Cezary Lewanowicz Uwagi do Raportu Służba cywilna III RP

Cezary Lewanowicz
Uwagi do Raportu
SáuĪba cywilna III RP:
zapomniany obszar
Witolda Filipowicza
opracowanego w ramach
Programu Przeciw Korupcji Fundacji im. Stefana Batorego
Marzec 2003
Kontekst debaty
Zanim odniosĊ siĊ do konkretnych obserwacji i konkluzji zawartych w Raporcie autorstwa pana
Witolda Filipowicza, kilka sáów na temat kontekstu powstania raportu. Tekst, nad którym
przychodzi nam siĊ pochyliü, jest w pewnym stopniu kontynuacją zaprezentowanego w
czerwcu 2003 r. raportu “SáuĪba cywilna w III RP: punkty krytyczne” autorstwa Krzysztofa
Burnetki. W pewnym stopniu jedynie, bo z zaáoĪenia, które, jak mi siĊ wydaje, przyjąá Witold
Filipowicz, chodzi tym razem nie tylko o uzupeánienie wczeĞniejszych refleksji, ale teĪ o
skierowanie ich na wáaĞciwy, w przekonaniu autora, tor. Mimo róĪnic, które charakteryzują oba
te opracowania, nie sposób pominąü tego, co jest ich wspólnym mianownikiem. Oba powstaáy
na zamówienie Fundacji Stefana Batorego w ramach Programu Przeciw Korupcji. Fundacji, a w
szczególnoĞci pani Grazynie KopiĔskiej, dyrektorowi Programu, naleĪą siĊ podziĊkowania. Nie
tylko za czas i Ğrodki finansowe poĞwiĊcone na przygotowanie obu raportów, ale równieĪ za
zwrócenie uwagi opinii publicznej i mediów na fakt, Īe przeciwdziaáanie korupcji nie oznacza
jedynie walki z jej bezpoĞrednimi, áatwymi do zidentyfikowania jako korupcyjne, objawami.
Wymaga ono równieĪ usuwania jej przyczyn. A jedną z przyczyn podstawowych jest
oczywiĞcie niesprawne paĔstwo, Ĩle dziaáająca administracja publiczna. PaĔstwo, w którym
sáuĪba cywilna zaznaáa w swym krótkim Īyciu wiĊcej poraĪek niĪ sukcesów, której idea wciąĪ
pozostaje niejasna nie tylko dla wiĊkszoĞci obywateli, ale równieĪ dla osób peániących funkcje
publiczne, i której praktyka jest wysoce niedoskonaáa i pozbawiona skutecznej ochrony
prawnej, jest paĔstwem chorym. Chciaábym teĪ, bardziej osobiĞcie, podziĊkowaü tym osobom,
które zechciaáy wspomóc mnie w analizie Raportu i w sformuáowaniu wniosków z naszych
dyskusji, w pierwszym rzĊdzie pani Inezie Królik, urzĊdnikowi i czáonkowi korpusu sáuĪby
cywilnej. Jej cenne, praktyczne obserwacje i znajomoĞü uregulowaĔ prawnych w Polsce i w
innych krajach zostaáy szeroko wykorzystane w uwagach do Raportu.
2/2
Uwagi do Raportu SáuĪba cywilna III RP: zapomniany obszar Marzec 2003
Uwagi wstĊpne
Wydawaáoby siĊ, Īe osoby z niejakim doĞwiadczeniem w administracji publicznej, znającej
zagadnienie z praktyki i z teorii, nic juĪ nie jest w stanie zaskoczyü. A jednak pomysá
zestawienia i szczegóáowego opisania konkretnych przypadków naruszeĔ litery i ducha ustawy
o sáuĪbie cywilnej, nieznajomoĞci i/lub lekcewaĪenia przepisów, równieĪ tych rangi
konstytucyjnej, naturalnej niejako skáonnoĞci do wykorzystywania luk prawnych i do
interpretowania przepisów na niekorzyĞü obywatela wywierają na czytelniku efekt na tyle
poraĪający, Īe nawet urzĊdnicze doĞwiadczenie nie chroni przed pewnym zaskoczeniem.
Witold Filipowicz zebraá w raporcie prawdziwy materiaá dowodowy. I nawet jeĪeli dokonuje
czasem jego interpretacji w obcym mi duchu rewindykacji procesowej, to juĪ samo to stanowi o
wielkiej wartoĞci tego materiaáu. Mam gáĊboką nadziejĊ, Īe za kilkanaĞcie lat bĊdzie on miaá
charakter wyáącznie historyczny pozwalający, siáą kontrastu, zilustrowaü wielki skok, który
zrobiáa Polska w stronĊ nowoczesnego, demokratycznego paĔstwa prawa.
PrzyznajĊ jednak, Īe mam z tekstem Witolda Filipowicza problem. Punkt wyjĞcia dla czĊĞci
analitycznej raportu stanowi bowiem pewna wizja paĔstwa, która jest mi doĞü obca i która, jak
sądzĊ, nie tworzy dobrego kontekstu dla prowadzonych przez nas rozwaĪaĔ. Dlatego wáaĞnie
nie mogĊ siĊ zgodziü z niektórymi elementami diagnozy i konkluzjami, które autor wprost lub
poĞrednio formuáuje w tekĞcie. O tym za chwilĊ. Wizja paĔstwa, o której mowa, zostaáa
zilustrowana cytatem z artykuáu Wiktora OsiatyĔskiego. Nie jestem pewien, czy autor ten cytat
odczytaá wáaĞciwie:
“W sáabych demokracjach istnieje ogromne niebezpieczeĔstwo zagnieĪdĪenia siĊ mafii i
powiązania jej z czĊĞcią aparatu paĔstwowego oraz z silnymi grupami spoáecznymi,
zagarniającymi dla siebie coraz wiĊksze obszary Īycia spoáecznego. Temu niebezpieczeĔstwu
moĪe zapobiec silne paĔstwo. A takie jest tylko wówczas, gdy obywatele nie boją siĊ go.
