zwierzchnictwo prezydenta

ISSN 2082-7997
ZWIERZCHNICTWO PREZYDENTA
NAD SIŁAMI ZBROJNYMI RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Artur Gomułka
2011
Spis treści
1. Ogólna pozycja ustrojowa Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ................................. 3
2. Pojęcie zwierzchnictwa w ramach cywilnej kontroli nad siłami zbrojnymi ................. 6
3. Rola Prezydenta jako zwierzchnika sił zbrojnych na podstawie Konstytucji RP ........ 9
4. Wpływ Prezydenta na wojsko w świetle ustaw............................................................... 13
5. Organy doradcze podporządkowane Prezydentowi ...................................................... 15
5.1. Rada Bezpieczeństwa Narodowego.......................................................................... 15
5.2. Biuro Bezpieczeństwa Narodowego.......................................................................... 16
2
1. Ogólna pozycja ustrojowa Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.
Pozycję ustrojową Prezydenta RP w znacznym stopniu przesądza fakt zaliczenia głowy
państwa, obok Rady Ministrów do organów władzy wykonawczej. Decyduje to także
o miejscu Prezydenta w systemie organów państwa, a także w ramach określonego
w Konstytucji systemu rządów1.
O pozycji tego organu państwowego przesądzają różne czynniki wśród których ważną
rolę odgrywają: struktura władzy i miejsce w niej prezydenta, sposób jego powoływania,
zakres i rodzaj odpowiedzialności, a także powierzony mu zakres kompetencji. Ważną zatem
rolę w formułowaniu wyżej wymienionych kwestii określa już sama systematyka Konstytucji.
W jej ramach regulacje dotyczące Prezydenta ujęte zostały w rozdziale V ”Prezydent
Rzeczypospolitej Polskiej”.
Konstytucja określa Prezydenta jako organ władzy wykonawczej, powierzając mu szereg
kompetencji, pełniący zarazem funkcje głowy państwa i jednocześnie spełniający rolę
arbitrażu politycznego. Prezydenta dotyczy także zasada incopatibilitas, gdyż zgodnie
z art.132 nie może on „piastować żadnego innego urzędu ani pełnić żadnej funkcji publicznej
z wyjątkiem tych, które są związane ze sprawowaniem urzędu”. Przepis ten nie zezwala
Prezydentowi angażować się w sprawy bieżącej polityki, ma na celu chronić prestiż urzędu.
Duża część jego uprawnień ma charakter prerogatyw, czyli uprawnień osobistych,
podejmowanych dyskrecjonalnie, a więc bez kontrasygnaty premiera. Prezydent jest
samodzielnym a nie pomocniczym, konstytucyjnym organem państwowym2.
Charakterystyka urzędu Prezydenta wynika z przepisu art. 126 ust.1, który określa go
jako „najwyższego
przedstawiciela Rzeczypospolitej i gwaranta ciągłości władzy
państwowej”. Należy zwrócić uwagę, że mimo wyboru Prezydenta w wyborach
powszechnych i bezpośrednich nie został on określony jako reprezentant narodu, jak to
uczyniono w odniesieniu do posłów i senatorów (art. 104)3.
Nie jest to zresztą możliwe z uwagi na jednoosobową strukturę głowy państwa, w której
nie mogą się uzewnętrzniać różne opcje polityczne zróżnicowanego i pluralistycznie
zbudowanego społeczeństwa4.
1
W. Skrzydło, Ustrój polityczny RP w świetle Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2009 s. 151
P. Sarnecki, Prezydent RP. Komentarz do przepisów, Zakamycze 2000, s. 53
3
Zasady wyboru Prezydenta określa Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 z 1997 r. , poz. 483) i Ustawa o
wyborze Prezydenta RP z 27 września 1990 r. (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 72, poz. 467)
4
W. Skrzydło, Ustrój polityczny ..., op. cit., s.152
2
3
Konstytucja RP powierza Prezydentowi czuwanie nad przestrzeganiem Konstytucji
i stanie na straży suwerenności państwa i niepodzielności jego terytorium. Z art. 126
najpełniej wyłania się funkcja arbitrażu politycznego, która ma spełnić ważną rolę
w warunkach zagrożenia wartości konstytucyjnych, zakłócenia funkcjonowania państwa
i mechanizmów władzy publicznej5.
Zgodnie z istotą systemu parlamentarno - gabinetowego Prezydent nie ponosi
odpowiedzialności politycznej, nie może być odwołany ani przez wyborców ani przez
Zgromadzenie Narodowe. Działania jego jednak uzależnione są od współpracy z Prezesem
Rady Ministrów, który uprawniony jest do kontrasygnaty aktów urzędowych Prezydenta. Nie
wszystkie jednak akty urzędowe Prezydenta wymagają kontrasygnaty. Art.144 ust.3 zawiera
obszerny katalog spraw zwolnionych od kontrasygnowania. Obejmuje on sprawy o różnym
ciężarze gatunkowym, jak np. skracanie kadencji Sejmu, czy zarządzenie ogłoszenia ustawy
w Dzienniku Ustaw.
Artykuł 145 wprowadza zasadę konstytucyjnej odpowiedzialności Prezydenta. Jest to
odpowiedzialność o charakterze prawnym, którą ponosi Prezydent za naruszenie Konstytucji
lub ustaw ( tzw. delikt konstytucyjny) 6. Dzieje się to na wniosek uprawnionej ilości członków
Zgromadzenia Narodowego, a sprawę rozpatruje Trybunał Konstytucyjny. Prezydent może
również odpowiadać za popełnione przestępstwa przed Trybunałem Stanu.
