polityka 9 rew.indd

czas już potrzebne, gdyż rozkład niepełnosprawności
byłby ściśle powiązany z najważniejszym swym uwarunkowaniem, czyli starością demograficzną.
2
1
W skali całego kraju głównym obecnie źródłem informacji jest raport GUS pt. Osoby niepełnosprawne oraz ich
gospodarstwa domowe, składający się z dwóch tomów:
Część I. Osoby niepełnosprawne (Warszawa, październik
2003) i Część II. Gospodarstwa domowe (Warszawa, grudzień 2003).
Kulikowski R., Działalność i źródła dochodu indywidualnych gospodarstw w Polsce – aspekty przestrzenne,
„Przegląd Geograficzny” 2003, nr 4, s. 527–549.
SUMMARY
SUM
MARY
The paper presents spatial analysis of diversification concerning the level of disablement on the basis
of the last National Census, 2002. It indicates that the aforementioned disablement, to a larger degree, does
not coincide with the distribution of the demographic old-age which is considered to be the main cause of
disability (in quantitative terms). Among many other factors responsible for that situation, the article highlights
such elements as functional structure, including the level of socio-economic development, unemployment
and employment in agriculture. Also, the paper suggests that the high number of handicapped people in
some gminas may be related with different approach on the part of the inhabitants to legal and administrative
procedures that are required to obtain disablement status for economic purposes.
REFORMA NIEMIECKIEJ POLITYKI
RYNKU PRACY
Jadwiga Nadolska
Doktorantka Instytutu Polityki Społecznej UW
REFORMY HARTZA
W latach 2003–2005 została przeprowadzona
największa w dziejach niemieckiego ustawodawstwa
socjalnego reforma polityki rynku pracy. W ramach
pakietu „Czterech ustaw o nowoczesnych usługach
na rynku pracy”, opracowanych przez tzw. komisję
Hartza pod hasłem fördern und fordern (wspierać, ale
żądać w zamian), dokonano poważnych zmian w sferze organizacji służb zatrudnienia oraz instrumentów
polityki rynku pracy.
Zasadniczą różnicę w stosunku do dotychczasowego podejścia do polityki rynku pracy stanowiła
rezygnacja z rozwoju pasywnych na rzecz aktywnych
programów wspierania bezrobotnych, co znalazło
wyraz w jeszcze ściślejszym powiązaniu prawa do
pobierania świadczeń socjalnych z przymusem zatrudnienia (workfare).
Ponadto zwiększono udział niepublicznych podmiotów w świadczeniu usług w zakresie pośrednictwa
pracy, stworzono nowe ramy dla rozwoju nietypowych form zatrudnienia, rozbudowano instrumenty
wspierające samozatrudnienie, zreformowano system
subwencjonowania miejsc pracy, udoskonalono system szkoleń zawodowych, wprowadzono nowe instrumenty mające na celu zwiększenie stopy zatrudnienia
pośród najstarszych pracowników. Wszystkim tym
działaniom przyświecał odgórny cel obniżenia stopy
bezrobocia w kraju.
STRUKTURALNA PRZEBUDOWA ADMINISTRACJI PRACY
Przyczynkiem do podjęcia prac nad reformą całego systemu stał się skandal z lutego 2002 r., który
wybuchł w Federalnym Urzędzie Pracy. Otóż błęd-
nie zaksięgowano około 70% umów o pracę, zawartych przy udziale publicznego pośrednictwa pracy.
Wówczas to dobitnie zdano sobie sprawę z konieczności poprawy jakości usług na rynku pracy.
Oprócz symbolicznego przemianowania Federalnego Urzędu Pracy (Bundesanstalt für Arbeit) na Federalną Agencję Pracy (Bundesagentur für Arbeit)
oraz strukturalnej przebudowy organów nią zarządzających, doszło do całkowitej reorganizacji pracy
w publicznych agencjach pracy (do niedawna urzędach pracy).
Chodziło o zwiększenie efektywności w pośredniczeniu pracą poprzez stworzenie elastycznych placówek usługowych. Służyć temu miało m.in. oddzielenie
w agencjach pracy działu pośrednictwa od działu do
spraw świadczeń kompensacyjnych. Aby usprawnić
wypłacanie zasiłku dla bezrobotnych II (Arbeitslosengeld II), połączono w większości gmin lokalne agencje
pracy z komunalnymi ośrodkami pomocy społecznej
(tzw. Arbeitsgemeinschaften) (Hartz IV... 2004, s. 50–
–64). Powołano również odrębne działy do spraw niepełnosprawnych i osób do 25. roku życia.
Aby zwiększyć odsetek spraw załatwianych bez konieczności osobistego kontaktu z pracownikiem agencji, utworzono centrum telefoniczne Service-Center
i rozszerzono ofertę usług internetowych. Zrezygnowano z otwartych godzin przyjęć na rzecz ustalanych
wcześniej terminów spotkań.
Bezrobotnych podzielono na cztery kategorie:
a) klientów, którzy nie wymagają poradnictwa,
przez co niwelują nakłady pracy włożone w ich pośrednictwo (Marktkunden),
b) klientów wymagających poradnictwa i aktywizacji (Beratungskunden Aktivieren),
27
c) klientów wymagających poradnictwa i wsparcia
(Beratungskunden Fördern), np. poprzez przekwalifikowanie,
d) klientów wymagających monitoringu (Betreuungskunden).
Zdolność do podjęcia pracy przez tych ostatnich
jest ograniczona w wielu wymiarach – zdrowotnym,
mentalnym, złą sytuacją na lokalnym rynku pracy
bądź brakiem lub niedostatecznym doświadczeniem
zawodowym.