Najpierw musi byü wiĊc ograniczone, by mogáo byü silne. Tylko w ograniczonym paĔstwie
moĪe wytworzyü siĊ silne spoáeczeĔstwo. A silne spoáeczeĔstwo jest drugim sposobem
ograniczenia paĔstwa, bez porównania waĪniejszym niĪ konstytucje. Bo tylko ono moĪe
obroniü paĔstwo przed jego wáasnymi organami, kiedy zdarzy im siĊ wykroczyü poza swe
uprawnienia albo pomyliü interes paĔstwa z interesem rządzących.”1
OczywiĞcie, Īe sáabe demokracje wystawione są na róĪne niebezpieczeĔstwa, Īe tym
niebezpieczeĔstwom zaradziü moĪe silne paĔstwo, i Īe silne paĔstwo w sáabej demokracji musi
byü pod kontrola spoáeczeĔstwa. Nie jest naszym celem dyskusja o paĔstwie w ogóle, dlatego
nie zamierzam dokonywaü szczegóáowej analizy tego cytatu. Ale w silnych demokracjach teĪ
potrzeba spoáecznej kontroli. To dziĊki niej w zasadniczej mierze jest ona silna. Silne paĔstwo
to takie, którego ludzie siĊ nie boją? Byü moĪe. Jest wiele warunków, które naleĪy speániü, by
1
Wiktor OsiatyĔski, Wiedza i ĩycie, nr 11/1996
3/3
Uwagi do Raportu SáuĪba cywilna III RP: zapomniany obszar Marzec 2003
paĔstwo byáo silne, ale w tym akurat przypadku pamiĊtaü naleĪy, Īe przeciwieĔstwem strachu
ma byü nie tyle odwaga, co szacunek: obywatel silne paĔstwo demokratyczne szanuje i siĊ z
nim utoĪsamia, wie, Īe jest jego. Nawet jeĪeli jest urzĊdnikiem - ten punkt widzenia wydaje siĊ
byü obcy autorowi raportu, który zdaje siĊ podzielaü opiniĊ wyraĪoną przez Wiktora
OsiatyĔskiego w trakcie debaty nad poprzednim raportem: "Nie mam Īadnej wiary w osoby
sprawujące funkcje publiczne gdziekolwiek na Ğwiecie". Na temat wiary dyskutowaü trudno. Ale
skoro tak, to nic dziwnego, Īe autor raportu upatruje rozwiązania zaobserwowanych i
opisanych przez siebie nieprawidáowoĞci niemal wyáącznie w pewnej sekwencji dziaáaĔ: stale
obserwowaü i patrzeü na rĊce, skontrolowaü i wykryü, ukaraü winnych bez pobáaĪania,
naprawiü krzywdy.
ĩeby od razu wszystko byáo jasne: rzeczywiĞcie kontrola dziaáaĔ publicznych i osobista
odpowiedzialnoĞü osób, które z racji swych funkcji je podejmują są konieczne, a zasada
jawnoĞci tych dziaáaĔ jest jednym z mierników poziomu demokracji. Ale Īeby te zasady
przyniosáy korzyĞü paĔstwu i obywatelom, nie moĪna ich sprowadzaü do policyjnego nadzoru.
Nie moĪna opieraü siĊ na wizji, wedle której trwa staáa wojna miĊdzy paĔstwem a
spoáeczeĔstwem. Bo w tak pomyĞlanym ukáadzie sáuĪba cywilna bĊdzie zupeánie zbĊdna, a
nasza dyskusja bezprzedmiotowa.
Obowiązujące za komunizmu stopienie paĔstwa, spoáeczeĔstwa i partii w jedno wyklucza
istnienie spoáeczeĔstwa obywatelskiego i demokracji, a nawet samo paĔstwo czyni uáomnym.
Ale schemat, wedáug którego paĔstwo i spoáeczeĔstwo to dwie wrogie sobie z natury siáy tez
jest bardzo niebezpieczny. Pozbawia bowiem spoáeczeĔstwo obywatelskie jednej z cech dla
niego zasadniczych: uczestnictwa. Promuje natomiast postawĊ samoobrony. To jest paĔstwo
permanentnej rewolucji. Mam wraĪenie, Īe w puáapkĊ wyboru miĊdzy tymi dwoma modelami
wpadá autor raportu. To jest tak: mamy paĔstwo, czyli aparat (jakobiĔski w domyĞle) i
spoáeczeĔstwo (czyli lud). Demokracja konstytucyjna ma broniü ludu przed opresją aparatu
(jeĞli nie, bĊdzie Terror, albo rządy mafijne, albo jedno i drugie). A przecieĪ moĪliwa jest inna
wizja paĔstwa, bardziej wspóáczesna, która, nie ukrywam, bardziej mi odpowiada: obywatel jest
czĊĞcią paĔstwa, a paĔstwo to pewien sposób organizacji Īycia spoáecznego. Silne
spoáeczeĔstwo obywatelskie natomiast samo obroni siĊ przed sytuacją, w której jakikolwiek
aparat wáadzy miaáby sam, bez obywateli, o organizowaniu Īycia spoáecznego decydowaü. Nie
zamierzam prowadziü licytacji, która definicja jest lepsza. Powiedziaáem jednak, która jest mi
bliĪsza. Bo dla naszej dyskusji jest waĪne, Īe to z tej wizji wywodzi siĊ idea sáuĪby cywilnej jako
niezbĊdnego elementu nowoczesnego paĔstwa i to tej wizji sáuĪyü miaáy prawne mechanizmy,
które stworzono. Zgoda, są one niedoskonaáe. Ten i poprzedni raport, a przede wszystkim
4/4
Uwagi do Raportu SáuĪba cywilna III RP: zapomniany obszar Marzec 2003
znana nam, urzĊdnikom i obywatelom, z autopsji praktyka, jasno tego dowodzą. Ale analizując
skutecznoĞü istniejących rozwiązaĔ, trzeba pamiĊtaü o ich Ĩródáach. A ci, którzy przeforsowali
na początku przemian ustrojowych ideĊ sáuĪby cywilnej potwierdzą, Īe ich determinacja
wywodziáa siĊ z woli stworzenia nowoczesnego paĔstwa, a nie z przekonania, Īe paĔstwo jest
záem koniecznym.
Zasadne jest w tym miejscu wywodu pytanie, dlaczego jest tak Ĩle, skoro miaáo byü tak dobrze.
Pytanie to dotyczy jednak nie tylko sáuĪby cywilnej, ale caáoĞci przemian ustrojowych w Polsce.
W 2001 roku miesiĊcznik Znak zatytuáowaá jeden Īe swych numerów specjalnych: "1989:
niedokoĔczona rewolucja?". SáuĪba cywilna to tylko jedno z tych niedokoĔczonych dzieá (choü,
podobnie jak w wiĊkszoĞci tego rodzaju opracowaĔ, zostaáa pominiĊta przez Znak). Wygląda
na to, Īe idee i normy, które byáy esencją polskiej transformacji i staáy siĊ, przynajmniej w tej
najgáĊbszej warstwie, fundamentem paĔstwa, niespecjalnie przystają do rzeczywistoĞci i stanu
ĞwiadomoĞci spoáecznej. Co gorsza, nie tworzą spójnej doktryny, zrozumiaáej nie tylko dla
konstytucjonalistów, ale naturalnie niejako zakotwiczonej w spoáecznej i politycznej
ĞwiadomoĞci obywateli. Wywodzą siĊ one z dwóch Ĩródeá.
