docDocument 190161
download 
Reklamacja Transkrypt
Document 190161
Unia Europejska u progu polskiej Prezydencji Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP Unia Europejska u progu polskiej Prezydencji Podręcznik dla przedstawicieli organizacji pozarządowych i mediów lokalnych redakcja Paweł Filipek Kraków 2011 Publikacja przygotowana przez Instytut Europeistyki UJ Autorzy: Olga Brzezińska, Wojciech Burek, Katarzyna Cira, Agnieszka Czubik Paweł Filipek, Magdalena Góra, Ewa Kamarad, Krzysztof Koźbiał, Mirosław Natanek Małgorzata Nowaczek-Zaremba, Katarzyna Przybysławska, Rafał Riedel, Marcin Zubek Sprawdzenie merytoryczne: Aleksander Parzych, Aureliusz Wlaź Redakcja: Paweł Filipek Koordynacja projektu: Wojciech Burek, Monika Nowak Skład: Oleg Aleksejczuk © Copyright by: Komisja Europejska, Kraków 2011, z wyłączeniem części ilustracji wykorzystanych na odrębnych licencjach (zob. informacje pod nimi) ISBN: 978-83-918835-4-X Publikacja współfinansowana ze środków Unii Europejskiej Publikacja została przygotowana w ramach partnerstwa w zarządzaniu przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych we współpracy z Przedstawicielstwem Komisji Europejskiej oraz Biurem Informacyjnym Parlamentu Europejskiego w Polsce. Wyrażone w niniejszej publikacji opinie są poglądami jej Autorów. Treści prezentowane w publikacji nie są tożsame z oficjalnym stanowiskiem Ministerstwa Spraw Zagranicznych, Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej oraz Biura Informacyjnego Parlamentu Europejskiego w Polsce. Zdjęcia na okładce pochodzą z zasobów Unii Europejskiej (sekcja audiowizualna Komisji Europejskiej). Spis treści Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Przedmowa ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Krzysztof Koźbiał, Mirosław Natanek 1. Historia integracji europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Ewa Kamarad 2. Charakter prawny i polityczny Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Małgorzata Nowaczek-Zaremba 3. System instytucjonalny Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Wojciech Burek 4. System prawny Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Olga Brzezińska 5. Traktat z Lizbony . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 Paweł Filipek 6. Procesy podejmowania decyzji w Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 Magdalena Góra, Rafał Riedel 7. Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 Marcin Zubek 8. Zmiany w zasadniczych obszarach działania UE w świetle Traktatu z Lizbony . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 Agnieszka Czubik 9. Pozycja jednostki w Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 Katarzyna Cira 10. Środki masowego przekazu w Unii Europejskiej – kontekst prawny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 Ewa Kamarad, Katarzyna Przybysławska 11. Organizacje pozarządowe w Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 Wykaz skrótów 1. Akty prawne EKPC JAE KPP TA TFUE TL TM TN TUE Europejska Konwencja Praw Człowieka, właśc. Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności Jednolity Akt Europejski Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej Traktat amsterdamski (Traktat z Amsterdamu) Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Traktat lizboński (Traktat z Lizbony) Traktat z Maastricht Traktat nicejski (Traktat z Nicei) Traktat o Unii Europejskiej KES KR NATO ONZ PE RPO RUE TO TS TSUE UE WE Komitet Ekonomiczno-Społeczny Komitet Regionów Organizacja Paktu Północnoatlantyckiego Organizacja Narodów Zjednoczonych Parlament Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich Rada Unii Europejskiej Trybunał Obrachunkowy Trybunał Sprawiedliwości Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej Unia Europejska Wspólnota Europejska (dawna EWG) 3. Inne 2. Organizacje i instytucje COREPER EBC EBI ESBC EDA EFTA EOG ESDZ EWG EWWiS KE Komitet Stałych Przedstawicieli Europejski Bank Centralny Europejski Bank Inwestycyjny Europejski System Banków Centralnych Europejska Agencja Obrony Europejskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu Europejski Obszar Gospodarczy Europejska Służba Działań Zewnętrznych Europejska Wspólnota Gospodarcza Europejska Wspólnota Węgla i Stali Komisja Europejska CC-BY-SA EPBiO EWP PD PWBiS SIS UGW WPR WPZiB licencja: uznanie autorstwa – na tych samych warunkach (Crea ve Commons A ribu onShareAlike), opis licencji: h p:// crea vecommons.org/licenses/bysa/3.0/deed.pl Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony Europejska Współpraca Polityczna licencja domeny publicznej (Public Domain) przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości System Informacyjny Schengen Unia Gospodarcza i Walutowa wspólna polityka rolna Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Przedmowa Oddajemy w Państwa ręce podręcznik zawierający podstawowy materiał dydaktyczny dla przedstawicieli organizacji pozarządowych i mediów lokalnych – uczestników programu szkoleń prowadzonych przez Instytut Europeistyki UJ, a organizowanych w ramach partnerstwa w zarządzaniu przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP, we współpracy z Przedstawicielstwem Komisji Europejskiej oraz Biurem Informacyjnym Parlamentu Europejskiego w Polsce w związku z Prezydencją Polski w Radzie Unii Europejskiej przypadające w II półroczu tego roku. W podręczniku przedstawiamy najbardziej istotne zmiany w systemie i funkcjonowaniu Unii Europejskiej, które są owocem Traktatu lizbońskiego. W rozdziale pierwszym prezentujemy zarys historii integracji europejskiej od II wojny światowej do współczesności. Ukazujemy zakres i dynamikę procesów integracyjnych w Europie na tle takich wydarzeń, jak: ogłoszenie planu Schumana, powstanie Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, projektu Europejskiej Wspólnoty Obronnej i Europejskiej Wspólnoty Politycznej, powstanie Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej, rozwój Wspólnot Europejskich i wreszcie powstanie i rozwój Unii Europejskiej. Rozdział drugi przybliża zagadnienia podmiotowości prawnej i politycznej Unii Europejskiej. Wskazujemy, co oznacza ponadnarodowy charakter Unii, przyglądamy się również kwes i suwerenności państw członkowskich UE i wykonywania praw z niej wynikających. Uszczegółowieniem tej problematyki jest analiza funkcji i kompetencji UE, w tym kompetencji wyłącznych, dzielonych i wspierających. Rozważania zamyka refleksja na temat paneuropejskiej sceny politycznej w kontekście funkcjonowania sceny politycznej w państwach członkowskich. W rozdziale trzecim przedstawiamy w sposób syntetyczny system instytucjonalny UE, wyjaśniając zakres kompetencji i sposób funkcjonowania głównych instytucji UE. Rozdział czwarty poświęcony jest systemowi źródeł prawa unijnego, a piąty – wyjaśnieniu specyfiki prawa UE na tle szczegółowej analizy struktury i celów Traktatu lizbońskiego. Rozdział szósty omawia procesy decyzyjne w UE. W rozdziale siódmym wyjaśniamy prawno-traktatowe podstawy Prezydencji w Radzie UE, w tym zwłaszcza ramy instytucjonalne nowej formuły Prezydencji w świetle Traktatu lizbońskiego oraz wyzwania instytucjonalno-polityczne polskiej Prezydencji. Rozdział ósmy w sposób szczegółowy ukazuje zmiany w zasadniczych obszarach działania UE w świetle Traktatu z Lizbony, tzn. zmiany w obszarze rynku wewnętrznego i polityk wspólnotowych, zmiany w obszarze Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz zmiany w obszarze Przestrzeni Wolności Bezpieczeństwa i Solidarności. Rozdział dziewiąty ukazuje pozycję jednostki w Unii Europejskiej w świetle standardów ochrony praw podstawowych obywateli UE zawartych w Karcie Praw Podstawowych, zasady równości i niedyskryminacji oraz uprawnień obywateli UE wywodzonych z zasady obywatelstwa. W rozdziale dziesiątym przedstawiamy problematykę regulacji prawnych w obszarze rynku medialnego w UE, form aktywności mediów europejskich (prasy i mediów elektronicznych), a także problematykę roli mediów w UE w europejskiej sferze publicznej. W rozdziale jedenastym ukazujemy takie kwes e jak rola organizacji pozarządowych jako pla ormy aktywności obywatelskiej w UE w świetle Traktatu lizbońskiego. Tytułem wprowadzenia do problematyki podręcznika pragniemy zauważyć, że państwa członkow- 10 | Przedmowa skie w trakcie konferencji międzyrządowej, która przygotowała tekst Traktatu lizbońskiego, uznały, że wcześniej obowiązujące traktaty nie wyposażają Unii Europejskiej w narzędzia niezbędne do stawienia czoła problemom wewnętrznym UE (dostosowania architektury instytucjonalnej do konsekwencji instytucjonalnych poszerzenia UE), jak i dostosowania UE do zmian zachodzących w jej środowisku zewnętrznym. Traktat z Lizbony jest traktatem rewizyjnym, nie zastępuje on poprzednich traktatów, a jedynie wprowadza do nich pewne zmiany. Wprowadza zmiany w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawny Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską – Traktat rzymski) oraz w Traktacie o Unii Europejskiej. Autorzy Kraków, 7 lutego 2011 r. Praca autorstwa Klaudii Szot z Zespołu Szkół Plastycznych III klasy Liceum Plastycznego w Tarnowie, wyróżniona w ogólnopolskim konkursie na plakat pod hasłem „Polska Prezydencja dla Europy” 1. Historia integracji europejskiej dr Krzysztof Koźbiał, dr Mirosław Natanek Instytut Europeistyki Uniwersytetu Jagiellońskiego 1. Pojęcie integracji W potocznym znaczeniu słowo „integracja” oznacza zazwyczaj łączenie mniejszych jednostek w większe, mniejszych obszarów w większe, natomiast w sensie politologicznym jest to przede wszystkim proces integrowania mniejszych obszarów politycznych (np. regionów, państw) w większe, ich jednoczenia, scalania. Ważna jest przy tym dobrowolność działań i samodzielność decyzji podejmowanych przez poszczególne kraje. Pod pojęciem „integracja europejska” zwykło się rozumieć procesy zachodzące w Europie po zakończeniu II wojny światowej. Początkowo miały one miejsce w zachodniej części kontynentu, a po upadku komunizmu w 1989 r. także w środkowej i wschodniej Europie. Sama idea integrowania się wokół określonych zasad nie jest jednak pomysłem XX-wiecznym i sięga wiele stuleci wstecz. 2. Projekty paneuropejskie w przeszłości Za prekursorów zjednoczenia Starego Kontynentu można uznać i Karola Wielkiego, scalającego pod swym berłem coraz to rozleglejsze terytoria, i czeskiego króla Jerzego z Podiebradów, zgłaszającego w połowie XV stulecia propozycje europejskiego związku państw, i francuskiego ministra Maksymiliana de Sully’ego, postulującego w XVII w. powołanie wspólnej organizacji europejskiej, i Wojciecha Jastrzębowskiego, który w 1831 r. opublikował tekst o europejskiej konstytucji, czy też Wiktora Hugo, który w połowie XIX w. pisał o konieczności powstania Stanów Zjednoczonych Europy. Żadna z przywołanych idei nie została zrealizowana. Podobny los spotkał międzywojenne projekty Paneuropy Austriaka hr. Richarda Coudenhove-Kalergiego czy też tzw. Federalnej Unii Europejskiej francuskiego ministra spraw zagranicznych Aris de’a Brianda. Coudenhove-Kalergi, mając w pamięci hekatombę Wielkiej Wojny i pragnąc zapobiec podobnemu konfliktowi w przyszłości, zaproponował w 1923 r. stopniowe jednoczenie Starego Kontynentu – bez ZSRR i Wielkiej Brytanii – na zasadzie federacyjnej. Przewidywał dla Europy wspólne instytucje w postaci parlamentu i rady spełniającej funkcje rządu. Zakładał, że „ukoronowaniem paneuropejskich starań byłoby ukonstytuowanie Zjednoczonych Państw Europy na wzór Zjednoczonych Państw Ameryki”. Mimo popularności idei i zwoływania kongresów paneuropejskich narastające w latach 30. XX stulecia nacjonalizmy, a wcześniej kryzys gospodarczy, zniweczyły plany hrabiego. Briand przedstawił swój projekt na forum Ligi Narodów w 1930 r. Także uznawał za konieczne powołanie do życia wspólnych instytucji, jednak kładł nacisk na kwes e raczej polityczne niż ekonomiczne. Prace specjalnej komisji Ligi Narodów poświęcone temu zagadnieniu nie przyniosły szczególnych konkretów; do pomysłu Francuza później już nie wracano. W latach II wojny światowej także nie brakowało planów i rozważań na temat zjednoczenia narodów i państw europejskich. Istotnym ośrodkiem myśli integracyjnej był Londyn, w którym rezydowały emigracyjne rządy kilku państw zajętych przez hitlerowców. Tam też powstał m.in. projekt polsko-czechosłowackiej konfederacji. Do konieczności współpracy w Europie, w szerokim zakresie, nawoływał również europejski ruch oporu w swojej deklaracji wydanej 7 lipca 1944 r. Wszystkie te propozycje nie przyniosły wtedy – z oczywistych powodów – trwałych rezultatów. Tematykę integracyjną podjęto na nowo po zakończeniu prawie sześcioletnich zmagań na frontach. Doświadczenia te stały się silnym impulsem do podjęcia poważnych działań. Celem był pokój na kontynencie – rzecz wcale niełatwa w widocznym już dwubiegunowym podziale świata, oraz materialna odbudowa Europy. W sferze gospodarczej istotna 12 | Krzysztof Koźbiał, Mirosław Natanek była pomoc Stanów Zjednoczonych, to znaczy plan Marshalla (nie przyjęty przez kraje, które znalazły się w sowieckiej strefie wpływów). Zamierzano też kooperować na polu militarnym, czego dowodem był pakt z Dunkierki (1947), w którym Londyn i Paryż oferowały sobie wzajemną pomoc na wypadek ewentualnej agresji niemieckiej, czy później Pakt o Unii Zachodniej (tzw. Pakt Brukselski, 1948), którego sygnatariuszami, prócz Francji i Wielkiej Brytanii, były kraje Beneluksu. Z czasem współpraca w tej dziedzinie zaowocowała powstaniem Organizacji Paktu Północnoatlantyckiego (NATO) w 1949 r. 3. Ruch europejski i powstanie Rady Europy Głośnym echem odbiło się na kontynencie przemówienie w Zurychu byłego brytyjskiego szefa rządu Winstona Churchilla. 19 września 1946 r., akcentując konieczność utworzenia – jak to określił – Stanów Zjednoczonych Europy, Churchill wręcz wzywał do współpracy dwóch odwiecznych wrogów: Francji i Niemiec. Jednocześnie podkreślał, że Wielka Brytania nie będzie uczestnikiem tej współpracy, bowiem ma swoją Wspólnotę Narodów, grupującą jej ówczesne kolonie. Nad integracją debatowano nie tylko w kręgach rządowych czy parlamentarnych, ale także w środowiskach pozarządowych. W drugiej połowie lat 40. minionego stulecia różne organizacje zjednoczyły się w ramach Ruchu Europejskiego; grupowały one specjalistów z dziedziny ekonomii, polityki, kultury, byli to zarówno socjaliści, jak i chadecy, federaliści, unioniści. W maju 1948 r. na kongresie w Hadze spotkało się blisko 800 osób z 24 krajów kontynentu. W rezolucjach końcowych wzywano do zjednoczenia Europy, podkreślając, iż aby do tego doszło, należy zrezygnować z samodzielnego wykonywania części narodowej suwerenności. Jednym z inicjatorów haskiego spotkania był urodzony w Krakowie Józef Hieronim Re nger, postać znana w ówczesnych kręgach proeuropejskich. Ideą przewodnią kongresu było powstanie zjednoczonej Europy jako jednorazowego aktu tworzącego ponadnarodowe struktury, na zasadzie rewolucyjnej. Nie ma wątpliwości, że o ile powojenny klimat stwarzał tego typu możliwości i szanse, to jednak opór państw nie doprowadził do szybkiej realizacji celów sformułowanych w pokongresowym manifeście. Ówczesne elity polityczne nie były ani gotowe, ani też chętne do pozbywania się swych suwerennych kompetencji na rzecz jakiejś nowej ponadnarodowej struktury. W efekcie jedynym widocznym rezultatem kongresu haskiego było powstanie w 1949 r. nowej, klasycznej organizacji międzynarodowej – Rady Europy, której celem była międzyrządowa współpraca państw, a która istnieje po dzień dzisiejszy. Co prawda z punktu widzenia federalistów europejskich powstanie Rady Europy była pewnego rodzaju fiaskiem i porażką, to jednak trudno odmówić tej organizacji ogromnego wkładu w ideę integracji kontynentu. To właśnie na forum Rady uchwalono tak fundamentalne akty prawne, jak: Europejska Konwencja Prawa Człowieka, Europejska Karta Społeczna, Europejska Karta Samorządu Terytorialnego czy Konwencja ramowa o ochronie mniejszości narodowych, których powszechna ratyfikacja gwarantuje rządy państwa prawa. (Jedynym państwem europejskim, które nie należy do Rady, jest Białoruś). Rada Europy jest dzisiaj najbardziej uniwersalną organizacją regionalną skupiającą państwa Starego Kontynentu, jest „strażnikiem” demokracji i niekiedy nazywana jest „poczekalnią” (lub przedpokojem) dla UE. W praktyce działania Wspólnot, a potem Unii nie zdarzyło się bowiem jeszcze, aby jakieś państwo zostało przyjęte do Wspólnot/Unii bez wcześniejszego członkowstwa w Radzie Europy. Proces ten nabrał szczególnego znaczenia po przełomie politycznym lat 1989/1990, gdy Rada Europy służyła „nowym demokracjom” z Europy Środkowej i Wschodniej za swoistego przewodnika w świecie rządów prawa, demokracji pluralistycznej i poszanowania praw człowieka. 4. „Ojcowie Europy” Rządy państw europejskich bynajmniej nie wyrzekły się zjednoczeniowych idei, jednak pod koniec lat 40. XX wieku zdano sobie sprawę, że proces ten musi się odbywać ewolucyjnie. To wtedy ukształtowała się idea integracji europejskiej według tzw. modelu funkcjonalnego, który zakładał, że powodzenie integracji w jednej dziedzinie wymusi integrację w następnych (przykładem jest tzw. plan Schumana). Jeśli spojrzymy więc na proces integracji europejskiej z perspektywy historycznej, to trzeba przyznać, że właśnie ta koncepcja zwyciężyła. Dzisiaj zapewne nie moglibyśmy mówić o skuteczności procesu integracyjnego w powojennej Europie, gdyby nie przełamanie wzajemnej, wielowiekowej 1. Historia integracji europejskiej zresztą, niechęci między Francją a Niemcami. Bez tego cały projekt integracyjny byłby nierealny. Istotną rolę odegrało też zaangażowanie konkretnych ludzi „tworzących politykę”. Jeśli chodzi o Francję, należy wspomnieć o ministrze spraw zagranicznych Robercie Schumanie, typowym człowieku pogranicza, który w Lotaryngii wychowywał się w duchu kultury francuskiej oraz niemieckiej, gdy zaś chodzi o Niemcy, to kanclerz Konrad Adenauer zdawał sobie sprawę z tego, iż jedyna droga powrotu RFN do rodziny demokratycznych krajów kontynentu prowadzi przez zaangażowanie w integrację Europy. I oni właśnie, najczęściej wspólnie z Włochem Alcide de Gasperi, Belgiem Paulem-Henri Spaakiem i Francuzem Jeanem Monnetem, nazywani są Ojcami Europy. Niekiedy do grupy tej dodaje się także byłego brytyjskiego premiera Winstona Churchilla, który nie pełnił wprawdzie już żadnych funkcji, lecz pozostawał nadal osobą wpływową. | 13 tem dalszych rozmów było podpisanie 18 kwietnia 1951 r. traktatu paryskiego, który wszedł w życie 24 lipca 1952 r. W ten sposób powstała Europejska Wspólnota Węgla i Stali (EWWiS). Członkami założycielami było sześć państw: Belgia, Francja, Holandia, Luksemburg, RFN i Włochy, określanych często mianem „szóstki”. 5. Plan Schumana i powstanie Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali 5 maja 1950 r. ogłoszono tzw. plan Schumana. Jego założenia – jak na owe czasy – były rewolucyjne: zakładały poddanie niemieckiej i francuskiej produkcji węgla i stali (surowców, bez których trudno byłoby sobie wyobrazić funkcjonowanie ówczesnej gospodarki, a także – co było wówczas ważne – prowadzenie wojny) Wysokiej Władzy, która miała stać na czele nowej organizacji współpracy europejskiej. Rezulta- „Europa sześciu” po utworzeniu EWWiS (źródło”: Wikimedia Commons, CC-BY-SA 3.0, autor: Immanuel Giel) Ojcowie Europy, od lewej Robert Schuman, Konrad Adenauer i Jean Monnet. (źródło: Unia Europejska) 14 | Krzysztof Koźbiał, Mirosław Natanek Do organizacji nie przystąpiła Wielka Brytania. Powstanie EWWiS było początkiem integracji europejskiej w sensie instytucjonalnym, politycznym i ekonomicznym. 