docCasus nr 75 - Samorządowe Kolegium Odwoławcze Kraków
download 
Reklamacja Transkrypt
Casus nr 75 - Samorządowe Kolegium Odwoławcze Kraków
SZANOWNI PAŃSTWO Ustawodawca – chcąc zapewnić funkcjonowaniu gmin zasadę dwuinstancyjności – wprowadził do ustawy o samorządzie terytorialnym z 8 marca 1990 r. przepisy, które stały się punktem wyjścia dla powołania kolegiów odwoławczych przy sejmikach samorządowych. Nowo powstałemu organowi wyznaczono zadanie orzekania w sprawach odwołań od indywidualnych decyzji administracyjnych wydawanych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w odniesieniu do zadań własnych gminy. Zastosowanie mechanizmu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym było m.in. nawiązaniem do demokratycznych tradycji II Rzeczypospolitej i skierowało Polskę na drogę realizacji standardów demokratycznych w funkcjonowaniu organów i wspólnot samorządowych, co zostało zagwarantowane konstytucyjnie. Wspomniana ustawa była punktem wyjścia dla dalszych prac legislacyjnych, uwieńczonych ustawą o samorządowych kolegiach odwoławczych z 12 października 1994 r. Kolejne nowelizacje związane z reformą administracyjną państwa rozszerzyły właściwość kolegiów na organy kolejnych dwóch stopni samorządu terytorialnego: starostów oraz marszałków województw. Przypadające w tym roku ćwierćwiecze Kolegiów poprzedziły obchody 10-lecia, 15-lecia oraz 20-lecia, którym towarzyszyły konferencje w Krakowie, gdzie mieści się siedziba Krajowej Reprezentacji SKO. Na piętnastolecie wydaliśmy dodatkowe, specjalne wydanie „Casusa”, a na 20-lecie książkę jubileuszową. W naszym czasopiśmie przy takich okazjach zamieszczaliśmy wypowiedzi wybitnych znawców prawa administracyjnego analizujące rolę sko, teksty okolicznościowe oraz listy gratulacyjne. Jubileusz ćwierćwiecza samorządowych kolegiów odwoławczych upamiętniliśmy konferencją naukową „25 lat w służbie obywatelowi” pod patronatem Prezydenta RP Bronisława Komorowskiego oraz honorowym patronatem Rzecznika Praw Obywatelskich prof. Ewy Lipowicz. Centralne wydarzenie ogólnopolskich obchodów 25-lecia kolegiów – zorganizowane przez Krajową Reprezentację SKO oraz przedstawicieli Wydziału Prawa i Administracji krakowskiej Almae Matris, w osobach dziekan Wydziału Prawa i Administracji UJ Pani prof. dr hab. Krystyny Chojnickiej oraz Pani prodziekan prof. dr hab. Doroty Malec – zgromadziło w Collegium Novum Uniwersytetu Jagiellońskiego w dniach 2-3 marca br. najwybitniejszych teoretyków i praktyków prawa administracyjnego w Polsce. W łączeniu pracy orzeczniczej w samorządowych kolegiach odwoławczych oraz naukowo-dydaktycznej widzimy znakomity przykład wzajemnego dopełniania się teorii i praktyki prawa. Zarówno w Krakowie, jak i w innych ośrodkach kolegia współpracują ze szkołami wyższymi w realizacji procesu dydaktycznego – wielu studentów kierunków: prawo oraz administracja przechodzi w nich swoje praktyki zawodowe. Podobnie ma się rzecz z aplikantami adwokackimi i radcowskimi. W Kolegium krakowskim dla studentów wydziałów prawa i administracji odbywają się przez cały rok warsztaty „K.p.a. w praktyce orzeczniczej kolegiów”. Konferencja była podsumowaniem naszej dotychczasowej działalności, a obecność tylu znakomitych znawców prawa administracyjnego stanowiła wyraz uznania środowisk naukowych, sędziów, parlamentarzystów, władz rządowych i samorządowców dla wkładu kolegiów w polską myśl oraz praktykę prawa i postępowania administracyjnego. Zarówno w gratulacjach okolicznościowych, jak i referatach przejawiała się jednoznacznie myśl o tym, że kolegia spełniły ważną rolę w procesie transformacji ustrojowej i że nadal stanowią nieodłączny element demokratycznego państwa prawa, chroniąc obywateli i gwarantując realizację zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w odniesieniu do decyzji organów samorządowych w sprawach indywidualnych. Daje nam to poczucie satysfakcji i spełnienia zawodowego, pomimo że znacznie przekracza nasze obecne możliwości kadrowe, dostosowane do sytuacji sprzed lat, kiedy liczba odwołań była znacznie mniejsza. W ciągu 25 lat działalności kolegia odwoławcze wyrosły bowiem do rangi instytucji zaufania społecznego. Bezstronność, fachowość i obiektywność naszych rozstrzygnięć – w oczach obywateli przekłada się na ocenę sposobu funkcjonowania administracji publicznej, a więc całego państwa, zarówno rządu, jak i organów samorządowych. Fot. K. Pollesch Fot. Konrad Pollesch Poprzez otwartość na ludzi, którzy mają możliwość bezpośredniego udziału w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w sprawach, w których są stronami – w kolegiach znajduje realizację sformułowana już przez św. Tomasza z Akwinu zasada pomocniczości, będąca jednym z aksjomatów prawa administracyjnego – zasad aksjologicznych, na których opiera się idea samorządności. Obecny 75. numer „Casusa”, wychodzący po uroczystościach jubileuszowych, tematycznie poświęcony został w całości Kolegiom. Otwiera go postanowienie Prezydenta RP Bronisława Komorowskiego, z dnia 4 lutego br., o nadaniu odznaczeń członkom i pracownikom biur Kolegiów. Następnie zamieszczamy gratulacje skierowane do nas z okazji jubileuszu przez przedstawicieli różnych instytucji państwowych oraz środowisk i osób współpracujących z kolegiami. Po nich następują teksty homilii ks. bp. prof. dr. hab. Tadeusza Pieronka wygłoszonej podczas mszy św. w Kolegiacie św. Anny w intencji członków i pracowników Kolegiów oraz przemówienia okolicznościowe z uroczystości odbywających w auli Collegium Novum w pierwszym dniu konferencji. Zasadniczą część „Działu Naukowego” obecnego numeru stanowią artykuły będące rozwinięciem tez części wystąpień sesji naukowych naszej konferencji. Są to teksty poświęcone bezpośrednio kolegiom lub problematyce związanej z ich orzecznictwem: prof. dr. hab. Jana Zimmermanna, prof. dr. hab. Dariusza Kijowskiego, prof. dr hab. Elżbiety Kremer, prof. dr hab. Marty Romańskiej oraz dr. Pawła Woronieckiego. Ponadto do „Działu Naukowego” włączyliśmy recenzowany artykuł napisany z okazji jubileuszu przez dr Annę Dumas, sędzię NSA, wcześniej członkinię SKO w Krakowie. Pozostałe artykuły naszych dostojnych prelegentów zostaną opublikowane w następnym 76. numerze czasopisma. W „Głosach i Komentarzach” udostępniamy kolejne artykuły nadesłane do redakcji „Casusa” z intencją upamiętnienia jubileuszu: prof. dr. hab. Adama Błasia oraz mec. Kazimierza Barczyka, Przewodniczącego Stowarzyszenia Gmin i Powiatów Małopolski. Referat prof. dr. hab. Krystiana Ziemskiego wygłoszony w pierwszej sesji naukowej konferencji zamieszczamy również w tym dziale, ponieważ ma on formę „przyczynku do dyskusji”, jak zresztą zaznaczono w tytule. W imieniu Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych z głębi serca dziękuję wszystkim Prezesom, Członkom Etatowym i Pozaetatowym oraz Pracownikom Biur Kolegiów – wszystkim, którzy tworzą Kolegia i pracują w nich – za wielki wkład pracy organizacyjnej i orzeczniczej, ale również za serdeczność, koleżeńskość oraz atmosferę wzajemnego zaufania i solidarności. Wszystkich Państwa proszę o przyjęcie symbolicznego bukietu róż na 25-lecie Państwa pracy. 3 NASI ROZMÓWCY wiosna 2015 4 PRO DOMO SUA wiosna 2015 5 PRO DOMO SUA G R A T U L wiosna 2015 A C J E 6 PRO DOMO SUA wiosna 2015 7 PRO DOMO SUA wiosna 2015 8 PRO DOMO SUA wiosna 2015 9 PRO DOMO SUA wiosna 2015 10 PRO DOMO SUA wiosna 2015 11 PRO DOMO SUA wiosna 2015 12 PRO DOMO SUA wiosna 2015 13 PRO DOMO SUA wiosna 2015 14 PRO DOMO SUA wiosna 2015 15 PRO DOMO SUA wiosna 2015 16 PRO DOMO SUA wiosna 2015 17 PRO DOMO SUA wiosna 2015 18 PRO DOMO SUA wiosna 2015 19 PRO DOMO SUA wiosna 2015 20 PRO DOMO SUA wiosna 2015 21 PRO DOMO SUA wiosna 2015 22 PRO DOMO SUA wiosna 2015 23 PRO DOMO SUA Powstanie samorządu było prawdziwą, pozytywną rewolucją w funkcjonowaniu państwa. Stanowiło to także śmiałe wyzwanie dla wszystkich, którzy z ogromnym zaangażowaniem i nadzieją przystępowali do tworzenia nowej rzeczywistości. Przychodząc do samorządu z różnych obszarów aktywności, w większości nie byliśmy przecież profesjonalnie przygotowani do wypełniania odpowiedzialnych funkcji administracyjnych związanych z zarządzaniem gminą, a więc zarządzaniem sprawami najbliższymi mieszkańcom. Rolę nie do przecenienia w tym procesie kształtowania nowego systemu, a także swoistej formacji nowej kadry, odegrały samorządowe kolegia odwoławcze. Przez cały 25-letni okres dotychczasowego funkcjonowania kolegia bardzo dobrze przysłużyły się polskim samorządom. Z najlepszymi życzeniami i przekonaniem, że tak będzie nadal, JÓZEF LASSOTA, Poseł na Sejm RP Prezydent Krakowa w latach 1992-1998 Samorządowe kolegia odwoławcze to organy, które nie tylko na trwałe wpisały się w krajobraz administracji publicznej, lecz również stanowią bardzo ważną ochronę dla obywateli, jak i całego samorządu. Reforma samorządowa z 1990 roku zakładała ścisły podział administracji samorządowej i rządowej, tak aby ta druga nie mogła przejmować uprawnień wspólnot lokalnych. W tej ochronie niebagatelną rolę ustawodawca przypisał sko, które nie pozwala na ingerencję administracji rządowej w działalność orzeczniczą organów samorządowych w zakresie spraw indywidualnych. Dziś nie można zaprzeczyć, że założenie to zostało wypełnione przez kolegia w sposób wzorowy, o czym niech świadczy wysoki wskaźnik trwałości ich orzeczeń poddanych kontroli sądowoadministracyjnej. Doceniając dorobek sko, muszę podkreślić, że organ ten odgrywa ważną rolę w podnoszeniu jakości stosowania prawa przez administrację lokalną. W stanie, w którym prawo jest niestabilne i ulega częstym zmianom, sko swoimi rozstrzygnięciami niejako wspiera pierwszą instancję w jej zadaniach, a w konsekwencji przyczynia się do profesjonalizacji urzędników. Pamiętam, jak na początku lat 90. ub. stulecia prowadzono dyskusję nad formułowaniem odpowiednej struktury odwoławczej, w której kompetencje weryfikacyjne rozstrzygnięć podejmowanych na szczeblu gminnym proponowano w pełnym zakresie przypisać wojewodzie. Dobrze jednak, że tych koncepcji nie zaabsorbowano w obszar normatywny, a pozycja ustrojowa sko została oparta na niezawisłości kolegiów. Na tych rozwiązaniach korzystają obywatele, jak i cały samorząd. To dorobek, którego nie można roztrwonić. prof. dr hab. JACEK MAJCHROWSKI, Prezydent Krakowa Samorządowe kolegium odwoławcze to instytucja niesłychanie ważna i zasłużona dla polskich samorządów, w tym dla Rady Miasta Krakowa. To dzięki sko wiele spraw znalazło swoje właściwe miejsce, wielu mieszkańców uniknęło problemów, wiele tematów zostało wyjaśnionych i dookreślonych. W czasach społeczeństwa obywatelskiego bardzo ważne jest funkcjonowanie takich instytucji. Bardzo cenimy pracowników Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, a nasza współpraca jest wzorowa. Serdecznie dziękujemy za tę konstruktywną kooperację. Życzymy kolejnych 25 lat! BOGUSŁAW KOŚMIDER, Przewodniczący Rady Miasta Krakowa wiosna 2015 24 PRO DOMO SUA HOMILIA* Z OKAZJI 25-LECIA DZIAŁALNOŚCI K O L E G I Ó W O D W O Ł AW C Z Y C H Bp TADEUSZ PIERONEK By zrozumieć teksty dzisiejszej liturgii, trzeba przynajmniej na moment przyjrzeć się kontekstowi historycznemu, do którego odnosi się Księga proroka Daniela, której fragment usłyszeliśmy przed chwilą. Została ona napisana pod koniec czasu prześladowań Żydów przez Antiocha IV Epifanesa, ostatniego króla z dynastii Seleucydów, panującego w Judei od 175 do 164 roku przed Chrystusem. Był to okres hellenizacji Środkowego Wschodu, jaki nastąpił po podbojach Aleksandra Wielkiego. Antioch, w celu wzmocnienia państwa od wewnątrz, dążył do pełnej asymilacji Żydów, narzucając im zachodnią kulturę grecką. Zakładano miasta na wzór greckiego polis. Pewna część społeczności żydowskiej ulegała wpływom kulturowym Zachodu. W Jerozolimie arcykapłan Jazon zbudował gimnazjon, w którym młodzież żydowska uprawiała nago popularne ćwiczenia atletyczne. Powstawały łaźnie publiczne, instytucje religijne z sakralną prostytucją obojga płci, uprawiano orgie, stawiano posągi greckich bóstw, zbezczeszczono i ograbiono świątynię jerozolimską, zmuszano żydów do składania ofiar bożkom. Pobożnych żydów uważano za zacofanych prostaków, godnych pogardy. To oni chronili się po lasach, by uniknąć śmierci, a w końcu skupili się wokół kapłana Matatiasza i jego synów Machabeusza i Hasmoneusza, którzy stanęli zbrojnie przeciwko Antiochowi i wrócili do tradycji przodków. W takim kontekście łatwo zrozumieć tekst Księgi proroka Daniela, który jest wielkim wyznaniem grzechów Izraela i wołaniem do Boga o miłosierdzie. Czasy Antiocha lubią się powtarzać, bo przecież i my, chrześcijanie w dzisiejszym świecie, podlegamy pieni; odpuszczajcie, a będzie wam odpuszczone”. Oczywiście, w tych słowach Chrystus nie zabrania sędziom wydawania wyroków, bo do tego są przecież powołani, ale ostrzega wszystkich ludzi, by powstrzymywali się w życiu codziennym od pochopnych ocen, a zwłaszcza od potępiania człowieka, który czyni zło. Zło zawsze należy piętnować, ale człowiek ma prawo do szacunku, kimkolwiek by był. To tylko Bóg zna tajniki ludzkich serc. Spotykamy się dzisiaj w kościele, by dziękować Bogu za 25 lat pracy dla społeczeństwa samorządowych kolegiów odwoławczych, które są wielkim osiągnięciem ustrojowym niepodległego państwa polskiego. Prosimy Boga o błogosławieńFot. W. Majka stwo na dalsze lata pracy, popodobnym presjom zlaicyzowalecamy Bogu zmarłych członków nych i wpływowych środowisk, to kolegiów, a wśród nich prof. Jemy, jeżeli chcemy zachować Boże rzego Regulskiego, współtwórcę prawo, uważani jesteśmy za hapolskiej reformy samorządowej mulcowych postępu nauki, ludzi z 1990 roku. naiwnych, godnych pożałowania. Te kolegia są po prostu potrzebne Powinniśmy wziąć za swoje słowa i dlatego weźmy sobie do serca weproroka Daniela: „Panie! Wstyd zwanie Chrystusa, które może być na twarzach niech okrywa nas, mottem sumiennych pracowników naszych królów, naszych przytej instytucji: „Bądźcie miłosierwódców i naszych przodków, bo ni, jak Ojciec wasz jest miłosierzgrzeszyliśmy przeciw Tobie. ny”, a będąc sługami sprawiedliPan zaś, nasz Bóg, jest miłosierwości, róbcie to zawsze z przekonany i okazuje łaskawość, mimo niem, że szafujecie dobrem w taki że zbuntowaliśmy się przeciw sposób, który daje każdemu to, co Niemu i nie słuchaliśmy głosu mu się słusznie należy. „Dawajcie, Pana, naszego Boga, by postępoa będzie wam dane: miarą dobrą, wać według Jego wskazań, które natłoczoną, utrzęsioną i opływanam dał przez swoje sługi, projącą wsypią w zanadrze wasze. roków”. Odmierzą wam bowiem taką Fragment Ewangelii św. Łukamiarą, jaką wy mierzycie”. Nie sza zawiera słowa Chrystusa wymówię tutaj o pensjach, o zapłacie powiedziane do uczniów, których ludzkiej, ale o tym, co Bóg przygoco dopiero powołał na apostołów: tował tym, którzy Go miłują. „Bądźcie miłosierni, jak Ojciec Amen. wasz jest miłosierny. Nie sądźcie, a nie będziecie sądzeni; nie * wygłoszona w Kolegiacie św. Anny w Krakowie 2 marca 2015 r. potępiajcie, a nie będziecie potęwiosna 2015 25 PRO DOMO SUA KOLEGIA STANOWIĄ RODZAJ PARASOLA OCHRONNEGO NAD OBYWATELEM Przemówienie inauguracyjne Hominum causa omne ius constitutum sit (Wszelkie prawo ustanawia się ze względu na człowieka) Magnificencjo, Wielce Szanowna Pani Dziekan, Czcigodny Księże Biskupie, Wielce Szanowne Panie i Panowie posłowie, sędziowie, przedstawiciele władz państwowych i samorządów, profesorowie, pracownicy naukowo-dydaktyczni uczelni z całej Polski, prezesi, członkowie i pracownicy biur samorządowych kolegiów odwoławczych W imieniu organizatorów uroczystości obchodów jubileuszu 25-lecia Samorządowych Ko l e g i ó w O d w o ł a w c z y c h w wolnej Polsce mam zaszczyt powitać w murach najstarszej wszechnicy naszego kraju wybitnych przedstawicieli najważniejszych publicznych sfer Rzeczypospolitej, wszystkich Państwa, którzy tak licznie postanowiliście przybyć w tych dniach na Uniwersytet Jagielloński. Jest wielkim zaszczytem dla organizatorów Państwa udział w święcie polskiej samorządności. Państwa obecność to ogromna radość i jednocześnie potwierdzenie doniosłego znaczenia samorządowych kolegiów odwoławczych dla sprawnego i prawego funkcjonowania naszego kraju – dla dobra Polski i jej mieszkańców. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Niespełna tydzień dzieli nas od dnia, w którym minie 25 lat od przyjęcia przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Jest to data upamiętniająca odrodzenie się samorządu terytorialnego w naszym państwie, a jednocześnie powołania kolegiów odwoławczych. Bez cienia przesady można powie- cyjnego, jak i sądowego demokratycznych państw (w tym również II Rzeczypospolitej) mechanizmu nazywanego dewolutywnością. Gwarantuje on realizację zasady dwuinstancyjności postępowania prowadząc do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez inny organ administracyjny niż wydający decyzję. Tak oto zasada dwuinstancyjności postępowania ujęta w kilka przepisów (art. 39 ust. 4, art. 77 ust. 1 pkt 11 oraz art. 81 i 102) stała się istotnym elementem ustawy z dnia 8 marca 1990 r. Był to punkt wyjścia dla powołania kolegiów odwoławczych przy wojewódzkich sejmikach samorządowych. Nowo powołanemu organowi ustawodawca wyznaczył zadanie orzekania w sprawach odwołań od indywidualnych decyzji administracyjnych Fot. W. Majka wydawanych przez wójta, burmidzieć, że właśnie w ustawie tej wyrastrza lub prezydenta miasta w zażony został podstawowy sens prze- kresie zadań własnych gminy. mian ustrojowych, które dokonały się w Polsce po 1989 roku. Były one KRSKO spełnieniem marzeń milionów Polaków o demokratycznym państwie. To Od jesieni 1990 roku kolegia odwłaśnie w tym wiekopomnym doku- woławcze już orzekały, a w roku namencie prawnym wyrażona została stępnym powstała Krajowa Reprezasada samorządności, która od zentacja złożona z przewodniczących sierpnia 1980 roku stanowiła najważ- (obecnie prezesów) wszystkich koleniejszy postulat ludzi zjednoczonych giów w Polsce, od początku mająca pod sztandarem Niezależnego Sa- siedzibę w Krakowie. Z grona pierwmorządnego Związku Zawodowego szych przewodniczących kolegiów do „Solidarność”. Przygotowane przez dziś funkcję Prezesa SKO pełni 14 niezależnych prawników projekty osób, a 4 kolejne kierują swoimi koustaw – w powołanym w 1981 roku legiami od 1995 roku. przez mec. Kazimierza Barczyka Siedmiu naszych kolegiów odeszło „Centrum Obywatelskich Inicjatyw” już na zawsze. Myślę, że powinniśmy – stały się podstawą dla opracowania przywołać ich w dniu świętowania nowego prawodawstwa. 25-lecia narodzenia kolegiów, które Twórcy ustawy zdawali sobie sprawę współorganizowali. Są to: z tego, że decyzje każdej władzy, rówStanisław Brylski (Włocławek), nież samorządowej, choćby cieszyła Tadeusz Bujkowski (Suwałki), się pełną legitymacją społeczną, w de- Roman Chalimoniuk (Wroclaw), mokratycznym państwie prawa mu- Zygmunt Markiewicz (Łódź), szą podlegać weryfikacji. Skorzystali Zbigniew Mik (Elbląg), Piotr więc z wypróbowanego w praktyce Stanczewski (Szczecin) i Lech zarówno postępowania administra- Szymani (Siedlce). wiosna 2015 26 PRO DOMO SUA Struktura organizacyjna sko W związku z reformą administracyjną państwa oraz powołaniem samorządu powiatowego i wojewódzkiego – w 1998 r. znowelizowano ustawę o sko, która rozszerzyła ich właściwość o decyzje starostów i marszałków województwa. W celu zapewnienia stronom bezpośredniego udziału w postępowaniu – pomimo zmiany podziału administracyjnego – ustawodawca celowo pozostawił 49 kolegiów w dawnych miastach wojewódzkich zgodnie z zasadą decentralizacji i subsydiarności. W sko orzeka nieco ponad 600 c z ł o n k ó w e t a t o w y c h wspomaganych pr zez mniej więcej porównywalną liczbę członków pozaetatowych. W ciągu roku kolegia rozpatrują ponad 260 tys. spraw. Taka liczba wpływających odwołań od decyzji organów samorządowych jest niewątpliwie wyrazem zaufania społeczeństwa dla bezstronności i kompetencji 3-osobowych składów orzekających sko. W ciągu 25 lat swojej działalności kolegia odwoławcze wyrosły do rangi instytucji zaufania społecznego. W służbie obywatelowi, samorządom i państwu W kolegiach odwoławczych rozpatrujemy tysiące spraw administracyjnych. Bezstronność, obiektywność i terminowość naszych rozstrzygnięć przekłada się – w oczach obywateli – na ocenę sposobu funkcjonowania administracji publicznej, a więc całego państwa: rządu i organów samorządowych. Poprzez otwartość na ludzi mających możliwość bezpośredniego udziału w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w sprawach, w których są stronami – w kolegiach znajduje realizację zasada pomocniczości, na której opiera się idea samorządności. Kolegia stanowią rodzaj parasola ochronnego nad obywatelem, broniąc jego interesów w zderzeniu z potężnym organem samorządu terytorialnego. Współpraca ze środowiskami naukowymi Oprócz działalności orzeczniczej należy podkreślić zaangażowanie kolegiów w dziedzinie prawotwórstwa, wynikające wprost z naszej ustawy, w której sko zostały zobowiązane do opiniowania projektów legislacyjnych, zwłaszcza w dziedzinie samorządu terytorialnego i administracji. Wystarczy przywołać przybliżone liczby, aby wyrobić sobie pewne ogólne wyobrażenie o ważnej funkcji kolegiów – jako miejsca formacji teoretyków i praktyków prawa administracyjnego. Licząc samych samodzielnych pracowników naukowych – ok. 20 profesorów i doktorów habilitowanych wykładających obecnie na wydziałach prawa i administracji to dawni lub obecni członkowie kolegiów. Jeśli przeanalizujemy pod tym kątem sądy administracyjne, w których orzekają sędziowie – dawni członkowie sko – to przybliżamy się już do liczby 60. Wielu dawnych kolegiantów prowadzi obecnie kancelarie adwokackie lub jest sędziami w sądach powszechnych, a przeważająca większość członków kolegiów posiada uprawnienia radcowskie. Ważnym forum współpracy sko z innymi środowiskami prawniczymi stały się czasopisma „Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych” wydawane od 1995 roku oraz kwartalnik „Casus” powołany do życia przez KRSKO w następnym roku. Od 2000 roku nad artykułami „Casusa” opiekę merytoryczną sprawuje Rada Naukowa, w której skład wchodzą profesorowie prawa oraz sędziowie WSA i NSA. wiosna 2015 W specjalnej rubryce „Dział Naukowy” publikujemy wyłącznie artykuły recenzowane przez samodzielnych pracowników nauki. Zarówno poprzednie sesje naukowe poświęcone samorządowym kolegiom odwoławczym (a zwłaszcza w Niepołomicach w 2008 i w Krakowie w 2010 r.), jak i obecna konferencja z okazji 25-lecia sko skupiły najwybitniejszych teoretyków i praktyków prawa administracyjnego w Polsce. Jest to wyraz uznania wkładu kolegiów w polską myśl oraz praktykę prawa i postępowania administracyjnego minionego ćwierćwiecza. Nasza konferencja, odbywająca się pod patronatem Pana Bronisława Komorowskiego, Prezydenta RP, oraz honorowym patronatem Pani prof. dr hab. Ewy Lipowicz, Rzecznika Prawa Obywatelskich – stanowi okazję do dyskusji o roli kolegiów w polskim porządku prawnym. Będzie ona kontynuowana na łamach „Casusa” – szczególnie zapraszam do włączenia się w nią prezesów i członków samorządowych kolegiów odwoławczych. W „Casusie” zamieszczone będą również licznie napływające z okazji dzisiejszego jubileuszu listy gratulacyjne. Dyskusja ta jest szczególnie ważna i potrzebna w obliczu opracowywania pryncypiów strategii MAC na lata 20. i 30. XXI wieku. Z kolei po uczestnictwie w tej debacie, do której asumpt niewątpliwie dadzą wystąpienia znakomitych prelegentów, zapraszam Państwa serdecznie na wieczorne spotkanie w klimacie lat 20. i 30., lecz tym razem minionego stulecia. W tej atmosferze krakowscy artyści wprowadzą nas „z przymrużeniem oka” w mijające właśnie 25 lat sko, a także wykonają niezapomniane utwory skomponowane w latach II Rzeczypospolitej. KRYSTYNA SIENIAWSKA 27 PRO DOMO SUA OKOLICZNOŚCIOWE WYSTĄPIENIA PODCZAS KONFERENCJI Słowo prof. dr. hab. med. Wojciecha Nowaka, Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego Pani Prezes, Szanowni Państwo! – Pani Prezes powitała z wielką skrupulatnością wszystkich obecnych, wymieniając funkcje i nazwiska niektórych osób. I dobrze, pokazuje to bowiem ogromną rangę tej konferencji. Jako Rektor Uniwersytetu Jagiellońskiego bardzo serdecznie witam Państwa. Jestem dumny z tego, że jubileuszowa sesja z okazji 25-lecia działalności Samorządowych Kolegiów Odwoławczych odbywa się właśnie tutaj, w Uniwersytecie Jagiellońskim, na którym od 651 lat istnieje wydział prawa, najstarszy wydział naszej wszechnicy. Wystarczy spojrzeć na tę salę, na te obrazy, by się przekonać, ilu jest prawników. Tutaj ich działalność prawnicza się zaczynała. Dlatego Uniwersytet Jagielloński pozostaje miejscem wyjątkowym do świętowania, ale zarazem omawiania spraw merytorycznych, odnośnie do działania w kierunku samorządności, miejscem mającym silne korzenie. Nie kryję z tego dumy… Jestem także dumny – i dlatego tak bardzo mocno biłem brawo, witając Panie Dziekan – z tego, że w 2014 roku absolwenci Wydziału Prawa naszej uczelni podczas egzaminów aplikacyjnych zajęli bezapelacyjnie, po raz kolejny, pierwsze miejsce. A więc realizują to, co w misji Uniwersytetu Jagiellońskiego zawsze było i jest najważniejsze: nauczanie, i to nauczanie na najwyższym poziomie. Kiedy z Panią Prezes omawialiśmy przygotowania do tej konferencji, jako obywatel po raz pierwszy mogłem się przekonać o tym, jaką istotną pracę Państwo wykonujecie. Bardzo łatwo przechodzimy nad tym do porządku dziennego. Coś jest, coś funkcjonuje w miarę dobrze, nie ma skandalu obyczajowego, nie ma tabloidyzacji – o tym się nie pamięta. Niestety, XXI wiek niesłychanie często funkcjonuje na tej zasadzie, że jak nie ma skandalu, to temat bywa pomijany. Ja sam wtedy zdałem sobie sprawę z tego, jak mało – jako normalny człowiek – wiem o wadze Państwa działalności. I to był powód, dla którego z wielką życzliwością gościmy tutaj Państwa. Wydaje mi się to z punktu widzenia samorządności sprawą ogromnie istotną. Jeżeli o tym przez moment zapomnimy, jeżeli dopuścimy do innych rozwiązań, to konsekwencje mogą być dramatyczne. I znowu ten XXI wiek… bylebyśmy – jak pisał poeta – chcieli chcieć. Szanowni Państwo, witam raz jeszcze w Uniwersytecie Jagiellońskim i bardzo się cieszę z tego, że konferencja Samorządowych Kolegiów Kdwoławczych odbywa się właśnie u nas. Życzę udanych obrad. wiosna 2015 Słowo prof. dr. hab. Jacek Majchrowskiego, Prezydenta Miasta Krakowa Wielce Szanowne Panie Przewodniczące, Panie Rektorze, Szanowni Państwo! – Jubileusz jest zawsze okazją do tego, by mówić na temat Jubilata same peany. Pozwólcie Państwo, że odstąpię od tego zwyczaju z bardzo prozaicznego powodu. Po prostu jestem przedstawicielem chyba największego klienta Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. W związku z tym nie wypada mi tak bez przerwy chwalić, tym bardziej że rozstrzygacie Państwo bardzo różnie w stosunku do miasta. Ale taka Państwa rola. Proszę Państwa, mówimy tutaj cały czas o pewnych strukturach, kwestiach związanych właśnie z ustawieniem Samorządowych Kolegiów Odwoławczych w strukturze samorządu, w strukturze państwa. Jak Państwo doskonale wiecie, cały czas trwają rozważania na temat tego, jak to jeszcze powin- 28 PRO DOMO SUA no być ustalone – w systemie sądów administracyjnych czy jako odrębny organ, czy jako I instancja sądowa? Są to dyskusje, które pociągają za sobą określone konsekwencje. Nie będę w tej chwili wchodził w owe rozważania, gdyż zupełnie nie ma to sensu w miejscu, w którym się znajdujemy. Natomiast chciałem powiedzieć, że – i to właśnie z punktu widzenia tego największego klienta – Samorządowe Kolegia Odwoławcze odgrywają olbrzymią, żeby nie powiedzieć – zasadniczą rolę w kształtowaniu i funkcjonowaniu administracji samorządowej. Biorąc pod uwagę niesłychanie niestabilne prawo i zmieniające się orzecznictwo, Państwa orzeczenia i decyzje pokazują, w jakim kierunku należy iść. I są równocześnie też elementem, który powoduje kształcenie urzędników, pokazując im sposoby rozwiązań. Chciałem Państwu za to po prostu podziękować. To, co robicie, jest naprawdę nie do przecenienia przez samorząd. Liczę na dalszą owocną współpracę z Państwem. Słowo posła na Sejm RP Witolda Pahla, Przewodniczącego Komisji Sejmowej ds. Zmian w Kodyfikacjach Pani Przewodnicząca, Szanowni Gospodarze, Szanowni Dostojni Goście! – To wielkie wyróżnienie – jeszcze raz bardzo serdecznie dziękuję również w imieniu obecnych parlamentarzystów za możliwość przedstawienia wielu, myślę bardzo istotnych, kwestii. Została mi przypisana tylko ta oficjalna część wystąpienia, ale korci mnie jednak trochę – z uwagi na dosyć gorącą debatę w Sejmie – aby także przedstawić kwestie, które są dzisiaj przyczynkiem do rozważenia pewnego impulsu do inicjatywy ustawodawczej. Z pewnością dzisiejsze spotkanie posłuży do sformułowań oczekiwanych zmian w zakresie funkcjonowania organów szeroko pojętej administracji. Oczywiste jest, że istota demokratycznego państwa prawnego wymaga przy konstruowaniu struktur państwa pochylenia się przede wszystkim nad interesem publicznym. Trawestując nieco z definicji administracji, należy głównie rozpatrywać to w kontekście dobra wspólnego. Oczywiście moi przedmówcy wskazali trafnie ów zakres dobra wspólnego. Duża, a może i jedna z najważniejszych wartości konstytucyjnej to głównie kwestia samodzielności czy autonomii samorządu. To przede wszystkim te gwarancje konstytucyjne wynikające z art. 168 Konstytucji, dookreślone jeszcze w art. 163 ust. 3, ale też potwierdzone chociażby w Karcie Samorządu i w Europejskiej Karcie Samorządów Lokalnych. To więc zasada ograniczonego, ale jednak władztwa podatkowego. I tutaj rola Samorządowych Kolegiów Odwoławczych również w zakresie ochrony prawa własności, ale też – idąc szerzej – w zakresie – co niektórym może się wydać zaskakujące, tym, którzy nie obserwują tej bardzo ważnej dyscypliny życia publicznego – to także prawo karne. To również kwestia swobody działalności gospodarczej. A więc zakres niezwykle szeroki. Zakres, który powoduje, że mamy tutaj do czynienia – jak trafnie powiedział sędzia Trybunału Konstytucyjnego prof. Zbigniew Cieślak – z powstaniem paradygmatu aksjologiczno-normatywnego. Jak ustalić ową powinność? Zacznę może trochę od końca – jak określić powinność w funkcjonowaniu organów? Oczywiście owa powinność wynika z pewnych wartości. Ta wartość powinna być określona w treści przepisów. No i znowu pojawia się wyzwanie dla ustawodawcy, o którym – już dzisiaj usłyszeliśmy w liście pana Prezesa TK, tj. standardem pewności prawa. Ale jak wiemy, z tym standardem nie jest najlepiej, dlatego, że cały czas zmieniające się okoliczności funkcjonowania w społeczeństwie wymuszają konieczność z m i a n. Te zmian y s ą rów n ież uwarunkowane tym, co bardzo wyraźnie widać, tj. odejściem samorządu od funkcjonowania z modelu weberowskiego w kiewiosna 2015 runku tego, co dzisiaj nazywamy New Public Management. A więc też zmiana sposobu zarządzania czy funkcjonowania administracji. I tutaj SKO wkomponowały się w te zmiany, przejmując w s p os ób eks p erc ki dr u goinstancyjność przy rozstrzyganiu powierzonych im spraw. Ko l e j n ą u w a g ą j e s t t o , j a k kształtować te – wydawałoby się często sprzeczne – interesy, mam tutaj na myśli powierzenie organowi, który jest wkomponowany budżetowo w struktury władzy państwowej i często musi rozstrzygać problemy, kwestii podatkowych, spornych pomiędzy spółkami Skarbu Państwa a organami samorządu. Jest tu widoczne ryzyko konfliktu interesów, które zwłaszcza odnosząc się do preambuły i zasad art. 2 Konstytucji, a więc nakazu tworzenia tych struktur w oparciu o cel jakim jest rzetelność oraz ich sprawność. To kolejne wyzwanie dla ustawodawcy. Z pewnością przesłanki dotyczące niezależności, jak również możliwości w pełni bezstronnego rozstrzygania sporów, a więc mające równocześnie funkcje gwarancyjne, z pewnością tworzyły podstawy do nowego procesu legislacyjnego w tym zakresie. Mam tutaj na myśli dalsze zmiany w obrębie nie tylko przepisów materialnych, ale także zmian w strukturze o charakterze sądowoadministracyjnym. I już zupełnie na koniec, pamiętając o pewnej wypowiedzi Noama Chomsky’ego, że przy skończonej ilości słów i reguł mamy niestety do czynienia z nieskończoną ilością zdań, chciałbym wskazać na zdroworozsądkową treść tej wypowiedzi, abym się zdyscyplinował i skończył swoje wystąpienie. Dziękuję Państwu za kierowanie się w swojej pracy zasadą propaństwowości. Przyczynia się to do funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego w standardach, któr ych obywatele z pewnością oczekują, i za to raz jeszcze w imieniu własnym i parlamentarzystów bardzo serdecznie chcę Państwu podziękować. 29 PRO DOMO SUA Słowo Stanisława Huskowskiego, sekretarza stanu w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji RP Pani Przewodnicząca, Magnificencjo, Ekscelencjo, Szanowni Państwo, Prezesi i Przedstawiciele SKO zgromadzeni na sali, Szanowni Goście! – W imieniu mojego szefa, Ministra Administracji i Cyfryzacji Andrzeja Halickiego, chcę po pierwsze podziękować za zaproszenie, ale i pozdrowić Państwa z okazji tej pięknej, 25. rocznicy działalności kolegiów, dziękując za wkład pracy wykonanej przez te lata. Czas bardzo szybko biegnie, bo o ile pamiętam, 12 października ub. roku wypadło 20-lecie, dzisiaj już 25-lecie SKO, w ciągu kilku miesięcy nadrobiliśmy 5 lat, ale oczywiście rozumiem tę zabawę słowną, bo tamto to było 20 lat uchwalenia ustawy, a SKO zostały oczywiście zawiązane jeszcze przy wojewódzkich sejmikach, ustawą samorządową 25 lat temu. Macie Państwo ogromny zawodowy dorobek, każda okrągła rocznica sprzyja temu, aby się zastanowić, co było dobre, jakie są kłopoty, jaka przyszłość czeka kolegia i w ogóle typ orzekania w II instancji. To jest dobry czas do dyskusji. Myśmy w MAC próbowali – zdając sobie sprawę z tego, jak bardzo różne jest obciążenie poszczególnych SKO, jak bardzo rośnie to obciążenie – o ile pamiętam w zeszłym roku to było już ok. 300 tys. spraw – więc obciążenie pracą jest oczywiście coraz większe, natomiast nie idzie za tym etatyzacja. Ale inny problem bardzo istotny to właśnie różne obciążenie różnych kolegiów. Bywa tak, że jedne mają w przeliczeniu – chociaż bardzo trudno jest przeliczyć, bo zależy czy na członka kolegium, czy na etatowego, nieetatowego i tak dalej – ale są kolegia, które są prawie trzykrotnie bardziej obciążone niż inne. Myśmy próbowali temu zaradzić, robiliśmy analizy, aby rozwiązać to bez potrzeby zmian ustawowych, czyli poprzez zmianę właściwości miejscowej, ale też żeby to nie było zbyt uciążliwe dla klientów, dla samorządów i dla osób fizycznych, które korzystają ze swoich uprawnień i odwołują się do SKO. Niestety, próba tworzenia nowych map spełzła na niczym, okazuje się, że to nie jest takie proste. I nie jest wykonalne w ten sposób. Wiem, że część z Państwa chciałaby – pewnie wszyscy chcieliby – reform i wsparcia ze strony państwa, znam różne inicjatywy, które były, zwłaszcza tę poselska z chyba 2008 roku, która miała reformować SKO podobnie jak to się stało z sądami powiatowymi w miastach powiatowych. Ta reforma sądowa nie wyszła, w związku z czym sądzę, że nie ma już poważnych tego typu działań czy zagrożeń. Nie ma tego typu poważnych pomysłów, ale na pewno nadszedł czas, w którym dyskusja na temat przyszłości jest potrzebna. Ja w ramach podziału obowiązków w Ministerstwie kilkanaście miesięcy zajmowałem się sprawami SKO, teraz kolega Marek Wójcik. Zważywszy na to, że to koniec kadencji – nie uda się przeprowadzić zmian. Dyskusja wydaje się jednak na pewno potrzebna. Życzę Państwu dobrej pracy i satysfakcji z pracy i więcej być może stabilności i mniej huśtawek emocjonalnych, które się czasem zdarzają. Wszystkiego dobrego! wiosna 2015 Słowo prof. dr. hab. Leona Kieresa, sędziego Trybunału Konstytucyjnego Szanowna Pani Dziekan, Panie i Panowie – Kiedy szukałem klucza do mojego dzisiejszego wystąpienia w czasie spotkania z Państwem, przypomniała mi się scena z korytarzy sejmowych z 1993 roku, gdy w czasie prac nad projektowaną ustawą o samorządowych kolegiach odwoławczych spotkałem ważną postać nie tylko dla ówczesnego życia publicznego, ale także współcześnie uczestniczącą w tym życiu przez sprawowanie szczególnie ważnego urzędu publicznego. Pozwolą Państwo, że na tym poprzestanę, gdy chodzi o identyfikację tej osoby, przywołam natomiast to, co ona powiedziała. Byłem wówczas zaangażowany w sensie pozytywnym jako osoba wspierająca w imieniu krajowego sejmiku samorządu terytorialnego w prace nad projektowaną ustawą i właśnie przed salą kolumnową zostałem „złapany” przez osobę, o której tutaj wspomniałem, i usłyszałem zarzut postawy antysamorządowej. Teraz właśnie wracam do tego pierwszego mojego wystąpienia i wydaje mi się, że głównym motywem moich rozważań powinna być właśnie odpowiedź na pytanie, czym były kolegia odwoławcze przy sejmikach samorządowych oraz czy utworzenie samorządowych kolegiów odwoławczych było i jest aktywnością anty- czy też prosamorządową i czy w ogóle można w tej konwencji rozważać status jakże ważnych instytucji polskiego życia publicznego. Niewiele dzisiaj osób pamięta, że w 1989 roku, kiedy trwały prace w sejmie i w senacie nad ustawą o samorządzie terytorialnym i rozważano problem kontroli instancyjnej nad rozstrzygnięciami władczymi w indywidualnych sprawach z zakresu administracji (wtedy mówiono jeszcze państwowej) publicznej, nie było wątpliwości, iż musi powstać druga instan- 30 PRO DOMO SUA cja kontroli tej administracji. Spór jednak toczył się wokół tego, kto tą drugą instancją powinien być – jaka instytucja publiczna? I w pewnym okresie debaty już w polskim parlamencie bardzo istotne znaczenie uzyskał pogląd, że ze względu na ochronę samorządności piecza nad samorządnością powinna być zapewniona przez załatwianie spraw z zakresu administracji publicznej/państwowej przez organy (I i II instancji) usytuowane w strukturach ustrojowych samorządu terytorialnego. W świetle tej koncepcji organem tym miało być kolegium wyłaniane przez rady gminy lub komisje usytuowane przy radach gminnych. Innymi słowy – to w ramach jednostki samorządu terytorialnego miały być załatwiane sprawy w pierwszej instancji, jak i rozstrzygane sprawy związane z oceną legalności decyzji pierwszoinstancyjnych. Ta koncepcja po sporach – i chcę Państwa zapewnić – niepozbawionych dużego ładunku emocjonalnego została wyparta przez rozwiązanie, które miało godzić dwie koncepcje: wzmacniania samorządu terytorialnego, także przez pewien wpływ na postępowanie administracyjne drugoinstancyjne w duchu idei samorządności, oraz wymogu dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wymagało to jednak pewnej sfery – nie nazywano tego wprost niezależnością albo niezawisłością, ale separacją organu kontroli instancyjnej. Stąd też, tak oszczędny w swych treściach (z drugiej strony jednak bogaty), wprowadzony prawie w ostatniej chwili, przed zgłoszeniem projektu ustawy do laski marszałkowskiej, art. 81, dzisiaj już nie obowiązujący, ustawy o samorządzie terytorialnym. Z artykułu tego wynikały relacje pomiędzy organem kontroli instancyjnej, jakim miało być kolegium odwoławcze – nie samorządowe kolegium odwoławcze, ale kolegium odwoławcze (które miało rozpatrywać odwołania od decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w składach trzyosobowych) usytuowane przy sejmiku samorządowym. Istotne dla funkcjonowania tej drugoinstancyjnej w postępowaniu administracyjnym instytucji było rozumienie tego funktora „przy sejmiku samorządowym”. Co to znaczyło, że kolegium odwoławcze miało być przy sejmiku samorządowym? Późniejsze zarzuty pod adresem kolegiów odwoławczych, dotyczące zróżnicowania regulacji prawnych, stanowiących zwłaszcza o aspektach ustrojowych, finansowych, organizacyjnych, pracowniczych kolegiów, a także i proceduralnych, były efektem odesłania przez polskiego ustawodawcę uregulowania tych spraw do gestii sejmiku, do jego statutu i regulaminu organizacyjnego. Ustaliliśmy wówczas, i tę ideę promowaliśmy – pamiętam, jak ją przedstawiliśmy na spotkaniu z Panią Przewodniczącą Kolegium krakowskiego Krystyną Sieniawską, z którą spotkaliśmy się po Jej wyborze na to stanowisko, i uzgadnialiśmy pewne zasady ustroju i funkcjonowania kolegiów odwoławczych, które można by było upowszechniać wobec wszystkich 49 sejmików samorządowych i ich (jak mówiono) kolegiów odwoławczych. Wtedy wyraźnie mówiliśmy, że instytucja kolegium odwoławczego sprawdzi się tylko wówczas, kiedy piecza sejmiku samorządowego wymagana przez rozwiązania ustawy o samorządzie terytorialnym będzie się sprowadzała wyłącznie do zapewnienia właściwych warunków organizacyjnych, pracowniczych oraz finansowych kolegiów. To wówczas właśnie wyraźnie stwierdziliśmy, że z art 81 ustawy o samorządzie terytorialnym, a zwłaszcza usytuowania samorządu terytorialnego w rozwiązaniach konstytucyjnych i to w znowelizowanej konstytucji z 1950 roku, jak i ustawie konstytucyjnej z 1992 roku, wyraźnie wynika, że wolą, intencją polskiego ustawodawcy było uznanie organów kontroli instancyjnej nad jednostkami samorządu terytorialnego, których powinnością była nie tylko realizacja zadań samorządu terytorialnego, ale w aktywności swojej także ochrona wolności i praw konstytucyjnych, a więc wolą ustawodawcy było, aby organ, który miał kontrolować rozstrzygnięcia władcze w indywidualnych sprawach administracyjnych, później także w innych, jednostek samorządu terytorialnego, miał charakter organu niezależnego, a ci, którzy w składach orzekających 3-osobowych weryfikują rozstrzygnięcia organu I instancji, mieli status zbliżony – i to nie jest może najlepsze słowo, no ale w takich kategoriach analizowaliśmy wtedy wiosna 2015 wolę polskiego ustawodawcy oraz ustrojodawcy – do osób niezawisłych w swoich rozstrzygnięciach. Wszyscy Państwo wiecie, zwłaszcza ci, którzy w owym czasie tworzyli polską samorządność opartą na zasadach demokratycznego państwa prawnego, ile było kłopotów z takim właśnie usytuowaniem kolegiów oraz ich członków. Tu zwracam się do dwóch moich kolegów członów polskiej profesury Pana Prof. Dariusza Kijowskiego oraz Pana Profesora Czesława Martysza, którzy także od początku tej polskiej państwowości w aspekcie samorządowym budowali kolegia, i pewnie też potwierdzą tę tezę, że samorządność była rozumiana przez tych, którzy ją tworzyli, którzy zdecydowali się zaangażować w jej implementację jako samorządność autonomiczna także wobec prawa. Dziś wydaje się to nie do zaakceptowania, ale wówczas także, w świetle praktyki, która w samor ządzie się rodziła, uznawano, że samorządność to decydowanie samodzielne i autonomiczne w granicach prawa, które było wówczas chwiejne w jego interpretacjach w sprawach wspólnot lokalnych. A właściwą instytucją do interpretacji prawa, a zwłaszcza rozumienia tego, czym jest interes wspólnoty terytorialnej, miały być organy samorządu terytorialnego. Na szczęście ta tendencja jak szybko się zrodziła, tak szybko obumarła. Może nie tak szybko, bo pojawiała się w czasie pierwszej kadencji samorządu terytorialnego, ale niewątpliwie ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych w sposób stanowczy i zdecydowany obróciła wniwecz tego rodzaju starania. Kolejnym problemem, gdy chodzi o kolegia odwoławcze, było ustalenie pewnych wzorców w zakresie zatrudniania, zasad procedowania oraz finansowania. Co do finansowania, wiadomo, że kolegia miały być utrzymywane z budżetu sejmiku wojewódzkiego. Co do zatrudniania, powstał problem, kto powinien być nie tylko zatrudniany, ale także kto powinien być członkiem nie pozostającym w stosunku pracy. Problemem wówczas była pewna tendencja, która także się pojawiła, swego rodzaju realizacji misji orzekania bez przygotowania zawodowego, kierowania się zdrowym rozsądkiem, opierania się na doświadczeniu, które 31 PRO DOMO SUA mieli delegaci do sejmiku. Otóż wyraźnie też upowszechnialiśmy wówczas pogląd, że nie wystarczy poczucie misji, ale również potrzebne są kwalifikacje, znajomość spraw, bycie także dobrym prawnikiem – a może pr zede wszystkim. Propagowałem wówczas w moim sejmiku koncepcję, że my, teoretycy, nie jesteśmy dobrze przygotowani do tego, by od razu sprostać wyzwaniom praktyki orzeczniczej. Stąd też w składzie kolegium zawsze były dwie osoby mające praktykę i jedna osoba, która w pewnym stopniu korzystała z doświadczeń tych osób, które kiedyś zaangażowane były w działalność orzeczniczą, zwłaszcza w urzędach wojewódzkich. I muszę stwierdzić, że takie podejście udało się, o czym świadczą (sprawdziłem to ostatnio) procentowe relacje przy weryfikacji kolegiów w ośrodkach zamiejscowych NSA. W tych kolegiach, w których postawiono na profesjonalizację z pewną tylko domieszką czynnika „społecznego”, procent negatywnych dla kolegiów rozstrzygnięć okazał się niższy w porównaniu z koncepcjami opartymi na budowie kolegiów na zasadzie słuszności, sprawiedliwości pojmowanej swoiście czy wewnętrznego przekonania. I wreszcie problematyka zadań i kompetencji. Jak już wspomniałem, art. 81 na ten temat nic nie stanowił, bo i nie mógł. Wiadomą było rzeczą, że to prawo materialne stanowiło o zadaniach własnych oraz sposobach weryfikacji rozstrzygnięć organów gmin. Pamiętam, jak stopniowo rozbudowaliśmy naszą organizację, próbując sprostać lawinowej tendencji poszerzenia kategorii spraw zaliczonych do zadań własnych oraz później weryfikowanych w II instancji przez kolegia. Sprawy z zakresu gospodarki nieruchomościami, prawa podatkowego i do tego te, które były weryfikowane przez organy gminy oraz urzędy skarbowe, takie jak podatek od spadków i darowizn, sprawy z zakresu prawa oświatowego. Najtrudniejszą rzeczą, z jaką borykały się wówczas kolegia, były sprawy z zakresu pomocy społecznej: zasiłki opiekuńcze, zasiłki pielęgnacyjne oraz problem ich weryfikacji. Problem również zezwoleń dla prowadzenia targowisk oraz opłat targowych. Kon- cesje na sprzedaż alkoholu – tak się wówczas nazywało dzisiejsze zezwolenie itd. Mógłbym tutaj przedstawić „smaczki”, pewne specyficzne niedostępne dla ogółu publicznego problemy związane z tworzeniem instytucji, której nie znaliśmy, wobec której nie mieliśmy wzorców godnych do naśladowania, ale która miała służyć Państwu oraz jego samorządowi terytorialnemu. Wydaje mi się, że dzisiaj, oceniając z perspektywy tych czterech pierwszych lat pierwszej kadencji samorządu terytorialnego, mogę także jako praktyk we własnym imieniu powiedzieć, że polska konstytucja z 1997 roku nie zawierała wielu rozwiązań z zakresu dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, z zakresu ochrony praw i wolności obywatelskich. Także gdy idzie o ochronę samorządu terytorialnego w ustroju państwa, gdyby nie dorobek orzeczniczy kolegiów odwoławczych przy sejmikach samorządowych i osób, które wówczas podjęły szczególnie trudne wyzwanie, godzenia samorządności i jej interesu z interesem strony w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli coś po nas być może (mówię w tej chwili o sobie) pozostanie, w tym dorobku życia publicznego, to niewątpliwie będę tego dorobku bronił, jeżeli idzie o aktywność tego samorządu i związanej z nim instytucji, jaką były kolegia odwoławcze przy sejmikach samorządowych. Nie będę nic mówił o samorządowych kolegiach odwoławczych, nie dlatego, żebym nie chciał, nie dlatego, żebym nie mógł albo nie potrafił. Sędziemu Trybunału Konstytucyjnemu nie wypada, a nawet wręcz nie może on oceniać prawa obowiązującego, jeżeli akty tego prawa mogą być weryfikowane przez Trybunał Konstytucyjny, w którego składach rozstrzygających uczestniczę. Ale jako obywatel Leon Kieres mogę chyba powiedzieć, bo przecież te kolegia także rozstrzygają i mogą rozstrzygać moje sprawy, że kiedy patrzę na rozstrzygnięcia choćby Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości lub Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i kiedy weryfikuję status sko z cechami znamiennymi instytucji władzy sądowniczej, to nie mam wątpliwości, że sko takimi cechami się wykazują. A jeżeli się wykazują, wiosna 2015 to jeśli Pani Przewodniczą pozwoli, nawiążę do ostatniej naszej rozmowy, kiedy Pani Przewodnicząca powiedziała, że należałoby rozważyć, czy nie istnieje potrzeba wzbogacenia statusu kolegiów przez przydanie im uprawnienia do formułowania pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego. Rzecz ma niewątpliwie charakter dyskusyjny, ale wykazując się postawą nie sędziego, ale obywatela, który ufa Państwu wtedy, gdy orzekacie, takiej myśli nie odrzucam, a jeżeli ustawodawca ją przyjmie, to będę go wspierał. Słowo Grażyny Wróblewskiej, Przewodniczącej Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych Szanowna Pani Przewodnicząca! – W związku z jubileuszem 25-lecia samorządowych kolegiów odwoławczych w imieniu Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych oraz własnym składam na ręce Pani Przewodniczącej życzenia dalszych sukcesów i wytrwałości w wypełnianiu obowiązków i realizacji nowych planów oraz zadowolenia płynącego z poczucia dobrze wypełnionej służby, a także spełnienia wszystkich planów i zamierzeń. Gratuluję dokonań kierowanej przez Panią instytucji i jej wytrwałego stania na straży praworządności. Pracownikom samorządowych kolegiów odwoławczych życzę, aby zawsze doceniano ich pracę, dostrzegając, jak szczególnych wymaga kompetencji i z jakim wysiłkiem się wiąże. Życzę szczęścia w życiu osobistym i wszelkiej pomyślności. Wyrażając uznanie dla bogatego dorobku samorządowych kolegiów odwoławczych w minionym okresie, jestem przekonana, że również w następnych latach, które stoją przed nimi, będą skutecznie realizować. 