(uchwały) Rady Miasta Częstochowy z dnia 27 października 2016r

Katowice, 8 grudnia 2016 r.
WOJEWODA ŚLĄSKI
NR NPII.4131.1.578.2016
ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE
Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z
2016 roku, poz. 446 z późn. zm.)
stwierdzam nieważność
stanowiska (uchwały) Rady Miasta Częstochowy z dnia 27 października 2016r. w sprawie stosowania się
władz Miasta Częstochowy do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w całości, jako niezgodnego z art. 7
Konstytucji RP.
Uzasadnienie
W dniu 27 października 2016r. Rada Miasta Częstochowy przyjęła stanowisko (uchwałę) w sprawie
stosowania się władz Miasta Częstochowy do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.
Pismem Nr BR.0711.4.10.2016 z dnia 2 listopada 2016r. zostały przesłane Wojewodzie Śląskiemu,
stosownie do przepisu art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwały Rady Miasta podjęte na sesji w dniu
27 października 2016r. oraz "stanowisko Rady Miasta Częstochowy w sprawie stosowania się władz Miasta
Częstochowy do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego„. Uchwały te wpłynęły do organu nadzoru w dniu 8
listopada 2016r.
Rada Miasta Częstochowy w treści „stanowiska” nie wskazała jakiejkolwiek podstawy prawnej i w ocenie
organu nadzoru brak jest przepisu, który mógłby ją stanowić.
Stanowisko Rady Miasta z dnia 27 października br. ma następujące brzmienie:
„Rada Miasta Częstochowy, szanując i respektując zasadę trójpodziału władzy, nie może pozostawiać bez
komentarza i własnego stanowiska okoliczności niepublikowania przez Rząd RP orzeczeń wydanych przez
Trybunał Konstytucyjny. Dlatego też, Rada Miasta Częstochowy oświadcza że:
Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają
moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.
Rada Miasta Częstochowy przy podejmowaniu uchwał stosować się będzie do orzeczeń Trybunału
Konstytucyjnego, także tych które nie są publikowane w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej oraz w
Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”.
Rada Miasta Częstochowy oczekuje od Prezydenta Miasta Częstochowy, aby w działalności Urzędu Miasta
Częstochowy oraz innych miejskich jednostek organizacyjnych, w szczególności przy wydawaniu decyzji
administracyjnych uwzględniane były także wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, które nie
zostaną ogłoszone w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej oraz w Dzienniku Urzędowym
Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”.”,
Przystępując do oceny legalność ww. stanowiska Rady Miasta Częstochowy organ nadzoru wskazuje, że z
art. 14 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż rada gminy podejmuje rozstrzygnięcia w formie uchwał,
Id: 784F8729-3044-4EF4-81D2-8E58C7C88747. Podpisany
Strona 1
przyjmowanych zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu organu, o ile ustawa nie
stanowi inaczej. Brak jest natomiast zarówno legalnej, jak i doktrynalnej definicji uchwały, stąd nie da się
precyzyjnie i jednoznacznie zdefiniować pojęcia uchwały organu samorządowego. Odwołując się jednakże do
gatunkowych, powszechnie występujących cech uchwały, można przyjąć, iż uchwałą organu samorządowego jest
taka forma działania kolegialnego organu samorządowego, której wynikiem jest akt woli tego organu podjęty w
trakcie jego posiedzenia (sesji, zebrania), w drodze głosowania, zmierzający z reguły do rozstrzygnięcia określonej
sprawy publicznej, o charakterze lokalnym (gminnym, powiatowym lub regionalnym) będącej przedmiotem obrad,
najczęściej ze skutkiem wiążącym (por. Andrzej Szewc, Tomasz Szewc – Uchwałodawcza działalność organów
samorządu terytorialnego, Difin Warszawa 1999r., s. 49.).
Biorąc pod uwagę przedstawioną powyżej definicję uchwały stwierdzić należy, iż przyjęte przez Radę
Miasta Częstochowy stanowisko jest uchwałą, podjętą na sesji w dniu 27 października 2016r., przez którą Rada
wyraziła swoją wolę w kwestii dotyczącej stosowania się władz Miasta Częstochowy do orzeczeń Trybunału
Konstytucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 8 lipca 2016r wskazał, iż
„określenie uchwały jako "stanowiska" jest zatem bez znaczenia, aczkolwiek można zauważyć, że każda uchwała
wyraża jakieś stanowisko organu stanowiącego. Nie stanowi istotnego argumentu okoliczność, że w uchwale nie
podano podstawy prawnej. Przeciwnie jej brak (nie tylko formalny) świadczy o naruszeniu prawa skutkującym
nieważnością uchwały” (por. wyrok WSA w Gliwicach., sygn. akt: IV SA/Gl 424/16, publ. Centralna Baza
Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Zdaniem organu nadzoru, nie istnieje przepis prawa, który zawierałby upoważnienie dla organu
stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały w przedmiotowej materii, co oznacza, że
uchwała Rady Miasta Częstochowy podjęta została bez podstawy prawnej. Rada - mocą uchwały - uregulowała
sprawy nie leżące w jej ustawowych kompetencjach, co oznacza, że takim działaniem naruszyła określoną w art. 7
Konstytucji zasadę legalizmu.
