Jeszcze raz o wpływie transakcji partnerstwa publiczno

Transkrypt

Jeszcze raz o wpływie transakcji
partnerstwa publiczno-prywatnego na
państwowy dług publiczny
dr Mateusz Grabiec
adwokat w kancelarii Baker & McKenzie
Baker & McKenzie Krzyżowski i Wspólnicy spółka komandytowa jest członkiem Baker & McKenzie International, stowarzyszenia prawa szwajcarskiego, zrzeszającego
kancelarie prawne na całym świecie. Zgodnie z terminologią powszechnie stosowaną przez instytucje świadczące usługi profesjonalne, ilekroć jest mowa o „partnerze”, należy
przez to rozumieć osobę, która jest wspólnikiem tej lub innej kancelarii prawnej lub osobę posiadającą równoważny status. Analogicznie „biuro” oznacza biuro takiej kancelarii.
© 2013 Baker & McKenzie Krzyżowski i Wspólnicy spółka komandytowa
Plan Prezentacji

podstawowe ramy prawne zagadnienia wpływu transakcji PPP na dług
publiczny i siatka pojęciowa;

definicja państwowego dług publicznego w ujęciu dotychczasowym (do
31.12.2012);

wpływ art. 18 a ustawy o PPP na definicję państwowego długu
publicznego.
2
Różne znaczenia pojęcia "dług publiczny" w
prawie krajowym i prawie unijnym

definicja państwowego długu publicznego zawarta w ustawie o finansach
publicznych (UFP) (prawo krajowe);

pojęcie długu publicznego na gruncie procedury nadmiernego deficytu
(PND) (prawo unijne) – dług sektora ogólnorządowego (sektor instytucji
państwowych i samorządowych – general government);

pojęcie długu publicznego w rozumieniu ESA95 (europejski system
rachunków narodowych i regionalnych) dla celów statystycznych.
3
Dług publiczny w prawie unijnym (PND)

art. 126 TFUE, prtokół nr 12 ws PND;

ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) NR 479/2009 z dnia 25 maja 2009 r. o
stosowaniu Protokołu w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego
deficytu załączonego do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę
Europejską;

Decyzja Eurostat nr 18/2004 z dnia 11.2.2004 r.;

Podręcznik deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych
(ESA95).
4
ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) NR 479/2009 z dnia 25
maja 2009 r. o stosowaniu Protokołu w sprawie procedury
dotyczącej nadmiernego deficytu załączonego do Traktatu
ustanawiającego Wspólnotę Europejską

"Dług publiczny" oznacza całościowy dług brutto według wartości
nominalnej pozostałej pod koniec roku w sektorze "administracji
publicznej" (S.13), z wyłączeniem tych pasywów, które odpowiadają
aktywom finansowym, jakimi dysponuje sektor "administracji publicznej"
(S.13).

Dług publiczny tworzą pasywa sektora publicznego w następujących
kategoriach: gotówka i depozyty (AF.2); papiery wartościowe inne niż
akcje, wyłączając pochodne instrumenty finansowe (AF.33) i pożyczki
(AF.4), w rozumieniu przyjętym w ESA 95.
5
Decyzja Eurostat nr 18/2004 z dnia 11.2.2004 r.

kluczową kwestią dotyczącą partnerstwa publiczno-prywatnego w
kontekście jego ujmowania w rachunkach narodowych jest początkowa
klasyfikacja aktywów, których dotyczy partnerstwo - albo jako aktywów
sektora instytucji rządowych i samorządowych, albo rejestrowanych w
bilansie partnera;

Eurostat wybrał trzy główne kategorie „typowych” ryzyk. Dlatego
„ponoszenie ryzyka” przez jedną ze stron oznacza, iż ponosi ona
większość ryzyka.
6
Decyzja Eurostat nr 18/2004 z dnia 11.2.2004 r.
Zasadniczo aktywa w ramach PPP są klasyfikowane w bilansie partnera, o ile
spełnione zostaną obydwa poniższe warunki:

partner ponosi ryzyko konstrukcyjne;

partner ponosi jedno z następujących rodzajów ryzyka: ryzyko
dostępności lub ryzyko popytu.
7
Decyzja Eurostat – kategorie ryzyka