32 PRO DOMO SUA Słowo Pawła Gierasa, Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej w Krakowie Jego Magnificencjo Rektorze Szanowna Pani Przewodnicząca – Pani Mecenas, Szanowni Państwo – Przede wszystkim przepraszam za spóźnienie, chciałem tu z Państwem być od początku, ale niestety czasami w naszym zawodzie adwokackim bywa tak, że rozprawy sądowe trochę się przedłużają, musimy na nich być, aby świadczyć pomoc, do której z mocy ustawy o adwokaturze jesteśmy zobowiązani. Ale bardzo się cieszę, że do Państwa dotarłem. Serdecznie dziękuję za zaproszenie na dzisiejszą konferencję. To bardzo ważny dzień nie tylko dla samorządowych kolegiów odwoławczych i dla samorządności szeroko rozumianej w Polsce, ale również w pewien sposób dla wymiaru sprawiedliwości. Bo samorządowe kolegia odwoławcze to również w jakiejś części wymiar sprawiedliwości i to wymiar sprawiedliwości, który – i to można obserwować przez te lata funkcjonowania sko – czuje i dochodzi do istoty sprawy. I tak naprawdę te rozstrzygnięcia i sposób procedowania w sprawach właśnie kolegiów są tak skonstruowane, żeby sprawiedliwość, prawidłowe rozstrzygnięcie stało na pierwszym miejscu. Mówię nie bez powodu, dlatego, że ostatnio daje się zauważyć, że w nowelizacjach zmiany procedur, czy to w postępowaniu cywilnym, czy postępowaniu karnym, coraz bardziej odchodzą od istoty spraw, czyli wymierzania sprawiedliwości. Coraz więcej jest w polskiej procedurze – na początku to była procedura cywilna, teraz (od 1 lipca) prawdopodobnie i w procedurze karnej – formalności i pułapek zastawionych na strony, na obywateli. Tego nie ma w orzecznictwie i w sposobie funkcjonowania sko i to jest wielka wartość, za co chciałbym – jako obywatel i jako osoba, która przed tymi organami występuje – serdecznie na ręce Pani Przewodniczącej podziękować. Chciałbym również życzyć, aby następne lata były latami równie dobrymi, jak te, które do tej pory Państwo mieliście, żeby to sądownictwo administracyjne świadczone przez sko rozwijało się, żeby było coraz lepsze, coraz skuteczniejsze, a wtedy my wszyscy będziemy mieli z tego pożytek. Nie tylko my, adwokaci, ale może przede wszystkim obywatele. wiosna 2015 Słowo Alicji Juszczyk, Prezesa Okręgowej Izby Radców Prawnych w Krakowie Pani Przewodnicząca, Szanowni Goście – W imieniu Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Krakowie i całej rzeszy okręgowych radców prawnych, największego samorządu skupiającego prawników zawodowych chciałam złożyć najlepsze życzenia owocnej pracy na przyszłość. Podziękować za to, że znakomicie Państwo orzekacie. Moi szanowni Przedmówcy mówili, że te orzeczenia są sprawiedliwe, idą w dobrym kierunku. Życzę tego na przyszłość – dobrej pracy i owocnej. Ale przede wszystkim mimo że orzeczenia były jednolite, życzę, by pojawiły się jakieś nowości. Oby ta rzesza prawników miała zajęcie na przyszłość. 33 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY AKSJOLOGICZNA RANGA SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH Prof. zw. dr hab. JAN ZIMMERMANN 1. Posługiwanie się pojęciem„aksjologii” nawiązywanie do różnego rodzaju wątków aksjologicznych przy rozważaniach prawniczych, poszukiwanie wartości, jakie stoją za poszczególnymi rozwiązaniami prawnymi albo w jakiś sposób determinują te rozwiązania, jest ostatnio częste, żeby nie powiedzieć: modne. Takie zjawisko występujące obecnie w nauce prawa administracyjnego wydaje się niewątpliwie pożyteczne, gdyż pozwala głębiej analizować regulacje prawne, dokładniej ustalać ich zalety i wady, a także ich skuteczność społeczną. Ciągle jednak nawiązywanie do aksjologii ma charakter okazjonalny, fragmentaryczny i ilustracyjny lub nawet instrumentalny. Służy ono zazwyczaj uwypuklaniu tych elementów analizy, na których specjalnie zależy autorowi prezentującemu jakąś tezę, jest natomiast przez niego ukrywane lub pomijane, gdy ma tej tezie zaprzeczyć lub ją zakwestionować. Tymczasem można postawić tezę, że zwłaszcza w demokratycznym państwie prawnym i w jego systemie prawa każda norma, ale i każda instytucja prawna ma swoje podłoże aksjologiczne. W racjonalnym systemie prawa nie do pomyślenia jest bowiem regulacja nieoparta na żadnych wartościach, a patologią są regulacje przeczące wartościom, zbudowane na swoistych „antywartościach”. Oczywiście głębsza analiza tej tezy wprowadza nas już w obręb rozważań filozoficznych – nie da się przecież ustalić jednolitej definicji wartości ani tym bardziej znaleźć dwóch osób, dla których pojęcie „wartości” znaczy dokładnie to samo. Nie da się również znaleźć dwóch osób, dla których identyczny byłby katalog wartości, i zawsze pojęcie to musi być relatywizowane do jakiejś „średniej” ogólnie przyjętej w społeczeństwie. Owa „średnia” w znacznej części wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego, ale oczywiście nie mieści się tylko w tym pojęciu. Przyjęcie powyższej tezy oznacza, że mówiąc o jakiejkolwiek kwestii prawnej, o jakiejkolwiek normie lub instytucji prawnej, zawsze możemy „zajrzeć z drugiej strony” – strony aksjologicznej, i – jak sądzę – powinniśmy to robić. Pojawia się tutaj pytanie, czy wspomniane tło aksjologiczne dotyczy wszystkich norm i wszystkich instytucji prawnych w jednakowym stopniu, czy też łatwiej jest o nim mówić zwłaszcza w prawie materialnym, kiedy mamy do czynienia z regulacjami związanymi wprost z prawami lub z obowiązkami obywatela czy z wolnościami konstytucyjnymi, łączącymi się z konkretnymi wartościami, a trudniej jest je znaleźć w regulacjach lub instytucjach prawa ustrojowego1. Może się bowiem wydawać, że wartości, jakie mogłyby towarzyszyć takim czy innym rozwiązaniom ustrojowym, to tylko niektóre wartości prakseologiczne, ekonomiczne, organizacyjne lub techniczne, niesięgające swoją istotą do katalogu tych wartości, jakie są najważniejsze dla społeczeństwa, dla obywatela albo dla należytego funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego. Wtedy analiza takich wartości sprowadzałaby się do niewielu kwestii. Pogląd taki wydaje się dyskusyjny, gdyż każda instytucja prawa ustrojowego służy wartościom pozaustrojowym, a normy ustrojowe nie są oderwane od pozostałych. Instytucja samorządowych kolegiów odwoławczych powinna być zaliczana do instytucji ustrojowych. Jednak jej rola społeczna, dziedzina i cel jej działania, jak i specyfika jej funkcjonowania pozwala nawet bez głębszej analizy zauważyć, że wachlarz wartości, które jej dotyczą, pozostaje znacznie bogatszy niż w przypadku standardowych i typowych organów administracji publicznej2. Widać od razu, że samorządowe kolegia odwoławcze, które stosują prawo materialne w trybie zamkniętej procedury, realizują jednocześnie wartości należące do wszystkich trzech wymienionych części prawa administracyjnego. Myślę, że warto się przyjrzeć tym wartościom, podjąć próbę ich zebrania i stworzenia tym samym aksjologicznego obrazu samorządowych kolegiów odwoławczych, który powinien wzmocnić przekonanie o ich doniosłym znaczeniu. 2. Z aksjologicznego punktu widzenia można mówić o trzech grupach wartości, jakie dotyczą prawa administracyjnego3. Część pierwsza to ten zbiór norm lub zbiór postulatów, które wprowadzają lub mogłyby wprowadzać w obręb prawa administracyjnego wartości uniwersalne, czyli wartości leżące poza tym prawem, niezbędne dla jego należytego funkcjonowania. Są to wartości niemające same w sobie odniesienia prawnego, jednak czasem można też mówić o wartościach prawnych na tyle ogólnych, że mających znaczenie w każdej dziedzinie prawa. Wprowadza się więc daną normę po to, żeby legitymizować wartość obiektywną, właśnie uniwersalną. Część druga to wartości niepochodzące i niebrane z zewnątrz, ale tworzone przez samo prawo administracyjne lub też konstytucję, specjalnie dla jego potrzeb, po to, aby podmioty stosujące to prawo mogły działać w oparciu o trwałe założenia aksjologiczne. Wprowadza się więc daną normę po to, żeby stosowanie innych norm prawa administracyjnego spełniało standardy uważane za pożyteczne zwłaszcza w relacjach administracja publiczna – obywatel. Tym samym osiąga się lub powinno się osiągać celowo i rozumnie pewien standard aksjologiczny prawa administracyjnego. Część trzecia to wartości, które prawo administracyjne specjalnie chroni, czyli takie, dla wiosna 2015 34 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY ochrony których prawo administracyjne jest tworzone. Wprowadza się więc daną normę po to, żeby skonstruować instrument administracyjnoprawny zapobiegający niszczeniu lub podważaniu jakichś wartości lub dóbr. Zawsze więc, przy analizie każdej z kolejnych wartości łączących się z prawem administracyjnym, trzeba brać pod uwagę powyższe aspekty: czy dana wartość została przez prawo administracyjne przejęta z zewnątrz po to, by w oparciu o nią, zapisaną w prawie, można było zgodnie z nią działać, czy też dana wartość wynika z samego prawa administracyjnego, z tego, że ono istnieje i że zostało ukształtowane w taki lub w inny sposób, czy wreszcie dana wartość istnieje poza prawem, ale jest przez prawo administracyjne specjalnie chroniona? Wartości należące do każdej z wyodrębnionych tu grup można zauważyć, analizując cechy samorządowych kolegiów odwoławczych, toteż według tego właśnie porządku spróbuję przeprowadzić dalszą analizę. 3. Wśród wartości uniwersalnych mających swe źródło poza systemem prawa, a system ten swoiście stygmatyzujących w omawianym kontekście, należy uwzględnić dobro człowieka, uściślane tu poprzez różne instrumenty prawne i wobec tego określane dobrem obywatela, dobrem petenta lub dobrem strony. Nie można zaprzeczyć, że samorządowe kolegia odwoławcze są instytucją powołaną właśnie po to, by dobro człowieka w tym konkretniejszym wymiarze wcielać w życie i żeby je chronić. Oczywiście oponent mógłby powiedzieć, że takie twierdzenie pozostaje za daleko idące: kolegia mają za zadanie jedynie wdrażanie norm chroniących prawa człowieka przez to, że stosują procedurę prawa te chroniącą (w szczególności procedurę odwoławczą). Same kolegia są tylko elementem organizacyjnym i w tym samym wymiarze taką samą rolę w ochronie praw człowieka mógłby odgrywać dowolnie inny organ. Przy takim stanowisku dobro człowieka nie mogłoby być wartością bezpośrednio stojącą za instytucją samorządowych kolegiów odwoławczych. Uważam jednak, że dzieje się inaczej. Z punktu widzenia omawianej tu wartości, a także z wielu innych punktów widzenia kolegia nie są standardowymi organami administracji publicznej. Zostały powołane wyłącznie do orzekania w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, czyli ich każda działalność łączy się z dobrem człowieka i polega na dbaniu o jego interesy poprzez ochronę praw strony. Ustawodawca, powołując tego rodzaju organy, dążył najwyraźniej do tego, aby sprawy indywidualne nie mieszały się i nie ustępowały ani w czasie, ani w poziomie ich rozpatrywania wszelkim innym powinnościom organu administracyjnego. Ponadto okolicznością niewątpliwie wspierającą omawianą wartość jest to, że kolegia działają w składach trzyosobowych, że w ten sposób sytuacja obywatela nie styka się tutaj z jednoosobową postacią urzędnika administracyjnego. Wreszcie swoje znaczenie w tym kontekście ma to, że kolegia są emanacją samorządu terytorialnego, a więc oddolną emanacją wspólnot mieszkańców, co niewątpliwie sprzyja honorowaniu dobra człowieka i pozwala nieco inaczej patrzeć na relacje między interesem publicznym i interesem indywidualnym. Nie wpływa na takie twierdzenie fakt, że kolegia pozostają mocno (może za mocno) powiązane z administracją rządową i najczęściej uważa się je za organy hybrydowe. Balansują więc one między samodzielnością samorządu terytorialnego a unitarnością państwa4. 4. Inną wartością uniwersalną jest sprawiedliwość. Określenie „sprawiedliwość”, czyli w największym skrócie postulat „oddawania każdemu wszystkiego, co mu się należy”5, wprawdzie zawsze wiąże się z prawem i z jego stosowaniem, ale może się wydawać z pozoru dość odległe od działań administracji publicznej. Jest ono używane wobec sądownictwa, a nie wobec tej administracji. Dlatego tu znowu oponent tych rozważań może bazować na prawdziwym przecież stwierdzeniu, że administrowanie nie jest wymiarem sprawiedliwości, a zatem aktywność kolegiów polega na stosowaniu prawa bezwzględnie obowiązującego, a nie na wymierzaniu sprawiedliwości. Żaden organ administracyjny, w tym kolegium, nie może się więc opierać w pierwszej kolejności na kryterium sprawiedliwości, a jeśli może to czynić w drugiej kolejności, to kolegia nie są tu niczym wyróżnione w porównaniu z innymi organami administracji publicznej. Może on również dowodzić, że organy administracji publicznej nie są niezawisłe, toteż tym bardziej kryterium sprawiedliwości musi być tu postawione na planie drugim. Jednakże i w tej sprawie trzeba bronić twierdzenia, że zwłaszcza w tle działań samorządowych kolegiów odwoławczych czynnik sprawiedliwości ma specjalne znaczenie. Po pierwsze, kolegia wydają decyzje administracyjne, które powinny być „sprawiedliwe”, czyli powinny się liczyć z kryterium sprawiedliwości wszędzie tam, gdzie kolegium ma do dyspozycji jakąkolwiek dyskrecjonalność lub uznanie. Teoria prawa wyróżnia dwie, a nawet cztery podstawowe koncepcje sprawiedliwości decyzji (wprawdzie decyzji sądowej, ale mogą być one z powodzeniem przypisane decyzji administracyjnej). Decyzja sprawiedliwa jest więc: a) zgodna ze stosowanymi normami prawa, b) zgodna z prawem obowiązującym, pod warunkiem że prawo to z punktu widzenia jego zewnętrznej oceny jest prawem sprawiedliwym. Dodaje się do tego, że o sprawiedliwości decyzji można orzekać niezależnie od jej stosunku do norm prawa obowiązującego i że sprawiedliwość decyzji nie jest związana z żadnymi regułami6. Pokazuje to, że aksjologia stosowania prawa może się do końca nie pokrywać z aksjologią prawa ustanowionego. O sprawiedliwości decyzji można więc mówić „osobno” w oderwaniu od oceny sprawiedliwości normy prawnej lub innymi słowy – prawo może być sprawiedliwe nieco „inaczej”, a nieco „inaczej” może być sprawiedliwy organ. Można więc zauważyć, że organ i to zwłaszcza organ trzyosobowy, jakim pozostaje kolegium, może sam używać kryterium sprawiedliwości i powinien to robić zawsze, o ile norma prawna mu na to pozwala. Organy, które stosują prawo, muszą działać i orzekać sprawiedliwie, wyważając racje (interesy) strony i racje (interesy) publiczne. Generalnie cały proces administracyjny powinien być sprawiedliwy, a sprawiedliwość ta powinna być widoczna z zestawienia ze sobą wielu kolejnych, różnych decyzji. Obywatele, których sytuacja prawna i faktyczna jest tożsama lub w znacznej mierze zbliżona, powinni się spodziewać jednakowych lub podobnych rozstrzygnięć. Idea sprawiedliwości łączy się tutaj z zasadą równości wobec prawa. Po drugie, administrowanie wprawdzie nie jest „wymiarem sprawiedliwości”, a organy administrujące nie są niezawisłe, ale zależne od siebie, ale te okoliczności nie powinny być żadnym usprawiedliwieniem dla omijania reguł sprawiedliwości. Jednakże w przypadku samorządowych kolegiów odwoławczych pojawia się rzeczywisty przymiot niezawisłości, wyraźnie zaakcentowany w ustawie7, wiosna 2015 35 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY która stanowi, że przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a kontrolę orzecznictwa kolegiów sprawuje sąd administracyjny (art. 21). Rola tego przepisu w skali wartości jest niezaprzeczalna8. Nadzór administracji rządowej ogranicza się wyłącznie do zagadnień organizacyjnych. Niezawisłość kolegiów jest więc odrębną wartością leżącą w ich tle, tutaj natomiast jawi się jako element sprzyjający wykorzystaniu tej wartości uniwersalnej, jaką pozostaje sprawiedliwość. Po trzecie, literatura prawa administracyjnego akcentuje ważne miejsce, jakie w prawie administracyjnym procesowym zajmują zasady sprawiedliwości proceduralnej9. Sprawiedliwość ta ma polegać na obowiązku bezstronnego i konsekwentnego stosowania reguł procesowych, na prowadzeniu właściwej procedury i na trzymaniu się zasad ogólnych i gwarancji procesowych strony10. Zasady te powinny być przenoszone na grunt działań samego stosowania prawa materialnego. Skoro samorządowe kolegia odwoławcze zostały powołane właśnie do prowadzenia postępowania administracyjnego i zwieńczania go decyzją administracyjną, sprawiedliwość proceduralna tkwi w istocie ich działania. Wreszcie po czwarte, należy wspomnieć o jeszcze jednym wymiarze sprawiedliwości, czyli o sprawiedliwości społecznej. Stanowi ona „miarę, za pomocą której oceniamy rozdzielcze aspekty fundamentalnej struktury społeczeństwa (...) Wszelkie sporne wartości (...) mają być równo rozdzielone, chyba że nierówna dystrybucja jakiejkolwiek (czy też wszystkich) spośród tych wartości jest korzystna dla każdego (...) Sprawiedliwość jest przeciwieństwem arbitralności, wymaga bowiem, aby zróżnicowanie poszczególnych ludzi pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych ludzi”11. Zacytowany wyrok pozwala zwrócić uwagę na to, że w obrębie prawa administracyjnego istnieje bardzo wiele instytucji, w których zasada sprawiedliwości wysuwa się zdecydowanie na pierwszy plan. Wszędzie tam, gdzie chodzi o rozdział dóbr reglamentowanych albo o ochronę interesów większej liczby podmiotów, powinna ona mieć charakter decydujący. Jednak nawet tam, gdzie organ jest w pełni zdeterminowany normą bezwzględnie wiążącą, którą ma zastosować wobec pojedynczego podmiotu, czynnik sprawiedliwości powinien być brany pod uwagę. Nie trzeba specjalnie dowodzić, że reguły te mają pełne zastosowanie do samorządowych kolegiów odwoławczych. 5. Przechodząc do drugiej grupy wyodrębnionych wyżej wartości, przyjrzyjmy się najpierw zasadzie dobrej administracji 12, która została niewątpliwie wykorzystana przez twórców samorządowych kolegiów odwoławczych i poprzez te kolegia wprowadzona w życie na dużym obszarze funkcjonowania polskiego prawa administracyjnego. „Dobra administracja” jako pojęcie stało się obecnie trwale związane z językiem prawa administracyjnego, a coraz powszechniejsze stosowanie tego pojęcia oznacza pewien charakterystyczny zwrot w podejściu do tego prawa: przestaje ono być skierowane tylko na to, żeby je dokładnie wykonać i zrealizować (nawet na granicy dowolności przy uznaniu administracyjnym), ale na to, żeby osiągnąć cel wartościowy dla obywatela, a tym samym dla państwa, żeby zrealizować wartości, które tkwią u podstaw demokratycznego państwa prawnego. Zgodnie z tą zasadą powinno się więc tak kształtować podstawy i sposoby działania organów administracji publicznej, a także ich kompetencje, żeby mogły one działać praworządnie, sprawnie i etycznie, sprawując rolę służebną wobec społeczeństwa. Prawo powinno zawierać normy ustalające takie zasady działania, które sprzyjają osiągnięciu powyższego celu. Wymienić tu trzeba również zasady, które wzmacniają prezentowaną tu ideę. Są to: zasada legalności, zasada subsydiarności i zasada proporcjonalności. Każda z nich mówi o jakiejś oddzielnej wartości, którą prawo administracyjne powinno wprowadzać i respektować. Wielopiętrowość aksjologii staje się tutaj szczególnie ważna: wartości, jakie prawo to prezentuje, zawierają się w sobie nawzajem i można ułożyć ich całą hierarchię, począwszy od najbardziej ogólnych i uniwersalnych, a skończywszy na szczegółowych, specjalnie przypisanych prawu administracyjnemu. Tym postulatom odpowiadają normy kształtujące samorządowe kolegia odwoławcze każdego rodzaju: od reguł dotyczących jurysdykcyjnego działania kolegiów aż do przepisów kształtujących dobór kadr kolegialnych lub sposób finansowania kolegiów. 6. Następną wartością tkwiącą w Konstytucji RP i w założeniach polskiego prawa administracyjnego jest idea decentralizacji wzbogacona o ideę subsydiarności. W momencie stawania się reformacji ustrojowej, która przyniosła ze sobą samorząd terytorialny jako podstawową formę decentralizacji administracji publicznej, powstał niebagatelny dylemat: jak w sytuacji, gdy gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego, ukształtować wobec niej administracyjny tok instancji, tak aby nie naruszyć zasady decentralizacji? Po kilku latach ten sam problem dotknął szczebla powiatowego i szczebla wojewódzkiego samorządu terytorialnego. Koncepcja samorządowych kolegiów odwoławczych wyszła tu naprzeciw. Kolegia te, będąc organami wyższego stopnia w stosunku do wydających decyzje administracyjne organów samorządu terytorialnego i sprawując nadzór nad ich jurysdykcją, same są wpisane w obręb samorządu i nie burzą zasady, że poszczególne szczeble tego samorządu nie są od siebie zależne. Kolegia nie są tu ciałem obcym, ale przeciwnie – one właśnie realizują i dopełniają ideę decentralizacji, wartość naczelną demokratycznego państwa prawnego. Prawdziwe jest zdanie, że samorządowe kolegia odwoławcze są autentycznie i skutecznie zakotwiczone w systemie ustrojowym państwa zdecentralizowanego, co stanowi ich kapitał ustrojowy13, a zatem znaczącą wartość ustrojową. Warto także zaznaczyć, że w ramach demokratycznych struktur zdecentralizowanych znane są formy swoistych „mikrodemokracji”, czyli struktur o naturze korporacyjnej, posiadających własnych członków, własne organy i działających na podstawie przepisów odrębnych. Zalicza się do nich niektóre zakłady administracyjne, np. uniwersytety lub fundacje prawa publicznego14. Oczywiście natura samorządowych kolegiów odwoławczych nie idzie aż tak daleko. Zwraca tu jednak uwagę quasi-korporacyjny charakter kolegiów15. Działają one przecież na zasadzie członkostwa, wyodrębniają własne władze za pomocą wyborów, ich członkowie podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej i muszą się legitymować określonymi cechami fachowymi i osobowościowymi. Kolegia zatem nie tylko są częścią decentralizacji samorządowej, ale same pozostają jednostkami zdecentralizowanymi o swoistej naturze. W ten sposób przy ich pomocy i udziale idea – wartości, jakimi są decentralizacja i demokracja, znacznie się pogłębia. wiosna 2015 36 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY 7. Przepisy prawa regulujące organizację i funkcjonowanie samorządowych kolegiów odwoławczych niosą w sobie również określone wartości prakseologiczne. Niektóre z nich nie były może nawet zamierzone przez ustawodawcę, ale ujawniły się w praktyce. Tak np. kolegia powstawały w chwili, gdy podstawowy podział terytorialny kraju wyodrębniał 49 województw, co sprawiło, że kolegia powstały automatycznie w 49 miastach. Pozostawienie ich – pomimo zmiany podziału terytorialnego – nadal w tychże 49 miastach było posunięciem sensownym i przemyślanym. Właśnie praktyka działania kolegiów dowiodła bowiem, że liczba ta jest optymalna. Pozwala ona z jednej strony zachować należyty dystans do jednostek najmniejszych (gmin), a z drugiej strony nie oddala ona zbytnio kolegiów od obywatela. Wartość ta przekłada się na sprawność działania kolegiów i na sens ekonomiczny. Nie przekonują poglądy twierdzące, że potrzebne, a nawet będące potrzebą chwili jest dostosowanie siatki kolegiów do istniejącego obecnie podstawowego podziału terytorialnego16. Moim zdaniem nie ma znaczenia fakt, że jest to w chwili obecnej jedyna struktura 49-członowa. Właśnie oryginalność tej struktury daje jej określone korzyści. Nie ma też znaczenia to, że istnieją kolegia wielkie i małe, albo to, że struktura kolegiów nie jest przystosowana do struktury sądownictwa administracyjnego. Naturalnie przecież liczba spraw w kolegiach jest większa od liczby tychże spraw (spraw „samorządowych”) w sądach. Koronnym argumentem tej opcji jest to, że „kolegia powinny być w pełni niezależnymi organami kontroli o znacznie rozszerzonym zakresie właściwości rzeczowej”17. W zdaniu tym zamyka się kilka problemów, a nie każdy z nich wiąże się z dyskusją o liczbie kolegiów. Trafny jest postulat zrezygnowania z dualizmu odwoławczego przez rozdzielenie trybów między kolegia i organy administracji rządowej18. Nie może to być jednak argument za zmniejszeniem liczby kolegiów. Ponadto nie może tu chodzić o niezależność kolegiów (przy liczbie 49 nie jest ona przecież zagrożona). Nieporozumieniem wydaje się posłużenie się tu określeniem „organ kontroli”, sugerującym, wbrew oczywistym podstawom konstytucyjnym i ustawowym, że kolegia mają tylko charakter organów kontrolnych, a nie merytorycznych. Zresztą, jeżeli nawet uznamy kolegia za „kontrolera”, to jest to kontroler efektywny, fachowy i niezależny, spełnia więc wszelkie cechy przypisywane w teorii prawidłowej kontroli. Wtłoczenie kolegiów w struktury podstawowego podziału terytorialnego, wartości te zniweczy. Inną wartością prakseologiczną jest niewątpliwie sprawność działania kolegiów. Zależy ona od odpowiedniej regulacji sposobu wykonywanie ich działań, która została określona prawidłowo. Quasi-sądowy, czy wręcz „trybunalski”19, tryb postępowania, polegający na orzekaniu trzyosobowych składów, wyodrębnieniu referenta odpowiedzialnego za sprawę i zobowiązanego do uzasadnienia wydanego orzeczenia, na pewno przyczynia się do wzmożenia tejże sprawności. 8. Powyższe wartości wynikające z regulacji dotyczących samorządowych kolegiów odwoławczych trzeba jeszcze uzupełnić o te, wyrażone w przepisach regulujących kwestię kadr kolegialnych. Etatowy członek kolegium to – zgodnie z ustawą – człowiek o specjalnych cechach osobowościowych, które nie są określone wobec urzędników innych organów administracji publicznej, człowiek bez żadnej przynależności partyjnej. Odpowiedni dobór kadr pozostaje wartością samą w sobie, w znaczny sposób nobilitującą kolegia. Jest on jednak jednocześnie czynnikiem pozwalającym na praktyczne uruchomienie innych wartości, takich jak obiektywizm, rzetelność, racjonalność, kompetencyjność, uczciwość lub szybkość działania. Na tym tle wyłania się problem odpowiedniego ukształtowania kadr kolegialnych. Wydaje się, że wspomniane wartości personalne będą spotęgowane, jeśli wzmocni się rolę fachowego czynnika zawodowego, etatowo związanego z kolegiami. Motywacja pracowników etatowych wydaje się znacznie większa niż pozaetatowych członków kolegiów20. Są to wszakże organy administracji publicznej i poszukiwanie w nich racji dla udziału czynnika społecznego mija się z celem. Wydaje się również, że przy niezwykłym zróżnicowaniu spraw potrzebna jest specjalizacja członków kolegiów21. 9. Dochodzimy wreszcie do wartości, które wynikają z samego już istnienia samorządowych kolegiów odwoławczych i przez to powodują, że kolegia te pozytywnie oddziałują na zewnątrz. Można tu zaliczyć przede wszystkim ogromny kapitał orzeczniczy. Szkoda, że ważniejsze orzeczenia kolegiów nie są publikowane w jakimś oddzielnym zbiorze. Te jednak, które można spotkać w różnych opracowaniach, a także na łamach „Casusa” przekonują o swoim wielkim znaczeniu dla kształtowania jurysdykcji administracyjnej w Polsce. Warto również w tym kontekście podkreślić, że samorządowe kolegia odwoławcze poprzez swoją praktykę dopracowały się różnych formuł proceduralnych, które mają korzystny wpływ na końcowe wyniki postępowania i w sposób twórczy oraz wartościowy ulepszają ogólny standard procesowy. Można tu zaliczyć urealnienie przepisów o rozprawie administracyjnej (przed kolegiami rozprawa nabiera rzeczywistego sensu) oraz o ugodzie administracyjnej22. 10. Wymienione wyżej podstawowe, choć nie wszystkie, wartości dotykające samorządowych kolegiów odwoławczych w swoisty sposób się kumulują, gdy spojrzymy na zasadniczy cel wszelkiego działania kolegiów. Rzecz zastanawiająca, że ten podstawowy i w istocie jedyny cel, czyli sprawowanie roli drugiej instancji administracyjnej, jest stosunkowo słabo akcentowany w dyskusjach o kolegiach. W dyskusjach tych dominują kwestie ustrojowoorganizacyjne, które chociaż wynikają z wielu podstawowych wartości, są instrumentalne i drugorzędne wobec tej kwestii zasadniczej. Tymczasem administracyjny tok instancji, który stanowił podstawę, źródło i powód powołania samorządowych kolegiów odwoławczych, jest sam w sobie oddzielną wartością23, domykającą w sposób zasadniczy zestaw wartości wyżej zaprezentowanych. Skoro kolegia powstały dla niego, to wszystkie wartości, jakie one same prezentują, cała ich aksjologia musi zostać połączona z aksjologią administracyjnego toku instancji. W wypadku kolegiów wartości układają się więc w swoistą, typową tylko dla nich, hierarchię: nie występują same dla siebie, nie występują „netto” – są sprzężone i podporządkowane głównemu sensowi istnienia kolegiów. Trzeba pamiętać, że czym innym jest idea samorządności, a czym innym administracyjny tok instancji24. Mieszanie tych dwóch płaszczyzn może prowadzić do wielu błędów i nieporozumień25. Prawnym podłożem administracyjnego toku instancji jest Konstytucja RP, stanowiąca, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78). W słowie: „zaskarżenie” mieści się postulat rozpatrzenia każdej sprawy przez wiosna 2015 37 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY kogoś innego, niż ten, kto w sprawie tej już orzekał. Właśnie dlatego wszelkie próby zniesienia odwołania administracyjnego i zastąpienia go wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy są niekonstytucyjne. W słowach „w pierwszej instancji” mieści się z kolei postulat zorganizowania dwóch instancji zamiast jednej i z tej strony również wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ jest niekonstytucyjny. Jeden organ nie może bowiem występować jednocześnie w dwóch rolach: instancji pierwszej i instancji drugiej. Od strony aksjologicznej podłożem administracyjnego toku instancji jest wartość polegająca na tym, że każda decyzja ma być optymalna, i wywodzący się z tej wartości postulat takich rozwiązań normatywnych, które by wartość tę jak najlepiej realizowały. Jest to również wartość polegająca na tym, że chroni się tym sposobem prawa obywatela, umożliwiając mu zaskarżenie orzeczenia, z którego nie jest on zadowolony, któremu zarzuca określone błędy lub też do którego po prostu nie ma zaufania. Należy jednak zauważyć, że tok instancji nigdy nie był i nie jest instrumentem ochrony każdego obywatela, nie stanowi realizacji actio popularis, ale ze swojej istoty został zarezerwowany dla ochrony stron w postępowaniu administracyjnym, których legitymacja opiera się na interesie prawnym. Dochodzi tu więc do głosu wartość kwalifikowana, tzn. czyjś interes prawny. On podlega tutaj specjalnej ochronie, a za jego pośrednictwem chroniona jest wartość nadrzędna: prawa obywatelskie, a w jeszcze szerszej perspektywie idea demokratycznego państw prawnego. Wartości te są „wyzwalane” z inicjatywy obywatela (strony). W obrębie administracyjnego toku instancji skupiają się więc wcześniej wspomniane idee dobra człowieka (obywatela) lub sprawiedliwości. Wracamy tu do nich z innej strony, a wszystkie te podejścia stają się komplementarne. Z tego punktu widzenia również, a nawet jeszcze mocniej niż z pozycji prawnych (konstytucję można zmienić) niedopuszczalna jest rezygnacja z odwołania administracyjnego26. Dla ustalania rangi aksjologicznej samorządowych kolegiów odwoławczych powyższe sprzężenie ma decydujące znaczenie. Właśnie kolegia mają za zadanie realizację administracyjnego toku instancji w przeważającej liczbie prowadzonych w Polsce postępowań administracyjnych. Należałoby postulować, żeby liczba ta nie była przeważająca, ale pełna, jednak dyskusja na ten temat wybiega poza temat tych rozważań. W każdym razie, jeśli właśnie kolegia mają załatwiać tak ogromną liczbę spraw w toku instancji, realizując wartości, jakie za tym tokiem instancji stoją, to właśnie ich aksjologiczny poziom staje się niezwykle wysoki. 11. Przedstawione wyżej wartości stojące za instytucją samorządowych kolegiów odwoławczych czy też od strony aksjologicznej po prostu je definiujące układają się w całość, która wydaje się optymistyczna i zbliża kolegia do pewnego ideału nieco osłabionego tym, że już wyżej zaznaczyły się pewne wątpliwości w niektórych kwestiach. Oczywiście z okazji 25-lecia kolegiów taka aprobata wydaje się w pełni uzasadniona – nie jest ona zresztą naprawdę zbyt daleka od rzeczywistości. Jednak pozostaje rzeczą naturalną, że praktyka pokazała i musiała pokazać szereg zagadnień i okoliczności, które ten obraz w pewnym stopniu zaciemniają i rozszerzają wspomniane wątpliwości. Nie niszczą one ani nie podważają wykazanych wyżej wartości, ale powodują, że ich osiąganie przez kolegia nie zawsze jest możliwe w stu procentach. Po pierwsze, mają tutaj wpływ okoliczności obiektywne, zewnętrzne, stojące poza polem oddziaływania kolegiów i od nich niezależne. Są to zwłaszcza czynniki finansowe, związane ze stanem budżetu państwa, z którego kolegia są finansowane. Budżet z kolei podlega różnym wahaniom sterowanym przez polityków albo przez prawa ekonomiczne i sytuację globalną. Tymi okolicznościami zewnętrznymi są również określone trendy polityczne, raz wzmacniające, innym razem osłabiające decentralizację państwa. Wśród nich pojawiają się niestety niebezpieczne i zgoła irracjonalne pomysły likwidacji samorządowych kolegiów odwoławczych, choć z drugiej strony pokazują się również dyskusyjne, ale już nie irracjonalne, znacznie wartościowsze propozycje przekształcania kolegiów w sądy administracyjne pierwszej instancji. Czynniki zewnętrzne wpływają również na politykę kadrową kolegiów, ich organizację i różne drobne problemy, które na co dzień mogą być uciążliwe i odsuwać wszystko od ideału. Po drugie, istnieją również zjawiska i problemy w samych kolegiach, nieco szkodzące wizerunkowi idealnemu. Jest to w pełni zrozumiałe: działa tutaj żywy czynnik ludzki, którego nie można ani ujarzmić, ani zadekretować. Niektóre z tych problemów mają wymiar całkowicie pozaprawny – właśnie wyłącznie ludzki, inne dotyczą komunikacji między kolegiami a innymi organami (daje się np. zauważyć swoista rywalizacja między kolegium a sądem administracyjnym w niektórych ośrodkach), jeszcze inne dotykają wręcz kwestii prawnych. Uważam np., że trzeba mówić o nadmiernym posługiwaniu się przez kolegia formułą decyzji kasacyjnej, która – zgodnie z założeniami kodeksu postępowania administracyjnego – ma być wyjątkiem, a nie regułą. Problem ten, dosyć nabrzmiały w niektórych ośrodkach, łączy się zresztą z kwestią obiektywną, tzn. należytym doborem kadr. Wyposażenie kolegiów w kadry nie tylko pozytywnie oceniane etycznie, ale i fachowo – merytorycznie – jest nieodzowne. Kolegia powinny dysponować całym spectrum zawodów po to, by profesjonalnie decydować w sprawach budowlanych, wodnych, środowiskowych itd. Do problemów wewnętrznych trzeba również zaliczyć nadmierne w praktyce zróżnicowanie kolegiów. Są wśród nich organy liczniejsze i mniej liczne, jednostki prezentujące znakomity poziom orzeczniczy, lecz są również jednostki słabsze. Kolegia różnią się także znacznie liczbą spraw, jakie do nich są kierowane, i w konsekwencji różna jest liczba orzeczeń. Te nierówności powinny być niwelowane. Pokazane tu w skrócie, różnorakie zjawiska utrudniające pracę samorządowych kolegiów odwoławczych tym bardziej uwypuklają wachlarz wartości, jakie towarzyszą ich działalności. Dorobek kolegiów osiągnięty przez 25 lat ich działalności jest więc nie tylko ogromny i cenny w warstwie merytorycznej, ale polega też na tym, że kolegia przez ten cały czas cierpliwie i rzetelnie realizowały wartości leżące u podstaw demokratycznego państwa prawnego. Wspomniana w tytule niniejszego wystąpienia ranga aksjologiczna kolegiów jest bardzo wysoka i sytuuje je na specjalnym, niezastąpionym miejscu w siatce organizacyjnej administracji publicznej. Ze względu na tę niewątpliwą rangę rysuje się końcowy postulat wprowadzenia umocowania konstytucyjnego dla samorządowych kolegiów odwoławczych, a w mniejszej skali postulat niedokonywania albo przynajmniej bardzo ostrożnego dokonywania zmian w regulacjach dotyczących kolegiów. Quieta n o n m o v e r e . wiosna 2015 38 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY Nie można ciągle podejmować prób reorganizacji kolegiów, prób podejmowanych często jako „sztuk dla sztuki” albo dla osiągnięcia mglistych celów politycznych. Nie można kolegiów przytłaczać nadregulacją prawną, nie można eksperymentować z wycofywaniem się z reguł decentralizacji i nie można wprowadzać niepotrzebnej koncentracji przez pomysły tworzenia ośrodków zamiejscowych kolegiów. To samo dotyczy eksperymentów z administracyjnym tokiem instancji, z jego spłaszczaniem, a w najgorszym razie z rezygnowaniem z odwołania administracyjnego. Samorządowe kolegia odwoławcze same są wielką wartością, budowaną cierpliwie i starannie od 25 lat, wartością nie do przecenienia w polskiej rzeczywistości demokratycznego państwa prawnego, którą należy chronić i szanować. prof. zw. dr hab. JAN ZIMMERMANN Autor jest kierownikiem Katedry Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administrcji UJ Przypisy: Oczywiście przy założeniu, że mamy do czynienia z jakąkolwiek odrębnością „prawa ustrojowego”. Uważam, że podział prawa administracyjnego na część ustrojową, materialną i procesową jest obecnie umowny i służy przede wszystkim celom dydaktycznym. 2 Teoria prawa odróżnia tetyczne i aksjologiczne uzasadnienie normy prawnej. Uzasadnienie aksjologiczne to określenie „sytuacji, kiedy argumentuje się, że daną normę należy uznawać za wiążącą, gdyż to, co dana norma nakazuje, jest godne aprobaty, a to, czego zakazuje – godne dezaprobaty” – Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 137. „Uzasadnienie to może się opierać na ocenach, które dana osoba akceptuje, albo ocenach, które tylko zakłada, nie przyjmując sama takich ocen w rzeczywistości w danym momencie” – tamże s. 138. Uzasadnienie aksjologiczne zawsze więc sięga do wartości przynajmniej uznawanych powszechnie, a lepiej, gdy są one uznawane także przez osobę stosującą daną normę. Wartości to „cechy przedmiotów przez kogoś dodatnio lub ujemnie ocenianych. Jednak takie rozumienie ogranicza się do przypadków, w których oceny w stosunku do danego przedmiotu są dostatecznie utrwalone lub szczególnie doniosłe i dlatego między osobami, które mają w istocie taki sam stosunek do pewnego stanu rzeczy, mogą się toczyć spory o to, czy stanowi temu można przypisywać wartość, czy też nie, chociaż zgadzają się, że ten stan rzeczy nie jest obojętny ocennie” – Z. Ziembiński, Wstęp do aksjologii dla prawników, Warszawa 1990, s. 57. Przytaczam te ustalenia po to, żeby zwrócić uwagę, że gdy chodzi o same normy prawne – każda z nich, nawet norma „ustrojowa” ma ze swojej natury „część aksjologiczną”. Gdy chodzi o całe zespoły norm (ustawy, akty prawne) lub o całe instytucje prawne, takie jak samorządowe kolegia odwoławcze, sytuacja jest bardziej złożona. Mają one swoją „część aksjologiczną” jako suma norm (suma „części aksjologicznych” poszczególnych norm składowych), jak i jako mniejsza lub większa całość. Dlatego gdy przystępujemy do aksjologicznej analizy samorządowych kolegiów odwoławczych, powinniśmy mieć na uwadze kilka pięter tej aksjologii. 3 J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2014, s. 75. 4 Por. wypowiedź S. Fundowicza, [w:] K. Sieniawska (red.), Samorządowe kolegia odwoławcze – przeszłość i przyszłość, Kraków 2011, który zauważa, że „zawsze będzie tak, że samorządowe kolegia odwoławcze pozostaną w (…) zawieszeniu między tymi dwoma kierunkami myślenia (…). Z jednej strony burmistrzowie, starostowie, marszałkowie będą mówili: «same tylko kłopoty z tymi samorządowymi kolegiami odwoławczymi, one zawsze ograniczają nam samodzielność», a z drugiej strony owo czuwanie nad jednością państwa będzie skutkować krytyką: «oni za mało tutaj ingerują w działanie samorządów»”. Jak jednak zauważymy niżej, skoro domeną samorządowych kolegiów odwoławczych jest stosowanie prawa administracyjnego w formie decyzji administracyjnych, a więc stosowanie obiektywnego porządku prawnego, to żadne z wyżej wyrażonych zdań nie może się utrzymać. Kolegia ani nie bronią samorządności, ani nie bronią unitarności państwa – one powołane są do czegoś innego. 1 S. Fundowicz, Aksjologia prawa administracyjnego, [w:] J. Zimmermann (red.), Koncepcja systemu prawa administracyjnego, Warszawa 2007, s. 642. 6 J. Wróblewski: Wartości a decyzja sądowa, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk 1973, s. 185. 7 Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z późn. zm. 8 Por. R. Sawuła, Idea samorządowego kolegium odwoławczego – oczekiwania i zagrożenia, [w:] K. Sieniawska (red.), Samorządowe kolegia odwoławcze – przeszłość i przyszłość, Kraków 2011, s. 118. 9 Por. Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 147 i n. O sprawiedliwości proceduralnej autor ten pisał kilkakrotnie – w tym ostatnio, [w:] Z. Kmieciak, Zarys teorii postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 95 i n., rozwijając anglosaski punkt widzenia na ten temat i pokazując orzecznictwo TK, NSA i SN, związane z tym tematem. 10 Tamże. 11 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 grudnia 1997 r., K 2/97, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego 1997, nr 5-6, poz. 72. 12 W kontekście samorządowych kolegiów odwoławczych zasada dobrej administracji była przedmiotem konferencji naukowej pt. Samorządowe kolegia odwoławcze jako gwarant prawa do dobrej administracji, która odbyła się w Niepołomicach w styczniu 2009 r. Owocem tej konferencji jest książka pod tym samym tytułem, wydana w Warszawie 2009, pod red. K. Sieniawskiej. Por. zawarte w niej referaty: J. Borkowskiego, Samorządowe kolegia odwoławcze jako gwarant prawa do dobrej administracji (s. 43 i n.) oraz E. Olejniczak-Szałowskiej (s. 153 i n.), E. Bojanowskiego (s. 168 i n.), Z. Niewiadomskiego (s, 173 i n.), J. Szreniawskiego (s. 178 i n.) oraz B. Sygita, T. Jędrzejewskiego i M. Żmudy (s. 184 i n.) oraz głosy w dyskusji (s. 196 i n.). O samej zasadzie dobrej administracji por. ostatnio: Z. Kmieciak, Zarys teorii…, s. 113 i n., a także D. Sześciło, Prawo do dobrej administracji w orzecznictwie sądów administracyjnych, „Przegląd Prawa Publicznego” 2013, nr 10. 13 Wypowiedź M. Steca, [w:] K. Sieniawska (red.), Samorządowe kolegia odwoławcze – przeszłość i przyszłość, Kraków 2011, s. 83. 14 Por. E. Ochendowski, Pozycja prawna studenta uniwersytetu – użytkownik zakładu publicznego czy członek korporacji publicznej?, [w:] J. Filipek (red.), Jednostka w demokratycznym państwie prawa, Bielsko-Biała 2003, s, 455 i n. 15 Por. Wypowiedź I. Niżnik-Dobosz, [w:] K. Sieniawska (red.), Samorządowe kolegia odwoławcze – przeszłość i przyszłość, Kraków 2011, s. 85. 16 W. Chróścielewski, [w:] K. Sieniawska (red.), Samorządowe kolegia odwoławcze – przeszłość i przyszłość, Kraków 2011, s. 180 i n. 17 Tamże, s. 182. 18 Tamże, s. 183. 19 Określenie I. Niżnik-Dobosz: op. cit. s. 85 20 Por. interesujące dane pokazane przez B. Sygita, T. Jędrzejewskiego i M. Żmudę, Ograniczenia w realizacji przez samorządowe kolegia odwoławcze funkcji gwaranta prawa do dobrej administracji, [w:] K. Sieniawska (red.), Samorządowe kolegia odwoławcze jako gwarant prawa do dobrej administracji, Warszawa 2009, s. 184 i n. 21 Por. tamże 22 Zwraca na to uwagę W. Chróścielewski: op. cit. s. 184. 23 Por. szerzej: J. Zimmermann, Aksjologia administracyjnego toku instancji, [w:] K. Sieniawska (red.), Samorządowe kolegia odwoławcze jako gwarant prawa do dobrej administracji, Warszawa 2009, s. 51 i n. 24 Celnie i zwięźle, jak sam powiedział „w duchu wielkiego Leona Petrażyckiego”, sformułował to B. Zdziennicki, [w:] K. Sieniawska (red.): Samorządowe kolegia odwoławcze – przeszłość i przyszłość, Kraków 2011, s. 89. 25 Jaskrawym nieporozumieniem tego typu był uchylony potem art. 138 § 3 k.p.a. ograniczający kompetencje organów odwoławczych pod szyldem ochrony samorządności. 26 Jak sądzę, taka kategoryczna ocena może być z pewnością przedmiotem krytyki zwłaszcza tych, którzy pragną zreformować sądownictwo administracyjne, wyposażając je w kompetencje merytoryczne. Oczywiście przy takiej całkowitej i pełnej reformie sądownictwa administracyjnego dotychczasowe odwołanie straci swoje obecne znaczenie. Jednak dopóki to nie nastąpi albo nie nastąpi właśnie w pełnej postaci, nie można pozbawiać obywatela podstawowego publicznego prawa podmiotowego do odwołania administracyjnego, a zwłaszcza zastępować go różnymi konstrukcjami, które mogą wprawdzie przyspieszyć lub uprościć postępowanie, ale zawsze będą godzić w obywatela. 