Tożsamość międzynarodowa UE w świetle koncepcji ról

Przegląd Europejski
Nr 1, 2009
Paweł J. Borkowski
Tożsamość międzynarodowa UE
w świetle koncepcji ról międzynarodowych
Koncepcja ról międzynarodowych
U
E wypełnia sobą Europę – próbuje to czynić także przez budowanie swojej
tożsamości międzynarodowej. Z racji samej tylko wielkości – potencjału
ekonomicznego, demograficznego i politycznego, wywiera wpływ na „resztę
świata”, szczególnie silny wobec jej sąsiedztwa. Jest ona na scenie międzynarodowej obecna1, jednak nie jest to spełnienie ambicji Brukseli. UE chce być
głównym aktorem, a nie tylko statystą. Co więcej, aktor ten przejawia globalne
ambicje, wynikające chociażby z miejsca Wspólnot Europejskich w gospodarce
światowej. Nie sposób jednak myśleć o globalnej obecności bez wykazania
się dojrzałością oraz efektywnością organizowania stosunków międzynarodowych w swoim najbliższym sąsiedztwie. Jest to test dla UE jako aktora sceny
międzynarodowej. Stanowi także istotny element budowania tożsamości Unii,
zwłaszcza jako jednego z centrów współczesnego ładu międzynarodowego.
UE reprezentuje unikalny w skali świata poziom spójności polityczno-gospodarczej regionu oraz stopień instytucjonalizacji współpracy międzynarodowej.
Promuje swój model integracji regionalnej na całym świecie. Prowadzi dialog
międzyregionalny, przez który zyskują potwierdzanie i legitymizację obecności
na arenie międzynarodowej podmioty niebędące państwami, lecz strukturami
współpracy. Dzięki temu z natury wtórne podmioty będące instytucjonalnym
wyrazem regionów zyskują tożsamość międzynarodową.
Jedną z metod analizy miejsca uczestnika w systemie stosunków międzynarodowych jest identyfikacja odgrywanych przez niego ról międzynarodowych. Przez to ostatnie pojęcie rozumiemy zorganizowany i celowy zespół
oddziaływań jednego uczestnika stosunków na innych, który kształtuje się
1
Christopher Hill zaproponował ważne rozróżnienie pomiędzy obecnością (presence)
a byciem aktorem międzynarodowym (actorness), zob. Ch. Hill, The Capability-Expectations
Gap, or Conceptualizing Europe’s International Role, w: S. Bulmer, D. Scott (eds), Economic
and Political Integration in Europe: Internal Dynamics and Global Context, Oxford 1994,
s. 103–126.
70
Paweł J. Borkowski
na podstawie jego percepcji i oceny możliwości działania w środowisku międzynarodowym2. Koncepcja ról międzynarodowych jest osadzona mocno
w socjologicznej tradycji analizowania stosunków międzynarodowych jako
części relacji międzyspołecznych. Oryginalnie koncepcja ta odnosiła się do
zachowań jednostek3, jednak już w 1970 r. Kahlevi Holsti zaproponował jej
użycie do analizy polityki zagranicznej państwa4. Stwierdził on, że „koncepcja
roli zawiera wyobrażenia decydentów [w zakresie polityki zagranicznej – P.B.]
co do ogólnego charakteru decyzji, zobowiązań, zasad i działań odpowiednich
dla ich państwa oraz funkcji, jakie ma ono pełnić w sposób ciągły w systemie
międzynarodowym”5. Role międzynarodowe są zdaniem K. Holstiego efektem specyficznej socjalizacji narodów politycznych oraz ich historii i kultury.
Oczywiście badacze związani z nurtem realistycznym podkreślać będą, że role
są określane zewnętrznie przez miejsce państwa w systemie6, lecz te różnice
zdań wskazują na użyteczność omawianej koncepcji, która nie jest elementem
tylko jednej z konkurencyjnych wizji rzeczywistości międzynarodowej. Z kolei
wspomnianą socjalizację należy rozumieć jako praktyczne zastosowanie tezy,
że również państwa i decydenci polityczni organizują swoją wiedzę o świecie
wokół pewnych koncepcji i przez to nadają faktom odpowiednie znaczenie7.
Zatem rola (role) międzynarodowa będzie produktem percepcji dążącej do
zrozumienia relacji ze światem zewnętrznym i zdefiniowania swojego w nim
miejsca. Role międzynarodowe nie tylko określają miejsce danego państwa
w złożonym systemie stosunków na poziomie regionalnym czy globalnym,
pozwalają niejako przyporządkować podmiot określonej kategorii, ale są
również elementem budowania jego tożsamości międzynarodowej. Państwa
i inni uczestnicy stosunków międzynarodowych są postrzegani przez role, które
odgrywają, a te z kolei są pochodną postrzegania siebie i swojego miejsca
w złożonym systemie oddziaływań międzynarodowych. Zatem w rolach międzynarodowych wiążą się ze sobą tożsamość, percepcja i oddziaływanie na rzeczywistość8. Typowe międzynarodowe role polityczne to: hegemon regionalny,
2
3
4
5
6
7
8
Por. R. Zięba, Unia Europejska jako aktor stosunków międzynarodowych, Warszawa 2003,
s. 244; zob. także: S.G. Walker (ed.), Role Theory and Foreign Policy Analyzis, Durham
1987.
M. Bradbury, B. Reading, M. Hollis, The Man and the Mask: A Discussion of Role-theory,
w: J.A. Jackson (ed.), Role, Cambridge 1972, s. 43.
K. Holsti, National Role Conceptions In the Study of Foreign Policy, “International Studies
Quarterly” 1970, vol. 14, nr 3.
Ibidem, s. 12.
J. Roseau, Turbulence in World Politics: a Theory of Change and Continuity, New York 1990,
s. 213.
Por. C. Jonsson, S. Tagil, G. Tornqvist, Organizing European Space, London 1999, s. 10
i nast.
S. Bieleń, Tożsamość międzynarodowa Federacji Rosyjskiej, Warszawa 2006, s. 26–27.
TOŻSAMOŚĆ MIĘDZYNARODOWA UE…
71
pretendent9, bufor10, wierny sojusznik11, kontestator; ekonomiczne – centrum
gospodarki światowej, model rozwoju, peryferie; kulturowe – centrum cywilizacji.
