Zjawisko terroryzmu w prawie polskim

Maciej Kacprzyk, SSPIV, 247434
Tomasz Kłys, SSPIV, 254502
Zjawisko terroryzmu
w prawie polskim
Projekt badawczy napisany pod opieką prof. dr hab. Rafała Wojciechowskiego
1
Wstęp
Głównym celem niniejszego opracowania jest omówienie zjawiska terroryzmu, które od
dawna towarzyszy państwom całego globu, a także próba zbadania koncepcji walki ze zjawiskiem
przestępczości terrorystycznej na gruncie polskiego prawa oraz wypracowanie jednolitej siatki
pojęciowej, niezbędnej do właściwego zrozumienia zjawiska.
Przedmiotem rozważań będą zatem następujące grupy zagadnień, uporządkowane w trzech
częściach prezentowanego artykułu:
 przeprowadzenie analizy pojęcia: „terroryzm”,
 analiza źródeł prawa regulujących kwestię zwalczania terroryzmu, a także ukazania
wzajemnych relacji i ewentualnych niespójności między nimi,
 dokonanie analizy organów zajmujących się przeciwdziałaniem oraz zwalczaniem
terroryzmu
Duża część pracy poświęcona została zagadnieniom definicyjnym z racji braku
przejrzystości znaczeniowej zjawiska terroryzmu. Z uwagi na obszerność zagadnienia, aspekt
terroryzmu został ograniczony do zagadnień krajowych.
Dla wielu Polaków terroryzm zawsze był zjawiskiem egzotycznym, historycznie
niewystępującym na terytorium Polski. To wrażenie nie jest do końca słuszne, zwłaszcza
w kontekście burzliwej historii naszego kraju. Przede wszystkim zamachy terrorystyczne nie były
bronią nieznaną zniewolonym narodom europejskim, nie jest więc zaskoczeniem iż posługiwano się
nią także w walce o niepodległość Polski, czego materialny dowód stanowiły choćby trudne do
ukrycia rany międzywojennego premiera Walerego Sławka. Przykładami głośnych i znaczących
ataków terrorystycznych są np. zamach na Józefa Piłsudskiego we Lwowie w 1921 r., wybuch
w Cytadeli w 1923 r., czy zamach bombowy w Tarnowie 1939 r. Do 2001 r. wiedza Polaków
o terroryzmie była znikoma i ograniczona wyłącznie do informacji przekazywanych w mediach lub
przez polityków. Dopiero ataki na World Trade Center z 2001 r., na madrycką kolej w 2004 r.
i londyńskie metro w 2005 r. sprawiły, że terroryzm jest obecny w świadomości nie tylko osób
i instytucji odpowiedzialnych za bezpieczeństwo państwa, ale także ich obywateli. Po tamtych
wydarzeniach, w szczególności zamachach z 11 września, rozpoczęto światową walkę
z terroryzmem, której początkiem była wojna w Afganistanie. Towarzyszyły im liczne zmiany
w prawie. Powodem do dumy jest fakt, iż w najnowszej historii Polski nie odnotowano przypadków
2
zamachów terrorystycznych na terytorium naszego kraju. Większość światowych zamachów
terrorystycznych miało miejsce na bliskim wschodzie, zaś europejskich w: Wielkiej Brytanii,
Hiszpanii i Francji1.
Terminologia
Zjawisko terroryzmu jest bardzo trudne do jednoznacznego zdefiniowania. Wynika to
z wielopłaszczyznowości i niejednoznaczności pojęć, a także z odmienności punktu widzenia
uczestników wydarzeń.2 Skutkiem tego jest fakt, iż można tworzyć różne definicje, które
charakteryzować będą tylko konkretny przypadek, nie znajdując zastosowania w odniesieniu do
innych sytuacji.