5 wiosna 2015 39 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY Axiological significance of the local-government appeal boards SUMMARY: The article starts with the assumption that in a democratic state of law every legal norm and legal institution have their axiological ground. It refers equally to structural state institutions, including local-government appeal boards. The Author discusses three categories of values with regard to local-government appeal boards. The first category is that of universal (external) values, which includes well-being of a human being and each of the appeal boards’ activity takes into account this well-being. Another universal value is justice fulfilled by appeal boards in a number of grounds, strengthen by the fact that the appeal boards are, as far as their jurisprudence is concerned, subjected exclusively to law. Among values that stem from the legal provisions the Author indicates the principle of good administration, the principle of decentralisation and the subsidiarity principle. Values stemming from these principles are of fundamental importance for the status of the appeal boards. The praxeological values are also very important. The Author with this regard discusses i.a. the issue of the number of the appeal boards and its compatibility with the territorial division of the state. Among the internal values the Author pays attention to the enormous jurisprudence of the local-government appeal boards. Last, but not least category is that connected with the fact that appeal boards are to realize the course of administrative proceedings. Finally the Author proves that axiological significance of the local-government appeal boards is enormous and while formulating future suggestions pays attention to the fact that any amendments in the functioning of the appeal boards shall be made with particular care. It is not allowed to overwhelm appeal boards with excess of legal provisions; it is not allowed to experiment with withdrawal from the rules of decentralization and it is not allowed to introduce unnecessary concentration by establishing offices of the voivodship cities’ appeal boards. The same refers to experiments with administrative course of instance. It would be of the worse to resign from the administrative appeal. Local-government appeal boards are of a great value, patiently and carefully built for 25 years in Polish reality and they shall be protected and respected. PRZYSZŁOŚĆ SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH Prof. dr hab. DARIUSZ R. KIJOWSKI Upływające 25 lat funkcjonowania kolegiów odwoławczych1 uzasadnia postawienie pytania o ich przyszłość. Potrzeba odpowiedzi na nie wydaje się tym bardziej potrzebna, że w opinii publicznej oraz w kontaktach sko z różnymi instytucjami publicznymi oraz z Ministerstwem Administracji i Cyfryzacji (dalej „MAC”) coraz częściej słyszy się różne głosy na ten temat. Padają wśród nich zawołania a to o potrzebie istotnej nowelizacji przepisów regulujących organizację i działalność kolegiów, a to o sens ich dalszego funkcjonowania. W mojej ocenie możemy zarysować cztery następujące warianty, według których może się potoczyć los sko: 1) nic się nie zmieni, 2) kolegia ulegną likwidacji, 3) nastąpią zmiany zasad ich funkcjonowania, a w szczególności – 4) zostanie dokonana konsolidacja sko, polegająca na likwidacji tych organów działających w 33 miastach, które nie są siedzibami władz samorządowych województw. Chciałbym w tym miejscu rozważyć każdy z powyższych wariantów, określając i uzasadniając poziom jego prawdopodobieństwa, oceniając ich zalety i wady, a także – w zakresie wariantu trzeciego – postulowane rozwiązania, uzupełniając je własnymi propozycjami. Ad 1. Wariant pierwszy uważam za mało prawdopodobny i w pewnym zakresie trudny do zaakceptowania. Za taką oceną przemawiają przede wszystkim dwa względy. Pozostawienie obecnej regulacji prawnej bez zmian będzie petryfikowało realne problemy w sferze sprawnego i terminowego załatwiania spraw administracyjnych należących do kompetencji tych organów oraz w zakresie jakości ich orzecznictwa. Drugim powodem jest zauważalna wola polityczna reformowania kolegiów. Wyrażają ją zarówno tzw. środowiska samorządowe (związki, gmin, miast i metropolii), jak i struktury rządowe2. O tym, że sprawne i terminowe załatwianie spraw przez kolegia jest realnym problemem, można się łatwo przekonać, analizując ich roczne informacje składane na ręce Prezesa Rady Ministrów (dostępne niestety tylko w części BIP SKO) oraz zestawienia statystyczne z działalności za kolejne lata, opracowane przez Krajową Reprezentację Samorządowych Kolegiów Odwoławczych (dalej „KRSKO”). Jeżeli z informacji tych wynika jednoznacznie, że przez dłuższy czas na kolejny rok pozostaje w danym kolegium do załatwienia znacznie więcej spraw, niż załatwia ono wiosna 2015 40 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY przeciętnie w jednym miesiącu w danym roku kalendarzowym, gdy wielkość ta z roku na rok rośnie, to nie ma innego wytłumaczenia tego stanu, jak to, że organ ten nie załatwia w terminie ustawowym wszystkich spraw, a zaległości będą w takich przypadkach rosły. Przyczyny tego stanu rzeczy mogą być różne. O ile w przypadku kolegiów dysponujących niewystarczającymi zasobami (ludzkimi, finansowymi i materialnymi) powstawanie takich zaległości leży w sferze niepoddającej się żadnym regulacjom ustawowym (rozwiązanie takich problemów jest możliwe i proste za pomocą dodatkowego zasilenia z budżetu państwa), o tyle nie ulega wątpliwości, że istnieją też takie przypadki, w których nieterminowe załatwianie spraw ma swoje źródła w zachowaniach członków i prezesów kolegiów. Takie zachowania mogą być regulowane i stymulowane stosownymi rozwiązaniami prawnymi. Nawet jeżeli ten problem dotyczy jednego czy dwóch kolegiów, a dostępne obecnie regulacje nie pozwalają na zażegnanie opieszałego działania3, nie ma innego rozwiązania jak ustanowienie pewnych mechanizmów, które będą bardziej skuteczne. Wrócę do tej kwestii, omawiając wariant trzeci. Uważam, że rozmawiając o problemie sprawności działania sko, nie powinno się posługiwać wyłącznie argumentacją opartą na liczbie skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania tych organów składanych do sądów administracyjnych. To prawda, że takich skarg jest niewiele, a tylko sporadycznie są one uwzględniane. Ale przecież pozostaje oczywiste, że gdy rozpatrywane są sprawy mające się zakończyć wydaniem lub utrzymaniem w mocy decyzji ograniczającej lub pozbawiającej stronę – w interesie publicznym – uprawnień albo nakładającej na nią (z tych samych motywów) obowiązki, to potencjalnych skarżących nie będzie (jak wiadomo, odnoszące swoistą „korzyść” z takich decyzji jednostki samorządu terytorialnego legitymacji procesowej do składania zażaleń, ponagleń oraz skarg do sądu na bezczynność lub przewlekłość postępowania sko nie posiadają). Naiwnością byłoby przypuszczać, że argument o znikomej liczbie zasadnych skarg na opieszałość kolegiów przekona tych, którzy podejmować będą decyzje polityczne i legislacyjne co do nowelizacji przepisów regulujących ustrój i funkcjonowanie tych organów. Wprawdzie nie chodzi o zjawisko powszechne, ale wręcz przeciwnie – rzadkie, ale nikt lepiej nie wie od osób działających w związkach jednostek samorządu terytorialnego (dalej „j.s.t.”), że w niektórych kolegiach na załatwienie sprawy czeka się pół roku i dłużej4. Nie zawsze jest to uzasadnione okolicznościami, za które osoby działające w sko odpowiedzialności nie ponoszą. Zamiast udawać, że problemu nie ma, lepiej przyjąć do wiadomości, że jednak jest. Wiedzą o nim decydenci naszego państwa i niewątpliwie ich determinacja w kierunku dokonania odpowiednich korekt ustawodawstwa, na którym opiera się działalność sko, nie wygaśnie, dopóki problem nie zostanie przynajmniej złagodzony. Również jakość działalności orzeczniczej kolegiów nie układa się równomiernie, zwłaszcza gdy przyjmiemy za kryterium jej oceny odsetek prawomocnych wyroków sądów administracyjnych uwzględniających skargi na orzeczenia sko. Wszyscy członkowie kolegiów mogą się łatwo przekonać, że są wśród nich takie, w których odsetek ten przez wiele lat oscyluje wokół kilkunastu, oraz takie, w których sięga prze- ciętnie ok. 40 procent. Można wprawdzie zakładać, że poszczególne sądy I instancji reprezentują zróżnicowany poziom wymagań co do respektowania przez organy administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego, mają niejednolite orzecznictwo (nawet w ramach jednego sądu), że do poszczególnych kolegiów trafia zróżnicowana liczba spraw rozstrzyganych w oparciu o kontrowersyjne, a nawet kwestionowane przed Trybunałem Konstytucyjnym przepisy prawa materialnego, ale czy to tłumaczy wszystko? Jeżeli bowiem przed tym samym sądem wojewódzkim jedno sko „przegrywa” niemal co drugą sprawę, a inne kolegia osiągają wynik skuteczności skarg poniżej 20 procent, to nie sposób uwierzyć, że jest to przypadek, a nie efekt niskiego poziomu orzecznictwa tego pierwszego kolegium. Toteż i z tego punktu widzenia można się spodziewać, że organy państwa odpowiedzialne za sprawność i jakość świadczonych usług publicznych (za „dobrą administrację”) podejmą działania legislacyjne mające na celu poprawę tego stanu rzeczy. Ad 2. Wariant likwidacji sko uważam – niestety – za prawdopodobny, ale byłby on (w mojej ocenie) najbardziej szkodliwy. Zarówno dla porządku prawnego, jak i dla ochrony oraz realizacji praw podmiotowych obywateli, przedsiębiorców oraz sektora trzeciego (organizacji pozarządowych). Prawdopodobieństwo likwidacji sko uzasadniałbym tym, że jest to struktura – jak wywiódł podczas konferencji zorganizowanej z okazji 25-lecia sko K. Ziemski5 – nieprzewidziana wprost, a nawet trudna do uzasadnienia w świetle postanowień Konstytucji RP o samodzielności samorządu terytorialnego i jej sądowej ochronie oraz o organach powołanych do sprawowania nadzoru nad tym samorządem. Wprawdzie stanowisko to jest mocno kontrowersyjne, gdyż nie uwzględnia istoty postępowań i spraw administracyjnych rozpatrywanych przez kolegia (co nie ma nic wspólnego z nadzorem nad samorządem terytorialnym) w konstytucyjnym znaczeniu tego pojęcia, ale nie jest ono wcale odosobnione. Z wielu stron słychać głosy polityków szczebla centralnego, regionalnego i lokalnego, a także przedstawicieli doktryny, opowiadających się właśnie za takim kierunkiem zmian 6. Taki kierunek „reform” zapowiada też główna partia opozycyjna7. Szkodliwość przedsięwzięcia likwidacji sko łączyłbym przede wszystkim z realnym kształtem prawa jednostki do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji, gwarantowanym w art. 78 Konstytucji RP 8. Realizacja tego prawa nie jest możliwa za pomocą przyznania stronom prawa zwrócenia się ze środkiem odwoławczym do organu, który wydał decyzje w pierwszej instancji (co postulują zwolennicy „spłaszczenia” postępowania administracyjnego) 9, albo do sądu administracyjnego (w obecnym kształcie tego sądownictwa zawartym w uchwalonej niedawno ustawie, jak również w planowanym kształcie sądy nie będą załatwiać spraw administracyjnych, lecz jedynie sprawować kontrolę ich zgodności z prawem). Natomiast propozycja powierzenia roli organu odwoławczego wojewodom wprawdzie da możliwość zaskarżenia decyzji organu samorządowego, ale równocześnie doprowadzi do podporządkowania samorządu terytorialnego administracji rządowej. To prosta droga do etatyzacji tego samorządu. Tylko sko mogą zapewnić wiosna 2015 41 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY zarówno realne prawo do zaskarżenia decyzji w toku instancji, jak i niezależność organom j.s.t. Szczególnie doniosła jest rola kolegiów jako nie tylko instytucji ochrony jednostki przed naruszaniem jej praw i wolności, ale przede wszystkim – jako organu, który może orzec o przyznaniu jej uprawnień wynikających z przepisów prawa. Żaden sąd nie ustali stronie war unków zabudowy, środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia czy opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, nie przyzna dodatku mieszkaniowego, świadczenia rodzinnego, zasiłku stałego, obligatoryjnego (w świetle prawa) zwolnienia z danin i innych ciężarów publicznych etc. Jeżeli organ samorządowy pierwszej instancji odmówi, to nie sposób sobie wyobrazić, że ten sam lub inny, funkcjonujący w strukturach tej samej j.s.t. organ uwzględni każde zasadne odwołanie. Wprawdzie kolegia nie korzystają z tych uprawnień powszechnie i masowo, ale znaczna ich część podejmuje takie rozstrzygnięcia dość często (niektóre nawet w co trzeciej sprawie). Likwidacja sko pozbawi zatem – jak wynika ze zbiorczych informacji o działalności sko w kolejnych latach – wiele tysięcy osób rocznie tego, co im się słusznie należy. Nie bez znaczenia pozostaje również sprawność kontroli instancyjnej dokonywanej przez sko oraz skuteczność prowadzonych przed nimi postępowań nadzwyczajnych. Poza nielicznymi przypadkami przytłaczająca większość kolegiów załatwia swoje sprawy w terminach ustawowych (w ogólnym postępowaniu administracyjnym i w nadzwyczajnych postępowaniach prowadzonych w trybie normowanym k.p.a. – miesięcznym, a w podatkowym postępowaniu odwoławczym – dwumiesięcznym). Po likwidacji kolegiów niemal 300 tys. spraw, jakie rocznie do nich trafiają, albo spadnie na wojewodów, albo podlegać będzie ponownemu rozpatrzeniu przez organ tej j.s.t., w której zapadła zaskarżana decyzja. Obecnie takie sprawy rozpatruje ok. 590 członków etatowych i ok. 640 członków pozaetatowych, wspieranych przez grono pracowników biur (zatrudnionych na 456 etatach). Oznacza to, że przeciętnie etatowemu członkowi sko załatwienie jednej sprawy zajmuje ok. 5 i ½ godziny z 8-godzinnego dnia pracy. Ponieważ kolegia działają w składach trzyosobowych, żaden z ich członków nie może się poświęcić wyłącznie rozpoznawaniu i przygotowaniu rozstrzygnięcia sprawy, za którą odpowiada, gdyż część czasu pracy zajmuje mu udział w posiedzeniach składów orzekających w sprawach przygotowanych przez innych członków. W rzeczywistości załatwienie „swojej” sprawy zajmuje mu przeciętnie niewiele ponad 3 godziny. Takiej sprawności działania nie ma w innych organach administracji publicznej. Załatwienie takiej liczby spraw przez organy j.s.t. lub przez wojewodę doprowadzi niewątpliwie do zatrudnienia kilku tysięcy nowych, nie wiadomo, czy równie wykwalifikowanych i doświadczonych pracowników. Zamiast oszczędności z likwidacji kolegialnego organu odwoławczego nastąpi liczbowy rozrost aparatu administracyjnego. Oczywiście nie ma przeszkód, aby zatrudniono w tym celu personel działający dotychczas w sko, ale trudno uwierzyć, aby uzyskawszy środki na zwiększenie zatrudnienia, urzędy administracji samorządowej lub rządowej wykorzystały je w taki sposób. Łatwo sobie wyobrazić, że efektem „spłaszczenia” postępowania administracyjnego stanie się ponadto zwiększenie liczby skarg wnoszonych do sądów administracyjnych. Może nie każdy, kto by złożył odwołanie do sko, wniesie skargę do wsa, ale nie da się wykluczyć, że uczyni to połowa. W rezultacie liczba spraw do rozpatrzenia w tych sądach (obecnie jest to siedemdziesiąt kilka tysięcy) wzrośnie trzykrotnie. Sądy, „zawalone” taką ilością pracy, zwolnią tempo rozpatrywania spraw i po efekcie reformy sądownictwa administracyjnego, w postaci znaczącego skrócenia okresu oczekiwania na prawomocny wyrok, pozostanie tylko wspomnienie. Tymczasem warto pamiętać, że Polska ciągle jest oceniana przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (dalej „ETPCz”) jako państwo, w którym prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez niezawisły sąd w przyzwoitym terminie nie jest należycie zapewnione i to właśnie przede wszystkim w sprawach sądowoadministracyjnych. Po likwidacji kolegiów będzie jeszcze gorzej. Wspominając o zagrożeniu, które sprowadzi likwidacja sko dla porządku prawnego, miałem na myśli rolę, jaką spełniają te organy w zakresie zapewnienia przestrzegania prawa przez organy j.s.t. Wprawdzie około połowy odwołań kierowanych do kolegiów kończy się utrzymaniem zaskarżonych decyzji i postanowień w mocy, ale – jak to bywa ze statystyką – uśredniony obraz nie odzwierciedla w pełni rzeczywistego stanu rzeczy i istoty wielu problemów. Gdy sięgniemy do danych dotyczących konkretnych kolegiów, okaże się, że wcale niemała ich grupa utrzymuje w mocy dwukrotnie mniej zaskarżonych orzeczeń organów samor z ą d o w y c h . L i c z b y b e z w z g l ę d n e ś w i a d c z ą o t y m , ż e w 2012 roku w ok. 36,5 tys. spraw stwierdzono istotne naruszenia przepisów postępowania i uchylono decyzje, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, a w ok. 15 tys. spraw doszło do naruszenia prawa materialnego, co skończyło się uchyleniem zaskarżonego aktu i odmiennym rozstrzygnięciem sprawy co do istoty lub umorzeniem bezzasadnie podjętego postępowania przed organem pierwszej instancji. Do tego warto dodać ok. 12 tys. spraw, w których kolegia orzekły o nieważności decyzji lub postanowień organów j.s.t., o wznowieniu postępowania z powodu działalności organu samorządowego będącej przyczyną wznowienia albo uchyliły decyzję ostateczną organu samorządowego w trybie wznowienia postępowania. W roku 2013 było – jak wynika ze zbiorczej informacji rocznej z działalności sko, wydanej przez KRSKO – podobnie 10. Taka skala naruszeń prawa, stwierdzona w ramach postępowania administracyjnego, tylko w nieznacznym stopniu angażowała sądy administracyjne (jedynie ok. 10 procent zaskarżalnych do sądu orzeczeń jest – jak wynika z powołanego wcześniej źródła – zaskarżanych). Gdy sko zostaną zlikwidowane, oczekiwanie na zapewnienie stanu zgodności z prawem trwać będzie wiele dłużej, a koszt, jaki poniesie państwo (koszt sprawy sądowoadministracyjnej jest ok. 10-krotnie wyższy od kosztu sprawy załatwianej przez kolegia) oraz j.s.t. (zmuszone ponosić ciężar opłat sądowych w przegranych sprawach), będzie zapewne wielokrotnie wyższy niż kwoty przeznaczane z budżetu państwa na sko. Taki krok się po prostu nie opłaca państwu i to nie tylko ze względów finansowych, ale również społecznych i politycznych. Odsunięcie w czasie osiągnięcia stanu zgodności z prawem osłabi zaufanie do państwa i skuteczność obowiązującego prawa. wiosna 2015 42 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY Ad 3. Trzeci wariant uważam za wysoce prawdopodobny i – jak wynika z powyższych rozważań – wskazany, ale jednocześnie chciałbym zastrzec, że ewentualne zmiany nie powinny naruszać zasadniczych elementów konstrukcyjnych sko. 25-letnie doświadczenia wskazują, że większość, przewidzianych prawem, rozwiązań organizacyjnych się sprawdziła. Potwierdzali to niemal jednomyślnie uczestnicy konferencji naukowej, zorganizowanej z okazji 25-lecia kolegiów przez KRSKO. Świadczy o tym przede wszystkim wykazana powyżej sprawność ich działania. Natomiast w sferze rozwiązań proceduralnych dostrzegam potrzebę jednej, poważnej zmiany. Przede wszystkim należy stworzyć pewne mechanizmy zwiększające poczucie odpowiedzialności członków i prezesów sko za sprawne i prawidłowe załatwianie spraw. Wśród zmian sugerowanych przez MAC w udostępnionym kolegiom projekcie ustawy przewidziano m.in. poddanie prezesów sko rygorom odpowiedzialności dyscyplinarnej. W moim przekonaniu będzie to fikcja odpowiedzialności, która nie spełni swojej roli. Nie bez powodu odpowiedzialności dyscyplinarnej nie poddaje się ani ministrów, ani wojewodów, ani marszałków, starostów i wójtów. Osoby zajmujące kierownicze stanowiska powinny odpowiadać nie dyscyplinarnie, lecz służbowo lub politycznie11. W przypadku takich organów jak sko ich szefowie powinni być odwoływani na podobnych zasadach jak kierownicy nikomu niepodporządkowani i kierownicy innych niezależnych lub quasi-niezależnych instytucji publicznych. W przypadku prezesów kolegiów wystarczającym zabezpieczeniem przed nadużyciem kompetencji do ich odwołania jest prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dodatkowo wzmocnionym suspensywnym charakterem takiej skargi). O wątpliwej skuteczności koncepcji odpowiedzialności dyscyplinarnej prezesów sko świadczą także dotychczasowe doświadczenia z postępowaniami wyjaśniającymi, prowadzonymi na wniosek MAC przez KRSKO i jej rzecznika dyscyplinarnego. Miały one posłużyć Prezesowi Rady Ministrów do zastosowania ustawowej kompetencji odwołania prezesa sko przed upływem kadencji, w trybie określonym w art. 6 ust. 1a ustawy o sko, z uwagi na powtarzające się naruszenia prawa podczas wykonywania obowiązków lub uchylania się od ich wykonywania. Żadne z takich postępowań nie doprowadziło do ustalenia przesłanek uzasadniających odwołanie. Nie wiem, czy materiały zgromadzone przez to ministerstwo wskazywały, że sprawy kwalifikowały się do tego. Ale trudno też zakładać, że powtarzające się wnioski w stosunku do tej samej osoby składane były bez rzeczowych ku temu podstaw. Zamiast zasłaniać się ustaleniami dokonywanymi wewnątrz korporacji członków sko, jaką – niezależnie od braku jednoznacznej wypowiedzi ustawodawcy – członkowie tych organów stanowią (mają swoje ustawowe kompetencje, a zwłaszcza wyłączność w zakresie dopuszczania do kandydowania na funkcje członka i prezesa sko), ustawa powinna jednoznacznie przewidywać, że stosowne postępowanie wyjaśniające powinien przeprowadzać minister właściwy ds. administracji publicznej i cyfryzacji. Niewątpliwie zwiększyłoby to poczucie odpowiedzialności za wykonywanie przez prezesów swoich obowiązków, gdyż obecnie mogą śmiało zakładać, że koledzy przymkną oczy na ich niedociągnięcia, a nawet na totalne ich lekceważenie. Chcąc wykazać swoją dojrzałość w pojmowaniu roli, jaką mają do spełnienia prezesi sko, powinni oni sami zainicjować wprowadzenie tego typu zmiany do ustawy o sko, a także poprzeć pomysł stworzenia premierowi kompetencji do zawieszenia prezesa kolegium w wykonywaniu obowiązków na czas trwania postępowania w sprawie jego odwołania, co przewiduje się m.in. w przywołanym wyżej projekcie ustawy. Warto byłoby także poważnie rozważyć zarysowany w nim pomysł ocen okresowych etatowych członków sko. Jednak nie do przyjęcia jest koncepcja, że negatywna ocena okresowa skutkowałaby bezwzględnym rozwiązaniem stosunku pracy. Byłoby to ocenione zapewne przez Trybunał Konstytucyjny jako nieproporcjonalna ingerencja w prawa pracownicze. Wystarczy przewidzieć, że w takich przypadkach prezesi sko zobowiązani byliby skierować sprawę do komisji dyscyplinarnej. Natomiast świadomość podlegania nie tylko odpowiedzialności dyscyplinarnej, ale również ocenom okresowym wiążącym się z obowiązkiem wszczęcia postępowania dyscyplinarnego mogłaby korzystnie wpłynąć na sumienność pracy członków etatowych, do czego – jak wiedzą z doświadczenia wszyscy prezesi kolegiów – nie jest łatwo skłonić wszystkich (zwłaszcza jeśli nie dysponuje się żadnym funduszem motywacyjnym). Innym rozwiązaniem służącym wzmożeniu poczucia odpowiedzialności mogłoby być wyraźne umocowanie osób poszkodowanych naruszającym prawo zachowaniom członków sko do występowania z wnioskami o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego (w charakterze swoistych oskarżycieli prywatnych), z prawem zaskarżenia odmowy wszczęcia postępowania oraz orzeczeń wydanych w wyniku takiego postępowania. W podobnym kierunku zmierzałoby przyznanie organom j.s.t., które wydały zaskarżone orzeczenie, możliwości udziału w postępowaniu przed sko na prawach strony (fakultatywne). Byłaby to wprawdzie radykalna zmiana reguł procesowych, ale z uwagi na to, że – w odróżnieniu od postępowań prowadzonych w ramach administracji rządowej – samorządowy organ I instancji jest organem innego podmiotu prawa publicznego (w administracji rządowej tym podmiotem pozostaje na każdym szczeblu państwo), takie zróżnicowanie ma swoją rację bytu 12. Jego wprowadzenie wprawdzie mogłoby doprowadzić do pewnego wzrostu liczby skarg wnoszonych do wsa, ale z drugiej strony zmuszałoby składy orzekające sko do bardziej wnikliwego oraz sprawnego rozpoznawania i rozstrzygania spraw, a jednocześnie dawało możliwość przeciwstawiania się opieszałości sko w sprawach, w których żadna ze stron nie ma interesu występować ze skargą na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłość postępowania. Z własnej obserwacji wiem, że korzystanie z kompetencji kasacyjnej przychodzi często składom orzekającym nazbyt łatwo. Istnieją wprawdzie poważne obawy, że przy udziale w postępowaniu przed kolegium przedstawicieli organu pierwszej instancji pozycja odwołującego się, będącego przeważnie osobą nieposiadającą wiedzy i kwalifikacji, może być słaba, a w interesie publicznym działać będą dwa wyspecjalizowane i posiadające odpowiednią wiedzę i kwalifikacje podmioty, ale lata doświadczeń uczą, że członkowie kolegiów łatwo sobie radzą z przejawami naruszania czy nadużywania prawa przez organy samorządowe, potrafią nie ulegać presjom ze strony tych organów. Skoro około połowy orzeczeń ocenianych przez sko jest uchylanych, a w przypadkach żądań stwierdzenia nieważności decy- wiosna 2015 43 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY zji lub postanowień ponad 80 procent z nich okazuje się – jak wynika ze zbiorczych informacji rocznych z działalności sko za ostatnie lata – skutecznych, to obawy takie można uznać raczej za nieuzasadnione. Uważam, że zwiększenie prawdopodobieństwa zaskarżenia orzeczenia sko pozytywnie wpłynie na jakość działalności orzeczniczej kolegiów. Jednocześnie, dzięki takiej zmianie, procedura postępowania przed sko zbliży się do standardów, jakich spełnienia oczekuje ETPCz od organów traktowanych jako sądy. Można byłoby wówczas uznać kolegia za swoiste trybunały administracyjne. W perspektywie warto by też rozważyć, czy nie należałoby je wkomponować w struktury sądownictwa administracyjnego (także pod względem organizacyjno-finasowym i personalnym). Dopóki się tak nie stanie, preferowałbym zastosowanie wobec sko rozwiązań praktykowanych w regionalnych izbach obrachunkowych. Polegałoby to na rezygnacji ze statusu jednostek dysponujących odrębną częścią budżetu państwa na rzecz objęcia tych jednostek budżetowych (w rozumieniu ustawy o finansach publicznych) właściwością ministra ds. administracji publicznej. Nie posiadając w rządzie swego reprezentanta, kolegia są w procedurach budżetowych niczym sieroty – nikt nie czuje się odpowiedzialny za zapewnienie im odpowiednich warunków działania. Jak pokazuje dotychczasowa praktyka, budżetowa podległość rio ministrowi ds. administracji publicznej w żadnym stopniu nie ogranicza ich samodzielności orzeczniczej, a wnikliwa analiza budżetu państwa w części przeznaczonej na działalność tych izb prowadzi do prostych wniosków – są one w zdecydowanie bardziej korzystnej sytuacji. Z wcześniejszych wywodów jasno wynika, że istnieje znaczne zróżnicowanie w zakresie obciążenia kolegiów liczbą podlegających rozpatrzeniu spraw. Rozpiętość jest tu wręcz ogromna – sięgająca skali jak 1:3 w przeliczeniu na tzw. 1 etat orzeczniczy. W zakresie obciążenia pracowników biur sko pozostaje ona jeszcze większa – sięga skali 1:5. Nie ma żadnych powodów, które by uzasadniały takie zróżnicowanie. Pojawiają się propozycje, aby rozwiązać ów problem poprzez konsolidację sko – tj. przekształcenie 33 kolegiów działających w miastach niebędących siedzibami władz samorządowych województwa w ośrodki zamiejscowe. Do pomysłu tego odniosę się nieco później, ale w tym miejscu warto zwrócić uwagę, że będzie to przez wiele lat poprawa jedynie pod względem statystycznym – nie ubędzie od tego pracy członkom i biurom sko, a wielkości wskaźników obrazujących liczbę spraw przypadających na jedną osobę znacząco spadną tylko w Warszawie. Zaległości w załatwianiu spraw jak rosły, tak będą rosnąć. Zwłaszcza jeśli zrealizowany będzie pomysł z ww. projektu zmian w ustawie o sko, że przeniesienie członka etatowego kolegium, wykonującego swoje obowiązki w ośrodku zamiejscowym, do „centrali” lub innego, bardziej obciążonego, ośrodka będzie wymagało nie tylko jego zgody, ale także zgody odpowiedniego zastępcy prezesa kolegium. Takiej konstrukcji kompetencji organu jakiejkolwiek instytucji nie znajdziemy w obowiązujących obecnie przepisach. Wzmiankowany projekt ustawy ma jednak i dobre strony. Zaliczyć do nich należy pomysł powierzenia najprostszych spraw, natury proceduralnej, jednoosobowym składom orzekającym sko oraz – przywrócenie instytucji prawnej pytań do NSA. Dodałbym do tego także pytania do Trybunału Konstytucyjnego (ze względów konstytucyjnych przywrócenie prawa do składania wniosków do Trybunału jest wykluczone), bo znacząca liczba skarg uwzględnianych w ostatnich latach przez sądy administracyjne to efekt błędów ustawodawcy (a tylko nieznaczna część to efekt niezgodnych z prawem przepisów prawa miejscowego). Jakość stosowanych przepisów jest – w mojej ocenie – również poważną przyczyną przedłużających się postępowań. Kolegia za wszelką cenę starają się doczekać do wyroku TK, aby nie przegrać w sądzie czasami nawet kilkudziesięciu podobnych spraw. Występując z pytaniami prawnymi, mogłyby wprawdzie czynić to nazbyt pochopnie, uzyskując w ten sposób formalną podstawę do zawieszenia własnego postępowania, ale na to można znaleźć radę (np. w postaci orzeczenia wstępnego o odrzuceniu pytania jako postawionego bezzasadnie). Za racjonalną uznałbym również propozycję odstąpienia od zasady obowiązkowego zgłaszania premierowi dwóch kandydatów na prezesa kolegium. Wystarcza pozostawić jedynie taką możliwość w przypadkach, gdy dwóch kandydatów uzyska bezwzględną większość głosów uczestników zgromadzenia ogólnego sko. Natomiast trudno znaleźć uzasadnienie, aby Prezes RM musiał określać maksymalną liczbę pozetatowych członków kolegium. I tak decyzja o możliwej skali wykorzystania pracy takich członków leży „w rękach” administracji rządowej i parlamentu, decydujących o wielkości kwot przeznaczanych na wynagrodzenia takich członków w każdym kolegium. Nie wiadomo, po co miałby być tym obciążany jeszcze osobiście premier. Jeżeli planowane zmiany w organizacji i funkcjonowaniu sko miałyby zapewnić zachowanie profesjonalizmu, to nie należałoby zmieniać zasad konkursowego wyłaniania członków kolegiów, a zwłaszcza – rezygnować z wymogu posiadania przez kandydata na członka sko wysokiego poziomu wiedzy prawniczej w zakresie administracji publicznej i doświadczenia zawodowego. Zarówno owa wiedza, jak i umiejętności zdobyte w ramach doświadczenia zawodowego dadzą się sprawdzić w postępowaniu konkursowym. Dotychczasowe przepisy dają podstawę do tego, aby je w trakcie konkursu badać. Gdy zastąpimy powyższe wymogi obowiązkiem udokumentowania posiadanego doświadczenia, a na dodatek zwolnimy od tego osoby posiadające stopnie naukowe lub zdane egzaminy (sędziowski, prokuratorski, radcowski lub adwokacki), może się okazać, że do konkursu przystąpią osoby niemające właściwie niemal żadnej wiedzy i umiejętności do rozpatrywania i rozstrzygania spraw administracyjnych (na żadnej aplikacji się tego nie uczy, ograniczając się do ogólnej wiedzy o procedurach administracyjnych i ustroju administracji). Doktor nauk prawnych w zakresie prawa karnego czy kryminologii, historii państwa i prawa etc. nie będzie w stanie nawet zrozumieć, o co chodzi w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, w sprawie ustalenia warunków zabudowy czy też zastosowania przepisów o pomocy de minimis wobec podatnika przedsiębiorcy. Natomiast racjonalny wydaje się pomysł, aby status etatowego członka sko mógł uzyskać członek pozaetatowy bez konieczności uczestniczenia w konkursie. Nie mogę odnaleźć uzasadnienia dla koncepcji wyrażonej w powyższym projekcie ustawy, według której pracownik biura sko nie mógłby być pozaetatowym członkiem kolegium. Jest to praktykowane w znacz- wiosna 2015 44 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY nej części kolegiów. Rolą prezesa sko jest zagwarantowanie, aby taki pracownik nie realizował funkcji orzeczniczych kosztem czasu pracy i wykonywania swoich obowiązków w biurze. Z wieloletnich obserwacji wiem, że w licznych kolegiach niektórzy pracownicy biur są członkami pozaetatowymi. Niektórzy z nich stali się nawet prezesami. Jeżeli posiadają odpowiednią wiedzę i umiejętności, to jest to kapitał ludzki, którego nie należy trwonić, ani – tym bardziej – stawiać przed wyborem: albo rezygnujesz z pracy w biurze, albo z członkostwa w sko. To nie mieści się w sferze zdrowego rozsądku. Co więcej – zmierza w całkowicie odwrotnym kierunku od deklarowanych intencji zwiększenia sprawności działania i jakości orzecznictwa sko. Ad 4. Niejako sztandarową rolę wśród zapowiadanych zmian w organizacji i działalności sko miałaby spełnić ich konsolidacja. Zamiast obecnie działających 49 kolegiów miałoby pozostać ich 16, a pozostałe 33 kolegia, funkcjonujące w miastach, które nie są siedzibami władz samorządowych województwa, miałyby zostać przekształcone w ośrodki zamiejscowe kolegium z siedzibą w „stolicy samorządowej” województwa. Prezesi tych likwidowanych kolegiów mieliby się stać z mocy prawa zastępcami prezesa. Wariant taki uważam za wysoce prawdopodobny, ale w takim samym stopniu bezcelowy. Po pierwsze, takie rozwiązanie kłóci się z konstytucyjną zasadą decentralizacji władz publicznych, określonych w art. 15 Konstytucji RP, jak też z zasadą subsydiarności, na której – w świetle preambuły Konstytucji RP – opierać się ma ustrój naszego państwa. Nawet jeśli likwidowane kolegia staną się ośrodkami zamiejscowymi, taka reforma będzie przejawem centralizacji administracji publicznej. Ośrodek zamiejscowy nie będzie już organem tej administracji i część zadań wykonywanych obecnie w stolicach dawnych województw przestanie być w nich realizowana. Żadna z zasad konstytucyjnych nie obowiązuje bezwarunkowo i bezwzględnie. Centralizacja funkcji administracyjnych może następować, ale muszą za tym przemawiać istotne korzyści usytuowania wykonywania zadań publicznych bliżej obywatela i lokalnych społeczności. Taką korzyścią nie jest dopasowanie struktury sko do podziału terytorialnego państwa na 16 województw. Utworzenie tych województw w miejsce 49 poprzednio istniejących także było przejawem decentralizacji, bo zadania realizowane przez scentralizowaną administrację rządową przekazano do wykonywania wojewódzkim i powiatowym wspólnotom samorządowym, których wcześniej (przez kilkadziesiąt lat, a na szczeblu wojewódzkim – poza województwami: pomorskim, śląskim i wielkopolskim – nigdy) nie było. Parlament, wprowadzając kolejny etap refor my administracji publicznej ustawami z 1998 r., podjął racjonalną decyzję, aby pozostawić 49 sko. Dzięki temu mieszkańcy gmin i powiatów zachowali bądź uzyskali możliwość załatwiania swoich życiowych spraw w organie nieznacznie oddalonym od miejsca ich zamieszkania. Aby być konsekwentnym w tym zakresie, należało nawet powołać dodatkowe kolegium w województwie warmińsko-mazurskim, bo obecnie mieszkańcy wschodnich gmin tego województwa mają do sko w Olsztynie ponad 200 km. Jako argument mający uzasadniać przekształcenia 2/3 sko w ośrodki zamiejscowe wskazuje się często względy oszczędnościowe. Skąd miałyby pochodzić oszczędności? Można wskazać dwa ich realne źródła – likwidacja stanowisk wiceprezesów i głównych księgowych w 33 kolegiach. Wiceprezesi likwidowanych kolegiów staliby się wyłącznie członkami etatowymi, a to oznacza, że zaoszczędzono by wyłącznie na dodatkach funkcyjnych i nieznacznej cząstce wynagrodzenia zasadniczego (łącznie – 0,6 tzw. kwoty bazowej miesięcznie, czyli ok. 13,5 tys. zł od jednego zlikwidowanego stanowiska, a w skali kraju – nieco ponad 445 tys. zł). Równocześnie konieczne stałyby się liczniejsze podróże służbowe prezesów i wiceprezesów sko między centralą a ośrodkiem zamiejscowym, podróże członków na zgromadzenia ogólne. Pojawiłaby się potrzeba wynajmowania sal na te zgromadzenia, bo żadne z kolegiów w stolicach województw samorządowych nie dysponuje pomieszczeniem przystosowanym do przeprowadzenia obrad kilkudziesięciu, a w kilku przypadkach – stu kilkudziesięciu członków. Z oszczędności 13,5 tys. zł od jednego ośrodka nic by nie zostało. Ponieważ każde z 16 sko byłoby jednostką budżetową, działania związane z planowaniem i wykonywaniem budżetu musiałby być realizowane w „centrali”. Jednak w ośrodku zamiejscowym i tak należałoby zachować stanowisko księgowego i kasjera, jeśli miałyby być w nim realizowane zakupy bieżące, bo bez nich koszty zakupu i zaopatrzenia wszystkich ośrodków wzrosłyby niepomiernie. Natomiast księgowość budżetowa i dokonywanie bieżącej obsługi bankowych rachunków budżetowych wymagałoby permanentnych podróży służbowych, kontroli kasowych, dostarczania dokumentacji etc. Obawiam się, że liczba obowiązków księgowych i czas na nie poświęcony istotnie by wzrosły i ze spodziewanych oszczędności na likwidacji stanowiska głównych księgowych w 33 kolegiach (w granicach 6 tys. zł rocznie) także nic by nie pozostało. Konieczność zapewnienia sprawnego kierowania i właściwego funkcjonowania większości „nowych” kolegiów zmuszałoby prezesów tych kolegiów do poświęcenia znacznie więcej czasu niż obecnie (nie dotyczy to tylko sko w Opolu i Kielcach, bo tam zmian nie byłoby wcale). O ile w przypadku województw, na obszarze których działają tylko dwa kolegia (lubuskie, pomorskie, warmińsko-mazurskie, zachodniopomorskie), nie byłby to znaczący wysiłek, o tyle w pozostałych byłby na tyle duży, że nawet do połowy miesiąca prezesowi mogłoby zająć wykonywanie czynności, których dotąd nie musiał wykonywać. Zwłaszcza w najbardziej obciążonym sko w Warszawie, które stałoby się po projektowanej konsolidacji megakolegium, mającym aż pięć ośrodków zamiejscowych. Zamiast dbać o jednolitość orzecznictwa, wykorzystywać swoje kwalifikacje i umiejętności załatwiania spraw skomplikowanych i oryginalnych, prezesi sko staliby się menedżerami marnotrawiącymi swoje główne, najbardziej wartościowe w działalności orzeczniczej atrybuty. W moim przekonaniu nie istnieje żaden poważny interes publiczny, który by uzasadniał reorganizację sko poprzez ich konsolidację. Wręcz przeciwnie – istnieją istotne argumenty przemawiające za tym, aby tego nie czynić. Odnoszę wrażenie (ze spotkań, jakie przedstawiciele MAC odbyli z prezesami kolegiów), wiosna 2015 45 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY że inicjatorzy zmian opierają się na błędnym założeniu, iż należy wykazać istnienie argumentów przemawiających za zachowaniem status quo. Jest to totalne nieporozumienie. To zmiany w ustroju administracji publicznej wymagają uzasadnienia. Tymczasem wydaje się, że osoby prące do przekształceń opierają się nie na względach obiektywnych, lecz na własnych potrzebach i aspiracjach. Faktem jest bowiem, że z 16 prezesami kolegiów łatwiej się współpracuje, urzędnicy odpowiedzialnych urzędów i ministerstw mają mniej kłopotów, prezes wielkiego kolegium miałby większą rangę społeczną, a nawet polityczną. Ale czy są to powody, które przeważają potrzeby społeczności lokalnych i poszczególnych obywateli w zakresie bliskiego kontaktu z organem odwoławczym? Warto podkreślić, że około połowy spraw załatwianych przez kolegia są to sprawy z zakresu szeroko pojętej pomocy społecznej i zabezpieczenia socjalnego. Stron nie stać w takich sprawach na podróże do odległych miast. Dziś znaczna ich część nie musi podróżować, bo ma sko w miejscowości, w której mieszka. Po konsolidacji nawet nie pomyśli o osobistym spotkaniu się z członkiem lub prezesem sko w swojej sprawie. Zanim decydenci uwzględnią postulaty zlikwidowania 33 kolegiów, powinni przemyśleć powyższe argumenty. http://prawo.money.pl/aktualnosci/wiadomosci/artykul/pis;chce;likwidacji;samorzadowych;kolegiow;odwolawczych,80,0,234832.html. Znane jest też (i dostępne w internecie) Stanowisko Zarządu Śląskiego Związku Gmin i Powiatów z dnia 25 maja 2007 r. w sprawie: zamiaru likwidacji samorządowych kolegiów odwoławczych i przeniesienia ich kompetencji do wojewodów, wyrażające całkiem przeciwne oceny. 7 Zob. przywołaną wyżej publikację w Money.pl. 8 Wypowiadał się na ten temat prof. A. Wróbel, w rozmowie z redaktor naczelną „Casusa”, w nr. 67 tego kwartalnika. 9 Zob. Z. Kmieciak, Koncepcja trybu uproszczonego w postępowaniu administracyjnym ogólnym (dyskusja nad reformą postępowania administracyjnego), PiP 2014 nr 8 s. 98-111. 10 Sięgając w historię głębiej, dowiemy się, że sprawy, w których odwołanie lub zażalenie doprowadziło do uchylenia zaskarżonego aktu i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zdarzały się częściej, natomiast przypadków korzystania przez kolegia z uprawnień reformacyjnych było zdecydowanie mniej (w 2008 r. – ok. 8,5 tys., w 2009 r. – 8,6 tys.). Dane te wyraźnie wskazują, że bezzasadne są twierdzenia, że sko przeważnie uchylają decyzje do ponownego rozpatrzenia. 11 Przez pojęcie „odpowiedzialności politycznej” rozumiem w tym miejscu odpowiedzialność polegającą na odwołaniu z funkcji przez organ, który daną osobę na dane stanowisko lub funkcję powołał bądź wyznaczył. 12 Odmiennie B. Adamiak, [w:] System prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i J. Wróbla, t. 9, Warszawa 2010, s. 14-16, broniąca tezy, że odmienność ustrojowa nie może uzasadniać odmiennych rozwiązań proceduralnych. prof. dr hab. DARIUSZ R. KIJOWSKI Autor jest kierownikiem Katedry Prawa Administracyjnego na Wydziale Prawa Uniwersytetu w Białymstoku, Prezesem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku i członkiem Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów Przypisy: Używam w tym miejscu świadomie tej nieprecyzyjnej nazwy, gdyż obecna nazwa tych organów (wcześniej zwanych „kolegiami odwoławczymi przy sejmikach samorządowych”) obowiązuje dopiero od 6 grudnia 1994 r., w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 12 października 1994 r. (Dz.U. nr 122, poz. 593), co stoi na przeszkodzie twierdzeniu, że samorządowe kolegia odwoławcze (dalej zwane „sko”) działają od 25 lat. Jednak z funkcjonalnego, a nawet personalnego punktu widzenia twierdzenie, że mamy do czynienia z takim jubileuszem owej instytucji, ma swoją rację bytu. 2 Szerzej na ten temat mówił w referacie prof. dr hab. Czesław Martysz podczas sesji naukowej w Collegium Novum 3 marca br. 3 Prezesom kolegiów znane są przypadki podejmowania bezowocnych prób ustalenia przesłanek do zastosowania personalnych instrumentów nadzorczych przez Prezesa Rady Ministrów. Nie wskazuję tu konkretnych przypadków z uwagi na ustawową ochronę danych osobowych. 4 Jako pracodawca i szef katedry uniwersytetu zatrudniającej osoby prowadzące szkolenia z zakresu procedur administracyjnych oraz poszczególnych części materialnego prawa administracyjnego na obszarze wszystkich województw RP, od wielu lat wysłuchuję ich relacji ze spotkań z pracownikami samorządowymi o licznych przypadkach niczym nieuzasadnianej zwłoki w załatwianiu spraw przez różne kolegia. Niestety, jako prezes jednego z kolegiów i jeden z członków zespołu ekspertów, którzy przygotowali rządowy projekt ustawy o sko, muszę się wówczas rumienić i próbować uzasadniać taki stan, poszukując przekonujących argumentów, które mogłyby być jego uzasadnieniem. Nie jest to łatwe. 5 Zob. opracowanie tego autora w nin. numerze „Casusa”. 6 Zob. np. A. Kowalczyk, Samorządowcy dążą do likwidacji sko ,„Rzeczpospolita” z 16 lutego 2013 r., artykuł redakcyjny pt. PiS chce likwidacji samorządowych kolegiów odwoławczych, dostępny w internecie na stronie: 1 The future of the local-government appeal boards SUMMARY: At present in Poland there are 49 local-government appeal boards, which consider in administrative proceedings ordinary and extraordinary claims against decisions of the local-government authorities. The article discusses four options regarding the future of the local-government appeal boards. The options are following: either nothing will change or the appeal boards will be liquidated. It well may be that there will be amendments in the rules of their functioning, in particular they will be consolidated so as 33 appeal boards in non-voivodship cities will be liquidated. The Author, while discussing these options, indicates the probability of their coming into being, their advantages and disadvantages and finally, with regard to the third option, the Author has suggested solutions completed with his own suggestions. wiosna 2015 46 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY K O N T R O L A O R Z E C Z N I C T WA SAMORZĄDOWYCH K O L E G I Ó W O D W O Ł AW C Z Y C H PRZEZ SĄDY ADMINISTRACYJNE Dr hab. ELŻBIETA KREMER, prof. UJ 1. Uwagi wstępne Przypadająca w tym roku 25. rocznica przywrócenia samorządu terytorialnego w Polsce oraz powołania samorządowych kolegiów odwoławczych jako organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kodeksu postepowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, skłania do refleksji nad tą instytucją. Samorządowe kolegia odwoławcze przez ten okres 25 lat, jaki mija od ich powołania, niewątpliwie na trwale wpisały się w system organów administracji publicznej. Przeszły w tym czasie znaczną ewolucję ustrojową od kolegiów odwoławczych przy sejmikach samorządowych do organu w pełni niezależnego, jakim są dzisiejsze samorządowe kolegia odwoławcze funkcjonujące na podstawie ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych 1 (dalej u.o.sk.o.). Jednak dyskusja nad ich pozycją prawną, ustrojową, zakresem zadań i kompetencji nadal nie jest zamknięta, ale wręcz odwrotnie – pozostaje przedmiotem licznych opracowań i wypowiedzi2. Przedmiotem niniejszych rozważań będzie tylko jedno z zagadnień związanych z funkcjonowaniem samorządowych kolegiów odwoławczych, jakim jest sprawowanie kontroli nad orzecznictwem kolegiów przez sądy administracyjne. 2. Niezależność orzecznicza kolegiów Rozważając problematykę kontroli, jaką sprawują sądy administracyjne nad orzecznictwem kolegiów, należy zwrócić uwagę na zagadnienie niezależności orzeczniczej kolegiów. Słusznie podkreśla się w literaturze3, że problematykę niezależności kolegiów można rozpatrywać z wielu punktów widzenia. Dwa z nich wydają się mieć znaczenie zasadnicze, tj niezależność organizacyjna (strukturalna) oraz niezależność w zakresie wykonywanego orzecznictwa administracyjnego, czyli niezależność orzecznicza kolegium. Teza, że samorządowe kolegia odwoławcze są niezależne od organów samorządu terytorialnego i to zarówno pod względem strukturalnym, jak i orzeczniczym, jest dzisiaj powszechnie akceptowana 4. Mówiąc o niezależności orzeczniczej, należy zwrócić uwagę na treść przepisu art. 21 ust.1 u.o.s.k.o., zgodnie z którym przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa. W pierwotnej wersji tego przepisu ustawodawca nie dookreślił, że ma na uwadze przepisy „powszechnie” obowiązującego prawa, dokonana jednak zmiana5 tego przepisu oznaczała uwzględnienie poglądu wyrażanego wcześniej w doktrynie i orzecznictwie, że członkowie kolegium przy orzekaniu są związani jedynie przepisami prawa powszechnie obowiązującego (zamiast wcześniejszego sformułowania „przepisami prawa”). Zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Pogląd o związaniu członków samorządowych kolegiów odwoławczych uchwałami rady gminy, będącymi aktami prawa miejscowego, w świetle art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych został wyrażony w uchwale składu 5 sędziów NSA z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00 (ONSA 2001, z. 2, poz. 63), jak również w uchwale składu 5 sędziów NSA z dnia 28 października 2002 r. sygn. akt FPK 7/02 (prok. i pr. – wkł.2003/1/50). Wskazywano, że uchwały gminy, co do których istnieje domniemanie zgodności z prawem – wobec których organ nadzoru nie orzekł ich nieważności w trybie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591) lub które nie zostały zaskarżone do sądu na podstawie art. 93 ustawy ani podważone w trybie art. 101 cyt. ustawy o samorządzie terytorialnym – wiążą także samorządowe kolegia odwoławcze. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ważne uchwały rady gminy będące aktami prawa miejscowego stanowią na terenie jej działania powszechnie obowiązujące źródło prawa. Z kolei w wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r, sygn. akt I OSK 2915/12, NSA stwierdził, że samorządowe kolegium odwoławcze nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, nawet jeżeli uzna, że jest on niezgodny z ustawą, na podstawie której wydano akt wykonawczy. Wynikająca z art. 21 ust. 1 u.o.s.k.o zasada niezależności orzeczniczej kolegiów, której istota stanowi, że przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa, skłania do dwóch uwag. Pierwsza uwaga, jaka się nasuwa, to relacja zasady wynikającej z przepisu art. 21 ust. 1 u.o.s.k.o. do zasad wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego, a szczególnie wiosna 2015 47 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY do wynikającej z art. 6 k.p.a. zasady legalności, praworządności działania, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada praworządności, zwana także zasadą legalności i praworządności, jest także zasadą konstytucyjną wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Można oczywiście stwierdzić, że zasada wynikająca z art. 21 ust. 1 u.o.s.k.o. pozostaje pewną konkretyzacją zasady ogólnej, równocześnie jak słusznie dostrzeżono w literaturze 6, konkretyzacja ta nastąpiła jedynie w zakresie postępowania przed samorządowymi kolegiami odwoławczymi, nie znalazła natomiast tak wyraźnego odbicia w przepisach określających ustrój i zasady działalności innych organów administracji publicznej. Powyższe może prowadzić do wniosku, że zawarta w art. 21 ust. 1 u.o.s.k.o. zasada niezależności orzeczniczej samorządowych kolegiów odwoławczych jest dodatkowym wyrazem pozycji ustrojowej samorządowych kolegiów odwoławczych, będących organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a., a więc w sensie procesowym, a nie materialnoprawnym. Stąd też w zasadzie niezależności orzeczniczej tak wyraźnie podkreślono, że członkowie kolegium przy orzekaniu związani są wyłącznie przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Druga uwaga, jaka nasuwa się na tle zasady niezależności orzeczniczej samorządowych kolegiów odwoławczych, wiąże się z określeniem stopnia związania prawem, a zatem czy kolegia w swej działalności orzeczniczej związane są prawem czy też jedynie ustawami jak ma to miejsce w odniesieniu do sądów. Zgodnie bowiem z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko konstytucji oraz ustawom. Ponadto owa konstytucyjna zasada została wyrażona w art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej p.u.s.a.) 7. Jednak ta konstytucyjna zasada ma zastosowanie wyłącznie do sądów i nie może być stosowana w stosunku do samorządowych kolegiów odwoławczych, które w swej działalności orzeczniczej zobowiązane są stosować wszystkie przepisy powszechnie obowiązującego prawa, a nie tylko konstytucję i ustawy. 3. Kontrola orzecznictwa kolegiów 3.1 Uwagi ogólne Zgodnie z art. 21 ust. 2 u.o.s.k.o. kontrolę orzecznictwa kolegiów sprawuje sąd administracyjny. Jest to jedyny przepis w ustawie odnoszący się do tej problematyki. Tym samym przepisów określających zasady sprawowania tej kontroli należy obecnie poszukiwać w podstawowych regulacjach dotyczących sądownictwa administracyjnego, tj. w powołanej wcześniej ustawie – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi8. Można tym samym stwierdzić, że zasady sprawowania kontroli orzecznictwa kolegiów przez sądy administracyjne ulegały w ciągu lat zmianom tak, jak zmieniał się przez lata model sądownictwa administracyjnego. Niemniej jednak podstawowym celem tej kontroli było i jest zagwarantowanie realizacji prawa obywatela do drogi sądowej. Uprawnienie to wynika z art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP9. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W artykule tym wyrażona została fundamentalna zasada, którą określa się mianem prawa do sądu. 3.2 Kontrola orzecznictwa kolegiów przed reformą sądownictwa administracyjnego – do 1 stycznia 2004 r. Kontrolę orzecznictwa samorządowych kolegiów odwoławczych sprawował wyłącznie Naczelny Sąd Administracyjny. Kontrola ta była wówczas realizowana poprzez rozpoznawanie skarg, których przedmiotem pozostawały określone działania samorządowych kolegiów odwoławczych wyrażane w formie decyzji lub i określonych rodzajów postanowień, a także bezczynność organu. Kontrola sprawowana wówczas przez NSA miała charakter bezpośredni, dotyczyła bowiem wprost orzeczenia wydanego przez samorządowe kolegium odwoławcze, a kryterium kontroli była zgodność rozstrzygnięcia z prawem W myśl obowiązującego wówczas art. 51 ustawy z 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym 10 sąd nie był związany granicami skargi. Oznacza to, że sąd ten miał prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Niemniej jednak NSA zawsze był związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Mając na uwadze, że obowiązywał wówczas jednoinstancyjny model sądownictwa administracyjnego, kontrola orzecznictwa kolegiów sprawowana była bezpośrednio przez Naczelny Sąd Administracyjny, natomiast poprzez instytucję rewizji nadzwyczajnej, która nie miała charakteru kolejnej instancji sądowej, kontrolę mógł sprawować Sąd Najwyższy (art. 57 ustawy z 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym). Rozważając problematykę kontroli orzecznictwa kolegiów, nie można nie wspomnieć o szczególnym rozwiązaniu, które wówczas obowiązywało, czyli o możliwości występowania przez kolegium z pytaniem prawnym do Naczelnego Sądu Administracyjnego lub Trybunału Konstytucyjnego. Instytucję pytań prawnych regulował art. 22 u.o.s.k.o., zgodnie z którym kolegium w pełnym składzie mogło występować do NSA lub Trybunał Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi, a od odpowiedzi na nie zależało rozstrzygnięcie sprawy. Innymi słowy, kolegium mogło się zwrócić do NSA w takiej sprawie, gdy pomimo stosowania różnych metod wykładni prawa nasuwały się istotne wątpliwości co do jednoznacznego określenia znaczenia konkretnych przepisów prawa. Chodziło tu jednak tylko o takie przypadki, które pojawiały się na tle rozstrzygania konkretnej sprawy, a nie o wątpliwości prawne w ogóle. Jak podkreślił NSA w uchwale z dnia 20 maja 1996 r., sąd ten uprawniony był do udzielania odpowiedzi na pytania prawne wyłącznie w sprawach, w których był uprawniony do kontroli orzeczeń kolegiów11. Oczywiście instytucja pytań prawnych, z jakimi mogły występować kolegia, nie stanowiła wprost formy kontroli orzecznictwa kolegium dokonywanej przez NSA. Można natomiast stwierdzić, że instytucja pytań prawnych stanowiła nie następczą, ale wstępną kontrolę istotnych wątpliwości, jakie poja- wiosna 2015 48 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY wiały się przed kolegium co do jednoznacznego określenia znaczenia konkretnych przepisów. Nie ulega wątpliwości, że omawiane uprawnienie w znaczącym stopniu wpływało na poziom orzecznictwa kolegiów, a tym samym – lepszą ochronę interesów prawnych stron uczestniczących w postępowaniu. W okresie obowiązywania tego przepisu kolegia zadały ponad 200 pytań prawnych, i tylko w nielicznych przypadkach NSA odmawiał udzielenia odpowiedzi, głównie z uwagi na wady formalne pytania. Kształtowana w ten sposób linia orzecznicza skutkowała znacznie szybszym i jednolitym rozstrzyganiem spraw. Instytucja pytań prawnych, z jakimi mogły występować kolegia, obowiązywała do 1 stycznia 1999 r., jeśli chodzi o możliwość występowania z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, i do 31 grudnia 2003 r., jeśli chodzi o możliwość występowania z pytaniem prawnym do NSA, czyli do chwili wejścia w życie reformy sądownictwa administracyjnego 3.3 Kontrola orzecznictwa kolegiów po reformie sądownictwa administracyjnego – od 1 stycznia 2004 r. Od 1 stycznia 2004 r. obowiązuje w Polsce nowy model sądownictwa administracyjnego, którego podstawową cechą jest dwuinstancyjność postępowania. Podstawowe kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określone zostało w art. 1 § 2 ustawy p.u.s.a., który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądów administracyjnych polega więc na zbadaniu, czy samorządowe kolegium odwoławcze nie naruszyło prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta dokonywana bywa zawsze w trzech płaszczyznach: oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) z prawem materialnym; oceny dochowania wymaganej prawem procedury oraz respektowania reguł kompetencji. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.)12 przedmiotem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest orzekanie w sprawach skarg wniesionych na orzeczenia kolegiów, a więc decyzji i określonych rodzajów postanowień, ale również w sprawach skarg wniesionych na bezczynność kolegium lub skarg wniesionych na przewlekle prowadzenie postępowania przez kolegium. Dostrzegamy zatem, że wbrew literalnemu brzmieniu art. 21 ust. 2 u.o.s.k.o. przedmiotem kontroli sądu jest nie tylko orzecznictwo kolegium, a więc wynik określonego działania, ale również sytuacja, w której kolegium nie wydało orzeczenia z uwagi na pozostawanie w bezczynności lub przewlekle prowadzenie postępowania. Obowiązujący obecnie dwuinstancyjny model sądownictwa administracyjnego sprawia, że zakres kontroli orzecznictwa kolegium inaczej jest realizowany przez wojewódzki sąd administracyjny, a inaczej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki sąd administracyjny, sprawdzając orzeczenia kolegium, dokonuje ich pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a ) w granicach danej sprawy, nie będąc zaś związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a ), a to oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego orzeczenia kolegium lub jego bezczynność bądź też przewlekłość postępowania. W uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, iż sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dostrzegamy zatem, że zakres kontroli orzeczeń kolegium dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny kształtuje się podobnie jak zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny przed datą 1 stycznia 2004 r., a więc przed reformą sądownictwa administracyjnego. Natomiast w obecnym dwuinstancyjnym modelu zarówno zakres kompetencji, jak i zakres kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny został inaczej określony. Właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego obejmuje bowiem kompetencje trojakiego rodzaju, w tym charakterystyczne dla: 1) sądu odwoławczego: rozpoznaje środki odwoławcze (tj. skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń (wyroków i postanowień) wojewódzkich sądów administracyjnych. Szczególny charakter środka odwoławczego, jakim pozostają skarga kasacyjna, sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (postępowania sądowego). To rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że NSA związany jest jej podstawami i wnioskami. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że jeśli strona skarżąca wskaże konkretny przepis prawa materialnego lub prawa procesowego, który – jej zdaniem – został naruszony, to NSA nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu. Nawet jeżeli ustalone fakty i twierdzenia strony skarżącej wskazują, że w istocie naruszono inny przepis prawa niewskazany wyraźnie w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, NSA nie wolno brać tej okoliczności pod uwagę. Odstępstwo od tej zasady NSA zawarł w uchwale składu 7 sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 9/09, ONSA i WSA 2010, nr 2, poz. 16. Stwierdził w niej mianowicie, że w sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, a niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, NSA powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji i uwzględnić wyrok Trybunał Konstytucyjnego, nie będąc związany treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Można tym samym stwierdzić, że w tych przypadkach, w któr ych kompetencje Naczelnego Sądu Administracyjnego realizowane są jako sądu odwoławczego, rozpoznającego skargę kasacyjną od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego w granicach wskazanych w skardze kasacyjnej, kontrola orzeczenia kolegium (czy też innego organu) dokonywana jest w sposób pośredni poprzez wyrok Sądu I instancji, a nadto granice wykonania tej kontroli wyznaczone są podstawami skargi kasacyjnej; wiosna 2015 49 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY 2) sądu pierwszoinstancyjnego: w obowiązującym modelu sądownictwa administracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny posiada również kompetencje charakterystyczne dla sądu pierwszoinstancyjnego. Rozwiązanie zawarte w art. 188 p.p.s.a pozwala bowiem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu – jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego – na uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. W tym przypadku NSA orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Komentowany przepis stanowi wyjątek w kasacyjnym modelu ukształtowania zasady dwuinstancyjności. Pozwala bowiem na merytoryczne rozpoznanie skargi po uchyleniu zaskarżonego orzeczenia. Zastosowanie art. 188 nie jest obligatoryjne. Jednakże względy ekonomii procesowej przemawiają za skorzystaniem z tej możliwości w wypadku zaistnienia wymaganych przesłanek; 3) sądu sprawującego nadzór judykacyjny: Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak również podejmuje uchwały zawierające rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. W obowiązującym od 1 stycznia 2004 r. modelu sądownictwa administracyjnego samorządowe kolegia odwoławcze pozbawione zostały możliwości występowania z pytaniami prawnymi do NSA. Takiej możliwości nie posiadają również wojewódzkie sądy administracyjne. Przedmiotem uchwał konkretnych mogą być bowiem tylko takie wątpliwości prawne, które wystąpiły przy rozpoznawaniu skargi kasacji (zażalenia), a więc wykazujące ścisły związek z postępowaniem w indywidualnej sprawie (w sprawie sądowoadministracyjnej) zawisłej przed NSA. 3.4 Kontrola orzecznictwa kolegiów w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. zmieniającej ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Obowiązujący dotychczas model sądownictwa administracyjnego może ulec zmianom w związku z uchwaleniem przez Sejm ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli nowelizacja ta wejdzie w życie. (tekst ustawy przesłany do Senatu). Ustawa ta pośród rozlicznych zmian, których dokonuje w procedurze sądowoadministarcyjnej, wprowadza fundamentalne zmiany dotyczące dotychczasowego modelu sądownictwa administracyjnego. Proponowane nowe rozwiązania dotyczą zarówno kontroli, jaką sprawują wojewódzkie sądy administracyjne, jak i kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. W pierwszej kolejności należy wskazać na treść zupełnie nowego rozwiązania zawartego w art. 145a. p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny z uwagi na naruszenie prawa materialnego lub stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli będzie to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd będzie mógł zobowiązać organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu (art. 145a § 1 p.p.s.a.). Z kolei organ zobowiązany będzie zawiadomić sąd o wydaniu decyzji lub postanowienia w terminie siedmiu dni od dnia ich wydania, a w przypadku niezawiadomienia sąd będzie mógł orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art 154 § 6 p.p.s.a (art. 145a § 2 p.p.s.a). Nadto w przypadku niewydania decyzji lub postanowienia w określonym przez sąd terminie strona może wnieść skargę, żądając wydania orzeczenia stwierdzającego istnienie albo nieistnienie uprawnienia lub obowiązku. Sąd będzie mógł wydać orzeczenie w tym przedmiocie, jeżeli pozwolą na to okoliczności sprawy. W wyniku rozpoznania skargi sąd będzie mógł stwierdzić, czy niewydanie decyzji lub postanowienia miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto z urzędu albo na wniosek strony będzie mógł wymierzyć organowi grzywnę w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 145a § 3 p.p.s.a.). Wskazane wyżej rozwiązania zawarte w nowym przepisie art. 145a p.p.s.a. wprowadzają nową, nieznaną dotychczas możliwość reformatoryjnego orzekania przez sąd poprzez wskazanie organowi sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia. Jest to istotna zmiana w dotychczasowym modelu sądownictwa administracyjnego. Warto bowiem przypomnieć, że w obowiązującym dotychczas stanie prawnym możliwość reformatoryjnego orzekania przez sąd występuje w sytuacji określonej w art. 146 § 2 p.p.s.a., czyli sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa, oraz w sytuacji przewidzianej w art. 154 § 2 p.p.s.a., tzn. w postępowaniu w przypadku niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postepowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. W takich przypadkach, gdy strona wniosła skargę z żądaniem wymierzenia organowi grzywny, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego. Ta ostatnia możliwość dotyczy sytuacji, gdy sąd nie skorzystał z kompetencji reformatoryjnych z art. 146 § 2 p.p.s.a., inaczej bowiem wypowiadałby się ponownie o uprawnieniach lub obowiązkach jednostek lub organów administracji publicznej13. Na tle dotychczasowych możliwości reformatoryjnego orzekania przez sąd rozwiązanie zawarte w art. 145a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. stanowi nowy, nieznany dotychczas instrument, za pomocą którego sąd będzie mógł nie tylko zobowiązywać organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia, ale również wskazywać sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia. Z rozwiązania tego sąd będzie mógł skorzystać wówczas, gdy spełnione zostaną następujące przesłanki: podstawą uwzględnienia skargi będzie naruszenie prawa materialnego lub stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia, za rozwiązaniem tym będą przemawiać uzasadnione okoliczności sprawy, a nadto rozstrzygnięcie nie będzie pozostawione uznaniu organu. wiosna 2015 50 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. zmienia również dotychczasowy zakres reformatoryjnego orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z dotychczasowym brzmieniem art. 188 p.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Komentowany przepis stanowi wyjątek w kasacyjnym modelu ukształtowania zasady dwuinstancyjności. Pozwala bowiem na merytoryczne rozpoznanie skargi po uchyleniu zaskarżonego orzeczenia. Natomiast po nowelizacji art. 188 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego orzeczenia będzie mógł rozpoznać skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Przepis ten wyraźnie rozszerza możliwości merytorycznego rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, stanowiąc tym samym wyraźne ograniczenie kasacyjnego modelu. To rozszerzenie możliwości reformatoryjnego orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny wynika ze zmiany dotychczasowej przesłanki określonej w art. 188 p.p.s.a. Wprowadzenie nowej przesłanki ujętej jako istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i wskazuje, że zarówno w przypadku naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania możliwe jest reformatoryjne orzeczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nadto należy zwrócić uwagę, że w przesłance tej ustawodawca nie podkreśla, iż sprawa została dostatecznie wyjaśniona, ale że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Tym samym niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, jeżeli nie dotyczą one jej istoty, nie będzie wykluczało możliwości skorzystania przez Naczelny Sąd Administracyjny z rozwiązania zawartego w art. 188 p.p.s.a. 4. Wnioski końcowe Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że kontrola orzecznictwa samorządowych kolegiów odwoławczych sprawowana przez sądy administracyjne, począwszy od 1 stycznia 2004 r., dokonywana jest w ramach obowiązującego modelu sądownictwa administracyjnego. Od tej daty brak bowiem instytucji i rozwiązań szczególnych związanych z samorządowymi kolegiami odwoławczymi, tym samym stosujemy ogólne zasady dotyczące kontroli orzecznictwa organów administracji publicznej. Obserwujemy natomiast zachodzące zmiany w obowiązującym modelu sądownictwa administracyjnego, polegające z jednej strony na rozszerzeniu zakresu tej kontroli, który obejmuje różne formy działań organów administracji publicznej, jak również ich bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Z drugiej zaś strony wprowadzane zmiany dotyczą nowych możliwości reformatoryjnego orzekania przez sądy administracyjne, które tym samym wprowadzają wyjątki od kasacyjnego charakteru orzeczeń sądów administracyjnych. Przypisy: t.j. Dz.U. z 2991 r. nr 79, poz. 856 z późn.zm.). J.P. Tarno, Samorządowe kolegia odwoławcze jako szczególne organy administracji publicznej, „Samorząd Terytorialny” 1997, nr 1-2, K. Sieniawska, Być pierwszą instancją, „Casus” 1997/4/42 suplement, s. II i nast. M. Kotulski, Samorządowe kolegia odwoławcze, „Samorząd Terytorialny” nr 6; P. Kardas, T. Sroka, W. Wróbel, Specyfika ustrojowa organów nadzoru i kontroli instancyjnej nad samorządem terytorialnym (regionalne izby obrachunkowe i samorządowe kolegia odwoławcze), [w:] Państwo prawa i prawo karne. Księga jubileuszowa Profesora Andrzeja Zolla, t. I. 3 Cz. Martysz, A. Matan, G. Łaszczyca, Samorządowe kolegium odwoławcze jako niezależny organ kontroli instancyjnej, „Casus” lato 2006, s. 30 i nast. 4 M. Pijewski, Pozycja ustrojowa samorządowego kolegium odwoławczego, „Casus” 2012. 5 Ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, Dz.U. nr 162, poz. 1124. 6 K. Sieniawska, Być pierwszą instancją, „Casus” 1997/4/42, Suplement, s. III. 7 t.j. Dz.U. z 2014 r. nr 153, poz. 1647 z późn.zm. 8 Dz.U.2012.270, z późn.zm. 9 A. Korzeniowska, Nadzór NSA nad orzecznictwem samorządowego kolegium odwoławczego, [w:] Postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym, Zakamycze 2002, s. 294 10 t.j. Dz.U. nr 74, poz. 368 z późn. zm. 11 Uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 20 maja 1996 r. OPK 10/96, ONSA 1997/1/8. 12 t.j. Dz.U.2012.270 z późn. zm. 13 Szerzej na temat reformatoryjnego orzekania przez sąd zobacz: D. Kijowski, Kompetencje sądów administracyjnych do reformatoryjnego orzekania a definicja sprawy sądowoadministarcyjnej, [w:] Kryzys prawa administracyjnego? Jakość prawa administracyjnego pod red. D. Kijowski, A. Miruć, A. Suławko-Kornetko, P.J. Suwaj, Lex 2012. 1 2 The control of the local-government appeal boards jurisprudence by the administrative courts SUMMARY: The 25th anniversary of the establishment of the local-government appeal boards encourages to discussion as to their legal position, structural tasks, competences and the rules of control. One of such issues is that of control of their jurisprudence by the administrative courts discussed in this article. In the first place attention is paid to the independence of the local-government appeal boards in their jurisprudence meaning that while adjudicating the members of the appeal boards are subjected only to the rules of the generally applicable provisions. The rules of the control over jurisprudence of the local-government appeal boards are discussed with regard to provisions in force before 1 January 2004, i.e. during the period in which there was only one instance before administrative courts, as well as with regard to the system of two-instance proceedings before administrative courts and the law of 20 February 2015 amending the law on the proceedings before administrative courts. Particular attention is paid to the way and extent of the control carried out by voivodship administrative courts and the Superior Administrative Court, with particular regard to substantive decisions of the administrative courts as an exception from the cassation character of the administrative courts judgements. dr hab. ELŻBIETA KREMER, prof. UJ Autorka jest pracownikiem naukowo-dydaktycznym w Katedrze Prawa Rolnego Wydziału Prawa i Administracji UJ, sędzią NSA wiosna 2015 51 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY WYBRANE PROBLEMY MATERIALNE I PROCESOWE Z ZAKRESU AKTUALIZACJI OPŁAT ZA UŻYTKOWANIE WIECZYSTE Dr hab. MARTA ROMAŃSKA, prof. UJ 1. Opłaty roczne za użytkowanie wieczyste – charakter i konstrukcja prawa Użytkowanie wieczyste jest instytucją cywilnoprawną. Obecnie o jego powstaniu decyduje wyłącznie umowa1, a kreowane przez jej zawarcie prawo jest ograniczonym prawem rzeczowym ustanowionym na cudzej nieruchomości gruntowej, uprawniającym użytkownika wieczystego, jako posiadacza zależnego, do korzystania z niej wyłączeniem innych osób, z zagwarantowaniem mu ochrony w takim zakresie, z jakiego korzysta właściciel (art. 233 k.c.). Zarówno jednak sposób powstania tego prawa, jak i szereg elementów decydujących o jego konkretnej treści przesądzają postanowienia ustawowe, nie pozostawiając stronom swobody w ich ukształtowaniu2. Prawo użytkowania wieczystego ma charakter odpłatny. Do obowiązków użytkownika wieczystego wobec właściciela, który na swoim gruncie je ustanowił, należy świadczenie pierwszej opłaty i opłat rocznych. Opłaty roczne obciążające każdego użytkownika wieczystego nieruchomości są świadczeniami okresowymi na rzecz właściciela3. Obowiązek ich zapłaty powstaje na początku każdego kolejnego roku kalendarzowego, w ciągu którego prawo istnieje, przy czym termin wymagalności tego świadczenia został przez ustawodawcę oznaczony na 31 marca4. Opłacie rocznej na rzecz właściciela przypisuje się cechy ekwiwalentu pieniężnego za możliwość korzystania z nieruchomości przez użytkownika wieczystego z wyłączeniem innych osób, w sposób pozwalający mu na zrealizowanie celu ustanowienia prawa5. Oznaczenie wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w umowie o ustanowieniu tego prawa wymaga złożenia zgodnych, także co do elementu, oświadczeń woli przez strony kreowanego tym aktem stosunku prawnego. Ustawa determinuje jednak przesłanki decydujące o wysokości opłaty i sposób, w jaki należy ją naliczyć (art. 238 k.c. i art. 72 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami6), nie pozostawiając w tym zakresie stronom zbyt dużej swobody. Według art. 72 w związku z art. 67 i 150 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 u.g.n. opłaty z tytułu użytkowania wieczystego stanowią określony procent ceny nieruchomości ustalonej na podstawie jej wartości rynkowej7. Materialnoprawne kryterium usprawiedliwiające podwyższenie lub obniżenie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste zostało określone ustawowo, w sposób nawiązujący do przesłanek decydujących o jej pierwszym naliczeniu. Użytkowanie wieczyste jest stosunkiem trwałym. Skoro zawarcie umowy następuje na czas oznaczony, ustalony z uwzględnieniem zamiarów inwestycyjnych użytkownika wieczystego, których realizacja wymaga zwykle po- ważnych nakładów na nieruchomości, to nie sposób sobie wyobrazić, że brak zgody stron co do tego, jak wysoka powinna być opłata roczna za użytkowanie wieczyste w kolejnym roku trwania tego prawa, miałoby doprowadzić do rozwiązania umowy. Ta cecha użytkowania wieczystego postawiła ustawodawcę przed koniecznością określenia sposobu postępowania, według którego strony tego stosunku prawnego osiągną konsensus co do jednego z jego istotnych elementów lub według którego zlikwidowany zostanie spór, jaki między nimi powstał, z zachowaniem jednak ciągłości i stabilności węzła prawnego, w jakim pozostają. Spór o zasadność podwyższenia dotychczasowej opłaty rocznej sprowadza się do kwestii, czy i o ile wartość nieruchomości uległa zwiększeniu. Co do zasady, zaktualizowaną opłatę roczną ustala się przy zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty (art. 77 ust. 1 u.g.n.). Spór między właścicielem nieruchomości a jej użytkownikiem wieczystym może mieć związek nie tylko z wartością nieruchomości, ale i ze stawkami procentowymi, według których opłata powinna być naliczona. Jeżeli bowiem po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z niej, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana w wieczyste użytkowanie, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu (art. 73 ust. 2 u.g.n.). Przy ocenie, czy nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste i uzasadniająca zmianę stawki procentowej opłaty rocznej, decydujące znaczenie ma zachowanie samego użytkownika wieczystego, to, w jaki sposób faktycznie wykorzystuje nieruchomość i jaką faktycznie działalność na niej prowadzi. Cel, na który nieruchomość jest wykorzystywana, nie może być przy tym sprzeczny z przeznaczeniem nieruchomości przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego8. 2. Spory o wysokość opłat rocznych za użytkowanie wieczyste jako kategoria spraw pozostających we właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych Ciągle aktualne zasady rozstrzygania sporów powstających w związku aktualizacją opłat za użytkowanie wieczyste zostały ustalone przepisami ustawy z 21 października 1994 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości9, w celu – jak wyjaśnił ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej – dostosowania instytucji aktualizacji opłat rocznych do cywilnoprawnego, umow- wiosna 2015 52 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY nego, charakteru użytkowania wieczystego10. Ustawodawca przyjął wówczas, że użytkownik wieczysty, który nie zaakceptuje oświadczenia organu reprezentującego właściciela nieruchomości o podwyższeniu opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, może złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego11, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty jest nieuzasadnione albo uzasadnione w mniejszej wysokości. Do powierzenia kolegiom orzekania w sprawach o aktualizację opłat za użytkowanie wieczyste doszło w związku z prognozowaniem dużej liczby tego rodzaju sporów na tle stosunku użytkowania wieczystego, przy założeniu, że ich rozpoznanie przez sądy powszechne znacząco by opóźniło bieg postępowania w innych sprawach cywilnych. Ustawodawca uznał, że kolegia są przygotowane do realizacji nowych zadań, zarówno merytorycznie, jak i organizacyjnie, a praktyka pokazała, iż sprostały stawianym wobec nich oczekiwaniom, chociaż stosowanie przepisów o aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste, z uwagi na jakość tej regulacji, nie było i nie jest łatwe12. W pierwszej kolejności kolegia musiały wypracować standardy proceduralne, jakie mają obowiązywać w postępowaniach o aktualizację opłat za użytkowanie wieczyste, gdyż w przepisach art. 43a-43g u.g.g., a następnie art. 77-81 u.g.n., procedura mająca w tych sprawach zastosowanie unormowana była i jest niezwykle oszczędnie mimo zgłaszanych w nauce uwag krytycznych. Ustawodawca kilkakrotnie nowelizował te przepisy, ale dokonane w ich obrębie zmiany nie dotyczyły istoty normowanej nimi instytucji oraz zasad postępowania w sprawach o aktualizację opłat za użytkowanie wieczyste. Zmiany te nie doprowadziły do wyjaśnienia większości problemów, jakie powstają w związku z wykładnią art. 77-81 u.g.n.13. 3. Przedmiot sporów powstających w związku ze złożeniem oświadczeń o aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste i charakter rozstrzygających je orzeczeń 3.1. W celu podwyższenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste właściciel nieruchomości musi złożyć użytkownikowi wieczystemu stosowne oświadczenie woli. Z art. 78 ust. 1 u.g.n. wynika, że właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną za użytkowanie wieczyste nieruchomości powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się informację o wartości nieruchomości oraz o miejscu, w którym można się zapoznać z operatem szacunkowym. Jeśli użytkownik wieczysty nie zakwestionuje wypowiedzenia, złożoną mu ofertę uznaje się za przyjętą i strony, począwszy od 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano dotychczasową wysokość opłaty, obowiązuje jej nowa wysokość. W uzasadnieniu uchwały z 23 czerwca 2005 r., III CZP 37/0514, Sąd Najwyższy wyjaśnił, że wypowiedzenie przewidziane w art. 78 ust. 1 u.g.n. różni się zarówno od instytucji wypowiedzenia jako aktu jednostronnego, wywołującego skutek w postaci unicestwienia stosunku prawnego wiążącego strony, jak i od wypowiedzenia zmieniającego taki stosunek prawny. Jego istotą jest bowiem uzyskanie częściowej zmiany treści stosunku prawnego, a mianowicie w zakresie wysokości opłaty rocznej należnej właścicielowi. Złożenie tego oświadczenia pozostaje jedynie wyraże- niem woli rezygnacji z opłaty dotychczasowej oraz zamiaru pobierania opłaty wyższej ze względu na zwiększoną wartość nieruchomości, ale nie prowadzi do podwyższenia wysokości opłaty, a zatem nie wywołuje skutku w postaci zmiany treści umowy użytkowania wieczystego, bo do tego niezbędne jest przyjęcie oferty przez użytkownika wieczystego (wyraźne lub milczące – art. 78 ust. 4 u.g.n.). W razie trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, a co za tym idzie – celu realizowanego w związku z ustanowieniem tego prawa właściciel przez swoje oświadczenie może też zmienić stawkę opłaty rocznej obowiązującej użytkownika wieczystego. Ustawodawca nie określił jednoznacznie treści ani charakteru roszczenia przewidzianego przez art. 78 ust. 2 u.g.n., z którym użytkownik wieczysty występuje przeciwko właścicielowi nieruchomości, gdy ten złoży mu ofertę podwyższenia opłaty rocznej. Można o tym wnioskować jedynie na podstawie zakresu uprawnień orzeczniczych, które ustawodawca przypisał zarówno kolegium, jak i sądowi, który może być zaangażowany w rozstrzygnięcie sporu w razie, gdy któraś ze stron zakwestionuje orzeczenie kolegium. Orzeczenie kolegium może się sprowadzać do oddalenia wniosku albo verba legis do „ustalenia nowej wysokości opłaty”. Oddalenie wniosku użytkownika wieczystego oznacza, że oświadczenie właściciela określające nową wysokość opłaty rocznej było zasadnie złożone i obowiązuje w relacjach między stronami albo obowiązuje dlatego, że użytkownik wieczysty nie złożył we właściwym czasie wniosku wszczynającego postępowanie przed kolegium, a „ustalenie nowej wysokości opłaty” sprowadza się do określenia jej wysokości niezależnie od tego, jak uczynił to właściciel. Brzmienie art. 78 ust. 2 w związku z art. 80 ust. 2 u.g.n. mogłoby sugerować, że wniosek użytkownika wieczystego złożony do kolegium w związku z zakwestionowaniem podstaw oświadczenia o podwyższeniu mu opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości, zastępujący pozew w razie złożenia sprzeciwu od orzeczenia kolegium przez którąś ze stron postępowania, ma być traktowany jak nośnik powództwa o ustalenie (art. 189 k.p.c.) i taki kierunek wykładni powołanych wyżej przepisów był przez pewien czas reprezentowany w orzecznictwie15. Ostatecznie jednak zwyciężył pogląd, że sąd jest władny wydać orzeczenie kształtujące nową wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste oraz że przy ocenie treści roszczenia, z którym występuje użytkownik wieczysty, nie jest uzasadnione odwoływanie się do art. 189 k.p.c., ponieważ w sprawie wywołanej jego wnioskiem do kolegium nie chodzi o ustalenie istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, lecz o określenie wysokości opłaty rocznej16, a zatem ukształtowanie elementu treści stosunku prawnego w relacji między jego stronami. Inicjatorem czynności prowadzących do obniżenia wysokości opłaty może być użytkownik wieczysty. Nie wolno mu wprawdzie wypowiedzieć dotychczasowej stawki opłaty rocznej, ale – w razie spadku wartości (art. 81 ust. 1 u.g.n.) albo zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, uzasadniających zastosowanie niższej stawki opłaty (art. 73 ust. 2 w zw. z art. 81 ust. 1 u.g.n.) – może zażądać od właściciela podjęcia czynności zmierzających do zaktualizowania jej wysokości, a zatem złożenia stosowanego oświadczenia. Jeśli właściciel nieruchomości odmówi aktualizacji opłaty w związku ze zgłoszeniem mu takiego żądania albo nie rozpatrzy wniosku w terminie, użytkownik wieczysty może wystąpić z żądaniem ustalenia wysokości opłaty do kolegium. Także i w tym przypadku orzeczenia prowadzące do zlikwidowania sporu mają charakter konstytutywny. wiosna 2015 53 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY 1. Założenie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego stanowi aksjomat, postulowany doktrynalnie1 i potwierdzany normatywnie2, aczkolwiek – co ciekawe – istnienie takiej zasady nie wynika explicite z obowiązujących norm prawnych, lecz jest efektem konstatowania jej obowiązywania. Warto bowiem zauważyć, że przywołane już przepisy są nastawione na konsumowanie istnienia tego rodzaju zasady, a nie na jej (uprzednie) konstruowanie 3. Ten doktrynalno-normatywny kanon eksponuje atrybut, który pełni wiele funkcji w administracji publicznej. Stanowi bowiem gwarancję i zarazem warunek samorządowego administrowania. Niewątpliwie eksponuje też jedną z kluczowych konsekwencji organizowania i funkcjonowania administracji publicznej z wykorzystaniem mechanizmu określanego mianem samorządu terytorialnego. Interesującą i relatywnie rzadziej podejmowaną w tym kontekście sferę dla analiz stanowi problematyka postępowania administracyjnego4. Bezspornie zaś warto także i w tej materii podejmować badania z perspektywy właściwej dla samodzielności gmin, powiatów i województw. Warto bowiem sprawdzić, czy instytucja o ustrojowej proweniencji oddziałuje na sytuację procesową i materialną jednostek samorządu terytorialnego. Pamiętać przy tym należy o konieczności uwzględnienia zróżnicowania ról pełnionych przez jednostki samorządu terytorialnego (i ich organy) w stosunkach administracyjnoprawnych procesowych proceduralnych i materialnoprawnych. Nie ulega przecież wątpliwości, że ww. podmioty prawa występują w tych stosunkach prawnych nie „tylko” w pozycjach właściwych dla administrujących 5, ale i dla administrowanych. Co warte jest podkreślenia, jednostki samorządu terytorialnego mogą być stronami postępowań prowadzonych przez: „ich” organ administracji publicznej, organ innej jednostki samorządu terytorialnego (co w ciekawym świetle stawia koncepcję samotności/separacji ustrojowej jednostek samorządu terytorialnego względem siebie6) czy też organ administracji rządowej. Zauważyć przy tym należy, że np. gmina może być stroną nie tylko w postępowaniu prowadzonym klasycznie, tzn. w sprawie materialnej (co skutkuje uruchomieniem tzw. relacji pozastrukturalnych dających asumpt do występowania sposobu oddziaływania w typie dozoru o konotacjach ustrojowych)7. Wspomnieć bowiem też trzeba o coraz częściej wprowadzanych regulacjach prawnych przewidujących wykorzystywanie postępowania administracyjnego do rozpatrywania i załatwiania spraw ustrojowych (czego przykładem treść art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty 8) 9. Co więcej, praktyka stosowania niektórych z nich może prowadzić do wskazywanej już multiplikacji ról jednostki samorządu terytorialnego (i jej organu) w ramach jednego postępowania administracyjnego. Jeżeli jeszcze dodać skalę i praktyczne znaczenie postępowań administracyjnych prowadzonych przez organy administracji samorządowej, to nie ulega wątpliwości, że tytułowa problematyka zasługuje na refleksję, w tym prowadzoną z pozycji właściwych dla nauki prawa administracyjnego. Także w ramach konferencji eksponującej, w ramach tegorocznych samorządowych jubileuszy, 25-lecie samorządowych kolegiów odwoławczych. Bezspornie przecież wśród licznych węzłowych instytucji zasługujących na uwagę przy analizowaniu funkcjonowania tych samorządowych organów wyższego stopnia interesującą perspektywę poznawczą wyznaczają rozważania, dla których punkt wyjścia stanowi następujące ustalenie: kolegia utworzono także 10 celem zapewnienia strukturalno-organizacyjnej eksterytorialności (względem administracji rządowej) zasadniczej części indywidualnych spraw administracyjnych rozpatrywanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w znaczeniu procesowym. Ciekawym i – jak się poniżej okaże – niepoddającym się łatwym i jednoznacznym konkluzjom zagadnieniem okazuje się bowiem sprawdzenie, czy stosunki procesowe, proceduralne (w szczególności z udziałem samorządowych kolegiów odwoławczych) „reagują” na jeden z głównych powodów ustanowienia kolegiów. Inaczej rzecz ujmując, czy motywowanie ustanowienia kolegiów m.in. potrzebą stworzenia odpowiednich warunków do respektowania samorządowego statusu organów pierwszego stopnia znajduje potwierdzenie w postępowaniu administracyjnym? 2. Skoro samorząd terytorialny jest rodzajem decentralizacji, to ów sposób oddziaływania między administrującymi 11 stanowi konstrukcję o ustrojowej proweniencji. Z sygnalizowanych przyczyn warto jednak sprawdzić, czy atrybuty tak wywodzonej konstrukcji wykraczają poza sferę stosunków ustrojowoprawnych i czy – w konsekwencji – determinują przebieg stosunków procesowych i materialnych z udziałem jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z podjętym tematem tak ukierunkowaną weryfikację skoncentruję na problematyce samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, przyjmując następujące jej rozumienie: „Samodzielność gminy oznacza, że w granicach wynikających z ustaw nie jest ona podporządkowana czyjejkolwiek woli oraz że w tych granicach podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie własną wolą, wyrażoną przez jej organy pochodzące z wyboru. A zatem samodzielność ta wynika z granic określonych przez ustawy, które precyzyjnie ustalają zakres przedmiotowy, w którym samodzielność ta obowiązuje. Tak więc zakres i treść tej samodzielności można ustalić dopiero za pomocą wykładni odniesionej do konkretnej sytuacji”12. W ramach wstępnych ustaleń podkreślić jeszcze należy znaczenie odróżniania osobowości prawnej od podmiotowości publicznoprawnej 13 i wyróżniania – w tym kontekście – samodzielności prywatnoprawnej i publicznoprawnej 14. W efekcie w publikacjach z zakresu nauki prawa administracyjnego konstatuje się zróżnicowane podejścia do m. in. kwestii atrybutów samodzielności w drugim z ww. zakresów 15. Co jednak istotne, różnice nie dotyczą w istocie tego, czy decentralizacja znajduje odzwierciedlenie w postępowaniu administracyjnym, co dobrze eksponują następujące konkluzje16: - „(…) metoda korzystania z tych form działania jest niezależna od tego, czy wykonuje je podmiot zdecentralizowany (…) czy scentralizowany. Kompetencje prawotwórcze i konkretyzujące prawo (decyzyjne w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej) są wykonywane według tego samego modelu tworzenia i stosowania prawa”; wiosna 2015 54 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY 3.2. Skoro o wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste decydują dwa czynniki: wartość nieruchomości i stawka procentowa, według której nalicza się opłatę, zależna od sposobu korzystania z gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste, to zmiana któregoś z nich usprawiedliwia złożenie oświadczenia o podwyższeniu opłaty albo jej obniżeniu. Wątpliwości powstają przy próbie odpowiedzi na pytanie, czy w postępowaniu zmierzającym do zaktualizowania wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste najpierw kolegium, a ewentualnie później sąd mogą objąć rozpoznaniem zarówno kwestię wartości nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, jak i sposobu korzystania z niej, bo oba te czynniki łącznie determinują wysokość stawki opłaty rocznej, która ma być określona orzeczeniem kolegium lub sądu, oraz pytanie, w których postępowaniach tak szerokie wyznaczenie zakresu rozpoznania jest dopuszczalne. Punktem wyjścia przy próbie sformułowania odpowiedzi na te pytania musi być spostrzeżenie, że procedura rozstrzygania sporów w sprawach o aktualizację opłaty za użytkowanie wieczyste została ukształtowana jako dwustopniowa, mieszana, administracyjno-sądowa. Podstawa do wszczęcia postępowania przez kolegium w związku ze zmianą wartości nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste wynika z art. 78 ust. 1 u.g.n. lub art. 78 ust. 1 w zw. z art. 81 ust. 1 u.g.n., a podstawą do wszczęcia postępowania przed kolegium w związku ze zmianą sposobu korzystania z nieruchomości, która powinna przełożyć się na naliczenie opłaty według innej stawki, jest art. 78 ust. 1 w zw. z art. 73 ust. 2 u.g.n. lub art. 78 ust. 1 w zw. z art. 81 ust. 1 i art. 73 ust. 2 u.g.n.17. Każda ze stron stosunku użytkowania wieczystego dopiero po zakończeniu postępowania przed kolegium jako organem administracji może żądać rozstrzygnięcia przez sąd powszechny kwestii spornej, a swoje prawo realizuje przez złożenie sprzeciwu od orzeczenia kolegium. Taki sposób skonstruowania drogi ochrony prawnej stwarza stan przejściowej niedopuszczalności drogi sądowej w sprawach, o których mowa w art. 78 - 81 u.g.n.18, co ma też istotne znaczenie dla sposobu, w jaki należy ocenić zakres okoliczności istotnych dla wyniku postępowania w konkretnej sprawie, na które przed sądem mogą się powoływać jej strony. W wyroku z 6 grudnia 2007 r., IV CSK 326/0719 Sąd Najwyższy wyjaśnił, że jeżeli postępowanie dotyczy aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste dokonanej wyłącznie z powołaniem się na zmianę wartości nieruchomości, bo tego czynnika decydującego o wysokości opłaty rocznej dotyczyło oświadczenie właściciela nieruchomości zakwestionowane następnie przez użytkownika wieczystego, to na etapie postępowania sądowego niedopuszczalne jest rozszerzenie żądania i objęcie w postępowaniu rozpoznaniem także zmiany stawki procentowej tej opłaty. Obowiązek uprzedniego wyczerpania postępowania przed kolegium odnoszącego się do kwestii zmiany stawki procentowej sprawia, że występuje tu przypadek czasowej niedopuszczalności drogi sądowej. Sąd Najwyższy w cytowanym orzeczeniu stwierdził, że sytuacja taka uzasadnia odrzucenie żądania zgłoszonego dopiero na etapie postępowania sądowego, a zatem niezbadanego co do jego zasadności na drodze administracyjnej. Wydaje się jednak, że w postępowaniu dotyczącym aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, gdy do rozpoznania sądowego na skutek złożenia sprzeciwu od orzeczenia kolegium trafiła już sprawa, w której ma zapaść orzeczenie kształtujące stawkę opłaty, nie może być mowy o odrzuceniu pozwu, lecz co najwyżej o pozostawieniu bez rozpoznania tych okoliczności decydujących o wysokości opłaty rocznej, które nie były objęte oświadczeniem właściciela, złożonym z jego własnej inicjatywy (art. 78 ust. 1 u.g.n.) czy na żądanie użytkownika wieczystego (art. 81 ust. 1 u.g.n.). Żądanie ukształtowania stawki opłaty rocznej po skierowaniu wniosku do kolegium, a następnie po złożeniu sprzeciwu od jego orzeczenia jest bowiem jedno i bezpośrednio na nim ma się koncentrować rozstrzygnięcie kolegium, a następnie sądu. O sposobie rozstrzygnięcia o tym żądaniu mogą jednak zadecydować dwa czynniki łącznie albo każdy z nich rozdzielnie. Sąd może je objąć rozpoznaniem łącznie, jeśli łącznie mogły być one rozpoznane przez kolegium, a tak mogło być, gdy oświadczenie właściciela nieruchomości dotyczyło ich łącznie. Jednoczesne rozpoznawanie aktualizacji opłaty rocznej z przyczyny zmiany obu kształtujących ją czynników jest możliwe wtedy, gdy od początku postępowanie aktualizacyjne ich dotyczy lub kiedy postępowania dotyczące tych czynników zostały wszczęte odrębnie z uwagi na treść złożonego wypowiedzenia lub żądania jego dokonania, ale na etapie postępowania sądowego połączono je do wspólnego rozpoznania na podstawie art. 219 k.p.c. W tym też kierunku zmierza wykładnia przepisów o zakresie rozpoznania sporu o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste dokonana w wyroku Sądu Najwyższego z 7 kwietnia 2011 r., IV CSK 427/1020. W orzeczeniu tym Sąd Najwyższy dopuścił możliwość objęcia sporem w postępowaniu sądowym także okoliczności związanych z wysokością stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, gdy oświadczenie właściciela nieruchomości dotyczące zaktualizowania wysokości opłaty dotyczyło obu decydujących o niej czynników, a mianowicie zarówno wartości nieruchomości, jak i sposobu jej wykorzystania. W takim przypadku użytkownik wieczysty, który w postępowaniu przed kolegium zakwestionował podwyższenie opłaty rocznej jedynie ze względu na wzrost wartości nieruchomości, choć aktualizacja opłaty obejmowała także podwyższenie stawki procentowej, może na etapie postępowania sądowego kwestionować również zasadność podwyższenia tej stawki. Jeżeli od początku przedmiotem postępowania aktualizacyjnego był wzrost wysokości opłaty zarówno ze względu na wzrost wartości nieruchomości, jak i podwyższenie stawki procentowej opłaty, to użytkownik wieczysty, wszczynając postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n., wyczerpuje tym samym obligatoryjny tryb takiego postępowania co do obu podstaw aktualizacji opłaty, niezależnie od tego, czy swoimi zarzutami obejmuje je obie, czy tylko jedną z nich. Obligatoryjny tryb postępowania administracyjnego dotyczy bowiem samego wypowiedzenia i aktualizacji opłaty, niezależnie od przyczyn, a wszczęcie takiego postępowania powoduje, że kolegium bada, czy aktualizacja opłaty była dokonana zgodnie z prawem i czy jest uzasadniona. Po wyczerpaniu postępowania administracyjnego otwiera się, zgodnie z art. 80 u.g.n., droga sądową, na której sprzeciw zastępuje pozew. W postępowaniu sądowym toczącym się w zwykłym trybie dopuszczalne jest rozszerzenie w toku procesu żądań i zarzutów oraz objęcie nimi także niezakwestionowanego w postępowaniu administracyjnym podwyższenia stawki procentowej. Przyjęcie stanowiska odmiennego zamknęłoby użytkownikowi wieczystemu drogę sądową co do tej przesłanki podwyższenia opłaty rocznej, której nie zakwestionował w postępowaniu przed organem administracyjnym. Taka zaś wykładnia art. 78 i 80 u.g.n. byłaby, zdaniem Sądu Najwyższego, sprzeczna z zasadą dokonywania ścisłej, a nawet zawężającej wykładni przepisów wyłączających dopuszczalność drogi sądowej, jako stanowiących wyjątek od fundamentalnej dla demokratycznego państwa prawa zasady dopuszczalności drogi sądowej. wiosna 2015 55 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY 3.3. Gdy chodzi o kwestię rozkładu ciężaru dowodu w postępowaniu o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, to w wyrokach z 6 grudnia 2007 r. IV CSK 326/07, z 23 września 2009 r., I CSK 45/0921 i z 7 kwietnia 2011 r., IV CSK 427/1022, Sąd Najwyższy wyjaśnił, że przepis art. 78 ust. 3 zd. 2 u.g.n., określający rozkład ciężaru dowodu, jest przepisem o charakterze materialnoprawnym i określa rozkład ciężaru dowodu w całym postępowaniu aktualizacyjnym, obejmującym fazę postępowania administracyjnego i fazę sądowego postępowania rozpoznawczego, a ratio legis takiego rozwiązania prawnego podyktowana została potrzebą ułatwienia sytuacji dowodowej, a tym samym procesowej, użytkownikowi wieczystemu w postępowaniu sądowym. Tak samo należy ocenić znaczenie art. 81 ust. 2 u.g.n. 4. Granice sprawy o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste wyznaczane ze względu na przedmiot i podmioty tego prawa 4.1. Przedmiotem użytkowania wieczystego są grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 232 k.c.). Prawo to nie może jednak powstać na udziale we własności nieruchomości należącym do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego23, chociaż ono samo może być podzielone na części ułamkowe. Zgodnie z art. 46 § 1 in principio k.c. grunty z częściami składowymi mają status nieruchomości gruntowych. Tak też ustawodawca definiuje nieruchomości gruntowe w art. 4 pkt 1 u.g.n. W świetle tych przepisów jedną nieruchomość gruntową od innej wyróżnia: tożsamość osoby właściciela i fizyczne oraz prawne wyodrębnienie części gruntu w sposób umożliwiający jego identyfikację jako samodzielnego przedmiotu obrotu prawnego. Fizyczne wyodrębnienie nieruchomości gruntowej polega na oznaczeniu jej granic w sposób naturalny (konfiguracja terenu) lub sztuczny (wyodrębnienie geodezyjne, uwidocznienie na mapie)24. W celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości prowadzi się księgi wieczyste (art. 1 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece25). Nieruchomości gruntowe, dla których założono księgi wieczyste, można definiować z uwzględnieniem tej okoliczności, przyjmując, że o wyodrębnieniu nieruchomości decyduje objęcie jej jedną księgą wieczystą26. Art. 21 u.k.w.h. zezwala jednak na to, by w jednej księdze wieczystej ujawnione zostały działki gruntu nieprzylegające do siebie (rozdzielone przez nieruchomości, do których tytuł prawny mają inne osoby), jeżeli stanowią one całość gospodarczą, chociażby nie graniczyły ze sobą. Po ich ujawnieniu w jednej księdze wieczystej tworzą jedną nieruchomość wyodrębnioną wieczystoksięgowo, chociaż są odrębnymi nieruchomościami w znaczeniu nadanym temu pojęciu według art. 46 § 1 in principo k.c. W efekcie w nauce i orzecznictwie nie ma jednolitego stanowiska co do tego, czy dla zidentyfikowania nieruchomości gruntowej ma znaczenie samo tylko jej faktyczne wyodrębnienie spośród otaczających ją gruntów będących własnością różnych osób, czy też decyduje o tym także objęcie tego obszaru gruntów jedną lub kilkoma księgami wieczystymi, z takimi konsekwencjami, że o liczbie nieruchomości decyduje liczba ksiąg wieczystych założonych dla określonego kompleksu gruntów27. Dla określenia przedmiotu prawa użytkowania wieczystego rozstrzygnięcie tego sporu nie jest niezbędne. Dla tego prawa nie prowadzi się odrębnych ksiąg wieczystych, lecz ujawnia się je jako ustanowione na nieruchomości gruntowej, dla której księga została założona lub zostanie założona28. Użytkowanie wieczyste jako prawo rzeczowe powstaje przy tym na nieruchomości gruntowej przez wpis do księgi wieczystej29. Identyfikacja przedmiotu użytkowania wieczystego powinna zatem nawiązywać do pojęcia „nieruchomości” w znaczeniu wieczystoksięgowym. Gdyby prawo to miało powstać na nieruchomości złożonej jedynie z niektórych działek gruntu wpisanych dotąd w jednej księdze wieczystej, to przed jego ujawnieniem w księdze wieczystej dla obciążonej nim nieruchomości powinna być założona nowa księga wieczysta. Zarazem jednak prawo użytkowania wieczystego może mieć za przedmiot części powierzchni ziemskiej odgraniczone prawem własności innej osoby (nieruchomości gruntowe) także wtedy, gdy nie graniczą one ze sobą i położone są w różnych kompleksach, czasem bardzo od siebie odległych i w różny sposób zagospodarowanych, ale objętych jedną księgą wieczystą30. Przedmiotem wyceny na potrzeby określenia stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste i jej zmiany ma być cała nieruchomość, a nie jej wyodrębnione części, w tym i różne działki, jeśli składa się na nią większa ich liczba31. Oświadczenie właściciela aktualizujące wysokość opłaty rocznej musi się też odnosić do takiej nieruchomości, na której to prawo powstało, a zatem nieruchomości objętej jedną księgą wieczystą32. 4.2. Użytkowanie wieczyste może być ustanowione w części ułamkowej, co rodzi następnie stosunek współużytkowania wieczystego między poszczególnymi osobami, na rzecz których ustanowiono to prawo odrębnymi umowami33. Do powstania stosunku współużytkowania wieczystego, nawet wtedy, gdy pierwotnie prawo to wywodzi się z tego samego źródła polegającego na zawarciu umowy o jego ustanowieniu z jedną osobą, mogą też doprowadzić inne zdarzenia, gdyż użytkowanie wieczyste może być przedmiotem obrotu w ten sposób, że zbyty zostanie udział w nim (sprzedaż, darowizna itp.), a poza tym prawo to podlega dziedziczeniu34. Współużytkownicy wieczyści nieruchomości, których prawa do niej zostały ustalone w tej samej umowie, mają obowiązek wywiązywać się z przyjętych w niej obowiązków wobec właściciela, w tym z obowiązku świadczenia mu opłat rocznych i wykorzystania nieruchomości na cele ustalone w umowie. Wartość nieruchomości pozostającej we współużytkowaniu wieczystym na potrzeby obliczenia należnych od współużytkowników wieczystych opłat rocznych podlega określeniu na podstawie decydujących o niej cech całej nieruchomości gruntowej, które nie są zależne od dotyczącego jej stosunku współużytkowania wieczystego. Dopiero następnie można określić tę wartość w relacji do poszczególnych stron umów o ustanowienie tego prawa, na podstawie wielkości ich udziałów w nim i z uwzględnieniem okoliczności leżących po stronie każdego z tych podmiotów. Także właściwa stawka opłaty rocznej powinna być określana na podstawie celu oddania nieruchomości jako pewnej całości w użytkowanie wieczyste35. Oznacza to, że punkt wyjścia przy ocenie wysokości opłaty rocznej, jaką powinni świadczyć współużytkownicy wieczyści nieruchomości, może być dla nich wspólny, chyba że prawo to ustanawiane było w częściach ułamkowych na rzecz osób – zwycięzców przetargów, o wyniku których decydowała zaoferowana za nie cena36. Do zróżnicowania wysokości opłat rocznych może też dojść wiosna 2015 56 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY - „(…) dla sposobu korzystania z kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych nie ma znaczenia pozycja ustrojowa (status ustrojowy) powiatu w systemie administracji publicznej (…)” 17. Nie dziwi zatem treść art. 102 u.s.g. (a także art. 89 u.s.p. i art. 88 u.s.w.). Tego rodzaju ustalenia nie czynią jednak bezprzedmiotowym realizacji przyjętego tematu badawczego – w szczególności w związku z konsekwencjami występowania jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniach administracyjnych w sytuacji związanej z konsumowaniem przysługującej im osobowości prawnej. 3. Dokonane przed momentem ustalenie ujawnia więc ciekawe ograniczenie zasięgu oddziaływania założeń i konsekwencji właściwych dla samorządu terytorialnego. Okazuje się bowiem, że nie znajdują one prostego i bezpośredniego przełożenia na sferę materialnego i procesowego prawa administracyjnego. W istocie nie jest nadużyciem twierdzenie wskazujące na irrelewantność tego rodzaju oddziaływań. Systemowe ujęcie tego rodzaju interakcji wskazuje przecież na brak w k.p.a., jak i w przepisach ustaw szczególnych z zakresu materialnego prawa administracyjnego tendencji do wprowadzania unormowań reagujących na specyfikę ustrojową organów jednostek samorządu terytorialnego w znaczeniu procesowym. Poza historycznymi już przykładami postanowień art. 27a 18 , art. 138 § 3 i art. 154 § 3 k.p.a. 19 obecnie w kodeksie można znaleźć – niezbyt liczne – przepisy reagujące jedynie formalnie (a nie merytorycznie) na istnienie organów administracji samorządowej. Reakcja tej grupy przepisów nie wprowadza więc rozwiązań przewidujących inne – niż „normalnie” obowiązujące reguły procedowania poza reagowaniem na tok instancji (zob. następujące przepisy k.p.a.: art. 17 pkt 1, art. 22 § 1 pkt 1 i 4 oraz § 2, art. 161 § 2 i art. 229 pkt 1-4). W regulacjach tej ustawy można znaleźć jednak przykład na swój sposób odwrotnie reagujący na odnoszenie regulacji procesowych do administracji samorządowej. Chodzi o art. 37 § 2 k.p.a., aczkolwiek konstatowanie tego rodzaju interakcji nie znajduje bezpośredniego wyrazu w treści tego przepisu – stanowi natomiast efekt wykładni. Nie budzi już bowiem wątpliwości orzeczniczych konkluzja wywodzona z konieczności uwzględnienia specyfiki relacji ustrojowych zachodzących między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami wyższego stopnia (w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a.) 20, tj. zakładająca brak możliwości nawiązywania przy przebiegu takiej relacji instancyjnej do atrybutów hierarchicznego podporządkowania. W konsekwencji uznać więc należy, że w takich przypadkach nie jest możliwe zarządzanie wyjaśniania przyczyn i ustalenia osób winnych (na podstawie art. 37 § 2 zd. pierwsze k.p.a.). 