Uchwała Nr

Uchwała Nr 10.135.2014
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Warszawie
z dnia 1 kwietnia 2014 roku
w sprawie: orzeczenia nieważności Uchwały Nr XXXIX/373/14 Rady Miasta Mińsk
Mazowiecki z dnia 10 marca 2014 r. w sprawie opłaty targowej.
Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
(t.j. Dz. U. z 2013, poz. 594 z późn. zm.) w związku art. 11 ust. 1 pkt 5 i art. 18 ust. 1 pkt 1
ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z
2012r., poz. 1113 z późn. zm.) –
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie uchwala, co następuje:
§1
Orzeka o nieważności Uchwały Nr XXXIX/373/14 Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia
10 marca 2014 r. w sprawie opłaty targowej, z powodu istotnego naruszenia art. 15 ust.
1 i 19 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j.
Dz. U. z 2010 r., poz. 95, poz. 613 z późn. zm.), art. 47 § 4a w zw. z art. 12 § 5 ustawy z
dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749), § 137
rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad
techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908).
§2
Od niniejszej uchwały przysługuje Miastu Mińsk Mazowiecki prawo wniesienia skargi do
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w terminie 30 dni od dnia jej
doręczenia, za pośrednictwem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie.
UZASADNIENIE
W dniu 12 marca 2014 r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie,
Zespół w Siedlcach wpłynęła Uchwała Nr XXXIX/373/14 Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z
dnia 10 marca 2014 r. w sprawie opłaty targowej.
W przedmiotowej uchwale Miasto Mińsk Mazowiecki na podstawie art. 18 ust. 2
pkt 8, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
(Dz. U. z 2013r., poz. 594 z późn. zm.) w związku z art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 19 pkt 1
lit. a i pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z
2010 r., Nr 95, poz. 613 z późn. zm.) określiła wysokość stawek opłaty targowej, określiła
zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności opłaty targowej, zarządziła pobór
opłaty targowej w drodze inkasa, określiła inkasentów, termin płatności dla inkasentów
oraz wynagrodzenia za inkaso (§ 1 badanej uchwały).
1
W § 2 ust. 1 badanej uchwały, Rada Miasta Mińsk Mazowiecki określiła miejsca,
dni, a także wysokość dziennej stawki opłaty targowej obowiązującej na terenie Miasta
Mińsk Mazowiecki przy dokonywaniu sprzedaży, jednocześnie przy wyszczególnieniu
miejsc (L.p. 1-7) posłużono się zwrotem „stanowisko handlowe”. Następnie zawarto w
§ 2 ust. 3 uchwały definicję „stanowiska handlowego”, zgodnie z którą za stanowisko
handlowe uważa się powierzchnię zajętą przez handlującego i jego towary oraz
przedmioty związane ze sprzedażą towarów (namiot, samochód, przyczepę, itp.).
Przyjętymi zapisami w § 2 ust. 2 – wskazano, że wysokość opłaty dziennej w dniu
jej poboru nie może przekroczyć kwoty, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. a) ustawy o
podatkach i opłatach lokalnych.
Z kolei w § 3 ust. 1 zarządzono pobór opłaty targowej w drodze inkasa. Ust. 2
tegoż paragrafu wskazuje, iż na inkasentów opłaty targowej wyznaczono:
1) Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. – na targowisku miejskim
położonym w Mińsku Mazowiecki przy ul. J. Chełmońskiego 2C, 2) Panią Elżbietę
Patejczyk i Pana Andrzeja Patejczyk – w pozostałych miejscach, w których jest
prowadzony handel.
Natomiast w § 3 ust. 4 uchwalono, że inkasenci opłaty targowej dokonują wpłat
zainkasowanych opłat targowych, z jednoczesnym przedłożeniem rozliczenia ich
wysokości: 1) w każdy poniedziałek tygodnia – inkasent, o którym mowa w ust. 2 pkt 1;
2) w ostatni dzień każdego miesiąc, z tym, że jeżeli przypada on w ustawowy dzień
wolny od pracy, to w dniu poprzedzającym ten dzień – inkasenci, o których mowa w ust.