Pojęcie „terroryzm” wywodzi się od słowa terror, które z kolei pochodzi z języka
łacińskiego i oznacza „stosowanie przemocy, gwałtu, okrucieństwa w celu zastraszenia kogoś”. Zaś
„oddziaływanie za pomocą strachu, gwałtu, represji, groźby, stosowania terroru wobec kogoś,
prześladowania” nazywane jest terroryzowaniem. Tak terroryzm został opisany w oksfordzkim
słowniku języka angielskiego już w 1795 roku i tak był definiowany aż do lat 30. XX wieku jako
„rządy poprzez zastraszenie, sprawowane przez siły będące u władzy”. Przyczynkiem do
stworzenia takiego hasła w słowniku były niezwykle brutalne wydarzenia porewolucyjnej Francji w
latach 1792-1794 r. Jednakże w miarę rozwoju społecznego, ta forma oddziaływania rozszerzała
swój zakres podmiotowy i przedmiotowy. Warto przy tym zwrócić uwagę na fakt, iż przez wiele
dziesięcioleci termin „terroryzm” był używanym w kontekście historycznym, a nie współczesnym
i odnosił się wyłącznie do opisu określonego rodzaju reżimu politycznego.
Jedna z definicji mówi, iż terroryzm to zmienna w czasie i przestrzeni metoda działalności
politycznej, uwzględniająca tradycję i sposoby walki politycznej charakterystyczne dla danej
kultury politycznej (cywilizacji), nielegalna w świetle obowiązującego prawa stanowionego,
oddziałująca na sferę psychiki ludzkiej i wprowadzająca stan poczucia zagrożenia i strachu
u adresatów zamachów (zarówno bezpośrednich, jak i pośrednich) oraz wymuszająca na nich
określone zachowania zgodne z celami stosujących ją uczestników polityki.3
Według kolejnej definicji terroryzm jest szczegółowym rodzajem działalności destrukcyjnej,
skierowanej zarówno przeciwko pojedynczym osobom aparatu władzy (terroryzm indywidualny),
jak również przeciwko przypadkowym członkom społeczeństwa przez zamachy na policjantów,
urzędników czy cywili (terroryzm zbiorowy), powodując ofiary oraz wywołując atmosferę strachu.
1 Lista zamachów wraz uwypukleniem eskalacji zagrożenia jest dostępna na stronie internetowej pod adresem:
http://pl.wikipedia.org/wiki/Lista_zamach%C3%B3w_terrorystycznych.
2 Waldemar Zubrzycki, Przeciwdziałanie zagrożeniom terrorystycznym w Polsce, Warszawa 2011, s. 15.
3 Ryszard Grosset, Zabić tysiące, przestraszyć miliony. Zagrożenia terrorystyczne i szanse na skuteczną obronę,
Warszawa 2009, s. 17.
3
Ofiarami takiej działalności są politycy, wojskowi, policjanci, a także zwykli obywatele, bez
względu na płeć, wiek, czy wykształcenie.4
„Słownik współczesnego języka polskiego” przedstawia słowo „terror” jako stosowanie
przemocy, gwałtu, okrucieństwa w celu zastraszenia, zniszczenia przeciwnika. Z kolei termin
„terroryzm”, według tego samego słownika, oznacza stosowanie, uprawianie terroru dla celów
politycznych, zwłaszcza zorganizowana działalność ugrupowań ekstremistycznych, prowadzona dla
wywarcia presji na społeczeństwo i władzę, poruszenia opinii publicznej, wymuszenia ustępstw,
korzystnych dla siebie decyzji politycznych.5
Kwestia braków definicyjnych dotyczących zjawiska terroryzmu jest poważnym
utrudnieniem natury prawnej w międzynarodowej współpracy instytucjonalnej w zakresie
zwalczania terroryzmu6. Należy też zwrócić uwagę na fakt, iż terroryzm jest zjawiskiem
dynamicznym, podlegającym ciągłej ewolucji. W celu zapewnienia bezpieczeństwa obywatelom,
zmiany w prawie powinny iść w parze z nowymi metodami walki terrorystów.