4. W takim kontekście zyskuje na znaczeniu ustanowienie samorządowych kolegiów odwoławczych (pierwotnie – kolegiów odwoławczych przy sejmikach samorządowych). Wychodzi bowiem na to, że istnienie niezależnego organu kontroli w postępowaniu administracyjnym (wraz z nawiązaniami do statusu organu quasi-sądowego) 21 i sytuacja prawna tego organu wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym (podatkowym) stanowią główną reak- cję (normatywną i praktyczną) na władczą konkretyzację norm prawa administracyjnego przez organy administracji samorządowej. Jak jednak wykazano, poza kilkoma prawnoprocesowymi wyjątkami nie przenosi się to na wprowadzanie regulacji lex specialis bezpośrednio wpływających na prowadzenie postępowania w indywidualnej sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w znaczeniu procesowym22. Co warte przypomnienia, powyższe ustalenie dotyczy też kompetencji orzeczniczych kolegiów. Zauważyć należy, że tylko przepisy art. 20 u.s.k.o. (a więc dotyczące instytucji postanowienia sygnalizacyjnego) stanowią przykład bezpośredniej reakcji normatywnej na odnoszenie aktywności kolegiów do administrowania wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), starostów czy marszałków województw (przy czym mamy w tym zakresie do czynienia z kompetencją prezesa kolegium)23. Nie ulega natomiast wątpliwości, że strukturalno-organizacyjne rozwiązania wyznaczające pozycję prawną samorządowych kolegiów odwoławczych świadczą o uwzględnianiu sytuacji ustrojowej jednostek samorządu terytorialnego (i ich organów). To przecież zamiar stworzenia warunków do pełnienia funkcji organu wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego w znaczeniu procesowym przez organ spoza administracji rządowej stanowił jeden z podstawowych motywów genezy kolegiów. I chociaż niewątpliwie samorządowe kolegia odwoławcze nie są organami jednostek samorządu terytorialnego (ani w znaczeniu ustrojowym, ani – w istocie – w znaczeniu procesowym) 24, to ich sytuacja prawna – w szczególności w ujęciu relacyjnym (dynamicznym) – ukształtowana została w sposób motywowany potrzebą stworzenia warunków do respektowania administrowania w warunkach właściwych dla samorządu terytorialnego. Nie będąc organami administracji samorządowej, kolegia służą zatem do respektowania samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym (podatkowym). Co istotne, nie polega to na „prostym” przenoszeniu atrybutów samodzielności o ustrojowej proweniencji do stosunków procesowych proceduralnych z udziałem organów jednostek samorządu terytorialnego. Jak wykazano, nie polega to też na wprowadzaniu regulacji materialnych czy procesowych specjalnie reagujących na prowadzenie postępowania administracyjnego przez np. organ gminy. Polega to bowiem przede wszystkim na tym, że funkcję organu wyższego stopnia pełni – w stosunku do zasadniczej części spraw administracyjnych (podatkowych) – organ wyłączony spod wpływów charakterystycznych dla hierarchicznego podporządkowania25. Tylko tyle i aż tyle. Co ciekawe, sytuacja prawna kolegiów nie tylko służy wyłączeniu administracji samorządowej spod wpływów administracji rządowej, ale i prowadzi do swego rodzaju ograniczeń w ramach administracyjnego toku instancji. Nie dość bowiem, że kolegia nie mogą opierać kompetencji organu wyższego stopnia na relacjach ustrojowych z jednostkami samorządu terytorialnego26, to jeszcze administrowani nie mogą się skutecznie powoływać– w kontekście funkcji pełnionych przez te samorządowe organy wyższego stopnia – na możliwości oddziaływania o korporacyj- wiosna 2015 57 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY nej proweniencji. Okazuje się więc, że samorządowe kolegia odwoławcze są – w ramach funkcji orzeczniczej – nie „tylko” niezależne względem administracji rządowej, ale i w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego (ich władz – w tym organów). Nie ulega zatem wątpliwości, że ustrojowa samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie stanowi atrybutu znajdującego bezpośrednie zastosowanie w samorządowych stosunkach procesowych. Stanowi natomiast powód specyficznego ukształtowania sytuacji ustrojowej kluczowego organu wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, co – jak wykazano – nie znajduje jednak wyraźnego odzwierciedlenia i swego rodzaju kontynuacji w regulacjach materialnych i procesowych. Z drugiej jednak strony, powyższa konstrukcja ustrojowa pośrednio motywuje istnienie i rolę samorządowych kolegiów odwoławczych. O tym zaś, czy w konkretnym postępowaniu znajdują zastosowanie (i w jakim zakresie) uprawnienia dyskrecjonalne administracji 27, przesądzają zaś przepisy prawa procesowego i materialnego. W tym kontekście trudno się jednak dopatrywać bezpośrednich ustrojowych inspiracji. Powyższe ustalenia warto uzupełnić następującą konstatacją: przepisy procesowego prawa administracyjnego w istocie ignorują sprawowanie funkcji organu wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego przez organ administracji rządowej (w szczególności przez wojewodę) 28. Co ciekawe, tego rodzaju irrelewantność daje się zauważyć także (nawet) w stosunkach procesowych proceduralnych wynikających z zastosowania art. 20 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie 29. 5. Okazuje się zatem, że perspektywa właściwa dla uczestnictwa w obrocie prawnym z pozycji dostępnych dla podmiotów administracji publicznej 30 nie stanowi sfery, w której prawodawca explicite, systemowo i bezpośrednio uwzględnia ustrojowe atrybuty samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (z legitymowaniem się przez nie prawem do sądowej ochrony samodzielności włącznie). Nie należy jednak na tej podstawie ferować wniosku o zasadniczo totalnej irrelewantności problematyki samodzielności ustrojowej gmin/powiatów/województw dla przebiegu postępowań administracyjnych. Trzeba bowiem mieć na uwadze konsekwencje, jakie dla administrowania w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej może wywoływać występowanie jednostek samorządu terytorialnego w pozycji stron postępowania administracyjnego. Zaczynając ten wątek klasycznie – tzn. w ramach postępowań w sprawach materialnych31, w których np. gmina jest stroną32 – realizowany temat badawczy poddać należy weryfikacji w warunkach zakładających wykorzystywanie w tego rodzaju postępowaniach osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego 33. Sytuacja, w której rozpatrzenie i załatwienie danej sprawy administracyjnej bezpośrednio dotyczy (tylko/także) interesu/obowiązku prawnego danej gminy/powiatu/województwa, sprawia, że w takim przypadku taka jednostka samorządu terytorialnego pozostaje stroną postępowania administracyjnego. Co warte podkreślenia, tak motywowany akces do postępowania administracyjnego może występować w różnych konfiguracjach podmiotowych. Niezależnie jednak od tego, czy w postępowaniu w sprawie materialnej34: – np. gmina uczestniczy „tylko” jako strona, – czy (w postępowaniach wielostronnych) jest stroną aktywną/wnioskująca o wydanie decyzji administracyjnej (np. wnioskodawcą o ustalenie warunków zabudowy), czy też bierną/drugoplanową (np. legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy), – postępowanie prowadzi organ administracji rządowej czy też innej (niż ta gmina) jednostki samorządu terytorialnego czy też organ tej gminy, taka jednostka samorządu terytorialnego zyska możliwość wpływania na swoją sytuację prawną z pozycji i w sposób właściwy dla podmiotu legitymującego się kwalifikacją wskazywaną w art. 28 k.p.a. Co przy tym istotne, zawsze w takich przypadkach będzie to miało związek z zadaniami publicznymi z zakresu działalności danej jednostki samorządu terytorialnego. Obecność takiego kontekstu niewątpliwie sprzyja nawiązaniom do właściwości i konsekwencji charakterystycznych dla koncepcji samodzielności ustrojowej tego rodzaju podmiotów administracji publicznej. Podkreślić jednak należy, że postępowanie w sprawie materialnej w tym kontekście sprowadzać się będzie do odwoływania się do statusu posiadanego przez jednostkę samorządu terytorialnego w sferze dominium. Mimo silnych konotacji ustrojowoprawnych nie przekłada się to w sferze materialnego i procesowego prawa administracyjnego na ustanawianie regulacji specjalnie i bezpośrednio reagujących na samodzielność ustrojową gmin/powiatów/województw. W porównaniu z poprzednimi ustaleniami zachodzi jednak istotna różnica (aczkolwiek nielegitymująca się ustrojową proweniencją ani materialnym i procesowym potwierdzeniem w postaci przepisów typu lex specialis uwzględniających samodzielność ustrojową jednostek samorządu terytorialnego). Nowość polega na tym, że w takich przypadkach gmina/powiat/ województwo znajdują się w sytuacji prawnej (materialnej i procesowej) strony postępowania. W efekcie zyskuje w szczególności dostęp do uprawnień procesowych tak kwalifikowanego podmiotu prawa administracyjnego. Chociaż więc nie prowadzi to do konsumowania możliwości stwarzanych przez ustrojowo konstruowaną samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, to – w kontekście podmiotowości publicznoprawnej (choć nie w jej ramach) 35 – zakłada możliwość wykorzystywania przez takie podmioty administracji publicznej instrumentów prawa procesowego dostępnych dla stron postępowania administracyjnego 36 . Jak z tego wynika, osobowość prawna i jej konsekwencje w sferze dominium mogą – w świetle postanowień prawa materialnego – przysparzać jednostkom samorządu terytorialnego podmiotowości po stronie (nomen omen) administrowanych. To zaś, jak wykazano, wyposaża gminę/powiat/województwo w zdolność konsumowania atrybutów sytuacji procesowej i materialnej dostępnych dla adresata administrowania. Zachowywana delimitacja między sferą osobowości prawnej i podmiotowości publicznoprawnej nie przeszkadza bowiem w wykorzystywaniu np. środków zaskarżenia (dostępnych w postępowaniu administracyjnym wiosna 2015 58 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY w wyniku zastosowania wobec poszczególnych współużytkowników wieczystych systemu bonifikat, a z czasem, w miarę trwania współużytkowania wieczystego tej samej nieruchomości, z tego powodu, że nie wszyscy współużytkownicy wieczyści podejmą czynności zmierzające do zakwestionowania oświadczenia o aktualizacji opłaty rocznej albo nie wszyscy zażądają aktualizacji tej opłaty w związku z obniżeniem się wartości nieruchomości lub zmianą sposobu korzystania z niej37. 4.3. Zagadnienia związane z wyznaczeniem granic podmiotowych sprawy wszczętej na podstawie wniosku o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste należą do najtrudniejszych problemów tego postępowania38. Z zakresu odesłania przewidzianego w art. 79 ust. 7 u.g.n. wynika, że w postępowaniu dotyczącym aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste nie znajdują zastosowania wszystkie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące procedurę jurysdykcyjną, a postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste ma charakter swoisty, jest postępowaniem administracyjnym szczególnego typu. W art. 79 ust. 7 u.g.n. ustawodawca nie odesłał jednak do stosowania w nim takich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które by zdeterminowały jego model, w tym także przepisów o stronie postępowania. Odesłanie obejmuje bowiem w zasadzie przepisy o charakterze technicznym, a to oznacza, że o modelu postępowania w sprawie o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste trzeba wnioskować na podstawie unormowań stworzonych dla niego w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów kodeksu postępowania cywilnego o procesie39, bo ostatecznie one znajdą zastosowanie do rozstrzygnięcia sporu, którego to postępowanie dotyczy. Braki w obrębie uregulowań kształtujących procedurę rozstrzygania sporów o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste rodzą pytania o to, według jakich zasad kolegium ma oceniać zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron, ale i model ich uczestnictwa i zasady udziału w postępowaniu. W rozważaniach na ten temat trzeba uwzględnić, że w postępowaniu cywilnym, które będzie się toczyło na skutek wniesienia sprzeciwu wniosek o wszczęcie postępowania o aktualizację opłaty rocznej zastępuje pozew (art. 80 ust. 2 u.g.n.), a zatem tenże wniosek, a nie sprzeciw, pełni rolę nośnika roszczeń, które będą przedmiotem oceny przez sąd powszechny. Oznacza to zarazem, że postępowanie sądowe o aktualizację opłaty toczy się w trybie procesowym, a w roli powoda może w nim wystąpić wyłącznie użytkownik wieczysty i to ten, który złożył wniosek zmierzający do aktualizacji opłaty; właścicielowi nieruchomości przypada w nim zawsze rola pozwanego. Z powyższego wynika, że charakter praw i obowiązków, których dotyczy postępowanie, wymusza ocenę zdolności prawnej stron i ich zdolności do czynności prawnych według przepisów prawa cywilnego. Stronami postępowania o aktualizację opłaty za użytkowanie wieczyste są strony stosunku prawnego nawiązanego w związku z zawarciem umowy o ustanowienie tego prawa, a zatem będący właścicielem nieruchomości gruntowej – Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub związek jednostek samorządu terytorialnego oraz osoba fizyczna lub prawna, której oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste lub we współużytkowanie wieczyste (art. 232 § 1 k.c.). Oświadczenia odnoszące się do treści użytkowania wieczystego, w tym i do wysokości opłat rocznych, składa użytkownikowi wieczystemu osoba prawna będąca właścicielem nieruchomości, za którą muszą działać jej organy (art. 38 k.c.). Na mocy art. 11 ust. 1 u.g.n. organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej40, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Brzmienie art. 12 u.g.n. dowodzi, że organy te dokonują czynności w zakresie gospodarowania nieruchomościami nie jako samodzielne podmioty w obrocie cywilnym, ale „za Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego”. Organ składający oświadczenie, o jakim mowa w art. 78 ust. 1 u.g.n., ma obowiązek wskazać osobę prawną, za którą podejmuje tę czynność, i ten sam obowiązek odnieść trzeba do każdego innego oświadczenia składanego w ramach trybu aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste stworzonego w przepisach art. 78-81 u.g.n.41. Użytkownik wieczysty, który nie godzi się na zaproponowaną mu w opisanym wyżej trybie stawkę opłaty rocznej, składa do kolegium wniosek o aktualizację opłaty przeciwko tej osobie prawnej, za którą konkretny organ złożył oświadczenie o wypowiedzeniu dotychczasowej opłaty, i ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty. Konieczność wydania rozstrzygnięcia w zaistniałym sporze w pierwszej kolejności na drodze administracyjnej nie oznacza odstępstwa od wskazanych wyżej reguł identyfikowania stron postępowania o aktualizację opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości, a obowiązkiem kolegium prowadzącego postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej jest prawidłowe oznaczenie stron tego postępowania z uwzględnieniem atrybutu ich zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych. Niezależnie od terminologii, jaką posługuje się ustawodawca dla oznaczenia stron postępowania w tych sprawach, nie sposób zaakceptować tego, że już po zakończeniu administracyjnej fazy postępowania, w związku z wniesieniem sprzeciwu od orzeczenia kolegium, może dojść do odrzucenia pozwu z uwagi na brak zdolności sądowej pozwanego. Jeśli jednak kolegium nie zadba o prawidłowe jego oznaczenie, to – jak pokazuje praktyka – zupełnie możliwe jest wydanie takiego orzeczenia przez sąd42, a użytkownikowi wieczystemu trudno jest wówczas zrozumieć, dlaczego jego sprawa nie będzie merytorycznie rozpoznana, skoro w oznaczeniu strony posługiwał się terminologią ustawową, zaakceptowaną w administracyjnej fazie postępowania. Podobne problemy powstają przy próbach odpowiedzi na pytania o zasady, według których strony postępowania o aktualizację opłat za użytkowanie wieczyste miałyby ustanawiać pełnomocników do działania w ich imieniu przed kolegium. Nie znajdą w tym zakresie zastosowania art. 32-33 k.p.a., a wątpliwe jest, by strony mogły w tej fazie postępowania ustanawiać pełnomocników w oparciu wyłącznie o przepisy ogólne prawa materialnego regulujące instytucję pełnomocnictwa (art. 98-106 k.c.), gdyż pełnomocnictwo procesowe nie jest instytucją z nim tożsamą43. Pozostaje zatem przyjęcie, że w postępowaniu tym stosować należy przepisy kodeksu postępowania cywilnego o pełnomocnictwie, chyba że wykluczy się możliwość korzystania w nim z zastępstwa procesowego, co musiałoby dotyczyć na tych samych zasadach obu stron tego postępowania44. 4.4. Użytkownikiem wieczystym może być każda osoba fizyczna lub prawna, na rzecz której ustanowiono to prawo, i ona też występuje w postępowaniu aktualizacyj- wiosna 2015 59 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY nym jako jego strona. O ile odrębnie zawierane umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego doprowadziły do powstania współużytkowania wieczystego, o tyle każdego ze współużytkowników wieczystych łączy z właścicielem nieruchomości umowny stosunek prawny, niezależny od stosunków łączących właściciela z pozostałymi współużytkownikami wieczystymi. Oznacza to, że oświadczenia odnoszące się do treści użytkowania wieczystego składane przez właściciela nieruchomości współużytkownikowi wieczystemu, z którym zawarł umowę o ustanowieniu tego prawa, odnoszą skutek tylko wobec jego adresata, a zatem tego ze współużytkowników wieczystych, do którego zostały skierowane45. Obowiązek świadczenia opłaty rocznej właścicielowi istnieje w relacjach umownych właściciela z użytkownikami wieczystymi, nie zaś w relacjach między użytkownikami wieczystymi, które składają się na stosunek współużytkowania wieczystego. Jako czynności z zakresu zarządu wspólnym prawem, jak proponuje to Ł. Dziamski46, mogłyby być traktowane wyłącznie te, które w związku z aktualizacją opłat za użytkowanie wieczyste podejmuje któryś z użytkowników wieczystych powiązanych z właścicielem nieruchomości jedną umową, zwłaszcza gdy prawo to istnieje na rzecz współużytkowników wieczystych łącznie, nie zaś czynności dokonywane przez inne osoby, którym użytkowanie wieczyste przysługuje w części ułamkowej, a stosunki pomiędzy nimi i właścicielem reguluje inna umowa. Postępowanie o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste wszczynane jest na podstawie wniosku, który w dalszej perspektywie, w razie wniesienia sprzeciwu od orzeczenia kolegium, zastąpi pozew, a zatem będzie rozpatrywany w postępowaniu opartym na konstrukcji sporu. Krąg stron cywilnego postępowania procesowego nie zależy od woli sądu, który ma go rozstrzygnąć, lecz wyłącznie od woli inicjującej go osoby, chyba że cechy stosunku prawnego, na tle którego doszło do sporu, wymuszają przyjęcie współuczestnictwa koniecznego po stronie powodowej lub pozwanej. W takim przypadku sąd podejmie czynności prowadzące do wezwania współuczestników koniecznych do udziału w sprawie (art. 195 k.p.c.). Skoro w art. 79 ust. 7 u.g.n. ustawodawca wyraźnie pominął odesłanie do stosowania w postępowaniu o aktualizację opłat za użytkowanie wieczyste przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o stronie postępowania, zawartych pomiędzy przepisami o wyłączeniu pracownika oraz organu i załatwianiu spraw, do których wyraźnie odesłał, to organowi administracji nie przysługują uprawnienia do inicjowania wezwania do udziału w postępowaniu aktualizacyjnym innych osób, niż te, od których pochodzi wniosek z odwołaniem się do art. 28 k.p.a., a żadnej innej normy procesowej dla rozwiązania tego problemu przed organem administracji zastosować nie można. Braki w zakresie legitymacji czynnej po stronie osoby, która wystąpiła z wnioskiem o aktualizację opłaty rocznej, mogą, co najwyżej, uzasadniać jego oddalenie, ale nie uzasadniają dokonywania jakichkolwiek przekształceń podmiotowych tego wniosku. Gdyby doszło do ich dokonania, to w postępowaniu sądowym powstawały bowiem problem z określeniem statusu procesowego osób, które zostały do postępowania „wciągnięte” z inicjatywy kolegium, a nie były osobami wnioskującymi o jego wszczęcie. 4.5. Powyższe reguły mogą ulec zmianie wtedy, gdy na podstawie jednej umowy udział w użytkowaniu wieczystym został ustanowiony na rzecz osób, którym przysługiwać może on tylko łącznie. Ten rodzaj wspólności dotyczy małżonków pozostających w ustroju wspólności ustawo- wej (art. 31 i 48 k.r.o.) oraz wspólników spółki cywilnej (art. 863 w zw. z art. 862 k.c.). Powstaje jednak kwestia, czy osoby, którym prawo użytkowania wieczystego przysługuje łącznie, muszą też łącznie występować w stosunku do właściciela nieruchomości w sprawach o aktualizację opłat rocznych, czy też czynności jednego ze współuprawnionych mogą być uznane za skuteczne także na rzecz pozostałych47. Gdyby przyjąć, w braku jakiejkolwiek wypowiedzi ustawodawcy co do tej kwestii, że postępowanie w takiej sprawie będzie się toczyło z udziałem tylko tego użytkownika wieczystego, który wystąpił z wnioskiem o aktualizację opłaty, to wydane z jego inicjatywy orzeczenie, z uwagi na właściwość stosunku prawnego, w którym zapadło, odniesie skutek wobec innego współużytkownika pozostającego z uczestnikiem sporu w stosunku wspólności łącznej. Charakter relacji materialnoprawnych między tymi osobami powinien skłaniać do wniosku, że czynności współuczestnika działającego odniosą skutek wobec niedziałającego, co jest charakterystyczne dla współuczestnictwa jednolitego. Skoro w postępowaniu sądowym sąd może się dopatrzeć takich więzi między współużytkownikami, których łączy wspólność prawa, że uzasadniałyby one ich wspólny udział w postępowaniu, to zasadne wydaje się przyjęcie, że i w postępowaniu przed kolegium mogą oni wystąpić wspólnie jako współuczestnicy tego postępowania po stronie czynnej48. 4.6. Na prawo użytkowania wieczystego trzeba też spojrzeć w szczególny sposób, gdy staje się ono prawem związanym z nieruchomością wspólną, a zatem podlega reżimowi ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali49 (art. 4 ust. 3 i art. 3 ust. 1 i 2 u.w.l.). Własność takiej nieruchomości lokalowej może przysługiwać jednej osobie, ale nie ma też przeszkód, by była to współwłasność łączna czy w częściach ułamkowych. Udział w nieruchomości wspólnej związany z nieruchomością lokalową pozostającą we współwłasności, obojętne jakiego typu, musi być traktowany jak prawo przysługujące współwłaścicielom łącznie i niepodzielnie, a zatem czynności związane z wypowiedzeniem stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste powinny być adresowane łącznie do wszystkich współwłaścicieli takiej nieruchomości lokalowej, nawet wtedy, gdy wiąże ich zwykła współwłasność. Z tej przyczyny Sąd Najwyższy w uchwale z 14 maja 2014 r., III CZP 19/1450 przyjął, że opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego związanego z prawem własności wyodrębnionego lokalu mieszkalnego powinna być wypowiedziana w całości wszystkim współwłaścicielom lokalu (art. 78 ust. 1 u.g.n.). Po powstaniu odrębnej własności lokalu jako prawa związanego ze współużytkowaniem wieczystym obowiązuje bowiem zasada jedności udziału w prawie wieczystego użytkowania, co oznacza, że udział ten nie ulega podziałowi w taki sposób, że każdemu ze współwłaścicieli lokalu przysługuje odrębny udział w nieruchomości wspólnej, lecz każdemu z nich przysługuje udział w udziale wieczystego użytkowania stosownie do posiadanych udziałów we współwłasności lokalu51. Współwłaściciele lokalu mają więc udział nie w prawie użytkowania wieczystego, ale w udziale prawa użytkowania wieczystego, i w tym zakresie każdy z nich jest współużytkownikiem wieczystym. Opłata za użytkowanie wieczyste jest ustalana jako jedna opłata roczna dla udziału w użytkowaniu wieczystym związanym z własnością lokalu, a nie dla poszczególnych udziałów współwłaścicieli lokalu w tym udziale. Na etapie ustalania wysokości opłaty nie ma znaczenia sposób, w jaki współwłaściciele będą spełniać świadczenie, a więc czy jest ono podzielne czy nie i jakie udziały im przysłu- wiosna 2015 60 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY gują. Tym samym wszyscy współwłaściciele wyodrębnionego lokalu, którym służą udziały w udziale prawa wieczystego użytkowania, są „użytkownikiem wieczystym”, wobec którego należy podejmować czynności w związku z aktualizacją opłaty rocznej52. Jeśli nawet wykluczy się konieczność zgodnego i wspólnego działania w postępowaniu o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste współwłaścicieli wyodrębnionego lokalu, którego własność jest związana z udziałem w użytkowaniu wieczystym gruntu, to orzeczenie wydane w takiej sprawie, tak czy inaczej, dotyczyć będzie całej opłaty rocznej ustalonej dla udziału w prawie użytkowania wieczystego związanego z wyodrębnionym lokalem. W efekcie, jeśli którykolwiek z uprawnionych współwłaścicieli lokalu i współużytkowników wieczystych wyczerpie tryb postępowania aktualizacyjnego, to ustalona w tym postępowaniu, prowadzonym choćby tylko z jego udziałem, stawka opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste odnosząca się do udziału w nieruchomości wspólnej przypisanego do konkretnej nieruchomości lokalowej będzie obowiązująca także dla pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości. Orzeczenie odniesie zatem skutek w stosunku do wszystkich współwłaścicieli lokalu pomimo braku wyraźnego w tym przedmiocie postanowienia ustawodawcy przypisującego mu tego rodzaju skuteczność. Zadecydują o niej właściwości przedmiotu postępowania. 5. Sprzeciw od orzeczenia kolegium i jego skutki 5.1. Konstrukcję sprzeciwu od orzeczenia kolegium ustawodawca uregulował tak oszczędnie, że wątpliwości budzi już sam charakter tego środka. Trybunał Konstytucyjny, który rozważał ten problem w wyroku z 4 grudnia 2006 r., P 35/0553, w związku z koniecznością oceny konstytucyjności rozwiązań dotyczących długości terminu do wniesienia sprzeciwu, o samym charakterze sprzeciwu wypowiedział się bardzo powierzchownie, gdyż strony nie spierały się co do tego, że termin do jego wniesienia jest zawity. Trybunał stwierdził zatem, że „Sprzeciw nie ma charakteru zwykłej czynności procesowej w toku instancji. (…) Jest żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego, celem rozstrzygnięcia sporu cywilnoprawnego, a nadto powoduje utratę mocy orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego. Jednocześnie obliguje sąd powszechny do rozpoznania sprawy od początku, sankcją zaś za niedotrzymanie terminu materialnego – zgodnie z ustawą – jest oddalenie powództwa. Upływ zakreślonego terminu złożenia sprzeciwu wywołuje zatem skutki w sferze prawa materialnego”. W związku z tym stanowiskiem trzeba zauważyć, że skutki powiązane przez ustawodawcę z wniesieniem sprzeciwu są właściwe wszystkim środkom zaskarżenia, których złożenie nie jest zwykłą czynnością procesową, a uprawniony do skorzystania ze środka zaskarżenia czyni to z zamiarem doprowadzenia do wzruszenia wydanego w jego sprawie orzeczenia, które uznaje za nieprawidłowe (bezpośredni cel zaskarżenia) i – o ile pozwala na to konstrukcja konkretnego środka zaskarżenia – do uzyskania w to miejsce rozstrzygnięcia, które będzie prawidłowe (pośredni cel zaskarżenia). Trafnie zatem przyjmuje M. Bik, że sprzeciw można uznać za niesformalizowany środek prawny, quasi-środek zaskarżenia, którego celem jest pozbawienie mocy orzeczenia kolegium i poddanie sporu rozstrzygnięciu przez sąd54. W razie wniesienia sprzeciwu w terminie orzeczenie kolegium traci bowiem moc, nawet gdy sprze- ciw odnosi się tylko do jego części (art. 80 ust. 1 i 3 u.g.n.). Skoro wniesienie sprzeciwu ma być uzewnętrznieniem woli doprowadzenia do wzruszenia orzeczenia kolegium i uzyskania rozstrzygnięcia sądu powszechnego w sporze w związku z aktualizacją opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, to stanowcza ocena skuteczności jego wniesienia powinna należeć w całości do sądu, któremu akta sprawy wraz ze sprzeciwem muszą być przekazane niezależnie od tego, w jaki sposób kolegium wstępnie ocenia zachowanie warunków dopuszczalności tego środka. Stanowisko takie, powszechnie prezentowane w doktrynie55, trzeba uznać za trafne, jednak podstawowe braki w zakresie rozważanej regulacji ustawowej sprawiają, że szczegółowe kwestie związane z oceną przesłanek dopuszczalności sprzeciwu budzą poważne wątpliwości, tak samo jak odpowiedź na pytanie, w jaki sposób sąd ma dać wyraz swojej ocenie spełnienia w konkretnym przypadku warunków jego dopuszczalności. Dla uznania pisma za sprzeciw wystarczy, że osoba wnosząca ten środek zmierza do wzruszenia orzeczenia kolegium niezależnie od tego, w jakim zakresie nie godzi się z nim i czy przedstawiła zarzuty zdatne do zakwestionowania jego trafności. W tym zakresie konstrukcja sprzeciwu zbliża się do konstrukcji sprzeciwu od nakazu zapłaty wydanego w cywilnym postępowaniu upominawczym (art. 502 i n. k.p.c.) czy do konstrukcji sprzeciwu od orzeczenia referendarza sądowego (art. 39822 i n. k.p.c.). Powstaje jednak kwestia, czy w pozostałym zakresie sprzeciw ma spełniać wymagania formalne podania (art. 63 k.p.a.)56, czy pisma w postępowaniu cywilnym (art. 126 k.p.c.). O ile do liczenia terminu, w jakim powinien być złożony wniosek o wszczęcie postępowania przed kolegium, znajduje zastosowanie art. 57 k.p.a. w zw. art. 79 ust. 7 u.g.n., o tyle powstaje kwestia, czy te same przepisy mają zastosowanie do liczenia terminu do wniesienia sprzeciwu od orzeczenia kolegium57. Skoro sprzeciw jest środkiem powodującym utratę mocy orzeczenia wydanego w postępowaniu administracyjnym i przenoszącym rozpoznanie sprawy na drogę sądową, to należałoby raczej stosować do niego instytucje uregulowane w procedurze cywilnej, czyli stawiać mu wymagania pisma procesowego w postępowaniu cywilnym (art. 126 k.p.c.), a termin do jego wniesienia liczyć według art. 165 k.p.c. Gdy chodzi o legitymację do wniesienia sprzeciwu, to ustawodawca wypowiedział się o niej jednoznacznie w art. 80 ust. 1 u.g.n. Sprzeciw mogą wnieść właściciel nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste lub użytkownik wieczysty. Należałoby dodać, że chodzi o tego użytkownika wieczystego, który występował w postępowaniu przed kolegium w sporze z właścicielem w związku ze złożeniem wniosku o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. 5.2. Przepisy o postępowaniu w sprawie aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste nie określają konsekwencji, jakie sąd powinien wyciągnąć ze złożenia sprzeciwu niespełniającego stawianych mu wymagań formalnych, ale także tego, czy dopuszczalne jest, a jeśli tak, to według jakich zasad, sanowanie wszystkich lub niektórych braków sprzeciwu. Ze względów systemowych należałoby poprzeć stanowisko o konieczności odrzucenia przez sąd sprzeciwu wniesionego z naruszeniem przepisów określających przesłanki jego dopuszczalności, w tym i termin do jego wniesienia58, a podstawą dla wydania takiego orzeczenia byłby per analogiam art. 370 k.p.c. W systemie przepisów o postępowaniu cywilnym ten rodzaj rozstrzygnięcia jest stosowany powszechnie w odniesieniu do środków zaskarżenia, jako wyraz oceny, że zostały złożone z naruszeniem wiosna 2015 61 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY przepisów wyznaczających przesłanki ich dopuszczalności59. Z tego względu najlepiej przystaje on do charakteru pisma będącego nośnikiem także tego szczególnego środka zaskarżenia i przesłanek, które sąd ma na uwadze przy jego ferowaniu. Gdyby to stanowisko odrzucić, to za alternatywę można być uznać orzeczenie o umorzeniu postępowania wszczętego przez wniesienie sprzeciwu60. Nie sposób natomiast zgodzić się z poglądami o konieczności odrzucenia pozwu – wniosku o wszczęcie postępowania przed kolegium w razie stwierdzenia, że sprzeciw od jego orzeczenia został wniesiony z naruszeniem przepisów określających przesłanki jego dopuszczalności61. Pogląd ten jest nietrafny przede wszystkim dlatego, że sąd nie ma żadnego tytułu do wypowiadania się o wniosku o wszczęcie postępowania aktualizacyjnego do momentu, póki nie stwierdzi, że sprzeciw złożony został skutecznie. Przedmiotem oceny sądu w związku z wniesieniem sprzeciwu od orzeczenia kolegium pozostaje tenże sprzeciw, a nie wniosek o wszczęcie postępowania aktualizacyjnego. Nie można odrzucać pozwu, który nie podlega rozpoznaniu przez sąd, dopóki nie zacznie działać fikcja prawna, którą posłużył się ustawodawca w art. 80 ust. 2 u.g.n. Trzeba jednak także odnotować, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 grudnia 2006 r., P 35/05, w rozważaniach nad skutkami wniesienia sprzeciwu z naruszeniem terminu stwierdził, że „sankcją zaś za niedotrzymanie terminu materialnego – zgodnie z ustawą – jest oddalenie powództwa”, a termin, o którym tu mowa, uznał właśnie za termin materialnoprawny. Także z tym poglądem nie można się zgodzić, zresztą Trybunał nie podjął nawet próby jego szerszego umotywowania. Uchybienie terminowi do wniesienia sprzeciwu sprawi, że nie otwiera się droga do rozpoznania powództwa przez sąd, a niepodlagającego rozpoznaniu powództwa nie można przecież oddalić. Osoba wnosząca środek zaskarżenia zwykle zdaje sobie sprawę z tego, że uchybiła terminowi do jego wniesienia, gdy doręczone jej zostaje orzeczenie wyciągające konsekwencje z tego uchybienia. Termin do złożenia wniosku o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste ma charakter materialny62. Taki sam charakter w orzecznictwie przypisuje się termowi do wniesienia sprzeciwu od orzeczenia kolegium, chociaż stanowisko to – z uwagi na źródło zastrzeżenia tego terminu, a przede wszystkim skutki, jakie powoduje jego naruszenie – może wywoływać uzasadnione wątpliwości63. Trzeba podkreślić, że skutki te polegają na uprawomocnieniu się orzeczenia kolegium wydanego w sprawie o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Są to skutki typowe dla upływu terminów dla wniesienia większości środków zaskarżenia, których procesowy charakter nie budzi wątpliwości. Materialnoprawne konsekwencje takiego stanu rzeczy są pośrednie i wiążą się z tym, że w relacjach między stronami obowiązywać będzie norma prawna ustalona w niezaskarżonym orzeczeniu. Utratę mocy orzeczenia kolegium powoduje bowiem skuteczne wniesienie sprzeciwu, nie zaś wniesienie go po przewidzianym dla tej czynności terminie. Praktykę sądów powszechnych w związku z oceną charakteru terminu do wniesienia sprzeciwu kształtować będzie jednak zapewne wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 2006 r., P 35/05, w którym – bez szerszego uzasadnienia – termin do wniesienia sprzeciwu zakwalifikowany został do kategorii terminów materialnoprawnych, a zatem nieprzywracalnych64. 5.3. Skoro wniesienie sprzeciwu sprawia, że traci moc orzeczenie kolegium, a wniosek o wszczęcie przed nim postępowania o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste zastępuje pozew i staje się nośnikiem żądania, które będzie podlegało rozpoznaniu przez sąd, to powstaje kwestia, czy od użytkownika wieczystego, który złożył taki wniosek, sąd może oczekiwać na tym etapie postępowania opłaty sądowej od wniosku – pozwu lub także uzupełniania innych jego braków formalnych, a jeśli tak, to pod jakim rygorem można wzywać użytkownika wieczystego o ich uzupełnienie. W praktyce sądy po wniesieniu sprzeciwu od orzeczenia kolegium (obojętne przez którego z uprawnionych) wzywają użytkownika wieczystego o opłatę od wniosku o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, a czynią to pod rygorem zwrotu pozwu i rygor ten stosują. Taka praktyka działania, jakkolwiek aprobowana w orzecznictwie65 i w piśmiennictwie66, budzi pewne wątpliwości, gdyż na tym etapie postępowania, na jakim znajduje się sprawa o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste po wniesieniu sprzeciwu od orzeczenia kolegium, stosowanie rygoru zwrotu pozwu nie powinno być dopuszczalne. Można się w tym miejscu odwołać do argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 30 października 2014 r., III CZP 48/1467, podjętej z inicjatywy Rzecznika Praw Obywatelskich w związku z wątpliwościami, jakie powstawały w postępowaniu rozgraniczeniowym, w którym ustawodawca zastosował podobną konstrukcję drogi dochodzenia roszczenia jak na gruncie art. 78-81 u.g.n., z tym wyjątkiem, że rozpoznanie sprawy o rozgraniczenie skierował do postępowania nieprocesowego. W motywach tej uchwały Sąd Najwyższy stwierdził, że „żądanie uiszczenia opłaty sądowej po przekazaniu sprawy z fazy administracyjnej pod rygorem zwrotu wniosku jest wadliwe. (…) Rygor zwrotu pisma wszczynającego postępowanie nie może być stosowany do postępowań już wszczętych, w których prowadzono czynności rozpoznawcze”. To samo należałoby odnieść do postępowania o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, bo nie da się zaprzeczyć, że w administracyjnej fazie postępowania prowadzone były czynności rozpoznawcze w takiej sprawie, a nie byłoby przeszkód do rozstrzygnięcia o obowiązku uiszczenia opłaty sądowej należnej w takiej sprawie w orzeczeniu kończącym postępowanie68. Po wniesieniu sprzeciwu od orzeczenia kolegium może się jednak okazać, że zastępujący pozew wniosek o wszczęcie postępowania o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste dotknięty został jeszcze innymi brakami niż tylko brak opłaty sądowej. W związku z tym, że ustawodawca nie nałożył na użytkownika wieczystego występującego z wnioskiem o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązku zredagowania tego wniosku w sposób, który spełnia wymagania pozwu (art. 187 i 126 k.p.c.), może się zdarzyć, że zajdzie konieczność wezwania go o uzupełnienie jakichś jego braków już po złożeniu sprzeciwu od orzeczenia kolegium. Jeśli pismo to spełniało wymagania określone w art. 63 k.p.a., to zwykle spełni też wymagania określone w art. 187 i 126 k.p.c., gdy chodzi o jego zawartość treściową. Zupełnie natomiast możliwe, że we wniosku tym pozwany zostanie określony nieprawidłowo z uwagi na mylące sugestie ustawodawcy co do tego, kogo należy uważać za przeciwnika procesowego użytkownika wieczystego, albo że okaże się, iż wniosek w imieniu użytkownika wieczystego złożyła osoba, która nie może być jego pełnomocnikiem w postępowaniu cywilnym, co nie zostało dostrzeżone wcześniej. Na tym etapie postępowania, na jakim znajduje się sprawa po wniesieniu sprzeciwu od orzeczenia kolegium, zastosowanie w odniesieniu do tych braków wniosku – pozwu powinien mieć raczej rygor zawieszenia postępowania (art. 177 § 1 pkt 6 k.p.c.), a nie rygor zwrotu pozwu. Zastosowanie tego rygoru opóźni jednak moment uzyskania orzeczenia co do meritum sprawy, którego wydaniem zain- wiosna 2015 62 DZIAŁ NAUKOWY – GŁOSY teresowane są na równi obie strony, bo złożenie wniosku do kolegium otwarło drogę do ukształtowania wysokości opłaty, czym – jeśli sprawa dotyczy podwyższenia tej opłaty – zainteresowany jest zapewne bardziej właściciel (pozwany) niż użytkownik wieczysty (powód). Zastosowanie rygoru zwrotu wniosku – pozwu, czasem po długim postępowaniu przed kolegium, w którym podejmowane były czynności dowodowe co do istoty sprawy, niweczy nie tylko skuteczność wszystkich tych czynności, ale i skutki, jakie osiągnął użytkownik wieczysty przez zainicjowanie postępowania o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Oczywiście, można twierdzić, że do zwrotu wniosku – pozwu dojdzie wówczas na skutek opieszałości użytkownika wieczystego w wykonywaniu zarządzeń sądu, a zatem z przyczyn zależnych wyłącznie od niego. Dla przeciętnego adresata zarządzeń wydawanych przez sąd dopiero na tym etapie postępowania zwykle nie jest zrozumiałe (czemu trudno się dziwić), że czynności podjęte przez niego we wszczętym często wiele miesięcy wcześniej postępowaniu były dostateczne dla objaśnienia przedmiotu sprawy, kręgu jej stron i zasad ich reprezentacji oraz do wydania w niej orzeczenia co do meritum przez kolegium, ale braki tych samych czynności, uniemożliwiają rozstrzygnięcie sprawy przez sąd i mają być usuwane dopiero po wniesieniu sprzeciwu od już istniejącego orzeczenia. 6. Wnioski Wątpliwości, jakie powstają w związku z wykładnią obowiązujących od ponad dwudziestu lat przepisów o procedurze rozstrzygania sporów w związku z aktualizacją opłat rocznych za użytkowanie wieczyste, dowodzą, że nie jest możliwe stworzenie kompletnej regulacji proceduralnej dla przedsądowego postępowania spornego, zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy cywilnej, przez jej naszkicowanie w kilku przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami i przy wykorzystaniu odwołania do odpowiedniego stosowania kilku przepisów procedury administracyjnej-jurysdykcyjnej. Wydaje się, że obowiązująca w tym zakresie regulacja powinna być uzupełniona w kierunku jasnego wyznaczenia granic podmiotowych sprawy toczącej na podstawie wniosku o aktualizację opłat rocznych za użytkowanie wieczyste, w tym podmiotowych granic skuteczności orzeczeń wydawanych w tych sprawach. Skoro sprawa zainicjowana przez złożenie wniosku do kolegium może być, i często jest, rozpoznawana następnie przez sąd powszechny w procesie cywilnym, to już na etapie postępowania przed kolegium ustawodawca powinien wyraźnie przewidzieć obowiązek stosowania w tym postępowaniu obowiązujących w procesie cywilnym przepisów o zdolności sądowej i procesowej oraz o pełnomocnictwie i wymaganiach pism procesowych, w tym i pozwu. Takie podejście pozwoliłoby jednoznacznie określić model procedury stosowanej w tych sprawach na etapie postępowania przed kolegium, ale także na sprawne przejście z fazy postępowania przed kolegium do postępowania przed sądem w celu uzyskania przez strony orzeczenia co do meritum sprawy. Nieodzowne wydaje się też „doregulowanie” sprzeciwu od orzeczenia wydanego przez kolegium. Niezbędne jest zajęcie stanowiska przez ustawodawcę, czy chce wiedzieć w nim środek zaskarżenia i jakie wyznacza reguły postępowania w związku z jego wniesieniem. dr hab. MARTA ROMAŃSKA, prof. UJ Autorka jest pracownikiem naukowo-dydaktycznym w Katedrze Postępowania Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji UJ, sędzią SN Przypisy: 1 Według art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm. – dalej: „u.g.g.”) w brzmieniu obowiązującym do 5 grudnia 1990 r., a zmienionym ustawą z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. 1990, nr 79, poz. 464) – zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub umowy sprzedaży nieruchomości państwowej miało być poprzedzone wydaniem przez terenowy organ administracji państwowej decyzji określającej osobę nabywcy oraz przedmiot zbycia. Na zasadzie wyjątku od tej reguły ustawodawca przewidywał powstanie użytkowania wieczystego z mocy prawa, na rzecz rozmaitych podmiotów korzystających z gruntów Skarbu Państwa w określonym czasie i w określony sposób (por. art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Dz.U. 1990, nr 79, poz. 464). 2 O charakterze tego prawa oraz elementach publicznoprawnych składających się na jego konstrukcję, zwłaszcza bezpośrednio po jego wprowadzeniu do systemu prawnego ustawą z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 32, poz. 159; dalej: „u.g.t.m.o.”), szeroko pisze Z. Truszkiewicz, Użytkowanie wieczyste. Zagadnienia konstrukcyjne, Warszawa 2006, s. 96 i n. oraz tenże, Użytkowanie wieczyste, [w:] System Prawa Prywatnego, tom 4 Prawo rzeczowe, red. E. Gniewek, Warszawa 2012, s. 2 i n. 3 Por. uchwały Sądu Najwyższego z 8 lutego 1994 r. III CZP 188/93, OSNC 1994, nr 9, poz. 169 i z 21 kwietnia 1994 r., III CZP 36/94, OSNC 1994, nr 11, poz. 209, wyroki Sądu Najwyższego z 13 grudnia 1990 r., III ARN 34/90, OSNC 1992, nr 5, poz. 82 i z 16 grudnia 1999 r., II CKN 639/98, OSN 2000, nr 6, poz. 121. 4 Por. też uchwałę Sądu Najwyższego z 8 lutego 1994 r. III CZP 188/93, OSNC 1994, nr 9, poz. 169. 5 Szeroko na ten temat G. Wolak, Glosa do wyroku Sądu Najwyższego z 17 grudnia 2008 r., I CSK 244/08, „Rejent” 2013, nr 2, s. 143 i n. oraz przytoczona tam literatura. Por. też uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 8 grudnia 2004 r., III CZP 47/04, OSNC 2005, nr 5, poz. 74, wyroki Sądu Najwyższego z 17 grudnia 2008 r., I CSK 244/08, OSNC-ZD C 2009, poz. 82 i z 25 listopada 2010 r., I CSK 692/09, OSNC-ZD B 2011, poz. 45. 6 t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. – dalej: u.g.n. 7 W ustawie o gospodarce nieruchomościami sprecyzowany został sposób oznaczenia rynkowej wartości nieruchomości. Dokonanie wyboru najwłaściwszej spośród różnych metod szacowania wartości nieruchomości pozostawiono uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu (art. 77 ust. 3 w związku z art. 78 ust. 1 i art. 152-159 u.g.n.). Do wyboru osoby, na rzecz której prawo zostanie ustanowione, dochodzi zwykle na podstawie wyników przetargu, o których decyduje zaoferowana za nieruchomość cena (art. 28 i 37 ust. 1 u.g.n. oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości, tekst jedn. Dz.U z 2014 r. poz. 1490). 8 Por. wyroki Sądu Najwyższego z 27 czerwca 2007 r. I CSK 125/07, OSNC-ZD 2008, nr 2, poz. 42 i z 6 listopada 2009 r., I CSK 109/09, LEX nr 570111. 9 Dz.U. nr 123, poz. 601. 10 W okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, do czasu utraty mocy obowiązującej przez art. 43 ust. 2 u.g.g. (obwieszczenie Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, Dz.U. z 1993 r. nr 131, poz. 629) aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste odbywała się na drodze administracyjnej. W wyroku z 8 grudnia 1992 r., K 3/92, OTK 1992, nr 2, poz. 26, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że charakter sporu, jaki powstaje w związku z aktualizacją opłaty za użytkowanie wieczyste wymaga rozpoznawania go według reguł obowiązujących na drodze cywilnoprawnej. 11 Zwanych dalej „kolegiami” i działających na podstawie ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.). W art. 1 ust. 1 i 2 tej ustawy ustawodawca przewidział, że na zasadach określonych w odrębnych przepisach kolegia mogą orzekać także w innych sprawach niż wynikające z ich statusu organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach indywidualnych załatwianych w pierwszej instancji przez organy gminy jako zadania własne. 12 Por. dane statystyczne przedstawione przez M. Bika, Aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Przejście sprawy z drogi administracyjnej na drogę sądową, PPP 2013, nr 9, s. 54-55 oraz przez Ł. Dziamskiego, Aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Zagadnienia proceduralne, Warszawa 2013, s. 154-160. wiosna 2015 63 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY Swoje poglądy na temat wielu problemów procesowych, jakie powstają na gruncie rozwiązań przyjętych w postępowaniu o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przedstawiłam w opracowaniu: Wybrane zagadnienia materialne i procesowe z problematyki opłat rocznych za użytkowanie wieczyste gruntu, Sam. Ter. 2000, nr 11, s. 12 i n. Ostatnio o ciągle aktualnych problemach proceduralnych powstających w sprawach o aktualizację opłaty za użytkowanie wieczyste, szeroko i w większości trafnie, wypowiada się M. Bik. Aktualizacja opłaty rocznej…, s. 53 i n. 14 OSNC 2006, nr 5, poz. 82. 15 Tak na tle poprzednio obowiązujących art. 43a - 43g u.g.g. o charakterze tego powództwa wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale z 19 września 1997 r., III CZP 44/97, OSNC 1998, nr 2, poz. 21, w wyroku z 29 października 1997 r., II CKN 281/97, OSNC 1998, nr 4, poz. 65, w postanowieniu z 10 października 2002 r., V CZ 110/02 (niepubl.) oraz w wyroku z 11 września 2003 r., III CKN 239/01. 16 O przesłankach decydujących o takiej kwalifikacji sporu o aktualizację opłaty rocznej szerzej M. Romańska, Wybrane zagadnienia…, s. 14-18 oraz uchwała Sądu Najwyższego z 23 czerwca 2005 r., III CZP 37/05, OSNC 2006, nr 5, poz. 82 i postanowienie Sądu Najwyższego z 30 marca 2011 r., III CZP 3/11, OSNC 2011, nr 12, poz. 138. 17 W okresie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami kolegium nie było właściwe do decydowania o wysokości stawki procentowej, ponieważ ustawa nie przewidywała takiej jego kompetencji. W uchwale z 19 września 1997 r., III CZP 44/97, OSNC 1998, nr 2, poz. 21, Sąd Najwyższy dopuścił możliwość zgłoszenia żądania ustalenia stawki procentowej opłaty rocznej na podstawie art. 189 k.p.c., a do wszczęcia takiego postępowania mogło dojść także na etapie rozpoznawania przez sąd sprzeciwu od orzeczenia kolegium odnoszącego się tylko do wartości nieruchomości. Uchwała ta utraciła aktualność z uwagi na zmianę stanu prawnego. 18 Wyrok Trybunał Konstytucyjnego z 13 marca 1996 r., K 11/95, OTK 1996, nr 2, poz. 9; wyroki Sądu Najwyższego z 6 grudnia 2007 r., IV CSK 326/07, LEX nr 485878, z 23 września 2009 r., I CSK 45/09, LEX nr 530615 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z 30 marca 2011 r., III CZP 3/11, OSNC 2011, nr 12, poz. 138. 19 LEX nr 485878. 20 LEX nr 1111023. 21 LEX nr 530615. 22 LEX nr 1111023. 23 Por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 23 września 1993 r., III CZP 81/93, OSNC 1994, nr 2, poz. 27, uchwałę Sądu Najwyższego z 18 października 2007 r., III CZP 82/07, OSNC 2008, nr 10, poz. 112. Ma to i takie konsekwencje, że współużytkownik wieczysty nieruchomości gruntowej nie może doprowadzić do wygaśnięcia prawa przysługującego mu w ułamkowej części przez nabycie odpowiadającego tej części udziału we współwłasności nieruchomości gruntowej. Art. 21 u.g.g., w brzmieniu obowiązującym pomiędzy 5 grudnia 1990 r. a 31 grudnia 1994 r., stanowił jednak, że lokale w domach będących własnością Skarbu Państwa lub gminy są sprzedawane wraz ze sprzedażą lub oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu niezbędnego do racjonalnego korzystania z domu. Unormowanie to mogło budzić wątpliwości co do tego, czy w okresie jego obowiązywania ustawodawca oczekiwał zachowania jednolitego charakteru prawa do gruntu, na którym posadowiony był budynek dla wszystkich wyodrębnionych w nim lokali. Przepis ten uchylony został wraz z wejściem w życie ustawy o własności lokali, a art. 3a u.w.l. – dodany do ustawy o własności lokali z dniem 22 września 2004 r., w związku z jej nowelizacją ustawą z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2004, nr 141, poz. 1492, art. 5) – określa zasady postępowania w razie sukcesywnego zbywania lokali przez państwo i jednostki samorządu terytorialnego w sposób, który eliminuje powyższą wątpliwość. Szerzej o tych problemach J. Pisuliński, Własność lokalu, [w:] System Prawa Prywatnego. Tom 3. Prawo rzeczowe, red. E. Gniewek, Warszawa 2013, s. 730-733. 24 Nieruchomości gruntowe oznaczane są numerami ewidencyjnymi i geodezyjnymi nadanymi poszczególnym częściom powierzchni ziemskiej wyodrębnionym jako działki. Zgodnie z art. 4 pkt 3 u.g.n. „działka gruntu” to niepodzielna, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Pojęcie to jest wykorzystywane przy opisywaniu i oznaczaniu nieruchomości gruntowych. 