Role międzynarodowe mogą być deklarowane explicite, lecz także wynikać
z uczestnictwa podmiotów w instytucjach lub ze sposobu wchodzenia w interakcje z innymi uczestnikami stosunków międzynarodowych12. Wydaje się, że
nie należy przyjmować wąskiej – neoliberalnej czy neorealistycznej – koncepcji
ich źródeł, lecz uznać, że proporcje między ich zewnętrznymi i wewnętrznymi
uwarunkowaniami zależą przede wszystkim od pozycji państwa w systemie
(podsystemie) stosunków międzynarodowych. Należy zatem uznać, że role
międzynarodowe w wypadku państw (podmiotów) o mniejszym potencjale,
są kształtowane w większym stopniu przez strukturę środowiska międzynarodowego oraz oczekiwania innych aktorów. W okresie „zimnej wojny” logika
rywalizacji dwublokowej nakazywała pełnić rolę sojusznika jednego z supermocarstw i w zasadzie niemal każde państwo musiało zdefiniować swoją rolę
w narzuconych ramach, ewentualnie wybierając opcje neutralności lub niezaangażowania. Pozycja nawet tak silnych państw jak Francja czy Wielka Brytania określana była przede wszystkim przez fakt bycia sojusznikiem Stanów
Zjednoczonych – członkiem NATO. Aktualna struktura porządku międzynarodowego daje większa swobodę, ale i tak mniejsze kraje muszą dostosować
swoją politykę do uwarunkowań zewnętrznych13. Nie wyklucza to oczywiście
możliwości wystąpienia wyjątkowo silnej zdefiniowanej od wewnątrz roli,
będącej zwłaszcza efektem projekcji wizji silnego przywódcy. Współcześnie
takiego przykładu dostarcza nam Wenezuela pod rządami prezydenta Hugo
Chaveza, który zdefiniował jej rolę jako głównego przeciwnika Stanów Zjednoczonych i organizatora konkurencyjnego wobec dominacji amerykańskiej
ładu w Zachodniej Hemisferze. Z drugiej strony nawet silnie deklarowana rola
może być tylko fasadą – wiele państw członków Ruchu Państw Niezaangażowanych było w praktyce sojusznikami jednego z supermocarstw, mimo niezwykle
wyraźnej ideologii będącej formalnie kręgosłupem ich polityki.
Z kolei podmioty o dużym potencjale definiują odgrywane przez siebie
role w sposób bardziej zrównoważony. W tym kontekście szczególnie wyraźna
9
10
11
12
13
A. Gałganek, Zmiana w globalnym systemie międzynarodowym Supercykle i wojna hegemoniczna, Poznań 1992.
S. Bieleń, Państwa buforowe w stosunkach międzynarodowych, „Stosunki Międzynarodowe”
1995, t. 17, s. 9–20.
Zob. np. A. Dybczyński, Teoria powstawania sojuszy i realistyczna wizja środowiska międzynarodowego, w: R. Kuźniar (red.), Porządek międzynarodowy u progu XXI wieku, Warszawa
2005, s. 648 i nast.
L. Aggestam, Role Theory and European foreign policy: a framework for analysis, w: O. Elgstrom,
M. Smith (eds), The European Union’s Roles in International Politics, London–New York 2006,
s. 14–17.
R. Zięba, Wstęp do teorii polityki zagranicznej, Toruń 2004.
72
Paweł J. Borkowski
jest rola mocarstwa regionalnego, odgrywana dzisiaj przez np. Brazylię czy
Republikę Południowej Afryki, gdzie kraje regionu wyraźnie formułują oczekiwania, a jednocześnie wspomniana rola stanowi istotny element autodefinicji
tych krajów w stosunkach międzynarodowych. Jeśli chodzi o kraje o potencjale oddziaływania globalnego, definiują one swoje role przede wszystkim
wewnętrznie przez autorozpoznanie swojej pozycji oraz określenie, zwykle
wyidealizowanego zestawu „zadań” przynależnych do poszczególnych ról, do
których odgrywania kraj aspiruje. Typowym przykładem jest tutaj definiowana
przez USA rola strażnika i promotora demokracji i wolności w skali całego
świata, czy wyrażana jasno przez wilhelmińskie Niemcy rola pretendenta
do przejęcia hegemonii, w której to roli II Rzesza miała zastąpić Wielką Brytanię.
Unia Europejska jako przedmiot zainteresowania
koncepcji ról międzynarodowych
Zasadniczo analizy politologiczne mówią przede wszystkim o rolach międzynarodowych państw, jako podstawowych i pierwotnych uczestników stosunków międzynarodowych. Jednak wraz z rozwojem integracji europejskiej
zaczęto również w ten sposób określać pozycję Wspólnot/UE. Jednocześnie,
z racji tego, iż UE jest unikalnym i pochodnym uczestnikiem stosunków międzynarodowych, który jest dopiero w trakcie poszukiwania swojej tożsamości
i określania jej stosunku do utrwalonych już tożsamości państw członkowskich,
próba identyfikacji odpowiednich ról jest istotnym wyzwaniem badawczym.
W szczególności warto zastanowić się, na ile UE jest w stanie odgrywać role
„zdefiniowane” dla państw, a na ile poszukiwać będzie własnych form wyrażania swojej tożsamości i interesów na arenie międzynarodowej. W przypadku
bytu politycznego, jakim jest Unia Europejska, jednego z centrów gospodarki
światowej, ale jednocześnie aktora niepewnego swojego miejsca, na czoło
wysuwają się kwestie percepcji i samookreślenia w zgodzie z wartościami,
które legły u podstaw integracji europejskiej. Stąd twierdzenia takie jak słowa
Javiera Solany: „Unia Europejska nie jest wyspą, jest częścią globalnej wspólnoty. Dla wielu części świata słowo Europa kojarzone jest z postawą humanitaryzmu, solidarności i integracji. Stąd Unia musi odgrywać większą rolę,
aby pracować dla globalnego wspólnego dobra”14. Jednocześnie nie sposób
pominąć oczekiwań, które wobec niej formułują inni uczestnicy stosunków
międzynarodowych. Za przykład niech posłuży opinia sekretarz stanu USA
14
J. Solana, Shaping an Effective EU Foreign Policy, speech at Konrad Adenauer Foundation,
Brussels 24 January 2005, za L. Aggestam, Role theory and European foreign policy…, op. cit.,
s. 11.