Po pierwsze, z wiedzy i przekonaĔ bardzo wąskiej mniejszoĞci, która odegraáa kluczową rolĊ
na początku przemian, ale która zostaáa bardzo szybko przez spoáeczeĔstwo odsuniĊta od
wáadzy - dlatego m.in., Īe tak bardzo spoáeczeĔstwu wydawaáa siĊ obca i Īe nie potrafiáa, a
moĪe nawet nie chciaáa tej swojej innoĞci ukryü za parawanem marketingu politycznego. Nie
odbyáa siĊ przez kilkanaĞcie lat od początku transformacji spoáeczna debata, w której utaráy by
siĊ pewne postawy, utrwaliáy pewne ustrojowe wybory (dlaczego szkolnictwo bezpáatne?
dlaczego sáuĪba cywilna? co to znaczy spoáeczna gospodarka rynkowa?)
Po drugie zaĞ, Ĩródáem byáy modele, gotowe rozwiązania, uznane za dobre, bo pochodzące z
innego, lepszego Ğwiata. Tego wáaĞnie, którego mieliĞmy siĊ staü czĊĞcią i do którego miaáa
nas doprowadziü gospodarcza, polityczna i spoáeczna transformacja. Nie bĊdĊ tu cytowaá
zapisów, np. konstytucyjnych, ani nazw instytucji paĔstwowych, bĊdących Īywą ilustracją tego
rodzaju przeszczepów z innej paĔstwowoĞci, z innego stanu ĞwiadomoĞci spoáecznej. Ale bez
wątpienia tego rodzaju przeszczepem jest sáuĪba cywilna. To nie znaczy, Īe wobec tego naleĪy
z niej zrezygnowaü, bo maáo kto wie o co w tym chodzi, bo dziĞ jest nam to rozwiązanie obce.
Ale o tej obcoĞci trzeba pamiĊtaü, gdy siĊ proponuje rozwiązania problemów, tych opisanych w
raporcie i innych, i pamiĊtając tworzyü takie rozwiązania, które stanowiü bĊdą zawór
bezpieczeĔstwa dla systemu, ukáad odpornoĞciowy dla sáabego organizmu.
5/5
Uwagi do Raportu SáuĪba cywilna III RP: zapomniany obszar Marzec 2003
Jak osiągnąü ten cel? Apele nie na wiele siĊ zdadzą. Powiedzieü politykom, ale teĪ urzĊdnikom
wszystkich szczebli, Īeby zastosowali siĊ i do litery i do ducha ustawy o sáuĪbie cywilnej po 50
latach PRL, to znaczy zachowaü siĊ jak Piotr Wielki, który kazaá bojarom poĞcinaü brody.
ĝwiadomoĞü siĊ od tego nie zmieni. Ma racje Wiktor OsiatyĔski: paĔstwo jest sáabe, nie mamy
Piotra Wielkiego. Ma racjĊ Witold Filipowicz szukając w dziedzinie selekcji i naboru
pracowników do sáuĪby cywilnej rozwiązaĔ konkretnych (nawet jeĞli co do niektórych moĪna
mieü pewne wątpliwoĞci, jeĞli chodzi o ich zasadnoĞü lub o ich stosowanie w praktyce): lepsza i
uregulowana kontrola dziaáaĔ publicznych poáączona z sankcjami, wiĊksza jawnoĞü dziaáaĔ i
áatwiejszy dostĊp obywatela do informacji, ujednolicenie zasad naboru, zapewnienie faktycznej
równoĞci w dostĊpie do funkcji publicznych.
W specyficzny sposób ideĊ zaworu bezpieczeĔstwa zrozumieli, jak siĊ wydaje, autorzy
niektórych zapisów wprowadzanych do ustawy o sáuĪbie cywilnej w ramach jej kolejnych
nowelizacji. Rozumiejąc najwyraĨniej, Īe nie przystaje ona do rzeczywistoĞci, postanowili ją
"uelastyczniü" coraz dalej odchodząc od pierwotnej idei sáuĪby cywilnej. WrócĊ do tego
zjawiska nieco dalej2. Jednak w Ğwietle tych praktyk, po lekturze raportu i zawartych w nim
propozycji oraz ze ĞwiadomoĞcią, Īe sáuĪba cywilna to cząstka polskiej "niedokoĔczonej
rewolucji" pozostajĊ przekonany, Īe zmiany systemowe, choü nie zmienią stanu ĞwiadomoĞci,
są konieczne i muszą mieü charakter konkretnych rozwiązaĔ, ale jednoczeĞnie, Īe nie powinny
one powstawaü ani w oderwaniu od wizji paĔstwa, do którego miaáa doprowadziü transformacja
1989 roku, ani wbrew tej wizji.
2
MyĞlĊ tu miĊdzy innymi o sáynnym artykule 144a i dotyczacym go wyroku Trybunaáu Konstytucyjnego z dnia
12.12.2002. Artykuá ten zostaá de facto wprowadzony by usankcjonowaü przypadki powoáywania osób na wyĪsze
stanowiska, gáównie dyrektora generalnego urzĊdu, z pominiĊciem zasady konkurencyjnoĞci oraz by uprawomocniü
takie dziaáanie w przyszáoĞci. Przepis ten zostaá uznany za niekonstytucyjny. Konkretne przypadki tej i podobnych
praktyk opisane zostaáy w raporcie "Sáuzba cywilna III RP - punkty krytyczne".
6/6
Uwagi do Raportu SáuĪba cywilna III RP: zapomniany obszar Marzec 2003
Stan rzeczy
W raporcie Witolda Filipowicza znajdujemy dwie warstwy opisu rzeczywistoĞci. Pierwsze to
precyzyjne, rzeczowe opisanie konkretnych sytuacji. Jak wynika z tekstu, sprowokowanych
poniekąd przez autora. Mamy to do czynienia z pracą z zakresu dziennikarstwa Ğledczego. To
materiaá o bardzo duĪej wartoĞci. Wszyscy urzĊdnicy administracji publicznej wiedza, Īe nie
chodzi tu o zdarzenia wyjątkowe. Tak wáaĞnie jest. Ale ilu urzĊdników, niĪszych i wyĪszych
szczebli dostrzega patologiczny charakter tej sytuacji? Wszystkie wáaĞciwie opisane przypadki
mogą stanowiü dowód, Īe procedura naboru prowadzona jest z pogwaáceniem zasady
konkurencyjnoĞci. Nie umyka to uwadze mimo, Īe najczĊĞciej konkurencyjnoĞü jest
przynajmniej pozorowana. Z analizy autora raportu wynika, Īe dzieje siĊ tak zwykle dlatego, Īe
chodzi o zatrudnienie konkretnej osoby, wymogi pisane są "pod nią". Trudno okreĞliü
precyzyjnie, jak duĪy jest zasiĊg tego zjawiska. Ale jego istnienie jest oczywistoĞcią dla osób,
które znają administracjĊ.
