Zaliczka w samorządowych jednostkach i zakładach budżetowych

Zaliczka w samorządowych jednostkach i zakładach budżetowych
Wpisany przez Wojciech Lachiewicz
Wprowadzony przez Ministra Finansów od 28 lutego 2008 r. „zakaz zaliczek" (tj. zakaz ich
udzielania z wyjątkiem dopuszczonych wyraźnymi przepisami prawa) - odnosi się wyłącznie do
rządowych jednostek budżetowych.
Pytanie
Jesteśmy samorządową jednostką oświaty. Nie wszystkie sklepy chcą przyjmować zapłatę za
zakupione przez nas towary w formie przelewu, a niejednokrotnie produkty w nich sprzedawane
są tańsze od takich samych sprzedawanych w sieci sklepów, w których sprzedaż odbywa się w
obrocie bezgotówkowym.
Czy w obowiązującym stanie prawnym samorządowe przedszkole lub szkoła mogą udzielić
zatrudnionemu w nich pracownikowi zaliczki w celu dokonania zakupu produktów, jako doraźny
zakup materiałów na zajęcia z dziećmi w szkole lub placówce, bądź niezbędny zakup środków
czystości dla utrzymania szkoły lub placówki?
Odpowiedź
Zasada praworządności (z art. 7 Konstytucji RP) wymaga, aby każda czynność związana z
dysponowaniem środkami publicznymi miała swoje umocowanie (podstawę) w przepisach
prawa. Jeśliby hipotetycznie dopuścić udzielanie zaliczek na poczet wynagrodzenia wykonawcy
z umowy o usługi lub roboty budowlane oraz udzielanie zaliczek w celu zakupu przez
pracownika określonego dobra czy usługi - to tego rodzaju dyspozycje finansowe, jako forma
dokonania wydatku budżetowego, musiałyby mieć umocowanie w przepisach prawa (właśnie
ww. zasada legalizmu odróżnia funkcjonowanie administracji od działającego w granicach
swobód i wolności prawnych sektora prywatnego).
1/5
Zaliczka w samorządowych jednostkach i zakładach budżetowych
Wpisany przez Wojciech Lachiewicz
Na prawo normujące funkcjonowanie administracji, w tym gospodarkę finansową
samorządowych jednostek i zakładów budżetowych (a takimi są samorządowe szkoły,
przedszkola i placówki z art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty) składają się przepisy
pochodzące z dwóch źródeł prawa publicznego. Źródłami prawa finansowego są nie tylko akty
normatywne powszechnie obowiązujące, ale także tzw. akty normatywne kierownictwa
wewnętrznego.
Przepisy powszechnie obowiązujące, jako ustawy i akty wykonawcze do nich (tj.
rozporządzenia i prawo miejscowe) nie regulują całości zagadnień właściwych
gospodarce środkami pieniężnymi na poziomie jednostek i zakładów budżetowych.
Dzieje się to pomimo normy z art. 216 ust. 1 Konstytucji RP, według której „sposób
wydatkowania środków publicznych określa ustawa".
Śledząc powyższe zagadnienie w ustawodawstwie należy stwierdzić, że ustawą, która normuje
„sposób dokonywania wydatków" jest przede wszystkim ustawa z 30.6.2005 r. o finansach
publicznych (wraz z przepisami rozporządzeń wykonawczych). W określonej części jest nią
również ustawa z 29.9.2004 r. o rachunkowości. Na regulację „sposobu wydatkowania" składa
się m.in. „prawo o rodzajach wydatków" (w tym prawo dotacyjne) a także prawo normujące
zagadnienia budżetu JST i planów od niego pochodnych (w tym przepisy limitujące wysokość
zaciąganych zobowiązań i dokonywanych wydatków). To również przepisy traktujące o
zasadach rachunkowości i sprawozdawczości budżetowej z działającej łącznie ustawy o
finansach publicznych i ustawy o rachunkowości. Przy wyszczególnianiu przepisów o
wydatkowaniu środków nie można w końcu pomijać przepisów niektórych ustaw szczególnych,
które także składają się na „prawo o rodzajach wydatków". Chodzi o te przepisy, które
doprecyzowują rodzaj wydatku (np. w postaci dotacji podmiotowej, zasiłku, stypendium, odpisu)
za pomocą którego administracja winna (lub „może") wykonywać określone daną ustawą
zadania publiczne. (Do prawa wydatków należą również niektóre przepisy ustawy o systemie
oświaty czy ustawy - Karta Nauczyciela).
2/5
Zaliczka w samorządowych jednostkach i zakładach budżetowych
Wpisany przez Wojciech Lachiewicz
Powołane ustawy i akty wykonawcze - jako przepisy powszechnie obowiązujące - nie normują
całości zagadnień właściwych dla „sposobu wydatkowania środków". Zwłaszcza nie obejmują
zasad, form i procedur uruchamiania środków budżetowych oraz procedur gospodarki środkami
pieniężnymi na poziomie każdej jednostki sektora finansów publicznych. Brak właściwych
rozwiązań w prawie powszechnie obowiązującym nie oznacza, aby administracja, w imię
zasady praworządności, musiała czekać na legislację pochodzącą od ustawodawcy. W zakresie
nienormowanym powszechnie obowiązującym prawem administracja musi sama regulować
powyższe zagadnienie za pomocą wydawanych przez siebie (na odpowiednich warunkach)
przepisów prawa wewnętrznego. Innymi słowy: podejmowanie aktów wewnętrznych
podyktowane jest z jednej strony ww. zasadą legalizmu, a z drugiej - właściwą dla prakseologii
zasadą optymalnego uregulowania organizacji formalnej.
