SPRAWOZDANIE z prac nad zapisem konstytucyjnym dotyczącym

SPRAWOZDANIE
z prac nad zapisem konstytucyjnym dotyczącym społecznej własności lasów Skarbu
Państwa
1. Prace podjęto z inicjatywy Instytutu Badawczego Leśnictwa po ukazaniu się
deklaracji Prezesa Rady Ministrów o gotowości konstytucyjnego zapisu utrwalającego
społeczną własność lasów Skarbu Państwa, co uniemożliwiałoby ich prywatyzację.
Merytoryczną inspiracją były rekomendacje panelu ekspertów WARTOŚĆ, uzyskane
wcześniej w ramach prac prowadzonych w IBL nad Narodowym Programem Leśnym:
Rekomendacja 12: „Las jest dobrem narodowym. Potrzebna jest mobilizacja wszystkich
sił politycznych oraz społeczna zgoda na konstytucyjne uznanie lasów w Polsce jako
dziedzictwa narodowego, które, będąc trwałą własnością publiczną, nie podlega
prywatyzacji.”
Rekomendacja 26: „Zaliczenie lasów do strategicznych zasobów naturalnych kraju (ustawa z
2001 roku) należy wzmocnić poprzez zapis konstytucyjny, traktując lasy jako dobro wspólne
o samoistnej wartości. Jedynie zapis konstytucyjny może oddalić groźbę prywatyzacji
lasów publicznych i chronić skutecznie ich narodowy charakter.”
Pierwsze spotkanie konsultacyjne zorganizowane wraz z Komisją Środowiska Senatu RP
odbyło się 21 stycznia 2014, na które zostali zaproszeni przedstawiciele wszystkich klubów
parlamentarnych i sił politycznych oraz niezależni eksperci i reprezentanci instytucji
naukowych, społecznych, zawodowych oraz środowisk związkowych związanych z lasami.
Uczestnicy spotkania podpisali deklarację współpracy (patrz: www.npl.ibles.pl) oraz
powołali Zespół Sterujący:
Reprezentacja parlamentarna
 Włodzimierz Cimoszewicz (senator RP; niezależny)
 Stanisław Gorczyca (senator RP; klub parlamentarny PO)
 Jan Szyszko (poseł PiS)
 Stanisław Wziątek (poseł SLD)
 Stanisław Żelichowski (poseł PSL)
Reprezentacja społeczna
 Tomasz Borecki (Towarzystwo Przyjaciół Lasu; doradca w Kancelarii Prezydenta RP)
 Andrzej Grzywacz (Prezes Polskiego Towarzystwa Leśnego)
 Zbigniew Kuszlewicz (KSZNOŚiL NSZZ Solidarność)
 Henryk Pargieła (Przewodniczący Stowarzyszenia Ruch Obrony Lasów Polskich)
 Piotr Paschalis-Jakubowicz (Przewodniczący SITLiD)
 Kazimierz Rykowski (Instytut Badawczy Leśnictwa)
Do prac zaproszono wybitnych prawników specjalistów prawa leśnego, konstytucjonalistów,
konsultantów prawa: prof. dr hab. Wojciech Radecki (Instytut Nauk Prawnych PAN), dr
Adam Habuda (Instytut Nauk Prawnych PAN), Marek Jarentowski (Biuro Legislacyjne
1
Senatu RP), mecenas Janusz Zagrobelny (Uniwersytet Jagielloński, doradca NSZZ
Solidarność). W pracach uczestniczył dr Piotr Lutyk (RDLP Warszawa)
2. W trakcie pierwszego spotkania przedstawiciel koalicji rządowej V-Premier Janusz
Piechociński przedstawił projekt ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w
sprawie niedopuszczenia do prywatyzacji lasów państwowych:
propozycja koalicji
USTAWA
z dnia ……………………
o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
Art. 1. W Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr
78, poz. 483, z późn. zm. ) ……….dodaje się art. 74a w brzmieniu:
„Art. 74a. 1. Lasy stanowiące własność Skarbu Państwa są dobrem wspólnym i
podlegają szczególnej ochronie.
2. Lasy stanowiące własność Skarbu Państwa nie podlegają
przekształceniom własnościowym, wyjątkiem przypadków określonych w ustawie.