Chciaábym jedynie dodaü tytuáem uzupeánienia, Īe niekoniecznie nepotyzm, w róĪnych
formach, bywa przyczyną tego stanu rzeczy. CzĊsto jest to po prostu wynik braku
profesjonalizmu, caákowitego niezrozumienia, dlaczego nabór ma byü konkurencyjny,
traktowania procedur (bardzo zresztą niejasnych), jak zbĊdnej biurokracji. Do kwestii naboru
podchodzi siĊ tak, jak do wielu innych: z naruszeniem reguá pragmatyki zawodowej. Zdarza siĊ
teĪ niejednokrotnie, moĪe nawet w wiĊkszoĞci przypadków, Īe tzw. "ustawienie konkursu" jest
sposobem na zatrudnienie na etacie osoby, która od wielu juĪ miesiĊcy pracuje w danym
departamencie na mocy umowy zlecenia. Jest tajemnicą poliszynela, Īe kodeks pracy jest w
administracji publicznej notorycznie áamany. Zatrudnienie takiej osoby traktowane jest jako
prawne uregulowanie jej sytuacji zawodowej. Taka osoba najczĊĞciej rzeczywiĞcie jest
potrzebna. Nabyáa juĪ doĞwiadczenie. Sprawy, którymi siĊ zajmuje, są w toku. Co wiĊcej,
zatrudnienie tej wáaĞnie osoby, poza czysto pragmatycznymi wzglĊdami, traktowane jest jako
swego rodzaju akt sprawiedliwoĞci.
Poza opisami konkretnych sytuacji, jest teĪ w raporcie druga warstwa poznawcza, bĊdąca w
zasadniczej mierze odzwierciedleniem percepcji rzeczywistoĞci przez autora, jego osobistych
odczuü. Nie bĊdĊ juĪ wracaá do ogólnej wizji paĔstwa, której Ğlady znajdujemy w caáym
raporcie. Chciaábym jednak zwróciü uwagĊ na pewien obraz masy urzĊdniczej, który z raportu
siĊ wyáania. PodkreĞlam sáowo masa: grupa tyleĪ jednolita co bezksztaátna. Są to ludzie
niekompetentni, nie znający prawa, nie potrafiący i nie chcący go stosowaü, nieprzychylni
obywatelowi. W administracji znaleĨli siĊ przypadkowo, w wyniku záego systemu naboru. Jest
to Ğrodowisko korupcjogenne. Obraz ten potwierdzają zresztą wyniki badaĔ opinii publicznej.
7/7
Uwagi do Raportu SáuĪba cywilna III RP: zapomniany obszar Marzec 2003
Nie chcĊ polemizowaü z takim postrzeganiem Ğrodowiska urzĊdniczego. Jego opis nie byá
przecieĪ celem raportu, bo pewnie gdyby byá, to okazaáby siĊ bardziej zniuansowany. Wiem
teĪ, Īe przedstawiam pewna interpretacjĊ tego, co dostrzegáem w raporcie. Byü moĪe jest ona
czĊĞciowo báĊdna. Ale nie sposób jednak przejĞü obok bez jednego sáowa. W urzĊdniczej
masie są teĪ osoby dobrze przygotowane do pracy w administracji publicznej, które Ğwiadomie
wybraáy ten kierunek kariery zawodowej, które rozumieją czym jest sáuĪba cywilna. Do swojej
pracy podchodzą z oddaniem. Starają siĊ przeciwdziaáaü dostrzeganym nieprawidáowoĞciom,
równieĪ w procedurze naboru. Zwykle bez wiĊkszego skutku, gdy mają wpáynąü na
przeáoĪonego, ale z niezáymi rezultatami, gdy to od nich zaleĪy podjecie decyzji. Jest w tym
coraz szerszym gronie niemaáo osób, które utraciáy stanowiska, pracĊ, którym obniĪono pensje,
które pozbawiono wszelkich dodatków i premii uznaniowych, które odsuniĊto od moĪliwoĞci
wpáywu na cokolwiek, gdy nie daáo siĊ ich po prostu zwolniü. Zwykle osoby te wiedziaáy, na co
siĊ naraĪają, a jednak sprzeciwiáy siĊ "ustawianiu konkursu", niezgodnemu z przeznaczeniem i
zdrowym
rozsądkiem
wydatkowaniu
publicznych
pieniĊdzy,
wszelkiego
rodzaju
nieuczciwoĞciom lub po prostu gáupocie. Nie wydaje mi siĊ wáaĞciwe pomijanie tej grupy w
naszych rozwaĪaniach, bo - byü moĪe - jest to najlepsza gwarancja, Īe jednak da siĊ sáuĪbĊ
cywilną w Polsce zbudowaü.
I wreszcie obserwacja bĊdąca najwyraĨniej inspiracją do powstania raportu i która bardzo silnie
zaciąĪyáa na jego konkluzjach. Autor dostrzegá, i sáusznie, Īe uwaga wszystkich (mediów, opinii
publicznej, autorów opracowaĔ i raportów poĞwiĊconych sáuĪbie cywilnej) koncentruje siĊ na
wyĪszych stanowiskach urzĊdniczych, pomijając natomiast stanowiska niĪsze. Autor sáusznie
zauwaĪa, Īe jest to "zapomniany obszar" co moĪe dziwiü, bo przecieĪ to z tą czĊĞcią klasy
urzĊdniczej najczĊĞciej spotyka siĊ obywatel, przedsiĊbiorca, i to w oparciu o te kontakty
wyrabia sobie opinie na temat caáej administracji. Nie zwiĊksza to jego zaufania do paĔstwa, bo
opinia jest negatywna. Co wiĊcej, ten podziaá na niĪszych i wyĪszych urzĊdników, wraz z
dysproporcją w zakresie szczegóáowoĞci regulacji, jest usankcjonowany prawnie. Zdaniem
autora to nie jest normalna sytuacja, bo przecieĪ o sile kaĪdego systemu decyduje jakoĞü jego
najsáabszego ogniwa. Z raportu jasno wynika, Īe jakoĞü tego ogniwa jest bardzo niska.
WáaĞciwie nie sposób siĊ tym opisem sytuacji nie zgodziü. RzeczywiĞcie regulacje dotyczące
procedury naboru na niĪsze stanowiska urzĊdnicze nie są dobre, a koncentrowanie caáej uwagi
na wyĪszych stanowiskach wypacza obraz administracji publicznej.