6. Europejska Wspólnota Obronna Nie wszystkie zamysły zjednoczeniowe w zachodniej części kontynentu zakończyły się sukcesem. Rozmawiano m.in. o współpracy w dziedzinie wojskowości – celem miało być powstanie wspólnej armii europejskiej podlegającej wspólnemu europejskiemu ministrowi obrony. Tzw. plan Plevena z listopada 1950 r. stał się kanwą podpisanego w 1952 r. traktatu Europejskiej Wspólnoty Obronnej; miał to być również zaczątek integracji politycznej. Umowa nie została jednak ratyfikowana przez francuskie Zgromadzenie Narodowe. Podstawowy problem związany z ewentualnym powstaniem wspólnych europejskich sił zbrojnych to cywilna kontrola nad armią, co oznaczałoby, że takie uprawnienia trzeba byłoby przekazać Zgromadzeniu Parlamentarnemu. Wydarzenie to potwierdza nasze wcześniejsze spostrzeżenie, że państwa w początkowym okresie integracji nie były skore do pozbywania się swych kompetencji na rzecz instytucji ponadnarodowych. Podpisanie traktatów rzymskich (źródło: Unia Europejska) 7. Europejska Wspólnota Gospodarcza i Euratom Funkcjonowanie EWWiS przyniosło jednak pozytywne doświadczenia dla krajów członkowskich, toteż zaczęto się zastanawiać nad rozszerzeniem zakresu współpracy na inne dziedziny gospodarki, a nie – jak dotychczas – jedynie na przemysł ciężki. Wnioski w tej sprawie przedstawiono w tzw. raporcie Spaaka. Po analizach i dyskusjach stosowne decyzje podjęto na międzyrządowej konferencji w Messynie (1955). Akceptowano wprowadzenie wspólnego rynku oraz kooperację w dziedzinie energii atomowej. I tym razem bliższą współpracą nie był zainteresowany Londyn, mimo wysłania do Messyny swoich przedstawicieli. Konsekwencją tych ustaleń było podpisanie w stolicy Włoch, 25 marca 1957 r., tzw. traktatów rzymskich, z których jeden ustanawiał Europejską Wspólnotę Gospodarczą (EWG), a drugi Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (Euratom). Sygnatariuszami było sześć państw, które zapoczątkowały integrację sześć lat wcześniej, powołując do życia pierwszą Wspólnotę (EWWiS). Porozumienie w sprawie EWG przewidywało utworzenie w ciągu kilku lat tzw. unii celnej, czyli zniesienie ceł i innych barier w obrocie handlowym między państwami 1. Historia integracji europejskiej członkowskimi. Zdecydowano o utworzeniu wspólnego rynku i wprowadzeniu tzw. czterech swobód (swoboda przepływu osób, usług, dóbr i kapitału). Cła w handlu towarami przemysłowymi w ramach Wspólnot były znoszone etapami i ostatecznie zniknęły 1 stycznia 1968 r. Z kolei Traktat ustanawiający Europejską Paul-Henry Spaak, autor Wspólnotę Energii raportu z 1955 r. Atomowej miał na celu (źródło: Unia Europejska) pokojowe wykorzystanie potencjału energii atomowej oraz prowadzenie prac nad jej rozwojem. Zdecydowano się m.in. na wspólne badania w tej dziedzinie, kooperację inwestycyjną oraz zaopatrywanie członków Euratomu w niezbędne surowce i paliwo jądrowe. Decyzja o utworzeniu Euratomu była reakcją na zmiany zachodzące w świecie, w którym technika nuklearna odgrywała coraz większą rolę. Traktaty z lat 1951 i 1957 to także początek instytucjonalizacji współpracy państw zachodniej części kontynentu. Każda z powstałych organizacji (EWWiS, EWG, Euratom) miała własne główne instytucje – komisje i rady. Wspólne były natomiast: organ parlamentarny (Zgromadzenie – znane później jako Parlament Europejski) oraz sądowy (Trybunał Sprawiedliwości). Taki stan rzeczy trwał do połowy lat 60., kiedy to na mocy tzw. Traktatu fuzyjnego połączono komisje i rady w ich odpowiedniki dla trzech organizacji. Istniejące instytucje były protoplastami obecnych, czyli Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego, Rady Unii Europejskiej i Trybunału Sprawiedliwości UE. 8. Wielka Brytania i EFTA Pozostająca na własne życzenie na uboczu procesów integracyjnych Wielka Brytania próbowała utworzyć konkurencyjną wobec EWWiS, EWG i Euratomu organizację. Było nią powołane do życia Konwencją sztokholmską ze stycznia 1960 r. Europejskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu (EFTA), którego członkami założycielami zostało siedem państw: Austria, Dania, Norwegia, Portugalia, Szwajcaria, Szwecja i Wielka | 15 Brytania. W Stowarzyszeniu Londyn zdecydowanie dominował zarówno pod względem politycznym, jak i gospodarczym. Wprawdzie i ono przyczyniło się do wzrostu obrotów handlowych między stronami (za cel stawiano sobie ograniczenie barier celnych w handlu), jednak były one nieporównywalnie mniejsze od rezultatów osiąganych przez „szóstkę”. Państwa EFTY różniły się między sobą nie tylko poziomem rozwoju gospodarczego, ale także pod względem politycznym (np. Austria była neutralna, niektóre państwa należały do NATO, Portugalia nie była zaś krajem demokratycznym), ponadto nie stanowiły całości pod względem terytorialnym, co stanowiło dodatkową przeszkodę we współpracy. W rezultacie EFTA z czasem ulegała osłabieniu – w miarę jak jej poszczególni członkowie podejmowali starania o akcesję do Wspólnot Europejskich. Wreszcie i Wielka Brytania złożyła wniosek o członkostwo we Wspólnotach; zresztą już osiemnaście miesięcy po utworzeniu EFTA. Należy zatem uznać, iż zamiary Brytyjczyków nie zostały zrealizowane i Stowarzyszenie nie stało się realną konkurencją dla integracyjnych zamierzeń Wspólnot. Można nawet przypuszczać, że jego utworzenie miało być brytyjską kartą przetargową w przyszłych negocjacjach o członkostwo w EWG. EFTA istnieje do dziś; należą do niej już tylko: Islandia, Liechtenstein, Norwegia i Szwajcaria. Zapewne ten stan rzeczy nie będzie trwał zbyt długo. 9. Wspólnoty Europejskie w pierwszych dekadach działania Funkcjonowanie Wspólnot Europejskich na przełomie lat 50. i 60. oceniano niezwykle pozytywne. Powodem tego było szybsze, niż zakładano znoszenie ograniczeń celnych i ilościowych w obrotach handlowych. W 1968 r. ceł wewnętrznych nie było wcale – na zewnątrz ustalono wspólną taryfę celną na artykuły z państw trzecich. Sukcesem było także wprowadzenie wspólnej polityki rolnej na początku lat 60. Dla określonego produktu, lub grupy produktów, powstał wolny rynek i wspólne ceny. Koszty prowadzenia tejże polityki „szóstka” pokrywała wspólnie, wobec czego od początku istniały kraje odnoszące bezpośrednie korzyści. Generalna pozytywna ocena funkcjonowania EWG zachęcała kraje pozostające poza nią do zainteresowania się tą ofertą integracyjną. Dotyczyło to przede wszystkim Wielkiej Brytanii. W latach 60. Brytyjczycy podjęli dwukrotne starania o członkostwo we Wspólnotach. Podczas nego- 16 | Krzysztof Koźbiał, Mirosław Natanek cjacji akcesyjnych Londyn domagał się ustępstw i tzw. okresów przejściowych w wielu dziedzinach. Dotyczyło to m.in. polityki rolnej, ponieważ na Wyspy Brytyjskie sprowadzano tanią żywność z Australii i Nowej Zelandii. Negocjacjom nie przysłużyły się także wewnętrzne napięcia między konserwatystaCharles de Gaulle w 1963 r. mi i Par ą Pracy. Jednak (źródłoL Deutsches Bundedecydujące okazały się sarchiv, B 145 Bild-F015892weta francuskiego pre0010, autor: Ludwig zydenta Charlesa de Wegmann,) Gaulle’a, który w 1963 r. oraz w 1967 r. sprzeciwił się akcesji Wielkiej Brytanii do Wspólnot Europejskich. Z uwagi na fakt, że jednocześnie negocjacje prowadzono z innymi państwami (m.in. z Norwegią), weta wobec Brytyjczyków skutkowały też przerwaniem negocjacji z nimi. Prezydent de Gaulle blokował zresztą postępy integracji europejskiej także w inny sposób. Stosował taktykę „pustego krzesła” w Radzie, polegającą na bojkotowaniu jej posiedzeń przez Francję. Ponieważ najważniejsze decyzje w EWG miały być podejmowane jednogłośnie, nieobecność na posiedzeniach Rady w praktyce paraliżowała działanie Wspólnot. Kłopoty zażegnał dopiero tzw. kompromis luksemburski, jednakże o faktycznych postępach w integracji można mówić dopiero w momencie rezygnacji de Gaulle’a z urzędu prezydenckiego (1969). Wspomniany kompromis wprowadzał zasadę, iż odtąd, tj. od stycznia 1966 r., kwes e dotyczące ważnych interesów krajów członkowskich należy akceptować w Radzie Ministrów jednogłośnie. W grudniu tegoż roku na spotkaniu w Hadze kraje członkowskie Wspólnot wspólnie podjęły decyzję o pogłębieniu i rozszerzeniu współpracy. Była to zapowiedź rychłego rozszerzenia organizacji, a także podjęcia nowych wyzwań. Wynikiem szczytu haskiego było ogłoszenie tzw. planu Wernera, który przewidywał rozpoczęcie współpracy w sprawach walutowych. Pomysł polegał na woli ograniczenia wahań kursów walut państw członkowskich EWG, co w przyszłości zaowocowało przyjęciem wspólnej europejskiej waluty euro. W lata 70. Wspólnoty wchodziły z bagażem trzeciej już rundy negocjacji akcesyjnych z Wielką Brytanią, tym razem skutecznej. Na początku 1973 r. nastąpiło pierwsze poszerzenie EWG. Członkami Wspólnoty stały się Wielka Brytania, Dania i Irlandia. Natomiast traktat akcesyjny, mimo pozytywnego zakończenia negocjacji, odrzucili w referendum Norwegowie (po raz pierwszy). Pomnik upamiętniający podpisanie Układu z Schengen (źródło: Wikimedia Commons, PD, autor: GFHein1113) 1. Historia integracji europejskiej Równolegle z opisanymi procesami integracyjnymi EWG rozwijała stosunki zewnętrzne. Początkowo były to kontakty z państwami – byłymi koloniami członków Wspólnot. W 1963 r. podpisano konwencję z Jaunde z osiemnastoma państwami Afryki, który dawał im pewne preferencje handlowe w kontaktach gospodarczych z EWG. Po przyjęciu do Wspólnot Wielkiej Brytanii układy te rozszerzono o nowe terytoria i w 1975 r. w Lomé doszło do podpisania konwencji z czterdziestoma ośmioma państwami Afryki, Karaibów i Pacyfiku (AKP), które do dzisiaj są przedłużane kolejnymi umowami. Choć w latach 70. Wspólnoty wdrożyły wiele nowych inicjatyw (m.in. nowe zasady polityki społecznej i polityki ochrony środowiska, w 1975 r. utworzono Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, co było zwiastunem wprowadzenia wspólnej polityki regionalnej, rozwijanej skutecznie do dziś, powstanie Europejskiego Systemu Walutowego z jednostką monetarną ECU), to jednak połowa tej dekady zapoczątkowała 10-cioletni okres stagnacji. Co prawda jeszcze w 1981 r. EWG poszerzyła się o nowe państwo – Grecję, to jednak dopiero opublikowanie w 1985 r. tzw. białej księgi o urzeczywistniania rynku wewnętrznego dało impuls do kolejnych projektów. Przede wszystkim zakończyły się negocjacje akcesyjne z Hiszpanią i Portugalią, co pozwoliło na wejście tych państw do EWG w 1986 r. W 1985 r. pięć państw podpisało Układ z Schengen. Jego celem była stopniowa likwidacja kontroli na granicach wewnętrznych między państwami członkowskimi Wspólnot, z jednoczesnym wzmocnieniem kontroli granic zewnętrznych. Układ ułatwił też współpracę policji poprzez system wymiany informacji (System Informacyjny Schengen – SIS). Do porozumienia przystępowały stopniowo kolejne państwa. 10. Jednolity Akt Europejski Na podstawie wniosków zawartych we wspomnianej białej księdze, w lutym 1986 r. podpisano nowy traktat – Jednolity Akt Europejski (JAE), na mocy którego państwa członkowskie zobowiązały się do przyspieszenia integracji gospodarczej i stworzenia wspólnego rynku do końca 1992 r. JAE wzmacniał pozycję Parlamentu Europejskiego w systemie instytucjonalnym Wspólnot i dawał podstawę traktatową europejskiej współpracy politycznej. Jednak najważniejszym jego postanowieniem było określenie celu politycznego całego projektu integracyjnego, jakim miało być powstanie Unii Europejskiej. | 17 11. Europejski Obszar Gospodarczy Podejmując reformy, Wspólnoty starały się jednocześnie uregulować swoje stosunki gospodarcze z państwami słabnącego Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu. W roku 1989, z inicjatywy Komisji Europejskiej, rozpoczęły się rozmowy o zinstytucjonalizowaniu współpracy między oboma ugrupowaniami. Ich rezultatem był podpisany w maju 1992 r. w Porto układ o Europejskim Obszarze Gospodarczym (EOG), który ustanawiał partnerstwo gospodarcze między państwami EFTA a EWG. Od jego wejścia w życie kraje EFTA uczestniczą we wspólnym rynku, realizują wspólne polityki i muszą przestrzegać prawa wspólnotowego. Warto jednak podkreślić, że w żadnej mierze nie oznacza to ich udziału w procesach podejmowania decyzji w łonie UE. Od 1994 r., kiedy to wszedł w życie, układ o EOG łączy więc wszystkie państwa UE z trzema państwami EFTA (Liechtenstein, Norwegia, Islandia), ponieważ Szwajcaria nie ratyfikowała porozumienia o EOG. Jeszcze podczas trwania procesu ratyfikacyjnego tegoż układu negocjacje akcesyjne o przystąpienie do powstającej UE podjęły niektóre państwa Stowarzyszenia: Austria, Finlandia, Szwecja i Norwegia. Wkrótce po wejściu w życie układu o EOG trzy z nich stały się w 1995 r. pełnoprawnymi członkami UE (Norwegowie po raz drugi odrzucili w ogólnonarodowym referendum możliwość wejścia do UE). 12. Traktat z Maastricht Prace nad realizacją ujętego w Jednolitym Akcie Europejskim zamysłu utworzenia Unii Europejskiej zostały podjęte niemal natychmiast po ratyfikacji JAE. W ten sposób doszło do podpisania w Maastricht (1992) przełomowego w historii integracji europejskiej Traktatu o Unii Europejskiej (TUE). Znaczenia tego wydarzenia nie da się przecenić. Na mocy postanowień dokumentu nazwę EWG zmieniono na Wspólnota Europejska i powołano do życia Unię Europejską (bez przydawania jej jednak osobowości prawnej). Ustanowione też zostało obywatelstwo europejskie funkcjonujące równolegle obok obywatelstwa narodowego, jako jego uzupełnienie. Od momentu ratyfikowania TUE (1993) konstrukcja UE opierać się miała na trójfilarowej strukturze, zgodnej z podziałem na trzy oddzielne segmenty uregulowań. 18 | Krzysztof Koźbiał, Mirosław Natanek • I filar obejmował kwes e ponadnarodowej integracji gospodarczej i dotyczące unii gospodarczej i walutowej, współpracy państw w ramach Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali oraz Euratomu, • II filar wprowadzał wspólną politykę zagraniczną i Bezpieczeństwa, • III filar dotyczył współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Należy wspomnieć, że Traktat z Maastricht zmienił nieco strukturę instytucjonalną UE, tworząc nowy organ doradczy – Komitet Regionów, który stać się miał emanacją udziału samorządów lokalnych i regionalnych w procesie integracji europejskiej. Związane to było również z traktatowym wprowadzeniem do prawa UE zasady subsydiarności, która precyzowała stopień ingerencji Wspólnoty w sprawy najbliższe mieszkańców UE. Uznawała ona, iż wszelkie problemy należy rozwiązywać na poziomie jak najbliższym obywatelowi, a podjęcie działania przez organy Unii powinny być ostatecznością. I filar stanowił kontynuację i zacieśnianie więzów gospodarczych krajów członkowskich sprzed 1993 r. Dwa następne uzupełniały integrację gospodarczą o elementy współpracy w zakresie polityki zagranicznej i polityki wewnętrznej. Różnice między filarami dotyczyły ich statusu prawnego. I filar obejmował wspólnoty gospodarcze, które miały osobowość prawną zagwarantowaną w traktatach. Z kolei filary II i III miały charakter wyłącznie współpracy międzyrządowej. Znaczy to, że w sprawach gospodarczych decyzje zapadały na podstawie prawa wspólnotowego, tworzonego i nadzorowanego przez instytucje Unii Europejskiej. W przypadku filarów politycznych (II i III) procedura decyzyjna opierała się na współpracy i uzgodnieniach rządów poszczególnych krajów członkowskich. Instytucje wspólnotowe pełniły tu jedynie funkcje koordynujące lub uzupełniające. W latach 90. układy stowarzyszeniowe z tak skonstruowaną Unią Europejską podpisywały niemal wszystkie kraje Europy Środkowo-Wschodniej, byłego bloku komunistycznego, a skutkiem ich realizacji były składane wnioski akcesyjne. 13. Traktat z Amsterdamu Praktyka dość szybko dowiodła, że o ile przez wiele lat skutecznie wypracowane metody podejmowania decyzji w ramach integracji gospodarczej działały znakomicie (I filar), o tyle trudno było rządom państw podejmować decyzje jednogłośne w sprawach politycznych (w II i III filarze). Toteż już w 1997 r. państwa członkowskie UE zdecydowały się na pierwszą modyfikację postanowień TUE, podpisując traktat amsterdamski. W celu usprawnienia działania UE przenosił on niektóre dziedziny współpracy z filara III (międzyrządowego) do filaru I. Oznaczało to poddanie takich dziedzin współpracy, jak: polityka azylowa i migracyjna, zewnętrzne kontrole graniczne czy współpraca sądów w sprawach cywilnych wspólnotowym (ponadnarodowym) mechanizmom podejmowania decyzji. Do prawa UE został również włączony dorobek prawny wypracowany na podstawie wspominanego traktatu z Schengen. 14. Ku wschodniemu rozszerzeniu Unii. Traktat z Nicei W tym samym roku (1997) Unia Europejska podjęła też historyczną decyzję o rozpoczęciu negocjacji akcesyjnych z Czechami, Estonią, Polską, Słowenią, Węgrami i Cyprem (tzw. grupa luksemburska). W drugiej grupie państw starających się o członkostwo znalazły się: Słowacja, Litwa, Łotwa, Bułgaria, Cypr i Rumunia (tzw. grupa helsińska). Odpowiedzią na to wyzwanie było podpisanie w 2001 r. Traktatu nicejskiego, który przygotowywał UE na tak duże poszerzenie przede wszystkim pod względem instytucjonalnym. Traktat, m.in., przydzielał poszczególnym państwom kandydującym liczbę miejsc w Parlamencie Europejskim, Komitetach Ekonomiczno-Społecznym i Regionów oraz – co istotne – określał siłę głosu tych państw w Radzie UE. 15. Wspólna waluta euro Wspólna waluta europejska – euro – została wprowadzona do obiegu 1 stycznia 2002 r. w dwunastu spośród piętnastu ówczesnych państw członków UE, to znaczy w: Austrii, Belgii, Finlandii, Francji, Grecji, Hiszpanii, Holandii, Irlandii, Luksemburgu, Niemczech, Portugalii i we Włoszech. Pomysłodawcą nazwy był niemiecki minister finansów Theo Weigel. Na przyjęcie euro nie zdecydowały się wówczas Wielka Brytania, Dania i Szwecja. Projekt wspólnej waluty pojawił się stosunkowo wcześnie, bowiem już w 1969 r. na szczycie w Hadze za jeden z celów wspólnotowych uznano powstanie unii gospodarczo-walutowej. Plan dojścia do tejże unii oparto na przedstawionym w 1970 r. planie Wernera, byłego premiera Luksemburga. Pierwotne za- 1. Historia integracji europejskiej | 19 Traktat z Maastricht (źródło: Unia Europejska) Źródło: T. Kaczmarek, J. Parysek, Nasza Europa. Podręcznik edukacji europejskiej dla liceów ogólnokształcących, profilowanych i techników, Poznań 2002. 20 | Krzysztof Koźbiał, Mirosław Natanek łożenia nie mogły zostać zrealizowane po załamaniu się światowego systemu sztywnych kursów z Bre on Woods. Od roku 1979 zaczął funkcjonować tzw. europejski system walutowy, w ramach którego istniała europejska jednostka rozliczeniowa (ECU) jako jednostka stosowana w rozliczeniach międzybankowych Wspólnot. Był to jednak pieniądz „wirtualny”. W wyniku wprowadzenia w życie zaleceń raportu Delorsa z 1989 r. nastąpiło przejście do trzyetapowego planu utworzenia unii gospodarczo-walutowej. Usuwano bariery w swobodnym przepływie kapitału, następnie wzmacniano koordynację polityki gospodarczej, ustanowiono Europejski Instytut Monetarny (EIM), wreszcie doszło do właściwych „narodzin” waluty. Od tego czasu za politykę monetarną odpowiedzialny jest Europejski Bank Centralny (z siedzibą we Frankfurcie nad Menem), który przejął obowiązki EIM. Były to decyzje przełomowe, wiążące się z tym, że poszczególne państwa dobrowolnie rezygnowały z atrybutu suwerenności, za jaki uważana jest własna waluta. Banknoty euro mają taki sam wygląd, natomiast monety mają wspólny rewers i narodowy awers – inny w każdym kraju, który należy do strefy euro. Motywy wykorzystywane na banknotach – okna, bramy i mosty w różnych stylach architektonicznych – mają kojarzyć się z otwartością i gotowością do porozumienia. Po roku 2002 do strefy euro, popularnie zwanej eurolandem, przystępowały kolejne kraje, w tym państwa postkomunistyczne – Słowenia, Słowacja, Estonia. Obecnie euro obowiązuje w siedemnastu z dwudziestu siedmiu krajów członkowskich UE. Warto wspomnieć, że euro obowiązuje także poza Europą, na Azorach i Maderze (wyspy portugalskie), na Wyspach Kanaryjskich (należących do Hiszpanii) oraz w czterech departamentach zamorskich Francji: Gwadulupie, Reunion, w Gujanie Francuskiej i na Martynice. Euro obowiązuje także w kilku państwach europejskich, które nie są członkami UE; chodzi o Andorę, Monako, San Marino, Watykan oraz Czarnogórę, Członkowie UE, którzy nie przyjęli jeszcze euro, zobowiązali się jednak do wprowadzenia wspólnej waluty, aczkolwiek bez określenia terminu, kiedy to nastąpi. Warunki przystąpienia do strefy euro – określane jako kryteria konwergencji, dotyczące m.in. wysokości inflacji, długoterminowych stóp procentowych i dopuszczalnego deficytu budżetowego – zostały wskazane w Traktacie z Maastricht. 16. Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy Równolegle z poszerzaniem UE trwały prace nad pogłębieniem integracji. W 2001 r. na szczycie UE w Laeken powołano Konwent Europejski, który miał dogłębnie rozważyć przyszłość projektu europejskiego. Konwent tworzyło 105 osób, a jego głównym zada- Kraje strefy euro w 2011 r. (źródło: Wikimedia Commons, CC-BYSA 3.0, autor: Marc Baronnet) 1. Historia integracji europejskiej niem było takie zreformowanie UE, by było możliwe jej skuteczne działanie w obliczu nowych wyzwań. Konwent zajął się zatem projektem podziału uprawnień Unii oraz jej państw członkowskich, kompetencji poszczególnych instytucji Unii, skutecznością polityki zewnętrznej Unii Europejskiej i legitymacją demokratyczną Unii. Celem prac były również uproszczenie i reorganizacja dotychczasowych postanowień traktatowych. Do obrad Konwentu dopuszczono również, z głosem doradczym, przedstawicieli państw kandydujących do UE, co nigdy wcześniej nie miało miejsca. Konwent Europejski zakończył swe prace w lipcu 2003 r., przyjmując projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, podstawę prac Konferencji | 21 Międzyrządowej, która miała przygotować ostateczny tekst traktatu konstytucyjnego. Ostatecznie Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy został przyjęty przez Radę Europejską 18 czerwca 2004 r., a podpisany w Rzymie w tym samym roku. Traktat ten, mimo że zatwierdzony przez PE, został odrzucony w referendum przez Francję (29 maja 2005 r.) i Holandię (1 czerwca 2005 r.). Jednak nie był to tylko problem tych dwóch krajów, generalnie rzecz bowiem ujmując, obywatele państw członkowskich byli niedoinformowani co do treści nowego traktatu, a szczególnie złe wrażenie wywoływała sama nazwa, nawiązująca do aktu rangi konstytucyjnej, choć jej nie miała. Sprawiało to jednak wrażenie, że elity polityczne próbują stworzyć ponad głowami obywateli swego rodzaju europejskie superpaństwo. Kraje członkowskie UE, państwa kandydujące i potencjalni kandydaci do UE (źródło: Wikimedia Commons, CC-BY-SA 3.0, autor: San Jose) 22 | Krzysztof Koźbiał, Mirosław Natanek 17. Traktat z Lizbony Bezpośrednią konsekwencją porażki „europejskiej ustawy zasadniczej” było ogłoszenie przez państwa UE tzw. okresu refleksji. W związku z tym Niemcy, które od stycznia 2007 r. sprawowały Prezydencję w Unii, zaproponowały przyjęcie nowego traktatu, mającego włączyć większość postanowień „konstytucji” do dotychczasowych traktatów. Ostateczny kształt nowego traktatu reformującego szefowie państw i rządów uzgodnili podczas szczytu UE w Lizbonie w październiku 2007 r. Po opracowaniu techniczno-redakcyjnym i przetłumaczeniu na wszystkie języki urzędowe UE traktat reformujący został podpisany 13 grudnia 2007 r. w lizbońskim klasztorze Hieronimitów. Po przeprowadzeniu procesu ratyfikacyjnego we wszystkich państwach członkowskich Unii, tym razem ze skutkiem pozytywnym, Traktat lizboński wszedł w życie 1 grudnia 2009 r. 18. Wschodnie rozszerzenia Unii Europejskiej i obecny stan negocjacji z kandydatami Ostatnie rozszerzenia Unii Europejskiej, z lat 2004 i 2007, miały charakter przełomowy i historyczny, gdyż organizacja objęła również Europę Środkową. Członkostwo uzyskały nie tylko byłe kraje komunistyczne, ale i państwa powstałe po rozpadzie Związku Radzieckiego. Nie wszystkie kraje postkomunistyczne w równym stopniu poradziły sobie z nowymi wyzwaniami, jednak w Brukseli zwyciężyła idea jednego „wielkiego rozszerzenia”, a nie dzielenia potencjalnych kandydatów na mniejsze grupki. Toteż 1 maja 2004 r. UE powiększyła się aż o 10 państw – w tym o Polskę, a w roku 2007 o kolejne dwa kraje. Obywatele państw aplikujących wyrażali swe decyzje w referendach akcesyjnych. W Polsce referendum takie odbyło się w czerwcu 2003 r. i ponad 77% głosujących opowiedziało się za przystąpieniem Polski do UE. Proces integracji europejskiej nie jest zakończony, ponieważ nigdy nie starano się określić jego ostatecznego celu, nigdy również nie podano liczby krajów, które mogłyby należeć do Unii. Obecnie Bruksela prowadzi negocjacje akcesyjne z dwoma państwami: Chorwacją i Turcją. Ta pierwsza jest blisko ich zakończenia i wydaje się to być kwes ą raczej miesięcy niż lat, choć dokładnego terminu jeszcze nie ustalo- no (najpewniej stanie się to podczas polskiego przewodnictwa w Radzie UE w drugiej połowie 2011 r.). Formalnie rozpoczęto też rozmowy o akcesji Islandii. Status krajów kandydujących do Unii – choć rozmów negocjacyjnych jeszcze nie podjęto – mają Czarnogóra i Macedonia (stan na 1 stycznia 2011 r.). Szczególną wagę przywiązuje się przy tym do regionu tzw. Bałkanów Zachodnich, obejmującego oprócz Chorwacji, Czarnogóry i Macedonii także Albanię, Bośnię i Hercegowinę, Serbię i obszar Kosowa – nieuznawanego przez część krajów Unii za niepodległe państwo. Ewentualna akcesja tych państw do Unii Europejskiej jawi się dziś jako możliwość stosunkowo odległa, niemniej realna. Kalendarium integracji europejskiej po 1945 r. 1948 – 1949 – 1950 – 1951 – 1955 – 1957 – 1960 – 1965 – 1966 – 1968 – 1973 – 1979 – 1981 – 1986 – 1986 – 1990 – 1992 – 1993 – Kongres haski utworzenie Rady Europy ogłoszenie planu Schumana podpisanie Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Węgla i Stali, który wchodzi w życie rok później konferencja w Messynie – decyzja o pogłębieniu integracji podpisanie traktatów rzymskich powołujących do życia Euratom i EWG z inicjatywy Londynu powstaje EFTA (Europejskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu) Traktat fuzyjny – połączenie organów wykonawczych EWWiS, EWG i Euratom tzw. kompromis luksemburski – Francja ponownie zajmuje swe miejsce w Radzie w ramach Wspólnot zostają zniesione cła na towary przemysłowe oraz zostaje wprowadzone wspólna taryfa celna Dania, Irlandia i Wielka Brytania dołączają do Wspólnot Europejskich pierwsze wybory bezpośrednie do Parlamentu Europejskiego Grecja dziesiątym członkiem Wspólnot Europejskich do Wspólnot dołączają Hiszpania i Portugalia podpisanie Jednolitego Aktu Europejskiego poprzez zjednoczenie Niemiec Wspólnoty powiększają się terytorialnie podpisanie w Maastricht Traktatu o Unii Europejskiej utworzenie jednolitego rynku 1. Historia integracji europejskiej | 23 Rozszerzenia Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej – Kalendarium Rok Kraje przystępujące 1951 EWWiS Założyciele: Republika Federalna Niemiec, Francja, Włochy, Belgia Holandia, Luksemburg Założyciele: Republika Federalna Niemiec, Francja, Włochy, Belgia Holandia, Luksemburg Dania, Irlandia, Wielka Brytania Grecja Hiszpania, Portugalia Austria, Finlandia, Szwecja Cypr, Czechy, Estonia, Litwa, Łotwa, Malta, Polska, Słowacja, Słowenia, Węgry Bułgaria, Rumunia 1957 EWG i EURATOM 1973 1981 1986 1995 2004 2007 Kraje członkowskie strefy euro Rok przystąpienia Państwo 2002 Austria, Belgia, Finlandia, Francja, Hiszpania, Holandia, Grecja, Irlandia, Luksemburg, Niemcy, Portugalia, Włochy Słowenia Cypr, Malta Słowacja Estonia 2007 2008 2009 2011 1995 – do UE przystępują Austria, Finlandia i Szwecja 1997 – podpisanie Traktatu amsterdamskiego, który wchodzi w życie w 1999 r. 2001 – podpisanie Traktatu nicejskiego 2002 – w dwunastu krajach Wspólnot w obiegu pojawiają się banknoty i monety euro 2003 – koniec prac Konwentu przygotowującego projekt Konstytucji dla Europy 2004 – rozszerzenie (1 maja) Unii Europejskiej o 10 państw: Cypr, Czechy, Estonia, Litwa, Łotwa, Malta, Polska, Słowacja, Słowenia, Węgry 2005 – odrzucenie projektu Konstytucji dla Europy podczas referendów we Francji i Holandii 2007 – rozszerzenie Unii Europejskiej o Bułgarię i Rumunię 2007 – Słowenia przyjmuje euro 2008 – Cypr i Malta przyjmują euro 2009 – wybory do Parlamentu Europejskiego. Jerzy Buzek zostaje jego przewodniczącym 2009 – Słowacja przyjmuje euro 2009 – wejście w życie Traktatu z Lizbony, podpisanego w 2007 r. 2011 – wprowadzenie euro w Estonii Zagadnienia kontrolne: 1. 2. Wymień tzw. Ojców Europy. Przedstaw proces rozszerzenia Wspólnot Europejskich. 3. Wymień postanowienia traktatów rzymskich. 4. Podaj kraje należące obecnie do strefy euro. 5. Jaki był cel utworzenie Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu? 6. Jaka organizacja o charakterze gospodarczym łączy obecnie państwa UE z państwami EFTA? 7. Podaj nazwisko Polaka zaangażowanego w proces integracji zachodniej części kontynentu na przełomie lat 40. i 50. XX stulecia. 8. Wymień kraje mające aktualnie status państw kandydujących do Unii Europejskiej. 9. Omów trójfilarową konstrukcję UE ustanowioną Traktatem z Maastricht. 10. Jakie kraje mają obecnie status kandydata do członkostwa w UE? 24 | Krzysztof Koźbiał, Mirosław Natanek Wybrana bibliografia Borzym A., Sadowski J., Polscy Ojcowie Europy. Warszawa 2007; Coudenhove-Kalergi R., Pan-Europa, Racibórz 2005; Czachór Z., Mojsiewicz C., Leksykon Unii Europejskiej, Wrocław 2002; Doliwa-Klepacki Z. M., Europejska integracja gospodarcza, Białystok 1996; Kranz J., Reiter J. (red.), Drogi do Europy, Warszawa 1998; Fontaine P., Europa w 12 lekcjach, Bruksela 2007; Gross F., Federacje i konfederacje europejskie. Rodowód i wizje, Warszawa 1994; Wojtaszczyk K.A. (red.) Integracja europejska. Wstęp, Warszawa 2006; Jastrzębowski W. B., Traktat o wiecznym przymierzu między narodami ucywilizowanymi. Konstytucja dla Europy, opracowanie F. Ramotowska, Warszawa– Łódź 1985; Jaworski W. L., Stany Zjednoczone Europy, [w:] O jedność Europy. Antologia polskiej XX-wiecznej myśli europejskiej. Wybór i opracowanie S. Łukasiewicz, Warszawa 2007; Jesień L., Europa w lustrze eurosceptycyzmu, Nowy Sącz 1999; Kienzler I., Leksykon Unii Europejskiej, Warszawa 2003; Kinsky F., Federalizm. Model ogólnoeuro- pejski, Kraków 1999; Koźbiał K., Unia Europejska jako czynnik stabilizacyjny na Bałkanach. Stan obecny i wyzwania na przyszłość, [w:] Knopka J. (red.), Unia Europejska jako współczesny aktor stosunków międzynarodowych, Toruń 2009; Łaptos J., Prażuch W., Pytlarz A., Historia Unii Europejskiej, Kraków 2003; Łastawski K., Historia integracji europejskiej, Toruń 2006; Łastawski K., Od idei do integracji europejskiej, Warszawa 2003; Łukaszewski J., Cel: Europa. Dziewięć esejów o budowniczych jedności europejskiej, Warszawa 2002; Parzymies S., Integracja europejska w dokumentach, Warszawa 2008; Pomian J., Józef Re nger, życie i pamiętniki „szarej eminencji”, Warszawa 1990; Popowicz K., Historia integracji europejskiej, Warszawa 2006; Pułaski M. (red.), Z dziejów prób integracji europejskiej od średniowiecza do współczesności, Kraków 1995; Ro eld Daniel A. (red.), Wizje Europy, Warszawa 1989; Witkowski G., Ojcowie Europy. Udział Polaków w procesie integracji kontynentu, Warszawa 2001. 2. Charakter prawny i polityczny Unii Europejskiej mgr Ewa Kamarad Instytut Europeistyki Uniwersytetu Jagiellońskiego 1. Unia Europejska a Wspólnoty Europejskie Zgodnie z art. 1 TUE, Unia Europejska jest nowym etapem w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy, w którym decyzje podejmowane są w sposób zrozumiały i przejrzysty dla obywateli Unii, z możliwie jak największym ich udziałem. W dalszej części art. 1 TUE stanowi, że Unia Europejska zastępuje Wspólnotę Europejską. Wraz z wejściem w życie Traktatu lizbońskiego, tj. 1 grudnia 2009 r., Wspólnota Europejska (zwana wcześniej Europejską Wspólnotą Gospodarczą) przestała istnieć. Unia Europejska zastąpiła Wspólnotę Europejską, stając się jej następcą prawnym, tzn. podmiotem, który przejął jej prawa i obowiązki. 2. Podmiotowość Unii Europejskiej Na gruncie prawa międzynarodowego podmiotowość oznacza możliwość posiadania praw i obowiązków międzynarodowych (zdolność prawna) oraz możliwość nabywania praw, zaciągania zobowiązań i obrony swych praw (zdolność do czynności prawnych). Początkowo Unia Europejska nie miała podmiotowości prawnomiędzynarodowej, gdyż nie została jej ona nadana Traktatem z Maastricht, który powołał ją do istnienia. Podmiotowość prawnomiędzynarodową miały natomiast Wspólnoty Europejskie, tj. Europejska Wspólnota Węgla i Stali (do 2002 r.), Europejska Wspólnota Gospodarcza, (znana potem jako Wspólnota Europejska) i Europejska Wspólnota Energii Atomowej – Euratom. Zgodnie z art. 1 Traktatu z Maastricht, Unię Europejską stanowiły Wspólnoty Europejskiej, uzupełnione politykami i formami współpracy przewidzianymi przez ten Traktat. Tym samym Unia składała się z trzech filarów. Pierwszym z nich były Wspólnoty Europejskie, które obejmowały przede wszystkim współpracę gospodarczą; drugim – polityka zagraniczna i bezpieczeństwo, a trzecim – polityka wewnętrzna i wymiar sprawiedliwości. Tym samym Unia Europejska stanowiła nadbudowę polityczną Wspólnot Europejskich. Mimo braku podmiotowości prawnomiędzynarodowej Unia Europejska od samego początku miała własne cele, inne od celów Wspólnoty Europejskiej. 26 | Ewa Kamarad Poza Radą Europejską, nie miała natomiast własnych instytucji, korzystając z instytucji Wspólnoty Europejskiej podczas realizacji swoich celów. W dawnym I filarze Unia Europejska nie miała własnych kompetencji, przede wszystkim nie przyjmowała aktów prawnych w procedurze legislacyjnej. Unia Europejska miała natomiast kompetencje w dawnym II i III filarze, jednak akty prawne dotyczące materii do nich należących były przyjmowane w ramach współpracy międzyrządowej państw członkowskich, a Unia Europejska pełniła w tym zakresie jedynie funkcje koordynujące. W praktyce jednak państwa przystępowały do Unii Europejskiej, a nie do Wspólnoty Europejskiej. Co więcej, mimo braku podmiotowości prawnomiędzynarodowej, Unia Europejska zawierała umowy międzynarodowe z innymi podmiotami, m.in. umowy stowarzyszeniowe z państwami trzecimi. Na podstawie zmian wprowadzonych do traktatów założycielskich przez Traktat lizboński Unia Europejska uzyskała podmiotowość. Obecnie wprost stanowi o tym art. 47 TFUE: Artykuł 47 TUE Unia ma osobowość prawną. Podmiotowość Unii Europejskiej została jej więc nadana na podstawie umowy międzynarodowej, zawartej przez podmioty prawa międzynarodowego o charakterze pierwotnym, tj. państwa. Unia Europejska, jako organizacja międzynarodowa, jest natomiast podmiotem prawa międzynarodowego o charakterze wtórnym. Jako podmiot prawa międzynarodowego Unia Europejska korzysta z jej atrybutów, tj.: • ius tractatuum, czyli z prawa zawierania umów międzynarodowych, w tym prawa członkostwa w innych organizacjach międzynarodowych; • ius lega onis, czyli z możliwości utrzymywania stosunków dyplomatycznych z innymi podmiotami prawa międzynarodowego; • ius standi, czyli ze zdolności występowania z roszczeniami międzynarodowymi oraz ze zdolności do ponoszenia odpowiedzialności międzynarodowej. Unia Europejska może jednak korzystać z tych atrybutów w zakresie koniecznym do zrealizowania celów, jakie zostały dla niej określone w traktatach założycielskich. Podsumowując, Unia Europejska jest organizacją międzynarodową, tj. formą współpracy międzynarodowej, stworzoną przez państwa w drodze zawar- cia umowy międzynarodowej, która tworzy nowy podmiot prawa międzynarodowego, wyposażony we własne kompetencje, wykonywane przez jego organy. 3. Unia Europejska jako organizacja międzynarodowa Unia Europejska jest organizacją rządową (GO – Governmental Organiza ons), gdyż jej członkami mogą zostać jedynie państwa. Ma ona charakter regionalny, gdyż wedle art. 49 TUE mogą do niej przystąpić jedynie państwa europejskie, nie jest więc nastawiona na objęcie członkostwem wszystkich państw świata tak jak organizacje powszechne (przykładowo Organizacja Narodów Zjednoczonych). Zgodnie z art. 49 TUE musi to być państwo europejskie, które szanuje i zobowiązuje się wspierać wartości, na których opiera się Unia, tj. poszanowanie godności osoby ludzkiej, wolność, demokracja, równość, państwo prawne oraz poszanowanie praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Ze względu na zakres kompetencji Unia jest organizacją wyspecjalizowaną, gdyż w przeciwieństwie do organizacji ogólnych zajmuje się jedynie pewnymi aspektami stosunków międzynarodowych. Jest również organizacją integrującą, gdyż jej celem jest wprowadzenie takich samych rozwiązań we wszystkich państwach członkowskich, tworząc jednolity system prawny i gospodarczy, co prowadzi tym samym do przemian strukturalnych w państwach członkowskich. Ponadto Unia Europejska nie jest klasyczną organizacją międzynarodową, ale ma charakter ponadnarodowy, co zostanie szerzej opisane w dalszej części tego rozdziału. 4. Ponadnarodowy charakter Unii Europejskiej Organizacja ponadnarodowa to rządowa organizacja międzynarodowa szczególnego typu. Jest to pojęcie wypracowane przez doktrynę, nie ma natomiast charakteru prawnego – nie występuje ani w traktatach, ani w prawie wtórnym Unii Europejskiej, ani w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Organizacja ponadnarodowa ma następujące cechy: 2. Charakter prawny i polityczny Unii Europejskiej • specyficzna, głęboka i obejmująca wszystkie dziedziny aktywności współzależność między organizacją a państwami członkowskimi – kompleksowa współzależność integracyjna; • kompetencje do podejmowania decyzji wiążących państwa członkowskie; • autonomiczny porządek prawny, na który składają się m.in. normy prawne, mające bezpośredni skutek wobec osób mających miejsce zamieszkania w państwach członkowskich, oraz pierwszeństwo stosowania przed normami należącymi do porządków krajowych; • szczególny proces decyzyjny: - co do zasady, inicjatywę ma instytucja o charakterze ponadnarodowym (Komisja Europejska), tzn. reprezentująca interesy Unii, a nie partykularne interesy państw członkowskich i niezależna od ich wpływu; - decyzje podejmowane są w głosowaniu większościowym (Rada Unii Europejskiej, ale także, co do zasady, Komisja Europejska i Parlament Europejski) – ewolucja integracji w ramach Unii wiąże się z systematycznym poszerzaniem zakresu dziedzin, w których decyzje podejmowane są w taki sposób, ograniczając podejmowanie decyzji jednomyślnie; - cały proces jest kontrolowany przez instytucję o charakterze demokratycznym (Parlament Europejski), w skład której wchodzą jednostki mianowane bez udziału rządów państw członkowskich i od nich niezależne; • prawo stanowione przez organizację jest jednolicie i efektywnie stosowane przez wszystkie państwa członkowskie, nad czym czuwają własne organy sądowe (Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej), mające w tym zakresie wyłączne kompetencje; • organizacja ma możliwość egzekwowania stanowionego przez siebie prawa, co zostało powierzone Komisji Europejskiej, która pełni funkcję „oskarżyciela publicznego” w sytuacji, gdy państwo członkowskie narusza prawo stanowione przez Unię, oraz Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który w sposób niezawisły i wiążący orzeka w sprawach naruszenia zobowiązań przez państwa członkowskie i dysponuje możliwością nakładania na nie kar finansowych; - wykluczone jest natomiast stosowanie w sferze działania Unii pozainstytucjalnych środków prawnomiędzynarodowych, służących egzekwowaniu odpowiedzialności państw (tzw. przeciwśrodków) – zobowiązania państw członkow- | 27 skich wynikające z traktatów nie mają bowiem charakteru wzajemnego państwa nie mogą usprawiedliwiać swoich naruszeń analogicznymi naruszeniami ze strony innych państw; • organizacja ma autonomię finansową – ma budżet ogólny i dochody pochodzące, co do zasady, ze źródeł własnych (a nie ze składek państw), które są pobierane na szczeblu administracji skarbowej na podstawie przepisów egzekwowalnych zobowiązań traktatowych, a ich wysokość nie zależy od sytuacji państwa członkowskiego i nie podlega każdorazowo negocjacjom prowadzonym przez rządy; • wyłączenie możliwości jednostronnego wycofania się państwa członkowskiego z organizacji – tej cechy Unia Europejska nie ma, co oznacza, że nie jest organizacją o całkowicie ponadnarodowym charakterze. Model organizacji międzynarodowej typu ponadnarodowego jest modelem docelowym integracji europejskiej. 5. Unia a jej państwa członkowskie. Kwestia suwerenności Na pojęcie suwerenności państwa składają się dwa czynniki. Po pierwsze, suwerenność oznacza niezależność danego państwa od innych podmiotów prawa międzynarodowego (tzw. suwerenność zewnętrzna). Po drugie, jest to możliwość samodzielnego regulowania spraw wewnętrznych (tzw. suwerenność wewnętrzna). Państwa, jako podmioty prawa międzynarodowego, zawierają umowy międzynarodowe, które nakładają na nie określone obowiązki i nadają im określone prawa. Korzystając ze swej suwerenności, robią to jednak dobrowolnie, mając na względzie swoje interesy. Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku członkostwa w Unii Europejskiej – państwo samodzielnie podejmuje decyzje dotyczące uczestnictwa w procesie integracyjnym. Wstępując do Unii, państwo nie traci ani nie wyzbywa się swojej suwerenności, ale przekazuje część swoich kompetencji organizacji międzynarodowej. Przyjmuje się, że państwo nie przekazuje organizacji międzynarodowej części swojej suwerenności, ale jedynie powierza jej wykonywania części praw z suwerenności wynikających. Nie jest to jednak przekazanie ostateczne, gdyż zawsze może nastąpić jego cofnięcie – państwo może bowiem wystąpić z Unii Europejskiej: 28 | Ewa Kamarad Artykuł 50 TUE 1. Każde Państwo Członkowskie może, zgodnie ze swoimi wymogami konstytucyjnymi, podjąć decyzję o wystąpieniu z Unii. 2. Państwo Członkowskie, które podjęło decyzję o wystąpieniu, notyfikuje swój zamiar Radzie Europejskiej. W świetle wytycznych Rady Europejskiej Unia prowadzi negocjacje i zawiera z tym Państwem umowę określającą warunki jego wystąpienia, uwzględniając ramy jego przyszłych stosunków z Unią. (...) 