2 pkt 2.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie zważyło, co następuje:
Badając legalność Uchwały Nr XXXIX/373/14 Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia 10
marca 2014 r. w sprawie opłaty targowej, Kolegium RIO dokonało oceny zgodności jej
ustaleń z prawem normującym zakres kompetencji organu stanowiącego do
podejmowania uchwał prawa miejscowego z powołanych w jej podstawie art. 18 ust. 2
pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz.
594 z późn. zm.) oraz art. 19 pkt 1 lit a) i pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o
podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 95, poz. 613 z późn. zm.).
Ocenie poddano również prawidłowość norm ustanowionych przedmiotową
uchwałą z punktu widzenia ich zgodności z przepisami prawa regulującego określanie
terminów płatności dla inkasentów.
W myśl art. 15 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych - opłatę targową
pobiera się od osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych
niemających osobowości prawnej, dokonujących sprzedaży na targowiskach, z
zastrzeżeniem ust. 2b.
W pierwszej kolejności Kolegium RIO wyjaśnia, że przepisy prawa są
sformułowane za pomocą języka, pierwszoplanowe znaczenie ma zatem wykładnia
językowa. Egzegeza tekstu prawnego, w tym względzie zachowuje swój priorytet.
Orzecznictwo sądów stoi jednolicie na stanowisku akcentującym prymat wykładni
2
językowej, dopuszczającym możliwość sięgania po inne dyrektywy interpretacyjne
dopiero wtedy, gdy taka interpretacja zawodzi. Przejście, zatem do innych (poza
językową) rodzajów wykładni ma miejsce w sytuacji, gdy w oparciu o reguły językowe
nie można wyinterpretować znaczenia konkretnego pojęcia, albo też zastosowanie tej
wykładni prowadzi do nielogicznych wniosków (por. uchwała SN z dnia 11 czerwca 1996,
sygn. akt III CZP 52/96).
Z pomocą interpretacji przepisów prawa, przychodzi bogate orzecznictwo sądów
administracyjnych, jak również literatura przedmiotu. Pewne wskazówki w przedmiocie
interpretacji przepisów prawa zostały zawarte w uchwale NSA z dnia 29 listopada
1999 r., sygn. akt FPK 3/99, w której wskazano w m.in.:
− należy najpierw ustalić, czy dany wyraz (zwrot) budzący wątpliwości interpretatora
nie ma definicji legalnej w akcie prawnym, w którym się znajduje, chyba że w tekście
danej ustawy jest wyraźne odesłanie do innej ustawy;
− w razie braku definicji legalnej należy podjąć działania mające na celu ustalenie, czy
budzący wątpliwości zwrot ma swoje znaczenie powszechnie ustalone w języku
prawniczym (języku literatury prawniczej i języku orzecznictwa sądowego) danej
gałęzi prawa;
− w następnej kolejności należy odwołać się do języka powszechnego, czyli skorzystać
najlepiej z kilku słowników polskiego języka ogólnego;
− dopiero po wyczerpaniu reguł językowych może nastąpić stosowanie
pozajęzykowych dyrektyw interpretacyjnych (np. wykładni systemowej
i celowościowej prawa podatkowego), nakazujących wybrać - spośród
dopuszczalnych na gruncie reguł znaczeniowych danego języka etnicznego znaczeń
tekstu prawnego - takie znaczenie zespołu przepisów, przy którym odtworzone na
jego podstawie normy miałyby najsilniejsze znaczenie aksjologiczne w
przyjmowanym systemie wartości.
Mając na względzie powyższe, organ nadzoru zaznacza, iż w ustawie o podatkach
i opłatach lokalnych brak jest legalnej definicji terminu „sprzedaż”, czy też „handel”.
Odwołując się w tym zakresie do Słownika Języka Polskiego Wydawnictwo Naukowe
PWN (http://sjp.pwn.pl) poprzez słowo „sprzedaż” rozumie się: odstępowanie czegoś
przez sprzedawcę na własność kupującemu za określoną sumę, natomiast pod pojęciem
„handel” wyjaśniono, że dotyczy on działalności polegającej na kupnie, sprzedaży lub
wymianie towarów i usług.