Organ nadzoru zauważa, że każdy organ jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest do
przestrzegania powszechnie obowiązujących zasad ustrojowych określonych przez polskiego prawodawcę. Przepis
art. 7 Konstytucji RP stanowi, że orany władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Normę
zawartą w tym przepisie należy odczytywać jako zakaz domniemywania kompetencji organu, a więc nakaz,
dyrektywę „…interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do
organów władzy publicznej zasady: co nie jest zakazane, jest dozwolone” (por. wyrok TK z dnia 27 maja 2002r.,
sygn.. akt K 20/01, publ. Dz.U. z 2002r. Nr 78 poz. 716). Innymi słowy organ administracji publicznej chcąc
skorzystać z danych uprawnień musi znaleźć normę kompetencyjną, wyraźnie zezwalającą na takie działanie.
Przepis art. 7 Konkstytucji RP zawiera bowiem normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym
samym nakazuje, by wszelkie działania władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie prawnej.
Wyrażona w tej regulacji zasada legalizmu w powiązaniu z ideą demokratycznego państwa prawnego (art. 2
Konstytucji RP) wymaga, aby określone formy działań organów administracji publicznej były jasne i czytelne oraz
nie budziły wątpliwości odnośnie przesłanek, którymi organy kierują się przy załatwianiu określonej kategorii
spraw z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18
stycznia 2005 r. sygn.. akt: WK 22/04). W państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, organy władzy
publicznej mogą powstać tylko na podstawie prawa, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i
tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organy te mogą działać tylko w tych
Id: 784F8729-3044-4EF4-81D2-8E58C7C88747. Podpisany
Strona 2
granicach. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo,
jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia,
przy czym obywatel może zawsze domagać się podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną
działalność. Jest to zgodne z wymogami wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego (zob.
rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego Nr NK-3.4131.121.2016.AS z dnia 1 czerwca 2016r.).
W kontekście powyższego, brak normy ustawowej konkretnie i wprost upoważaniającej radę gminy do
określonego działania – w tym przypadku do sformułowania stanowiska dotyczącego orzeczeń Trybunału
Konstytucyjnego – prowadzi do konstatacji, że w tej sferze Rada Miasta Częstochowy działała bez umocowania
prawnego, nie istnieją regulacje prawne mogące stanowić podstawę do podjęcia kwestionowanego przez organ
nadzoru „stanowiska”.
Ponadto organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego nie został upoważniony przez
ustawodawcę do udzielania wytycznych organowi wykonawczemu tej jednostki dotyczących działalności urzędu
gminy oraz innych miejskich jednostek organizacyjnych, w tym wytycznych dotyczących wydawania decyzji
administracyjnych. Rada Miasta Częstochowy nie jest upoważniona do udzielania wytycznych Prezydentowi
Miasta Częstochowy co do sposobu wykonywania przez niego obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Organ stanowiący nie jest również uprawniony, aby wyrażać swoje oczekiwanie czy też wydawać wytyczne
Prezydentowi zalecające naruszanie istniejącego porządku prawnego poprzez rozstrzyganie, jakie przepisy
obowiązują Prezydenta, a jakie nie.
Powyżej zaprezentowane stanowisko organu nadzoru znajduje potwierdzenie w dotychczasowym,
jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych: wyroki WSA w Łodzi z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt: III
SA/Łd 555/16 oraz z dnia 3 listopada 2016r. sygn. akt: III SA/Łd 783/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 732/16; wyrok WSA w Szczecinie z
dnia 29 września 2016r. sygn. akt: II SA/Sz 910/16.
Bezspornym jest zatem, w opinii organu nadzoru, iż Rada Miasta Częstochowy podejmując stanowisko
(uchwałę) z dnia 27 października 2016r. w sprawie stosowania się władz Miasta Częstochowy do orzeczeń
Trybunału Konstytucyjnego w sposób istotny naruszyła art. 7 Konstytucji RP. Działanie takie musi być zatem
uznane za istotne naruszenie prawa, co zgodnie z treścią przepisów art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym
stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności ww. uchwały w całości. Tym samym ww. uchwałę należy uznać
za wadliwą, co czyni stwierdzenie jej nieważności w całości uzasadnionym i koniecznym.
Pouczenie:
Id: 784F8729-3044-4EF4-81D2-8E58C7C88747. Podpisany
Strona 3
Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
Gliwicach, za pośrednictwem Wojewody Śląskiego, w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia rozstrzygnięcia.
Stwierdzenie nieważności uchwały wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa z dniem doręczenia rozstrzygnięcia
nadzorczego.
z up. WOJEWODY ŚLĄSKIEGO
Zastępca Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego
Iwona Andruszkiewicz
Otrzymują:
- Rada Miasta Częstochowy
Id: 784F8729-3044-4EF4-81D2-8E58C7C88747. Podpisany
Strona 4