3. Traktaty przestają mieć zastosowanie do tego Państwa od dnia wejścia w życie umowy o wystąpieniu lub, w przypadku jej braku, dwa lata po notyfikacji, o której mowa w ustępie 2, chyba że Rada Europejska w porozumieniu z danym Państwem Członkowskim podejmie jednomyślnie decyzję o przedłużeniu tego okresu. Powyższy artykuł został dodany do TUE na mocy Traktatu lizbońskiego. Również wcześniej było możliwe wystąpienie z Unii Europejskiej, mimo że brak było wyraźnej regulacji, gdyż zezwalały na to ogólne reguły prawa międzynarodowego. Ważna zasada, określająca relacje między Unią Europejską a państwami członkowskimi, to zasada poszanowania tożsamości narodowych należących do niej państw. Została ona wprost wyrażona w art. 4 TUE: Artykuł 4 TUE 2. Unia szanuje równość Państw Członkowskich wobec Traktatów, jak również ich tożsamość narodową, nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, w tym w odniesieniu do samorządu regionalnego i lokalnego. Szanuje podstawowe funkcje państwa, zwłaszcza funkcje mające na celu zapewnienie jego integralności terytorialnej, utrzymanie porządku publicznego oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego. W szczególności bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego Państwa Członkowskiego. Na gruncie tego przepisu tożsamość narodowa jest rozumiana jako czynniki scalające naród w ujęciu kulturowym (a nie etnicznym lub rasowym), takie jak: wspólna historia, dziedzictwo narodowe (w tym kultura materialna i duchowa), religia, tradycja (w tym obyczaje i normy moralne) oraz język. Ponadto w po- jęciu tym mieści się, związana z tożsamością narodową, tożsamość konstytucyjna, na którą składają się normy konstytucyjne o fundamentalnym znaczeniu dla danego państwa – dotyczące podstawowych zasad ustroju państwa i gwarantujące ochronę podstawowych praw jednostek. Pojęcie tożsamości konstytucyjnej pojawiło się w Traktacie lizbońskim w związku ze sporami dotyczącymi zasady pierwszeństwa prawa unijnego i jego stosunku do prawa konstytucyjnego państw członkowskich. Zasadniczo bowiem prawo unijne ma pierwszeństwo przed wszystkimi normami prawnymi należącymi do prawa krajowego, także tymi, które są częścią prawa konstytucyjnego. Natomiast z punktu widzenia państw członkowskich Unia Europejska powinna uszanować normę prawną mającą podstawowe znaczenie dla tożsamości konstytucyjnej danego państwa członkowskiego. Oznacza to, że zasada pierwszeństwa prawa unijnego traciłaby w tym zakresie swój bezwzględny charakter. Powyższa teza pojawiła się m.in. w orzeczeniu niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z 30 czerwca 2009 r. w sprawie zgodności Traktatu lizbońskiego z niemiecką ustawą zasadniczą: Teza 240 i 241 (według tłumaczenia zamieszczonego na stronie internetowej Rzecznika Praw Obywatelskich: http://www.rpo.gov.pl) „Gdy nie sposób uzyskać ochrony prawnej na poziomie unijnym, wówczas Federalny Trybunał Konstytucyjny sprawdza, czy akt prawny organów i instytucji europejskich pozostaje w granicach praw zwierzchnich przyznanych na drodze ograniczonych kompetencji przyznanych, przestrzegając zawartej w prawie wspólnotowym i unijnym zasadę subsydiarności. (...) Ponadto Federalny Trybunał Konstytucyjny sprawdza, czy zachowana jest nienaruszalna fundamentalna zawartość tożsamości konstytucyjnej Ustawy Zasadniczej (...) Dzięki temu zostaje zapewnione, że nadrzędność stosowania prawa unijnego jest możliwa na mocy i w ramach kontynuowanego konstytucyjnoprawnego upoważnienia. Zarówno kontrola ultra-vires jak i kontrola tożsamości mogą doprowadzić do tego, że prawo wspólnotowe, a w przyszłości prawo unijne, zostanie uznane w Niemczech jako nie mające zastosowania”. Zasada poszanowania tożsamości narodowej państw członkowskich ma dwa aspekty: • negatywny, który zakazuje Unii Europejskiej ingerencji w sferę działalności państw członkowskich, które służą ochronie ich tożsamości narodowych; 2. Charakter prawny i polityczny Unii Europejskiej Przykład: wyjątki od swobody przepływu towarów ustanowione przez państwa członkowskie: Artykuł 36 TFUE Postanowienia artykułów 34 i 35 nie stanowią przeszkody w stosowaniu zakazów lub ograniczeń przywozowych, wywozowych lub tranzytowych, uzasadnionych względami moralności publicznej, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, ochrony zdrowia i życia ludzi i zwierząt lub ochrony roślin, ochrony narodowych dóbr kultury o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej, bądź ochrony własności przemysłowej i handlowej. Zakazy te i ograniczenia nie powinny jednak stanowić środka arbitralnej dyskryminacji ani ukrytych ograniczeń w handlu między Państwami Członkowskimi. • pozytywny, który obliguje Unię Europejską do działania na rzecz ochrony i rozwoju tożsamości narodowych poszczególnych państw członkowskich oraz do wypracowania wspólnej dla nich tożsamości europejskiej; - pozytywny aspekt zasady poszanowania tożsamości narodowych państw członkowskich jest także wyrażony w dewizie Unii Europejskiej, która brzmi „jedność w różnorodności” (łac. in varietate concordia). Przykład: Artykuł 167 TFUE 1. Unia przyczynia się do rozkwitu kultur Państw Członkowskich, w poszanowaniu ich różnorodności narodowej i regionalnej, równocześnie podkreślając znaczenie wspólnego dziedzictwa kulturowego. 2. Działanie Unii zmierza do zachęcania do współpracy między Państwami Członkowskimi oraz, jeśli to niezbędne, do wspierania i uzupełniania ich działań w następujących dziedzinach: — pogłębiania wiedzy oraz upowszechniania kultury i historii narodów europejskich, — zachowania i ochrony dziedzictwa kulturowego o znaczeniu europejskim, — niehandlowej wymiany kulturalnej, — twórczości artystycznej i literackiej, włącznie z sektorem audiowizualnym. | 29 6. Cele Unii Europejskiej Cele Unii Europejskiej zostały wyszczególnione w preambułach TUE i TFUE. Celami Unii są m.in.: • stworzenie podstaw coraz ściślejszego związku między narodami Europy; • wspieranie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej oraz solidarności między państwami członkowskimi; • zapewnienie postępu gospodarczego i społecznego państw członkowskich, poprzez wspólne działanie i usunięcie barier dzielących Europę; • stała poprawa warunków życia i pracy swoich obywateli; • zagwarantowanie stabilności w rozwoju, równowagi w wymianie handlowej i uczciwości w konkurencji, poprzez usunięcie istniejących przeszkód; • wzmocnienie jedności gospodarek państw członkowskich i zapewnienie ich harmonijnego rozwoju, poprzez zmniejszenie różnic istniejących między poszczególnymi regionami oraz opóźnienia regionów mniej uprzywilejowanych; • pogłębianie solidarności między swymi narodami w poszanowaniu ich historii, kultury i tradycji; • ustanowienie unii gospodarczej i walutowej, której walutą jest euro; • zapewnienie swoim obywatelom przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości bez granic wewnętrznych, w której zagwarantowana jest swoboda przepływu osób, w powiązaniu z właściwymi środkami w odniesieniu do kontroli granic zewnętrznych, azylu, imigracji, jak również zapobiegania i zwalczania przestępczości; • ustanowienie wspólnego obywatelstwa dla obywateli państw członkowskich; • szanowanie swojej bogatej różnorodności kulturowej i językowej oraz czuwanie nad ochroną i rozwojem dziedzictwa kulturowego Europy; • realizacja wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, w tym stopniowe określanie wspólnej polityki obronnej, która mogłaby prowadzić do wspólnej obrony, wzmacniając w ten sposób tożsamość i niezależność Europy w celu wspierania pokoju, bezpieczeństwa oraz postępu w Europie i na świecie; • przyczynianie się do pokoju, bezpieczeństwa, trwałego rozwoju Ziemi, do solidarności i wzajemnego szacunku między narodami, do swobodnego i uczciwego handlu, do wyeliminowania ubóstwa oraz do ochrony praw człowieka, 30 | Ewa Kamarad w szczególności praw dziecka, a także do ścisłego przestrzegania i rozwoju prawa międzynarodowego. Nadrzędnym celem Unii Europejskiej jest więc zapewnienie pokoju, nie tylko między państwami do niej należącymi, ale między wszystkimi państwami europejskimi, a więc pokoju na skalę międzynarodową. Aby do tego doprowadzić, konieczne jest osiągnięcie celów pośrednich, tj. zapewnienie dobrobytu państw członkowskich i usunięcie barier istniejących między nimi, co stanowi realną podstawę do umacniania ich współpracy, oraz ukształtowanie tożsamości europejskiej, która jest koniecznym warunkiem istnienia solidarności między państwami członkowskimi. Realizacja tych celów jest wzajemnie uwarunkowana, co oznacza, że mogą one być osiągnięte jedynie łącznie. 7.1. Zasada kompetencji przyznanych W stosunku do kompetencji Unii Europejskiej obowiązuje zasada kompetencji przyznanych (powierzonych), która oznacza, że Unia Europejska może podejmować działania tylko na podstawie kompetencji przyznanych jej przez traktaty. Unia Europejska ma więc tylko takie kompetencje, jakie zostały jej powierzone przez państwa członkowskie. Ponadto obowiązuje domniemanie kompetencji państw członkowskich, co oznacza, że we wszelkich materiach, co do których państwa nie przekazały Unii odpowiednich kompetencji, wyłączne prawo do działania mają nadal państwa członkowskie. Zasada kompetencji przyznanych została uregulowana w art. 5 TUE: Artykuł 5 TUE 7. Kompetencje Unii Europejskiej Unia Europejska jako organizacja międzynarodowa jest podmiotem prawa międzynarodowego o charakterze wtórnym. Wiąże się to z brakiem kompetencji ogólnej, którą z racji swojej suwerenności mają tylko państwa. O kompetencjach Unii Europejskiej decydują państwa członkowskie w umowach międzynarodowych – traktatach założycielskich, reformujących i akcesyjnych. Zakres tych kompetencji jest ściśle określony, a jego rozszerzenie może nastąpić jedynie za zgodą wszystkich państw członkowskich, poprzez zmianę traktatów. 1. Granice kompetencji Unii wyznacza zasada przyznania. Wykonywanie tych kompetencji podlega zasadom pomocniczości i proporcjonalności. 2. Zgodnie z zasadą przyznania Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez Państwa Członkowskie w Traktatach do osiągnięcia określonych w nich celów. Wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w Traktatach należą do Państw Członkowskich Co więcej, Unia Europejska nie może własną mocą zwiększać, ograniczać lub modyfikować swoich kompetencji – nie dysponuje tzw. KompetenzKompetenz (meta-kompetencja), tj. kompetencją do określania swoich kompetencji. 2. Charakter prawny i polityczny Unii Europejskiej Zgodnie z zasadą kompetencji powierzonych, podstawa prawna określająca zakres kompetencji powinna „odpowiadać” na następujące pytania: • kto? – jakie instytucje uprawnione są do działania; • co? – jaka materia ma zostać uregulowana i jaką formę ma mieć działanie uprawnionej instytucji; • w jakich okolicznościach? – jakie przesłanki muszą być spełnione, aby uprawniona instytucja mogła działać; • według jakiej procedury? Każdy akt prawa unijnego musi się wywodzić z odpowiedniej normy kompetencyjnej upoważniającej do jego wydania. W kontekście zasady kompetencji powierzonych kompetencje Unii Europejskiej można podzielić na dwa rodzaje: • kompetencje wyraźne – tj. takie, które wprost zostały Unii Europejskiej przyznane przez państwa członkowskie w traktatach; • kompetencje dorozumiane (ang. implied powers) – tj. takie, które wprawdzie nie zostały Unii Europejskiej przyznane wprost przez państwa członkowskie w traktatach, ale zakłada się, że Unia je ma, gdyż są one niezbędne do zrealizowania zadań wyraźnie wyznaczonych dla niej traktatami. Pojęcie kompetencji dorozumianych jest wytworem orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przykładem może tu być orzeczenie z 13 września 2005 r. w sprawie C-176/03: Orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-176/03: „Co do zasady przepisy prawa karnego, tak jak zasady procedury karnej nie należą do kompetencji Wspólnoty, o tyle nie może to jednakże powstrzymać ustawodawcy wspólnotowego od wydania przepisów z zakresu prawa karnego państw członkowskich, jakie uzna za konieczne w celu zapewnienia pełnej skuteczności norm w dziedzinie ochrony środowiska, w przypadku gdy stosowanie przez właściwe władze krajowe skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji stanowi działanie niezbędne dla zwalczania ciężkich przestępstw przeciwko środowisku”. Obecnie kompetencje dorozumiane Unii Europejskiej są uregulowane w art. 352 TFUE: | 31 Artykuł 352 TFUE 1. Jeżeli działanie Unii okaże się niezbędne do osiągnięcia, w ramach polityk określonych w Traktatach, jednego z celów, o których mowa w Traktatach, a Traktaty nie przewidziały uprawnień do działania wymaganego w tym celu, Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, przyjmuje stosowne przepisy. Jeżeli przepisy te są przyjmowane przez Radę zgodnie ze specjalną procedurą prawodawczą, stanowi ona również jednomyślnie na wniosek Komisji i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego. Jeżeli mimo braku kompetencji Unia Europejska będzie działać, to podjęte przez nią działania będą naruszać prawo pierwotne, tj. traktaty. Z tym jednak zastrzeżeniem, że przyjęte w procesie legislacyjnym przez instytucje Unii akty prawne korzystają z domniemania legalności, tzn. uważa je się za ważne, dopóki Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w odpowiedniej procedurze, nie stwierdzi ich nieważności. Artykuł 263 TFUE Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej kontroluje legalność aktów prawodawczych, aktów Rady, Komisji i Europejskiego Banku Centralnego, innych niż zalecenia i opinie, oraz aktów Parlamentu Europejskiego i Rady Europejskiej zmierzających do wywarcia skutków prawnych wobec podmiotów trzecich. (…) W tym celu Trybunał jest właściwy do orzekania w zakresie skarg wniesionych przez Państwo Członkowskie, Parlament Europejski, Radę lub Komisję, podnoszących zarzut braku kompetencji, naruszenia istotnych wymogów proceduralnych, naruszenia Traktatów lub jakiejkolwiek reguły prawnej związanej z ich stosowaniem lub nadużycia władzy. Zgodnie z art. 5 TUE, wykonywanie kompetencji przez Unię Europejską podlega dwóm zasadom: zasadzie pomocniczości (subsydiarności) i zasadzie proporcjonalności. 7.2. Zasada pomocniczości Pierwsza z nich, zasada pomocniczości, stanowi, że w dziedzinach, w których Unii Europejskiej nie przysługują kompetencje wyłączne, może ona działać jedynie wtedy i jedynie w takim zakresie: 32 | Ewa Kamarad • w jakim cele danego działania nie mogą być osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, zarówno na ich poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym • i jeśli, ze względu na rozmiary lub skutki danego działania, możliwe jest ich lepsze osiągnięcie na poziomie Unii. Innymi słowy, działania na szczeblu unijnym powinny być podejmowane tylko wtedy, gdy ich przeniesienie na ten szczebel oznacza większą skuteczność, niż gdyby były one podejmowane przez poszczególne państwa członkowskie. Akt prawny wydany z naruszeniem zasady pomocniczości może zostać uznany za nieważny w postępowaniu przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Od wejścia w życie Traktatu lizbońskiego w proces kontroli przestrzegania zasady pomocniczości zostały zaangażowane parlamenty narodowe państw członkowskich. Odpowiednia regulacja w tym zakresie przewidziana jest w Protokole nr 2 w sprawie stosowania zasady pomocniczości i proporcjonalności, który jest integralną częścią traktatów. Artykuł 8 Protokołu nr 2 w sprawie stosowania zasady pomocniczości i proporcjonalności Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w zakresie skarg w sprawie naruszenia przez akt prawodawczy zasady pomocniczości wniesionych przez Państwo Członkowskie zgodnie z zasadami określonymi w artykule 263 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej lub przekazanych przez nie zgodnie z jego porządkiem prawnym w imieniu jego parlamentu narodowego lub izby tego parlamentu. 7.3. Zasada proporcjonalności Druga z wspomnianych zasad, zasada proporcjonalności, stanowi, że zakres i forma działania Unii Europejskiej nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów określonych w traktatach. Z kolei środki zastosowane przez instytucje Unii do osiągnięcia tego celu muszą być: • odpowiednie, tzn. takie, dzięki którym dany cel może zostać osiągnięty; • konieczne, tzn. takie, bez których osiągnięcie danego celu byłoby niemożliwe i równocześnie niewykraczające poza realizację danego celu; • jak najmniej uciążliwe dla państw członkowskich i jednostek zamieszkujących ich terytoria, tzn. takie, które nie nakładają na nie niepotrzebnych ciężarów. W praktyce zasada pomocniczości i zasada proporcjonalności odnoszą się do: • podziału sfery działania instytucji unijnych i organów państw członkowskich; • zakresu aktów prawnych przyjmowanych przez instytucje Unii w procesie legislacyjnym; • obowiązku Komisji Europejskiej do przeprowadzenia konsultacji uwzględniających wymiar regionalny i lokalny przewidywanych działań, które mają mieć miejsce przed zgłoszeniem wniosku dotyczącego aktu ustawodawczego, który ma zostać przyjęty przez instytucje Unii; • formy prawnej regulacji – przy dokonywaniu wyboru między rozporządzeniem a dyrektywą ta druga forma powinna być preferowana, gdyż daje państwom członkowskim większą swobodę, natomiast akt prawny w formie rozporządzenia powinien być wydawany tylko wtedy, gdy niemożliwe jest osiągnięcie określonego celu poprzez wydanie dyrektywy. 7.4. Kompetencje wyłączne, dzielone i wspierające Zgodnie z zasadą kompetencji przyznanych, Unia Europejska dysponuje jedynie takimi kompetencjami, jakie zostały jej przekazane przez państwa członkowskie. Kompetencje te nie mają jednak całkowicie jednolitego charakteru, wyróżniamy bowiem: • kompetencje wyłączne Unii Europejskiej; • kompetencje dzielone między Unię Europejską a państwa członkowskie; • kompetencje wspierające Unii Europejskiej; • kompetencje wyłączne państw członkowskich. 2. Charakter prawny i polityczny Unii Europejskiej | 33 Przepis dotyczący wyłącznego charakteru kompetencji zewnętrznych Unii Europejskiej został po raz pierwszy wprowadzony do traktatów na mocy Traktatu lizbońskiego. W art. 3 ust. 2 została wyrażona zasada wypracowana wiele lat wcześniej w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zwana zasadą paralelizmu. Stanowi ona, że zakres kompetencji zewnętrznych Unii pozostaje w ścisłym związku z jej wewnętrznymi kompetencjami prawodawczymi. W chwili wykonania kompetencji wewnętrznej, tj. w chwili przyjęcia aktu ustawodawczego, kompetencja ta staje się kompetencją wyłączną Unii. Powyższa zasada została po raz pierwszy zastosowana w orzeczeniu z 31 marca 1971 r. w sprawie C-22/70: 7.4.1. Kompetencje wyłączne Unii Europejskiej Zgodnie z art. 2 ust. 1 TFUE, w dziedzinach, w których Unia Europejska ma kompetencje wyłączne, jedynie ona może stanowić prawo oraz przyjmować akty prawnie wiążące. W tych dziedzinach państwa członkowskie nie mogą przyjmować norm prawa krajowego, chyba że czynią to z upoważnienia Unii lub w celu wykonania aktów Unii. Unia ma kompetencje wyłączne w następujących dziedzinach (art. 3 ust. 1 TFUE): • unia celna; • ustanawianie reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego; • polityka pieniężna w odniesieniu do państw członkowskich, których walutą jest euro; • zachowanie morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa; • wspólna polityka handlowa. Ponadto kompetencje zewnętrzne Unii Europejskiej, tj. kompetencje do zawierania umów międzynarodowych z państwami nienależącymi do Unii (z państwami trzecimi), mogą mieć charakter kompetencji wyłącznych po spełnieniu następujących warunków (art. 3 ust. 2 TFUE): • jeżeli zawarcie umowy międzynarodowej zostało przewidziane w akcie ustawodawczym Unii lub • jeżeli zawarcie umowy międzynarodowej jest niezbędne do umożliwienia Unii wykonywania jej wewnętrznych kompetencji (tj. podejmowania działań skierowanych do państw członkowskich) lub • jeżeli zawarcie umowy międzynarodowej jest niezbędne w zakresie, w jakim jej zawarcie może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać jej zakres. Orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-22/70 „Wspólnota ma zdolność do zawierania umów międzynarodowych z państwami trzecimi w zakresie wszystkich celów określonych w Traktacie. Uprawnienie to wynika nie tylko z bezpośredniego upoważnienia przez Traktat, ale także, w równym stopniu, z innych przepisów Traktatu oraz środków wydanych na ich podstawie przez instytucje wspólnotowe. W szczególności, za każdym razem, gdy Wspólnota, w celu realizacji wspólnej polityki przewidzianej w Traktacie, wydaje przepisy wprowadzające wspólne zasady, bez względu na ich formę, państwa członkowskie tracą możliwość niezależnego lub wspólnego zaciągania zobowiązań wobec państw trzecich, które mogłyby wpływać lub zmieniać treść przepisów wspólnotowych. Od momentu wejścia w życie takich wspólnych przepisów, Wspólnota ma wyłączne prawo zaciągania i wykonywania obowiązków umownych wobec państw trzecich, które wpływają na całą sferę stosowania wspólnotowego systemu prawnego. W odniesieniu do implementacji przepisów Traktatu, system wewnątrz wspólnotowych środków nie może być rozpatrywany oddzielnie od stosunków zewnętrznych”. 