Dla każdej z kategorii został opracowany odrębny
program działania (Die Wirksamkeit... 2006, s. 15–91).
OGRANICZENIE ZAKRESU
ŚWIADCZEŃ KOMPENSACYJNYCH DLA BEZROBOTNYCH
Zmiana paradygmatu polityki rynku pracy dotyczyła przede wszystkim redukcji świadczeń kompensacyjnych dla bezrobotnych. Główną zasadą niemieckiego systemu bezpieczeństwa socjalnego jest
wypłacanie obywatelowi w przypadku zaistniałego ryzyka socjalnego świadczeń kompensacyjnych w wysokości proporcjonalnej do wysokości dochodu
i wkładu ubezpieczeniowego.
W tę zasadę wpisywały się także świadczenia na
rzecz bezrobotnych – zasiłek i zapomoga dla bezrobotnych – naliczane indywidualnie na podstawie
uzyskiwanego dochodu. Zasiłek przyznawano maksymalnie na 32 miesiące w wysokości 68% zryczałtowanego wynagrodzenia netto, zapomoga zaś wynosiła
58% ostatniej płacy netto i wypłacana była niemalże
dożywotnio1.
W 2004 r. skrócono okres pobierania zasiłku dla
bezrobotnych do maksymalnie 12 miesięcy (dla osób
powyżej 55. roku życia – do 18 miesięcy) (Brücken...,
2003, s. 27). W 2005 r. połączono pomoc społeczną
i zapomogę dla bezrobotnych w tzw. zasiłek dla bezrobotnych II (Arbeitslosengeld II – ALG II), przyznawany wszystkim osobom zdolnym do pracy w wieku
pomiędzy 15. a 65. rokiem życia, które nie są w stanie
zapewnić samodzielnie sobie i swoim najbliższym
środków na utrzymanie, a utraciły prawo do pobierania zasiłku dla bezrobotnych I (Arbeitslosengeld I
– ALG I)2.
Wysokość zasiłku dla bezrobotnych II ustalono
na poziomie 345 euro dla starych landów i Berlina
oraz 331 euro dla nowych landów, motywując tę różnicę większymi kosztami życia na Zachodzie kraju3.
W ten sposób zerwano z zasadą typową dla modelu
motywacyjno-korporacyjnego, w myśl której ludzkie
potrzeby w sytuacji zaistnienia ryzyka socjalnego
powinny być zaspokajane zgodnie z kryterium stażu
pracy, zasług i wydajności (Księżopolski 1999, s. 13).
Status danej osoby na rynku pracy przestał decydować o wysokości zasiłku dla bezrobotnych II – wprowadzono jednolitą stawkę dla wszystkich, niezależnie
od pozycji zawodowej i uzyskiwanego dochodu (tzw.
zasiłek liniowy)4.
Kolejną zasadniczą zmianą w zakresie przyznawania świadczeń kompensacyjnych stało się zerwanie
z zasadą bezwarunkowości. Prawo bezrobotnego do
pobierania zasiłku połączono z prawem państwa do
egzekwowania świadczeń zwrotnych (Gegenleistungen), rekompensujących częściowo koszta utrzymania ze środków publicznych osób pozostających bez
pracy (zasiłek dla bezrobotnych II jest finansowany
z podatków).
Z tym związany jest np. obowiązek podjęcia pracy
uznanej za odpowiednią (zumutbare Arbeit), nawet
28
jeżeli jest to tylko praca dorywcza i nisko płatna (tzw.
miniposada lub Ein-euro-jobs). Aby uzyskać zasiłek
dla bezrobotnych II, bezrobotni muszą także wykazać, że wyczerpali już wszystkie inne źródła utrzymania (oszczędności, posiadane nieruchomości, akcje,
obligacje itp.)5.
Zaostrzeniu uległy również sankcje dla długotrwale bezrobotnych, odmawiających podjęcia oferowanej
pracy (nawet jeżeli nie odpowiada ona ich kwalifikacjom zawodowym, a miejsce pracy jest znacznie oddalone od miejsca zamieszkania). Bezrobotni, którzy
nie godzą się na podjęcie oferowanej pracy, praktyki
czy szkolenia, muszą się liczyć ze zmniejszeniem wysokości zasiłku dla bezrobotnych II oraz utratą prawa
do świadczeń dodatkowych, a nawet czasowym bądź
trwałym zawieszeniem jego wypłacania (Hartz IV...
2004, s. 84–86).
WSPÓŁDZIAŁANIE PAŃSTWOWYCH
I POZARZĄDOWYCH AGENCJI POŚREDNICTWA PRACY
W celu podniesienia efektywności systemu pośrednictwa pracy zwiększono udział niepublicznych
podmiotów w świadczeniu usług w zakresie pośrednictwa pracy. Utworzono agencje pracy czasowej
(Personal-Service-Agenturen – PSA), wprowadzono
bon uprawniający do korzystania z niepublicznego
pośrednictwa pracy (Vermittlungsgutschein) oraz zreformowano istniejący już instrument tzw. zlecenie pośrednictwa pracy podmiotom trzecim (Beauftragung
Dritter mit der Vermittlung).
Agencje pracy czasowej zatrudniają pracowników w celu ich udostępnienia stronie trzeciej i szkolą w czasie wolnym od wypożyczeń. W porównaniu
z klasycznymi agencjami pracy czasowej nie ograniczają się jedynie do obsadzania bezrobotnymi czasowo wolnych stanowisk w przedsiębiorstwach (job
rotation). Do ich zadań należy przede wszystkim
wspieranie płynnego przechodzenia bezrobotnych
pomiędzy tymczasowym a trwałym zatrudnieniem.