„ryzyko konstrukcyjne (budowy)” obejmujące w szczególności zdarzenia
takie, jak opóźnienie dostawy, nieprzestrzeganie określonych
standardów, dodatkowe koszty, wady techniczne i negatywne zdarzenia
zewnętrzne. Zobowiązanie sektora instytucji rządowych i samorządowych
do rozpoczęcia regularnych płatności dla partnera, bez wzięcia pod
uwagę faktycznego stanu aktywów, świadczyłoby o ponoszeniu przez ten
sektor większości ryzyka konstrukcyjnego.
8
Decyzja Eurostat – kategorie ryzyka

„ryzyko dostępności” obejmujące odpowiedzialność partnera za
świadczenie usług w ilości i jakosci uzgodnionej w kontrakcie albo
spełnianie standardówy bezpieczeństwa lub certyfikacji publicznej
odnoszące się do dostarczania usług użytkownikom końcowym;

„ryzyko popytu” obejmujące zmienność popytu (wyższy lub niższy niż
oczekiwano w momencie podpisania kontraktu) niezależnie od
zachowania partnera prywatnego.
9
Dług publiczny w prawie krajowym (UFP)

art. 72 i 73 ustawy o finansach publicznych z dnia 27.8.2009 r.;

§ 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowego
sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu
publicznego z dnia 28.12.2011 r.;

Załącznik 41 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie
sprawozdawczości budżetowej z dnia 3.2.2010 r.;

art. 18a ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym z 19.12.2008 r.
10
art. 72 UFP

Państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów
publicznych z następujących tytułów:

wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności
pieniężne;

zaciągniętych kredytów i pożyczek;

przyjętych depozytów;

wymagalnych zobowiązań: wynikających z odrębnych ustaw oraz
prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych,
oraz uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów
publicznych będącą dłużnikiem.
11
Definicja państwowego długu publicznego
art. 72 UFP

Minister Finansów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy sposób
klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu
publicznego, w tym rodzaje zobowiązań zaliczanych do tytułów dłużnych,
uwzględniając podstawowe kategorie przedmiotowe i podmiotowe
zadłużenia oraz okresy zapadalności.
12

rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie szczegółowego sposobu
publicznego z dnia 28 grudnia 2011 r. (Dz.U. Nr 298, poz. 1767)

tytułu dłużne zaliczane do państwowego długu publicznego,
sklasyfikowane ze względu na przedmiot i okresy zapadolności obejmują,
m. in. kredyty i pożyczki, przy czym do tej kategorii zalicza się również
umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na
poziom długu publicznego (§ 3 ust. 2 rozporządzenia)
13

wspomniane rozporządzenie w sprawie szczegółowego sposobu
publicznego nie wskazuje zasad zaliczania okreslonych zobowiązań
wynikających z umów PPP do państwowego długu publicznego, w
szczególności nie odwołuje się do kryteriów sformułowanych przez
Eurostat ;

odwołanie takie zostało natomiast zawarte w instrukcji sporządzania
sprawozdań budżetowych o stanie zobowiązań z tytułu umów
partnerstwa stanowiącej Załącznik 41 do Rozporządzenie Ministra
Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 3 lutego
2010 r. (Dz.U. Nr 20, poz. 103), a także we wzorzez RB-Z-PPP
(kwartalne sprawozdanie o stanie zobowiązań wynikających z umów
PPP.
14
Zgodnie z instrukcją sporządzania sprawozdań budżetowych o stanie
zobowiązań z tytułu umów partnerstwa publiczno-prywatnego;