25 Tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., nr 124, poz. 1361 ze zm., dalej: „u.k.w.h.”. 26 Por. wyroki Sądu Najwyższego z 26 lutego 2003 r., II CKN 1306/00, Biul. SN 2003, nr 8, s. 8, z 8 listopada 2007 r., III CSK 183/07, LEX nr 469893, z 22 lutego 2012 r., IV CSK 278/11, OSNC 2013, nr 3, poz. 35, postanowienie Sądu Najwyższego z 30 października 2003 r., IV CK 114/02, OSNC 2004, nr 12, poz. 201. 27 W. Katner, Przedmioty stosunku cywilnoprawnego, w: System 13 Prawa Prywatnego. Tom 1. Prawo cywilne część ogólna, red. M. Safjan, Warszawa 2012, s. 1300-1302, S. Rudnicki, Nieruchomości, [w:] G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2004, s. 171-113, M. Bednarek, Mienie. Komentarz do art. 44-553 Kodeksu cywilnego, Kraków 1997, s. 89-90. Nie zawsze jednak oba pojęcia nieruchomości traktuje się przeciwstawnie, por. uchwałę Sądu Najwyższego z 7 kwietnia 2006 r., III CZP 24/06, OSNC 2007, nr 2, poz. 24. 28 § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów, Dz.U. 2001, nr 102, poz. 1122 ze zm. 29 Pierwotnie – art. 12 ust. 4 u.g.t.m.o., art. 20 ust. 1 u.g.g., a obecnie art. 234 k.c., art. 27 zd. 2 u.g.n. 30 W orzecznictwie nie ma jednolitości poglądów co do tego, czy z uprawnienia do zażądania połącznia nieruchomości objętych dotąd odrębnymi księgami wieczystymi może skorzystać użytkownik wieczysty. W wyroku z 8 listopada 2007 r., III CSK 183/07, LEX nr 469893 i w uchwale z 7 kwietnia 2006 r., III CZP 24/06, OSNC 2007, nr 2, poz. 24, Sąd Najwyższy uznał, że użytkownikowi wieczystemu nie przysługuje uprawnienie przewidziane w art. 21 u.k.w.h., a w wyroku z 23 stycznia 2012 r., I CSK 258/12, OSNC 2013, nr 7-8, poz. 95, Sąd Najwyższy taką możliwość dopuścił, pod warunkiem że czynności takiej miałby dokonać użytkownik wieczysty, którego prawo istnieje na nieruchomościach gruntowych tego samego właściciela. Przeprowadzenie takiego połączenia w szeregu przypadkach porządkuje stosunki dotyczące nieruchomości, ale do korzystania z uprawnienia określonego w art. 21 u.k.w.h. po powstaniu użytkowania wieczystego trzeba podchodzić ostrożnie, i to zarówno wtedy, gdy miałby je realizować właściciel, jak i wtedy, gdy czyniłby to użytkownik wieczysty, gdyż może być ono użyte dla wywołania stanu uzasadniającego zmianę świadczeń użytkownika wieczystego na rzecz właściciela. 31 Por. wyrok Sądu Najwyższego z 22 kwietnia 2010 r., V CSK 357/09, OSNC 2010, nr 11, poz. 152. 32 Tak też Sąd Najwyższy w uchwale z 15 maja 2013 r., III CZP 24/13, OSNC 2013, nr 12, poz. 138. 33 Oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w ułamkowej części nie jest równoważne ustanowieniu użytkowania wieczystego na udziale we współwłasności, gdyż w takim przypadku własność ciągle przysługuje jednemu podmiotowi, a tylko prawo użytkowania wieczystego powstaje wówczas w częściach ułamkowych, por. uchwałę SN z 18 maja 1995 r., III CZP 61/95, OSNC 1995, nr 5, poz. 130. 34 Do powstania współużytkowania wieczystego mogłoby też dojść w wypadku połączenia w jednej księdze wieczystej samodzielnych dotąd nieruchomości gruntowych oddanych różnym osobom w użytkowanie wieczyste. Połączone w ten sposób samodzielne nieruchomości tracą ten status. Gdyby każda z tych dawnych nieruchomości połączonych w księdze wieczystej w jedną była oddana w użytkowanie wieczyste innej osobie, to po połączeniu powstałby między tymi osobami stosunek współużytkowania wieczystego w odpowiednich udziałach. Takie połączenie, o ile zaakceptuje się jego dopuszczalność, wymaga bezwzględnie określenia na powrót udziałów w użytkowaniu wieczystym, tak by ich suma nie przekraczała jedności. Wartość udziałów we wspólnym prawie nie może bowiem wykraczać poza to prawo (poza jedność). Opłaty pobrane poza granice jednego prawa (od udziałów, których suma przekracza jedność) można traktować jak pobrane nienależnie. Na podobnych zasadach dopuszcza się rozłączenie nieruchomości wpisanych do jednej księgi wieczystej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 11 lutego 2009 r., V CSK 333/08, OSNC-ZD 2010, nr 2, poz. 33, wyrok Sądu Najwyższego z 27 czerwca 2012 r., III CSK 303/11, LEX nr 1438718, postanowienie Sądu Najwyższego z 16 czerwca 2010 r., I CSK 82/10, Biul. SN 2010, nr 9, s. 11, wyrok Sądu Najwyższego z 8 listopada 2007 r., III CSK 183/07, LEX nr 469893). 35 Trafnie wskazał Ł. Dziamski, Aktualizacja opłaty…, s. 29, że współużytkownicy wieczyści nie mogą korzystać z idealnych części nieruchomości i tych idealnych części wykorzystywać na cele określone w umowie o ustanowieniu tego prawa, ale z nieruchomości jako rzeczy w całości. Por. też motywy uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 19 marca 2013 r., III CZP 88/13, OSNC 2013, nr 9, poz. 103. 36 Trafnie zauważył B. Kordasiewicz, Zaskarżenie „w części” orzeczenia sko w sprawie aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego, [w:] Współczesne problemy prawa prywatnego. Księga pamiątkowa ku czci Profesora Edwarda Gniewka, Warszawa 2010, s. 282, że mechanizmy aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, przewidujące obliczanie jej od wartości rynkowej gruntu, w dłuższej perspektywie pozwalają te pierwotne różnice wysokości opłat należnych od poszczególnych współużytkowników wieczystych zniwelować. 37 Do takiego rezultatu przejściowo może też dojść po połączeniu w jednej księdze wieczystej nieruchomości, na których ustanowiono użyt- wiosna 2015 64 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY kowania wieczyste na rzecz różnych podmiotów, o ile przyjmie się dopuszczalność stosowania w takim przypadku art. 21 u.k.w.h., co – jak się wydaje – zaaprobował Sąd Najwyższy w motywach uchwały z 15 maja 2013 r., III CZP 24/13, OSNC 2013, nr 12, poz. 138. 38 Por. przykład postępowania podawany przez B. Kordasiewicza, Zaskarżenie „w części”…, s. 277-279. 39 Model postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego nie powinien być zestawiany z modelem procesu cywilnego, gdyż przystaje raczej do postępowania nieprocesowego (por. też T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, s. 95-100 i powołana tam literatura). O udziale konkretnych osób w charakterze stron (uczestników) tych postępowań decydują zresztą podobne reguły (art. 28 k.p.a. i art. 510 k.p.c.). 40 Starosta nie ma wprawdzie ustrojowo statusu „organu” Skarbu Państwa, ale w sprawach gospodarowania nieruchomościami, a ponadto w postępowaniach sądowych wskazanych w u.g.n. występuje za tę osobę prawną. Por. postanowienie Sądu Najwyższego z 3 października 2002 r., I CKN 448/01, LEX nr 57226, a szeroko na ten temat M. Bieniek, H. Pietrzkowski, Reprezentacja Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2010, s. 61 i n. 41 W art. 78 ust. 1, 3 i 4, art. 79 ust. 2 i 6, art. 80 ust. 1, art. 81 ust. 1 u.g.n. ustawodawca nie wspomina jednak o „właścicielu nieruchomości” oddanej w użytkowanie wieczyste, za to używa pojęcia „właściwy organ”. Z brzmienia tych przepisów wynika, że „właściwy organ” ma dokonywać czynności w zakresie stosunku użytkowania wieczystego (wypowiedzenie wysokości opłaty rocznej – art. 78 u.g.n.) i w postępowaniu wywołanym wnioskiem o aktualizację opłaty (żądanie zwrotu kosztów – art. 79 ust. 6 u.g.n., wniesienie sprzeciwu – art. 80 ust. 1 u.g.n.), a i sam wniosek w przedmiocie aktualizacji opłaty ma być złożony przez użytkownika wieczystego „przeciwko właściwemu organowi” (art. 79 ust. 3 u.g.n.). Pojęcie „właściwy organ” używane przez ustawodawcę w art. 78 ust. 1, 3 i 4, art. 79 ust. 2 i 6, art. 80 ust. 1, art. 81 ust. 1 u.g.n. w kontekście, w jakim funkcjonuje, oznacza organ osoby prawnej, która jest właścicielem nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, uprawniony do podejmowania za właściciela czynności w zakresie stosunku użytkowania wieczystego. Czynności organu muszą być identyfikowane z działaniem samego właściciela nieruchomości i to samo odnieść trzeba do czynności podejmowanych przez użytkownika wieczystego przeciwko „właściwemu organowi” za osobę właściciela nieruchomości. 42 Tak w orzecznictwie Sądu Najwyższego, przy czym według restryktywnej linii orzeczniczej nie jest możliwe sprecyzowanie (uściślenie) oznaczenia strony pozwanej na etapie sądowym postępowania (postanowienie z 15 maja 2009 r., II CSK 681/08, LEX nr 519307), a według linii liberalnej takie działanie jest możliwe i jego podjęcie wyklucza wydanie orzeczenia odrzucającego pozew (postanowienia z 25 maja 2007 r., I CSK 30/07, OSNC-ZD 2008, nr 2, poz. 33 i z 8 stycznia 2009 r., I CSK 263/08, LEX nr 523626). W warunkach postępowania o aktualizację opłat za użytkowanie wieczyste należałoby się raczej opowiedzieć za liberalną linią orzeczniczą, gdyż do odrzucenia pozwów w tych sprawach dochodzi wtedy, gdy strony postępowania i kolegium rozstrzygające spór między nimi posługują się na oznaczenie statusu pozwanego terminologią zastosowaną przez ustawodawcę. Skutki odrzucenia pozwu są dotkliwe dla użytkownika wieczystego i zwykle niezrozumiałe dla osób, które zastosowały się do terminologii ustawowej, także dlatego, że wcześniej terminologię tę stosowało kolegium. Por. też Ł. Dziamski, Aktualizacja opłaty…, s. 50 i s. 104. 43 Szerzej J. Gudowski, Pełnomocnictwo procesowe na tle podziału prawa na prywatne i publiczne, PPC 2011, nr 1, s. 7 i n. 44 Wydaje się, że do takiego wniosku zmierza też T. Zawiślak, Postępowanie wywołane sprzeciwem od orzeczenia SKO, „Iustitia” 2011, nr 1, s. 9. 45 M. Romańska, Wybrane zagadnienia…, s. 19, B. Kordasiewicz, Zaskarżenie „w części”…, s. 283. 46 Ł. Dziamski, Aktualizacja opłaty…, s. 33. 47 W stosunku spółki cywilnej zadecydują o tym zasady reprezentacji, ale przyjęcie poglądu w relacjach między małżonkami, że taka czynność byłaby nieskuteczna bez wspólnego działania uprawnionych, ma daleko idące skutki. W razie braku współdziałania małżonków konieczne byłoby bowiem uzyskanie rozstrzygnięcia sądu likwidującego spór między nimi, co nie wydaje się możliwe w otwartym terminie do złożenia wniosku wszczynającego postępowanie przed kolegium. W efekcie prawo do zakwestionowania na drodze sądowej aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste przez małżonków pozostających w stosunku wspólności łącznej mogłoby mieć charakter iluzoryczny. 48 Na etapie postępowania sądowego można by rozważać zgłoszenie się osób zainteresowanych rozstrzygnięciem sprawy na korzyść jednej ze stron w roli interwenienta ubocznego, w tym także samoistnego (art. 76 i 81 k.p.c.). Dz.U. z 2000 r. nr 80, poz. 903; dalej u.w.l. Biul. SN 2014, nr 5, s. 8-9. 51 Por. uchwały Sądu Najwyższego z 3 października 2003 r., III CZP 65/03, OSNC 2004, nr 12, poz. 189, z 14 lipca 2005 r., III CZP 43/05, OSNC 2006, nr 6, poz. 98, z 12 grudnia 2012 r., III CZP 82/11, OSNC 2013, nr 6, poz. 75. 52 O podziale współużytkowania wieczystego nieruchomości wspólnej, jako prawa związanego z odrębną własnością (współwłasnością) lokalu, można by mówić tylko wtórnie do podziału nieruchomości lokalowej, z którą prawo to pozostaje związane. Dopóki nie nastąpi zniesienie współwłasności nieruchomości lokalowej przez jej fizyczny podział między dotychczasowych współwłaścicieli, nie może być też mowy wydzielaniu w niej udziałów na potrzeby aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste i określeniu różnej stawki opłaty do poszczególnych współwłaścicieli lokalu. 53 OTK-A 2006, nr 11, poz. 167. 54 M. Bik, Aktualizacja opłaty…, s. 64. 55 Orzecznictwo i wypowiedzi nauki, w których wyrażono takie stanowisko cytuje M. Bik, Aktualizacja opłaty…, s. 64, wyrażając zarazem aprobatę dla tych poglądów. 56 Za takim stanowiskiem opowiadają się m.in. T. Zawiślak, Postępowanie wywołane…, s. 9, M. Bik, Aktualizacja opłaty…, s. 65. 57 Za takim stanowiskiem opowiada się M. Bik, Aktualizacja opłaty…, s. 65. 58 B. Kordasiewicz, Zaskarżenie „w części”…, s. 286, odmiennie T. Zawiślak, Postępowanie wywołane…, s. 10. 59 O dopuszczalności posługiwania się analogią w poszukiwaniach właściwego rodzaju rozstrzygnięcia oceniającego dopuszczalność środka zaskarżenia Sąd Najwyższy wypowiedział się już w uchwale z 7 grudnia 2006 r., III CZP 96/06, OSNC 2007, nr 9, poz. 133 w odniesieniu do skargi na czynności komornika, zanim ustawodawca wprowadził do procedury cywilnej art. 7673 k.p.c. 60 T. Zawiślak, Postępowanie wywołane…, s. 10-11. 61 A. Grysiński, Zmiana opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, „Wspólnota” 1997, nr 8, s. 20; postanowienie Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 29 października 2010 r., I ACz 375/10, LEX nr 781312. 62 Przesłanki uzasadniające taką kwalifikację terminu do złożenia wniosku o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste zostały szeroko przedstawione w opracowaniu: M. Romańska, Wybrane zagadnienia…, s. 20-23. Materialny charakter tego terminu czyni go też terminem nieprzywracanym. Odmiennie jednak wypowiada się na ten temat Ł. Dziamski, Aktualizacja opłaty…, s. 106. 63 Ich występowanie sygnalizuje T. Zawiślak, Postępowanie wywołane…, s. 10. 64 Zakwalifikowanie terminu do wniesienia sprzeciwu do kategorii procesowych pozwoliłby stosować do niego instytucję przywrócenia, znaną procedurze cywilnej (art. 167-172 k.p.c.) i administracyjnej - jurysdykcyjnej (art. 58-60 k.p.a.). Skoro jednak ustawodawca w art. 79 ust. 7 u.g.n. odesłał do stosowania przepisów o terminach w „postępowaniu przed kolegium”, to o przywróceniu terminu do wniesienia sprzeciwu sąd orzekałby stosowanie do art. 167-172 k.p.c. 65 Por. uchwałę Sądu Najwyższego z 21 grudnia 2006 r., III CZP 133/06, OSNC 2007, nr 10, poz. 153. 66 Ł. Dziamski, Aktualizacja opłaty…, s. 2013, s. 134-136, T. Zawiślak, Postępowanie wywołane…, s. 14. 67 Biul. SN 2014, nr 10, s. 7. 68 Trzeba zresztą zauważyć, że i w motywach uchwały z 21 grudnia 2006 r., III CZP 133/06, Sąd Najwyższy dostrzegł specyfikę postępowania w sprawach o aktualizację opłaty rocznej w związku z jej rozpoznawaniem w postępowaniu administracyjnym a później sądowym i stwierdził, że „W postępowaniu przed kolegium wniosek podlegał opłacie skarbowej (art. 79 ust. 1 zdanie drugie u.g.n.), a skoro na etapie postępowania sądowego traktuje się go jak pozew, podlega opłacie sądowej (art. 3 ust. 2 pkt 3 u.k.s.c.), którą, zgodnie z art. 10 u.k.s.c., należy uiścić «przy wniesieniu do sądu pisma podlegającego opłacie». Ponieważ pismo to nie było wnoszone do sądu, lecz do kolegium odwoławczego, należy zgodnie z wykładnią gramatyczną przyjąć, że art. 10 u.k.s.c. nie ma zastosowania, a tym samym, że nie może wchodzić w grę rygor określony w art. 130 2 § 1 k.p.c. w postaci zwrotu pozwu wniesionego przez profesjonalnego pełnomocnika, od którego nie została uiszczona należna opłata stosunkowa bez wezwania sądu. Oznacza to, że opłacenie tego pozwu powinno nastąpić zgodnie z ogólną zasadą określoną w art. 130 § 1 k.p.c., według której przewodniczący wzywa do uiszczenia w terminie tygodniowym opłaty od pisma, przy czym okoliczność, że strona jest reprezentowana przez radcę prawnego lub adwokata, nie ma w tym wypadku znaczenia”. 49 50 wiosna 2015 65 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY Selected substantive and procedural issues regarding updates of annual fee for perpetual usufruct SUMMARY: The study focuses on the issue of proceedings in cases regarding updates of annual fee for perpetual usufruct. The pre-court proceedings in the cases concerned are conducted by local-government appeal boards. The proceedings concerned are initiated following a request by a perpetual usufructuary who has been notified by the owner of the real estate of an increase in the annual perpetual usufruct fee, or whose request for a decrease in the fee concerned has been rejected. The proceedings before the local-government appeal boards aim at defining the amount of the fee. Court proceedings in such cases are initiated where any of the parties to the dispute lodges an appeal against the decision issued by the appeal board. Court proceedings are also aimed at defining the amount of the fee which would be binding both for the owner of the real estate and for its perpetual usufructuary. The legislator has regulated the course of the pre-court proceedings in a highly laconic way, which is conductive of numerous problems as discussed in the present study. S TAT U S P R AW N O F I N A N S O W Y SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH Dr PAWEŁ MAREK WORONIECKI Wprowadzenie Zagadnienia o podstawowym znaczeniu dla funkcjonowania samorządowych kolegiów odwoławczych określa ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych1. Wśród przepisów tej ustawy znajduje się art. 3, który kwalifikuje wspomniane podmioty jako państwowe jednostki budżetowe. Ta zwięzła regulacja ma fundamentalne znaczenie dla dalszej analizy statusu prawnofinansowego samorządowych kolegiów odwoławczych (w skrócie: sko ), gdyż sięgając do ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych2, dowiadujemy się, że zgodnie z art. 9 pkt 3 tej ustawy jednostki budżetowe są częścią sektora finansów publicznych. Trzeba dodać, że art. 1 pkt 1) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wskazuje, iż w odniesieniu m.in. do jednostek budżetowych rzeczona ustawa reguluje kwestie dotyczące zakresu i zasad działania, jak też ich organizacji. A zatem można stwierdzić, że analiza rozwiązań prawnych dotyczących jednostek budżetowych pozwala uzyskać obraz funkcjonowania (oczywiście tylko w określonym zakresie) samorządowych kolegiów odwoławczych, skoro – jak już wspomniano – sko zostały zaliczone przez art. 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych do kategorii państwowych jednostek budżetowych. Krótki przegląd regulacji ustawowych kształtujących status prawnofinansowy sko przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych Na wstępie trzeba przypomnieć, że w myśl art. 35 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ustawa ta wchodziła w życie po upływie czternastodniowego okresu liczonego od dnia w którym ją ogłoszono. Ponieważ została ona opublikowana w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 21 listopada 1994 r., to grudzień roku 1994 stanowi właści- wy punkt wyjścia dla prześledzenia zmian stanu prawnego kształtującego status prawnofinansowy sko działających na podstawie wspomnianej wyżej ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. W tamtym okresie obowiązywała ustawa z dnia 5 stycznia 1991 r. – Prawo budżetowe3, co wynikało z art. 78 tej ustawy, który to przepis stanowił, że ustawa ta wchodzi w życie w dniu 1 stycznia 1991 r., zastrzegając jednocześnie, iż jej art. 31 ust. 1 i ust. 2, art. 32 i art. 33 ust. 1 nie znajdują zastosowania w procesie związanym z przygotowaniem i opracowaniem projektu budżetu państwa oraz projektów budżetów gminnych na rok 1991 r., pozostałe przepisy zaś tej ustawy miały być – według wspomnianego art. 78 rzeczonej ustawy – stosowane w tym procesie. Z kolei w rozdziale drugim ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. – Prawo budżetowe prawodawca zamieścił kluczowy dla rozważań na temat statusu prawnofinansowego sko przepis, który przewidywał: ,,Państwowe jednostki budżetowe pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu państwa, a uzyskane dochody odprowadzają do tego budżetu”4. Wspomniane wyżej określenie państwowej jednostki budżetowej nie zostało wprawdzie przeniesione wprost do kolejnej ustawy, tj. ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych5, ale ustawodawca – w definicji zamieszczonej w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych – nie zmienił zasady, w myśl której jednostki budżetowe to taki typ jednostek organizacyjnych w sektorze finansów publicznych, które charakteryzują się bezpośrednim pokrywaniem swoich wydatków z budżetu oraz odprowadzaniem pobranych dochodów na konto odpowiednio dochodów w budżecie państwa albo w którymś z budżetów samorządowych, z zastrzeżeniem jednak postanowień zawartych w art. 18a ust. 1-3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. To wymienione wyżej zastrzeżenie na końcu rzeczonego art. 18 ust. 1 zostało dodane przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 listopada 2004 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw6. Wspomniana ustawa nowelizująca miała o tyle istotne zna- wiosna 2015 66 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY czenie z punktu widzenia statusu prawnofinansowego sko jako państwowych jednostek budżetowych7, że dodany przez jej art. 1 pkt 3 do ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych art. 18a dawał jednostkom budżetowym uzyskującym dochody ze źródeł wymienionych w punktach 1-3 ustępu 1 art. 18a możliwość gromadzenia ich na wyodrębnionym rachunku będącym rachunkiem dochodów własnych8. Podobnie ust. 2 tego samego artykułu 18a umożliwiał państwowym jednostkom budżetowym gromadzenie – na rachunkach dochodów własnych – dochodów uzyskiwanych m.in. z wpisów oraz wpłat dokonywanych w związku z prowadzeniem postępowań odwoławczych9. Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. utraciła moc na podstawie art. 244 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych10. Zamieszczone w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych określenie jednostki budżetowej nie różniło się od definicji zawartej w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Utrata mocy obowiązującej przez ustawę z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych nastąpiła na podstawie art. 85 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych11, przy czym wspomniany art. 85 przewidywał – w stosunku do kilku przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych – nieco późniejszą utratę przez nie mocy obowiązującej. Pojawia się zatem pytanie, jak kształtuje się obecnie status prawnofinansowy samorządowych kolegiów odwoławczych m.in. na podstawie wspomnianej na wstępie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Warto przypomnieć, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych weszła w życie – poza kilkoma przepisami wymienionymi w pkt 1 i pkt 2 wspomnianego art. 1 –1 stycznia 2010 r. Status prawnofinansowy sko na podstawie obecnie obowiązujących regulacji prawnych (wybrane kwestie) Na wstępie należy się odwołać do wybranych regulacji obowiązującej ustawy o finansach publicznych. Otóż w myśl art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, przez pojęcie „jednostki budżetowe” rozumie się umiejscowione w sektorze finansów publicznych jednostki organizacyjne, które – po pierwsze – nie są osobami prawnymi, po drugie ich wydatki pokrywa się bezpośrednio ze środków budżetowych i po trzecie pobrane przez te jednostki dochody są przez nie odprowadzane na rachunek – a dokładniej na tę jego część, która obejmuje dochody – budżetu państwa bądź budżetu samorządowego. Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z państwowymi jednostkami budżetowymi mamy do czynienia w przypadku tych jednostek budżetowych, które są – z zastrzeżeniem przepisów zawartych w odrębnych ustawach – tworzone, łączone i likwidowane przez ministrów, kierowników urzędów centralnych i wojewodów, jak również przez inne organy funkcjonujące w oparciu o odrębne ustawy. Z kolei, jak stanowi art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., kategoria gminnych, powiatowych lub wojewódzkich jednostek budżetowych sprowadza się do tych jednostek budżetowych, których (przy uwzględnieniu unormowań zamieszczonych w odrębnych ustawach) tworzenie, łączenie i likwidacja leży w gestii organów stanowiących działających w jednostkach samorządu terytorialnego. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że jednostki budżetowe to państwowe bądź samorządowe jednostki organizacyjne cechujące się tym, że plan budżetowy obejmuje ich dochody oraz wydatki w pełnej kwocie, a więc wszelkie dochody, które jednostki zgromadziły idą do budżetu, z którego z kolei pokrywana jest – w granicach zaplanowanego w tym budżecie limitu – całość ich wydatków niezależnie od ilości środków finansowych przez nie zakumulowanych12. Warto w tym miejscu nadmienić, że w przypadku samorządowych kolegiów odwoławczych ich działalność administracyjna nadzorowana jest przez Prezesa Rady Ministrów13. Jednakże wykonywanie tego nadzoru może zostać oddane przez Prezesa Rady Ministrów w ręce ministra właściwego w sprawach administracji publicznej14. Nie zmienia to jednak faktu, że w myśl art. 148 pkt 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.15 jednym z zadań Prezesa Rady Ministrów jest koordynacja i kontrola pracy osób będących członkami Rady Ministrów. Jedynie dla porządku trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 147 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ,,Rada Ministrów składa się z Prezesa Rady Ministrów i ministrów”. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że przyznana premierowi przez art. 148 pkt 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej kompetencja w zakresie koordynacji jest całkowicie uzasadniona ze względu na szeroki zakres kompetencji rządu i jego liczebność osobową, jak również podkreśla się, że kontrola pomaga m.in. w tym, aby określone modele postępowania były przez członków rządu przestrzegane16. Wracając na grunt ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, trzeba zauważyć, że jej art. 11 ust. 3 przewiduje, iż plan finansowy jednostki budżetowej, będący planem dochodów oraz wydatków, stanowi dla tego podmiotu podstawę gospodarki finansowej. Jednocześnie art. 17 ust. 1 tej samej ustawy zobowiązuje Ministra Finansów do określenia w rozporządzeniu sposobu, w jaki jednostki budżetowe i samorządowe zakłady budżetowe mają prowadzić gospodarkę budżetową, z uwzględnieniem konieczności przestrzegania zasad polegających na celowym i oszczędnym wydatkowaniu środków oraz jawnym, przejrzystym i terminowym wykonywaniu zadań. W tym samym art. 17 ust. 1 (w punktach od 1 do 4) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ustawodawca wyszczególnił też elementy treści tego rozporządzenia, do których zaliczył zwłaszcza kwestie dotyczące sposobu i trybu opracowywania planów finansowych, sposobu, w jaki plany finansowe jednostek budżetowych mogą być zmieniane i te zmiany zatwierdzane, trybu, w jakim państwowe jednostki budżetowe pobierają dochody i dokonują wydatków, a także sprawy dotyczące tego, w jaki sposób w podmiotach będących samorządowymi zakładami budżetowymi mają być ustalane nadwyżki w zakresie środków obrotowych. W związku z powyższym należy się odwołać do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych17 (w skrócie: rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 7.12.2010 r. ws. s.p.g.f.j.b. i s.z.b.), zawierającego w swojej treści właśnie odwołanie do wspomnianego wyżej art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych jako podstawy dla wydania tegoż rozporządzenia. W rozporządzeniu tym określono metodykę związaną z prowadzaniem gospodarki finansowej przez jednostki budżetowe i samorządowe zakłady budżetowe, w tym odnoszącą się do sposobu i trybu tworzenia planów wiosna 2015 67 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY finansowych, do sposobu przeprowadzania modyfikacji w tychże planach funkcjonujących w jednostkach budżetowych (nie wyłączając sposobu zatwierdzania takich modyfikacji), do trybu pozyskiwania dochodów i realizowania wydatków przez państwowe jednostki budżetowe, jak i do sposobu ustalania nadwyżki obejmującej środki obrotowe w podmiotach będących samorządowymi zakładami budżetowymi18. W związku z tymi postanowieniami należy w szczególności zauważyć, że – jak wskazuje § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7.12.2010 r. ws. s.p.g.f.j.b. i s.z.b. – występujące w tym rozporządzeniu pojęcie „jednostki budżetowej” stosowane jest dla oznaczenia państwowej lub samorządowej jednostki budżetowej. Z kolei w myśl § 2 pkt 3 rzeczonego rozporządzenia na gruncie tegoż rozporządzenia samorządowa jednostka budżetowa to jednostka organizacyjna wymieniona w art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy (chodzi o ustawę z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, co wynika z § 2 pkt 1 omawianego rozporządzenia)19. Natomiast § 2 pkt 2 omawianego rozporządzenia stanowi, że – również na gruncie tego rozporządzenia – państwową jednostką budżetową jest jednostka organizacyjna wymieniona w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że samorządowe kolegia odwoławcze działają właśnie jako państwowe jednostki budżetowe20. Dlatego też konieczne jest bardziej wnikliwe przyjrzenie się przynamniej niektórym rozwiązaniom prawnym wynikającym ze wspomnianego wyżej rozporządzenia. W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7.12.2010 r. ws. s.p.g.f.j.b. i s.z.b. plany finansowe w podmiotach będących państwowymi jednostkami budżetowymi projektowane są w oparciu o przekazywane przez dysponentów części budżetowych kierownikom podległych jednostek (stosownie do struktury danego dysponenta) dane na temat kwot tak dochodów, jak i wydatków budżetowych (włączając w to wynagrodzenia) ustalonych w projekcie ustawy budżetowej z określoną szczegółowością, przy czym prawodawca nakazuje przestrzegać terminu z art. 143 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych dla przekazania wspomnianych informacji. Powołany wyżej § 4 ust. 1 rzeczonego rozporządzenia – stanowiąc o wymaganej szczegółowości danych przekazywanych osobom kierującym państwowymi jednostkami budżetowymi – precyzuje w pkt 1 i pkt 2, że w przypadku dochodów ogranicza się ona do działu, a w odniesieniu do wydatków konieczne jest wskazanie działu, rozdziału i grup wydatków wyszczególnionych w art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Z kolei, zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7.12.2010 r. s.p.g.f.j.b. i s.z.b., szczegółowość sporządzanych projektów planów finansowych musi uwzględniać części, działy, rozdziały i paragrafy. Następnie prawowodawca wskazuje – w odniesieniu do projektów planów finansowych, które są zgodne w zakresie wielkości tak dochodów, jak i wydatków budżetowych, włączając w to wynagrodzenia, z postanowieniami projektu ustawy budżetowej – na konieczność zatwierdzenia tych planów przez kierowników danych jednostek, a następnie ich przekazania na ręce dysponenta części budżetowej (stosownie do struktury danego dysponenta) w określonym przez nich czasie, który nie może jednak przekraczać pierwszego grudnia roku przypadającego przed rokiem budżetowym21. W § 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7.12.2010 r. ws. s.p.g.f.j.b. i s.z.b. został nałożony ważny obowiązek na dysponentów części budżeto- wych, polegający na weryfikacji otrzymanych przez nich projektów planów finansowych wedle kryterium zgodności tych planów z zapisami projektu ustawy budżetowej, a gdyby zostały stwierdzone różnice, są oni zobowiązani dokonać w nich odpowiednich zmian, o których muszą oni poinformować osoby kierujące podległymi państwowymi jednostkami budżetowymi stosownie do struktury dysponenta danej części budżetowej, z zachowaniem określonych przez nich terminów. Dodać należy, że zgodnie z § 6 ust. 1 zdanie drugie omawianego rozporządzenia Minister Finansów ma otrzymać od wspomnianych wyżej dysponentów ,,zweryfikowane projekty planów finansowych w Informatycznym Systemie Obsługi Budżetu Państwa nie później niż do dnia 15 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy”. Dla porównania warto zauważyć, że – w myśl § 6 ust. 2 analizowanego rozporządzenia – gdy chodzi o samorządowe jednostki budżetowe, to na jednostkach samorządu terytorialnego, a ściślej mówiąc na zarządach tych jednostek, spoczywa obowiązek sprawdzenia otrzymanych projektów planów finansowych, czy są one zgodne z postanowieniami projektu uchwały budżetowej, a w razie dostrzeżenia różnic zarządy te są zobligowane odpowiednio je zmienić i zawiadomić o tym fakcie ,,kierowników samorządowych jednostek budżetowych, w terminie 7 dni od dnia otrzymania projektu planu finansowego, nie później jednak niż do dnia 27 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy”. Prawodawca postanowił w § 7 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7.12.2010 r. ws. s.p.g.f.j.b. i s.z.b. w stosunku do jednostek budżetowych i projektów ich planów finansowych, że projekty te są podstawą gospodarki finansowej realizowanej przez państwową (albo samorządową) jednostkę budżetową w okresie biegnącym od pierwszego stycznia w roku budżetowym aż do dnia, kiedy opracowany zostanie plan finansowy w oparciu o informacje na temat kwot dochodów oraz wydatków przewidzianych w ustawie (albo uchwale) budżetowej. Jednocześnie w punktach 1-3 tego samego § 7 omawianego rozporządzenia prawodawca wprowadził pewne okoliczności, których zaistnienie warunkuje możliwość traktowania wspomnianych wyżej projektów jako podstawy gospodarki finansowej, a polegające mianowicie na tym, że projekty te muszą być zgodne z przepisami projektu ustawy (albo uchwały) budżetowej i uzyskać zatwierdzenie ze strony osoby kierującej państwową (albo samorządową) jednostką budżetową, jak i zostać sprawdzone wedle procedury i w czasie wskazanym w wyżej wymienionym § 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7.12.2010 r. ws. s.p.g.f.j.b. i s.z.b. W dalszej kolejności § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7.12.2010 r. ws. s.p.g.f.j.b. i s.z.b. nakazuje dysponentom części budżetowych przekazać osobom kierującym podległymi państwowymi jednostkami budżetowymi, odpowiednio do struktury danego dysponenta, w czasie przewidzianym w art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, dane na temat kwot dochodów oraz wydatków budżetowych, włączając w to kwoty wynagrodzeń, przewidzianych w ustawie budżetowej o szczegółowości ustalonej w § 4 ust. 1 omawianego rozporządzenia. Zgodnie natomiast z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7.12.2010 r. ws. s.p.g.f.j.b. i s.z.b. uzyskane przez osoby kierujące państwowymi jednostkami budżetowymi informacje stanowią podstawę do sporządzenia przez te osoby (w czasie nieprzekraczającym czternastu dni liczonych od dnia, w którym otrzymały one informacje wskazane w wymienionym wyżej § 8 ust. 1 omawianego rozporządzenia) planów finansowych tych jednostek – stosownie do struktury dysponenta danej części budżetowej wiosna 2015 68 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY – w drodze dostosowania projektów planów wspomnianych w § 7 analizowanego rozporządzenia, tak aby istniała zgodność pomiędzy nimi a ustawą budżetową. Na koniec prezentacji wybranych rozwiązań prawnych przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 7.12.2010 r. ws. s.p.g.f.j.b. i s.z.b. trzeba jeszcze wspomnieć o regulacji, w myśl której wartość zobowiązań zaciąganych przez państwową jednostkę budżetową do sfinansowania podczas danego roku nie może przekraczać poziomu kwot wydatków wpisanych do zatwierdzonego planu finansowego, zmniejszonych o wydatki przeznaczone na sfinansowanie wynagrodzeń i uposażeń oraz obowiązkowych wpłat płatnika22. Natomiast gdy chodzi o zobowiązania związane z umowami wieloletnimi, to istnieje wprawdzie możliwość ich zaciągania, ale jedynie w sytuacji, gdy umowy takie znajdują uzasadnienie w odpowiednich programach prac oraz pod warunkiem ich zawierania w zgodzie z terminami określonymi w przepisach dotyczących zamówień publicznych23. Ponadto dopuszczalne jest zaciąganie zobowiązań z tytułu kontraktów, które muszą być wykonane w trakcie następnego roku dla zagwarantowania działania jednostki w sposób ciągły, a termin ich zapłaty mija w kolejnym roku24. Podsumowanie Prezentowane w opracowaniu rozważania nawiązują m.in. do unormowań zawartych w art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (przepis ten wspomina o jednostkach budżetowych jako elemencie sektora finansów publicznych) oraz w art. 11 ust. 1 tej ustawy, który to przepis z kolei wyjaśnia sposób działania jednostek budżetowych. Owo nawiązanie do wspomnianych wyżej przepisów – w ramach wywodów dotyczących statusu prawnofinansowego sko – stanowi konsekwencję faktu, że ustawodawca nadał, w art. 3 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, samorządowym kolegiom odwoławczym konstrukcję prawną właśnie państwowych jednostek budżetowych. Ponadto w analizie uwzględniono również m.in. wybrane regulacje wynikające z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych, wydanego – jak wskazano w treści tego rozporządzenia – w oparciu o art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. dr PAWEŁ MAREK WORONIECKI Autor jest adiunktem w Katedrze Polityki Gospodarczej na Wydziale Prawa i Administracji UJ Przypisy: 1 2 3 4 5 6 7 Tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z późn. zm. Tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm. Tekst jednolity: Dz.U. z 1993 r. nr 72, poz. 344 z późn. zm. Art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. – Prawo budżetowe. Jak stanowił art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. – Prawo budżetowe, zasady wynikające m.in. z art. 15 ust. 1 tej ustawy miały mieć zastosowanie do gospodarki finansowej jednostek organizacyjnych gmin, których rzeczona gospodarka nie była unormowana odrębnymi ustawami. t.j,: Dz.U. z 2003 r. nr 15, poz. 148 z późn. zm. Ustawa z dnia 5 stycznia 1991 r. – Prawo budżetowe utraciła moc na podstawie art. 202 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Z kolei, jak stanowił art. 204 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, ta nowa ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. weszła w życie w dniu 1 stycznia 1999 r., oprócz jej art. 151 ust. 5 wchodzącego w życie w dniu 1 stycznia 2000 r. Dz.U. z 2004 r. nr 273, poz. 2703 z późn. zm. Zob. powołany wyżej art. 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. Art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 listopada 2004 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw dodał do ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych również art. 18b. 9 Art. 18a ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. 10 Dz.U. z 2005 r. nr 249, poz. 2104 z późn. zm. Zgodnie z art. 245 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych weszła ona w życie w dniu 1 stycznia 2006 r., poza art. 235 pkt 1, którego termin wejścia w życie określono na dzień ogłoszenia. 11 Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz. 1241 z późn. zm. 12 E. Chojna-Duch, Podstawy finansów publicznych i prawa finansowego, Wydanie 1, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2010, s. 176. 13 Art. 3a ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. 14 Art. 3a ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. 15 Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 z późn. zm. 16 A. Kulig, Rozdział VII. Rada Ministrów, [w:] Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, pod redakcją P. Sarneckiego, 4. wydanie rozszerzone i zaktualizowane, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2002, s. 257–258. 17 Dz.U. z 2010 r. nr 241, poz. 1616 z późn. zm. 18 § 1 pkt 1- 4) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7.12.2010 r. ws. s.p.g.f.j.b. i s.z.b. 19 Zgodnie z § 2 pkt 1) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7.12.2010 r. ws. s.p.g.f.j.b. i s.z.b. ilekroć wspomina się w nim o ,,ustawie” oznacza to odwołanie do ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Dlatego w dalszej części niniejszego opracowania będzie mowa wprost o ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w każdym przypadku, gdy analizowana regulacja wspomnianego rozporządzenia powołuje się na któryś z przepisów ,,ustawy”. 20 Art. 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. 21 § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7.12.2010 r. ws. s.p.g.f.j.b. i s.z.b. 22 Art. 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7.12.2010 r. ws. s.p.g.f.j.b. i s.z.b. 23 Art. 23 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7.12.2010 r. ws. s.p.g.f.j.b. i s.z.b. 24 Art. 23 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7.12.2010 r. ws. s.p.g.f.j.b. i s.z.b. Akty prawne: 1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 z późn. zm.) 2. Ustawa z dnia 5 stycznia 1991 r. – Prawo budżetowe (tekst jednolity: Dz.U. z 1993 r. nr 72, poz. 344 z późn. zm.). 3. Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z późn. zm.). 4. Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2003 r. nr 15, poz. 148 z późn. zm.). 5. Ustawa z dnia 25 listopada 2004 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2004 r. nr 273, poz. 2703 z późn. zm.). 6. Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2005 r. nr 249, poz. 2104 z późn. zm.). 7. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz. 1241 z późn. zm.). 8. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.). 9. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz.U. z 2010 r. nr 241, poz. 1616 z późn. zm.). 8 The legal and financial status of the local-government appeal boards SUMMARY: This article describes status of the local-government appeal boards from a legal and financial angle. The analysis’s point of issue is the purview of article 3 of the Local-Government Appeal Boards Act of 12th October 1994 (consolidated text: Dziennik Ustaw of 2001 No. 79, item 856 with later amendments). According to the above-mentioned article 3, the local-government appeal boards have been established as governmental budgetary unit wiosna 2015 69 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY SAMORZĄDOWE KOLEGIUM ODWOŁAWCZE – ORGAN PODATKOWY W ŚWIETLE ORDYNACJI PODATKOWEJ Dr ANNA DUMAS Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych1 samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego2 i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa3, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 2 ustawy o s.k.o. w sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1, kolegia pozostają organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności decyzji. Samorządowe kolegium odwoławcze przeprowadza kontrolę instancyjną, nie jest jednak organem kontrolującym działalność organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach podatkowych. Samorządowe kolegia odwoławcze są wyspecjalizowanymi organami administracyjnymi o charakterze orzeczniczym, których jedynym zadaniem (poza wyjątkiem wynikającym z art. 1 ust. 2 ustawy o sko) jest rozpoznawanie spraw administracyjnych, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP4. Gwarancję niezależności w działaniu kolegiów stanowi zasada wynikająca z art. 21 ustawy o sko, zgodnie z którą przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującymi, kontrolę ich orzecznictwa sprawują sądy administracyjne. W piśmiennictwie5 przyjmuje się, że samorządowe kolegia odwoławcze mają cechy organów samorządu terytorialnego, ponieważ orzekają w zakresie kompetencji jednostek samorządu terytorialnego, są organami wyższego stopnia wobec organów samorządu terytorialnego w rozumieniu procesowym i pozostają komplementarne wobec wszystkich trzech szczebli samorządu terytorialnego. Samorządowe kolegia odwoławcze mają również cechy organów administracji państwowej, są państwowymi jednostkami budżetowymi (art. 3 ustawy o s.k.o.). Można również zaliczyć samorządowe kolegia odwoławcze do organów quasi-sądowych. Kolegia orzekają w składach trzyosobowych, a członkowie tych składów są przy orzekaniu wyłącznie związani przepisami powszechnie obowiązującego prawa (art. 18 i art. 21 ust. 1 ustawy o sko). Samorządowe kolegia odwoławcze na mocy art. 13 § 1 pkt 3 o.p. są organami podatkowymi, organami odwoławczymi od decyzji wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty albo marszałka województwa6. Właściwość rzeczową organów podatkowych, zgodnie z art. 16 o.p., ustala się według przepisów określających zakres ich działania – ustawy o s.k.o.. Właściwość rzeczowa ustalona została w ustawach prawa materialnego w zakresie poszczególnych podatków. W ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (art. 1 c) wprost wskazano, że organem właściwym w sprawach podatków i opłat uregulowanych w tej ustawie, a to podatku od nieruchomości, podatku od środków transportowych, opłaty od posiadania psów, opłaty targowej, opłaty miejscowej, opłaty uzdrowiskowej, jest wójt, burmistrz (prezydent miasta)7. Organy te są właściwe również w sprawach podatku rolnego8, podatku leśnego9, opłaty skarbowej10. Wójt, burmistrz (prezydent miasta) jest organem podatkowym, jeżeli przepis prawa wyraźnie na to wskazuje. W pozostałych przypadkach działa on jako organ administracji ogólnej. Nie budzi wątpliwości, że władztwo podatkowe gminy, jako element władztwa finansowego, związane z wydawaniem decyzji w sprawie podatków i opłat, musi podlegać kontroli, albowiem ingeruje w sferę praw i obowiązków obywateli11. Właściwość rzeczową organów podatkowych w sprawach, których przedmiotem jest udzielanie ulg podatkowych reguluje rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie właściwości organów podatkowych12. Na podstawie § 15 rozporządzenia organy podatkowe, które na podstawie odrębnych przepisów są właściwe do ustalania lub określania zobowiązań podatkowych, są również właściwe do stosowania ulg podatkowych. Zasady ustalania właściwości instancyjnej samorządowego kolegium odwoławczego zostały określone w art. 13 § 3 o.p., który stanowi, że organami podatkowymi wyższego stopnia są organy odwoławcze. Samorządowe kolegium odwoławcze jest zatem organem wyższego stopnia rozpatrującym zwykłe środki zaskarżenia od decyzji w sprawach podatkowych i postanowień wydanych przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty albo marszałka województwa. W świetle przepisów ordynacji podatkowej wyjątkowo w roli organu podatkowego pierwszej instancji może działać samorządowe kolegium odwoławcze. Obszar właściwości miejscowej kolegium określa, w drodze rozporządzenia13 Prezesa Rady Ministrów, na wniosek Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych (art. 2a ustawy o sko). Samorządowe kolegia odwoławcze są uprawnione do rozpatrywania zażalenia na postanowienia wydawane w trybie, jakim jest określone w dziale VIII a o.p. postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń. Uprawnienie to posiada kolegium w stosunku do zażaleń na postanowienia odmawiające wydania zaświadczenia albo wydania zaświadczenia żądanej treści. W piśmiennictwie14 wyrażony został pogląd, że złożenie zażalenia nie powoduje przeniesienia kompetencji wydania zaświadczenia na organ rozstrzygający sprawę w postępowaniu odwoławczym. Kolegium jest uprawnione wyłącznie do rozstrzygania o prawie odmowy lub obowiązku wydania zaświadczenia. Samorządowe kolegium odwoławcze w sprawach podatkowych wydaje orzeczenia w formie decyzji albo postanowień (art. 17 ustawy o sko). Jest jedynym organem podatkowym o charakterze kolegialnym, orzeka co do zasady w składzie trzyosobowym (art. 18 ustawy o s.k.o.). Składowi orzekającemu przewodniczy prezes lub etatowy członek wiosna 2015 70 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY kolegium. Orzeczenia zapadają większością głosów. Członek składu orzekającego nie może się wstrzymać od głosu. W ordynacji podatkowej brakuje odpowiedników przepisów k.p.a. odnoszących się do możliwości ograniczenia stosowania zasady bezpośredniości w zakresie postępowania dowodowego toczącego się przed organem kolegialnym (art. 87 k.p.a.). W art. 200c § 2 o.p. wprowadzono regulację odpowiadającą treści art. 93 k.p.a., że w przypadku gdy postępowanie podatkowe toczy się przed samorządowym kolegium odwoławczym, rozprawą kieruje przewodniczący albo wyznaczony członek tego kolegium. W art. 130 § 5 o.p.15 uregulowano sytuację powstałą po wyłączeniu członka samorządowego kolegium odwoławczego. W piśmiennictwie16 przyjmuje się, że skoro postępowanie toczące się przed organem kolegialnym oparte jest na tych samych przepisach ordynacji podatkowej, na podstawie których toczy się postępowanie przed organami monokratycznymi, to decyzja podjęta przez organ kolegialny musi spełniać przesłanki określone przez ustawodawcę w art. 210 o.p. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego17 wynikało, że uchwała organu kolegialnego będąca w istocie decyzją podatkową powinna być podpisana przez wszystkich członków organu kolegialnego, którzy brali udział w jej podejmowaniu, z podaniem ich imion, nazwisk oraz funkcji pełnionych w tym organie. W art. 17 ust. 5 ustawy o sko zawarta została regulacja, że orzeczenia kolegium podpisują wszyscy członkowie składu, nie wyłączając przegłosowanego. Podpisy powinny być złożone pod uzasadnieniem decyzji. Nie spełnia tego wymogu podpisanie decyzji tylko przez przewodniczącego organu kolegialnego. Zgodnie z art. 221 o.p. w razie wydania decyzji w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze odwołanie od decyzji rozpatruje ten sam organ, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu odwoławczym. Ograniczenie przez ten przepis zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania polega na wyłączeniu elementu dewolutywności kompetencji do rozpatrzenia odwołania przez organ wyższego stopnia18. Decyzja wydana w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze to rozstrzygnięcie, które zapadło w związku ze wznowieniem postępowania (art. 244 o.p.) lub trybem stwierdzenia nieważności (art. 248 o.p.). Przyjęcie takiego modelu postępowania odwoławczego w prowadzonym w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze postępowaniu podyktowane zostało względami strukturalnymi – na tym bowiem organie kończy się tok instancji administracyjnej19. Zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 239 o.p., że do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, należałoby przyjąć, że art. 221 o.p. znajduje odpowiednie zastosowanie również w odniesieniu do postanowień wydanych w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze. W piśmiennictwie20 przyjmuje się, że na gruncie ordynacji podatkowej pojęcie „odwołania” funkcjonuje w trzech znaczeniach: odwołanie dewolutywne i odwołanie niedewolutywne jako środek zaskarżenia decyzji oraz odwołanie będące techniczną nazwą zażalenia kierowanego do organu, który wydał postanowienie. Samorządowe kolegium odwoławcze jako organ odwoławczy wydaje decyzje na podstawie art. 233 o.p. W stosunku do art. 138 k.p.a. regulacja art. 233 o.p. została zmodyfikowana, a mianowicie w § 1 w pkt 2 wprowadzono lit b stanowiącą, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazuje sprawę do rozpatrzenia właściwemu organowi pierwszej instancji, jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 233 § 3 o.p. samorządowe kolegium odwoławcze uprawnione jest do wydania decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty jedynie w przypadku, gdy przepisy prawa nie pozostawiają sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu podatkowego pierwszej instancji. W pozostałych przypadkach samorządowe kolegium odwoławcze, uwzględniając odwołanie, ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji. W przeciwieństwie do kodeksu postępowania administracyjnego w ordynacji podatkowej utrzymano ograniczenie dotyczące kompetencji merytorycznych kolegiów21. Kompetencje kolegium jako organu odwoławczego zostały zatem ograniczone w stosunku do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym22. Należy się zgodzić z tym, że za błędny uznaje się pogląd, iż art. 233 § 3 o.p. uprawnia kolegium jedynie do oceny decyzji pod względem formalnym. Przepis ten wprawdzie nie pozwala kolegium orzec co do istoty sprawy, ale nie oznacza to, że nie bada ono sprawy merytorycznie. Kolegium ma obowiązek oceny prawidłowości stosowania przepisów prawa materialnego czy procesowego przez organ pierwszej instancji, w tym istnienie przesłanek opisanych w art. 67 a § 1 o.p., a przez ewentualne uchylenie decyzji ma również – pośrednio – wpływ na merytoryczną treść rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji23. W piśmiennictwie24 prezentowany jest pogląd, że w sytuacji gdy wystąpią przesłanki określone w § 1 pkt 2 lit a i 2 lit b lub w §2 art. 233 o.p., organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania typowej decyzji kasacyjnej bądź też decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy. Samorządowe kolegium odwoławcze, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji w przypadku odwołania wniesionego od decyzji organu podatkowego wydanej na podstawie uznania administracyjnego, nie może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, albowiem decyzja uchylająca i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania określona w art. 233 § 2 o.p. wydawana jest na podstawie innych przesłanek25. A. Korzeniowska26 wskazuje również, że wprowadzając § 3 do art. 233 o.p., ustawodawca, chroniąc samodzielność gmin, powiatów i województw, nie zapewnił porównywalnej ochrony ich mieszkańcom. Z. Kmieciak wyraża pogląd27, że wniesienie odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego w sprawach rozstrzyganych w postępowaniu podatkowym stosownie do uznania prowadzącego je organu nie zapewnia takiej ochrony, jak w sprawach, które rozpoznawane są według przepisów k.p.a. Zachowanie tej dychotomii można wytłumaczyć zapewnieniem organom gmin wpływu na udzielanie ulg podatkowych. Odmienność odwołań kierowanych do samorządowych kolegiów odwoławczych traktować należy jako tzw. „odwołania niewłaściwe”. Poza art. 233 o.p. kompetencje organu odwoławczego normuje jeszcze art. 229 o.p. Zgodnie z art. 229 o.p. organ odwoławczy może przeprowadzić, na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Samorządowe kolegium odwoławcze jest organem właściwym na mocy art. 244 § 2 o.p. jako organ wyższego stopnia w sprawach o wznowienie postępowania, jeżeli przyczyną wznowienia jest działanie organu, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Wówczas wyznacza organ właściwy w sprawie wznowienia. Zgodnie z § 3 art. 244 przepis § 2 nie dotyczy przypadków, w których decyzja w ostatniej instancji została wydana przez samorządowe kolegium odwoławcze. Na podstawie art. 248 § 2 pkt 1 o.p. samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia pozostaje organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wójta, burmistrza (prezydenta miasta), na podstawie pkt 2 § 2 art. 248 o.p. jest również organem właściwym wiosna 2015 71 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY w sprawie stwierdzenia nieważności, jeżeli decyzja została wydana przez samorządowe kolegium odwoławcze. Samorządowemu kolegium odwoławcze, na podstawie art. 253 § 3 o.p., nie przysługuje uprawnienie do uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji, na mocy której strona nie nabyła prawa, o ile przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes podatnika. Zgodnie z brzmieniem tekstu pierwotnego art. 253 § 1 o.p. zmiana lub uchylenie decyzji stanowiły zarówno instrument odwołalności decyzji przez organ, który ją wydał, jak i instrument nadzoru, z którego mógł korzystać organ wyższego stopnia. Z kręgu organów właściwych do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej w tym trybie zawsze było wyłączone samorządowe kolegium odwoławcze28. Wyłączenie kompetencji samorządowego kolegium odwoławczego do wzruszania ostatecznych decyzji niewadliwych odnosi się także do decyzji uprawniających (art. 253a § 2 o.p.). Samorządowe kolegium odwoławcze, będąc organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, posiada kompetencje do rozpatrywania sporów o właściwość. Rozstrzyga spory o właściwość między wójtami, burmistrzami (prezydentami miast) i starostami, gdy będące w sporze organy jednostek samorządu terytorialnego znajdują się na terytorium objętym właściwością danego kolegium, w przeciwnym razie spory o właściwość rozstrzyga sąd administracyjny (art. 19 § 1 pkt 6 o.p.). Spór o właściwość rozstrzyga się, w drodze postanowienia, na wniosek organu będącego stroną sporu (art. 19 § 2 o.p.). Przyjęta została zatem zasada, że spór o właściwość rozstrzyga organ wyższego stopnia (samorządowe kolegium odwoławcze), a w przypadku braku takiego organu sąd administracyjny. Art. 19 § 1 nie wskazuje organu właściwego do rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy samorządowymi kolegiami odwoławczymi, gdyż regulacja taka zawarta jest w art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi29, który stanowi, że sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Do rozpatrzenia sporu między samorządowymi kolegiami odwoławczymi właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny (Art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Art. 19 § 1 o.p. nie reguluje organu właściwego do rozpatrzenia sporu między dyrektorami izb skarbowych, dyrektorami izb celnych a samorządowymi kolegiami odwoławczymi. Wynikać to może z uregulowania właściwości instancyjnej organów podatkowych w art. 13 § 1 o.p. Należałoby jednak przyjąć, że spór o właściwość między dyrektorami izb skarbowych, dyrektorami izb celnych a samorządowymi kolegiami odwoławczymi stanowi spór kompetencyjny, który powinien rozstrzygnąć Naczelny Sąd Administracyjny (art. 15 § 1 pkt 5 p.p.s.a.). Samorządowe kolegium odwoławcze na mocy art. 132 § 3 o.p. wyznacza w drodze postanowienia organ właściwy do załatwienia sprawy w przypadku wyłączenia wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty, marszałka województwa, ich zastępcy oraz skarbnika jednostki samorządu terytorialnego na mocy art. 132 § 1 i § 2 o.p. Ordynacja podatkowa nie przewiduje wyłączenia samorządowego kolegium odwoławczego. Natomiast na mocy art. 130 § 1 o.p. członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, o ile zachodzą okoliczności wymienione w pkt 1-8 § 1 art. 130 o.p. Na mocy § 5, w przypadku wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego, jego prezes wyznacza osobę uprawnioną do zastąpienia osoby wyłączonej. Jeżeli samorządowe kolegium odwoławcze na skutek wyłączenia jego członków nie może załatwić sprawy z braku pełnego składu orzekającego, Prezes Rady Ministrów, w drodze postanowienia, wyznacza do załatwienia sprawy inne samorządowe kolegium odwoławcze. Odnosząc się do regulacji k.p.a., wskazać należy na odrębność regulacji w zakresie wyłączenia członka organu kolegialnego. Zgodnie z art. 27 § 3 k.p.a., jeżeli samorządowe kolegium odwoławcze wskutek wyłączenia jego członków nie może załatwić sprawy, inne samorządowe kolegium odwoławcze wyznacza w drodze postanowienia minister właściwy do spraw administracji publicznej. Jednakże w sytuacji wyłączenia samorządowego kolegium odwoławczego jako organu, z uwagi na charakter sprawy majątkowej strony, organ właściwy wyznacza Prezes Rady Ministrów (art. 26 § 2 k.p.a.). Szczególną uwagę należy zwrócić na jedną z przesłanek będących podstawą wyłączenia, a mianowicie przesłankę uregulowaną w art. 130 § 1 pkt 6 o.p. – członek samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji przez to kolegium, nie może uczestniczyć w rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji30. Dokonując interpretacji pojęcia „zaskarżona decyzja”, należy się odnosić wyłącznie do jej kwestionowania w ramach administracyjnego toku instancji. Nie odnosi się natomiast do ochrony uruchamianej w trybie nadzwyczajnym, uregulowanym w rozdziale 18 ordynacji podatkowej. W przypadku trybów nadzwyczajnych nie chodzi o zaskarżenie decyzji, tylko o złożenie wniosku, którego celem pozostaje rozpoznanie odmiennej od rozstrzygniętej uprzednio sprawy. Przedmiot tej sprawy jest nowy w stosunku do sprawy, która została załatwiona decyzją ostateczną31. Przyjąć zatem należy za trafny pogląd, że okoliczność uczestniczenia przez członków samorządowego kolegium odwoławczego w wydaniu decyzji w postępowaniu w trybie zwykłym tzw. wymiarowym nie stanowi przeszkody do brania udziału w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w trybie nadzwyczajnym32. Ani literalne brzmienie przepisów ordynacji podatkowej normujących instytucję wyłączenia pracownika, ani system gwarancji procesowych wynikający bezpośrednio z przepisów Konstytucji RP nie dają podstaw do takiej wykładni art. 130 § 1 pkt 6 o.p., która by rozciągała jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Omawiany przepis stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy33. W postępowaniu regulowanym art. 221 o.p. zastosowanie znajduje również art.130 o.p. z uwagi na treść odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu odwoławczym. Jedną z podstawowych zasad postępowania podatkowego jest zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 127 o.p. Stronie postępowania podatkowego przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji do organu drugiej instancji (organu wiosna 2015 72 DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY odwoławczego). Prawo to jest gwarancją ochrony praw obywatela również w postępowaniu podatkowym. Samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. i o.p. w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznych należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Analizując z perspektywy 25 lat działalność orzeczniczą samorządowych kolegiów odwoławczych jako organów podatkowych wyższego stopnia wobec organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach podatkowych, można uznać niewątpliwie istotny ich w wkład w zapewnienie podatnikom gwarancji ich praw podmiotowych w postępowaniu podatkowym. dr ANNA DUMAS Autorka jest adiunktem w Zakładzie Prawa Finansowego Wydziału Prawa i Administracji UJ, sędzią Naczelnego Sądu Administracyjnego Przypisy: Dz.U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm., dalej: ustawa o s.k.o. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 (dalej k.p.a.) 3 Dz.U. z 2012 r., poz. 749, dalej O.p.. 4 M. Kulesza, Czy będzie rewizja nadzwyczajna, „Rzeczpospolita”, 1999/9/15. 5 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, s. 288. 6 W obecnym stanie prawnym powiat i województwo nie pobierają podatków, a zatem starostowie powiatów i marszałkowie województw nie pełnią roli organów podatkowych. 7 Dz.U. z 2014 r., poz. 849. 8 Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym, Dz.U. z 2013 r., poz. 1381, art. 6a ust. 4a. 9 Ustawa z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym, Dz.U. z 2013 r., poz. 465,art. 6 ust. 1. 10 Ustawa z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, Dz.U. z 2014 r., poz. 1628, art. 12 ust. 1. 11 A. Borodo, Samorząd terytorialny. System prawnofinansowy, Warszawa 2006, s. 65. 12 Dz.U. nr 165, poz. 1371. 13 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U., nr 198, poz. 1925). 14 J.P. Tarno, Niektóre problemy procesowe w świetle doświadczeń i orzecznictwa samorządowych kolegiów odwoławczych, RPEiS 1998, R LX, nr 3, s. 81., A. Korzeniowska, Postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym, Zakamycze 2002. 15 Odpowiednia regulacja prawna w zakresie wyłączenia została zawarta w art. 27 k.p.a. 16 A. Korzeniowska, Problematyka orzecznictwa administracyjnego organów kolegialnych, [w:] Postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym, Zakamycze 2002. 17 Wyrok NSA z dnia 5 listopada 1992 r., sygn. akt II SA 207-208/92, wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1991 r., sygn. akt SA/Kr 1304/90, wyrok NSA z dnia 12 lutego 1991 r., sygn. akt SA/Lu 889/90, wyrok NSA z dnia 27 marca 1991 r., sygn. akt SA/Kr 162/91, wyrok NSA z dnia 6 października 1993 r., sygn. akt I SA/1270/93. 18 B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa, Komentarz, Unimex 2014. 915. 19 J. Brolik, R. Dowgier. L. Etel, C. Kosikowski, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa, Komentarz, Wolters Kluwer 2013. 20 Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, Oficyna 2011. 21 Odpowiednik § 3 art. 233 o.p. został wprowadzony również z dniem 1 stycznia 1999 r. do k.p.a. – art. 138 § 3. Jednakże § 3 art. 138 k.p.a. i art. 233 o.p. został uchylony z dniem 30 sierpnia 2002 r. na mocy art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271. Jednakże § 3 w art. 233 o.p. wprowadzono w tekście jednolitym ordynacji podatkowej z 2005 r. (Dz.U. nr 8, poz. 60). Następnie ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa 1 2 oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 143, poz. 1199), nadając art. 233 § 3 o.p. nowe brzmienie. Wprowadzenie z dniem 1 stycznia 1999 r. § 3 do art. 233 o.p. było przedmiotem dyskusji doktryny. Przed 1 stycznia 1999 r. krytykowano unikanie przez organy II instancji wydawania decyzji reformacyjnych w sprawach opartych na uznaniu administracyjnym, twierdząc, że nie ma podstaw do tezy, iż samodzielność gmin może uzasadniać samoograniczanie się kolegiów w ostatecznym rozstrzyganiu spraw – por. R. Hauser, Kasacyjne orzecznictwo organów odwoławczych, „Rzeczpospolita” 1996, nr 263, s. 15, W. Ryms, [w:] Samorządowe kolegia odwoławcze w świetle orzecznictwa NSA, „Casus” 1997, nr 4, s. 34, Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, PWN 1999, s 368, J.P. Tarno, Niektóre problemy procesowe…, op. cit., s. 79. 23 J. Brolik i inni, Ordynacja podatkowa, Wolters Kluwert 2013; Wyrok NSA z dnia 7 listopada 2000 r., sygn. akt III SA 2525/99, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I SA/Gl 618/07 24 Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, A. Korzeniowska, Postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym, Zakamycze 2002. 25 K. Czichy, Odwołanie od decyzji organów podatkowych, wydanych na podstawie uznania administracyjnego, „Samorząd Terytorialny” 2007/7-8, s. 111-118. 26 Ibidem, por. również B. Adamiak, Wpływ koncepcji ustrojowych na instytucje procesowego prawa administracyjnego, [w:] Jednostka wobec działań administracji publicznej, Rzeszów 2001, s.19. 27 Z. Kmieciak, Samorządowe kolegia odwoławcze w układzie administracyjnego toku instancji, „Państwo i Prawo”, 2013/3, s. 6-20. 28 B. Adamiak i inni, Ordynacja podatkowa…, op.cit., s. 926. 29 Dz.U. z 2012 r., poz. 270 (dalej p.p.s.a.). 30 Wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2003 r., sygn. akt I SA/Łd 77/02. 31 Wyrok NSA z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II FSK 622/13. 32 Odmienny pogląd wyraził P. Pietrasz, który przyjmuje jednak, że w przypadku wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym z urzędu nie zachodzi przesłanka z art. 130 § 1 pkt 6 o.p.; por. J. Brolik i inni, Ordynacja podatkowa…, op. cit. 33 Wyroki NSA z dnia z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 1699/11, z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt II FSK 692/08 22 Local-government appeal board – tax authority in the light of the Law on Taxes SUMMARY: According to article 1 par. 1 of the Law on Local-government Appeal Boards, appeal boards are authorities of higher level within the meaning of the Code of Administrative Proceedings and the Law on Taxes, in individual disputes in the area of public administration, which fall within the competence of the local-government units, unless otherwise provided for in particular provisions. According to article 2 of the law on appeal boards in the abovementioned matters, the appeal boards are competent authorities in particular to dispose appeals from decisions in ordinary and extraordinary course of procedure. Local-government appeal board carries out the instance control, however, it is not an authority which shall control activity of the local-government units in tax matters. According to article 13 par. 1 point 3 of the Law on Taxes local-government appeal boards are tax authorities of higher level in case of appeals from decisions of executive organs of local-government units (wójta, burmistrza, prezydenta miasta), starosts of the province and voivodship marshals. wiosna 2015 73 GŁOSY I KOMENTARZE K O L E J N E P R Ó B Y R E F O R M O WA N I A S T R U K T U RY I Z A S A D D Z I A Ł A N I A SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW O D W O Ł AW C Z Y C H Prof. zw. dr hab. BOGDAN DOLNICKI Co kilka lat pojawia się pomysł reformowania struktury i zasad działania samorządowych kolegiów odwoławczych. Poprzedni projekt ustawy „o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych” pochodził sprzed pięciu lat. Rozwiązania proponowane w obu projektach są w zasadzie analogiczne1. Projektowana ustawa ma na celu dostosowanie właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych do zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Odtąd właściwość miejscowa kolegium miałaby obejmować obszar województwa. W efekcie liczba kolegiów ulegnie zmniejszeniu z 49 do 16, ale przy każdym z nich będą funkcjonować ośrodki zamiejscowe (zespoły orzekające). Dotychczasowi prezesi i wiceprezesi owych 16 kolegiów zachowają swoje funkcje i zakresy czynności. Natomiast zespołem zamiejscowym będzie kierował etatowy członek kolegium wyznaczony przez prezesa kolegium. Zakładane rozwiązania przewidują, że utworzone kolegia staną się następcami prawnymi kolegiów przekształcanych w zespoły orzekające ze wszystkimi wynikającymi z tego faktu konsekwencjami (przejęcie praw i obowiązków, w tym również kontynuacja spraw i postępowań prowadzonych przez dotychczasowe kolegia). Zmiany te wpłyną również na stosunek pracy osób zatrudnionych w kolegiach przekształcanych w ośrodki zamiejscowe. Stosunek pracy prezesa i wiceprezesa stanie się stosunkiem pracy etatowego członka kolegium terytorialnie właściwego dla obszaru województwa. Etatowi i pozaetatowi członkowie kolegium przekształcanego w zespół zamiejscowy zostaną z mocy prawa członkami kolegium terytorialnie właściwego dla obszaru danego województwa. Zasadniczo różna będzie natomiast sytuacja pracowników biur kolegiów przekształcanych w zespoły zamiejscowe. Ich stosunki pracy wygasną po upływie 3 miesięcy od dnia przejścia do jednego z szesnastu kolegiów, jeżeli przed upływem tego terminu nie zostaną im zaproponowane nowe warunki pracy lub płacy. Zasadniczą korzyścią takiej reorganizacji miałoby być zwiększenie przejrzystości struktury terytorialnej kolegiów, przy jednoczesnym zachowaniu dostępności tych organów dla stron postępowania (interesantów). Ponadto umożliwiłaby ona ograniczenie zbędnych stanowisk kierowniczych i zastąpienie ich etatami orzeczniczymi, co przełożyłoby się pozytywnie na szybkość i sprawność prowadzonych postępowań. Zdaniem projektodawców, projekt nie powoduje dodatkowego obciążenia budżetu Skarbu Państwa ani budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Przystępując do oceny proponowanych rozwiązań, już na wstępie trzeba podkreślić, że wartością administracji, jej organizacji czy metod działania, a także przepisów regulujących jej funkcjonowanie i kompetencje jest stałość. Należy jednak brać pod uwagę obiektywną konieczność dostosowywania się administracji do nowych potrzeb i oczekiwań społecznych. „Dostosowywanie się do zmieniającej się rzeczywistości, wywieranie określonego wpływu na kierunki i sposoby dokonywania zmian, a także przygotowywanie się do nowych potrzeb jest ważnym obowiązkiem administracji” 2. Zderzenie sił i tendencji reformatorskich, czasem jednostronnych lub niszczących określone wartości z czynnikami konserwatywnymi, bazującymi na stałości, ale często łączącymi się z bezwładnością i biurokratyzmem, jest zjawiskiem występującym w różnym nasileniu w całym okresie działania administracji3. A zatem przed rozpoczynaniem prac reformatorskich należy na wstępie określić cele i zadania wiosna 2015 reformy oraz maksymalnie precyzyjnie zdefiniować skutki takiej reformy. Nie zawsze bowiem ewentualne doraźne korzyści w dalszej perspektywie przeważać będą nad szkodami spowodowanymi bezpowrotnymi zmianami w strukturach, metodach działania, utrwalonych sposobach postępowania itp. Cechą administracji publicznej jest jej sformalizowanie. Ustrój administracji publicznej, treść i środki jej działania oraz procedury regulowane są przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W literaturze opisuje się dwa skrajne modele formalizacji administracji publicznej. Model formalizacji statycznej zakłada względną trwałość rozwiązań, przewidziany jest dla otoczenia charakteryzującego się jednorodnością i małym natężeniem zmian. Z kolei model formalizacji dynamicznej zakłada zmienność otoczenia. Formalizacja w tym znaczeniu polega na dostosowywaniu ustroju i sposobów funkcjonowania administracji publicznej do zmieniających się warunków otoczenia – cywilizacyjnego, społecznego, politycznego i gospodarczego4. Jednakże niezbędne jest dostosowywanie organizacji i funkcjonowania administracji publicznej do zmieniających się potrzeb społecznych. Stąd też konieczność dokonywania reform administracji publicznej. Jednakże owe „zmieniające się potrzeby społeczne” muszą być obiektywnie stwierdzone, rozpoznane i ściśle zdefiniowane, przy użyciu instrumentów naukowych. Przedmiotem reform pozostaje „administracja publiczna rozumiana jako wyodrębniona strukturalnie i funkcjonalnie oddzielona od rządzenia część władzy wykonawczej państwa prawnego, mająca zasadniczo dualistyczny charakter – składające się z jednolitej, scentralizowanej administracji rządowej oraz pluralistycznej, zdecentralizowanej administracji samorządowej”5. 74 GŁOSY I KOMENTARZE Wszelkie zmiany struktury i zasad działania administracji powinny być starannie przygotowywane. Działania w tej dziedzinie muszą być poprzedzone wnikliwą pracą przygotowawczą, opartą na wiedzy politycznej, ekonomicznej, wskazania teorii organizacji i zarządzania itd., a także uwzględniać założenia ustrojowe państwa, możliwości kadrowe i materialne. Reformowanie administracji publicznej jest sprawą bardzo trudną, odpowiedzialną i mającą olbrzymie znaczenie dla państwa i społeczeństwa. Reformy powinny być oparte na prawie, dobrze przygotowane i raczej stopniowo wprowadzane w życie. Należy zwrócić uwagę m.in. na tzw. prawo inercji, przyzwyczajenia i przekorę, na konieczność uwzględnienia reakcji tych, których praca ma ulec zmianie czy usprawnieniu, a nawet wkalkulowywanie strat przy przezwyciężaniu określonych oporów. Przygotowanie powinno uwzględniać nie tylko przygotowanie aparatu administracyjnego czy zaplecza materialnego, ale także przygotowanie społeczeństwa, szeroką akcję wyjaśniającą i przeciwdziałanie zaskoczeniu obywateli6. Reorganizacje z reguły zakłócają, choćby na określony czas, rytm i porządek prawny, poczucie pewności pracowników administracji oraz zderzają się z przyzwyczajeniami interesantów. Z tego też powodu szeroka informacja o planowanych korzyściach, które mają przynieść reformy, powinna być nieodłączną częścią ich przygotowania. Działania podmiotów przygotowujących reformy muszą uwzględniać zarówno szkodliwość tzw. skostnienia, jak i wprowadzania ciągłych zmian. Należy zdawać sobie również sprawę z okoliczności, że podnoszenie efektywności administracji bywa często trudne do zmierzenia, gdyż np. liczba załatwianych indywidualnych spraw czy wydanych w określonym czasie decyzji nie może mechanicznie rzutować na ocenę efektów pracy. Realizacja funkcji powierzonych przez państwo aparatowi administracji publicznej determinowana jest stosunkami panującymi pomiędzy administracją a społeczeństwem, zorganizowanymi jego formami oraz stosunkami zachodzącymi w kontaktach administracji z poszczególnymi obywatelami. Wykładnikiem tych stosunków pozostaje pozycja i społeczny prestiż administracji, w ocenie społecznej bowiem społeczeństwo i obywatele poprzez ocenę funkcjonowania administracji, a w szczególności stopnia zaspokojenia potrzeb społecznych, pomyślnego rozpatrzenia indywidualnych spraw obywateli, poprzez sprawność administracji, praworządność jej działań, a także kulturę i etykę funkcjonariuszy administracyjnych oceniają całe państwo i jego podstawy ustrojowe7. W pełni należy się zgodzić z A. Błasiem, że „prawo mające znaczenie tylko dla organu administracyjnego w istocie nie istnieje i istnieć nie powinno. Zadania administracji, sprawy administracyjne, które administracja załatwia, nie stanowią autonomicznego celu administracji. Zadania administracyjne – szerzej – cała aktywność organów administracyjnych (administracji państwa i samorządu) zawsze ma znaczenie dla obywatela. Administracja nie pracuje dla samej siebie. Cała aktywność jest podejmowana w istocie dla zapewnienia bezpieczeństwa zewnętrznego, wewnętrznego i socjalnego obywateli. (...) Aktywność administracyjna organów administracji publicznej podejmowana jest dla urzeczywistnienia praw i wolności człowieka i obywatela. Administracja publiczna – dodajmy – nie ma własnych wolności i praw, ale jedynie kompetencje, które umożliwiają jej podejmowanie działalności. Zawsze dla dobra publicznego, nie dla dobra własnego”8. W tym miejscu należy postawić sobie pytanie, czy planowana reforma zasad organizacji i funkcjonowania samorządowych kolegiów odwoławczych służy realizacji idei „dobrej” administracji. Za podstawowe założenie i cel reformy uznano dostosowanie właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych do zasadniczego podziału terytorialnego państwa. A zatem liczba kolegiów ulegnie zmniejszeniu z 49 do 16, ale przy każdym z nich będą funkcjonować ośrodki zamiejscowe (zespoły orzekające) na bazie zlikwidowanych 33 kolegiów. De facto nadal istnieć będzie 49 jednostek orzeczniczych w ramach struktury samorządowych kolegiów odwoławczych. Bez wątpienia struktura samorządowych kolegiów odwoławczych, a w jej ramach zależności pomiędzy sko a zespołem orzekającym, nie staje się prostsza, tylko bardziej skomplikowana i mniej przejrzysta. wiosna 2015 W proponowanym rozwiązaniu dostrzec można wyraźną tendencję centralistyczną. Z punktu widzenia obywatela nie tylko nie skraca drogi do organu odwoławczego i czasu rozpoznania sprawy, lecz wręcz odwrotnie – je wydłuża. Odtąd bowiem akta sprawy kierowane będą do kolegium, a dopiero za jego pośrednictwem do właściwego zespołu zamiejscowego. Kwestie proceduralne wymagać będą zatem szczegółowego uregulowania w drodze kolejnej nowelizacji. Propozycje określonych zmian powinny wynikać z opartego na starannych badaniach przekonaniu, że konkretna reforma jest niezbędna, a jej wprowadzenie powinno następować w konkretnym czasie i przynieść więcej korzyści niż strat. Reformy należałoby traktować jako ostateczność i realizować w pełnym przekonaniu, że są niezbędne. prof. zw. dr hab. BOGDAN DOLNICKI Autor jest kierownikiem Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego Przypisy: 1 2 3 4 5 6 7 8 Pisałem na ten temat: B. Dolnicki, Próby reformowania struktury i zasad działania samorządowych kolegiów odwoławczych, [w:] Samorządowe kolegia odwoławcze – przeszłość i przyszłość, red. K. Sieniawska, Kraków 2011, s. 107-116. J. Szreniawski, Wybrane zagadnienia reorganizacji i zmian w administracji publicznej, [w:] Jakość administracji publicznej, Rzeszów 2004, s. 440. Tamże, s. 440. J. Łukasiewicz, Zasada organizacyjnej elastyczności aparatu administracji publicznej, Warszawa 2006, s. 126; M. Stefaniuk, Działanie administracji publicznej w ujęciu nauk administracyjnych, Lublin 2009, s. 172-185. W. Miemiec, M. Miemiec, Reformowanie administracji publicznej, [w:] Między tradycją a przyszłością w nauce prawa administracyjnego, Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Janowi Bociowi, Wyd. Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2009, s. 485. J. Szreniawski, Wybrane zagadnienia reorganizacji i zmian w administracji publicznej, [w:] Jakość administracji publicznej, Rzeszów 2004, s. 445. M. Jełowicki, Podstawy organizacji administracji publicznej – zagadnienia teoretyczne, Wyższa Szkoła Handlu i Prawa, Warszawa 1998, s. 18. A. Błaś, W sprawie jakości działań organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, [w:] Jakość administracji publicznej, Rzeszów 2004, s. 63. 75 GŁOSY I KOMENTARZE SAMORZĄDOWE KOLEGIA ODWOŁAWCZE INSTYTUCJĄ DEMOKRATYCZNEGO PAŃSTWA POLSKIEGO Prof. dr hab. ADAM BŁAŚ Zasada demokratycznego państwa prawnego została wprowadzona do polskiego porządku prawnego w znowelizowanej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 29 grudnia 1989 r. Istotnym elementem powyższej zasady stała się ochrona praw i wolności każdego obywatela, w tym zaś zakresie zapewnienie efektywnej ochrony prawnej polegającej na umożliwieniu obywatelowi (adresatowi decyzji wydanej przez organ władzy publicznej w pierwszej instancji), weryfikacji tej decyzji. Zgodnie z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji1. Wypada w tym miejscu zauważyć, że idea skargi składanej przez obywatela na decyzję władzy administracyjnej znana była w tzw. państwie policyjnym, charakteryzowana szeroko w wielu publikacjach z zakresu nauki administracji. Co prawda, w państwie policyjnym poddany nie miał jeszcze statusu obywatela, ale jak pisze Z. Leoński w podręczniku „Nauka administracji”, dysponował poddany tzw. rekursem hierarchicznym, czyli możliwością złożenia skargi na niższy organ administracyjny do wyższego organu administracyjnego. I choć wyższy organ administracyjny nie miał obowiązku rozpatrzenia skargi (bo też ówczesne prawo nie wiązało administracji), to jednak był rekurs namiastką urzędowego wyżalenia się na władzę administracyjną. Władza ta miała natomiast źródło informacji, przydatne do kontrolowania aparatu państwa policyjnego2. W. L. Jaworski pisał w 1924 r., że „rekursu hierarchicznego nie należy lekceważyć, jest on bowiem z pewnością ochroną i zabezpieczeniem przeciwko nadużyciom, ale – ochroną niewystarczającą, gdyż w administracji istnieje tendencja osłaniania podwładnych przez przełożonych”3. Nowożytne procedury administracyjne (austriacka z 21 lipca 1925 – weszła w życie 1 stycznia 1926 r., polska procedura administracyjna z 22 marca 1928 r.) przyznawały jednostce prawo odwołania od aktu władzy administracyjnej jako publiczne prawo podmiotowe. Było to zbieżne z podstawową ideą tworzącego się w Europie prawa administracyjnego jako „prawa właściwego dla stosunków między administracją państwową i poddanymi państwu jednostkami”4. Główną funkcją kształtującego się wówczas prawa administracyjnego miała być ochrona jednostki przed władzą administracyjną. Konsekwencja tego założenia stało się przyznanie jednostce określonych środków prawnych wobec aktów władzy administracyjnej5. O ile przepisy prawne procedur administracyjnych przyznają jednostce wyraźnie określone środki odwoławcze (odwołanie, skarga, zażalenie), o tyle środek prawny jest pojęciem, którym obejmuje się akty strony przewidziane lub dopuszczone przez prawo pozytywne, nastawione na zmianę zapadłej decyzji. Współcześnie prawo do odwołania od decyzji władzy administracyjnej to standard międzynarodowy. Wystarczy przywołać rezolucję Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 28 września 1977 r. o ochronie jednostki w sprawach rozstrzyganych aktami administracyjnymi, rekomendację R (80) Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 11 marca 1980 r. w sprawie wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji administracji, rekomendację R (87) Komitetu Ministrów z dnia 17 września 1987 r. w sprawie postępowań administracyjnych dotyczących znacznej liczby osób, art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności6. Publiczne prawo podmiotowe do odwołania (nazywanego niekiedy odwołaniem administracyjnym)7 ma także walor uniwersalny, gdyż stało się częścią ogólnego prawa jednostki do zmiany zapadłej decyzji. Prawo to jest tak ogólne – pisze prof. J. Zimmermann, że można przyjąć jego istnienie nawet mimo braku szczegółowego pozytywnoprawnego uregulowania, natomiast dopiero wykluczenie tego prawa w szczególnych sytuacjach powinno być unormowane przez prawo powszechnie obowiązujące8. wiosna 2015 We współczesnej polskiej literaturze naukowej z zakresu prawa konstytucyjnego wskazuje się, że prawo jednostki do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji jest jedną z podstawowych gwarancji ochrony praw jednostki. Konstytucjonaliści wypowiadają się za możliwie jak najszerszym i w tym znaczeniu uniwersalnym zastosowaniem tego środka prawnego ochrony jednostki, co oznacza, że nie powinno się tego prawa ograniczać jedynie np. do postępowań sądowych. Przyznanie jednostce prawa podmiotowego do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji pociąga za sobą – zdaniem konstytucjonalistów – konieczność zagwarantowania jednostce istnienia jakiejś drugiej instancji. B. Banaszak pisze, że „musi istnieć jakaś druga instancja, do której można wystąpić ze swoim prawem do zaskarżenia orzeczenia czy decyzji”9. Zdaniem tego autora, środki służące zaskarżeniu muszą mieć charakter dewolutywny i nawet przy ustawowym dopuszczeniu tzw. ograniczonej dewolutywności jednostka musi mieć gwarancję, że dysponuje realnym prawem przeniesienia sprawy do wyższej instancji, i nie wystarcza spowodowanie ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ, który wydał zaskarżone orzeczenie czy decyzję10. Bardziej zdecydowanie przedstawia tę kwestię P. Winczorek, który wyraża opinię, że gdyby postępowania służące jednostce do realizowania prawa zaskarżania nie były co najmniej dwuinstancyjne, nie istniałaby możliwość zaskarżenia decyzji czy orzeczenia. Zdaniem tego autora, „pierwszą i odpowiednio drugą odwoławczą instancją jest organ należący do tego samego typu organów władzy publicznej. Tak np. od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji można się odwołać do organu administracji publicznej działającego w drugiej instancji, a od orzeczenia sądu pierwszej instancji – do sądu rozpatrującego apelację”11. Samo zapewnienie moż- 76 GŁOSY I KOMENTARZE liwości zapewnienia jednostce prawa do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję czy orzeczenie, nie wystarczy, aby można uznać, że art. 78 Konstytucji RP zapewnia jednostce prawo do zaskarżenia decyzji czy orzeczeń wydanych w pierwszej instancji. Jeśli ustrój administracji publicznej czy ustrój sądów nie przewiduje istnienia jednostki organizacyjnej pełniącej funkcje drugiej instancji, to ustawodawca powinien taką jednostkę utworzyć. W literaturze naukowej podkreśla się także, że możliwość prawna przeprowadzenia postępowania odwoławczego przed organem drugiej instancji stanowi ważną gwarancję dla jednostki, gdyż jej sprawa zostanie rozpatrzona raz jeszcze przez organ inny (o innym składzie osobowym) niż organ pierwszej instancji. B. Adamiak pisze, że odchodzenie od zasady dewolutywności kompetencji do rozpoznania środka zaskarżenia godzi w zasady demokratycznego państwa prawnego. Zdaniem autorki, nie można przyjąć stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r., że istotą zasady dwuinstancyjności jest dwukrotne rozpatrzenie sprawy, nie zaś rozpatrzenie sprawy przez dwa różne organy12. Sytuacja, o której mowa wyżej, zaistniała z chwilą powołania do życia samorządu terytorialnego. Powstała potrzeba utworzenia jednostki organizacyjnej, która by realizowała prawo jednostki do zaskarżania decyzji administracyjnych wydanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym przewidywała powierzenie rozpatrywania odwołań od decyzji wydanych przez wójta lub burmistrza, zarząd gminy lub decyzji wydawanych przez upoważnione organy wykonawcze jednostki pomocniczej – kolegiom odwoławczym działających przy sejmikach samorządowych (pojmowanych jako reprezentacja gmin z obszaru województwa). Ustawa o samorządzie terytorialnym przewidywała, że ustrój oraz zasady działania samorządowego kolegium odwoławczego określi odrębna ustawa. Odrębna ustawa miała także określić zasady wyboru przewodniczącego oraz powołanie i odwoływanie zastępy i pozostałych członków samorządowego kolegium odwoławczego. Zapowiadana ustawa regulująca wymienione wyżej kwestie została uchwalona 12 października 1994 r. (Dz.U. nr 122, poz. 593). Nie oznaczała ona jednak zamknięcia procesu regulacji prawnej samorządowych kolegiów odwoławczych. W długiej drodze ewolucyjnych, koniecznych zmian głównym ośrodkiem monitorującym funkcjonowanie kolegiów i inspirującym konieczne zmiany stała się Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczych ze swą charyzmatyczną Przewodniczącą mec. Krystyną Sieniawską. Przewodnicząca Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych podejmowała bardzo trudne, wielorako złożone problemy konfliktu interesów władzy samorządowej ze sferą odmiennych niekiedy interesów wspólnoty samorządowej, podejmowała niełatwe inicjatywy uniezależnienia samorządowych kolegiów odwoławczych od sejmików samorządowych, zdecydowanie reagowała na próby zniesienia samorządowych kolegiów odwoławczych i przekształcenia ich w transmisję lokalnej polityki władz samorządowych. Przyczyniła się wreszcie zasadniczo do ustrojowego ukształtowania samorządowych kolegiów odwoławczych na wzór modelu sądowego jako organów niezawisłych, bezstronnych, niezależnych, niepolitycznych, niepartyjnych, odpornych na lobbing biznesu i nepotyzm. Przewodnicząca Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, sama będąc Prezesem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, powołała do życia wpływowe, opiniotwórcze czasopismo „Casus” o zdecydowanym naukowym charakterze, skupiła wokół wspomnianego czasopisma wybitnych pracowników naukowo-dydaktycznych z uniwersyteckich wydziałów prawa i administracji w Polsce, stwarzając w ten sposób niepowtarzalną przestrzeń dla właściwie nigdy niekończących się i niezakończonych do dziś dyskusji praktyków z uczonymi. W publikacjach zamieszczonych w czasopiśmie „Casus”, a także uczestnicząc w konferencjach naukowych organizowanych przez Krajową Reprezentację Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, możemy zobaczyć znacznie więcej niż konstytucyjne prawo jednostki do zaskarżania decyzji. Możemy wszakże łatwo dostrzec wszystkie główne problemy idei demokratycznego państwa prawnego w Polsce. Dostrzeżemy unikalne konstrukcje prawne wyrażające tę ideę, ale odnajdziemy też konstrukcje ułomne. Odnajdziemy obraz praktyki zasługującej na uznanie, ale także obraz praktyki wskazującej symptowiosna 2015 my kryzysu idei demokratycznego państwa prawnego. Pisałem o tym w 2001 r. w Księdze jubileuszowej dla Profesora zw. dr hab. Józefa Filipka, nestora krakowskich prawników – administratywistów. Symptomy kryzysu, o których mowa wyżej, nie dotyczą założeń idei demokratycznego państwa, lecz nieprawidłowej lub błędnej interpretacji tej idei. Zjawiska te występują na szczęście ze zmiennym nasileniem i rodzą w pierwszej kolejności potrzebę praktycznego doskonalenia instytucji demokratycznego państwa prawnego. prof. dr hab. ADAM BŁAŚ Autor jest kierownikiem Zakładu Nauki Administracji na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego Przypisy: Dz.U. 1997 nr 78, poz. 483 Z. Leoński, Nauka administracji, PWN, Warszawa-Poznań 1977, s. 57 i n. 3 W. L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego, zagadnienia ogólne, Warszawa 1924, s. 15-16 zob. też dyskusja z tezami W. L. Jaworskiego: M. Zimmermann, Pojęcie „administracji publicznej” a „swobodne uznanie”, Poznańskie Towarzystwo Nauk, Prace Komisji Nauk Społecznych, tom VII, zeszyt 3, s. 45 i n. 4 O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, 1914, s. 14. 5 Zob. na ten temat w polskiej literaturze naukowej: B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Acta Universitatis Wratislaviensis, No 503, Prawo LXXXVIII, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1980, s. 2331. 6 Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Dom Wydawniczy ABC, 1997 r. 7 P. Dąbrowski, Granice prawa do odwołania administracyjnego w świetle Konstytucji RP, [w:] Samorządowe Kolegia Odwoławcze – przeszłość – i przyszłość, pod red. K. Sieniawskiej, Kraków 2011, s. 151 i n. 8 J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 40 i n. 9 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000, s. 393 i n. 10 tamże, s. 394. Podobnie: W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, komentarz, Zakamycze 1998, s. 75. 11 P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Wydawnictwo Liber, Warszawa 2000, s. 101. 12 B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, wyd. 11, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 476. 1 2 77 GŁOSY I KOMENTARZE ROZSTRZYGNIĘCIA MERYTORYCZNE WYDAWANE PRZEZ SAMORZĄDOWE KOLEGIA ODWOŁAWCZE – PRZYCZYNEK DO DYSKUSJI Dr hab. KRYSTIAN M. ZIEMSKI, prof. UAM; MACIEJ KIEŁBUS Obchodzony w tym roku jubileusz 25-lecia reaktywowania w Polsce samorządu terytorialnego powinien się stać okazją do dokonania rzetelnej oceny dotychczasowego funkcjonowania systemu prawa samorządowego. Jednocześnie rocznica ta mogłaby zainicjować szeroką dyskusję o kierunkach zmian w tym zakresie. Dyskusja ta nie może pominąć zasad i trybu funkcjonowania samorządowych kolegiów odwoławczych (sko) i ich pozycji w strukturze szeroko rozumianego samorządu terytorialnego. Pomimo bowiem mijającego ćwierćwiecza funkcjonowania sko ich rola i zakres kompetencji (chociaż wprowadzono zmiany) nadal budzi szereg wątpliwości i rozbieżnych ocen. Część z nich związana jest m.in. z możliwością wydawania rozstrzygnięć kasatoryjno-reformatorskich (uchylających zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzekających co do istoty) w toku postępowania administracyjnego, o czym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 233 § 1 pkt 2 ustawy – Ordynacja podatkowa (o.p.). Wątpliwości z tym związane wynikają z „hybrydowej” pozycji sko, które nie są obecnie pod względem ustrojowym organami samorządu terytorialnego. Status taki można było im przypisać w początkowym okresie ich działania, gdy funkcjonowały przy sejmikach samorządowych stanowiących wspólną reprezentację gmin z obszaru danego województwa, a zasady i tryb ich działania określano w regulaminach sejmików (por. art. 81 ustawy o samorządzie terytorialnym). W wyniku wejścia w życie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (uSKO) (wprost określającej sko jako państwowe jednostki budżetowe – por. art. 3 uSKO) oraz jej późniejszych nowelizacji (np. przyznanie szeregu kompetencji Prezesowi Rady Ministrów, włącznie ze sprawowaniem nadzoru nad sko w określonych obszarach jego działalności) sko utraciły swój samorządowy charakter pomimo niezmienionej w tym zakresie definicji organów jednostek samorządu terytorialnego zwartej w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Zostały one całkowicie uniezależnione od gmin, powiatów i województw. W konsekwencji nie sposób odnosić do nich zawartych w Konstytucji RP przepisów dotyczących samorządu terytorialnego, w tym dotyczących zasady samodzielności. Samorządowe kolegia odwoławcze z założenia nie realizują zatem zadań jednostek samorządu terytorialnego, w tym ich zadań własnych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Podkreślić jednakże należy, że organy te zostały wyposażone w kompetencje do władczego rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnych o prawach lub obowiązkach członków społeczności lokalnych w ich relacjach z organami jednostek samorządu terytorialnego, w tym o świadczeniach rzeczowych bądź pieniężnych świadczonych na ich rzecz. Tym samym sko, rozstrzygając merytorycznie przykładowo o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wysokości opłaty za zagospodarowanie odpadami komunalnymi, realizuje kompetencje związane z zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego z istoty zastrzeżonymi do ich imperium. Samorządowe kolegia odwoławcze nie mogą zostać zakwalifikowane jako organy nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, gdyż do tej kategorii ustrojodawca zaliczył wyłącznie Prezesa Rady Ministrów, wojewodę oraz regionalne izby obrachunkowe w zakresie spraw finansowiosna 2015 wych (por. art. 171 ust. 2 Konstytucji RP). Tym samym ustawodawca zwykły nie mógłby przyznać sko takiego charakteru, przypisując im jednak w jakimś sensie kompetencje nadzorcze nad samorządem terytorialnym. Podkreślić należy, że kompetencje organów nadzoru i sko są w niektórych przypadkach niezwykle do siebie zbliżone. Wyłącznie od ustalonej przez ustawodawcę formy załatwienia sprawy zależy, czy dany akt administracyjny podlegać będzie działaniu organów nadzoru (np. uchwale rady gminy w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym), czy też działaniom sko. Analizując zakres kompetencji sko należy stwierdzić, że nie są one typowymi organami tylko kontroli nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ich rola nie sprowadza się bowiem wyłącznie do oceny zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych i wskazania w tym zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. Co do zasady, mogą one bowiem uchylić akt uznany za wadliwy, ale także orzec w tym zakresie co do istoty. Zgodnie z Konstytucją RP sko nie mogą zostać sklasyfikowane jako organy władzy sądowniczej, którą sprawować mogą wyłącznie trybunały i sądy, w tym sądy administracyjne. (por. art. 10 ust. 2 i art. 184 Konstytucji RP) Samorządowe kolegia odwoławcze, zgodnie z ustawą o samorządowych kolegiach odwoławczych, są przede wszystkim organami wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. oraz o.p. w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Realizują one tym samym zasadę dwuinstancyjności 78 GŁOSY I KOMENTARZE postępowania wynikającą wprost z art. 78 Konstytucji RP, a rozwiniętą w art. 15 k.p.a. i art. 127 o.p. Kompetencje orzecznicze sko obejmują zarówno orzekanie w sprawach dotyczących realizacji zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, jak i zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Organy te orzekają zarówno w trybach „zwyczajnych”, jak i w trybach nadzwyczajnych określonych w k.p.a. i o.p. Samorządowe kolegium odwoławcze może orzekać zarówno w przypadku odwołań od decyzji związanych, jak i decyzji o charakterze uznaniowym. W tym ostatnim przypadku istnieje jednak istotna różnica pomiędzy przepisami k.p.a. a przepisami o.p. W wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa do obu ustaw procesowych wprowadzono przepis, zgodnie z którym „w sprawach należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego organ odwoławczy uprawniony jest do wydania decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty jedynie w przypadku, gdy przepisy prawa nie pozostawiają sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu samorządowego. W pozostałych przypadkach organ odwoławczy, uwzględniając odwołanie, ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji” (art. 138 § 3 k.p.a., art. 233 § 3 o.p.). Przepisy te zatem w sposób istotny ograniczały zakres kompetencji sko jako organu odwoławczego do wydawania rozstrzygnięć kasatoryjno-reformatorskich. Zaledwie po pięciu latach obowiązywania powyższej regulacji została ona uchylona w k.p.a., natomiast w przypadku o.p. podlegała dalszym modyfikacjom i w zmienionej formie obowiązuje do dzisiaj. Stanowi on obecnie, że „Samorządowe kolegium odwoławcze uprawnione jest do wydania decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty jedynie w przypadku, gdy przepisy prawa nie pozostawiają sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu podatkowego pierwszej instancji. W pozostałych przypadkach samorządowe kolegium odwoławcze uwzględnia- jąc odwołanie, ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji”. Nie sposób przy tym znaleźć wystarczająco przekonywającego uzasadnienia dla wprowadzenia przez ustawodawcę zróżnicowania w powyższym zakresie pomiędzy dwiema kluczowymi ustawami procesowymi, tym bardziej że w szeregu przypadków ustalenie, która z nich znajduje zastosowanie w konkretnej sprawie, nie jest zadaniem prostym i oczywistym. Wątpliwości w powyższym zakresie dodatkowo wzmacnia dość jednolita linia orzecznicza sądów administracyjnych, uniemożliwiająca jednostkom samorządu terytorialnego i ich organom możliwość zaskarżania do sądów administracyjnych decyzji wydawanych przez SKO w sprawach, w których jako organ I instancji orzekał organ danej jednostki. Wielokrotnie sądy administracyjne orzekały, że w sytuacji „gdy obowiązujące prawo powierza gminie kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, wówczas gmina nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki dla niej jako właściciela” (por wyrok NSA z z dnia 28 maja 2009, sygn. I OSK 782/08). W konsekwencji organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą samodzielnie kwestionować legalności decyzji merytorycznych wydawanych przez sko. Ewentualne próby angażowania w tego typu sprawy prokuratora czy Rzecznika Praw Obywatelskich z reguły nie przynoszą zakładanego rezultatu. Propozycje zmian w tym zakresie zawiera prezydencki projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw (druk sejmowy 1699), w którym przewiduje się dodania do k.p.a. art. 29a stanowiącego, że „Jednostka samorządu terytorialnego spełniająca warunki określone w art. 28 pozostaje stroną postępowania nawet wówczas, gdy organem orzekającym w tym postępowaniu jest organ tej jednostki, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej”. Analogicznej zmiany nie przewiduje się wprowadzić do o.p. Propozycja zawarta w przedmiotowym projekcie spotkała się wiosna 2015 z negatywnym stanowiskiem Rady Ministrów, jak również niektórych przedstawicieli doktryny opiniujących przedmiotowy projekt na etapie trwających