Źródła prawa
Od momentu ataku na dwie wieże WTC w 2001 r. pojęcie słowa terroryzm uległo
większemu umiędzynarodowieniu. Od tego czasu terroryzm jako zjawisko niezwykle niebezpieczne
zostało potraktowane w sposób priorytetowy czego skutkiem jest uregulowanie tej kwestii w 26
aktach prawa krajowego7. Nie jest to jednak koniec, gdyż należy mieć także na uwadze prawo
wspólnotowe
–
25
rozporządzeń,
dyrektyw,
decyzji
etc.,
skończywszy
na
prawie
międzynarodowym, czyli konwencje, protokoły i umowy, których Rzeczypospolita jest
sygnatariuszem – ponad 60 umów, porozumień bi- i multilateralnych. W sumie jest to ponad 100
aktów prawnych8. . Należy zadać sobie pytanie czy w obliczu zagrożenia atakiem terrorystycznym
Polska jest na nie przygotowana od strony formalno-prawnej. Czy istnieją akty prawne, które
w sposób wyczerpujący i kompleksowy regulują kwestię terroryzmu i czy w odpowiedni sposób
oddają istotę problemu, czy może stanowią wstęp do skonstruowania koniecznych regulacji.
Jedną z ważniejszych ustaw, regulujących kwestie terroryzmu jest w polskim systemie
prawnym ustawa z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu
terroryzmu, która nazwana została potocznie przeciwpralniczą9. Ustawa ta powołała do życia urząd
4 Jerzy Szafrański, Współdziałanie jednostek obrony terytorialnej i policji w walce z terroryzmem, Szczytno
2004, s. 5.
5 Słownik współczesnego języka polskiego, WILGA, Warszawa 1996, str. 1130-1131.
6 Uchwała n nr 67 z dnia 9 kwietnia 2013 rady ministrów w sprawie przyjęcia „strategii rozwoju systemu
bezpieczeństwa narodowego rzeczypospolitej polskiej 2022”, (M.P. 2013 poz. 377 ), s. 27.
7 http://www.abw.gov.pl/pl/prawo/zwalczanie-terroryzmu/akty-prawa-krajowego/288,Prawo-krajowe-terroryzm.html
8 Ibidem
9 Por. B. Mi k, „Co nagle, to po diable – ustawa o praniu pieniędzy, czyli zabawa w głuchy telefon”, Rzeczpospolita,
2001 r., nr 131 (5904), s. C4.
4
Generalnego Inspektora Informacji Finansowej, którego głównym zadaniem jest zwalczanie
przestępstw finansowych i finansowania terroryzmu10.
Niedoskonałość tej regulacji polegała np. na tym, że ustawodawca nie zawarł w niej
definicji legalnej aktu terrorystycznego, została ona wprowadzona dopiero nowelą z 26 września
2002 r. jako „przestępstwa przeciwko pokojowi, ludzkości oraz przestępstwa wojenne, przestępstwa
przeciwko bezpieczeństwu powszechnemu oraz przestępstwa określone w art. 134 i art. 136
Kodeksu karnego”11 Definicja ta budzi wątpliwości, z uwagi na występującą sprzeczność pomiędzy
dyspozycją normy prawnej zawartej w tym przepisie względem unormowań Kodeksu karnego.
Ustawodawca miał tu na myśli konkretne czyny zabronione zawarte w rozdziałach XVI i XX k.k.,
penalizujących przestępstwa przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstwa wojenne oraz
przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu powszechnemu, a także w dwóch wymienionych
artykułach tj. w art. 134 (napaść na prezydenta RP) i art. 136 k.k. (napaść na głowę obcego
państwa).
Z drugiej jednak strony, według tej definicji akt terrorystyczny stanowią bowiem
„przestępstwa”, a więc można uznać, że popełniając jedno przestępstwo nie mamy do czynienia
z aktem terrorystycznym12. Jest to jednak drobna niedoskonałość w porównaniu do kwestii
odpowiedzialności sprawcy aktu terrorystycznego, która zachodzi w razie popełnienia
„przestępstwa”, nie zaś „czynu zabronionego”. W przypadku wystąpienia niepoczytalności sprawcy
czy też okoliczności uchylających bezprawność lub winę, mamy do czynienia z czynem
zabronionym, nie zaś z przestępstwem. Podobny problem dotyczy czynów zabronionych
popełnionych nieumyślnie, np. z art. 163 § 2 k.k - nieumyślne spowodowanie zdarzeń przeciwko
bezpieczeństwu powszechnemu. W związku z tym, na gruncie omawianej ustawy dopuszczone
zostało przeprowadzanie aktu terrorystycznego przez niezachowanie reguł ostrożności wymaganych
w danych okolicznościach, zatem rozsianie bakterii przez nieostrożność nie byłoby objęte zakresem
ustawy z dnia 16 listopada 2000 r.