Zakres kompetencji powierzonych Prezydentowi przez Konstytucję jest niewątpliwie
rozległy i pozwala mu odgrywać ważną rolę ustrojową. Na czoło tych przepisów wysuwają
się te, które sprawuje on w charakterze głowy państwa. Określa je art. 133, wskazując na
zadania w stosunkach zewnętrznych, w odniesieniu do których Prezydent:
- ratyfikuje i wypowiada umowy międzynarodowe, o czym zawiadamia Sejm i Senat;
- mianuje i odwołuje ambasadorów i przedstawicieli Polski przy organizacjach
międzynarodowych;
- współdziała w zakresie polityki zagranicznej z premierem i ministrem spraw
zagranicznych.
Funkcje najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej realizuje Prezydent także
w formach nieokreślonych przez Konstytucję, czyni to np. składając oficjalne wizyty
państwowe, utrzymując kontakty z głowami innych państw itp.
Prezydent posiada również określone uprawnienia w stosunku do sił zbrojnych - są one
tematem kolejnych rozdziałów niniejszego opracowania.
5
6
R. Mojak, Instytucja prezydenta RP w czasie przekształceń ustrojowych, Lublin 1995, s. 301
W. Skrzydło, Ustrój polityczny ..., op. cit., s.156
4
Do Prezydenta RP należą również klasyczne uprawnienia głowy państwa jak:
- nadawanie obywatelstwa i wyrażanie zgody na zrzeczenie się obywatelstwa;
- nadawanie orderów i odznaczeń;
- stosowanie prawa łaski;
- dysponowanie prawem mianowania sędziów, nadawania tytułów naukowych itp.
Prezydentowi przysługują również szerokie uprawnienia w stosunku do Parlamentu, ma
zatem wpływ na proces legislacyjny, czyli tryb i rezultaty działalności ustawodawczej.
W tym zakresie Prezydent:
- zarządza wybory do Sejmu i Senatu i zwołuje ich pierwsze posiedzenia;
- skraca kadencję Sejmu w przypadkach określonych w Konstytucji;
- może zgłaszać projekty ustaw;
- zarządza referendum ogólnokrajowe;
- podpisuje albo odmawia podpisania ustawy na zasadach określonych w Konstytucji;
- składa wnioski do Trybunału Konstytucyjnego, kwestionując zgodność ustawy
z Konstytucją;
- desygnuje premiera i powołuje go na wniosek Sejmu;
- przyjmuje dymisję rządu;
- może złożyć do Sejmu wniosek o pociągnięcie ministra do odpowiedzialności przed
Trybunałem Stanu;
- odwołuje ministra, któremu Sejm wyraził wotum nieufności.
Konstytucja powierza Prezydentowi także inne uprawnienia, a mianowicie powoływania
organów państwowych.
W sądownictwie Prezydent:
- powołuje sędziów, pierwszego prezesa Sądu Najwyższego, prezesa i wiceprezesa
Trybunału Konstytucyjnego, prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego,
prezesów Sądu Najwyższego i wiceprezesów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W sprawach finansów publicznych Prezydent:
- wnioskuje do Sejmu o powołanie prezesa Narodowego Banku Polskiego;
- powołuje członków Rady Polityki Pieniężnej.
Prezydent ponadto powołuje i odwołuje członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.
Do Prezydenta należy prawo powoływania członków Rady Bezpieczeństwa Narodowego,
zwoływania posiedzeń Rady Gabinetowej, którą tworzy Rada Ministrów obradująca pod
przewodnictwem Prezydenta w sprawach szczególnej wagi.
5
Prezydent może również wydawać rozporządzenia w warunkach stanów nadzwyczajnych
w zakresie i granicach określonych w Konstytucji i ustawach. Czyni to na wniosek Rady
Ministrów i podlegają one zatwierdzeniu przez Sejm na najbliższym posiedzeniu. Działania
te pozostają jednak pod kontrolą Sejmu, który może uchylać decyzje Prezydenta7.
Z uwagi na liczbę uprawnień Prezydenta niecelowe wydaje się przedstawianie ich
wszystkich. Ograniczyłem się więc do zasygnalizowania najważniejszych - przedstawiających
pozycję ustrojową Prezydentowi RP i podkreślenia, że przedstawiony katalog nie jest
kompletny.
2. Pojęcie zwierzchnictwa w ramach cywilnej kontroli nad siłami
zbrojnymi.
Zwierzchnictwo
w stosunkach społecznych występuje tam, gdzie członkowie
zbiorowości podlegają prawomocnym i usankcjonowanym przepisom, ustalonym poza nimi,
ale w ramach tych struktur społecznych. Pojęcie „zwierzchnictwa” jest ściśle związane
z władzą polityczną, która ma miejsce wówczas, gdy przynajmniej jeden z podmiotów
stosunku władzy posiada realną możliwość podejmowania społecznie ważnych decyzji
regulujących zachowania wielkich grup ludzi, w tym wypadku sił zbrojnych, a także kiedy
ma realną możliwość egzekwowania podjętych decyzji aż do stosowania przymusu
państwowego włącznie8.