3. Lasy stanowiące własność Skarbu Państwa są udostępniane dla
ludności na równych zasadach. Zasady udostępniania i gospodarowania lasami określa
ustawa.”
Art. 2. Ustawa wchodzi w życie…………………………………………………..
Zdaniem czynnika społecznego propozycja zawierała zapisy nie do zaakceptowania z
punktu widzenia celu nowelizacji z następujących powodów: jeśli Konstytucja mówi o
„wyjątkach”, które „nie podlegają przekształceniom własnościowym” to powinna
określić zamknięty katalog takich przypadków, co w ustawie zasadniczej jest nierealne.
Jeśli zaś tworzy delegację do ustawy, która to ma określić, tzn. że oddaje tym samym
decyzję o prywatyzacji lasów państwowych jakiejkolwiek większości sejmowej, która
taką ustawę może uchwalić, tworząc w niej wygodny dla siebie katalog „wyjątków”. W
ten sposób zapis konstytucyjny traci sens.
3. W trakcie prac grupy roboczej nad zapisem konstytucyjnym zaprezentowano
kilkanaście propozycji społecznych (załącznik), które poddano krytycznej ocenie ekspertów
ze środowiska zawodowego oraz ocenie prawników. Przebieg prac nad tekstem zapisu
konstytucyjnego wskazał na kłopoty wynikające ze struktury własności lasów i podziału
władzy zarządczej, liczne nieścisłości terminologiczne i brak precyzyjnych definicji,
2
rozbieżności interpretacyjne z punktu widzenia prawa oraz wiele obszarów nakładania się
kompetencji, zakresów zarządzania i odpowiedzialności (łowiectwo, wstęp do lasów różnych
własności, turystyka). Istotnym czynnikiem rzutującym na formułowanie zapisu był element
niskiego poziomu zaufania do stanowionego prawa i jego niedostateczna skuteczność.
Na spotkaniu w dniu 18 marca 2014 w Kancelarii Senatu RP zaprezentowano i uzgodniono
propozycję końcową wraz z uzasadnieniem (projekt nowelizacji dotyczy Art. 74 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej; tekst „wytłuszczony” stanowi treść nowelizacji):
Społeczny projekt nowelizacji art. 74 Konstytucji RP (18.03.2014)
Art. 74.
1. Władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne
współczesnemu i przyszłym pokoleniom.
2. Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Szczególnej ochronie
podlegają lasy jako dziedzictwo narodowe.
3. Każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska oraz wstępu do lasów
państwowych na równych zasadach
4. Władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu
środowiska.
5. Lasy państwowe podlegają zarządowi jednostki organizacyjnej Skarbu
Państwa w zakresie w jakim ustawa nie przekazuje zarządu innemu organowi władzy
publicznej dla potrzeb realizacji celu publicznego uniemożliwiającego
prowadzenie trwale zrównoważonej gospodarki leśnej.
6. Przeniesienie własności lasów państwowych może nastąpić jedynie na podstawie
prawomocnego orzeczenia sądu, gdy jest to uzasadnione celami publicznymi lub
celami trwale zrównoważonej gospodarki leśnej.
Uzasadnienie
1. [cel regulacji] Celem projektowanej regulacji jest wprowadzenie do
Konstytucji RP rozwiązań zabezpieczających lasy państwowe przed ryzykiem ich
denacjonalizacji, rozumianej jako ograniczenie zakresu realnego zarządu Skarbu
Państwa nad ponad 80% polskich lasów.
3
2. [redakcja przepisu] Projektowana regulacja nie odbiega tematycznie od
pozostałych postanowień Konstytucji RP w sposób który przemawiałby za
niezbędnością wprowadzenia nowej jednostki redakcyjnej, takiej jak np. art. 74a.
Biorąc pod uwagę zakres przedmiotowy art. 74 Konstytucji RP, projektowane
regulacje mogą z powodzeniem zostać introdukowane do treści tego artykułu
poprzez odpowiednie uzupełnienie ust. 2 oraz wprowadzenie dodatkowego
dwuzdaniowego ustępu 5.