Sposób zaliczania zobowiązań z tytułu umów partnerstwa publicznoprywatnego do długu sektora finansów publicznych określa decyzja
EUROSTAT nr 18/204 z dnia 11 lutego 2004 r. Zobowiązania z tytułu
umów partnerstwa publiczno-prywatnego nie są zgodnie z decyzją
EUROSTAT nr 18/204 z dnia 11 lutego 2004 r. zaliczane do długu
sektora finansów publicznych, jeżeli partner prywatny przejmie na siebie
"ryzyko związane z budową " oraz co najmniej jedno z następujących
ryzyk "ryzyko popytu" i "ryzyko dostępności".
15
Zastrzeżenia prawne w zakresie stosowania Decyzji Eurostat do określania
państwowego długu publicznego

dotyczy długu sektora instytucji rządowych i samorządowy (general
government) określonego na potrzby procedury nadmiernego deficytu;
nie można określać wg tych kryteriów państwowego długu publicznego
(na zasadzie analogii);

rozporządzenie dotyczące sprawozdawczości budżetowej nie może
modifikowac ustawowej definicji długu publicznego;

w rozporządzeniu w sprawie sprawozdawczości budżetowej chodzi o
wpływ zobowiązań wynikających z PPP na dług instytucji rządowych i
samorządowych w rozumieniu procedury nadmiernego deficytu, a nie
długu publicznego;

odmienne stanowisko Ministerstwa Finansów
16
Wpływ art. 18a na definicję państwowego długu
publicznego – próba oceny

zobowiązania wynikające z umów o partnerstwie publiczno - prywatnym
nie wpływają na poziom państwowego długu publicznego oraz
deficyt sektora finansów publicznych w sytuacji, gdy partner prywatny
ponosi większość ryzyka budowy oraz większość ryzyka dostępności lub
ryzyka popytu - z uwzględnieniem wpływu na wymienione ryzyka
czynników takich jak gwarancje i finansowanie przez partnera
publicznego oraz alokacja aktywów po zakończeniu trwania umowy;

minister właściwy do spraw gospodarki w porozumieniu z ministrem
właściwym do spraw finansów publicznych oraz po zasięgnięciu opinii
Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego może określić, w drodze
rozporządzenia, zakres poszczególnych rodzajów ryzyka oraz czynniki
uwzględniane przy ich ocenie, mając na względzie zapewnienie
przejrzystości poszczególnych rodzajów ryzyka.
17

w uzasadnieniu ustawy o redukcji niektórych obciążeń administracyjnych w
gospodarce z dnia 16 listopada 2012 wskazano, że zmiany w ustawie o
partnerstwie publiczno-prywatnym wprowadzono mając na względzie
decyzję Eurostatu z dnia 11 lutego 2004 r.;

nowelizacja stanowi pośrednio usankcjonowanie
poprawności legislacyjnej dotychczasowej regulacji;
zastrzeżeń
co
do
18

zakładając, że celem ustawodawcy było analizowanie wpływu umów PPP
na państwowy dług publiczny, wg metodologii Eurostat, to wydaje się, że
nie został on osiągnięty i nadal brak jest poprawnego z punktu widzenia
legislacyjnego odwołania do decyzji Eurostat;

brak poprawnego z punktu widzenia legislacyjnego odwołania do decyzji
Eurostat uzasadnia pogląd o autonomicznej (z perspektywy prawnej)
metodologii analizowania wpływu umów PPP na państwowy dług
publiczny;
19

relacja art. 72 UFP i § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowego
sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych oraz art. 18a ustawy o PPP;

w praktyce ze względu na brak poprawnego z punktu widzenia
legislacyjengo odwołania do metodologii Eurostat (decyzji 18/2004), do
czasy wydania rozporządzenia, do kwalifikacji zachowane zostaje status
quo (ostrożne stosowanie dorobku Eurostat) z powołaniem się na
argumenty natury celowościowo-funkcjonalnej przy wykładni art. 18a
ustawy o PPP i art. 72 ustawy o finansach publicznych w zw. z instrukcją
instrukcją sporządzania sprawozdań budżetowych o stanie zobowiązań z
tytułu umów partnerstwa.
20

Jeszcze raz o wpływie transakcji partnerstwa publiczno

Transkrypt

Podobne dokumenty

Szczepienia „zalecane” w Polsce – czyżby?

Ocena obowiązujących i planowanych regulacji

Nosił wilk razy kilka… – czyli jak odpowiedzialnie się zadłużać?

Klucze imbusowe powlekane krótkie PREMIUM

Poziomica laserowa

Rękawice ochronne PREMIUM

Okulary ochronne