Z pojęcia zwierzchnictwa wynika zarówno dominacja, jak i podległość, implikuje ono
zatem istnienie dwu odmiennych zbiorów pozycji i osób.
Władza zwierzchnia oznacza, że we wszystkich społeczeństwach i we wszystkich
warunkach historycznych:
- stosunki zwierzchnictwa są zawsze stosunkami nad - i podrzędności;
- stosunki zwierzchnictwa, jeśli gdzieś występują, tam element nadrzędny w myśl
oczekiwań społecznych kontroluje, za pomocą poleceń i rozkazów, ostrzeżeń
i zakazów, zachowanie elementu podległego;
- w rezultacie określają one zawsze wyraźnie osoby, które podlegają kontroli, i sfery,
w których
kontrola
jest
dozwolona;
jeśli
zwierzchnictwo
jest
stosunkiem
prawomocnym, brak posłuszeństwa wobec poleceń może być karalny, jedną z funkcji
7
8
Tamże, s.158
M. Chmaj, M. Żmigrodzki, Wprowadzenie do teorii polityki, Lublin 1996, s. 115
6
systemu prawnego jest podtrzymywanie skutecznego sprawowania prawomocnego
zwierzchnictwa9.
Natomiast popularne definicje pojęcia zwierzchnictwa są wręcz prozaiczne. Otóż
zwierzchnictwo to sprawowanie kierownictwa, a zwierzchnik to ten, kto stoi na czele przełożony10.
Z uwagi na przedmiot opracowania kwestie te wymagają one omówienia w szerszym
kontekście.
W aspekcie polityczno-społecznym siły zbrojne (wojsko, armia - pojęcia te, nie
doszukując się etymologii każdego z nich, będą w opracowaniu używane zamiennie) stanowią
jeden z podstawowych elementów każdego aparatu państwowego.
Wojsko należy do systemu organów administracji państwowej i znajduje się w pionie
organów bezpośredniego przymusu, obok policji i służb bezpieczeństwa publicznego 11.
Jest ono jednak instytucją specyficzną, różniącą się znacznie od innych elementów
aparatu państwowego nie tylko ze względu na charakter zadań jakie wykonuje, ale także
z racji upoważnienia do stosowania w niezbędnym zakresie sił i środków oraz drastycznych
form
walki
w
celu
obrony
interesów
państwa.
Armia
jest
bowiem
jednym
z wyspecjalizowanych elementów aparatu państwa przeznaczoną do realizacji funkcji
stosowania przemocy, a stosowanie przymusu jest prawną domeną władzy państwowej12.
Z powyższego wynika, że armia jest jednym z elementów składowych systemu
politycznego służącym do zdobycia i utrzymania władzy w państwie. Celem musi być jednak
zapewnienie, że wojsko zostanie utrzymane wewnątrz gmachu struktury społecznej jako jej
część, a nie jako samodzielny element poza tą strukturą, że będzie służyć narodowi i nie
zajmie wobec niego pozycji dominującej. Rozwój sił zbrojnych może następować przy
zastosowaniu mechanizmów konstytucyjno - prawnych, a ich użycie jedynie pod
bezpośrednim kierownictwem demokratycznie wybranych przywódców13.
Prawo, a także normy obyczajowe regulują też relacje wojsko - społeczeństwo.
Istotą więc tworzenia sił zbrojnych w państwach demokratycznych jest obrona
niepodległości państwa, jego terytorium oraz zapewnienie bezpieczeństwa obywateli.
Żołnierz - pisze Raymond Aron - podobnie jak i dyplomata „są w swoich działaniach nie
jakimiś dowolnymi uczestnikami, lecz reprezentantami wspólnot, do których należą14.
9
Z. Trejnis, Cywilne zwierzchnictwo nad siłami zbrojnymi w „Wojsko i wychowanie” nr 7/1997, s. 78 – 79.
Podręczny słownik języka polskiego, Warszawa 2001, s. 1291, Słownik języka polskiego, Warszawa 2000, s.895
11
K. A. Wojtaszczyk, Kompendium wiedzy o państwie, Warszawa 1995, s. 98
12
R. A. Dahl, Demokracja i jej krytycy, Kraków 1995, s. 336
13
Tamże, s.45
14
R. Aron, Pokój i wojna między narodami, t. l, Warszawa 1995, s.17
10
7
Armia ma być tylko instrumentem działania politycznego, którego kierunek działania
ustalają demokratycznie wybrane władze cywilne. Kierownictwo sił zbrojnych powinno być
poddane autorytatywnemu zwierzchnictwu osób cywilnych, które koordynują wszystkie fazy
programu wojskowego i są w efekcie tego za działania wojska odpowiedzialne.
W rozważanym, zakresie zwierzchnictwo mieści się w szerszym zakresie pojęcia
cywilnej kontroli nad siłami zbrojnymi. Należy to podkreślić bowiem różnice w potocznym
rozumieniu tych pojęć są nieprecyzyjne.
Zwierzchnictwo nie jest nigdy stosunkiem zgeneralizowanej władzy nad innymi. Nie ma
ponadto pejoratywnego zabarwienia jak samo słowo „kontrola”. W znaczeniu formalnym
kontrola oznacza ogół działań mających na celu ustalenie faktycznego stanu rzeczy
i porównania go ze stanem przedstawianym jako faktyczny lub pożądanym.