7.4.2. Kompetencje dzielone między Unię Europejską a państwa członkowskie Wedle art. 2 ust. 2 TFUE, w dziedzinach, w których Unia nie ma ani kompetencji wyłącznych, ani kompetencji wspierających, dzieli kompetencje z państwami członkowskimi. Ów podział kompetencji może występować w dwóch formach: 34 | Ewa Kamarad • kumulatywnej – wówczas państwa członkowskie mają możliwość podjęcia działań równolegle z Unią, nawet jeśli Unia podjęła działania jako pierwsza; • alternatywnej – państwa członkowskie są uprawnione do działania tylko do momentu podjęcia działań przez Unię – jeżeli dane zagadnienie zostało uprzednio uregulowane na szczeblu unijnym, państwa członkowskie tracą w tym zakresie swe kompetencje, a późniejsza regulacja krajowa jest niedopuszczalna. Wprowadzenie podziału kompetencji w formie alternatywnej między Unię i państwa członkowskie może nastąpić na dwa sposoby. Po pierwsze, poprzez odwołanie się do doktryny przejęcia (doctrine of preemp on), która polega na tym, że traktaty wyraźnie stanowią, że po tym, jak Unia podejmie działania w danej dziedzinie, nie może ona już być regulowana na szczeblu krajowym. Po drugie, może zostać zastosowana doktryna zajętego pola (doctrine of field occupa on), która stanowi, że państwa członkowskie nie mogą działać w obszarze, w którym Unia wydała akt, zajmując tym samym dane „pole” aktywności. Unia Europejska i państwa członkowskie mają kompetencje dzielone w następujących głównych dziedzinach (art. 4 ust. 2 TFUE): • rynek wewnętrzny; • polityka społeczna w odniesieniu do aspektów określonych w niniejszym traktacie; • spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna; • rolnictwo i rybołówstwo, z wyłączeniem zachowania morskich zasobów biologicznych; • środowisko naturalne; • ochrona konsumentów; • transport; • sieci transeuropejskie; • energia; • przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości; • wspólne problemy bezpieczeństwa w zakresie zdrowia publicznego w odniesieniu do aspektów określonych w niniejszym traktacie. Ponadto, zgodnie z art. 4 ust. 3 i 4 TFUE, Unia ma kompetencje do: • prowadzenia działań, w szczególności do określania i realizacji programów w dziedzinach badań, rozwoju technologicznego i przestrzeni kosmicznej; • prowadzenia działań i wspólnej polityki w dziedzinach współpracy na rzecz rozwoju i pomocy humanitarnej. Jednakże wykonywanie tych kompetencji nie może doprowadzić do uniemożliwienia państwom członkowskim wykonywania ich kompetencji, co de facto oznacza, że w tych dziedzinach jedyną formą podziału kompetencji między Unię i państwa członkowskie jest forma kumulatywna. 7.4.3. Kompetencje wspierające Unii Europejskiej Kompetencji wspierających Unii Europejskiej dotyczy art. 2 ust. 5 TFUE. Stanowi on, że w niektórych dziedzinach i na warunkach przewidzianych w traktatach Unia ma kompetencję w zakresie prowadzenia działań w celu wspierania, koordynowania lub uzupełniania działań państw członkowskich, nie zastępując jednak ich kompetencji w tych dziedzinach. Do dziedzin, w których Unia Europejska ma kompetencje wspierające, należą (art. 6 TFUE): • ochrona i poprawa zdrowia ludzkiego; • przemysł; • kultura; • turystyka; • edukacja, kształcenie zawodowe, młodzież i sport; • ochrona ludności; • współpraca administracyjna. 7.4.4. Kompetencje wyłączne państw członkowskich Kompetencje, które nie zostały przyznane Unii Europejskiej w traktatach, należą do państw członkowskich. W dziedzinach, w których Unia Europejska nie ma kompetencji, działają więc wyłącznie państwa członkowskie. Jednakże przepisy prawa krajowego stanowione przez nie muszą się mieścić w granicach poszanowania prawa unijnego, zwłaszcza zasady niedyskryminacji, zasady proporcjonalności oraz swobód rynku wewnętrznego. Do dziedzin, w których państwa członkowskie mają kompetencje wyłączne, należą m.in.: • wprowadzanie niektórych ograniczeń w swobodnym przepływie kapitału i płatności (zwłaszcza podatkowych); • stosowanie środków służących utrzymaniu prawa i porządku oraz zabezpieczeniu bezpieczeństwa wewnętrznego w sferze wiz, azylu, imigracji i polityk związanych ze swobodnym przepływem osób; • treści nauczania, organizacja systemów edukacyjnych oraz ich różnorodność kulturowa i językowa; • produkcja i handel bronią, amunicją i materiałami wojennym; • regulacja reżimów własności. 2. Charakter prawny i polityczny Unii Europejskiej | 35 KOMPETENCJE UNII EUROPEJSKIEJ – zestawienie kompetencje wyłączne UE kompetencje dzielone kompetencje wspierające • unia celna • reguły konkurencji • polityka pieniężna wobec państw członkowskich, których walutą jest euro • morskie zasoby biologiczne • wspólna polityka handlowa • rynek wewnętrzny • polityka społeczna • spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna • rolnictwo i rybołówstwo • środowisko naturalne • ochrona konsumentów • transport • sieci transeuropejskie • energia • przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości • bezpieczeństwo w zakresie zdrowia publicznego • badania, rozwój technologiczny i przestrzeń kosmiczna • współpraca na rzecz rozwoju i pomoc humanitarna • ochrona i poprawa zdrowia ludzkiego • przemysł • kultura • turystyka • edukacja, kształcenie zawodowe, młodzież i sport • ochrona ludności • współpraca administracyjna 8. Paneuropejska scena polityczna a krajowe sceny polityczne Zgodnie z art. 10 TUE, Unia Europejska opiera się na demokracji przedstawicielskiej, która zakłada zagwarantowanie każdemu obywatelowi Unii prawa do uczestniczenia w jak najszerszym zakresie w jej funkcjonowaniu. Korzystanie z tego prawa odbywa się przede wszystkim w ramach par i politycznych i fundacji politycznych działających na poziomie europejskim, które przyczyniają się do kształtowania europejskiej świadomości politycznej i są jedną z form, w jakiej obywatele Unii wyrażają swoją wolę polityczną. Par e polityczne i fundacje polityczne na poziomie europejskim mają więc za zadanie przede wszystkim przeciwdziałać istnieniu w Unii Europejskiej niekorzystnego zjawiska, jakim jest „deficyt demokracji”. Do europejskich par i politycznych nawiązuje również Karta Praw Podstawowych, która w art. 12 reguluje wolność zgromadzania się i stowarzyszania się: Artykuł 12 KPP Wolność zgromadzania się i stowarzyszania się 1. Każdy ma prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzania się oraz do swobodnego stowarzyszania się na wszystkich poziomach, zwłaszcza w sprawach politycznych, związkowych i obywatelskich, z którego wynika prawo każdego do tworzenia związków zawodowych i przystępowania do nich dla obrony swoich interesów. 2. Partie polityczne na poziomie Unii przyczyniają się do wyrażania woli politycznej jej obywateli. Z kolei art. 224 TFUE nadaje Parlamentowi Europejskiemu i Radzie UE kompetencje do przyjmowania rozporządzeń, które będą określały status par i politycznych na poziomie europejskim, a w szczególności zasady dotyczące ich finansowania. Korzystając z tej kompetencji, instytucje Unii 4 listopada 2003 r. przyjęły Rozporządzenie nr 2004/2003 w sprawie przepisów regulujących par e polityczne na poziomie europejskim oraz zasad dotyczących ich finansowania, które następnie zmieniono Rozporządzeniem nr 1524/2007 z 18 grudnia 2007 r. 36 | Ewa Kamarad 8.1. Partie polityczne i fundacje polityczne na poziomie europejskim Na podstawie powyższych rozporządzeń do prawa unijnego została wprowadzona definicja europejskiej par i politycznej. Zgodnie z nią par a polityczna na poziomie europejskim to stowarzyszenie obywateli, które ma cele polityczne, i które zostało ustalone zgodnie z porządkiem prawnym co najmniej jednego państwa członkowskiego lub jest uznane przez co najmniej jedno państwo członkowskie. Ponadto, wedle rozporządzeń, warunkami koniecznymi istnienia europejskiej par i politycznej są: • posiadanie osobowości prawnej nadanej przepisami prawa państwa członkowskiego, w którym par a ma swoją siedzibę; • reprezentacja w co najmniej 1/4 państw członkowskich, przez członków Parlamentu Europejskiego lub w parlamentach narodowych, lub regionalnych lub zgromadzeniach regionalnych, lub • zebranie w co najmniej 1/4 państw członkowskich, przynajmniej 3% głosów oddanych w każdym z tych państw podczas ostatnich wyborów do Parlamentu Europejskiego; • przestrzeganie, w szczególności w swoim programie i w swoich działaniach, zasad, na których opiera się Unia Europejska, mianowicie zasady wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego; • uczestniczenie w wyborach do Parlamentu Europejskiego lub wyrażenie takiego zamiaru. Druga grupa podmiotów, które obok par i politycznych działają na europejskiej arenie politycznej, to fundacje polityczne na poziomie europejskim. We wspomnianych rozporządzeniach europejska fundacja polityczna jest definiowana jako podmiot lub zrzeszenie podmiotów, które wspiera i dopełnia cele tej par i politycznej na poziomie europejskim. Europejska fundacja polityczna musi spełniać następujące warunki: • musi być powiązana z jedną z europejskich par i politycznych, co musi być potwierdzone przez tę par ę; • musi mieć osobowość prawną w państwie członkowskim, w którym ma swoją siedzibę, a jej osobowość prawna powinna być odrębna od osobowości prawnej par i politycznej na poziomie europejskim, z którą dana fundacja jest powiązana; • musi przestrzegać, w szczególności w swoim programie i swoich działaniach, zasad, na których opiera się Unia Europejska, a mianowicie zasad wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz praworządności; • nie może prowadzić działań nastawionych na zysk; • skład jej zarządu powinien być zrównoważone pod względem geograficznym. Do działań europejskich fundacji politycznych należą w szczególności: • obserwacja, analiza i aktywny udział w debacie poświęconej kwes om dotyczącym polityki i integracji europejskiej; • rozwijanie działalności związanej z kwes ami polityki europejskiej, jak np. organizacja i pomoc w organizacji poświęconych tym kwes om seminariów, szkoleń, konferencji i badań, gromadzących zainteresowane pomioty, w tym organizacje młodzieżowe i innych przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego; • rozwijanie współpracy z jednostkami o takim samych charakterze w celu wspierania demokracji; • odgrywanie roli forum współpracy na poziomie europejskim dla krajowych fundacji politycznych, przedstawicieli środowisk akademickich i innych ważnych dla tego procesu podmiotów. Par e polityczne na poziomie europejskim są na mocy prawa unijnego uprawnione do składania do Parlamentu Europejskiego wniosków o finansowanie swojej działalności z ogólnego budżetu Unii Europejskiej, przy czym finansowanie pochodzące z budżetu Unii nie powinno przekraczać 75% budżetu par i. Co roku, w ramach procedury budżetowej, określana jest wysokość środków, jakie zostaną przeznaczone na ten cel. 15% tej kwoty jest przydzielane w równych częściach wszystkim uznanym par om politycznym na poziomie europejskim. Natomiast pozostałe 85% jest dzielone między te par e, które mają swoich przedstawicieli w Parlamencie Europejskim, proporcjonalnie do liczby uzyskanych mandatów. Z powyższej regulacji wynika, że te spośród par i politycznych na poziomie europejskim, które są reprezentowane w Parlamencie Europejskim, są wyraźnie uprzywilejowane finansowo względem tych, które takiej reprezentacji nie mają. Ponadto istnieje wyraźny zakaz wykorzystywania powyższych środków pochodzących z budżetu ogólnego Unii do bezpośredniego lub pośredniego finansowania krajowych par i politycznych lub ich kandydatów. Prawo do składania wniosków o finansowanie swej działalności z budżetu ogólnego Unii Europejskiej mają także fundacje polityczne na poziomie 2. Charakter prawny i polityczny Unii Europejskiej europejskim, jednakże mogą to czynić jedynie za pośrednictwem europejskiej par i politycznej, z którą są powiązane. Środki przyznane fundacji politycznej z budżetu Unii mogą być wykorzystane jedynie do sfinansowania działań własnych fundacji i w żadnym przypadku nie mogą być wykorzystane do finansowania kampanii wyborczych lub kampanii referendalnych. 8.2. Partie polityczne na poziomie europejskim reprezentowane w Parlamencie Europejskim W wyniku integracji europejskiej w ramach Wspólnot Europejskich, a obecnie w ramach Unii Europejskiej, powstał specyficzny układ polityczny, który stworzył przestrzeń polityczną, która znacząco różni się od tej, w której funkcjonują narodowe par e polityczne. W przeciwieństwie do krajowych systemów politycznych, na europejskiej arenie politycznej par e nie grają głównej roli, ale są jedynie jednym z wielu podmiotów, które starają się uzyskać wpływ na treść zapadających decyzji. Wynika to przede wszystkim z tego, że w przeciwieństwie do systemu krajowego, w Unii Europejskiej par e polityczne nie rywalizują o przejęcie kontroli nad rządem. Głównym organem wykonawczym jest bowiem Komisja Europejska, która ma charakter po- | 37 nadnarodowy – działa w interesie Unii Europejskiej jako całości, a nie w interesie poszczególnych państw członkowskich. Instytucją, w której działaniu par e polityczne mają największy udział, jest Parlament Europejski. Jest on zorganizowany tak, że politycy łączą się w grupy według przynależności do określonej frakcji politycznej, a nie według narodowości. Sceny polityczne w poszczególnych państwach członkowskich znacznie się od siebie różnią, co powoduje, że w wyniku wyborów do Parlamentu Europejskiego mandaty eurodeputowanych przypadają politykom reprezentującym bardzo szerokie spektrum poglądów politycznych – od skrajnej lewicy, przez centrum, do skrajnej prawicy. Żadna siła polityczna nie jest jednak na tyle licznie reprezentowana, by zdobyć w Parlamencie absolutną większość głosów, przez co muszą zawiązywać się różnorodne koalicje, co prowadzi do tworzenia frakcji politycznych. Obecnie w Parlamencie Europejskim jest ich siedem. 8.2.1. Europejska Partia Ludowa Europejska Par a Ludowa istnieje od 1976 r. i jest obecnie najliczniejszą par ą polityczną w Parlamencie Europejskim – liczy 265 członków. W jej skład wchodzi ponad 70 par i z państw członkowskich, głównie chrześcijańsko-demokratyczne, liberalno- 38 | Ewa Kamarad konserwatywne i konserwatywne. Spośród par i obecnych na polskiej scenie politycznej w skład Europejskiej Par i Ludowej wchodzi Pla orma Obywatelska i Polskie Stronnictwo Ludowe. Podstawowe założenia programu politycznego Europejskiej Par i Ludowej to: • tworzenie nowych miejsc pracy oraz kontynuacja reform i inwestycji w dziedzinie edukacji, kształcenia ustawicznego i zatrudnienia; • unikanie protekcjonizmu; • koordynacja polityki fiskalnej i monetarnej; • zwiększenie nadzoru na rynkach finansowych; • rozwój technologii ekologicznych; • zwiększenie udziału energii ze źródeł odnawialnych do co najmniej 20% wszystkich źródeł energii do 2020 r.; • korzystniejsze warunki pracy i prawo podatkowe dla pracujących rodziców; • wypracowanie europejskiej strategii przyciągania wykwalifikowanych pracowników spoza Europy na europejski rynek pracy, czyniąc europejską gospodarkę bardziej konkurencyjną. 8.2.2. Postępowy Sojusz Socjalistów i Demokratów w Parlamencie Europejskim Jest to socjaldemokratyczna par a polityczna, reprezentowana w Parlamencie Europejskim przez 186 posłów, co czyni ją drugą co do wielkości par ą w tej instytucji Unii Europejskiej. Spośród polskich par i politycznych w skład Postępowego Sojuszu Socjalistów i Demokratów w Parlamencie Europejskim wchodzi Sojusz Lewicy Demokratycznej, Socjaldemokracja Polska i Unia Pracy. Program polityczny tej par i opiera się na.: • ukształtowaniu systemu bardziej skutecznej koordynacji gospodarczej między państwami członkowskimi oraz systemu zarządzania kryzysowego; • przeprowadzeniu daleko idących reform, mających na celu rozwiązanie problemów związanych z wielkością, strukturą i funkcjonowaniem przedsiębiorstw; • wprowadzeniu podatku od obrotu instrumentami finansowymi; • zagwarantowaniu podstawowych praw pracowniczych dla wszystkich pracowników oraz świadczeń socjalnych mających na celu zapewnienie wysokiej jakości opieki; • obniżeniu emisji dwutlenku węgla i efektywne wykorzystywanie zasobów gospodarki; • wprowadzeniu nowej strategii różnorodności biologicznej w celu ochrony siedlisk przyrodniczych i ekosystemów; • zreformowaniu wspólnej polityki rolnej i wspólnej polityki rybołówstwa; • przyspieszenie realizacji tzw. Ambitnej Europejskiej Agendy Cyfrowej; • podjęcie działań przygotowawczych pod kątem przyszłych epidemii; • stworzenie programu legislacji dotyczącej równości płci, wolności obywatelskich, kształcenia ustawicznego, sportu, różnorodności kulturowej, ochrony danych, zwalczania przestępczości transgranicznej i środków służących wzmocnieniu demokracji w Unii Europejskiej; • dokonanie przeglądu wieloletnich ram finansowych i zapewnienie Unii Europejskiej środków umożliwiających szybkie reagowanie na nowe wyzwania; • wzmocnienie pozycji Europy na arenie międzynarodowej. 8.2.3. Porozumienie Liberałów i Demokratów na rzecz Europy Porozumienie Liberałów i Demokratów na rzecz Europy powstało w 2004 r. na mocy porozumienia zawartego między Par ą Europejskich Liberałów, Demokratów i Reformatorów oraz Europejską Par ą Demokratyczną. Od tego czasu jest to trzecia co do wielkości grupa polityczna w Parlamencie Europejskim, licząca obecnie 84 deputowanych z 19 państw członkowskich. Poza Parlamentem Europejskim ugrupowanie działa także aktywnie w Komitecie Regionów. Podstawowe założenia programu politycznego: • wzmocnienie pozycji Komitetu Regionów; • podejmowanie działań na rzecz poszanowania i promowania wolności osobistej oraz prawa do samorealizacji każdego człowieka; • działanie na rzecz ochrony mniejszości; • promowanie instytucji obywatelstwa Unii Europejskiej; • wspieranie różnorodnych tożsamości jako niezbędnego fundamentu Unii Europejskiej; • zagwarantowanie swobodnego korzystania z tożsamości regionalnej; • zapewnienie odpowiedniej realizacji zasady pomocniczości; • wspieranie rozwoju decentralizacji i regionalizacji; • wspieranie konkurencyjności jako środka do osiągnięcia gospodarczej i społecznej spójności; • promowanie europejskiej różnorodności kulturowej i językowej; • wspieranie pokoju i stabilności międzynarodowej. 2. Charakter prawny i polityczny Unii Europejskiej 8.2.4. Wolny Sojusz Europejski (Zieloni) Wolny Sojusz Europejski jest frakcją o charakterze centrolewicowym, złożoną z obecnych na scenach politycznych państw członkowskich par i Zielonych oraz Wolnego Sojuszu Europejskiego, reprezentującego „narody bez państw”, w skład którego wchodzą par e żądające autonomii lub niepodległości (m.in. z Kraju Basków, Katalonii, Moraw, Sardynii, Alzacji i Fryzji). Frakcja ma obecnie w Parlamencie Europejskim 55 deputowanych, co daje jej czwarte miejsce pod względem wielkości. Na program polityczny Zielonych składają się dążenia do: • przeprowadzenia reform gospodarczych i społecznych, których celem będzie zrównoważony rozwój i koegzystencja ludzi i świata przyrody; • demokratycznego procesu połączenie handlu, bezpieczeństwa, gospodarki i spraw socjalnych z prawem ochrony środowiska, kultury i demokracji; • wprowadzenie wysokich ekologicznych, społecznych i demokratycznych standardów w celu zapewnienia wysokiej jakości życia; • zagwarantowania praw człowieka i obywatela dla każdej jednostki, w tym dla osób, które pochodzą z krajów spoza Unii Europejskiej; • prowadzenia polityki zagranicznej, której celem jest rozwiązywanie problemów w sposób pokojowy, a nie za pomocą konfliktów zbrojnych; • ulepszenia struktur demokratycznego uczestnictwa w podejmowaniu decyzji politycznych, tzn. z udziałem organizacji pozarządowych, związków zawodowych, obywateli i społeczeństwa obywatelskiego na wszystkich poziomach; • zapewnienia równego udziału kobiet i mężczyzn w życiu społecznym, politycznym i na rynku pracy; • zagwarantowania równych praw i możliwości, jak również różnorodności kulturowej i językowej; • wzmocnienia współpracy Unii Europejskiej z regionami odległymi (Wyspami Kanaryjskimi, Azorami, Maderą i francuskimi departamentami zamorskimi: Gwadelupą, Martyniką, Gujaną Francuską, Reunionem oraz Majo ą). 