docStrategia UE dla regionu Morza Bałtyckiego
download 
Reklamacja Transkrypt
Strategia UE dla regionu Morza Bałtyckiego
Biuletyn analiz UKIE Nr 19 Michał Pełka Strategia UE dla regionu Morza Bałtyckiego – bezpieczeństwo energetyczne a wolny rynek i konkurencja Wprowadzenie Państwa regionu Morza Bałtyckiego, tak jak cała Europa, potrzebują energii, która jest warunkiem sine qua non ich rozwoju, dobrobytu i bezpieczeństwa. W Komunikacie z 10 stycznia 2007 r. pt Europejska polityka energetyczna1 Komisja Europejska (KE) podkreśla, że „Europa musi jak najszybciej zacząć działać wspólnie, aby zapewnić sobie trwałe, bezpieczne i konkurencyjne dostawy energii. Dla Unii Europejskiej byłby to powrót do korzeni. Ustanawiając Europejską Wspólnotę Węgla i Stali w 1952 r. i Euratom w 1957 r., państwazałożyciele Unii dostrzegały potrzebę wspólnego podejścia do kwestii energii. Od tamtej pory sytuacja na rynkach energii i uwarunkowania geopolityczne znacznie się zmieniły, jednak potrzeba działania na szczeblu UE jest silniejsza niż kiedykolwiek. W przeciwnym razie trudniej będzie osiągnąć cele Unii w innych obszarach, np. cele Strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia oraz Milenijne Cele Rozwoju. Nowa europejska polityka energetyczna musi być ambitna, konkurencyjna i długofalowa; musi też być korzystna dla wszystkich Europejczyków.” Przedmiotem niniejszego artykułu jest krótki opis problemów, uniemożliwiających zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego i efektywną współpracę państw regionu na rzecz wspólnego i konkurencyjnego rynku energii, z jakimi borykają się sektory energetyczne państw regionu Morza Bałtyckiego oraz krótki szkic propozycji ich rozwiązania. Bez pomysłu na przezwyciężenie tych trudności i bez ustanowienia rynku energetycznego dla Bałtyku nie da się stworzyć spójnej strategii regionalnej. Brakowało by w niej bardzo istotnego elementu – energii: nie ma rozwoju gospodarczego bez zapewnionego dostępu do energii i nie ma bezpieczeństwa w regionie bez bezpieczeństwa energetycznego. Jeżeli państwa basenu Morza Bałtyckiego nie podejmą skutecznej próby rozwiązania wspomnianych problemów, trudno będzie mówić o liberalizacji wspólnego rynku energii, 1 Komunikat Komisji, Europejska polityka energetyczna, COM(2007) 1, s.1. Strategia UE dla regionu Morza Bałtyckiego 1 Biuletyn analiz UKIE Nr 19 ponieważ to właśnie te problemy powodują, że żaden rynek, ani unijny, ani lokalny dotychczas nie powstał. 1. Bezpieczeństwo, wolny rynek i konkurencja Działania Unii Europejskiej w sektorze energetycznym są ukierunkowane przede wszystkim na bezpieczeństwo dostaw energii elektrycznej, ciągłość działania oraz budowę konkurencyjnego rynku. Zielona Księga: Europejska strategia na rzecz zrównoważonej, konkurencyjnej i bezpiecznej energii definiuje trzy filary europejskiej polityki energetycznej: zrównoważony rozwój, konkurencyjność i bezpieczeństwo dostaw. Zielona Księga skupia się m.in. na następujących obszarach tematycznych: (1) konkurencyjność i wewnętrzny rynek energii, (2) zróżnicowanie form energii – wsparcie przyjaznych dla klimatu, zróżnicowanych źródeł energii, (3) solidarność – zapobieganie powstawaniu kryzysów dostaw energii oraz mechanizmy ich rozwiązywania oraz (4) zrównoważony rozwój. Odpowiedzią na zmiany klimatyczne powinno być zapewnienie równowagi między celami ochrony środowiska naturalnego, konkurencyjności i bezpieczeństwa dostaw oraz dalszy rozwój źródeł czystej energii w UE. Efektem tych działań UE w sektorze energetycznym jest z