Osiągnięcie tego celu wspomaga degresywna premia
za doprowadzenie do umowy o pracę z pracodawcą,
który wypożyczał pracownika od PSA. Im później
następuje przejście wypożyczanego pracownika z zatrudnienia tymczasowego do stałego (tzw. term to
perm), tym mniejszą premię otrzymuje PSA. Jednakże praktyka z lat 2003–2004 pokazała, iż bezrobotni
skierowani do PSA w porównaniu z pozostającymi
w dyspozycji państwowych agencji pracy później
znajdowali stałe zatrudnienie (Die Wirksamkeit... 2006,
s. 139). Dlatego też w 2005 r. zaprzestano dalszego
tworzenia agencji pracy czasowej przy państwowych
agencjach pracy.
Bon daje bezrobotnym, pobierającym zasiłek dla
bezrobotnych II, prawo do korzystania z usług niepaństwowego pośrednika pracy po 6 tygodniach
od zarejestrowania w państwowej agencji pracy. Za
efektywne znalezienie zatrudnienia prywatny pośrednik otrzymuje premię, wypłacaną w dwóch ratach:
pierwszą ratę po 6 tygodniach od podjęcia przez bezrobotnego zatrudnienia, drugą – jeżeli zatrudnienie
trwa przynajmniej przez 6 miesięcy.
Z dotychczas przeprowadzonych badań wynika,
że bon uprawniający do korzystania z prywatnego pośrednictwa pracy nie spełnia swojej funkcji pomostowej i służy wspieraniu przede wszystkim niestabilnych
stosunków pracy. Od połowy 2000 r. do połowy 2004 r.
mniej niż 50% bezrobotnych, którzy uaktywnili bon,
podejmując zatrudnienie, pozostało na nowym miejscu pracy przez 6 miesięcy (Die Wirksamkeit... 2006,
s. 121–25; Was?... 2006, s. 15).
Do instrumentów służących zwiększeniu efektywności pośrednictwa pracy należy również tzw. zlecenie podmiotom trzecim pośrednictwa pracy. Zgodnie
z reformami Hartza bezrobotni po 6 miesiącach od
zarejestrowania w państwowej agencji pracy mogą
przejść do prywatnego pośrednika pracy. Zlecenie
pośrednictwa pracy podmiotom niepublicznym może objąć całość usług świadczonych przez publiczne służby zatrudnienia lub tylko wybraną ich część,
np. wsparcie i aktywizację starań osoby bezrobotnej
w poszukiwaniu pracy (Unterstützung und Aktiviereung
der Eigenbemühungen), aktywne zaangażowanie pośrednika w zawodowe i życiowe problemy osoby poszukującej pracy (Fallmanagement), znalezienie miejsca pracy (Stellenakquisition).
Dotychczas nie zaobserwowano wyraźnych różnic w skuteczności działania pomiędzy prywatnym
a państwowym usługodawcą (Die Wirksamkeit..., 2006,
s. 125–130; Evaluation [...] Modul 1a... 2005, s. 250–258).
WSPIERANIE ZATRUDNIENIA BEZROBOTNYCH
W NAJSTARSZEJ GRUPIE WIEKU
Poważnym problemem niemieckiej polityki rynku pracy jest bardzo niska stopa zatrudnienia osób
między 55. a 64. rokiem życia, będąca efektem m.in.
prowadzonej od połowy lat 90. polityki zachęcania
starszych pracowników zagrożonych bezrobociem
do przechodzenia na wcześniejszą emeryturę6. Takie
rozwiązanie poprawiało statystyki bezrobocia, jednocześnie zwiększając obciążenia dla budżetu państwa.
Zgodnie z reformami Hartza wprowadzone dwa nowe instrumenty: rabat w wysokości składki (Beitragsbonus) oraz zabezpieczenie wynagrodzenia starszych
pracowników (Entgeltsicherung für ältere Arbeitnehmer), które miały odwrócić ten niekorzystny trend
spadku zatrudnienia w najstarszej grupie wiekowej
pracowników.
Rabat w wysokości składki zwalnia pracodawcę zatrudniającego osoby powyżej 55. roku życia
z obowiązku uiszczania przypadającej na niego połowy składki na ubezpieczenie od bezrobocia7. Jednakże w 2003 r. zarejestrowano jedynie 7400 nowych
stosunków pracy, w których pracodawcy skorzystali
z prawa do rabatu w wysokości składki, co stanowiło
zaledwie 3% ogółu nowo powstałych stosunków pracy z obowiązkiem ubezpieczeniowym w grupie wiekowej 55–64 lata (Brussig 2006, s. 5).
Znikome obniżenie kosztów pracy nie stanowi dla
pracodawców wystarczającej zachęty do zatrudniania
starszych bezrobotnych, ale powoduje utratę części
dochodów w budżecie socjalnym (obniżenie składek
na ubezpieczenie od bezrobocia) (Evaluation [...] Modul 1d... 2005, s. 221–239).
Zabezpieczenie wynagrodzenia starszych pracowników również nie spełniło pokładanych w nim
nadziei. W latach 2003–2004 liczba osób korzystających z tego instrumentu wyniosła odpowiednio jedynie 4700 i 6400 (Die Wirksamkeit... 2006, s. 182),
co odpowiadało mniej więcej 1% wszystkich nowych
stosunków pracy z obowiązkiem ubezpieczeniowym
w grupie wieku 50–64 lata.