Jedną z konkluzji, którą na tej podstawie formuáuje autor, jest zarzut braku równoĞci i postulat
naprawienia tej anomalii. Zgoda, tak dáugo jak autor koncentruje siĊ na prawie równego
dostĊpu obywateli do funkcji publicznych. WiąĪe siĊ to z zasadą jawnoĞci, bo pierwszą
8/8
Uwagi do Raportu SáuĪba cywilna III RP: zapomniany obszar Marzec 2003
gwarancją równego dostĊpu do funkcji jest równy dostĊp do informacji o naborze. Zgoda, gdy
dotyczy to samej procedury naboru: przepisy dotyczące naboru są niejasne, nieprecyzyjne. Na
przykáad kryterium zawodowoĞci (wymóg konstytucyjny, który musi speániü czáonek korpusu
sáuĪby cywilnej, art.153. ust.1) powinno byü jednoznaczne z ustanowieniem odpowiednich
wymogów kwalifikacyjnych przy naborze3. Sáusznie teĪ autor poddaje w wątpliwoĞü brak
wymogu konkursu w przypadku, gdy prowadzi siĊ nabór na niĪsze stanowiska. NaleĪaáoby siĊ
zastanowiü, czy i do tej kategorii stanowisk nie naleĪaáoby odnieĞü opinii z uzasadnienia
wyroku Trybunaáu Konstytucyjnego w sprawie art. 144a: "PominiĊcie konkursu zasadniczo
zmienia pozycjĊ prawną osób zainteresowanych sáuĪbą cywilną bowiem pozbawia je naleĪytej
ochrony przed arbitralnym rozstrzygniĊciem". Ogólny obowiązek organizowania naboru do
sáuĪby naáoĪony na dyrektora generalnego, bez sprecyzowania, na czym konkretnie nabór ma
polegaü jest, zdaniem autorów Komentarza do ustawy o sáuĪbie cywilnej, "istotnym
mankamentem regulacji ustawowej. Rozmija siĊ bowiem z jasnoĞcią i zrozumiaáoĞcią
procedury, o których to cechach stanowi Rekomendacja [Rady Ministrów Rady Europy]"4.
Sporo wątpliwoĞci budzi natomiast lansowana przez autora raportu teza, Īe naruszeniem
zasady równoĞci obywateli wobec prawa jest odmiennoĞü procedury naboru na stanowiska
niĪsze i wyĪsze. Przyznając, Īe konkursowym postĊpowaniem powinny byü objĊte wszystkie
stanowiska, nie jestem zwolennikiem daleko idącego upodobnienia procedur. One musza byü
inne. Inne powinny byü teĪ konkursy. Procedura w obu przypadkach powinna byü precyzyjna i
nie budząca wątpliwoĞci interpretacyjnych, ale nie taka sama. Chodzi o inne stanowiska. Ta
innoĞü táumaczy teĪ po czĊĞci i usprawiedliwia dlaczego uwagĊ koncentrujĊ siĊ na
stanowiskach wyĪszych. Autor sam przyznaje, opisując przypadek Kuratorium OĞwiaty w
Warszawie, Īe "poziom kwalifikacji wyĪszego urzĊdnika administracji rządowej" wywoáuje
"przeraĪenie, jeĞli uĞwiadomiü sobie, Īe taki wáaĞnie poziom kwalifikacji osób na stanowiskach
kierowniczych wpáywa na sposób funkcjonowania paĔstwa". Kiedy czytam ten czy inny
przykáad, za kaĪdym razem przychodzi mi do gáowy pytanie: czy osoba, której kwalifikacje autor
ocenia jako przeraĪające objĊáa stanowisko w wyniku konkursu. JeĞli tak, to jak ten konkurs
przebiegaá, jacy byli kontrkandydaci. Czy przypadkiem w wiĊkszoĞci opisanych sytuacji nie
mamy do czynienia z "peániącym obowiązki"? ProponujĊ spacer po stronach internetowych
polskich ministerstw: są takie, gdzie znalezienie dyrektora czy wicedyrektora bez informacji, Īe
jest "p.o." jest prawie niemoĪliwe. Dotyczy to zresztą nie tylko dyrektorów departamentu, ale
równieĪ dyrektorów generalnych. Niektórzy z nich dawno juĪ objĊli swe stanowiska w sposób
3
W. Sokolewicz, Konstytucja RP, Komentarz, t.II, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2001.
Jacek Jagielski, Krzysztof Rączka, Komentarz do ustawy o sáuzbie cywilnej, Wydawnicwto Prawnicze, Warszawa
2001. W tekĞcie mowa o Rekomendacji Rady Ministrów Rady Europy z 24 lutego 200r. nr 2/2000/6 w sprawie
statusu pracowników publicznych w Europie.
4
9/9
Uwagi do Raportu SáuĪba cywilna III RP: zapomniany obszar Marzec 2003
nie mający nic wspólnego z ustawa o sáuĪbie cywilnej i piastują je do dzisiaj5. Stąd i nastĊpne
pytanie: jaki stosunek do procedury naboru na niĪsze stanowiska moĪe mieü osoba, która
swoje wáasne stanowisko objĊáa drogą kooptacji? Czy moĪna siĊ spodziewaü, Īe bĊdzie broniáa
konkurencyjnoĞci procedury? Gdyby wyĪsi urzĊdnicy rzeczywiĞcie byli przygotowani do
peánienia swoich obowiązków, równieĪ
w wymiarze etycznym, gdyby mieli szacunek do
paĔstwa i byli Ğwiadomi, Īe objĊli funkcje publiczną, a nie po prostu kolejna posadĊ, gdyby
potrafili myĞleü zadaniowo, to czy zatrudniali by byle kogo? Czy nie zaleĪaáoby im na tym, by
mieü rzeczywiĞcie najlepszego pracownika? Bo tu nie chodzi tylko o równoĞü, o
sprawiedliwoĞü: konkurencyjnoĞü postĊpowania ma zapewniü teĪ wybór rzeczywiĞcie
najlepszego kandydata.
Autor wielokrotnie w swoim tekĞcie sugeruje wzmocnienie kontroli. Sprawa jest prosta. Są
moĪliwe dwa podejĞcia: albo objąü systematyczna kontrolą wszystkich urzĊdników (nabór,
jakoĞü ich pracy) sytuując ten system kontroli poza korpusem s.c. (powoáując jakąĞ instytucjĊ
ds. kontroli urzĊdników?), albo teĪ skoncentrowaü siĊ na grupie tych, których odpowiedzialnoĞü
wynikająca z uprawnieĔ decyzyjnych jest szczególna i im powierzyü nadzór i kontrolĊ nad
prawidáowoĞcią naboru i jakoĞcią pracy podwáadnych. Podziaá, o którym mowa w raporcie, na
niĪszych i wyĪszych urzĊdników, to nie tylko kwestia waĪnoĞci podejmowanych decyzji. Z
punktu widzenia obywatela waĪne są te decyzje, które dotyczą go bezpoĞrednio, jego
konkretnego, jednostkowego przypadku. A tych decyzji nie podejmują najwyĪsi urzĊdnicy. Ten
podziaá wynika teĪ z hierarchii. Są szefowie i podwáadni. Od szefów wymaga siĊ wiĊcej i
inaczej. Wymaga siĊ m.in., by sprawowali nadzór nad swymi podwáadnymi.