TOŻSAMOŚĆ MIĘDZYNARODOWA UE…
73
Condolezzy Rice: „Naszym zdaniem silna i zjednoczona Europa, która jest
w stanie działać jako globalny partner Stanów Zjednoczonych, wziąwszy pod
uwagę jej wartości demokratyczne i długą historię naszych związków, przyczyni
się do zwielokrotnienia sił, które walczą o demokrację, wolność i pomyślność
gospodarczą na całym świecie”15. Zatem autodefinicja współistnieje z odpowiedzią na oczekiwania innych aktorów, przede wszystkim mocarstw o interesach i tożsamości utrwalonych mocniej niż w przypadku Unii.
Gdy przenosimy koncepcje ról międzynarodowych na podmiot niepaństwowy, jakim jest UE, ważne jest zachowanie odpowiedniego poziomu
oczekiwań. Jest błędem założenie, że tak nietypowy aktor jak Unia będzie
definiowała swoją tożsamość międzynarodową w sposób analogiczny, przy użyciu takiego samego „zestawu” ról, jak ma to miejsce w wypadku państwa. Przez
fakt, że w ramach UE udało się przezwyciężyć pewne zdało by się immanentne
cechy stosunków międzynarodowych i uczynić z dawnych wrogów partnerów
musi mieć wpływ na obszary, intensywność oraz instrumenty jej aktywności
międzynarodowej. Tym samym zabieg intelektualny polegający na sprawdzeniu, czy Unia Europejska pełni (lub stara się wypełniać) role międzynarodowe
tradycyjnie wykonywane przez państwa jest użyteczny badawczo, ale negatywny
wynik tego testu nie uprawnia do twierdzenia, że Unia nie spełnia kryteriów,
aby być uznaną za aktywnego aktora międzynarodowego. Hipoteza, że tak
unikalny podmiot będzie także inaczej „dobierał” sobie kluczowe elementy
oddziaływania w ramach stosunków międzynarodowych i inaczej definiował
swoje role wydaje się być wiarygodna i logiczna. Zatem badając aktywność
międzynarodową UE przy użyciu instrumentarium dostarczonego przez koncepcje ról międzynarodowych należy dążyć nie tyle do porównania z państwem
(mocarstwem), ile identyfikacji tego, co szczególne. Należy przy tym pamiętać,
że heterogeniczna Unia stoi przed o wiele trudniejszym zadaniem, niż mające
utrwalone rozpoznanie własnych interesów państwo narodowe. Dopiero w dalszej kolejności można zadać pytanie o efektywność używanych przez Unię
instrumentów budowania tożsamości międzynarodowej.
Warto wreszcie zauważyć, że koncepcja ról, z racji socjologicznego rodowodu, współgra z założeniami konstruktywizmu, jednego z najważniejszych
współczesnych nurtów badawczych stosunków międzynarodowych, a zwłaszcza integracji europejskiej. Problemy tożsamości oraz kalkulacja na podstawie
szerszej niż tylko interes narodowy16, to cechy wspólne, które każą poważnie
15
16
Ibidem, s. 19.
P. Borkowski, Polityczne teorie integracji międzynarodowej, Warszawa 2007; por. T. Christiansen
i in. (eds), The Social Construction of Europe, London 2001; K.E. Jorgensen (ed.), Reflective Approaches to European Governance, London 1997; T. Risse, Social Constructivism and
European Integration, w: A. Wiener, T. Diez (eds), European Integration Theory, Oxford–New
York 2005, s. 159 i nast.
74
Paweł J. Borkowski
traktować zastosowanie omawianej koncepcji do badania polityki zagranicznej
jednoczącej się Europy.
W badaniach nad UE, zarówno polskich, jak i zagranicznych, możemy znaleźć wiele analiz dotyczących jej tożsamości międzynarodowej17, m.in. przez
identyfikację ról międzynarodowych UE. Roman Kuźniar proponuje szeroką
analizę opartą na kryterium przestrzennym i wskazuje trzy role UE: tradycyjnego mocarstwa regionalnego, stabilizatora szerszego „obszaru bezpieczeństwa” oraz ośrodka wpływu o zasięgu globalnym, który współkształtuje nowy
porządek międzynarodowy18. W tym ujęciu mamy do czynienia raczej z zakreśleniem potencjału czy też możliwości stojących przed stawiającą pierwsze
kroki Unią, która musi „oceniać siły na zamiary” i wybrać skalę oddziaływania, czy też wagę przykładaną do kolejnych kręgów. Nie odpowiada natomiast
na pytanie, jak będzie realizowany wybrany już model uczestnika stosunków
międzynarodowych ani jak przyjęta rola (role) będzie się miała do tożsamości
państw członkowskich.
Kryterium zasięgu geograficznego, podstawowe w systematyce zaproponowanej przez R. Kuźniara, podkreśla bardzo istotny aspekt obecności UE na
arenie międzynarodowej. O ile USA są z całą pewnością mocarstwem globalnym, a Brazylia bez wątpienia regionalnym, Unia Europejska ma różny zakres
oddziaływania zależnie od sfery stosunków międzynarodowych. Jest globalną
potęgą gospodarczą, natomiast pod względem politycznym promień jej oddziaływania jest znacznie mniejszy. Należy zatem rozważyć, czy kryterium zasięgu
geograficznego nie powinno być brane pod uwagę łącznie z innymi propozycjami, aby tym pełniej określić miejsce UE na arenie międzynarodowej.
Interesujący jako miejsce wykonywania szczególnie widocznego wpływu
obszar bezpośredniego sąsiedztwa UE i jej polityka wobec regionu Morza
Śródziemnego, Bałkanów czy Europy Wschodniej mieści się w drugiej zaproponowanej roli – stabilizatora strefy bezpieczeństwa. Jednak we współczesnym świecie odległości nie są już kluczowe dla identyfikacji zagrożeń, zatem
sfera bezpieczeństwa Europy jest szersza niż zakres oddziaływania jej polityki
sąsiedztwa. Warto natomiast nie zapominać, że obok innych zadań podstawowym jej celem jest stabilizacja i pokojowe zorganizowanie sytuacji u granic
UE. Można zatem powiedzieć, iż Europa poczuwa się do odpowiedzialności
za specyficznie pojmowaną strefę wpływów jako za obszar, na który eksportuje
swoje doświadczenie w zakresie zapewniania dobrobytu i pokoju.