Tak słaby wynik wiązał się najprawdopodobniej
z brakiem wiary pracowników państwowych agencji
pracy w pozytywną moc oddziaływania tego instru-
mentu oraz niedostatecznym informowaniem potencjalnie zainteresowanych (Evaluation [...] Modul 1d...
2005, s. 190–193).
Zabezpieczenie wynagrodzenia starszych pracowników to dodatek wyrównawczy do zarobków,
tzw. płaca kombinowana (Kombilohn), przysługujący
osobom powyżej 50 lat, które w celu uniknięcia bezrobocia skłonne są zaakceptować obniżenie zarobków.
Warto wskazać, że ten słabo rozpowszechniony
instrument polityki rynku pracy, wypada bardzo korzystnie w bilansie fiskalnym. Średnie oszczędności
z tytułu niewypłacania zasiłku dla bezrobotnych
przewyższają średnie wydatki na omawiane dopłaty
(Brussig 2006, s. 3–7).
W celu zwiększenia stopy zatrudnienia starszych
pracowników w 2003 r. obniżono z 58 do 52 lat minimalny wiek pracownika, którego wolno zatrudnić
bez ograniczeń w ramach umów na czas określony.
Dotychczas zawieranie umów na czas określony
dopuszczone było niezależnie od wieku pracownika,
bez podania ważnych powodów jedynie na okres do
dwóch lat.
Zaletą tzw. łańcuchowej umowy o pracę na czas
określony (Kettenarbeitsvertrag) dla osób powyżej
52 lat jest większa elastyczność. Praktyka pokazała,
że niezależnie od obowiązujących reguł prawnych poziom zatrudnienia w ramach umowy na czas określony
osób w wieku 48–65 lat utrzymuje się na porównywalnym poziomie (Die Wirksamkeit... 2006, s. 212–214;
Evaluation [...] Verbesserung... 2005, s. 183).
WSPIERANIE SAMOZATRUDNIENIA
Ważny element reform Hartza stanowiło wzmocnienie wspierania samozatrudnienia. W tym celu obok
istniejącego już od 1986 r. świadczenia pomostowego przyznawanego na rozwój samodzielnej działalności gospodarczej (Überbrückungsgeld) wprowadzono
tzw. jednoosobowe spółki akcyjne (Ich–AG).
W przeciwieństwie do świadczenia pomostowego,
przyznawanego na 6 miesięcy w wysokości zasiłku,
okres wsparcia finansowego został tu wydłużony do
3 lat. Dofinansowanie przyznawane było każdorazowo
na rok i wynosiło: 600 euro w ciągu pierwszego roku,
360 euro w ciągu drugiego roku i 240 euro w ciągu
trzeciego roku. Granica przychodu uzyskanego w ramach Ich–AG nie mogła jednakże przekroczyć 25 tys.
euro rocznie.
W 2004 r., wskutek nadużyć przy zakładaniu
Ich–AG (tak jak w przypadku Überbrückungsgeld),
wprowadzono obowiązek uzyskania przez osoby planujące rozpoczęcie własnej działalności gospodarczej pozytywnej opinii odpowiedniej instytucji, np.
izby przemysłowo-handlowej, cechu rzemieślniczego,
instytucji kredytującej, zrzeszenia branżowego itp.,
o realnych możliwościach powodzenia przedsięwzięcia (Evaluation [...] Modul 1e... 2005, s. 189–209).
Od 30 czerwca 2006 r. obydwa świadczenia Ich–AG
i Überbrückungsgeld zostały połączone.
Dla osób pobierających zasiłek dla bezrobotnych
II stworzono odrębny instrument wspierający rozwój
małej przedsiębiorczości – tzw. dodatek aktywizacyjny (Einstiegsgeld). Okres wypłaty wynosi tu standardowo 12 miesięcy (maksymalnie 24 miesiące).
Wysokość świadczenia ustalana jest indywidualnie
i waha się w granicach od 50% do 100% wysokości
zasiłku dla bezrobotnych II, tj. od 517 euro minimalnie
do 690 euro maksymalnie (Was?... 2006, s. 24). Brane
29
są pod uwagę: długość pozostawania na bezrobociu,
wielkość gospodarstwa domowego, rokowania co do
możliwości integracji na pierwszym rynku pracy oraz
przedstawiony biznesplan.
WSPIERANIE DOSKONALENIA ZAWODOWEGO
W ramach reform Hartza w 2003 r. udoskonalono system szkoleń zawodowych. Obecnie każdy
bezrobotny, któremu zostanie przyznane prawo do
doskonalenia zawodowego, otrzymuje bon Bildungsgutschein8, uprawniający go do odbycia kursu doskonalenia zawodowego w dowolnie wybranej przez
siebie instytucji szkoleniowej.
Dopuszczane są tylko takie formy doskonalenia
zawodowego, których efektywność (Verbleibsqoute),
liczona jako stopa procentowa absolwentów, którzy
w przeciągu 6 miesięcy po zakończeniu szkolenia
znaleźli zatrudnienie, wynosi przynajmniej 70%.
Ponadto podmioty oferujące szkolenia muszą
uzyskać pozytywną opinię agencji certyfikacyjnej. Wyniki dotychczas przeprowadzonej ewaluacji wskazują, że reforma systemu doskonalenia zawodowego
zwiększyła przepływ bezrobotnych, korzystających
z bonu do stałego zatrudnienia (Die Wirksamkeit... 2006,
s. 141–161).