Wydaje się, że wspomniana ustawa, mimo iż pełna wątpliwości i niejasności, była udanym
początkiem regulacji czy też próby regulacji zjawiska terroryzmu. Późniejsze nowelizacje jak ta
z 26 września 2002 r. czy wreszcie z 25 czerwca 2009 r. które wyeliminowały wspomniane wyżej
usterki13. Warto również zwrócić uwagę na datę wydania ustawy. Był to koniec 2000 r., a więc
długo przed zamachami w Nowym Jorku, Pensylwanii i Waszyngtonie.
10 https://www.msz.gov.pl/pl/polityka_zagraniczna/polityka_bezpieczenstwa/zwalczanie_terroryzmu_miedzynarodowe
go/zagrozenie_terrorystyczne_w_polsce_i_regionie/walka_z_finansowaniem_terroryzmu/walka_z_finansowaniem_
terroryzmu?printMode=true
11 Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny, ( Dz. U. z 2010 r., Nr 46, poz. 276 ze zm.)
12 A. Golonka, „Polskie rozwiązania prawne w zakresie przeciwdziałania finansowaniu terroryzmu”, Prokuratura i
Prawo 3, 2013, s. 98.
13 Ibidem, s. 109.
5
Organy zajmujące się przeciwdziałaniem terroryzmowi w Polsce
Cechą charakterystyczną polskiego rozwiązania przeciwdziałania zjawisku terroryzmu jest
wielość aktów prawnych. Omawiając system antyterrorystyczny w Polsce, konieczne jest wskazanie
podmiotów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo wewnętrzne kraju. Bogactwo to, podobnie jak
w przypadku aktów prawnych regulujących zjawisko, może stanowić istotny problem dla
funkcjonowania organów zajmujących się tą kwestią. W ostatnich latach dzięki powołaniu Centrum
Antyterrorystycznego Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (CAT), Generalnego Inspektora
Informacji Finansowej oraz Międzyresortowego Zespołu do Spraw Zagrożeń Terrorystycznych
liczba organów dodatkowo wzrosła.
Do dnia dzisiejszego w Polsce nie przyjęto kompletnych rozwiązań dot. zapobiegania
i zwalczania działalności terrorystycznej. Zakres regulacji prawnych w tym zakresie ma charakter
rozproszony i dotyczy wielu podmiotów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo państwa 14.
Problematyka ta podejmowana jest zwłaszcza przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych wraz
z podległymi służbami (Policja, Straż Pożarna, itp.), Agencję Wywiadu (AW), Agencję
Bezpieczeństwa Wewnętrznego (ABW), Ministerstwo Obrony Narodowej wraz z podległymi
strukturami (Służbą Wywiadu Wojskowego, Służbą Kontrwywiadu Wojskowego, Żandarmerią
Wojskową), Ministerstwo Finansów i Ministerstwo Spraw Zagranicznych.
Spośród wymienionych wyżej podmiotów, można wyróżnić dwa obdarzone szczególnymi
uprawnieniami do walki z terroryzmem. Na terytorium kraju jest to ABW, posiadająca najszersze
kompetencje w tej materii, a poza jego granicami AW15.
Do podstawowych kompetencji ABW należy rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie
przestępstw o charakterze terrorystycznym oraz ściganie ich sprawców. ABW podejmuje działania
związane z przestępstwami takimi jak: nielegalne wytwarzanie, posiadanie i obrót bronią, amunicją,
materiałami wybuchowymi, bronią masowej zagłady oraz środkami odurzającymi i substancjami
psychotropowymi w obrocie międzynarodowym.16
Tak jak wskazano powyżej, w przypadku zagrożenia terrorystycznego ABW posiada
najszersze kompetencje z zakresu działań dot. przeciwdziałania terroryzmowi na terytorium kraju.