17
18
C. Rhodes, The Identity of the European Union in International Affairs, w: C. Rhodes (ed.),
The European Union in the World Community, Boulder 1998; R.J. Gutman (ed.), Europe
in the New Century. Visions of an European Peace, Boulder 2001; J. Czaja, Europa wartości
– pytania o tożsamość Unii Europejskiej, „Przegląd Europejski” 2001, nr 2.
R. Kuźniar, Tożsamość międzynarodowa Europy (UE), w: E. Haliżak, S. Parzymies (red.),
Unia Europejska. Nowy typ wspólnoty międzynarodowej, Warszawa 2002, s. 25–44.
75
TOŻSAMOŚĆ MIĘDZYNARODOWA UE…
Bardziej szczegółowe ujęcia ról międzynarodowych UE przedstawia Ryszard
Zięba. Dzieli on role międzynarodowe UE na polityczne, kulturowo-cywilizacyjne i ekonomiczne, wymienia ich aż siedem19. Prezentuje je tabela 1.
Tabela 1
Role międzynarodowe Unii Europejskiej
Role ekonomiczne
Role polityczne
Rola lidera zrównoważonego rozwoju
oraz wzorca pomyślnej i kompleksowej
integracji
Rola aktywnego aktora
dyplomatycznego
Rola największego udziałowca w handlu
światowym
Rola stabilizatora pokoju
i bezpieczeństwa międzynarodowego
Rola dostarczyciela największej pomocy
rozwojowej
Rola kulturowo-cywilizacyjna
Rola atrakcyjnego ośrodka
cywilizacyjnego i promotora wartości
kultury europejskiej
Rola donatora największej pomocy
humanitarnej
Źródło: R. Zięba, op. cit., s. 244–266.
Zaproponowany podział odzwierciedla dualistyczną strukturę UE, której
aktywność międzynarodowa przejawia się zarówno we Wspólnotach Europejskich w zakresie np. Wspólnej Polityki Handlowej, jak i przez instrumenty
Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Takie rozróżnienie, mające
znaczne zalety, jeśli chodzi o systematykę i opis rzeczywistości, nie daje jednak podstaw do głębszego objaśnienia miejsca UE w świecie zglobalizowanym, w którym sztywne trzymanie się rozgraniczenia na sferę ekonomiczną
i polityczną może owocować niekorzystnym zacieśnianiem perspektywy.
Wskazane przez R. Ziębę role ekonomiczne mają przecież wyraźny wymiar
polityczny w każdym przypadku, tym większy dla struktury pozbawionej
środków o charakterze militarnym. Pomijając niezwykle interesującą kwestię znaczenia ekonomii, a więc rynku w jego relacji z państwem20, możemy
stwierdzić, że w przypadku UE, cierpiącej na swoisty niedorozwój tradycyjnych
instrumentów polityki zagranicznej, a więc sił zbrojnych i mówiącej jednym
19
20
R. Zięba, op. cit., s. 244–266.
Zob. E. Haliżak, Współzależność integracji ekonomicznej i politycznej w Unii Europejskiej
– przyczynek do rozważań o istocie ekonomii politycznej stosunków międzynarodowych, w:
E. Haliżak, S. Parzymies (red.), Unia Europejska. Nowy typ wspólnoty międzynarodowej,
Warszawa 2002, s. 368–385; R. Jacson, G. Sorensen, Wprowadzenie do stosunków międzynarodowych. Teorie i kierunki badawcze, Kraków 2006, s. 207–238; por. R. Gilpin, The Political
Economy of International Relations, Princeton 1987; J. Frieden, D. Lake, International Political Economy: Perspectives on Global Power and Wealth, London 1995.
76
Paweł J. Borkowski
głosem dyplomacji21, szczególną uwagę należy zwrócić na gospodarcze środki
oddziaływania na środowisko międzynarodowe. Potencjał ekonomiczny22 jest
istotnym elementem pozycji UE jako „potęgi cywilnej”23 w świecie epoki globalizacji, która najszerzej przejawia się właśnie na płaszczyźnie rynku i coraz
większą rolę odgrywają instrumenty ekonomiczne, czy też szerzej, miękkie
źródła potęgi w stosunkach międzynarodowych. W tym kontekście warto zastanowić się znów nad zdaniem wyrażonym wiele lat temu przez Ernsta Haasa, iż
integracja jest przejawem kolejnego etapu modernizacji, naturalną droga rozwoju świata wolnego rynku24. Tendencje ku niej są efektem osiągnięcia przez
gospodarki i społeczeństwa przynajmniej państw rozwiniętych określonego
etapu rozwoju, a wspólnota następnym poziomem do zbudowania po wyczerpaniu się zasady państwa narodowego: „Ponadnarodowy schemat rządzenia na
poziomie regionalnym jest uderzająco podobny do zasady rządów w społeczeństwie/narodzie przemysłowym we wszystkim poza terminologią konstytucyjną.
Wydaje się, że jest on właściwym regionalnym partnerem/uzupełnieniem państwa narodowego, które nie czuje się już zdolne zrealizować cele w zakresie
dobrobytu wewnątrz wąsko zakreślonych granic, które pogodziło się z faktem
współzależności w epoce industrialnej i egalitarnej”25. W epoce globalizacji
ten imperatyw przejawia się jeszcze wyraźniej: w warunkach konkurencji na
globalnym rynku integracja regionalna to instrument minimalizowania negatywnych skutków globalizacji, lepszego wykorzystania oferowanych przez nią
szans oraz kontroli tego, co polityczne, nad rzeczywistością rynku.
W zakresie ról politycznych największe wątpliwości budzi pierwsza. Aktywna
dyplomacja jest raczej środkiem do realizacji wielu ról międzynarodowych.
W przypadku UE fakt posiadania instrumentów dyplomatycznych może być
uznawany za osiągnięcie samo w sobie, tym bardziej możemy traktować tak
dostrzeżenie politycznego wymiaru jednoczącej się Europy przez innych aktorów, jednak jest to zaledwie warunek minimalny jakiegokolwiek oddziaływania
na sferę międzynarodowych stosunków politycznych. Jest to zatem rola, którą
każdy gracz odgrywa, niczego więc nie wnosi do głębszego zrozumienia UE
jako podmiotu stosunków międzynarodowych.