SUBWENCJONOWANIE MIEJSC PRACY
Istotne zmiany nastąpiły w systemie subwencjonowania miejsc pracy. Zreformowano dwa istniejące już instrumenty: środki dla tworzenia specjalnych miejsc pracy (Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen
– ABM) oraz tzw. zwrot kosztów wynagrodzenia dla
pracodawców zatrudniających pracowników wymagających wsparcia (Eingliederungszuschüsse lub
Lohnkostenzuschüsse). Nowością są natomiast tzw.
Ein-euro-jobs – roboty publiczne dla bezrobotnych
z płacą w wysokości 1 euro za godzinę.
Zasadniczą zmianę w przypadku środków na
tworzenie specjalnych miejsc pracy (ABM) stanowi
przeniesienie punktu ciężkości z działań na rzecz
integracji z pierwszym rynkiem pracy na dążenie do
utrzymania zdolności zatrudnieniowej uczestnika
programu.
Ponadto ABM zostały zintegrowane z dotychczasowymi Strukturanpassungsmaßnahmen (SAM). Zniesiono obowiązek zapewnienia uczestnikom programu szkoleń, podnoszących kwalifikacje w wymiarze
1/5 czasu trwania programu. Dopłaty do zarobków
osób zatrudnionych na wspieranych miejscach pracy
wypłacane są teraz w formie zryczałtowanej i w zależności od kwalifikacji uczestnika programu wahają się
pomiędzy 900 euro a 1300 euro. Długość zatrudnienia
w ABM ograniczono do roku (do 3 lat dla osób powyżej 55. roku życia). Pomiędzy jednym a drugim skierowaniem do ABM muszą upłynąć przynajmniej 3 lata
(z wyjątkiem osób powyżej 55 lat) (Ehrlicher... 2004;
Evaluation [...] Modul 1c... 2005, s. 22–24).
Na szczególną uwagę zasługuje pozbawienie
zatrudnionych w ABM prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Ma to zapobiec rozpowszechnionym wcześniej tzw. ABM – karierom sprowadzającym się do naprzemiennego i trwającego latami korzystania z ABM
i zasiłku dla bezrobotnych (Dribbuch 2004, s. 3).
Środki na tworzenie specjalnych miejsc pracy bardzo
dobrze wpisują się więc w zasadę finansowania pracy,
a nie bezrobocia.
30
W ramach reform Hartza zmodyfikowano również
warunki przyznawania tzw. zwrotu kosztów wynagrodzenia dla pracodawców zatrudniających pracowników wymagających wsparcia. Zniesiono subwencje
dla pracodawców z tytułu zatrudniania młodocianych
uczących się zawodu (Einarbeitungszuschuss). Utrzymano natomiast dopłaty do zatrudnienia osób powracających do zawodu, jeśli zostały sklasyfikowane
jako osoby trudne do pośredniczenia, ale obniżono
wysokość subwencji i skrócono okres jej wypłacania.
Takie same obostrzenia objęły pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne (Die Wirksamkeit...
2006, s. 168–169).
Zupełnie nową i bardzo kontrowersyjną formę zatrudnienia stanowią tzw. Ein-euro-jobs. Są przeznaczone dla osób pobierających zasiłek dla bezrobotnych II
i nie podlegają obowiązkowi ubezpieczeniowemu.
Wynagrodzenie w ramach tej formuły zatrudnienia
może wynieść 1–2 euro za godzinę maksymalnie 30
godzin tygodniowo (średnio 180 euro miesięcznie)
i jest wypłacane obok zasiłku dla bezrobotnych II
(Was?... i2006, s. 63). Odmowa podjęcia pracy w ramach Ein-euro-jobs przez bezrobotnego oznacza
zmniejszenie wysokości zasiłku dla bezrobotnych II
lub jego utratę przy ponownym braku zgody na taką
formę zatrudnienia.
Wysoki wymiar czasowy w wykonywaniu nisko
płatnego zajęcia ma uniemożliwić równoległą pracę „na czarno”, a przez to zmniejszyć opłacalność
„życia z socjalu”. Ma także motywować długotrwale
bezrobotnych do podjęcia zatrudnienia na niesubwencjonowanym rynku pracy. W 2005 r. 6,7% wszystkich osób pobierających zasiłek dla bezrobotnych II
zostało skierowanych do pracy w ramach tzw. Ein-euro-jobs (Papenroth 2006, s. 4). Podmioty tworzące
miejsca pracy w ramach Ein-euro-jobs otrzymywały
dodatek do zatrudnienia bezrobotnego w przeciętnej
wysokości 255 euro (od 15 do 665 euro miesięcznie).
Ogólnie średni miesięczny koszt pracy w ramach Ein-euro-jobs na jednego uczestnika wynosił 435 euro
(Bericht... 2006, s. 16–17).
NOWE NIETYPOWE FORMY ZATRUDNIENIA
Wraz z reformami Hartza przyjęto regulacje prawne dotyczące jednakowego traktowania pracowników wypożyczanych z pracownikami zatrudnionymi
w ramach umowy na czas nieokreślony co do wynagrodzenia i warunków pracy, a także zreformowano
zasady pracy w ramach tzw. miniposad.
W odniesieniu do pracowników tymczasowych
zniesiono zakaz zawierania umów na czas określony9
oraz zakaz ponownego zatrudnienia po wcześniejszym wypowiedzeniu umowy o pracę przez firmę wypożyczającą. Likwidacji uległ przepis zakazujący tzw.
synchronizacji, tj. ograniczania przez agencję pracy czasowej okresu trwania umowy o pracę do czasu
pozostawania pracownika do dyspozycji innej firmy
(Moszyński 2004, s. 142). Zniesiono również ograniczenie maksymalnego czasu pozostawania do dyspozycji do 24 miesięcy.