8.2.5. Europejscy Konserwatyści i Reformatorzy Frakcję Europejskich Konserwatystów i Reformatorów utworzyły w 2009 r. par e konserwatywne. Obecnie liczy ona 54 deputowanych i jest piątą co do wielkości frakcją w Parlamencie Europejskim. W jej skład wchodzą politycy Prawa i Sprawiedliwości oraz ugrupowania Polska Jest Najważniejsza. | 39 Program ugrupowania bazuje na tzw. Deklaracji praskiej, głosząc m.in. następujące postulaty: • swobodnie działające przedsiębiorstwa, wolny i uczciwy handel i konkurencja, regulowane minimalnie przez państwo; • niższe podatki; • wolności jednostki, odpowiedzialność osobista i zwiększenie odpowiedzialności demokratycznej; • zrównoważone, ekologiczne dostawy energii; • bezpieczeństwo energetyczne; • działania na rzecz rodziny, będącej fundamentu społeczeństwa; • integralności suwerennego państwa narodowego; • sprzeciw wobec federalizmu w Unii Europejskiej, poszanowanie zasady pomocniczości; • uczynienie nadrzędną wartością bezpieczeństwa transatlantyckiego poprzez NATO; • wsparcie dla młodych demokracji w Europie; • skuteczną kontrola imigracji i wyeliminowanie nadużywania procedur azylowych; • wydajne i nowoczesne usługi publiczne i wrażliwość na potrzeby społeczności wiejskich i miejskich; • wyeliminowanie niepotrzebnej i nadmierna biurokracji oraz działanie na rzecz większej przejrzystości i uczciwości w instytucjach Unii Europejskiej i wykorzystania funduszy Unii Europejskiej; • poszanowanie i równe traktowanie wszystkich krajów Unii Europejskiej, bez względu na wielkość i „staż” w Unii. 8.2.6. Zjednoczona Lewica Europejska – Nordycka Zielona Lewica Istniejąca od 1995 r. Zjednoczona Lewica Europejska zrzesza par e eurokomunistyczne, socjalistyczne oraz ekosocjalistyczne. Frakcja liczy 35 członków zasiadających w Parlamencie Europejskim, którzy należą do Europejskiej Par i Lewicy oraz Sojuszu Nordyckiej Zielonej Lewicy. Do priorytetów tego ugrupowania należą: • ograniczenie bezrobocia; • zapewnienie poszanowania środowiska naturalnego; • stworzenie wspólnej przestrzeni społecznej, która zapewnia równe prawa na najwyższym poziomie dla wszystkich obywateli; • zaspokajanie potrzeb tych, którzy są zmuszeni przez biedę panującą w państwach ich pochodzenia do szukania w państwach członkowskich Unii możliwości wzrostu poziomu życia; 40 | Ewa Kamarad • stworzenie Europy w pełni solidarnej w celu doprowadzenia do coraz ściślejszej integracji gospodarek państw członkowskich; • ograniczenie możliwości narzucania przez najsilniejsze państwa w Unii Europejskiej swojej polityki innym członkom; • ograniczenie deficytu demokracji; • dążenie Unii Europejskiej do wzmocnienia Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE), której instrumenty powinny być tak rozwijane, by zapewnić wspólne bezpieczeństwo; • likwidacja takich struktur jak Organizacja Paktu Północnoatlantyckiego (NATO) i Unia Zachodnioeuropejska (UZE), które są reliktem z czasów zimnej wojny, a obecnie nie spełniają swych funkcji, gdyż pokój nie może być zagwarantowany przez instrumenty wojskowe, ale raczej przez zapewnienie, że demokracja stanie się systemem ogólnoświatowym, a ogromny dystans między „centrum” a „peryferiami”, który jest główną przyczyną niestabilności, migracji na ogromną skalę, rasizmu i ksenofobii, zostanie zmniejszony; • skorygowanie podejścia eurocentrycznego Unii Europejskiej i jej obecnego modelu rozwoju oraz opracowanie polityki na wszystkich międzynarodowych forach. 8.2.7. Europa Wolności i Demokracji Europa Wolności i Demokracji jest najmniejszą grupą polityczną obecną od 2009 r. w Parlamencie Europejskim. W jej skład wchodzi 32 deputowanych należących do ugrupowań prawicowych, konserwatywnych i eurosceptycznych. Jej program polityczny zakłada przede wszystkim: • działanie na rzecz otwartej, przejrzystej, demokratycznej i odpowiedzialnej współpracy między suwerennymi państwami europejskimi; • odrzucenie unijnego biurokratyzmu i stworzenie jednego scentralizowanego „superpaństwa” europejskiego; • zaniechanie przyjmowania coraz to nowych traktatów, które w założeniu mają służyć dalszej integracji europejskiej, a w praktyce prowadzą jedynie do wzrostu deficytu demokracji i zmniejszenia znaczenia jednostek w strukturach unijnych; • ugruntowanie prawa do ochrony swoich granic przez narody europejskie oraz do wzmocnienia własnego dziedzictwa kulturowego w oparciu o wspólną historię, tradycję, wartości religijne i kulturowe, odrzucając jednakże ksenofobię, antysemityzm i inne formy dyskryminacji; • negowanie konieczności przyjęcia Turcji to Unii Europejskiej. Zagadnienia kontrolne: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. W jaki sposób traktaty założycielskie definiują Unię Europejską? Jaka brzmi definicja podmiotowości prawnomiędzynarodowej? Czy Unia Europejska ma podmiotowość prawną? Jak obecnie wygląda zależność między Wspólnotą Europejską a Unią Europejską? Na czym polega ponadnarodowy charakter Unii Europejskiej? Czym charakteryzuje się porządek prawny Unii Europejskiej? Co oznacza autonomia finansowa Unii Europejskiej? Czy państwo członkowskie może wystąpić z Unii Europejskiej? Czemu służy zasada poszanowania tożsamości narodowych państw członkowskich? Co jest celem nadrzędnym Unii Europejskiej? W jaki sposób państwa członkowskie przekazały Unii Europejskiej kompetencje? Co odróżnia kompetencje wyraźne od kompetencji dorozumianych? Jakie zasady ograniczają kompetencje Unii Europejskiej? W jaki sposób realizowane są kompetencje zewnętrzne Unii Europejskiej? Jakie przykładowe dziedziny należą, odpowiednio, do kompetencji wyłącznych, dzielonych i wspierających Unii Europejskiej? Jakie dziedziny należą do kompetencji wyłącznych państw członkowskich? Jakie są różnice między krajową a europejską sceną polityczną? Jaka frakcja polityczna jest najliczniej reprezentowana w Parlamencie Europejskim? Według jakiego klucza zrzeszają się w Parlamencie Europejskim eurodeputowani? 2. Charakter prawny i polityczny Unii Europejskiej | 41 Wybrana bibliografia: J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej z uwzględnieniem Traktatu z Lizbony, Warszawa 2008; J. Barcz, Poznaj Traktat z Lizbony, Warszawa 2008; J. Barcz, Przewodnik po Traktacie z Lizbony. Traktaty stanowiące UE. Stan obecny oraz teksty skonsolidowane w brzmieniu Traktatu z Lizbony, Warszawa 2008; J. Barcz, Traktat z Lizbony. Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej, Warszawa 2008; J. Barcz, Unia Europejska na rozstajach – Traktat z Lizbony – Dynamika i główne kierunki reformy ustrojowej, Warszawa 2008; J. Barcz (red.), Zasady ustrojowe Unii Europejskiej, tom II, Warszawa 2009; E. Cała-Walcinkiewicz, Charakter prawny Unii Europejskiej w świetle prawa międzynarodowego, Warszawa 2007; W. Czapliński, A. Wyrozumska, Prawo międzynarodowe publiczne. Zagadnienia systemowe, Warszawa 2004; F. Jasiński, C. Mik, Rozporzą- dzenie Parlamentu i Rady (WE) Nr 2004/2003 z 4 listopada 2003 r. w sprawie przepisów o par ach politycznych na poziomie międzynarodowym oraz zasad dotyczących ich finansowania – komentarz, Kwartalnik Prawa Publicznego 2003, nr 3; M. M. Kening-Witkowska, A. Łazowski, R. Ostrihansky, Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej, Warszawa 2008; B. Kosowska-Gąstoł, Prawna instytucjonalizacja par i politycznych na poziomie europejskim, Studia Europejskie 2005, nr 3; A. Kuś (red.), Prawo Unii Europejskiej z uwzględnieniem Traktatu z Lizbony, Lublin 2010; B. Kuźniak, M. Marcinko, Organizacje międzynarodowe, Warszawa 2008; K. Wojtowicz, Poszanowanie tożsamości konstytucyjnej państw członkowskich Unii Europejskiej, Przegląd Sejmowy 2010, nr 4. 3. System instytucjonalny Unii Europejskiej dr Małgorzata Nowaczek-Zaremba Urząd Regulacji Energetyki 1. Wprowadzenie Gdy w latach 50. XX wieku powołano do życia trzy Wspólnoty Europejskie: Europejską Wspólnotę Węgla i Stali, EWG i Euratom; były to trzy odrębne organizacje międzynarodowe, każda obdarzona podmiotowością prawnomiędzynarodową i wyposażona we własne organy: Komisję (Wysoką Władzę w przypadku EWWiS), Radę (Specjalną Radę Ministrów w przypadku EWWiS), Zgromadzenie (Wspólne Zgromadzenie w przypadku EWWiS) i Trybunał Sprawiedliwości. W związku z pokrywaniem się członkostwa trzech Wspólnot oraz podobnymi metodami działania, utrzymywanie odrębnego zespołu instytucji dla każdej z tych organizacji wydawało się niepotrzebne. Dlatego, równocześnie z podpisaniem traktatów rzymskich ustanawiających EWG i Euratom w 1957 r., podpisano też konwencję o niektórych wspólnych instytucjach Wspólnot Europejskich. Na jej podstawie zaczęły funkcjonować: jedno Zgromadzenie (dzisiejszy Parlament Europejski) oraz jeden Trybunał Sprawiedliwości dla wszystkich trzech Wspólnot. Zgromadzenie i Trybunał wykonywały funkcje i kompetencje zgodnie z każdym z trzech traktatów założycielskich. Odrębne, choć do czasu, pozostały Wysoka Władza, Komisje EWG i Euratomu oraz Specjalna Rada Ministrów i Rady EWG i Euratomu. Wreszcie na podstawie Traktatu Fuzyjnego ustanowiono jedną Radę i jedną Komisję dla trzech Wspólnot Europejskich. Po powołaniu, przez Traktat z Maastricht, Unii Europejskiej, jako nowej formy integracji, korzystała ona z ram instytucjonalnych Wspólnot Europejskich. Jedyną instytucją określoną wprost w Traktacie o Unii Europejskiej (przed Traktatem lizbońskim) była Rada Europejska. Po reformie dokonanej przez TL i formalnym rozwiązaniu Wspólnoty, której następcą prawnym jest Unia Europejska, uporządkowano również strukturę instytucjonalną. Obecnie art. 13 TUE wymienia enumeratywnie siedem instytucji Unii. Są to: • Parlament Europejski – jedyna instytucja Unii, której członkowie wybierani są bezpośrednio przez obywateli UE, • Rada Europejska – główna instytucja polityczna UE, najwyższa rangą instytucja grupująca przedstawicieli władzy wykonawczej państw członkowskich, • Rada (Rada UE) – złożona z przedstawicieli państw członkowskich rangi ministerialnej, • Komisja Europejska – mająca reprezentować ogólny interes Unii, w pełnej niezależności od rządów państw członkowskich lub innych instytucji, • Trybunał Sprawiedliwości UE – instytucja sądowa Unii, stojąca na straży przestrzegania prawa unijnego i dokonująca wykładni traktatów i aktów prawnych UE, • Europejski Bank Centralny – bank centralny UE i bank emisyjny euro, wspólnej waluty europejskiej, • Trybunał Obrachunkowy – instytucja kontrolująca finanse Unii. 2. Klasyfikacja instytucji i organów UE Kształt instytucjonalny Unii Europejskiej jest dość złożony i nie kończy się na wymienionych wyżej siedmiu instytucjach. Uwzględniając bowiem kryteria charakteru i kompetencji, można w Unii wyróżnić: • instytucje, tj. najważniejsze podmioty decyzyjne: Rada Europejska, Rada Unii Europejskiej, Parlament Europejski, Komisja, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Trybunał Obrachunkowy, Europejski Bank Centralny; • organy, czyli ciała o charakterze pomocniczym lub doradczym: organy pomocnicze – Komitet Regionów, Komitet Ekonomiczno-Społeczny, organy finansowe – Europejski Bank Inwestycyjny, Europejski Fundusz Inwestycyjny; 44 | Małgorzata Nowaczek-Zaremba • agencje i inne inicjatywy o charakterze zorganizowanym, tj. jednostki niewchodzące bezpośrednio do struktury instytucjonalnej UE, niemniej działające z jej mandatu i powołane na podstawie prawa UE (np. Europol). 3. Zasady regulujące stosunki międzyinstytucjonalne Unia Europejska dysponuje jednolitymi ramami instytucjonalnymi. W myśl art. 13 ust. 2 TUE, każda instytucja unijna działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy traktatów, zgodnie z procedurami, na warunkach i w celach w nich określonych. Instytucje lojalnie ze sobą współpracują. Ponadto, za pomocą odpowiednich środków, umożliwiają one obywatelom i stowarzyszeniom przedstawicielskim wypowiadanie się i publiczną wymianę poglądów we wszystkich dziedzinach działania Unii oraz utrzymują otwarty, przejrzysty i regularny dialog ze stowarzyszeniami przedstawicielskimi i społeczeństwem obywatelskim (art. 11 TUE). Należy zwrócić uwagę na następujące zasady: • zasada równowagi instytucjonalnej – oznacza, że każda z instytucji wypełnia swoje funkcje z poszanowaniem kompetencji pozostałych instytucji i żadnej z instytucji nie można przypisać wyłącznych kompetencji prawodawczych ani wykonawczych. Z zasady tej wynika zakaz przekazywania własnych uprawnień innym instytucjom, stanowi ona też swoistą gwarancję utrzymania właściwej równowagi między poszczególnymi instytucjami. Wyjątkiem jest prawo Rady UE do delegowania kompetencji do KE; • zasada autonomii instytucjonalnej – rozumiana w ten sposób, że każda z instytucji unijnych ma zapewnioną autonomię niezbędną do wykonywania swoich funkcji. W konsekwencji wszystkie instytucje mają prawo określania swojej struktury i zasad działania. Realizowane jest ono poprzez m.in. wydawanie własnych regulaminów wewnętrznych, wpływ na obsadzanie organów kierowniczych, powoływanie organów pomocniczych i doradczych; odstępstwem w tym zakresie jest np. brak kompetencji Komisji do wyboru przewodniczącego, którego wybiera PE. Do realizacji zasady autonomii instytucjonalnej służą także przywileje i immunitety, jakie mają członkowie poszczególnych instytucji, co zapewnia im swobodę w wykonywaniu powierzonych zadań; • zasada lojalności międzyinstytucjonalnej – zobowiązuje ona instytucje do lojalnej współpracy w celu realizacji postanowień traktatowych. Oznacza to, że instytucje zobowiązane są do współpracy w celu realizacji prawa wspólnotowego i jego wykonywania (aspekt pozytywny), a zakazane są wszelkiego rodzaju działania, które utrudniałyby innym instytucjom wypełnianie ich zadań (aspekt negatywny); • zasada otwartości – przestrzeganie tej zasady służy wspieraniu dobrych rządów i zapewnieniu uczestnictwa społeczeństwa obywatelskiego. Rada Europejska, Bruksela, 16 i 17 grudnia 2010 r. (źródło: Rada Unii Europejskiej) 3. System instytucjonalny Unii Europejskiej 4. Rada Europejska 4.1. Geneza, skład i obrady Rady Europejskiej. Rada Europejska (art. 15 TUE i art. 235 i art. 236 TFUE) wykształciła się z tzw. szczytów głów państw lub rządów, czyli spotkań tego gremium, podczas których początkowo, bez formalnego porządku obrad, przywódcy państw członkowskich dyskutowali i rozważali ogólne zagadnienia polityczne i gospodarcze. Służyły one także rozwiązywaniu kryzysów i konfliktów oraz debatowaniu na temat rozwoju Wspólnot. Pierwsze takie zebranie odbyło się w 1961 r., a z biegiem czasu przybierały one coraz bardziej formalną postać. W 1974 r. zaproponowano, aby spotkania te odbywały się regularnie. Podstawy prawne funkcjonowania Rady Europejskiej dał dopiero Jednolity Akt Europejski, a zgodnie z TL Rada Europejska stała się instytucją unijną. Rada Europejska to szefowie państw lub rządów państw członkowskich, przewodniczący Rady Europejskiej oraz przewodniczący Komisji. Określenie „szefowie państw lub rządów” uwzględnia różnice w systemach prawno-politycznych państw członkowskich. W spotkaniach Rady uczestniczy też przewodniczący Parlamentu Europejskiej. W zależności od porządku obrad, członkowie Rady Europejskiej mogą podjąć decyzję, aby każdemu z nich towarzyszył minister, a w przypadku przewodniczącego Komisji – członek Komisji Europejskiej. Ponadto w pra- | 45 cach Rady uczestniczy wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. Spotkania Rady Europejskiej odbywają się dwa razy w ciągu półrocza, zwoływane są przez przewodniczącego Rady Europejskiej, miejscem zaś obrad jest Bruksela. Decyzje podejmowane są w drodze konsensusu, o ile przepisy traktatowe nie stanowią inaczej. W przypadku głosowań kworum wynosi 2/3 członków Rady Europejskiej. Jeżeli wymaga tego sytuacja, przewodniczący zwołuje nadzwyczajne posiedzenie Rady. Posiedzenia Rady („szczyt” Rady) kończą się przyjęciem dokumentów politycznych podsumowywujących ustalenia zapadłe podczas danego szczytu, zwane konkluzjami. Mogą one zawierać propozycje dotyczące poszczególnych obszarów działania Unii, nie są natomiast prawnie wiążące. 4.2. Przewodniczący Rady Europejskiej Stanowisko to zostało utworzone przez TL (art. 15 ust. 5 i 6 TUE). Przewodniczący wybierany jest przez Radę Europejską większością kwalifikowaną na dwuipółletnią kadencję, z jednorazową możliwością odnowienia mandatu. Funkcja przewodniczącego nie może być łączona z innymi mandatami krajowymi. Do zadań przewodniczącego należy prowadzenie prac i przewodniczenie Radzie Europejskiej. We współpracy z przewodniczącym KE zapewnia on przygotowanie i ciągłość prac. Jego zadaniem jest także wspomaganie osiągnięcia spójności i konsensusu w Radzie Europejskiej. Przedstawia on Parlamentowi Europejskiemu sprawozdanie z każdego posiedzenia Rady Europejskiej. Przepisy traktatowe przyznają przewodniczącemu Rady Europejskiej uprawnienie do reprezentowania Unii na zewnątrz w sprawach dotyczących WPZiB, bez uszczerbku jednak dla uprawnień wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa w tej dziedzinie. Na pierwszego stałego przewodniczącego Rady Europejskiej, podczas spotkania w listopadzie 2009 r., desygnowano Belga Hermana Van Rompuya. 4.3. Kompetencje Rady Europejskiej Herman Van Rompuy (źródło: Unia Europejska) W art. 15 TUE wskazano, że RE nadaje Unii impulsy niezbędne do jej rozwoju i określa ogólne kierunki i priorytety polityczne. Nie pełni funkcji prawodawczej, lecz ma głównie charakter polityczny, i w ten sposób Rada pełni istotną funkcję, przede wszystkim na rzecz nadawania tempa i pogłębiania integracji państw członkowskich. 46 | Małgorzata Nowaczek-Zaremba Główne kompetencje Rady Europejskiej to: • określanie strategicznych celów i interesów Unii Europejskiej, • przygotowywanie konkluzji zawierających ogólne kierunki polityki gospodarczej państw członkowskich Unii, opracowanych na podstawie projektu Rady UE, • przyjmowanie decyzji określających skład Parlamentu Europejskiego, • udział w powołaniu i mianowaniu Komisji Europejskiej, • mianowanie wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, • określanie ogólnych wytycznych wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, łącznie ze sprawami mającymi wpływ na kwes e polityczno-obronne, • decydowanie o przyjęciu wspólnej polityki obronnej, • opracowywanie kryteriów kwalifikacyjnych, które brane są pod uwagę przez Radę UE przy podejmowaniu decyzji co do rozszerzenia UE, • udział w procedurze wystąpienia państwa członkowskiego z UE. 5. Rada Unii Europejskiej 5.1. Skład i organizacja prac Rady Rada Unii Europejskiej (art.16 TUE i art. 237-243 TUE) składa się z przedstawicieli wszystkich państw członkowskich szczebla ministerialnego, upoważnio- nych do zaciągania zobowiązań w imieniu rządu danego państwa oraz do wykonywania prawa głosu. W posiedzeniach Rady uczestniczą także urzędnicy państwowi, towarzyszący ministrom, oraz przedstawiciel Komisji. Każdy członek Rady może przekazać swoje prawa, np. prawo głosu, innemu członkowi Rady, ale nie może on reprezentować więcej niż dwóch państw. W zależności od przedmiotu spotkania, Rada obraduje w składzie właściwych ministrów. Toteż skład Rady nie jest stały i zależy od rodzaju spraw, które są przedmiotem obrad, co może prowadzić również do sytuacji, że Rada będzie pracować w kilku składach łącznie, kiedy przedmiotem obrad będzie kilka łączących się ze sobą dziedzin. Przepisy traktatu wyróżniają Radę do Spraw Ogólnych, która m.in. zapewnia spójność prac różnych składów Rady, oraz Radę do Spraw Zagranicznych – działającą pod przewodnictwem wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, która jest odpowiedzialna za opracowywanie działań zewnętrznych Unii na podstawie strategicznych kierunków określonych przez Radę Europejską. Ponadto ustalono (Decyzją Rady nr 2009/878/UE z 1 grudnia 2009 r.) następujące składy Rady ds. (tzw. rady techniczne): • Gospodarczych i Finansowych; • Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych; • Zatrudnienia, Polityki Społecznej, Zdrowia i Ochrony Konsumentów; • Konkurencyjności; • Transportu, Telekomunikacji i Energii; • Rolnictwa i Rybołówstwa; • Środowiska; • Edukacji, Młodzieży i Kultury. Spotkanie Rady do Spraw Zagranicznych, 26 lipca 2010 r. (źródło: Rada Unii Europejskiej) 3. System instytucjonalny Unii Europejskiej 5.2. Organy pomocnicze Rady RUE korzysta ze wsparcia Komitetu Stałych Przedstawicieli rządów państw członkowskich (tzw. COREPER – z jęz. francuskiego Comité des Représentants Permanents). Został on utworzony w 1958 r., aby wspierać Radę UE w realizacji przypisanych jej zadań, a prawne podstawy jego działania wynikają z art. 240 ust. 1 TFUE i regulaminu Rady. COREPER nie jest instytucją, lecz organem pomocniczym o charakterze doradczym. Występują dwa komitety stałych przedstawicieli rządów: • COREPER II – składający się z szefów stałych przedstawicielstw państw członkowskich przy UE, • COREPER I – w skład którego wchodzą zastępcy szefów stałych przedstawicielstw państw członkowskich przy UE. Zadaniem Komitetu Stałych Przedstawicieli jest przygotowanie prac Rady UE oraz wykonywanie zadań zleconych przez Radę. Komitet zapewnia spójność polityki i działań UE oraz czuwa nad przestrzeganiem zasad legalności, pomocniczości i proporcjonalności. Jednocześnie eliminuje on rozbieżności powstałe wśród państw członkowskich. Ponadto czuwa nad respektowaniem zasad dotyczących kompetencji poszczególnych instytucji i organów UE. COREPER, aby sprawnie przebiegały prace Rady, ma prawo powoływać komitety i grupy robocze. Ich zadaniem jest przygotowanie treści aktów prawnych, które po usunięciu – przez COREPER – rozbieżności merytorycznych są przyjmowane przez Radę. Obecnie COREPER wspiera prawie 250 komitetów i grup roboczych. Prace RUE wspomaga też Sekretariat Generalny, na czele którego stoi sekretarz generalny Rady UE. Sekretariat jest organem administracyjnym odpowiedzialnym za organizację i koordynację działań, które służą zapewnieniu spójności pracom Rady. 5.3. Prezydencja w Radzie Prezydencja jest rotacyjnym przewodniczeniem przez państwa członkowskie w Radzie UE, według ustalonej kolejności. Decyzje dotyczącą Prezydencji składów Rady przyjmuje większością kwalifikowaną Rada Europejska. Dotychczas każde państwo członkowskie przez sześć miesięcy przewodniczyło Radzie UE, a rotacja następowała od 1 stycznia i 1 lipca każdego roku. Obecnie deklaracja dołączona do TL (Deklaracja nr 9 dotycząca się do art. 16 ust. 9 TUE, w związku z art. 236 TFUE) wprowadziła 18-miesieczną Prezydencję | 47 zbiorową grupy trzech państw, tzw. trio, tzn. każde państwo kolejno przewodniczy przez sześć miesięcy poszczególnym składom Rady UE, z wyłączeniem Rady do Spraw Zagranicznych. Państwa te sprawują Prezydencję na podstawie wspólnego programu działań i udzielają sobie wsparcia. Mogą także ustalić między sobą alternatywne założenia dotyczące podziału prac w ramach grupy, która tworzona jest na zasadzie równej rotacji między państwami członkowskimi, przy uwzględnieniu ich różnorodności i równowagi geograficznej w ramach Unii. Niemniej do czasu ustalenia grup pozostaje system dotychczasowy. Do kompetencji Prezydencji należą przede wszystkim: reprezentowanie Rady wobec innych instytucji unijnych oraz państw trzecich; organizowanie prac Rady, zwoływanie oraz przewodniczenie spotkaniom Rady, a także kierowanie organami przygotowawczymi Rady (COREPER, komitety). Posiedzenia Rady zwoływane są przez jej przewodniczącego z jego własnej inicjatywy, na wniosek jednego z członków Rady lub Komisji. Obrady Rady nie są jawne. 