jednej strony, szereg dyrektyw dotyczących m.in. energetyki odnawialnej, produkcji energii elektrycznej w skojarzeniu z wytwarzaniem ciepła, ograniczania szkodliwych emisji, handlu emisjami i opodatkowania energii, z drugiej zaś, konsekwentne wdrażanie mechanizmów konkurencji na europejskim rynku energii elektrycznej. Ocenia się, że utrzymanie bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej ma niezwykle istotne znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania oraz rozwoju gospodarki i społeczeństwa. Jest oczywiste, że praktycznie żaden system elektroenergetyczny nie może być całkowicie odporny na wszystkie możliwe zakłócenia, jednak warto dążyć do minimalizacji prawdopodobieństwa ich wystąpienia. Nie za wszelką cenę, ale przy uwzględnieniu wszystkich związanych z tym kosztów i korzyści. Kwestii bezpiecznej energii nie można oddzielić od zagadnienia energii konkurencyjnej i zrównoważonej. Polska definicja bezpieczeństwa energetycznego znajduje się w ustawie – Strategia UE dla regionu Morza Bałtyckiego 2 Biuletyn analiz UKIE Nr 19 prawo energetyczne: bezpieczeństwo energetyczne to „stan gospodarki umożliwiający pokrycie bieżącego i perspektywicznego zapotrzebowania odbiorców na paliwa i energię w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony, przy zachowaniu wymagań ochrony środowiska”2. Celem bezpieczeństwa energetycznego jest dostarczenie konsumentom energii, po ekonomicznie uzasadnionej cenie, spełniające wymogi ochrony środowiska naturalnego i zapewniające zrównoważony rozwój, czyli „pokrycie bieżącego i perspektywicznego zapotrzebowania odbiorców na paliwa i energię”. Brak bezpieczeństwa dostaw energii wyklucza zrównoważony rozwój. Uzależnienie i sytuacja sprzyjająca powstaniu monopolu lub oligopolu nie sprzyja konkurencji i wolnemu rynkowi. Bezpieczeństwo jest więc stanem zarówno umożliwiającym rozwój zliberalizowanego wewnętrznego rynku energii, jak i zapewniającym energię warunkującą zrównoważony rozwój. Wśród współczesnych zagrożeń dla bezpieczeństwa energetycznego można wymienić: terroryzm, piractwo, niestabilność polityczną części państw-producentów, spory polityczne (np. konflikt dotyczących cen gazu pomiędzy Rosją i Ukrainą), a także katastrofy naturalne (np. huragan Kathrina, który spowodował równoczesne sparaliżowanie produkcji ropy, gazu i energii elektrycznej w Stanach Zjednoczonych). Kwestie energetyczne mają wpływ nie tylko na grę popytu i podaży na rynku, na dostępność i cenę surowców dla przemysłu i konsumentów, lecz są także związane z: • bilansem płatniczym państw importerów i eksporterów, • ambicjami politycznymi i gospodarczymi producentów energii, • potrzebą ochrony politycznej i gospodarczej niezależności przez importerów w sytuacji współzależności stron, • sytuacją na rynkach kapitałowych i walutowych • utrzymaniem wzrostu gospodarczego na świecie. W celu zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, państwa członkowskie UE powinny zdywersyfikować swoje źródła dostaw surowców, utrzymywać zapasy na wypadek przerw w dostawach oraz pamiętać o integracji rynku energetycznego w skali regionalnej i globalnej 2 Ustawa z dnia 10.04.1997 – Prawo energetyczne (Dz.U. Nr 54, poz. 348 z późn. zm.). Strategia UE dla regionu Morza Bałtyckiego 3 Biuletyn analiz UKIE Nr 19 oraz związanej z tym potrzebie uwzględniania kwestii energetycznych w kształtowaniu relacji z innymi państwami. 