W efekcie reforma wpłynęła na podniesienie prestiżu pracy tymczasowej, co zaowocowało zwiększonym
zainteresowaniem pracowników tą formą zatrudnienia
(Die Wirksamkeit... 2006, s. 200–204).
W ramach reform Hartza podniesiono kwotę
wynagrodzenia w tzw. miniposadach, objętych spec-
jalną taryfą podatkowo-składkową, z dotychczasowych 325 euro do 400 euro. W przypadku miniposad
tworzonych poza gospodarstwami domowymi oraz
miniposad jako form dodatkowego bądź tymczasowego zatrudnienia ciężar ponoszenia obciążeń
składkowo-podatkowych spoczywa na pracodawcy.
Pracownik jest zwolniony z obowiązku uiszczania
składek na ubezpieczenia społeczne i odprowadzania
podatku. W przypadku miniposad tworzonych w gospodarstwach domowych obciążenia dla pracodawcy
spadają do 8%.
Odrębną grupę stanowią tzw. midiposady o dochodach od 400 euro do 800 euro w tzw. Gleitzone
– strefie poślizgu. Wraz ze wzrostem dochodu pracownik płaci składki proporcjonalnie do wysokości wynagrodzenia, tj. od 4% do 21%. Pracodawca
uiszcza standardowe składki (Brandt 2005, s. 16–18).
Koszty pracy w miniposadach są więc dużo niższe,
ale praca ta oznacza ograniczenie ochrony socjalnej
pracowników.
Ponieważ w ramach miniposad nie są odprowadzane składki na ubezpieczenie od bezrobocia
i ubezpieczenie pielęgnacyjne, osoby zatrudnione
wyłącznie w ramach miniposad nie mają prawa do
zasiłku dla bezrobotnych i zasiłku pielęgnacyjnego.
Składki na ubezpieczenie rentowe uprawniają do
groteskowo niskiej emerytury. Rok pracy za 400 euro
odpowiada 4 euro świadczenia emerytalnego miesięcznie. Wprawdzie w gospodarstwach domowych
pracownicy mogą opłacać pełne składki na ubezpieczenie emerytalne, ale w 2004 r. z takiej możliwości
skorzystało tylko 10% zatrudnionych w miniposadach
(Brandt 2005, s. 23–24).
Warunki zatrudnienia stworzone przez miniposady
stały się natomiast bardzo korzystne dla osób dorabiających w ten sposób do stałego zatrudnienia. Jest
to 25% wszystkich zatrudnionych w miniposadach.
Praca w ramach godzin nadliczbowych w przeciwieństwie do dodatkowego zatrudnienia w miniposadach podlega nadal standardowemu opodatkowaniu
i obowiązkowi odprowadzania standardowych składek na ubezpieczenia społeczne. Wywodząc swoje
prawa do świadczeń z tytułu odprowadzania składek
ubezpieczeniowych w ramach stałego zatrudnienia,
osoby te stają się wyłącznie beneficjentami wprowadzonych ulg.
Szczególnie poszukiwani na rynku pracy miniposad są urzędnicy zatrudnieni w służbie publicznej
lub ich żony, bowiem w ich przypadku koszty pracy
dla pracodawcy obniżają się dodatkowo o składkę
na ustawowe ubezpieczenie zdrowotne lub rentowe.
W 2003 r. 1/3 wszystkich zatrudnionych w ramach
mniposad stanowiły osoby zatrudnione w służbach
publicznych.
Kolejną dużą grupę tworzy młodzież, tj. uczniowie
i studenci oraz emeryci. Dla nich brak pełnego zabezpieczenia socjalnego, jak i szans awansu nie stanowi
istotnego problemu, gdyż korzystają z rodzinnych
ubezpieczeń bądź są już odbiorcami świadczeń (Kalina 2005, s. 7).
U podstaw wprowadzenia miniposad legła chęć
legalizacji pracy osób zatrudnionych do tej pory „na
czarno” w gospodarstwach domowych, jak i chęć
stworzenia dodatkowych miejsc pracy. W 2002 r. szacowano, iż 40 tys. zarejestrowanych stosunków pracy
w gospodarstwach domowych odpowiadało faktycznie 3,3 mln osób zatrudnionych tam nielegalnie (Moderne... 2002, s. 40).
O ile miniposady przyczyniły się do legalizacji
pracy „na czarno” w gospodarstwach domowych,
to jednocześnie obserwujemy negatywną tendencję
do wypierania przez nie regularnych miejsc pracy
w innych sektorach usług. To w efekcie skutkuje mniejszymi wpływami do budżetu (zredukowane składki na
ubezpieczenia społeczne i do fiskusa). Wzrasta więc
znaczenie podatków jako źródła finansowania systemu zabezpieczeń społecznych.
PODSUMOWANIE
Krótki okres od zakończenia implementacji ostatniego pakietu ustaw o nowoczesnych usługach na
rynku pracy uniemożliwia udzielenie jednoznacznej
odpowiedzi na pytanie o efektywność przeprowadzonych reform. Poziom bezrobocia w RFN nadal waha
się w granicach 4,5–5 mln osób.