21
22
23
24
25
Nawiązuję do klasycznego stwierdzenia R. Arona, iż państwo jest reprezentowane wobec
innych przez dyplomatę i żołnierza, zob. R. Aron, Pokój i wojna między narodami, Warszawa
1995, s. 16 i nast.
D. Milczarek, Unia Europejska we współczesnym świecie, Warszawa 2005, s. 37–43.
H. Bull, Civilian Power Europe: A Contradiction in Terms?, „Journal of Common Market
Studies” 1982, vol. 20, nr 1; R.H. Ginsberg, Conceptualizing the EU as an International
Actor: Narrowing the Theoretical Capability-Expectations Gap, „Journal of Common Market
Studies” 1999, vol. 37, nr 3; D. Milczarek, The International Role of the European Union as
a Civilian Power, „The Polish Foreign Affaires Digest” 2003, nr 4.
Zob. B. Rosamond, Theories of European Integration, Basingstroke 2000, s. 56–57.
E. Haas, Beyond the Nation State. Functionalism and International Organization, Stanford
1964, s. 71.
TOŻSAMOŚĆ MIĘDZYNARODOWA UE…
77
W najnowszym opracowaniu firmowanym przez European Consortium for
Political Reaserch zatytułowanym The European Union’s Roles In Internatinal
Politics przyjęto nieco inną perspektywę, badając użyteczność koncepcji ról
międzynarodowych w badaniach europeistycznych przez analizę serii przypadków, zróżnicowanych zarówno pod względem geograficznym, jak i sfery stosunków międzynarodowych. Chociaż enumeracja ról odgrywanych aktualnie
przez Unię nie była celem badań, z całości opracowania wyłania się pewien
ich zestaw. Zdaniem zespołu autorskiego najistotniejsze role UE to:
– promotor multilateralizmu i współpracy międzynarodowej,
– mocarstwo normatywne,
– główne centrum handlu światowego.
Poruszany jest także problem militarnego wymiaru Europy. Najciekawsze
jednak jest testowanie poszczególnych ról w różnych zakresach geograficznych.
Tym samym uzyskujemy obraz synchronizujący zasięg geograficzny aktywności
międzynarodowej UE z rodzajem pełnionych przez nią międzynarodowych ról
politycznych lub ekonomicznych. Ole Elgström i Michael Smith dostrzegają
różną efektywność i wyrazistość ról zależnie od obszaru, na który są projektowane. Szczegółowo analizowane są problemy eksportu norm w najbliższym
sąsiedztwie, a opracowania poświęcone wartościom w relacjach z Kubą, Birmą
i Zimbabwe dają ciekawą perspektywę porównawczą.
Identyfikacja ról międzynarodowych Unii Europejskiej
Role międzynarodowe UE powinny być postrzegane w przestrzeni, co oznacza uwzględnienie zróżnicowanych zakresów oddziaływania UE. Posługując się
obecną w analizach metaforą bieguna, przyciąganie, a zatem i podatność na
oddziaływania zależy od natury związków między Unia a jej partnerem (partnerami), co jest z kolei silnie uwarunkowane nie tylko ich potencjałem, ale także
dystansem w znaczeniu geograficznym. Działania UE przyjmują różne formy,
zależnie od przedmiotu zainteresowania, czyli partnera. Tworzą one swoiste
kręgi z Unią – potencjalnie jednym z centrów ładu międzynarodowego jest:
– polityka wobec kandydatów do członkostwa: obejmuje tę część Europy,
która pozostaje poza Unią, jednak istnieje realna perspektywa zmiany tej
sytuacji. Stosunki często mają charakter paternalistyczny, Bruksela stawia
warunki, ocenia postępy, występuje wyraźna nierównoprawność stron dialogu;
– stabilizacja sąsiedztwa rozszerzonej UE: kraje Europy Wschodniej, Kaukazu, regionu Morza Śródziemnego; brak perspektywy członkostwa, ale
swoiste przyporządkowanie UE jako centrum ładu, zwłaszcza zaś gospodarki światowej. Stosunki nieco paternalistyczne, lecz interesy bardziej
zrównoważone;
78
Paweł J. Borkowski
– dialog polityczny z głównymi mocarstwami, politycznymi i ekonomicznymi:
USA, Japonią, Chinami, Indiami. Niejako między tą a poprzednią kategorią
znajduje się Rosja. Kontakty mają charakter partnerski i zrównoważony,
inne mocarstwa to przede wszystkim rywale, UE stara się potwierdzić swoją
obecność wobec państw o jasno zarysowanej tożsamości międzynarodowej
(znów wyjątek – Rosja);
– dialog międzyregionalny; partnerami są organizacje międzynarodowe bądź
grupy państw z innych kontynentów: ten rodzaj relacji dotyczy państw
Ameryki Łacińskiej, Azji Wschodniej i Południowo-Wschodniej, Afryki
(najsłabiej zarysowane kontakty). Relacje mają charakter partnerski i zrównoważony, przy czym UE prezentuje swój model integracji i rozwoju jako
godzien naśladowania26.
Podejmując zatem próbę określenia ról międzynarodowych pełnionych
przez Unię Europejską wydaje się, że największe znaczenie mają:
– rola centrum współczesnych stosunków międzynarodowych i swoistego bieguna przyciągania. Kumuluje ona w sobie aspekty polityczny i ekonomiczny
i ma największe znaczenie dla państw aspirujących do członkostwa w UE,
chociaż jej zasięg jest o wiele większy;
– rola mocarstwa normatywnego, reprezentującego określony model organizacji zarówno stosunków międzynarodowych, jak i życia społecznego
i politycznego wewnątrz państw. Kluczową rolę odgrywają wartości
reprezentowane przez UE, ich oddziaływanie zależy jednak od dystansu,
zarówno geograficznego, jak i rozwojowego, który dzieli dany kraj od
Europy;
– rola donatora pomocy rozwojowej, która odgrywana jest w skali całego
świata, ale jej intensywność, obrazowana środkami finansowymi angażowanymi przez programy pomocowe, jest szczególnie widoczna w najbliższym
sąsiedztwie.