2. Bezpieczeństwo energetyczne a państwa nadbałtyckie Choć takie kraje, jak Szwecja czy Dania są w niewielkim stopniu narażone na poważne przerwy w dostawach energii, to jednak całemu regionowi Morza Bałtyckiego bardzo daleko jeszcze do osiągnięcia stabilności, bezpieczeństwa i zdrowej konkurencji w sektorze energetycznym. Z uwagi na specjalne więzy łączące kraje regionu należałoby się zastanowić nad podjęciem wspólnego wysiłku w celu zapewnienia państwom nadbałtyckim stabilnego, bezpiecznego i konkurencyjnego rynku energii. W cytowanym wyżej komunikacie Komisja przypomina, że „Europa jest w coraz większym stopniu uzależniona od importu węglowodorów. (…) Niesie to z sobą ryzyko polityczne i ekonomiczne. Na całym świecie zapotrzebowanie na zasoby energetyczne jest bardzo wysokie. Według szacunków Międzynarodowej Agencji Energii (IEA) globalne zapotrzebowanie na ropę naftową wzrośnie o 41% do 2030 r. Nie wiadomo, w jaki sposób podaż zrównoważy taki popyt. IEA stwierdza w swojej prognozie w sprawie sytuacji energetycznej na świecie z 2006 r.3, że ‹‹szczególnie niepewne są zdolność i wola głównych producentów ropy i gazu do zwiększenia inwestycji w celu zaspokojenia rosnącego globalnego zapotrzebowania››. Ryzyko załamania się dostaw stale rośnie. Co gorsza, nie wprowadzono jeszcze mechanizmów zapewniania solidarności między państwami członkowskimi w przypadku kryzysu energetycznego, a kilka państw członkowskich jest całkowicie albo w dużym stopniu uzależnionych od jednego dostawcy gazu.”4 Gospodarki państw regionu Morza Bałtyckiego, takie jak Litwa, Łotwa, Estonia, Polska oraz Finlandia są w zbyt dużym stopniu uzależnione energetycznie od importu ze Wschodu. To praktycznie wyklucza bezpieczeństwo energetyczne. Brak stabilizacji i bezpieczeństwa stawia pod znakiem zapytania rozwój rynku energii. Utworzenie wspólnego ryku wewnętrznego energii, pomimo wysiłków w tym kierunku, nie stało się jeszcze faktem. Taki wspólny rynek, który jest rzeczywiście zliberalizowany i konkurencyjny potrzebuje odpowiednich warunków. Trudno o skuteczną liberalizację w warunkach niepewności czy zagrożenia dostaw, lub też 3 4 World Energy Outlook. Komunikat Komisji, Europejska…, s. 4. Strategia UE dla regionu Morza Bałtyckiego 4 Biuletyn analiz UKIE Nr 19 dominacji na rynku, która grozi monopolem lub oligopolem. Wydaje się, że podjęte do tej pory działania okazały się niewystarczające. Warto dodać, że dotychczas nie próbowano rozwiązywać problemów energetycznych na poziomie państw członkowskich regionu Morza Bałtyckiego. W związku z tym należy zadać sobie pytanie, czy współpraca regionalna może przynieść efekty? 3. Współpraca państw członkowskich UE w regionie Morza Bałtyckiego Panuje powszechna zgoda, że celem współpracy energetycznej w UE jest satysfakcja konsumentów poprzez zapewnienie im łatwo dostępnej (zarówno ze względu na kwestie techniczne, jak i cenę) energii. Oczywistością jest też, że liberalizacja i dalsza integracja rynków energetycznych to najlepszy długofalowy sposób osiągnięcia wspomnianego celu. Europa jest jednak dopiero na etapie liberalizowania i integrowania swojego rynku, a owoce proces ten przyniesie dopiero w dalszej przyszłości. Warto się w związku z tym zastanowić nad dodatkowymi instrumentami krótko i średniookresowymi. Wydaje się, że działania mające zwiększyć bezpieczeństwo energetyczne, które powinno być wspólnym dobrem całego regionu, powinny stać się jednym z priorytetowych elementów programu współpracy regionalnej. Należy zaznaczyć, że postulaty współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa energetycznego i solidarności powinny być sformułowane konkretnie i jednoznacznie, co