Polityczna kontrola podporządkowana jest zasadniczemu celowi, jakim jest utrzymanie
lub zmiana istniejącej konfiguracji politycznej, a działalność podmiotów kontrolujących
oceniana jest zarówno z punktu widzenia tych, którzy władzę aktualnie sprawują, jak i tych,
którzy się o nią ubiegają 15.
W systemach demokratycznych cywilna kontrola nad siłami zbrojnymi jest faktem
oczywistym. Władze cywilne rozstrzygają o głównych założeniach polityki zagranicznej
i obronnej państwa, określają istotę doktryny obronnej, decydują o przynależności do bloków
wojskowych i sojuszy, ustalają wysokość wydatków przeznaczonych na obronę państwa.
W teorii cywilna kontrola (zwierzchnictwo) wygląda następująco: wszystkie decyzje
rządu, w tym dotyczące bezpieczeństwa narodowego, mają być podejmowane lub
zatwierdzane przez urzędników spoza zawodowych sił zbrojnych, w demokracji - przez osoby
sprawujące swe stanowiska w rezultacie powszechnego wyboru lub przez nie mianowane.
Sprawą zasadniczą jest to, że w swej istocie cywilna kontrola nie jest faktem, lecz
procesem, w trakcie, którego cywilne i wojskowe struktury wzajemnie się przenikają.
W państwach demokratycznych kontrola władz politycznych nad siłami zbrojnymi jest
w pełni uzasadniona teoretycznie i praktycznie. Władza cywilna rządzi siłami zbrojnymi
i jeśli one mają działać jako wyraz woli całego społeczeństwa, ich podległość dotyczyć musi
całej struktury władz państwowych, a nie tylko prezydenta, czy premiera (ministra).
Dany kraj może posiadać cywilną kontrolę nad siłami zbrojnymi bez demokracji, ale nie
może w nim istnieć demokracja, gdy nie ma cywilnej kontroli 16.
15
Leksykon politologii (red. A. Antoszewski i R. Herbut), Wrocław 1996, s. 72
R. Kohn, „Jak demokracje sprawują kontrolę nad siłami zbrojnymi” w Władza i społeczeństwo (red. J. Szczupaczyński ),
Warszawa 1998, s. 150
16
8
Trójpodział władzy ogranicza możliwość, że egzekutywa mogłaby użyć sił zbrojnych dla
dokonania przewrotu konstytucyjnego lub zastosowania przemocy wobec parlamentu.
Odpowiedzialność sił zbrojnych wobec parlamentu oznacza odpowiedzialność wobec narodu,
wymuszającą publiczną dyskusję i ocenę polityki obronnej, budżetu oraz błędów wojska lub
nadużycia władzy. Sądownictwo zaś odgrywa rolę wspierającą, ale niezbędną, czyniąc
wojsko odpowiedzialnym przed prawem.
Należy jednak wyraźnie stwierdzić, iż kompetencje wynikające z poddania sił zbrojnych
kontroli cywilnej nie oznaczają bynajmniej przejęcia bezpośredniego dowodzenia wojskami
i ich
szkolenia.
Odpowiedzialność
za
gotowość
bojową
wojska,
ze
wszystkimi
konsekwencjami zarówno gwarantującymi skuteczne zapewnienie tej gotowości, jak
i ewentualne rozliczanie za jej obniżenie, nadal będzie spoczywać na dowódcach.
Władze państwa uznając kompetencje wojskowych pozostawiają im w sferze działania
dowodzenie, kierowanie merytoryczną i administracyjną działalnością wojska w oparciu
o przydzielone środki finansowe i materialne.
W końcu, kluczową podwaliną cywilnej kontroli musi być samo wojsko, które nigdy nie
może stać się, publicznie lub prywatnie, adwokatem określonej polityki lub decyzji, które
wykraczają poza jego sferę zawodową17.
3. Rola Prezydenta jako zwierzchnika sił zbrojnych na podstawie
Konstytucji RP.
W świetle przepisów Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku organem, w którym skupia
się zwierzchnictwo i ogólne kierownictwo nad siłami zbrojnymi RP jest Prezydent
Rzeczypospolitej Polskiej.
W myśl art. 126 ust. 2. Prezydent stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa
oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium.
Przepis
art.
134
ust.
1.
powierza
Prezydentowi
sprawowanie
najwyższego
zwierzchnictwa nad Siłami Zbrojnymi w następujący sposób: w ust. 2 wskazuje się,
że Prezydent w czasie pokoju sprawuje zwierzchnictwo za pośrednictwem Ministra Obrony
Narodowej.
Przyznanie indywidualnie konstytucyjnego, ideowego zwierzchnictwa nad siłami
zbrojnymi prezydentowi państwa, który jest jednocześnie głową państwa i reprezentantem
17
Tamże, s. 154.
9
jedności narodowej, czyni go gwarantem politycznej neutralności i niezależności armii
w stosunku do wszelkich sił politycznych, a zwłaszcza istniejących partii i ugrupowań
politycznych. Rzeczywista treść prezydenckiego zwierzchnictwa nad armią wyrażać się
powinna poprzez funkcję gwarancji i kontroli, zwłaszcza w odniesieniu do przestrzegania
zasad konstytucyjnych w sferze polityki zagranicznej, neutralności politycznej wojska,
legalności jego użycia wyłącznie w obronie ojczyzny, czy wreszcie zgodności ich struktur
i funkcjonowania z
wymogami
demokratycznego
państwa prawa i społeczeństwa
obywatelskiego18.