5
Samo zjawisko i konkretne przypadki zostaáy opisane w raporcie "SáuĪba cywilna III RP - punkty krytyczne" K.
Burnetko, Fundacja batorego, 2003.
10/10
Uwagi do Raportu SáuĪba cywilna III RP: zapomniany obszar Marzec 2003
ĝrodki zaradcze
Autor raportu nie ogranicza siĊ do opisu sytuacji i zilustrowania tego opisu konkretnymi
przykáadami. Proponuje teĪ pewne rozwiązania. To oczywiĞcie znakomicie zwiĊksza wartoĞü
opracowania, bo przecieĪ celem jest nie tylko postawienie diagnozy, ale teĪ poszukiwanie
Ğrodków zaradczych. WáaĞciwie trudno siĊ nie zgodziü Īe wskazaniami zawartymi w raporcie.
Czasem jednak naleĪaáoby moĪe spojrzeü na nie jednak z nieco innej strony niĪ autor.
Witold Filipowicz wyraĪa opiniĊ, Īe moĪna "na gruncie przepisów ustawy o sáuĪbie cywilnej /.../
wskazaü kilka elementów, które bez szczegóáowej analizy pozwalają urzĊdnikom na caákowita
dowolnoĞü postĊpowania i zupeáną bezkarnoĞü w ekstremalnie nieracjonalnym postĊpowaniu".
Wymienia wĞród tych elementów terminy, którym podporządkowana jest procedura
rekrutacyjna (moĪe ona trwaü równie dobrze jeden dzieĔ jak i póá roku), konstrukcje ogáoszeĔ
(zdarzają siĊ wymogi, które nie wydają siĊ mieü cokolwiek wspólnego ze stanowiskiem, jedne
są tak szczegóáowe, Īe zdają siĊ wskazywaü na konkretną osobĊ "pod którą" pisane jest
ogáoszenie, inne zaĞ są tak ogólne, Īe zupeánie nieweryfikowalne przez komisjĊ), skáad, tryb
pracy i kryteria podejmowania decyzji przez komisje kwalifikacyjne. Niestety, to prawda. MoĪna
oczywiĞcie powiedzieü, Īe w kaĪdym systemie administracyjnym pozostawia siĊ urzĊdnikom
moĪliwoĞü odejmowania decyzji dyskrecjonalnych. Zarówno ich zakres jak i fakt, Īe mamy tu
do czynienia nie tyle z prawem, rozumianym jako przywilej, ile z odpowiedzialnoĞcią to temat
na odrĊbną dyskusjĊ. Autor raportu sáusznie chyba jednak wywodzi, w oparciu o przedstawioną
przez siebie diagnozĊ sytuacji, Īe skoro owa dowolnoĞü decyzyjna pozbawiona jest cech
odpowiedzialnoĞci (zarówno pod kątem racjonalnoĞci podejmowanych decyzji jak i w
odniesieniu do pragmatyki zawodowej) to widocznie naleĪaáby ją zmniejszyü i poddaü wiĊkszej
kontroli. Nie sposób teĪ odmówiü racji dalszej czĊĞci wywodu, z której wynika, Īe w obecnym
systemie poszkodowany jest nie tylko obywatel, kandydat biorący udziaá w rekrutacji, ale
równieĪ i ten urzĊdnik, który chciaáby wywiązaü siĊ ze swoich zadaĔ jako czáonek komisji
rekrutacyjnej w sposób wáaĞciwy. W przypadku nacisków nie dysponuje bowiem Īadnym
konkretnym instrumentem prawnym, na który mógáby siĊ powoáaü proponując taką a nie inna
procedurĊ.
Co do koniecznoĞci uszczegóáowienia przepisów, jak wyĪej zostaáo to juĪ napisane, naleĪy siĊ
z autorem zgodziü. RównieĪ w Ğwietle cytowanej tu juĪ Rekomendacji Rady Ministrów Rady
Europy. Jasno okreĞlona procedura nie musi siĊ oczywiĞcie nazywaü konkursem, ale przy
zachowaniu róĪnic w naborze na stanowiska niĪsze i wyĪsze (co wydaje mi siĊ oczywistoĞcią a
z czym zdaje siĊ nie zgadzaü autor raportu), uĪycie terminu konkurs uznaábym za uzasadnione.
Ta terminologia jest po prostu zrozumiaáa dla odbiorcy, a to bardzo waĪna jej zaleta. Jak to juĪ
11/11
Uwagi do Raportu SáuĪba cywilna III RP: zapomniany obszar Marzec 2003
wczeĞniej zostaáo powiedziane, opinia Rzecznika Praw Obywatelskich, wg której pominiĊcie
procedury konkursowej w sposób poĞredni narusza art. 60 Konstytucji6, powinna byü wiąĪąca
bez wzglĊdu na to, czy dotyczy wyĪszych czy niĪszych stanowisk.
Panuje przekonanie, Īe w odniesieniu do niĪszych stanowisk naleĪy zgodziü siĊ na pewną
elastycznoĞü systemu. To prawda. Zbyt sztywna procedura miewa swoje wady. Zimniejsza
operacyjnoĞü w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi, uniemoĪliwia szybkie przystosowanie
siĊ do zmieniających siĊ warunków. Powiedzmy sobie jednak szczerze, Īe - poza nielicznymi
wyjątkami - zadania urzĊdów nie zmieniają siĊ zbyt gwaátownie. DziĞ wciąĪ jeszcze jesteĞmy
na etapie budowy fundamentów sáuĪby cywilnej, a one muszą byü solidne. Reguáy muszą byü
jasno okreĞlone. A system i tak jest juĪ wystarczająco elastyczny. Jedyny tak na prawdĊ
nienaruszalny (teoretycznie) wymóg to warunek konkurencyjnoĞci. Nawet w odniesieniu do
wyĪszych stanowisk. Brak jednak jasnych przepisów okreĞlających jak ma on zostaü speániony
w odniesieniu do stanowisk niĪszych.