Co więcej, ABW posiada również najszerszy zakres zadań i obowiązków ze wszystkich służb
specjalnych17. Warto jednak podkreślić, że uprawnienie do realizacji swoich ustawowych
14 K. Liedel, Zwalczanie terroryzmu międzynarodowego w Polskiej polityce bezpieczeństw, Difin, Warszawa 2010, s.
17.
15 Raport z działalności Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w 2013 r.,s. 5.
16 Art. 5 ust. 1 pkt 2e Ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji
17 Raport z działalności Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w 2013 r., s. 5.
6
obowiązków nie jest ograniczone tylko do terytorium RP, ale rozciąga się również poza jej granice
jeżeli jest to związane z aktywnością wewnątrzpaństwową. O specjalnym charakterze tego
uprawnienia świadczy fakt, iż oprócz zagrożenia terrorystycznego, może jedynie dotyczyć jeszcze
przestępstw takich jak: szpiegostwo, korupcja urzędnicza lub innych, godzących w podstawy
ekonomiczne państwa.
W związku z powyższym wydaje się, że ABW jako organ o największych możliwościach
organizacyjnych powinien być nie tylko organem o największych kompetencjach, ale organem
wyspecjalizowanym do walki z terroryzmem18. Obecnie, ABW zajmuje się zadaniami takimi jak
rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw (oraz ściganie ich sprawców) godzących
w podstawy ekonomiczne państwa czy korupcji osób pełniących funkcje publiczne. W związku
powyższym widoczne jest znaczące rozwarstwienie zadań, o różnym priorytecie dla
bezpieczeństwa państwa. Wydaje się, więc że lista zadań ABW powinna być znacząco zmniejszona,
a priorytetowe departamenty m.in. III postępowań karnych oraz CAT uzupełnione dostępnymi
agentami. Tym samym ochrona antyterrorystyczna zostałaby wzmocniona, zadania ABW takie jak
przeciwdziałanie przestępczości narkotykowej, zorganizowanej i gospodarczej podzielone na rzecz
CBA i CBŚ, a specsłużby stałyby się bardziej wyspecjalizowane19.
PODSUMOWANIE
System ochrony Państwa przed zagrożeniami o charakterze terrorystycznym dopiero
podlega ciągłym zmianom i ulepszeniom. Największym jego problemem jest fakt, iż materiał
normatywny dotyczący przestępstw o charakterze terrorystycznym nie stanowi zwartego
kompleksu, a składają się nań zarówno źródła prawa krajowego takie jak kodeks karny, ale także
przepisy pozakodeksowe. Potrzebne jest uniwersalne narzędzie, aby ów rozrzucony materiał
normatywny usystematyzować. Po wielu latach dyskusji nad zjawiskiem terroryzmu można by się
spodziewać przynajmniej jasno sprecyzowanej jego definicji, chociażby po to, aby jednoznacznie
móc odpowiedzieć na pytanie, czy dany czyn zabroniony stanowi przestępstwo o charakterze
terrorystycznym, czy też nie. Taka ogólnie przyjęta definicja nie istnieje, podobnie jak innych pojęć
podstawowych takich jak – zamiar terrorystyczny i stan niepokoju publicznego – jako skutek
popełnienia przestępstwa terrorystycznego, a także terminów: cel pierwotny i instrumentalny
sprawcy czynu terrorystycznego.
18 Waldemar Zubrzycki, Przeciwdziałanie zagrożeniom terrorystycznym w Polsce, Warszawa 2011, s. 25.
19 R.M Machnikowski, J. Michalak, A. Płaczek, K. Rękawek, M. Dziuba, Raport: „Zagrożenie atakami
terrorystycznymi w Polsce 2006”, Łódź: CsiPS 2005, s. 54.