Przekazanie Prezydentowi RP zwierzchności nad Siłami Zbrojnymi RP jest wyrazem
symbolicznego skupienia władzy wojskowej w organie, z którym wiąże się godność
najwyższej reprezentacji władzy państwowej w stosunkach wewnętrznych, aniżeli uczynienie
z niego faktycznego zwierzchnika, dysponującego najwyższą władzą nad siłami zbrojnymi 19.
Jest to funkcja czysto tytularna i nie musi posiadać czegokolwiek wspólnego
z dowodzeniem siłami zbrojnymi, czy to w czasie pokoju, czy to w czasie działań wojennych.
Prezydent z tytułu zwierzchnictwa nad siłami zbrojnymi nie otrzymuje żadnego stopnia
wojskowego, ani też sam tytuł „zwierzchnik” nie jest takim stopniem wojskowym. Również
akt objęcia tego zwierzchnictwa, mający miejsce bezpośrednio po zaprzysiężeniu nowego
Prezydenta, posiada także czysto symboliczne znaczenie i służy podkreśleniu ciągłości służby
sił zbrojnych swemu państwu. Fakt objęcia zwierzchnictwa nie znajduje wyrazu w żadnym
oficjalnym dokumencie, wystawionym przez Prezydenta (nie jest takim aktem protokół tej
czynności)20.
Nie może to jednak oznaczać minimalizowania jego roli.
Konstytucja bowiem przyznaje Prezydentowi kompetencje do powoływania innych
organów kierowniczych państwa w zakresie obronności. Jeżeli nawet świadomie pominiemy
w tym miejscu uprawnienia Prezydenta do powoływania Prezesa Rady Ministrów, a więc tym
samym pośrednio Ministra Obrony Narodowej - art. 154 i 155 (jest to bowiem zagadnienie
przyjęcia takiego a nie innego konstytucyjnego modelu państwa), to nadal jego funkcja
powoływania innych kierowniczych organów państwowych w zakresie obronności posiada
zróżnicowany zakres.
W art. 134 ust. 4. do prerogatyw Prezydenta RP zalicza się mianowanie i odwołanie
Naczelnego Dowódcy, ale tylko na czas wojny i na wniosek Prezesa Rady Ministrów.
18
Z. Trejnis, Siły zbrojne w państwie..., op. cit. s. 297.
R. Mojak, Instytucja prezydenta RP…., op. cit. s. 255 – 256
20
P. Sarnecki, Prezydent RP ..., op. cit. s.66
19
10
Jest to zgodne z zasadą, że w państwach demokratycznych głowa państwa osobiście nie
kieruje siłami zbrojnymi w czasie pokoju i nie dowodzi nimi w czasie wojny21.
Prezydentowi w art. 134 ust. 3 przyznaje się prawo mianowania w okresie pokoju Szefa
Sztabu Generalnego i dowódców rodzajów Sił Zbrojnych.
Należy wspomnieć, że akty urzędowe Prezydenta RP o mianowaniu Szefa Sztabu
Generalnego i dowódców rodzajów Sił Zbrojnych wymagają dla swojej ważności podpisu
Prezesa Rady Ministrów.
Zgodnie z art. 134 ust. 5. Prezydent nadaje również przewidziane ustawami stopnie
wojskowe w uzgodnieniu z Ministrem Obrony Narodowej:
- w art. 134 ust. 6 przewiduje się, iż uprawnienia Prezydenta wynikające ze
zwierzchnictwa nad siłami zbrojnymi w czasie pokoju określi ustawa;
- w art. 136 określono, że Prezydent w sytuacjach nagłych - bezpośredniego
zewnętrznego zagrożenia państwa, zarządza mobilizację (powszechną lub częściową)
oraz użycie Sił Zbrojnych do obrony RP, ale tylko na wniosek Prezesa Rady
Ministrów.
W rozdziale XI - Stany Nadzwyczajne uregulowano sprawę uprawnień Prezydenta
w czasie wprowadzania i trwania tych stanów. Prezydent, w razie zagrożenia państwa lub
zbrojnej napaści proklamuje i znosi stan wojenny (art. 229) i stan wyjątkowy (art. 230 ust.1.)
Może on je wprowadzić, ale tylko na wniosek Rady Ministrów (za wyjątkiem stanu
klęski żywiołowej, o którym samodzielnie decyduje Rada Ministrów). Rozporządzenie
o wprowadzeniu stanu wojennego lub wyjątkowego Prezydent w ciągu 48 godzin powinien
przedstawić do akceptacji Sejmowi (art. 231).
Zasadniczo o stanie wojny decyduje Sejm, kompetencja Prezydenta ma charakter
zastępczy. Konstytucja jednak nie wymaga jej potwierdzenia przez Sejm, gdy już powstanie
możliwość odbycia się jego posiedzenia. Może warto dodać, że jest to inna uprawnienie
kompetencja niż zarządzanie przez Prezydenta „stanu wojennego”.
Przyczyny uzasadniające wprowadzenie stanu wojennego ustala powołany przepis
konstytucyjny. Tym niemniej nawet w sytuacji bezspornego ich wystąpienia, Prezydent musi
czekać na wniosek Rady Ministrów, choć naturalnie może podejmować nieformalne
działania, mogące skłonić rząd do wysunięcia takiego wniosku.