Część nowych instrumentów nie przyniosła oczekiwanych rezultatów. Nie sprawdziły się np. agencje
pracy czasowej PSA, Ich–AG, wspieranie zatrudnienia
w najstarszej grupie wieku. W przypadku miniposad,
oprócz pozytywnej tendencji do legalizacji szarej
strefy, zaobserwowano również negatywne zjawisko
„kolonizacji” sektora usługowego (gastronomia, hotelarstwo, handel), gdzie zatrudnienie znajdują osoby
o niskich kwalifikacjach zawodowych. Brak możliwości uzyskania zatrudnienia w ramach tradycyjnej stałej
umowy o pracę, przyczyniać się będzie w przyszłości
do obniżania standardu zabezpieczenia socjalnego
tej grupy osób.
Z kolei zaostrzenie kryteriów przyznawania i wysokości świadczeń kompensacyjnych dla bezrobotnych
coraz bardziej przybliża tradycyjne niemieckie państwo socjalne do rozwiązań realizowanych w modelu
liberalnym.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Zapomoga przyznawana była osobom, które utraciły prawo do pobierania zasiłku dla bezrobotnych (Wiśniewski
1994, s.116).
Osoby niezdolne do pracy, ale żyjące w jednym gospodarstwie domowym z osobami pobierającymi zasiłek socjalny
otrzymują zapomogę socjalną Sozialgeld (Sozialhilfe...
2006, s. 51).
Od czerwca 2006 r. na całym obszarze Republiki Federalnej Niemiec obowiązuje jednolita stawka zasiłku dla
bezrobotnych II ustalona na poziomie 345 euro.
Dodatkowo osoby pobierające zasiłek socjalny mają
prawo do zasiłku rodzinnego i dopłat do kosztów utrzymania mieszkania, tj. czynszu i ogrzewania (Hartz IV... 2004,
s. 93).
Dopuszczone jest posiadanie oszczędności w wysokości 200 euro przypadających na każdy ukończony rok życia (maksymalnie 13 000 euro). Osoby urodzone przed
1948 rokiem mogą zatrzymać 520 euro na każdy ukończony rok życia, maksymalnie 33 800 euro (Merkblatt...
2006, s. 38).
RFN ze stopą zatrudnienia wynoszącą wśród osób 55–64-letnich 41,4% (2004 r.) wyraźnie odbiega od poziomu
50%, który w ramach Europejskiej Strategii Zatrudnienia
został uznany za cel do realizacji na terenie całej UE do
2010 r. (Kraatz 2006, s. 1).
Obecnie w RFN składka na ubezpieczenie od bezrobocia wynosi 7% wynagrodzenia brutto i jest pokrywana po
połowie przez pracodawcę i pracownika.
Bon zawiera informacje określające cel doskonalenia zawodowego, okres trwania kursu i jednostkę administracyjną, w której może zostać zrealizowany.
Nie oznacza to jednak przyzwolenia na nieograniczone
zatrudnianie pracowników na umowę na czas określo-
31
ny. Taka forma zatrudnienia może być utrzymywana tylko przez 2 lata z możliwością trzykrotnego wznowienia
w danym okresie (Brücken... 2003, s. 35).
LITERATURA
Bericht an den Haushaltsausschuss und an den Ausschuss
für Arbeit und Soziales des Deutschen Bundestages
nach § 88 Abs. 2 BHO Durchführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende – Wesentliche Ergebnisse der
Prüfungen im Rechtskreis des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch (2006), http://www.sozialpolitik-aktuell.de/docs/
Bundesrechnungshof_SGBII.pdf, dostęp 09.06.2006.
Brandt T. (2005), Mini – und Midijobs im Kontext aktivierender Arbeitsmarkt – und Sozialpolitik. Konsequenzen für
Arbeitnehmerrechte, den Arbeitsmarkt und den Zusammenhang von Wohlfahrt und Beschäftigung, WSI – Diskussionspapier nr 142, http://doku.iab.de/externe/2005/
k051215f03.pdf, dostęp 30.05.2006.
Brussig M., Knuth M., Schweer O. (2006), Arbeitsmarktpolitik für ältere Arbeitslose. Erfahrungen mit „Entgeltsicherung” und „Beitragsbonus”, IAT Report nr 2, http://
www.iatge.de/iat-report/2006/report2006-02.pdf, dostęp
08.06.2006.
Brücken in den Arbeitsmarkt. Wirtschaftsbericht (2003), Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit.
Die Wirksamkeit moderner Dienstleistungen am Arbeitsmarkt.
Bericht 2005 der Bundesregierung zur Wirkung der
Umsetzung der Vorschläge der Kommission Moderne
Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (Ohne Grundsicherung
für Arbeitssuchende) (2006) http://doku.iab.de/externe/
2006/k060201a02.pdf, dostęp 25.03.2006.
Dribbuch B. (2004), Das soziale Risiko des Jobverlustes wird
privatisiert, „Das Parlament” nr 9.
Ehrlicher 2. Arbeitsmarkt: Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen neu geregelt (2004), Bundesagentur für Arbeit,
http://www.arbeitsagentur.de/vam/vamController/
CMSConversation/anzeigeContent;jsessionid=
GS5h9G4MXFJFdQgmtL9BhHZTcYL2vh2tvmCMMS7X98Ln6m4HtDFM!-1141325814?docId=32807&
rqc=1&ls=false&ut=0, dostęp 10.06.2006.
Evaluation der Maßnahmen zur Umsetzung der Vorschläge
der Hartz- Kommission, Modul 1a, Neuausrichtung der
Vermittlungsprozesse (2005), Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB), infas Institut für angewandte Sozialwissenschaft, http://www.bmas.bund.de/BMAS/
Redaktion/Pdf/Publikationen/forschungsbericht-1aneuausrichtung-der-vermittlungsprozesse-bericht,
p r o p e r t y = p d f, b e r e i c h = b m a s , s p r a c h e = d e , r w b
=true.pdf, dostęp 10.04.2006.