Rola bieguna przyciągania – centrum współczesnych stosunków międzynarodowych wymaga odwołania się do danych statystycznych. PKB Unii liczącej 27 członków to 11,6 biliona euro (Eurostat-2006), a ten sam wskaźnik
per capita to 23500 euro. UE liczy ponad 490 mln mieszkańców, co stawia
ją znacznie przed USA, Japonią czy Rosją. Jej udział w handlu światowym
wynosił w 2007 r. 17%, co pozwoliło jej po przerwie zająć ponownie pierwsze miejsce. Warto podkreślić, że przed „wielkim” rozszerzeniem w 2004 r.
regularnie zajmowała miejsce pierwsze, jednak przyjęcia aż 10 nowych krajów
i przypisanie ich wymiany handlowej z „Piętnastką” do handlu wewnętrznego
spowodował przejściowy statystyczny spadek na drugą pozycję. Nie zmieniło
26
Por. B. Hettne, F. Sonderbaum, Civilian Power or Soft Imperialism? The EU as a Global
Actor and the Role of Interregionalism, “European Foreign Affairs Review” 2005, vol. 10,
s. 535–552.
TOŻSAMOŚĆ MIĘDZYNARODOWA UE…
79
to jednak faktu, że Unia jest największym eksporterem na świecie – w 2007 r.
sprzedała dobra o wartości 1 228 mln euro (Eurostat), a usługi analogicznie
za niemal 500 mln euro (26% eksportu światowego). Unia rzuca „długi cień
na swoje sąsiedztwo”. Od czasu powstania Wspólnot w latach pięćdziesiątych ubiegłego wieku przyciągały one wciąż nowe kraje. Warto wspomnieć, że
pierwszy brytyjski wniosek o przyjęcie do EWG złożony został w 1961 r. i tylko
stanowczy sprzeciw prezydenta Francji gen. Charles’a de Gaulle’a sprawił,
że Wielka Brytania stała się jej członkiem dopiero w 1973 r. Kraje Europy
Południowej szukały we Wspólnotach oparcia w okresie transformacji demokratycznej i potwierdzenia zachodniej tożsamości politycznej. Zakończenie
„zimnej wojny” zdjęło ograniczenia z państw o szczególnych uwarunkowaniach
polityki bezpieczeństwa – Szwecja, Austria i Finlandia stały się członkami UE
w 1995 r. To samo wydarzenie spowodowało reorientacje polityki krajów naszej
części Europy i ich dążenie do uzyskania członkostwa we Wspólnotach stało
się jasne już w 1991 r. Nawet po rozszerzeniu do 27 państw UE wciąż jest
atrakcyjna i przyciąga nowe państwa. Przykład Turcji, a zwłaszcza aplikacja
Maroka w 1987 r. pokazują, że siła przyciągania jednoczącej się Europy sięga
dalej niż granice geograficzne kontynentu. Odpowiedź na te oczekiwania była
jednocześnie ważnym elementem budowania tożsamości międzynarodowej
Unii. Chociażby istnienie w Komisji Europejskiej Dyrekcji Generalnej ds.
Rozszerzenia wskazuje na wagę przywiązywaną do tego zjawiska. Unia tworzy
wokół siebie kręgi – kandydatów, potencjalnych kandydatów, państw objętych polityką sąsiedztwa ENP. Jej oddziaływanie ma charakter porządkujący,
zarówno ekonomiczny, jak i polityczny.
Dochodzimy w tym miejscu do kolejnej roli – potęgi normatywnej. Unia
samym swoim istnieniem zaproponowała nowy typ regulacji stosunków między
państwami oraz wewnątrz nich. Roy Ginsberg podkreśla, że Unia Europejska jest ,,symbolem, oczywiście niedoskonałym, epickiej rekoncyliacji między państwami i pokoju strukturalnego bez precedensu w historii stosunków
międzynarodowych’’27. Z kolei Christopher Hill i Michael Smith ocenili, że
Unia Europejska jako ,,strefa pokoju w łonie systemu międzynarodowego’’
stworzyła ,,regionalną formę społeczności międzynarodowej […] uznanej
i szanowanej w świecie jako znaczący sukces polityczny i gospodarczy”28.
Wielu autorów podkreśla dzisiaj, że Unia Europejska to specyficzny, ,,cywilizowany” model oddziaływania na stosunki międzynarodowe bez uciekania się do
27
28
R. Ginsberg, The Impact of Enlargement on the Role of the European in the World, w:
J. Redmond, G. Rosenthal (eds), The Expending European Union: Past, Present and Future,
Boulder 1998, s. 210.
Ch. Hill, M. Smith, Acting for Europe: Reassessing the European Union’s Place in International
Relations, w: Ch. Hill, M. Smith (eds), International Relations and the European Union,
Oxford 2005, s. 396.
80
Paweł J. Borkowski
siły29. Autorzy zwracają uwagę na różne dziedziny aktywności Unii Europejskiej jako mocarstwa normatywnego. Ian Manners podkreśla znaczenie
upowszechniania przez Unię Europejską w działalności międzynarodowej
norm ekonomicznych, społecznych, dotyczących ochrony środowiska, rozwiązywania konfliktów oraz norm odnoszących się bezpośrednio do istoty ludzkiej,
takich jak: wszelkiego rodzaju swobody społeczne, demokracja uczestnicząca,
prawa człowieka, w tym zakaz wszelkiej dyskryminacji oraz norm dotyczących
solidarności społecznej, trwałego rozwoju i dobrego zarządzania stosunkami
międzynarodowymi30.
Nie należy lekceważyć aspektu normatywnego oddziaływania UE. Mimo iż
traktowany z lekceważeniem przez badaczy związanych z nurtem realistycznym, ten wymiar wpływu trzeba uznać za charakterystyczny dla jednoczącej się
Europy. Trudno ocenić, na ile określanie polityki UE jako „procesu cywilizacyjnego”31 jest świadomym wyborem, a na ile konsekwencją braków w zakresie
innych, bardziej tradycyjnych instrumentów, wymiar aksjologiczny wpisuje się
w świat epoki globalizacji lepiej niż się zwykło twierdzić. Globalizacja to także
dyfuzja i rywalizacja między różnymi stylami życia oraz modelami rządzenia.