pozwoli uniknąć zbyt ogólnego poziomu dyskusji. Rozwijając współpracę energetyczną w regionie Morza Bałtyckiego warto skorzystać z gotowych już propozycji ramowych, takich jak projekt art. 5a w III pakiecie liberalizacyjnym. W pakiecie tym Komisja proponuje bliższą współpracę energetyczną na poziomie regionalnym: „Artykuł 5a Solidarność regionalna 1. Dla zagwarantowania bezpieczeństwa dostaw na wewnętrznym rynku gazu ziemnego państwa członkowskie prowadzą współpracę służącą wspieraniu solidarności regionalnej i dwustronnej. 2. Współpraca ta obejmuje sytuacje skutkujące lub mogące skutkować w perspektywie krótkookresowej poważnym zakłóceniem dostaw, wywierającym wpływ na państwo członkowskie. Obejmuje ona: Strategia UE dla regionu Morza Bałtyckiego 5 Biuletyn analiz UKIE Nr 19 (a) koordynację krajowych przepisów dotyczących postępowania w przypadkach nadzwyczajnych, o których mowa w art. 8 dyrektywy 2004/67/WE, (b) identyfikację i, w razie konieczności, opracowanie lub modernizację międzysieciowych połączeń elektroenergetycznych i gazowych, (c) warunki oraz praktyczne procedury w zakresie zapewnienia pomocy wzajemnej.” Trzy filary, będące podstawą współpracy – liberalny rynek wewnętrzny, zrównoważony rozwój i bezpieczeństwo dostaw – mają jednakową rangę, jednak w wypadku (nawet potencjalnego) zagrożenia bezpieczeństwa energetycznego nie jest możliwa realizacja pozostałych dwóch filarów. Bliższa współpraca w dziedzinie bezpieczeństwa powinna natomiast służyć ich rozwojowi. Ponadto, warto dążyć do wspólnych działań państw regionu, polegających na większym skupieniu się na zagadnieniach zrównoważonego rozwoju i konkurencyjności oraz na wzajemnym wsparciu w rozwiązywaniu problemów. Ważne jest zrozumienie problemów każdego z krajów regionu Morza Bałtyckiego dotyczących bezpieczeństwa energetycznego, liberalizacji oraz wdrażania ambitnych celów pakietu energetyczno-klimatycznego. Warunkiem rzeczywistego bezpieczeństwa w regionie jest zagwarantowanie, że działania zmierzające do poprawy bezpieczeństwa energetycznego podejmowane przez jedno państwo członkowskie nie spowodują pogorszenia stanu bezpieczeństwa energetycznego w innym państwie członkowskim. Jest też konieczne współdziałanie w wypadkach, gdy zagrożenie dla bezpieczeństwa stanowią inicjatywy zewnętrzne. Wszystkie projekty infrastrukturalne powinny być oceniane pod kątem opłacalności ekonomicznej, zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego oraz prawidłowego rozwoju wewnętrznego rynku energii. Solidarność energetyczna w regionie powinna być rozumiana jako zespół działań, zmierzających do stworzenia takiego systemu prawno-ekonomicznego, który wymuszałby: • po pierwsze, niezawodność dostaw, czyli zapewnienie stabilnych warunków, umożliwiających pokrycie bieżącego i perspektywicznego zapotrzebowania gospodarki i społeczeństwa na energię odpowiedniego rodzaju i wymaganej jakości; zapewnienie takich warunków, które służyłyby dywersyfikacji kierunków dostaw oraz rodzajów nośników energii, co pozwoliłoby na ich wzajemną substytucję, Strategia UE dla regionu Morza Bałtyckiego 6 Biuletyn analiz UKIE Nr 19 • po drugie, konkurencyjność, czyli stworzenie dla wszystkich uczestników rynku energii jednakowych warunków działalności, w tym zwłaszcza zapewnienie przejrzystości cen i kosztów oraz dostępu do infrastruktury, • po trzecie, spełnienie wymogów ochrony środowiska, czyli maksymalne ograniczenie negatywnego oddziaływania sektora energetycznego na środowisko, klimat i warunki życia społeczeństwa. 