5.4. Kompetencje Rady Rada jest najważniejszym organem decyzyjnym Unii, który reprezentuje rządy państw członkowskich. Ogólne jej kompetencje określa art. 16 TUE, wskazując, iż pełni ona funkcje prawodawczą i budżetową. Jej zadaniem jest określanie polityki i koordynacji zgodnie z warunkami zawartymi w traktatach. Ogólnie rzecz ujmując, można wskazać następujące jej kompetencje: • ustawodawcze – Rada ma prawo do wydawania rozporządzeń i dyrektyw, podejmowania decyzji oraz wydawania zaleceń i opinii; podejmowania właściwych działań (na wniosek KE i po zasięgnięciu opinii PE) w sprawach, które nie zostały wymienione w traktacie, gdy okaże się to niezbędne do osiągnięcia jednego z celów Unii, może żądać od Komisji przeprowadzenia analiz, które uzna za pożądane do realizacji celów zapisanych w traktacie, przedłożenia jej właściwych propozycji, ma też prawo tzw. pośredniej inicjatywy legislacyjnej, może upoważnić do ustanowienia tzw. wzmocnionej współpracy oraz ma prawo zmiany postanowień traktatów założycielskich; • kreacyjne (zwane też nominacyjnymi) – wskazują na istotny wkład Rady w funkcjonowanie innych instytucji, na przykład: przyjmowanie list kandydatów na członków Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów; ustalanie wysokości uposażeń funkcjonariuszy Unii Europej- 48 | • • • • Małgorzata Nowaczek-Zaremba skiej; uczestniczenie w procedurze mianowania członków Komisji Europejskiej i Trybunału Sprawiedliwości; kontrolne – zalicza się do nich: prawo wnoszenia skargi o stwierdzenie nieważności aktu prawa unijnego, uprawnienie do wnoszenia skargi na bezczynność innych instytucji UE, prawo zawieszenia państwa członkowskiego w jego prawach w związku z naruszeniem przez nie zasad, na których opiera się UE; określania polityki i koordynacji – zapewnienie koordynacji ogólnych polityk gospodarczych państw członkowskich, zawieranie umów z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi, zapewnianie jedności, spójności i efektywności działań zewnętrznych UE, podejmowanie decyzji koniecznych do określenia wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa na podstawie wytycznych Rady Europejskiej, stanowienie aktów w ramach przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, podejmowanie decyzji dotyczących wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony; budżetowe – udział w uchwalaniu budżetu wspólnie z PE; w zakresie zawierania przez UE umów międzynarodowych z państwami trzecimi lub organizacjami międzynarodowymi – mianowanie negocjatorów, wydawanie upoważnień do podjęcia rokowań oraz udzielenie wytycznych negocjacyjnych, a także zawieranie umów międzynarodowych w imieniu UE. 5.5. Głosowanie w Radzie Decyzje w Radzie mogą zostać podjęte: • jednomyślnie (wymaga zgody wszystkich państw członkowskich i żadne z nich nie może zgłosić sprzeciwu, ale wstrzymanie się od głosu nie jest przeszkodą do przyjęcia decyzji); • większością zwykłą (Rada podejmuje uchwały większością głosów swoich członków, przy czym każdemu z państw członkowskich przypada jeden głos); • większością kwalifikowaną – system takiego głosowania polega na tym, iż każdemu państwu członkowskiemu przypada określona liczba głosów, która zależy przede wszystkim od potencjału demograficznego każdego z państw. Podział głosów w Radzie Unii Europejskiej Państwa członkowskie Niemcy Francja Wielka Brytania Włochy Hiszpania Polska Rumunia Holandia Grecja Belgia Portugalia Czechy Węgry Szwecja Austria Bułgaria Dania Słowacja Finlandia Irlandia Litwa Łotwa Słowenia Estonia Cypr Luksemburg Malta RAZEM Liczba głosów 29 29 29 29 27 27 14 13 12 12 12 12 12 10 10 10 7 7 7 7 7 4 4 4 4 4 3 345 Od 1 stycznia 2007 r. kwalifikowana większość głosów wymaga spełnienia następujących warunków: • większość państw członkowskich głosuje „za”, gdy Rada przyjmuje dany akt na podstawie propozycji KE (w pozostałych przypadkach wymagana jest większość 2/3 głosów), • minimum 255 głosów „za” . Państwo członkowskie ma prawo zażądać sprawdzenia, czy głosy „za” reprezentują ogółem 62% ludności Unii. Wskaźnik 62% oblicza się na podstawie danych liczbowych określonych w załączniku do regulaminu Rady UE. Zasadą jest, iż Rada stanowi większością kwalifikowaną, o ile traktaty nie stanowią inaczej. Od 1 listopada 2014 r. zostanie wprowadzony nowy system głosowania większością kwalifikowaną, który zastąpi dotychczasowy system nicejski, czyli systemem tzw. podwójnej większości, bowiem od 2014 r. większość kwalifikowaną stanowić będzie co najmniej 55% członków Rady, jednak 3. System instytucjonalny Unii Europejskiej nie mniej niż piętnastu z nich, reprezentujących państwa członkowskie, których łączna liczba ludności stanowi co najmniej 65% ludności Unii. Mniejszość blokująca musi obejmować co najmniej czterech członków Rady, reprezentujących ponad 35% ludności Unii Europejskiej, w przeciwnym razie uznaje się, że większość kwalifikowana została osiągnięta. Między 1 listopada 2014 r. a 31 marca 2017 r., jeżeli przyjęcie uchwały wymaga większości kwalifikowanej, członek Rady może żądać, by uchwała ta została przyjęta większością kwalifikowaną wg systemu nicejskiego. Od 1 kwietnia 2017 r. będzie natomiast obowiązywał jedynie powyższy system podwójnej większości. Niemniej TL wprowadził tzw. mechanizm bezpieczeństwa, przypominający kompromis z Janiny. W myśl tej formuły Rada będzie się musiała zająć daną sprawą ponownie i szukać w rozsądnym terminie odpowiadającego wszystkim stronom rozwiązania, jeżeli państwa sprzeciwiające się podjęciu danej decyzji zgromadzą odpowiednią liczbę głosów w ramach jednego z testów mniejszości blokującej. Jeśli więc grupie członków Rady zabraknie głosów do zablokowania określonej uchwały, mimo to będą mogli odwlekać podjęcie decyzji w tej sprawie. Warunkiem będzie odpowiednia wielkość grupy. W latach 2014– 2017 członkowie Rady reprezentujący co najmniej 75% ludności i 75% liczby państw członkowskich, niezbędne do utworzenia mniejszości blokującej, mogą się sprzeciwić przyjęciu aktu prawnego przez Radę większością kwalifikowaną. W rezultacie więc sprawa musi trafić pod obrady Rady, która ma obowiązek – w rozsądnym czasie i bez uszczerbku dla terminów, znaleźć zadowalające rozwiązanie zaistniałej sytuacji. Z kolei od 1 kwietnia 2017 r. grupa, która będzie chciała zablokować podjęcie uchwały, musi reprezentować co najmniej 55% ludności lub 55% liczby państw członkowskich niezbędne do utworzenia mniejszości blokującej. 6. Parlament Europejski 6.1. Geneza i skład Parlament (art. 14 TUE i art. 223–234 TFUE) jest instytucją, której uprawnienia rozwijały się wraz z pogłębianiem się integracji europejskiej. Funkcjonuje on od początku istnienia Wspólnot. Siedziba PE znajduje się w Strasburgu, gdzie odbywają się jego posiedzenia. Natomiast w Brukseli mają miejsce dodatkowe | 49 posiedzenia i tutaj też pracują komisje parlamentarne. Z kolei Sekretariat Generalny Parlamentu i jego służby mieszczą się w Luksemburgu. Parlament tworzą przedstawiciele obywateli Unii; w obecnej kadencji PE zasiada 736 eurodeputowanych. Stosownie zaś do TL, ich liczba nie może przekroczyć 751, wliczając w to przewodniczącego. Posłowie wybierani są w wyborach powszechnych i bezpośrednich, w głosowaniu tajnym. Pierwsze wybory bezpośrednie odbyły się w 1979 r. Kadencja posłów do PE trwa pięć lat i mandat może być odnowiony. W czasie kadencji posłowie nie mogą łączyć funkcji deputowanego z żadna inną funkcją w instytucjach UE oraz nie mogą być członkami rządów krajowych, a od 2004 r. nie mogą także łączyć mandatu posła do PE z mandatem do parlamentu krajowego. Podział mandatów w Parlamencie Europejskim Państwo członkowskie Liczba miejsc podczas 7. kadencji (2009–2014) Niemcy 99 Wielka Brytania 72 Francja 72 Włochy 72 Hiszpania 50 Polska 50 Rumunia 33 Holandia 25 Grecja 22 Czechy 22 Belgia 22 Węgry 22 Portugalia 22 Szwecja 18 Bułgaria 17 Austria 17 Słowacja 13 Dania 13 Finlandia 13 Irlandia 12 Litwa 12 Łotwa 8 Słowenia 7 Estonia 6 Cypr 6 Luksemburg 6 Malta 5 Ogółem 736 50 | Małgorzata Nowaczek-Zaremba Jerzy Buzek, przewodniczący PE (źródło: Parlament Europejski) Sala posiedzeń PE w Strasburgu (źródło: Parlament Europejski) 3. System instytucjonalny Unii Europejskiej 6.2. Praca i tryb funkcjonowania Parlamentu Europejskiego Kwes e te reguluje przyjęty przez Parlament regulamin wewnętrzny. PE pracuje w trybie sesyjnym. Sesja zwyczajna trwa rok, a w jej ramach odbywają się posiedzenia plenarne oraz posiedzenia komisji. Parlament obraduje na comiesięcznych posiedzeniach, z wyjątkiem sierpnia. Posiedzenia plenarne, jak i komisji są jawne. PE podejmuje swoje decyzje: • większością głosów – np. przy uchwalaniu aktów ustawodawczych, udzielaniu zgody lub konsultacji przy zawieraniu przez UE umów międzynarodowych, • bezwzględną większością głosów wszystkich członków – np. wybór przewodniczącego KE, propozycje zmian lub odrzucenie aktu prawodawczego, wykorzystanie pośredniej inicjatywy ustawodawczej, • podwójną kwalifikowaną większością głosów (większością 2/3 oddanych głosów reprezentujących większość członków PE) – uchwalanie wotum nieufności wobec KE (art. 234 TUE). Prawo do głosowania jest prawem osobistym, stąd posłowie głosują indywidualnie i osobiście. Regulamin PE zaś stanowi, że kworum jest osiągnięte, jeżeli na sali obrad znajduje się przynajmniej 1/3 członków PE. W strukturze wewnętrznej Parlamentu można wyróżnić organy: • kierownicze – na czele PE stoi przewodniczący, który wraz z 14 wiceprzewodniczącymi oraz 6 kwestorami tworzy prezydium PE. Z kolei przewodniczący PE oraz przewodniczący wszystkich grup politycznych tworzą konferencję przewodniczących, która określa organizację prac PE i kwes e dotyczące ustalenia prac legislacyjnych, • funkcjonalne – tu można wskazać: stałe komisje parlamentarne (powoływane przez PE na okresy dwuipółletnie) oraz komisje tymczasowe (specjalne) czy śledcze, • polityczne – podkreślić należy, że posłowie nie zasiadają w PE według kraju pochodzenia czy elekcji, lecz zgodnie z przynależnością do jednej z ogólnoeuropejskich frakcji (grupy) politycznej (zob. rozdział 2, sekcja 8.2). Stosownie do regulaminu PE, posłowie mogą się łączyć w grupy względem podobieństwa poglądów politycznych. Do utworzenia grupy potrzebne jest min. 25 posłów reprezentujących co najmniej ¼ państw członkowskich, poseł zaś może należeć tylko do jednej frakcji. Nie | 51 ma obowiązku przynależności do grupy politycznej i można pozostać posłem niezrzeszonym. 6.3. Kompetencje Parlamentu Europejskiego Kompetencje PE ewoluowały wraz z uprawnieniami, jakie przyznawały mu kolejne zmiany traktatów założycielskich, czyli rozwijały się one wraz z procesem pogłębiania się integracji europejskiej. W rezultacie PE, będąc początkowo organem doradczym, stał się obecnie organem współdecydującym. Do podstawowych zadań PE należą funkcje: • ustawodawcza – PE w zasadzie nie ma samodzielnej inicjatywy ustawodawczej, ale uczestniczy w uchwalaniu prawa UE i współpracuje z pozostałymi instytucjami (Rada UE, KE); TL poszerzył zakres dziedzin, w których PE wraz z Radą UE w ramach procedury współdecydowania (obecnie: zwykła procedura ustawodawcza – zob. rozdział 6) stanowi prawo (np. o obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości); ma prawo pośredniej inicjatywy ustawodawczej (art. 225 TFUE) – tzn. stanowiąc większością głosów wchodzących w jego skład członków, może żądać od KE przedłożenia wszelkich właściwych propozycji w kwes ach, co do których uważa, że akt Unii jest niezbędny w celu realizacji traktatów; prawo wydawania aktów własnych (rezolucje, deklaracje, opinie, zalecenia – bez wiążącego charakteru); • budżetowe – udział w uchwalaniu budżetu; • kontrolne – stosowane są one głównie wobec Komisji Europejskiej, czego przejawem jest możliwość uchwalenia wotum nieufności wobec Komisji, a także prawo kierowania pytań do członków KE. Parlament może też udzielić lub odmówić udzielenia KE absolutorium z wykonania budżetu. Sprawowanie kontroli nad Komisją przejawia się także w aktywnym uczestnictwie Parlamentu w procedurze wyboru Komisji. Funkcje nadzorcze Parlament sprawuje również, czuwając nad pracami Rady, gdyż parlamentarzyści mają prawo zwracania się do Rady z zapytaniami. Z kolei funkcja kontrolna w stosunkach z Radą Europejską przejawia się w ten sposób, że Rada jest zobowiązana do składania PE sprawozdań z każdego spotkania oraz do przedkładania co roku pisemnego sprawozdania o postępach dokonanych przez UE; • rozpatrywania petycji obywateli Unii oraz wszystkich osób fizycznych lub prawnych mających miejsce zamieszkania lub statutową siedzibę w państwie członkowskim, gdyż mają oni prawo kierować do PE petycje indywidualne w sprawach, które ich bezpośrednio dotyczą; 52 | Małgorzata Nowaczek-Zaremba • kreacyjne – powoływanie lub udział w powoływaniu obsady personalnej innych instytucji i organów UE, co przede wszystkim przejawia się w wybieraniu przewodniczącego Komisji (przedstawionego przez Radę Europejską) oraz kolegialnym zatwierdzaniu członków Komisji. PE wybiera również Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich. Z PE należy też konsultować obsadę innych określonych stanowisk – np. członków Trybunału Obrachunkowego, wybór prezesa, wiceprezesa i członków zarządu Europejskiego Banku Centralnego. W sferze stosunków zewnętrznych PE wyraża opinie fakultatywne lub obligatoryjne. Te drugie dotyczą takich spraw, jak: zawieranie umów stowarzyszeniowych, ustanawianie szczegółowych ram instytucjonalnych, zawieranie umów istotnych dla budżetu, przystępowanie państw do UE. W takich przypadkach przepisy traktatu wprowadzają obowiązek uzyskania opinii PE (np. art. 49 TUE – członkostwo w UE), chociaż merytoryczna opinia PE nie musi wiązać instytucji podejmujących daną decyzję. 6.4. Współpraca z parlamentami narodowymi Od 1989 r. funkcjonuje Konferencja Komisji Wyspecjalizowanych w sprawach wspólnotowych (unijnych) – COSAC (Conference of Community and European Affairs), będąca płaszczyzną kontaktów z parlamentami krajowymi. W ramach COSAC spotykają się przewodniczący komisji parlamentarnych państw członkowskich oraz Turcji i Chorwacji odpowiedzialnych za sprawy europejskie. W spotkaniach uczestniczy też delegacja PE. Konferencja jest jedną z form współpracy PE z parlamentami narodowymi. Po TL COSAC zintensyfikował dotychczasowe działania, zachęcając do współpracy także z innymi instytucjami UE (np. KE). Stosownie do art. 12 TUE parlamenty narodowe aktywnie przyczyniają się do właściwego funkcjonowania Unii poprzez: • otrzymywanie od instytucji Unii informacji oraz projektów aktów ustawodawczych Unii, • czuwaniem nad poszanowaniem zasady pomocniczości, • uczestniczenie, w ramach przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, w mechanizmach oceniających wykonanie polityk Unii w tej dziedzinie oraz włączanie się w polityczną kontrolę Europolu i ocenę działalności Eurojustu, • uczestniczenie w procedurach zmiany traktatów, • otrzymywanie informacji na temat wniosków o przystąpienie do Unii, • uczestniczenie we współpracy międzyparlamentarnej między parlamentami narodowymi i z Parlamentem Europejskim. TL wzmocnił pozycję parlamentów narodowych, wprowadzając prawne podstawy do aktywnego ich udziału w procesie stanowienia aktów ustawodawczych. Wykonując swoje kompetencje w tym zakresie, mogą one doprowadzić do zawieszenia prac nad aktem ustawodawczym (tzw. procedura żółtej kartki) lub do ich zablokowania (procedura pomarańczowej kartki). Szczegółowe zakresy realizacji zadań PE określono w Protokole w sprawie roli parlamentów narodowych w UE oraz Protokole w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności. 6.5. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich (ombudsman) Instytucja Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich (art. 228 TFUE) została powołana przez Traktat z Maastricht. Rzecznik jest właściwy do przyjmowania od każdego obywatela Unii lub każdej osoby fizycznej bądź prawnej mającej miejsce zamieszkania lub statutową siedzibie w państwie członkowskim skarg, które dotyczą przypadków niewłaściwego administrowania w działaniach instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii, z wyłączeniem TSUE wykonującego swoje funkcje sądowe. Rzecznik bada te skargi i sporządza stosowne sprawozdania. Jest on mianowany przez Parlament Europejski po każdych wyborach do PE na pięcioletnią kadencję i może zostać wybrany ponownie. Natomiast zdymisjonowany może być tylko przez Trybunał Sprawiedliwości na żądanie PE, jeżeli nie spełnia już warunków do wykonywania tego urzędu lub dopuścił się poważnego uchybienia. Obecnie funkcję tę sprawuje (od Nikiforos Diamandouros (źródło: Unia Europejska) 3. System instytucjonalny Unii Europejskiej 1 kwietnia 2003 r.) Nikiforos Diamandouros, były Rzecznik Praw Obywatelskich Grecji. W wykonywaniu swoich zadań ombudsman jest niezależny i nie związany jakimikolwiek instrukcjami. Co do zasady, pomaga on w ujawnianiu „złych praktyk administracyjnych” w instytucjach i organach UE. Zła praktyka administracyjna oznacza mierne lub niewłaściwe działanie administracji. Dotyczy to sytuacji, gdy dana instytucja działa niezgodnie z prawem lub nie przestrzega zasad dobrej administracji, albo też łamie prawa człowieka. Rzecznik prowadzi dochodzenie na podstawie skarg lub z własnej inicjatywy. Gdy Rzecznik stwierdzi przypadek niewłaściwego administrowania, przekazuje sprawę danej instytucji, organowi lub jednostce organizacyjnej, która ma trzy miesiące, aby poinformować go o swoim stanowisku. Następnie Rzecznik przesyła sprawozdanie PE i danej instytucji, organowi lub jednostce organizacyjnej. 7. Komisja Europejska 7.1. Powoływanie Komisji Komisja (art. 17 TUE i art. 244–250 TFUE) wspiera ogólny interes Unii i podejmuje w tym celu odpowiednie inicjatywy, w tym głównie czuwa nad przestrzeganiem prawa unijnego. Jest organem kolegialnym. Decyzje podejmowane przez KE są decyzjami wspólnymi, co oznacza, że zgodnie z zasadą kolektywnej odpowiedzialności, wszyscy członkowie Komisji ponoszą w równym stopniu odpowiedzialność polityczną przed Parlamentem za decyzje Komisji. W stosunkach z innymi instytucjami wspólnotowymi Komisja występuje zawsze jako całość. Komisja powoływana jest na pięcioletnią kadencję. Procedura powołania Komisji składa się z kilku etapów określonych w art. 17 TUE i art. 244 TFUE. Po uwzględnieniu wyniku wyborów do PE i konsultacjach Rada Europejska, glosując większością kwalifikowaną, przedstawia PE kandydata na przewodniczącego KE, który wybierany jest przez PE. Następnie Rada, w porozumieniu z przewodniczącym, przyjmuje listę kandydatów na komisarzy zgłoszonych przez państwa członkowskie. Przewodniczący KE, wysoki przedstawiciel Unii ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa oraz pozostali członkowie KE – jako kolegium – podlegają zatwierdzeniu przez PE, który z kolei może przyjąć lub odrzucić cały skład tak wyłonionej KE. Ostateczne głosowanie w PE poprzedzają zwykle nieformalne konsultacje co do składu KE oraz przesłuchania kan- | 53 dydatów na komisarzy. Po zatwierdzeniu przez PE, Rada Europejska mianuje KE, głosując większością kwalifikowaną. 