Wprowadzenie stanu wojennego jest jednym z najbardziej drastycznych posunięć
politycznych, okres jego trwania nie jest określony w przepisach prawnych. Sposób
wprowadzenia, przy uwzględnieniu konstytucyjnego charakteru Prezydenta oznacza,
21
W. Wołpiuk, Siły zbrojne w regulacjach konstytucyjnych, Warszawa 1998, s. 89
11
że również i Prezydent winien posiadać możliwość zaakceptowania lub niezaakceptowania
wniosku Rządu.
To samo
dotyczy
zniesienia stanu wojennego. Rozporządzenie
o wprowadzeniu stanu wojennego podlega kontrasygnacie, co jednak nie ma większego
znaczenia, skoro i tak wydane zostaje na wniosek Rady Ministrów 22.
W Konstytucji przewidziano też możliwość powołania organu doradczego Prezydenta RP
w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego. W myśl art. 135 ma nim być Rada
Bezpieczeństwa Narodowego. Rada ma wyrażać opinie i zgłaszać postulaty Prezydentowi
w sprawach związanych z bezpieczeństwem zewnętrznym i wewnętrznym państwa.
Szczegółowe kompetencje tego organu przedstawione zostały w rozdziale 5.
W art. 141 przewidziano również możliwości zwoływania przez Prezydenta - w sprawach
szczególnej wagi - Rady Gabinetowej, którą tworzy Rada Ministrów obradującą pod jego
przewodnictwem, z zastrzeżeniem, że nie może ona wykonywać swoich konstytucyjnych
uprawnień.
Poza wymienionym zakresem kontroli sprawowanej przez Prezydenta w odniesieniu do
Sił Zbrojnych, kolejne jego uprawnienia kontrolne przejawiają się w:
- procesie stanowienia ustaw, a mianowicie Prezydent może odmówić podpisania ustawy
i z odpowiednio podpisanym wnioskiem przekazać ją Sejmowi do ponownego
rozpatrzenia, może również przed podpisaniem ustawy wystąpić ze stosownym
wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodności ustawy
z Konstytucją, zgodności aktu normatywnego z Konstytucją lub ustawami. Takimi
aktami prawnymi są również akty wydawane przez Ministra Obrony Narodowej;
- prawie do składania wstępnego wniosku o pociągnięcie do odpowiedzialności przed
Trybunałem Stanu osób wchodzących w skład Rady Ministrów, w tym i Ministra
Obrony Narodowej;
- prawie występowania z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli przez Najwyższą Izbę
Kontroli (NIK) w stosunku do resortu obrony narodowej, w tym i sił zbrojnych. W tym
wypadku NIK przedkłada informacje o wynikach kontroli Prezydentowi oraz
Sejmowi23.
4. Wpływ Prezydenta na wojsko w świetle ustaw.
22
23
P. Sarnecki. Prezydent RP ..., op. cit, s.98
Tamże, s.109
12
Konstytucja w niektórych przepisach dotyczących kompetencji Prezydenta odsyła do
odpowiednich ustaw. Poniżej zostanie przedstawione jaki wpływ ma w ich świetle Prezydent
RP na Siły Zbrojne i w czym może wyrażać się jego konstytucyjne zwierzchnictwo nad
armią.
Należy do nich określanie, na wniosek Ministra Obrony Narodowej, głównych
kierunków rozwoju Sił Zbrojnych RP oraz ich przygotowania do obrony Państwa (art. 5 pkt 1
ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP)24.
Tego rodzaju uznanie sprawia, że organy państwowe działać mogą według szczególnych
zasad. Kompetencja wykonywana za kontrasygnatą Prezesa Rady Ministrów.
Pochodną sprawowania zwierzchnictwa nad siłami zbrojnymi są też:
- nadawanie sztandarów jednostkom wojskowym 25.(jako kompetencja niewyrażająca się
w formie wystawienia dokumentu, nie podlega kontrasygnacie);
- mianowanie na wniosek Ministra Obrony Narodowej na pierwszy stopień oficerski, na
stopnie generałów i admirałów oraz na stopień Marszałka Polski (art. 76 ust. 4 i 6
ustawy o powszechnym obowiązku obrony) oraz pozbawianie stopnia generalskiego
i admiralskiego (art. 28 ust. 1 tej ustawy).
Prezydent ponadto na wniosek Ministra Obrony Narodowej wyznacza żołnierzy
zawodowych na stanowisko służbowe Dowódcy Operacyjnego Sił Zbrojnych oraz Szefa
Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych26.
W zakresie kompetencji Prezydenta leży także możliwość zawieszenia stosowania
przepisów, właściwych dla czasu wojny, mimo wprowadzenia stanu wojennego (art. 247
ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony). Odpowiednie postanowienie Prezydenta
wymagać będzie kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów.
Ponadto do kompetencji Prezydenta należy uznawanie określonych obszarów Polski za
strefę działań wojennych, a jeżeli w czasie stanu wojennego wystąpi konieczność obrony
państwa, obroną tą kieruje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej we współdziałaniu z Radą
Ministrów27.
Na wniosek Rady Ministrów, Prezydent może wprowadzić stan wyjątkowy (art. 230
ust. 1 Konstytucji, art. 2 ustawy o stanie wyjątkowym)28.
24
Postanowienie Prezydenta RP z dnia 10 września 2009 r. w sprawie określenia głównych kierunków rozwoju Sił
Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz ich przygotowań do obrony państwa na lata 2009-2018 (M.P. z dnia 18 września
2009 r.)