Konfrontując zestawienie powyższych dwóch terminów, należało uznać, że organ
stanowiący nie miał uprawnień do rozszerzenia semantyki terminu „sprzedaż” na rzecz
pojęcia „handel”, a tym samym doszło do nieuprawnionego modyfikowania zapisów
ustawowych, które zostały zawarte w dyspozycji art. 15 ust. 1 ustawy o podatkach i
opłatach lokalnych. Ustawodawca, precyzyjnie określił, za jaką czynność i od jakiego
podmiotu pobiera się opłatę targową.
W nawiązaniu do powyższego, wyrażenie „stanowisko handlowe” zawarte w § 2
ust. 1, następnie przytoczone w § 2 ust. 3 badanej uchwały należało uznać również za
3
nieuprawnione. Organ stanowiący, w badanym akcie, dokonał uregulowania własnej
definicji pojęcia „stanowisko handlowe”. I tak, za stanowisko handlowe uważa się
powierzchnię zajętą przez dokonującego sprzedaży, tj. powierzchnię zajętą przez
handlującego i jego towary oraz przedmioty związane ze sprzedażą towarów (namiot,
samochód, przyczepę, itp.). Analogiczna sytuacja, wystąpiła w treści § 3 ust. 2 pkt 2
przedmiotowej uchwały, w którym postanowiono, że na inkasentów opłaty targowej
wyznacza się: Panią Elżbietę Matejczyk i Pana Andrzeja Matejczyk – w pozostałych
miejscach, w których jest prowadzony handel.
Mając na względzie treść przytoczonych dyspozycji badanej uchwały, organ
nadzoru wskazuje, że Rada Miasta Mińsk Mazowiecki wykonująca kompetencję
prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązana działać ściśle w
granicach tego upoważnienia. Zatem organ stanowiący nie jest upoważniony ani do
regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia – jak
w niniejszej sprawie – poza zakres upoważnienia ustawowego. W nawiązaniu do
powyższego za niedopuszczalne należy uznać posługiwanie się terminem „handel”, w
kontekście dokonywania faktycznie czynności „sprzedaży”, a w konsekwencji
posługiwania się takimi zapisami, które mogą spowodować nieczytelność
przedmiotowej uchwały i trudności interpretacyjne u jej odbiorców, co stanowi istotne
naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie wskazuje, że organ
stanowiący – Rada Miasta Mińsk Mazowiecki przyjętymi zapisami w § 2 ust. 2 badanej
uchwały wprost powieliła uregulowania ustawowe, do czego nie miała kompetencji.
Zgodnie z treścią art. 19 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i
opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2010 r., poz. 95, poz. 613 z późn. zm.) Rada gminy, w
drodze uchwały: 1) określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość
stawek opłat określonych w ustawie, z tym że: a) stawka opłaty targowej nie może
przekroczyć 597,86 zł dziennie. Na marginesie należy wskazać, że kwota 597,86 zł jest
kwotą nieaktualną. Obecnie obowiązującą stawką jest kwota 764,62 zł (zob. pkt 4 lit. a)
obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 7 sierpnia 2013 r. w sprawie górnych granic
stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych w 2014 r. (M.P. z 2013 r., poz. 724).
Z uwagi na to, że ustawodawca określił górną granicę opłat lokalnych, zatem Rada
Miasta Mińsk Mazowiecki w przyjętej przez siebie uchwale, nie powinna powtarzać
zapisów ustaw. Rada wprost wykroczyła poza dyspozycję wnikającą z art. 19 pkt 1 lit. a
ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, a w konsekwencji naruszyła § 137
rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad
techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908).
Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma kompetencji do
stanowienia w wyżej wskazanym zakresie. W myśl § 137 załącznika pn. "Zasady techniki
prawodawczej" do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w
sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w uchwale i zarządzeniu
nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i
rozporządzeń. Przepisy ustaw nie mogą być także modyfikowane. Zgodnie z
postanowieniem § 143 ww. rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002r. zasady określone w
4
przywołanym powyżej § 137 stosuje się do aktów prawa miejscowego.