UE pokazuje, że można pokojowo regulować stosunki między dawniej wrogimi
sobie państwami, akceptacja reguł ekonomicznych funkcjonujących w Europie
daje wymierne korzyści, a poszanowanie zasad demokracji i praw człowieka
może się najzwyczajniej opłacać. Unia jest zatem nośnikiem trendu modernizacyjnego, a jej doświadczenia są pożyteczne w radzeniu sobie z wyzwaniami
procesu globalizacji. Jak pisał Ian Manners: „koncepcja mocarstwa normatywnego to próba potwierdzenia nie tylko faktu, że UE jest zbudowana na
bazie określonych wartości, ale także ma skłonność do działania na arenie
międzynarodowej na sposób normatywny”32. Jednocześnie potencjał UE daje
jej możliwości oddziaływania przy użyciu „miękkich” środków: perswazji, dialogu, pomocy rozwojowej33 i tym samym budowy wpływu bez tradycyjnego
29
30
31
32
33
Ch. Hill, European Foreign Policy: Power Bloc, Civilian Model, or Flop?, w: R. Rummel
(ed.), The Revolution of an International Actor, Western Europe’s New Assertiveness, Boulder
1990.
I. Manners, L’identité internationale de l’UE: une puissance normative dans le jeu politique
mondial, w: B. Adam (dir.), Europe, puissance tranquille? Role et identite sur la scene mondiale,
Bruxelles 2007, s. 33–49.
A. Linklater, A European Civilising Proces?, w: Ch. Hill, M. Smith (ed.), International
Relations…, op. cit., s. 365–386; por. H. Sjursen, Values or rights? Alternative conceptions of
the EU’s „normative” role, w: O. Elgstrom, M. Smith (eds), The European Union…, op. cit.,
s. 85–100.
I. Manners, Normative Power Europe: A Contradiction in Terms, „Journal of Common Market
Studies” 2002, vol. 40, nr 2, s. 252.
Zob. P. Borkowski, Rola największego donatora pomocy rozwojowej jako wyznacznik tożsamości międzynarodowej Unii Europejskiej, w: K. Czaplicka (red.), Wyzwania międzynarodowej
współpracy na rzecz rozwoju, Warszawa 2007.
TOŻSAMOŚĆ MIĘDZYNARODOWA UE…
81
arsenału polityki imperialnej. Jürgen Habermas mówił o nieimperialnym procesie porozumienia z innymi kulturami, zaś Bjoern Hettne o miękkim imperializmie34.
Obecna w Europie świadomość siły oddziaływania procesów globalizacyjnych i tworzonych przez nie nierówności sprzyja postrzeganiu znaczenia
pomocy rozwojowej jako istotnego elementu radzenia sobie z wyzwaniami
naszej epoki. Stąd istotne znaczenie roli największego donatora pomocy
rozwojowej na świecie. Aspiracje UE do przywództwa w świecie stymulują
naturalne zaangażowanie w rozwiązywanie problemów globalnych, w tym niedorozwoju.
UE, z racji swojej struktury, różnic wewnętrznych i doświadczeń w integrowaniu Europy ma głębszą świadomość problemów rozwoju, aczkolwiek
problematyczne jest stosowanie rozwiązań europejskich w odniesieniu do
krajów innych kontynentów (cywilizacji). Stąd potrzeba różnicowania założeń
poszczególnych programów pomocowych i uwzględniania warunków lokalnych. Programy, takie jak TACIS czy MEDA oznaczają stosowanie podejścia
regionalnego, które łączy interesy UE ze specyfiką krajów beneficjentów.
Takie rozwiązanie ogranicza się dziś do obszarów szczególnego zainteresowania i wyznacza granice przestrzenne istotnego zaangażowania Europy, ale
powinno stać się modelem dla kolejnych programów.
W perspektywie ostatnich 20 lat widać zmiany, jeśli chodzi o przeznaczenie
pomocy rozwojowej. Zmniejsza się udział tradycyjnych jej celów, czyli infrastruktury przemysłowej (w tym wydobywczej) czy rozwoju obszarów wiejskich
na rzecz bardziej nowoczesnych form polegających na budowaniu kapitału społecznego i wspieraniu reform strukturalnych gospodarek krajów-beneficjentów.
Europa chce wspierać ich wprowadzanie również przez wsparcie finansowe
programów socjalnych na rzecz tych grup społecznych, które ponoszą koszty
takich przekształceń. W kontekście presji migracyjnej wciąż brakuje dobrych
programów zwalczania bezrobocia, których skonstruowanie jest chyba aktualnie najbardziej palącą koniecznością.
W perspektywie średniookresowej nie widać możliwości stworzenia przez
UE efektywnych instrumentów, które mogłyby zastąpić tradycyjne ekonomiczne
środki oddziaływania, w tym pomoc rozwojową. Postępy w zakresie budowy
struktur politycznych i wojskowych są ograniczone. Nie możemy zapomnieć,
że obok materialnych zasobów równie ważna jest wola ich użycia, a nawet
determinacja, których brakuje na Starym Kontynencie. Nawet sprawnie działająca WPZiB będzie długo współistniała z politykami poszczególnych państw,
w interesującym nas kontekście zwłaszcza byłych mocarstw kolonialnych.
Niezależnie od wyniku obecnie toczącej się dyskusji na temat podstaw
aksjologicznych UE znaczenie pomocy rozwojowej będzie potwierdzone.
34
B. Hettne, F. Sonderbaum, Civilian Power or Soft Imperialism?…, op. cit., s. 538.
82
Paweł J. Borkowski
Zarówno w zespole wartości cywilizacyjnych opartych na chrześcijaństwie,
jak i w genetycznie oświeceniowym, lewicowym zespole wartości „proceduralnych” (a więc odnoszących się do układania stosunków między osobami
i grupami wyznającymi różne wartości) pomoc rozwojowa i sprawiedliwość
ładu politycznego i gospodarczego na poziomie globalnym mają swoje miejsce.
W tym kontekście różnice mogą wystąpić w poziomie form pomocy.
UE przynajmniej na razie nie potrafi znaleźć własnej równowagi między
działaniami na rzecz rozwoju a strukturą i reżimem politycznym państwa
korzystającego z pomocy. Nie jest konsekwentnie stosowana tzw. klauzula
praw człowieka w układach III generacji. Często jest skonfrontowana z problemem przypominającym węzeł gordyjski. Promowanie demokracji może
bowiem oznaczać w niektórych przypadkach rozszerzanie pola oddziaływania
ugrupowań fundamentalistycznych i wrogich Zachodowi. Innym problemem
jest marnotrawienie i sprzeniewierzanie pomocy przez lokalne elity władzy.
Metodą przeciwdziałania może być włączanie w realizację projektów pomocowych podmiotów prywatnych czy organizacji pozarządowych, co UE stara
się czynić, chociaż w ograniczonym stopniu.