25
Ustawa z dnia 19 lutego 1993 r. o znakach sił zbrojnych RP (Dz.U. z 1993 r. Nr 34, poz. 154)
26
Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593)
27
Ustawa z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych
i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2002 r. Nr 156, poz.1301)
28
Ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (Dz.U.z 2002 r. Nr 113, poz. 985)
13
Należy też przyjąć, że art. 230 Konstytucji częściowo zmienił art. 2 ustawy o stanie
wyjątkowym i pozbawił Prezydenta prawa wprowadzania stanu wyjątkowego z własnej
inicjatywy, a art. 231 zmienił także nazwę stosownego aktu Prezydenta, z zarządzenia na
rozporządzenie. W gestii Prezydenta leży także znoszenie stanu wyjątkowego przed upływem
czasu, na który został wprowadzony (art. 3 ustawy o stanie wyjątkowym). Obie kompetencje
wykonywane są za kontrasygnatą.
Na wniosek Prezesa Rady Ministrów, Prezydent może zdecydować o użyciu Sił
Zbrojnych w razie zagrożenia bezpieczeństwa publicznego lub niebezpiecznego zakłócenia
porządku publicznego, gdy użycie uzbrojonych oddziałów Policji okaże się niewystarczające
(art. 18 ust. 3 ustawy o Policji)29.
W gestii Prezydenta leży także decydowanie o użyciu jednostek wojskowych poza
granicami państwa. Na podstawie ustawy, na wniosek Rady Ministrów lub w szczególnych
sytuacjach Prezesa Rady Ministrów, Prezydent RP może w drodze postanowienia
zadecydować o użyciu Sił Zbrojnych poza granicami państwa. O podjętym postanowieniu
Prezydent niezwłocznie informuje Marszałków Sejmu i Senatu30 .
Prezydent jako zwierzchnik Sił Zbrojnych RP ponadto powołuje i odwołuje na wniosek
Krajowej Rady Sądownictwa sędziów sądów wojskowych, a Minister Sprawiedliwości jest
zobowiązany do przedstawiania Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej i Krajowej Radzie
Sądownictwa informacji o działalności sądów wojskowych31.
Kolejna funkcja zwierzchności Prezydenta nad wojskiem wynika z tego, że jest on
przełożonym wszystkich żołnierzy oraz pracowników wojska, zgodnie z wymową i zakresem
uprawnień określonych w Konstytucji oraz ustawach i przepisach wydanych na podstawie
tych ustaw32.
W przepisach został również uregulowany ceremoniał przejęcia przez Prezydenta RP
zwierzchnictwa nad armią33.
5. Organy doradcze podporządkowane Prezydentowi.
5.1
Rada Bezpieczeństwa Narodowego.
29
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 o Policji (Dz. U. z 1990 r. Nr 30, poz. 179 z późn. zm.)
Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami
państwa (j.t. Dz.U. z 2010 r. Nr 240, poz.1601)
31
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. Prawo o ustroju sądów wojskowych (j.t. Dz.U. z 2007 r. Nr 226., poz. 1676)
32
Regulamin Ogólny Sił Zbrojnych RP – Decyzja Ministra Obrony Narodowej Nr 188/MON z dnia 10 czerwca 2009 r.
33
Decyzja Ministra Obrony Narodowej Nr 411/MON z dnia 9 grudnia 2009 r.
30 32
14
Status Rady Bezpieczeństwa Narodowego (RBN) oparty jest na artykule 135 Konstytucji,
który stanowi, że jest ona organem doradczym Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej
w zakresie zewnętrznego i wewnętrznego bezpieczeństwa państwa.
Zadaniem Rady Bezpieczeństwa Narodowego jest rozpatrywanie kwestii i wyrażanie
opinii dotyczących bezpieczeństwa państwa, w tym:
- generalnych założeń bezpieczeństwa RP;
- założeń i kierunków polityki zagranicznej dotyczących bezpieczeństwa państwa;
- strategicznych problemów bezpieczeństwa narodowego, a w szczególności interesów
narodowych, zewnętrznych i wewnętrznych warunków bezpieczeństwa, operacyjnych
i preparacyjnych koncepcji bezpieczeństwa;
- projektów strategii bezpieczeństwa narodowego, polityczno-strategicznej dyrektywy
obronnej oraz kierunków rozwoju Sił Zbrojnych RP;
- zagrożeń dla wewnętrznego bezpieczeństwa państwa i środków przeciwdziałania tym
zagrożeniom;
- problemów pozamilitarnych przygotowań systemu bezpieczeństwa narodowego 34.
Rada zwoływana jest z inicjatywy Prezydenta, który ustala także porządek obrad i im
przewodniczy. W razie jego nieobecności kompetencje te przejmuje wskazany przez niego
członek Rady. Wewnętrzny tryb działania Rady jest ustalony w drodze zarządzenia
Prezydenta RP 35.
Skład Rady ustala Prezydent. Nie ogranicza go w tym zakresie żaden przepis.
Konstytucja w art. 144 ust 3 stanowi tylko, że powołuje i odwołuje członków RBN. Obecnie
Rada liczy 11 osób. O ile Prezydent nie zarządzi inaczej, posiedzenia są niejawne.