Zgodnie z działalnością prawotwórczą Rady Miasta Mińsk Mazowiecki, w tym
przypadku określoną w art. 47 § 4a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja
podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749), z której wynika, iż terminem płatności dla
inkasentów jest dzień następujący po ostatnim dniu, w którym, zgodnie z przepisami
prawa podatkowego, wpłata podatku powinna nastąpić, chyba że organ stanowiący
właściwej jednostki samorządu terytorialnego wyznaczył termin późniejszy.
W rozpatrywanej sprawie, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego
posiada - z mocy wskazanego powyżej przepisu ustawy - delegację do ustalania terminu
późniejszego na wpłatę podatku niż po ostatnim dniu, w którym, zgodnie z przepisami
prawa podatkowego wpłata powinna nastąpić.
Rada Miasta Mińsk Mazowiecki, zobowiązała inkasentów do wpłat
zainkasowanych opłat targowych, z jednoczesnym przedłożeniem rozliczenia ich
wysokości: zgodnie z treścią § 3 ust. 2 pkt 1) przedmiotowej uchwały: w każdy
poniedziałek tygodnia – inkasent, o którym mowa w ust. 2 pkt 1; zaś w myśl § 3 ust. 2
pkt 2) badanej uchwały: w ostatni dzień każdego miesiąca, z tym, że jeżeli przypada on w
ustawowy dzień wolny od pracy, to w dniu poprzedzającym ten dzień – inkasenci, o
których mowa w ust. 2 pkt 2.
Postanowienia zawarte § 3 ust. 2 pkt 2) przedmiotowej uchwały, pozostają w
sprzeczności z art. 47 § 4a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa.
Z unormowania tego wynika, że:
1. co do zasady terminem wpłaty podatku pobranego przez inkasenta jest dzień
następujący po ostatnim dniu terminu ustawowego,
2. do wyłącznej właściwości organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego
należy ewentualnie ustalenie późniejszego terminu wpłaty.,
3. ustalanie zaś terminu ustawowego stanowi faktycznie powtarzanie przepisów
ustawowych i jest niezgodne z zasadami legislacji.
Zatem ustalony przez Radę Miasta Mińsk Mazowiecki termin dokonania wpłaty
opłaty targowej przez inkasenta w tym samym dniu, co pobrana opłata targowa nie jest
terminem późniejszym od określonego w art. 47 § 4a ustawy, a terminem krótszym.
Natomiast zobligowanie inkasenta do rozliczenia ze sprzedanych biletów opłaty
targowej do końca miesiąca, w którym nastąpiła sprzedaż, w sytuacji pobierania opłaty
targowej od dokonywanych czynności sprzedaży w ostatnim dniu miesiąca powoduje, iż
również termin rozliczenia z pobranych opłat w ostatnim dniu będzie terminem
krótszym aniżeli ustawowy termin wniesienia pobranych opłat przez inkasenta.
W sytuacji zaś pobierania opłat targowych w dniu poprzedzającym ostatni dzień
miesiąca, termin wpłat będzie terminem ustawowym i organ stanowiący nie posiada
kompetencji do regulowania materii określonej przepisem ustawowym (por. Uchwała
RIO w Poznaniu z dnia 6 marca 2013, Nr 6/318/13; publik. Wielk. 2013/2415).
Wymaga podkreślenia, że jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub
dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po
5
dniu lub dniach wolnych od pracy (art. 12 § 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. –
Ordynacja podatkowa). Zatem Rada Miasta Mińsk Mazowiecki, nie tylko nie dokonała
określenia terminu późniejszego, ale dokonała modyfikacji zapisów ustawowych, do
czego nie była w żaden sposób uprawniona.
Zatem podjęta regulacja przez Radę Miasta Mińsk Mazowiecki w takim zakresie
pozostaje w sprzeczności z cytowanym art. 47 § 4a w zw. z art. 12 § 5 ustawy z dnia 29
sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa.
Biorąc pod uwagę zaprezentowany stan faktyczny i prawny Kolegium Regionalnej
Izby Obrachunkowej w Warszawie, orzekło jak w sentencji niniejszej uchwały.
Przewodniczący Kolegium
Wojciech Tarnowski
6