Jest szansa, aby UE, będąc modelem kompleksowego rozwoju i integracji, uczyniła z pomocy krajom rozwijającym się swoją wizytówkę, ale jest to
możliwe tylko wtedy, gdy będzie ona konsekwentnie udzielana, przede wszystkim na wspomaganie wysiłków państw rozwijających się w reformowaniu ich
gospodarek oraz dostosowana do warunków lokalnych. Wspólnoty dysponują
relatywnie bardzo efektywnym systemem udzielania zarówno pomocy rozwojowej, jak i humanitarnej. Walczą z grzechem centralizmu i rozwijają strategiczne, wieloletnie programowanie pomocy we współpracy z podmiotami
miejscowymi. Powyższe spostrzeżenia nie oznaczają niedostrzegania licznych
wad służb podległych Komisji Europejskiej, ale WE dysponuje odpowiednimi
zasobami instytucjonalnymi, aby mocniej zaangażować się w sprawę pomocy.
Istotna w tym kontekście jest wola polityczna, aby tej sprawie nadać priorytet
i wykorzystać ją do budowania obrazu i pozycji UE.
Rola donatora pomocy rozwojowej może być istotnym elementem budowania tożsamości międzynarodowej UE, ale nie wtedy, gdy będzie jedynym
„udanym” przedsięwzięciem. Oferta współpracy z Europą musi być atrakcyjna
i obejmować nie tylko ODA, ale tworzenie wielopłaszczyznowych związków,
które mają przynosić państwom-partnerom istotne korzyści. Transferom finansowym powinny towarzyszyć inne działania, przede wszystkim otwarcie rynku
wspólnotowego. Wtedy możliwe będzie zbudowanie wiarygodnego obrazu
Europy jako aktywnego promotora trwałego rozwoju, aktora, który potwierdza
globalny zasięg oddziaływania przez wnoszenie wkładu w rozwiązanie problemów globalnych.
Czymś, co wyróżnia Unię Europejską, jest przede wszystkim zestaw ról.
Każda nich jest odgrywana osobno przez państwa i wnosi wkład w budowanie
TOŻSAMOŚĆ MIĘDZYNARODOWA UE…
83
ich tożsamości międzynarodowej. Na przykład rola donatora pomocy rozwojowej jest ważna w tym kontekście dla Szwecji i Japonii, rola centrum-bieguna
przyciągania jest bez wątpienia charakterystyczna także dla Stanów Zjednoczonych, jako najdobitniejszego przykładu sukcesu, zarówno w aspekcie państwa,
jak i perspektyw dla jednostki. Najbardziej charakterystyczna dla UE jest rola
potęgi normatywnej. Oczywiście państwa bardzo często promują określone
wartości, w przypadku wspomnianych już Stanów Zjednoczonych jest to właściwie centrum określania ich tożsamości. Malezja pod rządami Mohammada
Mahatira promowała tzw. wartości azjatyckie, co pozwalało jej odgrywać
rolę lidera regionu. Unia jest wyjątkowa pod dwoma względami. Po pierwsze, zasadniczym argumentem za jej modelem rozwoju, integracji i radzenia
sobie z wyzwaniami globalizacji jest skuteczność, a nie agresywna ideologia czy
instrumenty militarne, które zawsze przychodzą na myśl w wypadku Waszyngtonu. Dlatego dla niej rola potęgi normatywnej jest najbardziej wiarygodna.
Legitymacją dla istnienia UE jest jej sukces – nie ma ona innego usprawiedliwienia na budowanie swojej tożsamości. Drugi aspekt to brak tradycyjnych
instrumentów odgrywania ról politycznych – armii, stref wpływów itp. Tym
samym atrakcyjność modelu gospodarczego, społecznego i politycznego, który
wyraża się w promowanych normach staje się podstawowym czynnikiem określania miejsca jednoczącej się Europy w ładzie międzynarodowym.
UE, jako hybrydowa, złożona struktura, szanująca odrębności państw członkowskich, napotyka istotne problemy w efektywnym odgrywaniu swoich ról.
Instrumentarium będące w jej dyspozycji jest stosunkowo ubogie, a państwa
członkowskie nadal prowadzą własne polityki zagraniczne, potwierdzając ich
role międzynarodowe. Tym samym proces definiowania i realizacji ról jest
trudniejszy i dłuższy niż w wypadku tradycyjnych mocarstw.
Konkludując można, powołując się na wyniki przytoczonych wcześniej
badań, stwierdzić, że:
– stosowanie koncepcji ról międzynarodowych do badań aktywności międzynarodowej UE jest użyteczne badawczo;
– istnieje rozdźwięk pomiędzy proklamowanymi „oficjalnie” rolami a ich faktycznym odgrywaniem, co podkreśla problem efektywności przewidzianej
traktatowo ramy dla stosunków zewnętrznych UE;
– efektywność ról zależy od obszaru, na którym są realizowane, zwłaszcza gdy
mówimy o funkcji „eksportera” wartości, czyli potędze normatywnej Unii35.
Głównym obszarem zainteresowania pozostaje sąsiedztwo, dla którego UE
jest elementem „procesu cywilizacyjnego”.
Atrakcyjność i sukces UE widzą jej sąsiedzi. Potężny przyjaciel znaczy wiele
w stosunkach międzynarodowych. Nie dziwią zatem oczekiwania formułowane
35
O. Elgstrom, M. Smith, Conclusions, w: O. Elgstrom, M. Smith (eds), op. cit., s. 248–249.
84
Paweł J. Borkowski
wobec Brukseli, również poza sfera stabilności i dobrobytu, którą jest przecież
Unia Europejska. Najbliższe sąsiedztwo to także naturalny obszar oddziaływania UE i zakres pełnienia przez nią ważnych ról międzynarodowych, miejsce,
gdzie ma najlepsze warunki wykonywania swojego wpływu. Nawet potężny
podmiot stosunków międzynarodowych czuje się lepiej, gdy ma wokół siebie
„krąg przyjaciół”. Europa to potencjalny hegemon z rodzaju tych „dobrotliwych” – nieskłonny do użycia przemocy, działający perswazyjnie, środkami
dyplomatycznymi i ekonomicznymi36.
36
Zob. szerzej P. Borkowski, Polityka sąsiedztwa Unii Europejskiej, Warszawa 2009, s. 28–38,
233–234.