Evaluation der Maßnahmen zur Umsetzung der Vorschläge
der Hartz-Kommission – Arbeitspaket 1: Wirksamkeit der
Instrumente, Modul 1c: Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen
– Zweiter Bericht (2005), Institut für Sozialökonomische
Strukturanalysen SÖSTRA i inne, http://www.bmas.
bund.de/BMAS/Redaktion/Pdf/Publikationen/
forschungsbericht-1c-arbeitsbeschaffungsma_C3_
9Fnahmen,property=pdf,bereich=bmas,sprache=
de,rwb=true.pdf, dostęp 10.04.2006.
Evaluation der Maßnahmen zur Umsetzung der Vorschläge
der Hartz-Kommission, Arbeitspaket 1: Wirksamkeit der Instrumente Modul 1d: Eingliederungszuschüsse und Entgeltsicherung (2005), Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW), Institut für Arbeitsmarkt- und Beruf-
sforschung (IAB), Institut Arbeit und Technik (IAT),
http://www.bmas.bund.de/BMAS/Redaktion/Pdf/
P u b l i k a t i o n e n / f o r s c h u n g s b e r i c h t- 1 d - e i n g l i e d e rungszuschuesse-und-entgeltsicherung,property=
pdf,bereich=bmas,sprache=de,rwb=true.pdf,dostęp
10.04.2006.
Evaluation der Maßnahmen zur Umsetzung der Vorschläge
der Hartz-Kommission, Arbeitspaket 1: Wirksamkeit der
Instrumente, Modul 1e: Existenzgründungen (2005) Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung der Bundesagentur für Arbeit (IAB), http://www.bmas.bund.de/BMAS/
Redaktion/Pdf/Publikationen/forschungsbericht-1eexistenzgruendungen-bericht,property=pdf,bereich=
bmas,sprache=de,rwb=true.pdf, dostęp 10.04.2006.
Evaluation der Maßnahmen zur Umsetzung der Vorschläge
der Hartz-Kommission, Arbeitspaket 1: Verbesserung
der beschäftigungspolitischen Rahmenbedingungen und
Makrowirkungen der aktiven Arbeitsmarktpolitik (2005),
Rheinisch – Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung (RWI Essen), Institut für Sozialforschung und Gesellschaftspolitik (ISG), http://www.bmas.bund.de/BMAS/
Redaktion/Pdf/Publikationen/forschungsbericht1f-evaluation-der-umsetzung-der-vorschlaege-der-hartzkommission,property=pdf,bereich=bmas,sprache=
de,rwb=true.pdf, dostęp 10.04.2006.
Hartz IV Menschen in Arbeit bringen (2004), Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit.
Kalina T., Voss-Dahm D. (2005), Mehr Minijobs = mehr Bewegung auf dem Arbeitsmarkt? Fluktuation der Arbeitskräfte und Beschäftigungsstruktur in vier Dienstleistungsbranchen, IAT Report nr 7, http://www.iatge.de/iat-report/
2005/report2005-07.pdf, dostęp 08.05.2006.
Kraatz S., Rhein T., Sproß C. (2006), Bei der Beschäftigung
Älterer liegen andere Länder vorn, IAB Kurzbericht nr 5,
http://doku.iab.de/kurzber/2006/kb0506.pdf,dostęp
12.05.2006.
Księżopolski M., (1999), Modele polityki społecznej, IPiSS,
Warszawa.
Merkblatt – SGB II Grundsicherung für Arbeitssuchende (Arbeitslosengeld II/ Sozialgeld) (2006), Bundesagentur für
Arbeit.
Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt. Vorschläge der
Kommission zum Abbau der Arbeitslosigkeit und zur
Umstrukturierung der Bundesanstalt für Arbeit (2002),
Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung.
Moszyński M. (2004), Nietypowe formy zatrudnienia w Republice Federalnej Niemiec, Dom Organizatora, Toruń.
Papenroth C., Leistungen zur Eingliederung an erwerbsfähige Hilfebedürftige: Einsatz von Arbeitsgelegenheiten
2005 (2006), Bundesagentur für Arbeit, http://www.pub.
arbeitsamt.de/hst/services/statistik/000100/html/
sonder/sonderbericht_arbeitsgelegenheiten_2005.pdf,
dostęp 10.06.2006.
Sozialhilfe und Grundsicherung, (2006), Bundesministerium
für Arbeit und Soziales.
Was? Wie viel? Wer? 2006 Finanzielle Hilfen und Dienstleistungen der Arbeitsgemeinschaften, bzw. der Agenturen
für Arbeit (bei getrennter Trägerschaft) nach dem SGB
II auf einen Blick (2006), Bundesagentur für Arbeit,
http://arbeitslosengeld2.arbeitsagentur.de/pdf/Was
WievielWer_SGBII_Ver.2.pdf, dostęp 28.05.2006.
Wiśniewski Z. (1994), Polityka zatrudnienia i rynku pracy
w Republice Federalnej Niemiec, Wydawnictwo Uniwersytetu Mikołaja Kopernika, Toruń.
SUMMARY
In response to exploding cost of unemployment and continuing public pressure to solve the
unemployment problem, the German Federal Government has started in the recent years the largest labour
market policy reform in the history of the Federal Republic. This paper analyses a comprehensive set of
labour market reforms which was implemented by so called Hartz – Commission in the years 2003–2005.
It provides a detailed description of the organizational changes in the Public Employment Service and new
instruments of German labour market policy. It also gives a first assessment of the effectiveness of presented
elements of reforms.
32