Przechodząc do właściwego zagadnienia zaliczki należy stwierdzić, że w prawie
powszechnie obowiązującym nie zostało ono nigdzie unormowane w postaci jakiegoś
„ogólnego uprawnienia do posługiwania się zaliczką" (sektor prywatny, jako kontrahenci
administracji, stosuje zaliczki w granicach swoich swobód i wolności, w jakie prawo, gdy chodzi
o zaliczki, wkracza w niewielkim tylko zakresie - z zasady przepisami podatkowymi i przepisami
o przejrzystości ewidencji księgowej operacji gospodarczych). W przypadku sektora
publicznego w ustawodawstwie zamieszczono przepisy wyrażające:
1. wymóg zapisania w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia Publicznego, że
zamawiający dopuszcza możliwości zaliczkowej formy wypłaty wynagrodzenia dla wykonawcy
umowy;
2. normy o uprawnieniach pracowniczych i obowiązkach pracodawcy sfery
budżetowej
do określonego w nich zaliczkowania przyszłego wynagrodzenia ze
stosunku pracy i zaliczkowania uzasadnionych kosztów przyszłej podróży służbowej
pracownika;
3. uprawnienie pracodawcy do potrącania dwóch ww. rodzajów zaliczek z
wynagrodzenia pracowniczego.
Wskazane powyżej w pkt. 2 normy o „obowiązku zaliczkowania" obok zapisów o „możliwości
potrącania zaliczek z wynagrodzeń pracowniczych" (pkt 3) nie stanowią jeszcze dla
administracji dostatecznego umocowania do wyprowadzenia z nich jakiejś „ogólnej podstawy
prawnej" do posługiwania się zaliczką jako formą wydatku budżetowego. Z drugiej jednak
strony, występowanie przepisów o ww. obowiązkach wypłaty zaliczek pracowniczych (pkt 2) nie
dowodzi jeszcze istnienia w prawie publicznym „normy zakazującej" posługiwania się
zaliczkami w innych sytuacjach niż te, w których wypłata zaliczek jest obowiązkiem
pracodawcy. Z powyższego zestawienia norm ustawodawstwa wynika następująca konkluzja. C
hoć posłużenie się zaliczką w sektorze finansów publicznych musi mieć podstawę
3/5
Zaliczka w samorządowych jednostkach i zakładach budżetowych
Wpisany przez Wojciech Lachiewicz
prawną, jednak zasada legalizmu nie wymusza, aby owa norma musiała mieć
bezpośrednie źródło w przepisie ustawy lub aktu wykonawczego do ustawy.
Dlatego „nieznalezienie wyraźnego zezwolenia" na wydatkowanie środków w formie ww.
zaliczek, gdyby go szukać na poziomie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w
przypadku sektora finansów publicznych nie oznacza jeszcze zupełnego „zakazu
zaliczkowania".
Posłużenie się zaliczką, jako formą wydatku ze środków publicznych, podlegać będzie ponadto
oddziaływaniu innych jeszcze norm prawa finansów publicznych. Chodzi tutaj o nieuregulowane
prawem powszechnie obowiązującym zagadnienia właściwe niejako dla „technicznej strony"
dokonywania wydatków z budżetu.
W powyższym zakresie „zaliczkowanie", jako takie, jest przedmiotem regulacji z rozporządzenia
Ministra Finansów z 29.6.2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych,
zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy
przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną. Jednak wprowadzony przez Ministra od
28.2.2008 r. „zakaz zaliczek" (tj. zakaz ich udzielania z wyjątkiem zaliczek dopuszczonych
wyraźnymi przepisami prawa) - odnosi się wyłącznie do rządowych jednostek
budżetowych. Wyrażające go przepisy rozporządzenia, w tej części, która normuje
„zasady i tryb dokonywania wydatków budżetu" - nie dotyczą samorządowych jednostek
i zakładów budżetowych.
Skoro prawo powszechnie obowiązujące nie traktuje o całości zagadnień właściwych
gospodarowaniu środkami pieniężnymi i uruchamianiu środków na wydatki, należy się
odnieść do drugiego segmentu prawa finansowego, jakimi są regulacje wewnętrzne (tj.
akty kierownictwa wewnętrznego). Chodzi tutaj o: statuty, regulaminy wewnętrzne oraz akty
ogólne podejmowane przez organ zwierzchni w stosunku do podległych mu jednostek i
zakładów budżetowych.
4/5
Zaliczka w samorządowych jednostkach i zakładach budżetowych
Wpisany przez Wojciech Lachiewicz
Szczegółowe wyjaśnienie zagadnienia zaliczek znajdą Państwo klikając na link http://www.port
alrb.pl/index.php?option=com_content&task=view&id=1336&Itemid=194
5/5