4. Regionalny mechanizm reagowania kryzysowego Zagrożenia dla sektora energetycznego stanowią nie tylko katastrofy naturalne, lecz także czynniki o charakterze politycznym. Dlatego potrzebna jest nie tylko współpraca polityczna, ale także rzeczywista solidarność, opierająca się na wzajemnej pomocy oraz wypracowanie instytucjonalnych rozwiązań, które w razie kryzysu zapewniłyby energię państwom regionu. Potrzebny jest konkretny mechanizm, który umożliwiałby natychmiastowe reagowanie w sytuacji kryzysu energetycznego. Zarówno Zielona Księga, jak i Konkluzje Rady Europejskiej z marca 2006 r. zakładają, że taki mechanizm powinien opierać się na dwóch zasadach: solidarności i subsydiarności. Dlatego należy wypracować regionalny mechanizm reagowania kryzysowego, opartego na solidarności pomiędzy krajami członkowskimi UE w regionie Morza Bałtyckiego. Mechanizm ten powinien dodatkowo sprzyjać pogłębieniu liberalizacji wspólnego rynku energii. Każde państwo członkowskie UE regionu jest specyficzne przede wszystkim ze względu na swój energy mix. Jednak państwa regionu powinny się zgodzić co do tego, że trzeba ustanowić sposób działania, umożliwiający przyjście z pomocą energetyczną innemu państwu w regionie w obliczu zagrożenia bezpieczeństwa energetycznego. Decyzja o udzieleniu pomocy powinna być podejmowana szybko i skutecznie, a odpowiednia rekompensata finansowa byłaby zwracana ex post. 5. Infrastruktura regionalna Taki system implikuje konieczność budowy odpowiedniej infrastruktury umożliwiającej przesył energii i jej nośników pomiędzy państwami. Konieczne urządzenia (np. połączenia Strategia UE dla regionu Morza Bałtyckiego 7 Biuletyn analiz UKIE Nr 19 międzysystemowe) mogą zostać zbudowane w wyniku wspólnie podjętej decyzji i sfinansowane w ramach wspólnego przedsięwzięcia. Warto rozważyć w szczególności propozycję budowy połączeń transgranicznych, realizowanych nie tylko w oparciu o czynniki ekonomiczne, ale również takich, które byłyby wykorzystywane wyłącznie w sytuacjach kryzysowych. Istotne jest uzyskanie zgody co do tego, że taka infrastruktura nie może być pozostawiona wyłącznie mechanizmom rynkowym i traktowana tylko i wyłącznie w kategoriach komercyjnych, bo bezpieczeństwo energetyczne powinno być rozpatrywane także w kategoriach politycznych. Dopiero infrastruktura, zapewniająca bezpieczeństwo dostaw jest fundamentem zdrowego rynku i konkurencji. Sektor energetyczny ma ze swej natury tendencję do monopolu lub oligopolu i dlatego do tej pory nie powstała sieć przesyłowa, którą moglibyśmy nazwać prawdziwie europejską. Należy zauważyć, że powstawanie narodowych sieci przesyłowych nie nastąpiło w wyniku decyzji ściśle rynkowych. Warunkiem powstania europejskiego systemu przesyłowego jest skuteczne stworzenie otwartej, przejrzystej pod względem warunków korzystania i dobrze funkcjonującej infrastruktury. Dotychczasowe bodźce, mające zachęcić rynek do budowy interkonektorów (TEN-E, finansowanie z EIB) okazały się w wielu regionach, w tym w regionie Morza Bałtyckiego, dramatycznie niewystarczające. Być może przyszedł czas na bardziej polityczne próby rozwiązania problemu. Dlaczego nie spróbować tego na poziomie regionalnym? W tym celu należałoby spojrzeć na rynki regionu z trochę innej perspektywy. Nie z perspektywy konkretnych rynków narodowych, lecz z perspektywy całego regionu. Należałoby, hipotetycznie, potraktować region Bałtyku jako jeden rynek, który nie jest wystarczająco rozwinięty i nie wszystkie jego części składowe (rynki lokalne) są połączone infrastrukturalnie. Kluczem