prac legislacyjnych. Przytoczone wyżej wątpliwości, mające z uwagi na ramy niniejszego opracowania, jedynie charakter sygnalizacyjny i przyczynkarski, uzasadniają tezę o konieczności szerokiej dyskusji o roli i zakresie kompetencji sko. Dyskusja ta musi uwzględniać z jednej strony prawa i gwarancje konstytucyjne przysługujące podmiotom administrowanym (w tym zasadę dwuinstancyjności oraz zasadę szybkości postępowania) w toku postępowania administracyjnego, których celem jest możliwie szybkie uzyskanie zgodnej z prawem decyzji administracyjnej, z drugiej zaś strony dyskusja w tym zakresie powinna uwzględniać konstytucyjną pozycję jednostek samorządu terytorialnego i związane z nią konstytucyjne gwarancje dotyczące m.in. ich samodzielności. Dyskusja na temat pozycji ustrojowej i kompetencji sko powinna stanowić nierozerwalny element dyskusji o kształcie przyszłego systemu prawa samorządowego w Polsce, a także ewentualnej nowelizacji jurysdykcyjnej procedury administracyjnej. Swoim zakresem powinna objąć zarówno regulacje ustrojowe, jak i proceduralne, w tym sądowoadministracyjne. Dokonywanie wyłącznie cząstkowych analiz i zmian w tym zakresie nigdy nie doprowadzi do rozwiania powyższych wątpliwości, generując w dalszym ciągu problemy nie tylko interpretacyjne, ale – co ważniejsze – także problemy w sprawnym stosowaniu prawa. dr hab. KRYSTIAN M. ZIEMSKI, prof. UAM Autor jest radcą prawnym, założycielem Kancelarii Prawnej „Dr Krystian Ziemski & Partners” w Poznaniu, pracownikiem naukowo-dydaktycznym Katedry Prawa Administracyjnego i Nauki Administracji Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Adama Mickiewicza w Poznaniu MACIEJ KIEŁBUS Autor jest starszym konsultantem w Kancelarii Prawnej „Dr Krystian Ziemski & Partners” w Poznaniu, redaktorem naczelnym portalu Prawo Dla Samorządu.pl, doktorantem Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Adama Mickiewicza w Poznaniu 79 GŁOSY I KOMENTARZE 25 LAT SAMORZĄDNOŚCI I SAMORZĄDOWE KOLEGIA ODWOŁAWCZE KAZIMIERZ BARCZYK Samorządowe Kolegia Odwoławcze stanowią ważny element funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego, będąc instrumentem prawnego nadzoru nad samorządem terytorialnym. Mówiąc o funkcjonowaniu samorządowych kolegiów odwoławczych, trudno nie nawiązać choćby w kilku zdaniach do teoretycznego aspektu ich funkcjonowania. Zgodnie z powszechnie znaną definicją sko są organem administracji publicznej wyższego stopnia, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Przyjęty w polskim Kodeksie postępowania administracyjnego model pionowego toku instancji ze swej natury zakłada hierarchiczność. O hierarchiczne podporządkowanie nietrudno, gdy mówimy o administracji rządowej. Co jednak w sytuacji, gdy należy orzekać w sprawach administracyjnych z zakresu samorządu terytorialnego, w którym – co niestety wymaga nieustannego podkreślania – poszczególne poziomy samorządu (gmina, powiat, województwo) nie są sobie podległe – odmiennie od hierarchicznego systemu podległości rad narodowych w PRL? Takie nowe rozstrzygnięcie tego problemu stało się podstawą powstania samorządowych kolegiów odwoławczych, które od początku istnienia odegrały ważną rolę w sprawnym funkcjonowaniu polskiego samorządu terytorialnego oraz realizacji przez obywateli ich podstawowych praw. W tym nowym modelu samorządu bez hierarchicznego podporządkowania j.s.t. strony odwołują się do sko. Z tego punktu widzenia powstanie i działalność samorządowych kolegiów odwoławczych dobrze wpisuje się w nurt budowy w Polsce demokratycznego państwa prawnego i z powodzeniem korzystając z prac, jakie na początku lat 80. XX w. zapoczątkowało Centrum Obywatelskich Inicjatyw Ustawodawczych „Solidarności” z siedzibą w Krakowie, Wałęsę. Centrum wraz ze Społeczną Radą Legislacyjną stworzyły kilkadziesiąt społecznych projektów ustaw, nad którymi pracowało bezpośrednio stu wybitnych, niezależnych prawników z całej Polski, a ponad dwustu wspomagało ich opiniami. Znakomity historyk państwa i prawa prorektor UJ prof. Stanisław Grodziski stwierdził, że „był pod wrażeniem skali i wielkości prac prawniczych podjętych dla naprawy Rzeczypospolitej – największego społecznego wysiłku prawników od czasu Konstytucji 3 maja”. Nie byłoby Centrum Obywatelskich Inicjatyw Ustawodawczych „Solidarności” i Społecznej Rady Legislacyjnej gdyby nie największy 10-milionowy, pokoFot. MAC jowy ruch obywatelski w dziejach którym kierowałem jako krakowski sęświata, który na początku lat 80. dzia, a agendzie COIU „S” Społecznej XX stulecia ogarnął całą Polskę i zburzył Radzie Legislacyjnej przewodniczył „żelazną kurtynę”. Ogarnął on również nestor polskich cywilistów prof. Stefan środowiska prawnicze, których przedstaGrzybowski, b. rektor UJ. wiciele jesienią 1980 r. zjednoczyli się, by Aktywność Centrum Obywatelskich doprowadzić do reform w szeroko pojęInicjatyw Ustawodawczych „Solidarno- tym wymiarze sprawiedliwości. Był to ści” i jego Społecznej Rady Legislacyjnej początek działalności Krajowej Komisji okazały się ważnym krokiem w tworzeniu Koordynacyjnej NSZZ „Solidarność” w Polsce zrębów demokratycznego pań- Pracowników Wymiaru Sprawiedliwości, stwa prawnego. Ów wkład doceniają dziś która postawiła sobie za cel współpracę historycy, naukowcy i prawnicy z mini- środowisk prawniczych całego kraju dla strem sprawiedliwości Rzeczypospolitej tworzenia sprawiedliwego prawa oraz na czele. Dowodem na to była decyzja naprawy Rzeczpospolitej – zmieniając Ministra Sprawiedliwości o odznaczeniu model komunistycznego państwa w dew 2012 r., w przededniu 32. rocznicy mokratyczne państwo prawa „aby prapowstania NSZZ „Solidarność” współ- wo znaczyło prawo a sprawiedliwość pracowników COIU „S” Medalem „Za- sprawiedliwość”. Jak pięknie i celnie służony dla Wymiaru Sprawiedliwości” skonstatował w swoim tekście o pracach i wręczenie ich w auli Collegium Maius legislacyjnych COIU „S” jeden z jego Uniwersytetu Jagiellońskiego. Część członków prof. Stanisław Waltoś, tamte dorobku osób przedstawionych do Me- czasy były momentem, „gdy marzenia dalu „Zasłużony dla Wymiaru Sprawie- ubieraliśmy w paragrafy”. dliwości” – społeczne projekty ustaw – Przedstawiciele Krajowej Komisji powstałe w ramach Centrum, zostały Koordynacyjnej NSZZ „Solidarność” zamieszczone w opublikowanej przez Pracowników Wymiaru Sprawiedliwości Wydawnictwo Sejmowe książce „Oby- jako liderzy odnowy wykazali się odwagą watelskie inicjatywy ustawodawcze i wykonali wspaniałą pracę, negocjując Solidarności 1980-1990” i jest za- z Ministrem Sprawiedliwości i Prokumieszczona na stronie www. coiu.pl. ratorem Generalnym porozumienie, COIU „S” było ogólnopolskim zespo- a następnie przygotowując społeczne łem ekspertów prawnych Niezależnego projekty ustaw w sprawie zagwarantoSamorządnego Związku Zawodowego wania niezawisłości sędziowskiej poprzez „Solidarność” kierowanego przez Lecha konieczne zmiany „Prawa o ustroju sąwiosna 2015 80 GŁOSY I KOMENTARZE dów powszechnych”, zniesienie kadencyjności w Sądzie Najwyższym i nowe rozwiązania legislacyjne zapewniające niezależność Prokuratury. Osoby te poprzez stałe wspieranie i współudział w pracach legislacyjnych COIU „S” były pionierami zmian prawa, których śladami kilka lat później kroczyli legislatorzy już w pełni wolnej Rzeczypospolitej Polskiej. Ludzie ci po 1989 roku objęli najwyższe funkcje państwowe i stali się kreatorami życia publicznego suwerennej RP. Wspomnieć należy m.in. późniejszych I prezesów Sądu Najwyższego: prof. Adama Strzembosza i Stanisława Dąbrowskiego, pierwszego marszałka demokratycznie wybranego Senatu Andrzeja Stelmachowskiego i Sejmu Wiesława Chrzanowskiego, późniejszego Prezydenta RP Lecha Kaczyńskiego, Rzeczników Praw Obywatelskich Tadeusza Zielińskiego i Irenę Lipowicz, prezesów Trybunału Konstytucyjnego Marka Safjana i Andrzeja Rzeplińskiego, którzy opracowali społeczny projekt ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz wielu innych. Dumą napawa fakt, że w ich gronie znalazła się wielka liczba znamienitych Małopolan z rzecznikiem praw Obywatelskich i prezesem Trybunału Konstytucyjnego prof. Andrzejem Zollem, ministrem sprawiedliwości mec. Zbigniewem Dyką, nestorem polskich karników prof. Władysławem Wolterem, biskupem prof. Tadeuszem Pieronkiem, krajowym duszpasterzem prawników, czy od początku tworzącą zręby SKO w wolnej Polsce mec. Krystyną Sieniawską. Z Panią mec. Krystyną Sieniawską współtworzyliśmy, również po wprowadzeniu stanu wojennego, w ramach COIU „S” zespół krakowskich prawników walczących o praworządność, dokumentując jej naruszanie, udzielających pomocy prawnej w Klubie Inteligencji Katolickiej, w procesach politycznych czy też wspomagając hutników w czasie ich wiosennego strajku 1988 r., który doprowadził do „okrągłego stołu” i legalizacji „S”. Później razem konsekwentnie współtworzyliśmy Komitety Obywatelskie „Solidarności”, przygotowując pierwsze wolne wybory do odrodzonego samorządu, zarazem współtworząc go praktycznie, a także reformując przez ostatnich 25 lat. Bez pracy wieluset ludzi, których nie sposób wymienić w tym krótkim tekście, nie byłoby wielu sprawnie działających instytucji demokratycznego państwa prawa, jakim po 1989 roku stała się Polska. Na początku lat 80. ważne było stworzenie prawa prasowego bez cenzury czy kodeksu karnego, bez kary śmierci – to były kamienie milowe wielkiej konstruk- cji. Należy jednak mieć świadomość tego, że konstrukcja ta opiera się na szeregu ogromnie ważnych elementów. I choć nie wszystkie one zostały wypracowane przez Centrum i Społeczną Radę, to jednak bez cienia przesady można stwierdzić, że wyrastają one z myśli, która wtedy, prawie 35 lat temu, ogarnęła rzesze prawników w całej Polsce, a których centrum był Uniwersytet Jagielloński oraz krakowskie Sądy i krakowska Palestra. 12 grudnia 1981 r. na ostatnim posiedzeniu Komisji Krajowej „S” w Gdańsku, tuż przed wprowadzeniem stanu wojennego, przed północą Tadeusz Syryjczyk prezentował nasz projekt demokratycznej ordynacji wyborczej do rad narodowych, które miały się odbyć w lutym 1982 roku – co moim zdaniem przyspieszyło wprowadzenie stanu wojennego. Gdyby „S” zdobyła w wyborach rady narodowe, zmiany w Polsce były zapewne w znacznym stopniu nieodwracalne. Z kolei w połowie 1989 r. razem przygotowaliśmy w COIU „S” w Krakowie społeczny projekt ustawy o samorządzie gminnym, we współpracy z prof. Michałem Kuleszą i prof. Walerianem Pańką, który przekazaliśmy marszałkowi Senatu prof. Andrzejowi Stelmachowskiemu. W Senacie nad projektem pracowała komisja pod kierunkiem prof. Jerzego Regulskiego i Jerzego Stępnia. Jednym z doniosłych aspektów prawnych i organizacyjnych reformy administracji i odrodzenia samorządu z 1990 roku było przyjęcie, że organ wykonawczy samorządu gminy będzie organem administracji orzeczniczej (obok funkcji organizacyjnych, finansowych czy stanowienia prawa miejscowego). Powierzenie administracji orzeczniczej w sprawach indywidualnych organom samorządu gminnego zrodziło problem „zorganizowania” toku instancji. Przyjęte wtedy rozwiązania miały tymczasowy charakter. U początków historii sko należy wspomnieć działalność sejmików samorządowych województwa, które to gremia wyłaniały członków pierwszych kolegiów. Rada Miasta Krakowa, na swoim pierwszym posiedzeniu 8 czerwca 1990 r., wyłoniła delegatów do Sejmiku (druga uchwała Rady po wyborze mnie na jej przewodniczącego), wśród których była m.in. Krystyna Sieniawska, radna Miasta Krakowa. Pani prezes krakowskiego Kolegium jest zatem osobą, która od zarania uczestniczyła w tworzeniu struktur odwoławczych samorządowej administracji. Wcześniej zresztą brała udział w pracach o charakterze koncepcyjnym. Kolejnym doniosłym krokiem było przyjęcie w 1994 roku ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, która doprowadziła m.in. do ich pełnej profesjonalizacji. W końcu w ramach szeroko zakrojonej reformy administracji puwiosna 2015 blicznej z końca lat 90. ubiegłego wieku poszerzono właściwość rzeczową SKO. Wówczas też odwołującego się do doświadczeń i wzorów z COIU „S” jako minister w Kancelarii Premiera Jerzego Buzka dla poprawy jakości legislacji i stanu polskiego państwa prawa opracowałem projekt powołania Rządowego Centrum Legislacji, które właśnie obchodzi 15-lecie. W czerwcu ubiegłego roku Konwent Przewodniczących Sejmików Województw RP, któremu przewodniczę, wespół z Komisją Samorządu Terytorialnego i Administracji Publicznej Senatu RP, zorganizował konferencję podsumowującą 15 lat ostatniej reformy samorządowej. Nosiła ona tytuł „Europejski model samorządu”. Jest to chyba najlepsze podsumowanie i największa pochwała pracy polskich samorządowców, począwszy od pierwszej reformy, sprzed ćwierćwiecza, aż po czasy współczesne. Wówczas zaproponowaliśmy, żeby Senat ogłosił rok 2015 Rokiem Samorządów, co faktycznie uchwalił 3 grudnia ub. roku. Dokonując oceny obecnego stanu administracji publicznej, w tym roli samorządowych kolegiów, można sformułować kilka ogólnych refleksji. Koncepcja stworzenia samorządowych kolegiów nie miała „zwartego” charakteru, a ich powstanie jest raczej wynikiem ewolucji i konieczności podejmowania nieraz doraźnych działań. Mimo to trzeba stanowczo uznać, że dzisiaj dobrze wypełniają swoją rolę i stanowią istotny składnik gwarancji praw i wolności. Korekty w strukturze i zadaniach organów administracji są potrzebne. Nie ma w tej dziedzinie systemów idealnych, a polskie rozwiązania nie stanowią tu wyjątku. Jednak podejmowanie zmian powinno być poprzedzone namysłem i przede wszystkim oceną, czy proponowane zmiany rzeczywiście przyniosą zakładane rezultaty. Jednym z tych pośrednich owoców myśli COIU „S” jest instytucja samorządowych kolegiów odwoławczych. Ich istnienie pozostaje wyrazem transparentności funkcjonowania władzy publicznej i umacnia demokrację samorządu terytorialnego. Dotychczasowa praktyka ustrojowa sko pokazuje, że instrument ten jest ważną częścią polskiego porządku ustrojowego – wypełniającym poruczone mu zadania i stanowiącym jednocześnie oryginalne rozwiązanie, nieznane w świecie. KAZIMIERZ BARCZYK Przewodniczący Stowarzyszenia Gmin i Powiatów Małopolski Autor jest sędzią Trybunału Stanu, Przewodniczącym Federacji Regionalnych Związków Gmin i Powiatów RP, Wiceprzewodniczącym Sejmiku Województwa Małopolskiego, w ub. kadencji Przewodniczącym 81 GŁOSY I KOMENTARZE K R A K Ó W, C O L L E G I U M N O V U M U J , 2 - 3 M A R C A 2 0 1 5 R . OGÓLNOPOLSKIE UROCZYSTOŚCI Z OKAZJI 25-LECIA SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH „25 lat w służbie obywatelowi” W związku z obchodzoną w mijającym roku 25. rocznicą powstania samorządowych kolegiów odwoławczych – w dniach 2-3 marca 2015 r. odbyły się w Krakowie – pod patronatem Pana Prezydenta RP Bronisława Komorowskiego oraz honorowym patronatem Rzecznika Praw Obywatelskich Pani prof. dr hab. Ireny Lipowicz – ogólnopolskie uroczystości jubileuszowe. Patronat medialny nad uroczystościami sprawował dziennik „Rzeczpospolita”, Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska oraz kwartalnik KRSKO „Casus”. Uroczystości zainaugurowała w dniu 2 marca msza św. koncelebrowana w Kolegiacie Uniwersyteckiej św. Anny w intencji kolegiów pod przewodnictwem Jego Ekscelencji ks. bp. prof. dr. hab. Tadeusza Pieronka, z udziałem archiprezbitra Bazyliki Mariackiej ks. dr. Dariusza Rasia i proboszcza parafii św. Anny ks. prof. dr. hab. Tadeusza Panusia. Centralnym wydarzeniem uroczystości jubileuszowych była dwudniowa konferencja naukowa na temat „25 LAT SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH W SŁUŻBIE OBYWATELOWI” w Auli Collegium Novum Uniwersytetu Jagiellońskiego, w której udział wzięli parlamentarzyści, sędziowie, przedstawiciele władz państwowych i samorządowych, przedstawiciele świata nauki – najwybitniejsi teoretycy i praktycy prawa administracyjnego w Polsce, a także prezesi, członkowie i pracownicy samorządowych kolegiów odwoławczych. Współorganizatorami konferencji byli: Krajowa Reprezentacja SKO oraz Wydział Prawa i Administracji krakowskiej Almae Matris w osobach Pani Dziekan prof. dr hab. Krystyny Chojnickiej i Pani Prodziekan prof. dr hab. Doroty Malec. Otwierając konferencję Przewodnicząca KRSKO mec. Krystyna Sieniawska serdecznie powitała wszystkich przybyłych na uroczystości gości, a następnie zebranych przywitał gospodarz miejsca Rektor Uniwersytetu Jagiellońskiego Pan prof. dr hab. Wojciech Nowak. Kolejnym mówcą kierującym serdeczne słowa do uczestników spotkania był gospodarz miasta, w którym odbywały się uroczystości – Prezydent Miasta Krakowa prof. dr hab. Jacek Majchrowski. Po wystąpieniach okolicznościowych przedstawicieli parlamentu, władz państwowych oraz samorządowych, w których przewijała się myśl o tym, że kolegia spełniły ważną rolę w procesie transformacji ustrojowej i że nadal stanowią nieodłączny element demokratycznego państwa prawa – przedstawiciel rządu RP, Sekretarz Stanu w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji Pan Stanisław Huskowski wręczył prezesom, członkom i pracownikom biur kolegiów – przyznane przez Prezydenta RP – „Medale za Długoletnią Służbę”. W I sesji naukowej prowadzonej przez Prodziekan prof. dr hab. Dorotę Malec, referaty wygłaszali profesorowie prawa: Leon Kieres, Jan Zimmermann, Bogdan Dolnicki, Jan Paweł Tarno oraz Krystian Ziemski. Wieczorem w sali obrad Urzędu Miasta Krakowa odbył się okolicznościowy koncert poświęcony 25-leciu kolegiów. Niezapomniane przeboje muzyczne skomponowane w latach II Rzeczypospolitej – w wykonaniu krakowskich artystów – wprowadziły gości w klimat lat 20. i 30. XX wieku. W specjalnie na tę okazję zaaranżowanym spektaklu „z lekkim przymrużeniem oka” podsumowano 25 lat działalności samorządowych kolegiów odwoławczych. Drugi dzień konferencji obejmował dwie sesje naukowe. W pierwszej – prowadzonej przez Panią Dziekan prof. dr hab. Krystynę Chojnicką – kolejno głos zabierali profesorowie: Marek Szewczyk, Dariusz Kijowski, Czesław Martysz oraz dr hab. Elżbieta Kremer, prof. UJ. W ostatniej sesji konferencji, której moderatorem była Przewodnicząca KRSKO Krystyna Sieniawska, referaty wygłosili: dr hab. Piotr Lisowski, dr hab. Marta Rowiosna 2015 mańska, prof. UJ, dr hab. Izabela Lewandowska-Malec, dr hab. Marcin Kamiński oraz dr Paweł Woroniecki. Po zakończeniu obrad uczestnicy konferencji zwiedzili Muzeum Uniwersytetu Jagiellońskiego Collegium Maius. Obecność wielu tak znakomitych znawców prawa administracyjnego, a także wielu znamienitych gości, którzy wzięli udział w jubileuszowych uroczystościach, stanowi wyraz uznania licznych osób i środowisk dla roli, jaką pełnią samorządowe kolegia odwoławcze. W imieniu jubilatów bardzo serdecznie wszystkim Państwu dziękuję. Bardzo serdecznie dziękuję Jego Magnificencji Panu prof. dr. hab. Wojciechowi Nowakowi za udostępnienie Auli Collegium Novum, paniom Dziekan prof. dr hab. Krystynie Chojnickiej i prof. dr hab. Dorocie Malec za nieocenioną, merytoryczną pomoc w przygotowaniu programu konferencji, Panu Prezydentowi prof. dr. hab. Jackowi Majchrowskiemu za gościnę i koncert w Sali Obrad UMK. Dziękuję także wszystkim prezesom i pracownikom samorządowych kolegiów odwoławczych za konsultacje i wsparcie przy opracowywaniu planu obchodów jubileuszu. Szczególnie gorąco dziękuję pracownikom biura Krakowskiego Kolegium, a zwłaszcza jego Kierownikowi Annie Szarek-Rzeszowskiej, a także Pani Małgorzacie Szczepanik, które z wielkim zaangażowaniem i poświęceniem zajęli się organizacją konferencji. Dziękuję również Patronom Medialnym konferencji oraz przedstawicielom TVP Kraków – Paniom Iwonie Sitnik-Korneckiej i Annie Nachtarzance – za udział i relacje telewizyjne z konferencji. Dziękuję także wszystkim, dzięki którym Konferencja mogła się odbyć. KRYSTYNA SIENIAWSKA Przewodnicząca Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych 82 PRO DOMO SUA Słowno-muzyczne przedstawienie w Urzędzie Miasta Krakowa „25 lat minęło, czyli sprawa ponownie rozpatrzona” Zwieńczeniem pierwszego dnia konferencji jubileuszowej było spotkanie w sali obrad Pałacu Wielopolskich Urzędu Miasta Krakowa odbywające się na zaproszenie prof. dr. hab. Jacka Majchrowskiego, Prezydenta Krakowa. Krakowski teatr „Groteska” znany jest m.in. z corocznych, cieszących się od 15 lat dużą popularnością, przedstawień „Reality Shopka Szoł”, których pomysłodawcą jest dyrektor Adolf Weltschek. Dlatego też w porozumieniu z nim reżyser Paweł Szumiec przygotował specjalny spektakl satyryczny o pracy kolegiów odwoławczych w minionym ćwierćwieczu pt. „25 lat minęło, czyli sprawa ponownie rozpatrzona”. Przesycone humorem słowno-muzyczne przedstawienie, budzące momentami wzruszenia, zaprezentowali krakowscy aktorzy: Feliks Szajnert i Grzegorz Łukawski, przy akompaniamencie Aleksandra Brzezińskiego. Żartobliwe, pełne aluzji do realnych osób i wydarzeń teksty – ukazujące z przymrużeniem oka rozmaite kłopoty, na jakie natrafiały w swym orzecznictwie kolegia – wywoływały żywy oddźwięk w postaci oklasków i szczerego śmiechu wśród profesorów, sędziów, samorządowców i kolegiantów. Drugą część wieczoru wypełnił koncert szlagierów 20-lecia międzywojennego, który wykonali artyści Opery Krakowskiej: Bożena Zawiślak-Dolny – mezzosopran, Michał Kutnik – baryton i Kristina Kutnik – akompaniament. Częstokroć w solowy śpiew profesjonalnych artystów włączała się spontanicznie cała sala, podkreślając poczucie ciągłości historycznej zarówno w aspekcie kultury, państwowości, jak i myśli prawnoadministracyjnej. Chociaż w ciągu dwu dni nasyconych merytorycznie wykładów i dyskusji naukowych towarzyszyła nam przyszłościowa perspektywa pryncypiów strategii Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji na lata 20. i 30. XXI w., to jednak choć na chwilę uczestnicy spotkania w zabytkowym pałacu stanowiącym od czasów pierwszego Prezydenta Krakowa Józefa Dietla siedzibę władz samorządowych przenieśli się w klimat lat 20. i 30., tym razem… minionego stulecia. W tej miłej, nostalgicznej atmosferze krakowscy artyści wprowadzili nas z przymrużeniem oka w upamiętniane właśnie 25 lat SKO, a także przedstawili niezapomniane utwory skomponowane w latach II Rzeczypospolitej, znane m.in. z wykonań prawdziwej gwiazdy tamtych lat Hanki Ordonówny. Zakończenie wieczoru stanowił uroczysty bankiet w salach Kupieckiej i Juliusza Lea Urzędu Miasta Krakowa, na którym wznoszono toasty jubileuszowe, dzieląc się wrażeniami pierwszego, jakże bogatego w treści zarówno merytoryczne, jak doznania artystyczne dnia konferencji. Zebrani tłumnie goście bezskutecznie usiłowali się pomieścić w kadrze fotografii upamiętniającej uczestników owego niecodziennego wydarzenia na schodach Pałacu Wielopolskich, który był świadkiem w swoich pięknych wnętrzach wielu ważnych spotkań i uroczystości różnych epok historii Krakowa i Polski. 25 S P R AWA LAT MINĘŁO, czyli P O N O W N I E R O Z PAT R Z O N A ŚPIEWOGRA Tekst PAWEŁ SZUMIEC PROLOG Dwóch studentów na Ujocie, Na wydziale słynnym prawa, Tuż przed sesją jest w kłopocie, Bo im wiedza opór stawia. Jeden mówi do drugiego, Ten, co w sprawy głębiej wnika: „Widzę tutaj coś wspólnego Z owym SKOK-iem od Stefczyka”. Gdy tak trwa ta mózgów burza, Gdy im dalej jest niż bliżej, Jak z podziemi się wynurza, Cud-studentka z roku wyżej. Obaj są ambitni, młodzi, Coś tam mają już wykute… Lecz nie wiedzą, o co chodzi Z tym SKO dziwnym skrótem. Drugi zbył go krzywą miną, Bo już myśl mu świta nowa: „To ma związek z Pendolino – «Szybka Kolej Odlotowa»”. Taka twarz – facetom biada! Nogi jak u rączej łani! Przystanęła i powiada: „Prawdę wyznam wam, kochani, Jeden w twarz drugiemu patrzy, Pot na czołach już im gości, Myślą: może skrót ten znaczy „Szkolna Kasa Oszczędności”? Lecz ten pierwszy nie dał wiary I się myślą z nim podzielił, Że to przecież skrót jest stary – „Sąd Kocha Obywateli”! S – to są Samorządowe, K – Kolegia to rzecz jasna, O – to znaczy Odwoławcze, Ot i cała nazwa własna. wiosna 2015 83 PRO DOMO SUA I na koniec dodam jeszcze: «Takich, jak wy puszczam kantem, Bo ja mam miłosne dreszcze Z mądrym, a nie z ignorantem»”. Pamiętam także, jak pan Jarosław Obiecał mieszkań aż trzy miliony! Lecz zamiast domów w siłę urosła Sieć dżentelmenów z „Samoobrony”. „Powiem Panu, Profesorze: «Rok to ważny z tej przyczyny, Że Sejm, przy niewielkim sporze, Wzniósł samorządowe gminy. Chłopców nieco wmurowała Ta mieszanka piękna z wiedzą. Odtąd rzecz się dziwna stała, Bo nad skryptem częściej siedzą. Mieliśmy stać się „Japonią drugą”, – Krążyły w Polsce i takie bajdy – Na tę Japonię czekamy długo, Za to Wałęsa ma film od Wajdy. Jeden dziewięć dziewięć dziewięć – Nie zapomnę też tej daty, Bo Sejm odtąd nowe chce mieć Województwa i powiaty. CZĘŚĆ PIERWSZA – „ŁYK HISTORII” Mieliśmy też być „wyspą zieloną”, DrugiBudapeszt miał być wWarszawie… Ktoś rzucił pomysł, ktoś płacił słono, Ktoś inny słuchał, co piszczy w trawie. I choć wówczas w naszym Sejmie Już nie było tak łagodnie, Po reformach tych przyjemniej Ciut się stało i… wygodniej»”. Gdy wybiła już godzina Egzaminu w sesji trakcie, Student skupia się i spina, O konkretnym myśląc fakcie. Ktoś się na wszystkich ciągle wypinał, Ktoś zmienił skórę jak chytry lisek, Małysz przeskoczył Niemca i Fina, Zupkę Kuronia ktoś zjadał z misek. A profesor słucha tego, Lecz się trochę zafrasował: „Czy przyjemniej? Tu, kolego, Z panem bym polemizował. Bo profesor, poszła fama, Ceni fakty, a nie mity. Na dodatek, rzecz to znana, Że surowy bywa przy tym. Ktoś babci schował dowód w szufladzie, Ktoś wyprowadził sztandar niemodny, Ktoś we właściwej nie szedł paradzie Innej parady był bardziej godny…”. Lecz odczepmy się od tego, Bo ja sukces panu wieszczę, Gdy pan powie, co nowego Się zdarzyło u nas jeszcze”. Student wchodzi więc do sali, Pan profesor okiem kręci Groźnie, tak by się go bali Najdzielniejsi też studenci. Student już nieśmiało siada, Myśli, co mu się dostanie, Gdy z ust profesora pada Pierwsze oto dziś pytanie: „Proszę mi, panie kolego, Rzec na temat, z wiedzą ścisłą: Co się stało istotnego Przez ćwierć wieku tu, nad Wisłą?” Student przełknął to pytanie, Myśli: „To się nieźle składa, Bo ja znam odpowiedź na nie”. No więc zaczął odpowiadać: „Znam z opowieści, jak biły serca, Gdy nas Szczepkowska raz zapewniła, Że nam się oto czwartego czerwca Skończył komunizm – ta dawna siła. Wiem też, że potem dziarsko wyruszył Wyścig nadziei w czynach i słowach, Bo mur w Berlinie Wałęsa kruszył, A Balcerowicz plan nam fundował. Swą lekką ręką chciał nam dać Lechu Na mikołaja po sto milionów… Pomysł ten wart był najwyżej śmiechu, Więc nie szczędzono Wałęsie gromów. Podobnie z słynną „wojną na górze”, To był majstersztyk stratega roku; Lechu wymyślił, że trzeba wojny, By jednocześnie panował pokój. Tu profesor mu przerywa, Sam wzruszony tym ćwierćwieczem. Student czuje, że wygrywa, Zwłaszcza że profesor rzecze: „Tak, dużo działo się tu dobrego, Choć złe przykłady też można mnożyć… Lecz powiem panu, panie kolego, Że warto było tych czasów dożyć!”. Tacy są dla siebie mili, Tacy razem są wzruszeni… Lecz profesor się po chwili Znowu w bestię groźną zmienił!: „Wywód pana pełen gracji, Myśl pan ładnie ubrał w słowa, Spytam więc z administracji – Jaka tu rzecz była nowa?”. Student chwilę zbiera myśli, Bo to sposób jest rozsądny. Prosi, by mu rzecz uściślił Pan profesor, znów krwi żądny! Więc profesor mu powiada: „Skup się pan na egzaminie! I coś rzeknij o powiatach, Województwach oraz gminie”. Tu się student stuknął w czoło, Znów mu lampka wiedzy płonie. I już bardziej mu wesoło, Bo wie, że dziś nie utonie. Jeden dziewięć dziewięć zero – To jest data przełomowa, Bo się wiąże z nową erą, W której rzecz się stała nowa. wiosna 2015 Student nagle zbladł jak mąka, Którą jakaś żre zaraza. Coś tam duka, coś tam jąka… Lecz to wciąż tabula rasa. Bo mu się arsenał wiedzy Właśnie skończył, trudna rada; Więdnie, niczym kąkol w miedzy, Czuje, że już z konia spada. A już przecież był w ogródku, Już się wszakże z gąską witał… Teraz się pogrąża w smutku, Bo tam czegoś nie doczytał. Widzi to egzaminator, Lecz studenta nie oblewa. Rzecz się dziwna dzieje za to, Bo ktoś nagle zaczął śpiewać. Gdy ten student tak się głowił I przeżywał istne męki, I gdy słowa nie wysłowił, Dźwięk usłyszał tej piosenki: „NIE BYŁO CIEBIE TYLE LAT” I Ćwierć wieku temu cud się stał, Coś co zmieniło sprawy bieg, Bo gdy ktoś sprawę w gminie miał, Miał się odwołać wreszcie gdzie. Koncesja na literka pół, Podatek albo problem dróg, Ktoś pod budowę kopał dół, To się odwołać wreszcie mógł. 84 PRO DOMO SUA Ref. Nie było ciebie tyle lat, Więc ciężej nam w urzędach szło, Lecz z tobą nam wypiękniał świat, Nasze kochane SKO! II Ćwierć wieku z nami jesteś już, By się pożalić było gdzie, Gdy urząd jest, jak gęsty busz, I czasem coś wykona źle. Gdy coś za długo czasem trwa, Gdy dokumenty długo śpią, Gdy obywatel rację ma, To do SKO rusza z nią. Ref. Nie było ciebie tyle lat, A teraz nieco łatwiej jest, Choć wciąż przybywa akt i spraw, To przecież słuszny to był gest. Nie było ciebie tyle lat, Więc ciężej nam w urzędach szło, Lecz z tobą lżejszy stał się świat, Nasze kochane SKO! Gdy umilkły owe pienia, Student „bingo!” rzekł do siebie, Więc się zbudził z osłupienia I znów poczuł jakby w niebie. Wiem!!! Wykrzyknął dumny cały, Chwaląc nuty pieśni zbawcze, Wiem!!! Wszak nowe też się stały Te Kolegia Odwoławcze! Brawo! Brawo! Bravissimo!!! Pan profesor klaszcze w dłonie. – „Właśnie o to mi chodziło, Witam w tych, co zdali gronie!”. Indeks w dłoń profesor chwyta, Czwórkę pisze w nim, co żywo. Studentowi myśl ta świta, By to uczcić, sącząc piwo. I gdy w pubie siadł wieczorem, Myśli: „Cóż to, do cholery! Coś nie tak z tym profesorem, Bo miast piątki dał mi cztery”. Wszedł więc w swej pamięci chaszcze: Zapomniałem, daję głowę!, Przed „Kolegia Odwoławcze”, Słowo dać – „Samorządowe”. Bo czasami tak też bywa, My, prawnicy, o tym wiemy: Czasem jedno słowo wpływa Na końcowy sens oceny. CZĘŚĆ DRUGA – „POSIEDZENIE (NIE) JAWNE” A gdy student sesję zdaje I do egzaminów kuje, To w SKO w całym kraju Wciąż się sprawy rozpatruje. Członków trzech docieka sedna, – „Trójka”, liczba to magiczna Co trzy głowy, to nie jedna, Choćby nawet była śliczna. Pracy mają pełne ręce, Więc się uwijają dziarsko. Można ich porównać w męce Z dawną trójką, tą… murarską. „TRZEJ KOLEGIANCI Z SKO” I Jeden wczoraj był wciąż na urlopie, Drugi tonął w akt istnym potopie, Trzeci palcem nie kiwnie bez kawy… Co ich łączy? To odwołań plik. Ref. Trzej Kolegianci z SKO, A każdy musi dziś orzec, Każdy ma wiedzy niemało, Zna paragrafów wzorzec. Niejedną sprawę już mieli, Niejedną już rozpatrzyli, Jakiś szczegół ich dzielił, Lecz zawsze znów się schodzili. II Więc od rana ta trójka orzeka, Petent przecież cierpliwy, więc czeka, Bo z petentem tę trójkę wszak łączy Co takiego? To odwołań plik. Ref. Trzej Kolegianci z SKO, A każdy musi dziś orzec, Każdy ma wiedzy niemało, Zna paragrafów wzorzec. Niejedną sprawę już mieli, Niejedną już rozpatrzyli, Jakiś szczegół ich dzielił, Lecz zawsze znów się schodzili. III Gdy wieczorem już po tym mozole, Żony dają im kluski w rosole, To niejeden nie widzi swej żony, Bo ma w oczach wciąż odwołań plik. wiosna 2015 Ref. Trzej Kolegianci z SKO Wracają grzecznie do żony, Żona wie także niemało, Jak się godzi dwie strony. Niejedną sprzeczkę już mieli, Niejedną rzecz rozpatrzyli, Jakiś szczegół ich dzielił, Lecz zawsze znów się schodzili. Podglądniemy ową trójkę W czas rannego posiedzenia – Jeden pije kawę plujkę, Drugi ziewa ze zmęczenia. Trzeci akt przegląda strony, Ma na nosie okulary, Jest najbardziej z nich skupiony, Bo dziś rozpatrują kary. Gdy ten pierwszy dopił kawę, Drugi przestał wreszcie ziewać, Jęli rozpatrywać sprawę, A rzecz dotyczyła… drzewa. Pierwszy zaczął: „Proszę gremia! Mam tu osiem dziś wyroków, Bo ktoś ściął bez zezwolenia Drzewa pod osłoną mroku”. WSA tak wyrokuje, Że kto drzewa sobie ścina, Karą zawsze to skutkuje Brak zezwoleń? Twoja wina! Drugi mówi: „Niech zobaczę … Ja mam też wyroków osiem, W nich WSA ciut inaczej, O tych, co tną mówi losie”. Bo tak mówi – nie do wiary! – Kar tu sztywnych nikt nie miewa, Bo zależy wielkość kary Od… wartości tego drzewa. Dziwnie więc WSA pisze I wyroki dziwne kleci, Bo ja myśl w nich taką słyszę, Że są „za”, a nawet „przeciw”. No bo co tu zdecydować, By nas rzecz do prawdy wiodła, Mamy sami oszacować – Świerk cenniejszy jest niż jodła? A co z drzewem owocowym… Jak wycenić jabłoń, gruszę? Ktoś tu się rozsądkiem zdrowym Nie posłużył, wyznać muszę. Trzeci na to rzekł z wysoka: „Te owoce równo cenię, Z jabłka mogę mieć jabcoka, Gruszkę zaś w gruszkówkę zmienię”. Pierwszy do tematu wraca: „Znamy już WSA zdanie, 85 PRO DOMO SUA Lecz w NSA też wre praca, Co tam się z tą sprawą stanie?”. Tam wciąż sprawa ponoć w toku, – Trzeci problem krótko ujął – Nie ma przecież jeszcze roku, Jak te akta się tam snują. A co na to w Trybunale? Konstytucja wszak dobrodziej! Tam o sprawie mówią z żalem: Z Konstytucją nie jest w zgodzie. No a Sejm? To zgromadzenie Tych, co mają mądrą minę? Sejm wyłączył swe myślenie, Za to włączył… dyscyplinę. Dyscyplinę w głosowaniu I nad sprawą sobie ślęczy, Bo ma dużo czasu na nią – Osiemnaście wręcz miesięcy! Sejm podobno ma tę wolę, W Sejmie ponoć tak by chcieli, By swym chronić parasolem Wiele spraw obywateli. Dla nas bywa Sejm łaskawy, Ma parasol, co nas chroni. Lecz czasami jest dziurawy Lub go nikt nie trzyma w dłoni. Tak się więc ta sprawa toczy, Jak w powieści „Cicha rzeka”… Obywatel coś się boczy, Lecz co zrobić? Cicho czeka. Czasem tylko nerwy traci, Gdy już wszystko gdzieś wyłuszczy, Myśli – zbiorę młodszych braci I wytniemy kawał puszczy! Bo nim wreszcie coś ustali Ta instancja pierwsza z drugą, Sejm się zmieni, rząd oddali, I znów sprawa potrwa długo. A ta nasza dzielna trójka Walczy z drzewem oraz z czasem! Kawa już wystygła, plujka, A spraw jeszcze czeka masę. Żal mi zatem tego tria, Bo choć niezłe ma wyniki, Im też sporo czasu mija Na szukaniu praw… logiki. „DO ODWOŁANIA JEDEN KROK” I Mijają dni, miesiące, mija rok, Gdy sprawie jakiejś był nadany tok, Bo czasem jest tu tak, jak z winem, Co musi dojrzeć, by je pić. Ma obywatel dwa tygodnie, by SKO dzielnie weszło do tej gry, By poznać powód i przyczynę, I jakichś błędów przerwać nić! Ref. Do odwołania jeden krok, Jeden jedyny krok, nic więcej. Do odwołania jeden krok, Trzeba go zrobić jak najprędzej. By akt nie pokrył kurz i mrok, I by wziąć sprawy w swoje ręce, By sprawie nadać bieg i tok, Do odwołania jeden krok, Do odwołania jeden krok… II Tu trzeba szybko rozpatrywać rzecz, Gdy urząd gra z obywatelem mecz. Lecz tu się nie gra na Orliku, Tutaj w SKO bój ten trwa. Sześciuset kolegiantów to dream team! Nawet Ronaldo niech się liczy z nim! Bo takich nie ma on wyników, Jakie ten dream team w Polsce ma! Ref. Do odwołania jeden krok, Jeden jedyny krok, nic więcej. Do odwołania jeden krok, Trzeba go zrobić jak najprędzej. By akt nie pokrył kurz i mrok, I by wziąć sprawy w swoje ręce, By sprawie nadać bieg i tok, Do odwołania jeden krok, Do odwołania jeden krok… CZĘŚĆ TRZECIA – „SIEDEM MÓZGÓW KOLEGIANTA” Jedną myśl tu ujmę w nawias, Myśl z gatunku „myśli złote” – Że kolegiant, proszę ja Was!, Jest człowiekiem, nie robotem. Wszystko zwykłe ma, jak człowiek – Ma normalne, ludzkie członki, Śni normalne sny spod powiek I do pracy rusza w dzionki. wiosna 2015 Lecz ich jeden szczegół dzieli: Człowiek mózg ma zwykle jeden, kolegianci zaśby chcieli Mózgów mieć co najmniej… siedem. Bo ten jeden to niewiele, By ogarnąć spraw niuanse. Siedem mózgów w jednym ciele Większe na to daje szanse. Teraz jest przykładu chwila, By wam prawdę uzmysłowić, Jak kolegiant mózg wysila, Jak się, biedak, musi głowić. Bo wśród spraw przeróżnych masie Często drapie się po głowie, Jak tu ma, w tak krótkim czasie, Takie spraw ogarnąć mrowie: Najpierw o stosunki sprawa, Lecz nie te sex-bomby godne. Tutaj trzeba w świetle prawa Ująć dziś stosunki… wodne. I należy jeszcze dodać, Że bez wstydu w sprawę suńcie, Bo w grę wchodzi tylko woda I stosunek jej na gruncie. Gdy już skończy się ta sprawa, Wgłębia się w problemy takie, Jak, na przykład, w świetle prawa Zlikwidować pole z makiem. Zmaga się więc wczesnym rankiem I na akta czujnie patrzy, Bo mak zdrowszy z obwarzankiem, A nie w składzie dopalaczy. Potem, wśród spraw dzisiaj licznych, Wgryza się w następną sprawę, By ktoś pojazd mechaniczny, Mógł prowadzić w zgodzie z prawem. Trzeba szybko, przed wieczorem, Nim się zamknie posiedzenie, Komuś, kto chce mknąć traktorem, Dać stosowne pozwolenie. A to wszak jest spraw początek, Jest ich dzisiaj jeszcze sporo. Każda ma odmienny wątek, To jest kolegianta zmorą! Potem trzeba zważyć losy I zasiłku sens rozstrzygać, Bo ktoś chciałby umyć włosy, Więc zasiłek mu się przyda. Trzeba rację temu komuś, Przyznać albo ją odrzucić, Bo ten ktoś chce sto szamponów Za zasiłek owy kupić. 86 PRO DOMO SUA Szampon, traktor, pole z makiem… To od sasa jest do lasa! Więc ogarnąć sprawy takie To jest, rzekłbym, pierwsza klasa! A z nich każda to nie bzdury, Więc już rusza sprawa nowa. Rzecz dotyczy sporu: „rury” Versus „droga powiatowa”. Trzeba tu rozstrzygnąć rację I decyzję ubrać w słowo, Bo ktoś chce kanalizację Kuć pod drogą powiatową. Wśród spraw różnych niemal setki – Któż je wszystkie dziś policzy?! – Mamy sprawę też „wuzetki”, Lecz nie tyczy rzecz słodyczy. Nie są trudne sprawy takie, Więc by mieć je szybko z głowy, Starczy akta przejrzeć jakieś O warunkach zabudowy. Nie są trudne sprawy takie, Banał, drobiazg, słowem – betka! Lecz się trzeba obejść smakiem – Gorzka bywa ta „wuzetka”… Tuż przed przerwą śniadaniową, Gdy się bułkę z szynką wcina, Znów w rzecz wskoczyć trzeba nową, Więc kolegiant znów się spina. I ktoś umów chce dotrzymać, By tę plombę w centrum wsadzić, Ktoś się z drugiej strony zżyma, Bo ta plomba w czymś mu wadzi. Lecz SKO, przyjaciele!, Czy Podlaskie jest, czy Śląskie, Czasem miewa spraw zbyt wiele, Bo ma gardło… ciut za wąskie. Potem jest na moment miło, Można drugie zjeść śniadanie, Po to, żeby z nową siłą Z nowym zmagać się zadaniem. Po co jednak, tak przy święcie, Dąć w pretensji jakichś dźwięki. Tu stosowna raczej będzie Rozkosz dźwięków tej piosenki: Znów spraw różnych jakieś krocie, Jedne większe, inne małe, Już się marzy o sobocie, A to wszak jest poniedziałek. Zanim w weekend wraz z rodziną Ma kolegiant relaks zdrowy, Walczy z każdą dziś godziną, Bo ma… termin ustawowy. Miejmy więc dla niego litość, On zwykł czasu nie marnować! Spraw ma taką rozmaitość, Że jest cudem nie zwariować. W trosce więc o jego ciało, By mu w pracy stworzyć Eden, Czasem by się mu przydało Mózgów mieć co najmniej… siedem. EPILOG Rzecz jest ważna, niemal święta, No i problem znów nierzadki, Bo tu chodzi o zwierzęta I od zwierząt tych podatki. I tak mija to ćwierćwiecze, W którym jest SKO celem, Chronić prawa i mieć pieczę Nad naszym obywatelem. Gdy się jakoś z tym już zmierzy, Sięga po następną teczkę. W niej odwołań kilka leży O koncesję na wódeczkę. Czy o ścięcie drzewa chodzi, Czy o dziurę w jakimś moście, SKO w przepisach brodzi, By nam wszystkim było prościej. Sprawa jest państwowej wagi, Niemal jak wycinka drzewa, Bo choć winko zsyła plagi, Któż za kołnierz nie wylewa? By się sąd nie skarżył stale, I nie szlochał, że się męczy, SKO w tych spraw nawale, Z przyjemnością sąd wyręczy. Ktoś też akta plomby nam da, Choć to nie dentysty fotel, Rzekłbym pacta sunt servanda, Bo ta plomba, to jest hotel. Zyska na tym obywatel Bez wchodzenia w sądu progi – System ten zalety ma te, Że jest szybszy i mniej drogi. „ĆWIERĆ WIEKU JUŻ MINĘŁO” Ćwierć wieku już minęło, jak jeden dzień, Gdy się o samorządach spełnił sen. Więc dziś położyć ćwiartkę można na stół, Choć ćwiartka niezła, lepsze bywa pół. A świat niechaj się zmienia, Do przodu gna, I zaskakuje nas. A niech SKO przy nas już wiecznie trwa, Bo tu nie trzeba nowych szukać tras. Bo tutaj o to chodzi, By nam nikt nie szkodził, Gdy masz rozstrzygnięć praw nych czas. W życiu – o tym wiecie – Jest, jak w kabarecie: Czasem w dur, a czasem w moll. Życie mniej uwiera, Gdy cię prawo wspiera Oraz taki ktoś, jak Zoll! Ćwierć wieku już minęło, tysiące dni, I nam przybyło lat tych, c’est la vie… Ćwierćwiecza dziś pięknego dzwon dumny brzmi, Więc niech nam wszystkim taki sen się śni: By świat się lepszym stawał I nadzieję dawał, Na jeszcze wiele pięknych… Na jeszcze wiele pięknych… Na jeszcze wiele pięknych chwil. KWARTALNIK KRAJOWEJ REPREZENTACJI SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH WYDAWCA: Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, ul. Juliusza Lea 10, 30-048 Kraków, tel./faks 12 632 91 34, 12 633 61 86 w. 25; [email protected] www.kolegium.krakow.pl Redaktor naczelny: KRYSTYNA SIENIAWSKA Rada Redakcyjna: Aleksandra Brylińska, Wiesław Drabik, Stanisław Hojda, Janusz Kłos, Bogdan Muzyczuk, Wanda Osińska-Nowak, prof. dr hab. Paweł Smoleń, dr Marek Żmuda. Rada Naukowa kwartalnika „Casus”: prof. dr hab. Jan Boć, prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Leon Kieres, prof. dr hab. Dariusz Kijowski, prof. dr hab. Zbigniew Kmieciak, prof. dr hab. Ewa Łętowska, prof. dr hab. Czesław Martysz, prof. dr hab. Andrzej Matan, prof. dr hab. Iwona Niżnik-Dobosz, prof. dr hab. Stanisław Prutis, sędzia NSA Włodzimierz Ryms, prof. dr hab. Paweł Sarnecki, prof. dr hab. Mirosław Stec (Przewodniczący), prof. dr hab. Bogusław Sygit, prof. dr hab. Marek Szewczyk, prof. dr hab. Jan Paweł Tarno, prof. dr hab. Ludwik Żukowski. Sekretarz redakcji: dr hab. Józef Kuffel. Redakcja językowa i korekta: dr Maciej Malinowski, (j. ang.) dr Monika Niedźwiedź. Redakcja merytoryczna: Izabela Nicińska. Projekt i opracowanie graficzne: © Attila Leszek Jamrozik. Ilustracje: © Ewa Barańska-Jamrozik. SKANOWANIE: FABRYKA GRAFIKI, Kraków, ul. Trawiasta 3. DRUK I OPRAWA: DRUKARNIA SKLENIARZ, Kraków, ul. Bolesława Czerwieńskiego 3d, 31-319 Kraków. Nakład: 2500 wiosna 2015 BIAŁA PODLASKA Prezes Zbigniew Jastrząb ul. Brzeska 41, 21−500 Biała Podlaska tel./faks 83 34 34 636 [email protected] BYDGOSZCZ Prezes Jacek Joachimowski ul. Jagiellońska 3, 85−950 Bydgoszcz tel. 52 339 59 10, faks 52 339 59 22 sekretariat@sko−bydgoszcz.pl CZĘSTOCHOWA Prezes Piotr Palutek al. Niepodległości 20/22, 42−200 Częstochowa tel./faks 34 363 11 18, tel. 34 363 13 39 [email protected] GORZÓW WIELKOPOLSKI Prezes Wiesław Drabik ul. B. Chrobrego 31, 66−400 Gorzów Wielkopolski tel. 95 735 81 00, faks 95 735 81 11 [email protected] KATOWICE Prezes Czesław Martysz ul. Dąbrowskiego 23, 40−032 Katowice tel. 32 255 27 75, faks 32 251 86 72 [email protected] KONIN Prezes Ryszard Knapkiewicz ul. 1 Maja 7, 62−510 Konin tel. 63 243 76 35, tel./faks 63 243 76 36 [email protected] LEGNICA Prezes Andrzej Michalkiewicz pl. Słowiański 1, 59−220 Legnica tel. 76 86 29 881, tel./faks 76 85 60 498 [email protected] ŁOMŻA Prezes Anna Sadowska ul. Nowa 2, 18−400 Łomża tel./faks 86 216 61 48 biuro@sko−lomza.pl OLSZTYN Prezes Marek Wachowski ul. Kajki 10/12, 10−547 Olsztyn tel./faks 89 527 49 37, tel./faks 89 523 53 96 [email protected] PIŁA Prezes Barbara Kula ul. Dzieci Polskich 26, 64−920 Piła tel./faks 67 351 55 01, tel./faks 67 351 55 10 [email protected] [email protected] POZNAŃ Prezes Krzysztof Świderski al. Niepodległości 16/18, 61−713 Poznań tel. 61 852 54 41, tel./faks 61 854 14 58 [email protected] RZESZÓW Prezes Krzysztof Heliniak ul. Grunwaldzka 15, 35−068 Rzeszów tel./faks 17 867 19 61, tel. 17 867 12 20 [email protected] SKIERNIEWICE Prezes Ewa Susik ul. Trzcińska 18, 96−100 Skierniewice tel. 46 833 34 27, tel./faks 46 833 22 43 [email protected] SZCZECIN Prezes Marek Hankus pl. Batorego 4 70-207 Szczecin tel. 91 433 01 29, faks 91 433 49 29 [email protected] TORUŃ Prezes Marek Żmuda ul. Targowa 13/15, 87−100 Toruń tel. 56 659 16 39, faks 56 655 34 17 [email protected] WŁOCŁAWEK Prezes Sławomir Szkudlarz ul. Kilińskiego 2, 87−800 Włocławek tel. 54 411 52 64, tel./faks 54 411 52 62 [email protected] ZIELONA GÓRA Prezes Robert Gwidon Makarowicz al. Niepodległości 7, 65−048 Zielona Góra tel. 68 327 14 50, faks 68 324 80 26 [email protected] BIAŁYST0K Prezes Dariusz Kijowski ul. Mickiewicza 3/5 15-213 Białystok tel./faks 85 732 46 00, tel. 85 732 77 14, tel. 732 15 35 [email protected] BIELSKO−BIAŁA Prezes Jarosław Pająk ul. 3 Maja 1, 43−300 Bielsko−Biała tel. 33 812 38 64,33 812 37 35, faks 33 812 38 26 [email protected] CHEŁM Prezes Leszek Górny pl. Niepodległości 1, 22−100 Chełm tel. 82 563 24 71, tel./faks 82 563 2471 [email protected] CIECHANÓW Prezes Ewa Kwiatkowska-Szymak ul. Rzeczkowska 6, 06−400 Ciechanów tel. 23 672 68 25, faks 23 673 77 56 [email protected] ELBLĄG Prezes Urszula Maziarz ul. Związku Jaszczurczego 14a, 82−300 Elbląg tel. 55 611 45 00, tel./faks 55 611 45 01 [email protected] GDAŃSK Prezes Dorota Jurewicz ul. Podwale Przedmiejskie 30, 80−824 Gdańsk tel./faks 58 301 12 26, tel./faks 58 346 26 11 [email protected] JELENIA GÓRA Prezes Aleksandra Brylińska ul. Górna 10-11 58−500 Jelenia Góra tel./faks 75 769 87 32, faks. 75 76 98 731 [email protected] KALISZ Prezes Andrzej Kałużny ul. Częstochowska 12, 62−800 Kalisz tel./faks 62 757 63 61 [email protected] KOSZALIN Prezes Damian Skórka ul. W. Andersa 34, 75−950 Koszalin tel. 94 34 28 273, faks 94 34 28 280 [email protected] KRAKÓW Prezes Krystyna Sieniawska ul. J. Lea 10, 30−048 Kraków tel. 12 633 61 86, tel./faks 12 632 91 34 [email protected] KIELCE Prezes Wanda Osińska−Nowak ul. H. Sienkiewicza 19 25−007 Kielce tel. 41 34 03 800, faks 41 368 10 46 [email protected] KROSNO Prezes Mariusz Zając ul. Bieszczadzka 1, 38−400 Krosno tel. 13 432 75 00, tel./faks 13 432 03 14 [email protected] LESZNO Prezes Wiesława Glinka ul. Słowiańska 54, 64−100 Leszno tel./faks 65 520 15 50, tel. 65 528 81 61 [email protected] LUBLIN Prezes Paweł Smoleń ul. Zana 38c, 20−601 Lublin tel. 81 532 72 54, tel./faks 81 743 62 14 [email protected], [email protected] ŁÓDŹ Prezes Marek Woźniak ul. Piotrkowska 86, 90−103 Łódź tel./faks 42 630 72 14, tel. 42 632 24 85 [email protected] [email protected] NOWY SĄCZ Prezes Maciej Ciesielka ul. Gorzkowska 30, 33−300 Nowy Sącz tel. 18 442 89 70, faks 18 442 89 40 [email protected] OPOLE Prezes Jolanta Kuźbińska-Waszak ul. Oleska 19a, 45−052 Opole tel./faks 77 453 83 67, tel. 77 453 86 35 [email protected] PIOTRKÓW TRYBUNALSKI Prezes Zofia Pabich ul. Słowackiego 19, 97−300 Piotrków Trybunalski tel./faks 44 649 79 20, 44 649 64 98, tel. 44 649 78 66 [email protected] PRZEMYŚL Prezes Jerzy Bober ul. Borelowskiego 1, 37−700 Przemyśl tel./faks 16 670 20 91 sko−[email protected] SIEDLCE Prezes Agata Maciąg ul. Piłsudskiego 38, 08−110 Siedlce tel./faks 25 632 73 53 [email protected] SŁUPSK Prezes Przemysław Szuwalski ul. Jana Pawła II nr 1, 76−200 Słupsk tel./faks 59 842 73 05 [email protected] TARNOBRZEG Prezes Danuta Wydra ul. Świętej Barbary 12, 39−400 Tarnobrzeg tel. 15 822 25 25, faks 15 823 22 32 [email protected] WAŁBRZYCH Prezes Zbigniew Rutecki al. Wyzwolenia 24, 58−300 Wałbrzych tel. 74 84 60 597, faks 74 84 60 598 [email protected] WROCŁAW Prezes Stanisław Hojda pl. Powstańców Warszawy 1, 50−951 Wrocław tel. 71 340 64 84, tel/faks 71 340 64 01 biuro@sko−wroc.org OSTROŁĘKA Prezes Halina Kwiatkowska ul. Gorbatowa15, 07−400 Ostrołęka tel./faks 29 760 27 69 [email protected] PŁOCK Prezes Maria Mikołajek ul. Królewiecka 27, 09−402 Płock tel. 24 262 76 97, tel./faks 24 262 75 02 sekretariat@sko–plock.pl RADOM Prezes Grażyna Mazur ul. Żeromskiego 53, 26−600 Radom tel. 48 362 02 76, faks 48 362 08 51 [email protected] SIERADZ Prezes Marek Szymański pl. Wojewódzki 3, 98−200 Sieradz tel. 43 822 64 50, tel./faks 43 822 57 97 [email protected] SUWAŁKI Prezes Helena Milewska ul. Sejneńska 13, 16−400 Suwałki tel./faks 87 566 36 61 [email protected] TARNÓW Prezes Irena Gargul ul. Bema 17, 33−100 Tarnów tel./faks 14 655 63 22 , tel./faks 14 655 19 21 [email protected] WARSZAWA Prezes Tomasz Podlejski ul. Kielecka 44, 02−530 Warszawa tel. 22 622 49 62 − 64, tel./faks 22 625 21 66 [email protected] ZAMOŚĆ Prezes Wacław Gajewski ul. Partyzantów 3, 22−400 Zamość tel./faks 84 627 07 18 [email protected] Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczych ul. J. Lea 10, 30−048 Kraków, tel./faks 0 12 632 91 34 [email protected], www.kolegium.krakow.pl W numerze: 2− Krystyna Sieniawska, Artykuł wstępny PRO DOMO SUA 3- Lista odznaczonych (dokument Kancelarii Prezydenta RP) 5- Listy gratulacyjne z okazji 25-lecia SKO 24 − Ks. bp prof. dr hab. Tadeusz Pieronek, Homilia z okazji 25-lecia działalności kolegiów odwoławczych 25 − Krystyna Sieniawska, Kolegia stanowią rodzaj parasola ochronnego nad obywatelem (przemówienie inauguracyjne) 27 − Okolicznościowe wystąpienia podczas Konferencji (prof. dr. hab. W. Nowaka, Rektora UJ; prof. dr. hab. Jacka Majchrowskiego, Prezydenta Krakowa; posła na Sejm RP Witolda Pahla, Przewodniczącego Komisji Sejmowej ds. Zmian w Kodyfikacjach; Stanisława Huskowskiego, sekretarza stanu w MAiC; prof. dr. hab. Leona Kieresa, sędziego TK; Przewodniczącej Krajowej fot. Konrad Pollesch Rady RIO Grażyny Wróblewskiej; Pawła Gierasa, Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej; Alicji Juszczyk, Prezesa Okręgowej Izby Radców Prawnych) DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY 33 - Prof. zw. dr hab. Jan Zimmermann, Aksjologiczna ranga samorządowych kolegiów odwoławczych 39 − Prof. dr hab. Dariusz R. Kijowski, Przyszłość samorządowych kolegiów odwoławczych 46 − Dr hab. Elżbieta Kremer, prof. UJ, Kontrola orzecznictwa samorządowych kolegiów odwoławczych przez sądy administracyjne 51 − Dr hab. Marta Romańska, prof. UJ, Wybrane problemy materialne i procesowe z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste 65 − Dr Paweł Marek Woroniecki, Status prawnofinansowy samorządowych kolegiów odwoławczych 69 − Dr Anna Dumas, Samorządowe kolegium odwoławcze – organ podatkowy w świetle Ordynacji podatkowej GLOSY I KOMENTARZE 73 − Prof. dr hab. Bogdan Dolnicki, Kolejne próby reformowania struktury i zasad działania sko 75 − Prof. dr hab. Adam Błaś, Samorządowe kolegia odwoławcze instytucją demokratycznego państwa polskiego 77 − Dr hab. Krystian Ziemski, prof. UAM, Maciej Kiełbus, Rozstrzygnięcia merytoryczne wydawane przez sko – przyczynek do dyskusji 79 − Kazimierz Barczyk, 25 lat Samorządności i Samorządowe Kolegia Odwoławcze PRO DOMO SUA 81 - Krystyna Sieniawska, „25 lat w służbie obywatelowi”. Ogólnopolskie uroczystości z okazji 25-lecia samorządowych kolegiów odwoławczych 82 - „25 lat minęło, czyli sprawa ponownie rozpatrzona” (słowno-muzyczne przedstawienie w UMK) 1 - 16 Fotorelacja z konferencji jubileuszowej sko (suplement) Fot. Na okładce Anna Szarek-Rzeszowska