W posiedzeniach Rady uczestniczą członkowie Rady, a także, na zaproszenie Prezydenta,
inne osoby niebędące członkami Rady - byli prezydenci i prezesi Rady Ministrów oraz inne
osoby, których udział jest wskazany z uwagi na przedmiot rozpatrywanych spraw.
Prezydent powołuje także Sekretarza RBN (z urzędu jest nim Szef Biura Bezpieczeństwa
Narodowego).
Szef BBN w tym zakresie ma następujące zadania:
- przygotowywanie i obsługę posiedzeń Rady;
- przyjmowanie dokumentów i materiałów od instytucji państwowych;
- powoływanie stałych lub doraźnych zespołów eksperckich do opracowania analiz
34
Sławomir Kamiński w „Zarys historii utworzenia i funkcjonowania Biura Bezpieczeństwa Narodowego oraz Rady
Bezpieczeństwa Narodowego”, Wydawnictwo BBN, Warszawa 2011 s.12
35
Zarządzenie Marszałka Sejmu wykonującego obowiązki Prezydenta RP Bronisława Komorowskiego w sprawie trybu
działania Rady Bezpieczeństwa Narodowego z dnia 24 maja 2010 r.
15
projektów rozwiązań.
Obsługę merytoryczną, organizacyjną, techniczną i finansową Rady prowadzi Biuro
Bezpieczeństwa Narodowego.
Należy zwrócić uwagę, że przepisy Konstytucji wyraźnie stanowią, że jest ona „organem
doradczym” Prezydenta. Funkcja doradcza organu daje uprawnienia dla Rady jedynie do
wyrażania opinii Prezydentowi i rekomendowania sposobów rozwiązywania przez niego
problemów. Nie pozostawia jednak wątpliwości, że organ ten nie może mieć uprawnień
stanowiących. Za rady jakich udzielaliby jej członkowie nie ponosiliby żadnej
odpowiedzialności nie byłyby również w żadnym stopniu obowiązujące dla Prezydenta 36.
5.2. Biuro Bezpieczeństwa Narodowego.
Funkcjonowanie
Biura
Bezpieczeństwa
Narodowego
(BBN)
jest
oparte
na
postanowieniach art. 11 wielokrotnie cytowanej w tekście ustawy o powszechnym obowiązku
obrony Rzeczpospolitej Polskiej. Określenie organizacji oraz zakresu działalności BBN
ustawa powierzyła Prezydentowi RP. W ramach ustawowego upoważnienia Prezydent
wydając zarządzenie ustalił zadania Biura37.
Do zakresu działania BBN, jako instytucji państwowej działającej w sferze
bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego państwa należy w szczególności realizowanie
zadań wynikających z konstytucyjnych uprawnień Prezydenta RP, odnoszących się do
sprawowania zwierzchnictwa nad Siłami Zbrojnymi, a także do stania na straży suwerenności
i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium.
Biuro m.in. jest zapleczem merytoryczno - eksperckim i organizacyjnym (funkcja
sekretariatu) dla Rady Bezpieczeństwa Narodowego.
Pracą Biura Bezpieczeństwa Narodowego kieruje powoływany przez Prezydenta RP, Szef
BBN w randze sekretarza stanu.
Działalność Biura jest finansowana ze środków budżetowych Kancelarii Prezydenta RP,
a jest prowadzona w oparciu o następującą strukturę organizacyjną:
- Gabinet Szefa Biura;
- Departament Analiz Strategicznych;
- Departament Zwierzchnictwa nad Siłami Zbrojnymi;
- Departament Bezpieczeństwa Pozamilitarnego;
36
37
M. Dukaczewski, Kompetencje władzy publicznej w zakresie obronności państwa w Zeszyt Problemowy Towarzystwa
Wiedzy Obronnej nr4/98, s.43
Zarządzenie Prezydenta RP Nr 2 z 11 sierpnia 2010 r. w sprawie organizacji i zakresu działania Biura Bezpieczeństwa
Narodowego
16
- Departament Prawno-Organizacyjny;
- Pion Pełnomocnika do spraw ochrony informacji niejawnych38.
Do pracowników BBN stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o pracownikach
urzędów państwowych, a przewidziane w tych przepisach uprawnienia właściwych organów
przysługują odpowiednio Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej.
Zgodnie z Regulaminem BBN będącym załącznikiem do Zarządzenia Prezydenta RP
Nr 2 z 11 sierpnia 2010 r. do kompetencji Biura należy:
- realizowanie zadań z zakresu bezpieczeństwa i obronności;
- merytoryczna oraz organizacyjna obsługa Rady Bezpieczeństwa Narodowego;
- monitorowanie i analizowanie strategicznych warunków bezpieczeństwa narodowego;
- opracowywanie i opiniowanie dokumentów o charakterze strategicznym w zakresie
bezpieczeństwa narodowego;
- monitorowanie bieżącej działalności Sił Zbrojnych RP;
- monitorowanie i współpraca z organami władzy publicznej oraz organizacjami
społecznymi w sferze bezpieczeństwa pozamilitarnego,
- opiniowanie i opracowywanie aktów normatywnych w zakresie bezpieczeństwa.
Szef Biura określa, w drodze zarządzenia, szczegółową organizację wewnętrzną i liczbę
etatów w Biurze39.
38
Zarządzenie Szefa BBN Nr 13/2010 z dnia 16 sierpnia 2010 r.
Źródło: BBN.gov.pl
39
17