7
Zwartym kompleksem materiału normatywnego mogłaby być ustawa antyterrorystyczna,
dająca w sposób jednolity i wszechstronny absolutnie niezbędne podstawy prawne dla działania
wszystkich instytucji i służb zwalczających zagrożenie terroryzmem w Polsce, co jest konieczne by
ich działanie było w pełni skoordynowane i skuteczne. Nie stworzono także centralnej jednostki
antyterrorystycznej, której wielkość, wyposażenie i jednolite procedury treningowe pozwoliłyby
skutecznie zmierzyć się z poważnym incydentem terrorystycznym. 20 Taką jednostką mogłoby być
ABW, jednak konieczne jest odciążenie tej instytucji od tropienia przestępstw o niższym priorytecie
dla bezpieczeństwa kraju np. wspomniane wcześniej przestępstwa gospodarcze.
Mimo wielokrotnie deklarowanego przez przedstawicieli najwyższych polskich władz
przekonania o powadze sytuacji i chęci podjęcia adekwatnych działań, żadne poważne kroki mające
na celu zbudowanie w naszym kraju jednolitego i skoordynowanego systemu ochrony przeciw
terrorystycznej kraju nie zostały nawet podjęte. Co prawda w ostatnich latach zaszło kilka bardzo
pozytywnych zmian takich jak powstanie CAT, MZSZT oraz powołanie GIIF, ale jak dotąd Polska
nie stworzyła dotąd instytucjonalnego systemu koordynacji działań kontr- i antyterrorystycznych,
który umożliwiłby zajęcie się zagrożeniem terrorystycznym w sposób kompleksowy. Ostatnie
fiasko próby reformy służb specjalnych, mającej na celu zawężenie i skonkretyzowanie
kompetencji ABW, nie napawa optymizmem i całkowicie potwierdza ten stan rzeczy. Uwaga
polityków zamiast skupić się na istocie rzeczy, czyli zmianie zakresu działania służb, skupiła się na
podporządkowaniu ABW ministerstwu spraw wewnętrznych. W ten sposób szansa na
zreformowanie systemu antyterrorystycznego upadła.
W świetle powyższego należy ocenić, że poziom systemowego przygotowania naszego
kraju na zagrożenia terrorystyczne, wynikające z obecnej coraz bardziej komplikującej się sytuacji
międzynarodowej i związane z udziałem naszego kraju w tzw. koalicji antyterrorystycznej, trzeba
ocenić jako zadowalające, ale niewystarczające, by móc się efektywnie zmierzyć ze stale rosnącym
zagrożeniem tego rodzaju. Należy zatem niezwłocznie podjąć działania, mające na celu utworzenie
w naszym kraju efektywnego systemu ochrony przeciwterrorystycznej, uwzględniającego działania
wszystkich instytucji, które mogą znaleźć się w obliczu konieczności reagowania na zaistniały
poważny incydent terrorystyczny.
20 R.M Machnikowski, J. Michalak, A. Płaczek, K. Rękawek, M. Dziuba, Raport: „Zagrożenie atakami
terrorystycznymi w Polsce 2006”, Łódź: CsiPS 2005, s. 60.
8
BIBLIOGRAFIA

A. Golonka, „Polskie rozwiązania prawne w zakresie przeciwdziałania finansowaniu
terroryzmu”, Prokuratura i Prawo 3, 2013

Jerzy Szafrański, „Współdziałanie jednostek obrony terytorialnej i policji w walce z
terroryzmem”, Szczytno 2004.

Uchwała nr 67 z dnia 9 kwietnia 2013 rady ministrów w sprawie przyjęcia „strategii
rozwoju systemu bezpieczeństwa narodowego rzeczypospolitej polskiej 2022”, (M.P. 2013
poz. 377 ).

Raport z działalności Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w 2013 r.

Ryszard Grosset „Zabić tysiące przestraszyć miliony”, WSZiP im. Heleny Chodkowskiej,
Warszawa 2009;

R.M Machnikowski, J. Michalak, A. Płaczek, K. Rękawek, M. Dziuba, Raport: „Zagrożenie
atakami terrorystycznymi w Polsce 2006”, Łódź: CsiPS 2005

Słownik współczesnego języka polskiego, WILGA, Warszawa 1996

Ustawa o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu 2013 r. (Dz.U. 2002
Nr 74 poz. 676).

Waldemar Zubrzycki, Przeciwdziałanie zagrożeniom terrorystycznym w Polsce, Warszawa
2011.
9