WiĊcej wątpliwoĞci budzi postulat kontroli. OczywiĞcie, powinna ona byü ĞciĞlejsza. Nie
podzielam jednak wiary autora, Īe kontrolowanie, nawet w poáączeniu z wiĊksza jawnoĞcią,
mogáoby przynieĞü spektakularne efekty. Nie rozwijając zbyt szczegóáowo tego wątku zwracam
jedynie uwagĊ, Īe w sytuacji, gdy postulat kontroli wynika z braku zaufania do systemu
(potencjalnie mafijnego wg autora) naleĪaáoby zadaü sobie pytanie kto bĊdzie kontrolowaá
kontrolujących. Jest wiele dziedzin Īycia spoáecznego, wiele form dziaáaĔ publicznych i
indywidualnych, którym prawodawca nie przypisaá specyficznych form kontroli. Nie twierdzĊ, Īe
nie powinny one istnieü w przypadku naboru pracowników do korpusu sáuĪby cywilnej.
Przypominam jedynie, Īe wbrew temu co - byü moĪe báĊdnie - odczytaáem w raporcie,
przypisanie specyficznej formy kontroli kaĪdemu dziaáaniu publicznemu nie jest normą ani
oczywistoĞcią. Zakáadając, Īe ten postulat jest sáuszny, naleĪaáoby pewnie umotywowaü go w
inny sposób. Ponadto jestem przekonany, Īe autor raportu sam zna sytuacje, wcale przecieĪ
nie wyjątkowe, w których procedura kontroli, wynikające z niej postĊpowanie wyjaĞniające,
nastĊpnie dyscyplinarne, a czasem wymierzenie kary bywają przedmiotem daleko posuniĊtej
instrumentalizacji. W stopniu wcale nie mniejszym niĪ inne procedury, w tym procedura naboru.
Podobnie jak moĪna, w chorym systemie, uniemoĪliwiü zatrudnienie osobie, która na to
zasáuguje i zatrudniü tĊ, której kwalifikacje są niĪsze, podobnie moĪna objąü postĊpowaniem
dyscyplinarnym osobĊ po prostu niewygodną, a przez palce spojrzeü na tĊ, która rzeczywiĞcie
popeánia báĊdy, ale za to charakteryzuje siĊ zaletami odmiennej natury. To zjawisko zresztą
mogáoby byü przedmiotem kolejnego raportu Fundacji Batorego.
6
Wyrok TK K 9/02
OTK-A 2002/7/94, 2002.12.12
12/12
Uwagi do Raportu SáuĪba cywilna III RP: zapomniany obszar Marzec 2003
Mimo caáej kruchoĞci systemu trudno teĪ po prostu przyjąü, Īe brak jest wszelkiej procedury
odwoáawczej. RozstrzygniĊcie o zakwalifikowaniu danej osoby do sáuĪby cywilnej ma charakter
decyzji
administracyjnej
adresowanej
do
wielu
stron,
uczestników
postĊpowania
konkursowego. Osoby nie zakwalifikowane w trybie konkursowym do sáuĪby cywilnej mają
moĪliwoĞü záoĪenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Obowiązujący mechanizm
kontroli prawidáowoĞci postĊpowania konkursowego przez sąd administracyjny jest czynnikiem
wzmacniającym pozycjĊ prawną osoby ubiegającej siĊ o miejsce w sáuĪbie cywilnej i jest
elementem okreĞlającym zawartoĞü normatywną art. 60 Konstytucji. W tej sytuacji, jak to juĪ
wyĪej zostaáo przytoczone w oparciu o ten sam wyrok Trybunaáu Konstytucyjnego, pominiĊcie
konkursu zasadniczo zmienia pozycjĊ prawną osób zainteresowanych sáuĪbą cywilną bowiem
pozbawia je naleĪytej ochrony przed arbitralnymi rozstrzygniĊciami.
Zgodziü siĊ teĪ naleĪy z postulatem wiĊkszej jawnoĞci procedury konkursowej i naboru.
Zasady, którym dostĊpnoĞü danych dotyczących tej procedury powinna byü podporządkowana
teĪ naleĪaáoby jasno okreĞliü. Ustawa o ochronie danych osobowych nie moĪe stanowiü
pretekstu do utajnienia wszystkiego, nie moĪe byü przedmiotem dowolnej interpretacji w
kaĪdym urzĊdzie. A z raportu wynika, Īe tak jest. DoĞü powszechne jest bowiem przekonanie,
Īe normą jest ukrycie danych a nie ich dostĊpnoĞü, Īe informacja publiczna jest przywilejem,
który urzĊdnik moĪe przyznaü, ale nie musi, a nie prawem. W tej dziedzinie polskie urzĊdy
dzielą lata Ğwietlne od instytucji wspólnotowych na przykáad.
Kolejna sprawa, to sposób sprawdzania kwalifikacji. Sprawa zasadnicza, bo przecieĪ chodzi w
procedurze naboru o to, by zatrudniü najlepszego. Przykáady zawarte w raporcie Ğwiadczą o
bardzo niskich zawodowych kompetencjach urzĊdniczych opisanych osób. Konstytucyjny
wymóg zawodowoĞci oznacza zaĞ, po pierwsze, Īe konieczne jest istnienie mechanizmu
weryfikacji kwalifikacji kandydatów, z drugiej zaĞ systemu podnoszenia kwalifikacji i
doskonalenia zawodowego. To teĪ temat na oddzielne opracowanie, ale w najlepiej mi znanym
systemie doskonalenia zawodowego w dziedzinie integracji europejskiej w ogóle trudno mówiü
o jakimkolwiek systemie, a tam, gdzie pojawiają siĊ elementy zasáugujące na miano
systemowych, mamy do czynienia z mechanizmami dyskwalifikującymi caáoĞü koncepcji.