3. [lasy jako dziedzictwo narodowe] Projekt przewiduje objęcie wszystkich lasów
szczególną
ochroną na gruncie Konstytucji RP
(kwalifikowany stopień ochrony w stosunku do ochrony
przewidzianej w
art. 74 ust. 2 Konstytucji RP). Uwzględniając wielopokoleniowy charakter
lasów, ich wartości środowiskowe, społeczne, kulturowe, ich związki z tradycją,
obronnością i
historią, projekt klasyfikuje wszystkie lasy jako „dziedzictwo
narodowe”, tym samym czyniąc
ich ochronę obowiązkiem Rzeczpospolitej
Polskiej (art. 5 Konstytucji RP). Wątpliwości
wzbudza wyrażany w debacie
publicznej postulat kwalifikowania lasów jako „dobro
wspólne”. Na gruncie
Konstytucji RP, pojęcie „dobro wspólne” jest jednoznacznie
utożsamiane z
Rzeczpospolitą Polską (por. Preambuła oraz art. 1 Konstytucji RP), stąd
utożsamianie lasów z „dobrem wspólnym” skutkowałoby nieporządkiem
terminologicznym.
Ponadto, troska o dobro wspólne stanowi konstytucyjny
obowiązek obywateli
(art. 82 Konstytucji RP) nie zaś Państwa, co wydaje się
mijać z celem projektu.
4. [zarząd jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa] Projektowana regulacja,
polegająca na zagwarantowaniu bezpośredniego zarządu Skarbu Państwa nad
lasami państwowymi, zabezpiecza je przed zagrożeniami dla prowadzenia trwale
zrównoważonej gospodarki leśnej takimi jak np. sprawowanie zarządu w formie
spółki Skarbu Państwa (formy zastrzeżonej dla przedsięwzięć czysto
komercyjnych), koncesjonowania zarządu lasami państwowymi przedsiębiorcom
(na wzór np. rynku eksploatacji kopalin) bądź komunalizacji lasów państwowych,
uniemożliwiającej prowadzenie spójnej gospodarki leśnej. Ponadto, zastosowanie
liczby pojedynczej wyklucza możliwość tworzenia konkurujących ze sobą
podmiotów jak np. ma miejsce na rynku pasażerskiego przewozu kolejowego.
Projekt równocześnie uwzględnia możliwość przekazania zarządu nad niektórymi
lasami państwowymi innym organom władzy publicznej - uwzględnia to w
szczególności lasy administrowane przez parki narodowe, oraz lasy należące do
Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.
5. [zakaz przenoszenia własności] Projektowane wprowadzenie generalnego zakazu
zbywania lasów państwowych wynika z wniosku, iż posłużenie się konstrukcją
„zakazu przekształceń własnościowych”, znanego np. z ustawy o zachowaniu
narodowego charakteru strategicznych . zasobów naturalnych kraju jest dalekie od
optymalnego. Pojęcie „przekształceń własnościowych” wydaje się być
niezrozumiałe, nieprecyzyjne oraz anachroniczne. Pożądanym byłoby
wykorzystanie nie budzącej wątpliwości konstrukcji, tj. „zakazu przenoszenia
4
własności lasów państwowych”, w miejsce nieco bardziej enigmatycznego
„zakazu przekształceń własnościowych”. Taka regulacja, uzupełniona o
uregulowanie formy zarządu lasami państwowymi w zdaniu poprzedzającym
tworzy spójny i przejrzysty mechanizm gwarantujący dalsze prowadzenie trwale
zrównoważonej gospodarki leśnej.
6. [zamknięty katalog przesłanek denacjonalizacyjnych] W celu zachowania
równowagi pomiędzy dwoma skrajnymi rozwiązaniami, tj. ochroną absolutną
lasów państwowych (tj. bezwzględny zakaz przenoszenia własności lasów
państwowych) a ochroną pozorną lasów państwowych (tj. delegowanie kryteriów
denacjonalizacyjnych do rangi ustawy, umożliwiającej na całkowicie dowolne
kształtowanie zakresu ochrony lasów państwowych na szczeblu ustawowym)
niezbędnym jest wprowadzenie do Konstytucji zamkniętego katalogu
przesłanek uzasadniających przeniesienie własności lasów państwowych.
7. [cel publiczny] Projekt przewiduje dwa potencjalne kryteria w tym względzie.