jest tu myślenie o Bałtyku jako o jednej przestrzeni energetycznej. Taką jedną przestrzenią energetyczną miał być wspólny rynek unijny, ale jego budowa jest co najmniej trudna ze względu na bariery infrastrukturalne, własnościowe i polityczne. Wszystkie te problemy łatwiej rozwiązać najpierw w ramach mniejszych regionów, a dopiero potem starać się scalić wspomniane regiony w jeden europejski rynek. Strategia UE dla regionu Morza Bałtyckiego 8 Biuletyn analiz UKIE Nr 19 Niestety nie jest to możliwe bez rozwiązania problemów związanych z bezpieczeństwem energetycznym, gdyż taki wspólny rynek musi być rynkiem bezpiecznym. Musi więc istnieć polityczno-ekonomiczny system energetyczny, oparty na odpowiednio rozwiniętej infrastrukturze i zrównoważonym imporcie nośników energii, który zapewni stały i nie obciążony zagrożeniami politycznymi dopływ nośników energii dla gospodarek regionu po cenach rynkowych. Bez powstania takiego systemu rzeczywisty wolny przepływ energii i jej nośników nie będzie możliwy. Osiągnięcie porozumienia w tej sprawie nie jest rzeczą łatwą, tym bardziej, że państwa członkowskie nie zawsze mają zbieżne interesy energetyczne. Szansą jest rozpoczęcie pogłębionej współpracy energetycznej (bezpieczeństwo, wolny rynek i liberalizacja) w skali regionu. Jeżeli taka współpraca przyniosłaby owoce, to mogłoby to być początkiem liberalizacji poprzez tworzenie regionalnych rynków energii, których połączenie przyczyniłoby się wreszcie do stworzenia jednolitego rynku energii w UE. Wnioski Bez wątpienia zarówno Europa, jak i region Morza Bałtyckiego potrzebuje większej dywersyfikacji źródeł energii oraz solidarności, by skutecznie stawić czoła zagrożeniom bezpieczeństwa i równowagi energetycznej oraz dalszej liberalizacji. Dywersyfikacja dostaw energii powinna oznaczać popieranie rozbudowy infrastruktury, umożliwiającej dostarczenie nośnika do różnych państw. Należy stworzyć skuteczny mechanizm promowania inwestycji infrastrukturalnych, co pozwoli nie tylko na solidarność energetyczną, ale także na wolny przepływ energii pomiędzy państwami członkowskimi UE i urzeczywistni sen o w pełni liberalnym i konkurencyjnym rynku energii, którego najważniejszym celem będzie dbanie o konsumentów. Państwa regionu Morza Bałtyckiego mają szansę dać przykład innym regionom, jak wspólnie rozwiązywać problemy i budować podstawy dalszej integracji politycznej i gospodarczej UE. W związku z tym, sprawy energetyczne powinny zająć w przyszłej Strategii UE dla regionu Morza Bałtyckiego poczesne miejsce. Po pierwsze, należy zastanowić się jak rozwiązać problem związany z bezpieczeństwem energetycznym, czyli z dywersyfikacją dostaw i infrastrukturą, a następnie, jak na tej bazie zbudować jednolity lokalny rynek energii, który – Strategia UE dla regionu Morza Bałtyckiego 9 Biuletyn analiz UKIE Nr 19 nie tylko dzięki swojej konkurencyjności – będzie podstawą rozwoju regionu oraz przykładem budowania rzeczywiście zliberalizowanego rynku energii. Strategia UE dla regionu Morza Bałtyckiego 10 Biuletyn analiz UKIE Nr 19 Bibliografia: Zielona Księga: Europejska strategia na rzecz zrównoważonej, konkurencyjnej i bezpiecznej energii, SEK(2006) 317 Komunikat Komisji, Europejska polityka energetyczna, COM(2007) 1 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniająca dyrektywę 2003/55/WE dotyczącą wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego z 26 czerwca 2003 r., COM (2007) 0529 Konkluzje Rady Europejskiej z marca 2006 Strategia UE dla regionu Morza Bałtyckiego 11