I wreszcie zmiany prawa jako sposób naprawy systemu. WiĊkszoĞü z proponowanych przez
autora, a skomentowanych i uzupeánionych tutaj propozycji, wymagaáaby nowelizacji ustawy o
sáuĪbie cywilnej. Na naprawĊ przepisów juĪ chyba najwyĪszy czas. Projekty nowelizacji juĪ są,
jak wiadomo, moĪe nie jest za póĨno, by je uzupeániü. Polska, ponadto, przystĊpuje do UE, a
odniesienie korzyĞci z czáonkostwa wymaga administracji sprawnej i nowoczesnej. Jednak ci,
którzy znają losy kolejnych nowelizacji tej ustawy pewnie na takie konkluzje zareagują z
13/13
Uwagi do Raportu SáuĪba cywilna III RP: zapomniany obszar Marzec 2003
niechĊcią. Po pierwsze dlatego, Īe te elementy regulacji, które wyglądają, w Ğwietle raportu i
codziennej praktyki, na wadliwe, zdają siĊ byü zamierzone. Stanowią one niejednokrotnie
ustĊpstwa na rzecz przeciwników sáuĪby cywilnej, albo po prostu osób nie rozumiejących jej
idei, a rekrutujących siĊ czĊsto Īe sceny politycznej. Niepokoją teĪ w jeszcze wiĊkszym moĪe
stopniu niĪ wady ustawy, te elementy kolejnych nowelizacji, które mogą Ğwiadczyü o tendencji
do psucia prawa. A w najlepszym razie do nowelizowania "powierzchniowego", nie siĊgającego
w gáąb problemu, pozostawiającego uczucie niedosytu nawet jeĪeli proponowane zmiany
wydają siĊ iĞü w dobrym kierunku. PosáuĪmy siĊ przykáadem projektu nowelizacji z dnia 24
paĨdziernika 2003 r.7 Propozycje tam zawarte nie zapowiadaáy rewolucji: obowiązek
przechowywania przez rok protokoáu z przeprowadzonego naboru wraz z dokumentami jedynie
10 “najlepszych” kandydatów raczej uniemoĪliwia weryfikacjĊ podstaw odrzucenia kandydatów
pozostaáych i umoĪliwia, teoretycznie, takie Īonglowanie kandydaturami, by ewentualny
“wybraniec” rzeczywiĞcie mógá prezentowaü siĊ najkorzystniej poĞród pozostaáych dziewiĊciu;
obowiązek wskazania zastosowanej metody oceny i selekcji kandydatów to dobry zapis, choü
teĪ moĪna mu zarzuciü, Īe metoda mogáaby zostaü ewentualnie sprawdzona jedynie w
odniesieniu do tej wyselekcjonowanej juĪ “dziesiątki”; wobec nie stosowania obiektywnej i
weryfikowalnej metody wstĊpnej selekcji jaką byáaby np. procedura konkursu pisemnego, do
którego dopuszczeni byliby wszyscy kandydaci speániający wymagania formalne, zastanawia
równieĪ brak podawania w informacji o wyniku naboru (publikowanej w Biuletynie SC)
kwalifikacji osoby, która w wyniku procedury naboru zostaáa wybrana. Mimo pewnych
wątpliwoĞci, nie moĪna tym propozycjom odmówiü racjonalnoĞci.
Tymczasem w kolejnym projekcie nowelizacji z 19 grudnia 2003 wprowadzono zmiany, które
starania o jakikolwiek postĊp w przejrzystoĞci reguá rekrutacji doszczĊtnie niwelują: art. 22.1
mający gwarantowaü obowiązek upubliczniania informacji o wolnych stanowiskach pracy w s.c.
zostaje uzupeániony zapisem “jeĪeli przepisy odrĊbne nie stanowią inaczej” (!), czego chyba nie
trzeba komentowaü. Lista 10 najlepszych kandydatów zostaje skrócona do 5, dokumenty
owych kandydatów naleĪy przechowywaü juĪ przez jedynie 3 miesiące, znika równieĪ
obowiązek przechowywania protokoáu, choü na podstawie tego protokoáu art. 22 b. daje
dyrektorowi generalnemu moĪliwoĞü zatrudnienia kolejnych osób z listy jeĞli stosunek pracy
osoby wyáonionej w drodze naboru ustaá w ciągu 3 miesiĊcy od dnia nawiązania stosunku
pracy. Jak w takiej sytuacji uniknąü zadania sobie pytania, czy zmiany w projekcie nowelizacji,
zmierzające w stronĊ ochrony dowolnoĞci reguá w procesie rekrutacji i usuniĊcia choüby
najmniejszych mechanizmów kontrolnych czy weryfikacji ich obiektywnoĞci, są rzeczywiĞcie
dzieáem przypadku i dzieáem szeregowych pracowników administracji? Czy przykáad ten nie
7
Bardzo dziĊkuj e Pani Inezie Królik za zwrócenie mi uwagi na ten przypadek.
14/14
Uwagi do Raportu SáuĪba cywilna III RP: zapomniany obszar Marzec 2003
wskazuje po raz kolejny, jak wielką odpowiedzialnoĞü za ksztaát administracji, a co za tym idzie,
funkcjonowanie paĔstwa, ponoszą osoby odpowiedzialne za przygotowanie projektów aktów
prawnych?
Raport Witolda Filipowicza peáen jest odniesieĔ do kwestii wykraczających poza ramy debaty,
której miaá sáuĪyü. Niektóre z nich dotyczą wáaĞciwie w ogóle stanu paĔstwa. CzĊsto chodzi o
stosunek paĔstwa do obywatela. Zagadnienie to moĪna odmieniaü przez wiele przypadków:
jawnoĞci dziaáaĔ publicznych i prawa do informacji, prawa do odwoáania siĊ od decyzji i wiele
innych. Nie sposób ich tu wszystkich zanalizowaü. Ale jasno teĪ widaü w ich Ğwietle, jak bardzo
problematyka sáuĪby cywilnej wiąĪe siĊ Īe wszystkimi elementami debaty o stanie paĔstwa.
Jak bardzo kondycja paĔstwa zaleĪy od jakoĞci sáuĪby cywilnej.
Podsumowując, trudno mi siĊ zgodziü z pewna wizja paĔstwa, bĊdąca punktem wyjĞcia dla
ocen i konkluzji autora. Nie podzielam teĪ wiary w skutecznoĞü systemów kontroli i kar, choü
naturalnie przyznajĊ, Īe jedno i drugie bywa konieczne. Nigdy nie stanowi natomiast
panaceum. Podzielam w peáni pogląd, Īe jawnoĞü Īycia publicznego i zagwarantowanie
obywatelom prawa do informacji to jedna z najlepszych, dodaábym teĪ - najtaĔszych - metod
zapewnienia kontroli demokratycznej. Zgadzam siĊ teĪ z twierdzeniem, Īe procedura naboru
wymaga doprecyzowania. Musi byü jasna i zrozumiaáa dla obywatela, jej konstrukcja prawna
musi dawaü mu prawo do odwoáania, a dla urzĊdnika musi byü gwarancją, Īe uczciwe i zgodne
z pragmatyką zawodową dziaáanie jest normą nie tylko etyczna, ale równieĪ prawną.
Przyjmując pracowników do pracy ani przez chwilĊ nie naleĪy traciü z pola widzenia celu, jakim
jest wybór pracownika najlepszego, najlepiej przygotowanego do realizacji rzeczywistych, jasno
okreĞlonych
zadaĔ.
Pracownikowi
temu
naleĪy
zapewniü
moĪliwoĞü
doskonalenia
zawodowego zgodnie z planem szkoleĔ zbudowanym w oparciu o analizĊ potrzeb urzĊdu.
NaleĪy teĪ pamiĊtaü, Īe - zwáaszcza w okresie budowy nowego paĔstwa - naleĪy prawo
tworzyü i dostosowywaü zgodnie z koncepcją paĔstwa, jakie siĊ chce stworzyü, a nie w
przekonaniu, Īe prawo zawsze da siĊ nagiąü do uáomnej rzeczywistoĞci.
15/15
Uwagi do Raportu SáuĪba cywilna III RP: zapomniany obszar Marzec 2003