Pierwszym jest kryterium celu publicznego, dopuszczające możliwość np.
komunalizacji lasów państwowych w celu realizacji przedsięwzięć służących
dobru wspólnemu, w szczególności zaś budowy dróg lokalnych bądź sieci
przesyłowych. Kryterium to jest niezbędne z uwagi na potrzebę zachowania
konsekwencji regulacji konstytucyjnej - jeżeli art. 21 ust. 2 Konstytucji RP
zezwala na wywłaszczenie własności prywatnej dla celów publicznych, naturalną
wydaje się konkluzja, iż również projektowana regulacja powinna przewidywać
wyjątek na rzecz inicjatyw służących zaspokojeniu dobra wspólnego.
8. [trwale zrównoważona gospodarka leśna] Postulowany zakaz przenoszenia
własności lasów państwowych nie stanowi celu służącego samemu sobie.
Nadrzędną wartością w tym względzie jest potrzeba prowadzenia trwale
zrównoważonej gospodarki leśnej na terenie lasów państwowych. Pojęcie to
obecnie jest zdefiniowane w art. 6 ustawy o lasach. Trwale zrównoważona
gospodarka leśna jest realizowana w Polsce z powodzeniem od ponad dwudziestu
lat, stanowiąc optymalną formę zarządu lasami państwowymi. Jest ona
zaprzeczeniem obowiązującej pod rządami poprzedniej ustawy gospodarki leśnej
towarowej (tj. gospodarki leśnej nastawionej w przeważającej mierze na
produkcję) Odróżnić ją należy również od pojęcia „zrównoważonego rozwoju”,
opartego m.in. na afirmacji potrzeby rozwoju gospodarki, co mogłoby otwierać
drogę dla prywatyzacji lasów państwowych pod inwestycje prywatne.
Projektowana przesłanka ma na celu umożliwienie racjonalizacji gospodarki
leśnej poprzez dopuszczenie zastosowania rozwiązań lokalnych zbliżonych do
„scalenia i wymiany” gruntów leśnych. W szczególności celem tej przesłanki jest
umożliwienie zamiany lasów państwowych nienadających się do prowadzenia
gospodarki leśnej (np. małych enklaw leśnych otoczonych gruntami rolnymi, bądź
rozdrobnionych gruntów leśnych) na lasy bądź grunty rolne znajdujące się w
bezpośrednim sąsiedztwie lasów państwowych, co umożliwiłoby prowadzenie na
nich efektywniejszej gospodarki leśnej.
5
9. [kontrola sądowa] Postulat objęcia kontrolą sądową zamiaru przeniesienia
własności lasów państwowych uzasadniony jest dwoma względami. Kontrola
sądowa zapewni nie tylko adekwatną kontrolę nad ścisłym przestrzeganiem
przesłanek denacjonalizacyjnych, ale zagwarantuje również indywidualne
podejście do zbywania poszczególnych lasów, tym samym wykluczając
możliwość przeprowadzenia denacjonalizacji o charakterze ogólnopolskim.
Ponadto, kontekst tak niniejszego projektu jak i ustawy o zachowaniu narodowego
charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, uchwalonej w trybie
inicjatywy obywatelskiej, wskazuje na żywą reakcję społeczeństwa na możliwość
prywatyzacji lasów państwowych. Przyczyną tego stanu rzeczy wydaje się być
brak zaufania społeczeństwa w stosunku do intencji każdoczesnych przedstawicieli
władzy wykonawczej w stosunku do lasów państwowych. Uzasadnionym więc
wydaje się postulat uwzględnienia tego stanu rzeczy poprzez poddanie tego
aspektu władzy wykonawczej kontroli władzy sądowniczej.
Powyższa propozycja nowelizacji Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej spełnia społeczne
postulaty i oczekiwania, realizuje dyspozycje zawarte w deklaracji Prezesa Rady Ministrów o
potrzebie wzmocnienia społecznej własności lasów Skarbu Państwa i jest poprawna z punktu
widzenia prawa.
Propozycja zapisu została przekazana wszystkim klubom parlamentarnym i komisjom Senatu
do jej dalszego doskonalenia oraz przedstawienia wersji ostatecznej do procedowania w
Sejmie.
Opracował: Prof. dr hab. Kazimierz Rykowski
19.03.2014
6