7.2. Skład Komisji W skład Komisji wchodzi jeden obywatel z każdego państwa członkowskiego, przy czym skład ten obejmuje jej przewodniczącego i wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, który jest jednym z wiceprzewodniczących KE. Członkowie Komisji są niezależni w wykonywaniu swoich obowiązków i zobowiązani do działania w interesie Unii. Nie mogą przyjmować instrukcji od jakiegokolwiek rządu, instytucji, organu lub jednostki organizacyjnej. Jednocześnie powstrzymują się od podejmowania jakichkolwiek działań, które byłyby niezgodne z charakterem funkcji lub wykonywaniem ich zadań. Komisarze są wybierani na pięć lat, a mandat jest odnawialny. Komisarzem może zostać tylko i wyłącznie osoba mająca obywatelstwo państwa członkowskiego, musi mieć ogólne kwalifikacje i być zaangażowana w sprawy europejskie. Mandat komisarza wygasa z chwilą jego śmierci, upływu kadencji, dobrowolnej rezygnacji, rezygnacji na wezwanie przewodniczącego Komisji lub dymisji. Komisarz może zostać zdymisjonowany przez Trybunał Sprawiedliwości, jeśli dopuścił się poważnego uchybienia lub nie spełnia koniecznych warunków do pełnienia swych funkcji. Sprawa C – 432/04 Komisja przeciwko Edith Cresson Sprawa dotyczyła skandalu korupcyjnego, który w 1999 r. doprowadził do upadku KE działającej pod przewodnictwem Jacquesa Santera. Zarzuty nepotyzmu oraz licznych nieprawidłowości finansowych przedstawiono komisarz Edith Cresson. Po przeprowadzeniu stosownych postępowań KE złożyła powództwo do TS, wnioskując o stwierdzenie naruszenia zasad pełnienia urzędu członka KE oraz całkowite lub częściowe pozbawienie pozwanej prawa do emerytury. Rozpatrując sprawę, Trybunał Sprawiedliwości stwierdził naruszenie zasad przy pełnieniu urzędu komisarza przez panią Cresson. 7.2.2. Przewodniczący Komisji Istotna zmiana wprowadzona przez TL to ustanowienie bezpośredniego powiązania pomiędzy wynikami wyborów do PE a wyborem kandydata na przewod- 54 | Małgorzata Nowaczek-Zaremba José Manuel Barroso (źródło: Unia Europejska) niczącego KE. Uwzględniając wybory do PE i po przeprowadzeniu stosownych konsultacji, Rada Europejska, stanowiąc większością kwalifikowaną, przedstawia PE kandydata na funkcję przewodniczącego KE. Kandydat jest wybierany przez PE większością głosów; jeśli nie uzyska on większości, Rada Europejska, stanowiąc większości kwalifikowaną, przedstawia – w ciągu miesiąca – nowego kandydata, który wybierany jest przez PE zgodnie z tą samą procedurą. Przewodniczący KE określa wytyczne, w ramach których Komisja wykonuje swoje zadania; decyduje o wewnętrznej organizacji Komisji, tak aby zapewnić spójność, skuteczność i kolegialność jej działania, a także mianuje wiceprzewodniczących, innych niż wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, spośród członków Komisji. Co istotne, może on obecnie nakazać, aby dany członek KE zrezygnował ze sprawowanej funkcji. 7.3. Kompetencje Komisji Europejskiej W świetle przepisów traktatowych można wskazać na następujące kompetencje Komisji: • kontrolne – wynikają z podstawowej roli Komisji jako „strażnika traktatów”, czyli czuwanie nad przestrzeganiem prawa Unii. W realizacji tego celu KE może: wszcząć postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości UE o naruszenie zobowiązań traktatowych przez państwo członkowskie; • legislacyjne – KE ma niemal wyłączne prawo inicjatywy ustawodawczej. Projekty aktów prawnych są przedkładane przez KE do procedowania Parlamentowi i Radzie. W ramach kompetencji legislacyjnych Komisji przysługuje również prawo do wydawania wszystkich aktów prawnych wymienionych w art. 288 TFUE (rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie) w takich dziedzinach, jak: transport, prawo konkurencji, zbliżanie ustawodawstw. Ponadto, na podstawie wyraźnego upoważnienia zawartego w akcie ustawodawczym, KE może przyjmować akty delegowane, gdy zaś konieczne jest zapewnienie jednolitego wykonywania aktów prawnie wiążących, może przyjmować również akty wykonawcze. Należy podkreślić, że podczas realizacji uprawnień wykonawczych KE ma obowiązek współpracować z komitetami, składającymi się z przedstawicieli państw członkowskich, w ramach tzw. procedury komitologii; • budżetowe – rola ta przejawia się przede wszystkim w wykonywaniu przez Komisję budżetu. W tym obszarze KE przygotowuje projekt budżetu i jest odpowiedzialna za jego wykonanie w granicach przyznanych środków oraz z poszanowaniem zasady należytego zarządzania finansami. W zakresie stosunków zewnętrznych Komisja jest wskazywana jako instytucja umocowana do reprezentowania Unii, z wyjątkiem WSZiB oraz innych przypadków przewidzianych w traktatach, KE zapewnia reprezentację Unii na zewnątrz. Komisja wraz z wysokim przedstawicielem Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa odpowiada za bieżącą obsługę stosunków zewnętrznych UE, utrzymując swoje przedstawicielstwa w państwach trzecich oraz przy organizacjach międzynarodowych. 7.4. Organizacja pracy KE Oficjalną siedzibą KE jest Bruksela, ma ona też biura w Luksemburgu, a we wszystkich krajach UE przedstawicielstwa. W celu wypełniania swoich kompetencji Komisja dysponuje odpowiednio rozbudowanym aparatem urzędniczym. Personel Komisji pracuje w departamentach zwanych Dyrekcjami Generalnymi oraz służbami. 3. System instytucjonalny Unii Europejskiej Komisja działa na podstawie regulaminu wewnętrznego i spotyka się na posiedzeniach, co najmniej raz w tygodniu. Posiedzenia są tajne i dyskusje mają charakter poufny, a kworum na posiedzeniach stanowi ponad połowa członków Komisji. 8. Wysoki przedstawiciel Unii ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa Wysoki przedstawiciel jest mianowany przez Radę Europejską głosującą większością kwalifikowaną, za zgodą przewodniczącego KE. Rada Europejska może zakończyć jego kadencję zgodnie z tą samą procedurą. Wysoki przedstawiciel uczestniczy w pracach Rady Europejskiej, przewodniczy Radzie do Spraw Zagranicznych i jest jednym z wiceprzewodniczących Komisji Europejskiej odpowiedzialnym za stosunki zewnętrzne. Wysoki przedstawiciel prowadzi wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa oraz wspólną politykę | 55 bezpieczeństwa i obrony. Odgrywa zatem podwójną rolę jako przewodniczący Rady do Spraw Zagranicznych oraz członek (wiceprzewodniczący) KE. Jednocześnie czuwa nad spójnością działań zewnętrznych Unii. Jego główne obowiązki polegają na przedkładaniu Radzie wraz z KE wspólnych wniosków w dziedzinie WPZiB; odpowiadaniu za opracowywanie, wykonywanie i realizację WPZiB; reprezentowaniu Unii w zakresie spraw dotyczących WPZiB, prowadzeniu w imieniu UE dialogu politycznego z państwami trzecimi oraz wyrażanie stanowiska Unii w organizacjach międzynarodowych; konsultacjach regularnych z PE w zakresie głównych aspektów i podstawowych opcji WPZiB oraz wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony, a także informowaniu PE o rozwoju tych polityk; wnioskowaniu do Rady w sprawie podjęcia decyzji dotyczących wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony; czuwaniu nad koordynacją cywilnych i wojskowych aspektów misji pokojowych UE; przedstawianiu Radzie swoich zaleceń co do umów międzynarodowych dotyczących WPZiB; opiniowaniu wniosków państw członkowskich, które chcą ustanowić między sobą wzmocnioną współpracę w ramach WPZiB; wnioskowaniu do Rady o powołanie specjalnego przedstawiciela, któremu powierza się mandat w odniesieniu do poszczególnych spraw politycznych. Natomiast jako wiceprzewodniczący KE wysoki przedstawiciel koordynuje działania zewnętrzne Unii i jest odpowiedzialny za stosunki Unii z organizacjami międzynarodowymi i państwami trzecimi. Jemu też podlegają delegatury Unii. W wykonywaniu swojego mandatu wysoki przedstawiciel jest wspomagany przez Europejską Służbę Działań Zewnętrznych. 9. Trybunał Sprawiedliwości UE 9.1. Trybunał Sprawiedliwości UE w Traktacie lizbońskim Catherine Ashton (źródło: Parlament Europejski) Jako pierwotna instytucja sądowa funkcjonował jedynie Trybunał Sprawiedliwości (nazywany często Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości). Następnie powołano Sąd Pierwszej Instancji oraz organ pomocniczy tego sądu w postaci izby sądowej, z której powstał Sąd ds. Służby Publicznej. Traktat lizboński powołuje Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (art. 19 TUE i art. 251–281 TFUE), w skład którego wchodzi: Trybunał Sprawiedliwości, Sąd i sądy wyspecjalizowane. Nazewnictwo przyjęte w TL może sprawiać praktyczne kłopoty 56 | Małgorzata Nowaczek-Zaremba w odróżnianiu Trybunału jako instytucji sądowej Unii (TSUE) od instytucji sądowych, które się nań składają (TS, Sąd, sądy wyspecjalizowane). Trybunał Sprawiedliwości UE jest określeniem wspólnym, przez które należy rozumieć trzy wskazane instytucje sądowe. jedną z kandydatur proponuje PE. Do ich kompetencji należy udział we wstępnych postępowaniach wyjaśniających. TS obraduje w następujących składach orzekających: trzech, pięciu sędziów, Wielkiej Izby (13 sędziów) i pełnego składu TS. 9.2. Trybunał Sprawiedliwości 9.2.2. Jurysdykcja i postępowanie przed TS Trybunał Sprawiedliwości tworzą sędziowie oraz rzecznicy generalni, których głównym zadaniem jest sporządzanie na wniosek sędziów opinii prawnych w przedmiocie spraw rozpoznawanych przez Trybunał. Opinie rzeczników nie są wiążące dla sędziów Trybunału, choć bardzo często pokrywa się z treścią opinii. W skład TS wchodzi jeden sędzia pochodzący z każdego państwa członkowskiego oraz ośmiu rzeczników generalnych. Sędziowie oraz rzecznicy mianowani są za wspólnym porozumieniem przez rządy państw członkowskich po konsultacji z komitetem na sześcioletnią kadencję, przy czym skład TS zmienia się częściowo co trzy lata. Komitet opiniujący kandydatów na sędziów TS i Sądu oraz rzeczników składa się z siedmiu osobistości wybranych z byłych członków TS, Sądu i członków krajowych sądów najwyższych i prawników o uznanej kompetencji, w tym Jurysdykcja TS może mieć charakter sporny i niesporny. Jurysdykcja sporna odnosi się do skarg: • na niewykonywanie zobowiązań traktatowych przez państwo członkowskie, • na nieważność aktu prawa UE, • na zaniechanie działania prawotwórczego instytucji UE, • odszkodowawczych, • sporów pracowniczych • orzekania na podstawie klauzul arbitrażowych. Jurysdykcja niesporna zaś obejmuje: • orzekanie w sprawie wydawania orzeczeń wstępnych (procedura pytań prejudycjalnych) oraz • wydawanie opinii w sprawie zgodności negocjowanych umów międzynarodowych z prawem UE. Rozprawa przed Trybunałem Sprawiedliwości (źródło: Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) 3. System instytucjonalny Unii Europejskiej 9.3. Sąd 9.3.1. Skład Sądu W skład Sądu (poprzednio Sąd Pierwszej Instancji) wchodzi co najmniej jeden sędzia z każdego państwa członkowskiego. Sędziowie są mianowani za wspólnym porozumieniem przez rządy państw członkowskich, po konsultacji z komitetem, którego zadaniem jest opiniowanie zdolności kandydatów do pełnienia funkcji sędziego. Mandat sędziego jest sześcioletni i odnawialny, a sędziowie wybierają spośród siebie na trzy lata prezesa. Mianują także sekretarza na sześć lat. Podobnie jak w TS, sędziowie pełnią swoje funkcje przy zachowaniu całkowitej bezstronności i niezależności. W przeciwieństwie zaś do TS, w Sądzie nie ma stałych rzeczników generalnych, a rolę tę może w wyjątkowych sytuacjach odgrywać jeden z sędziów Sądu. Sąd orzeka w izbach złożonych z pięciu lub trzech sędziów, niekiedy w składzie jednego sędziego. Może orzekać także w składzie wielkiej izby (13 sędziów) albo w pełnym składzie, jeżeli uzasadnia to stopień zawiłości prawnej lub waga sprawy. Od orzeczeń wydanych przez Sąd przysługuje ograniczone do kwes i prawnych odwołanie do Trybunału Sprawiedliwości. 9.3.2. Jurysdykcja Sądu Sąd jest właściwy do rozpatrywania w pierwszej instancji skarg określonych w art. 263, 265, 268, 270 i 272 TFUE, z wyłączeniem skarg należących do kompetencji sądów wyspecjalizowanych (w tym bowiem przypadku Sąd stanowi instytucję rozstrzygającą odwołania od takich orzeczeń). Dotyczy to zatem skarg: • bezpośrednich, wniesionych przez osoby fizyczne lub prawne przeciwko aktom instytucji, organów i jednostek organizacyjnych UE oraz aktów regulacyjnych, lub przeciwko zaniechaniu działania przez te instytucje, organy i jednostki organizacyjne, • wniesionych przez państwa członkowskie przeciwko Komisji, • wniesionych przez państwa członkowskie przeciwko Radzie, a dotyczących aktów z dziedziny pomocy państwa, handlowych środków ochronnych (dumping) oraz aktów, za pomocą których korzysta ona z uprawnień wykonawczych, • o odszkodowanie za szkody wyrządzone przez instytucje Unii Europejskiej lub ich pracowników, • dotyczących umów zawartych przez UE, w których właściwość Sądu została wyraźnie określona, | 57 • z zakresu wspólnotowych znaków towarowych, • odwołań, ograniczonych do kwes i prawnych, od orzeczeń Sądu do spraw Służby Publicznej UE. 9.4. Sąd do spraw Służby Publicznej 9.4.1. Skład Sąd do spraw Służby Publicznej UE składa się z siedmiu sędziów, mianowanych przez Radę na sześć lat (z możliwością ponownego mianowania), po zasięgnięciu opinii specjalnego komitetu złożonego z byłych członków TS i Sądu oraz prawników o uznanej kompetencji. Przy mianowaniu sędziów Rada czuwa nad zapewnieniem zrównoważonego składu Sądu do spraw Służby Publicznej w odniesieniu do obywateli państw członkowskich pochodzących z możliwie najszerszego obszaru geograficznego oraz w odniesieniu do reprezentowanych krajowych systemów sądowniczych. Sędziowie Sądu do spraw Służby Publicznej wybierają spośród siebie na trzy lata prezesa, którego mandat jest odnawialny. Sąd ten obraduje w izbach składających się z trzech sędziów, niemniej jednak, gdy przemawia za tym złożoność sprawy, może ona zostać przekazana pełnemu składowi. W przypadkach zaś określonych w regulaminie może on obradować w składzie pięcio- lub jednoosobowym. W ramach przyznanych kompetencji Sąd ten zajmuje się sporami z zakresu służby publicznej UE, w których wcześniej właściwy był TS, a od jego utworzenia w 1989 r. Sąd Pierwszej Instancji. Oznacza to, że rozpatruje on – w pierwszej instancji – spory między Unią a jej pracownikami. Odwołania od orzeczeń rozpatruje Sąd i mogą one dotyczyć tylko kwes i prawnych. 10. Trybunał Obrachunkowy 10.1. Powstanie i organizacja Trybunału Obrachunkowego TO (art. 285–287 TFUE) został powołany w 1975 r., a swoją faktyczną działalność rozpoczął w 1977 r. Siedzibą Trybunału jest Luksemburg, a w jego w skład wchodzi jeden obywatel z każdego państwa członkowskiego. Kandydaci na członków Trybunału muszą mieć doświadczenie zdobyte w krajowych instytucjach kontroli zewnętrznej albo szczególne kwalifikacje. TO działa na podstawie przepisów traktatowych i regulaminu wewnętrznego. Decyzje podejmowane są większością głosów, przy czym kworum ustalane 58 | Małgorzata Nowaczek-Zaremba jest na poziomie 2/3 członków. Kadencja całego składu trwa sześć lat. W wypełnianiu swych funkcji członkowie TO są niezależni i niezwiązani jakimikolwiek instrukcjami rządów swoich państw, sprawując zaś funkcje w Trybunale, nie mogą podejmować żadnej innej działalności zarobkowej. Członkowie mogą zostać wybrani na kolejną kadencję; a ze swego grona wybierają prezesa. 10.2. Kompetencje Trybunału Obrachunkowego Główna kompetencja, a jednocześnie podstawowy obowiązek TO to kontrola finansów Unii Europejskiej. Kontroluje on bowiem rachunki wszystkich dochodów i wydatków Unii oraz rachunki dochodów i wydatków organów utworzonych przez Unię w zakresie, w jakim akt założycielski nie wyklucza takiej kontroli. Bada też legalność i prawidłowość dochodów i wydatków, a także analizuje właściwe zarządzanie finansami, sygnalizując wszelkie stwierdzone nieprawidłowości. W ramach wykonywania swoich zadań kontrolerzy TO mogą dokonywać inspekcji w instytucjach UE, państwach członkowskich oraz w krajach korzystających z pomocy Unii. Jeśli wykryją nadużycia czy nieprawidłowości, pracownicy TO przekazują informacje do Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF). Po zakończeniu każdego roku budżetowego TO sporządza sprawozdanie, które jest następnie publikowane w Dzienniku Urzędowym UE. Obowiązkiem TO jest także wspomaganie PE i Rady w wykonywaniu ich funkcji kontrolnych w sprawach budżetu. 11. Komitet Ekonomiczno-Społeczny 11.1. Charakter Komitetu Komitet Ekonomiczno-Społeczny (art. 301–304 TFUE) jest organem doradczym. Komitet, powstał w 1957 r., zapewnia fachowe doradztwo instytucjom UE, np. Komisji Europejskiej, Radzie UE i Parlamentowi Europejskiemu. Mianowicie przedstawia on opinie w sprawie wniosków legislacyjnych, jest także „pomostem” między instytucjami UE a zorganizowanym społeczeństwem obywatelskim, co pomaga wzmacniać rolę, jaką odgrywają organizacje społeczeństwa obywatelskiego poprzez udział w zorganizowanym dialogu z tymi grupami w państwach członkowskich UE i innych krajach. Opinie Komitetu nie mają charakteru wiążącego. 11.2. Członkowie Komitetu Zgodnie z postanowieniami traktatowymi liczba członków Komitetu nie przekracza 350; obecnie jest ich 344 członków z 27 państw członkowskich. W kadencji 2010–2015 państwa mają w Komitecie od 5 członków (Malta) do 24 (Niemcy, Francja, Wielka Brytania, Włochy); Polskę reprezentuje 21 członków. Członkowie Komitetu są mianowani przez Radę po uprzednim wskazaniu przez państwa członkowskie. Rada stanowi po konsultacji z KE. Reprezentują oni szeroki zakres interesów gospodarczych, społecznych i kulturalnych. Są podzieleni na trzy grupy: pracodawcy, pracownicy oraz inne podmioty (m.in. rolnicy, konsumenci, ekolodzy, organizacje rodzinne, organizacje pozarządowe itp.). Członkowie KES są całkowicie niezależni politycznie i nie są związani żadnymi instrukcjami. Powoływani są na odnawialną 5-letnią kadencję. Nie muszą zawieszać swojej dotychczasowej funkcji, stąd w Brukseli przebywają jedynie podczas posiedzeń Komitetu. Komitet wybiera spośród swoich członków przewodniczącego i zbiera się w ramach zgromadzenia plenarnego, którego debaty są przygotowywane przez sześć sekcji. Odpowiadają one poszczególnym dziedzinom życia gospodarczego i społecznego. 12. Komitet Regionów Komitet Regionów (art. 305–307 TFUE) jest organem doradczym, za pośrednictwem którego samorządy lokalne i regionalne mogą zabierać głos w sprawie kształtowania polityki UE i prawodawstwa unijnego. Traktaty zobowiązują Komisję, Parlament i Radę do zasięgania opinii Komitetu Regionów w sprawach nowych propozycji w takich dziedzinach, jak: zatrudnienie, kształcenie, fundusze strukturalne, środowisko czy kultura. W skład Komitetu wchodzi 344 członków z 27 państw członkowskich UE (21 z Polski), a jego prace prowadzone są w ramach sześciu różnych komisji. Opinie Komitetu Regionów nie są wiążące . 13. Europejski Bank Centralny Europejski Bank Centralny jest instytucją o istotnym znaczeniu dla funkcjonowania unii gospodarczej i walutowej 3. System instytucjonalny Unii Europejskiej Siedziba EBC (źródło: flickr.com, CC-BY 2.0, autor: Eric Chan) | 59 60 | Małgorzata Nowaczek-Zaremba Powstał w 1998 r., a jego siedzibą jest Frankfurt nad Menem. Główna jego funkcja to zarządzanie wspólną walutą UE (euro). EBC (art. 127–133 TFUE) dba o stabilność cen i odpowiada za kształtowanie polityki pieniężnej w strefie euro. Wraz z 27 bankami centralnymi państw członkowskich EBC tworzy Europejski System Banków Centralnych. Z kolei EBC i krajowe banki centralne państw członkowskich, których walutą jest euro, tworzą Eurosystem. ESBC i Eurosystem będą współistnieć obok siebie tak długo, jak choćby jedno państwo członkowskie będzie pozostawać poza obszarem euro. EBC ma własną strukturę wewnętrzną, a pośród jego organów należy wymienić, Zarząd, Radę Prezesów oraz Radę Ogólną. Zarząd składa się z prezesa EBC, wiceprezesa oraz czterech członków. Mianowany jest przez Radę Europejską, stanowiącą większością kwalifikowaną na zalecenie Rady i po konsultacji z PE oraz Radą Prezesów, spośród osób o uznanym autorytecie i doświadczeniu w bankowości. Rada Prezesów jest najwyższym organem decyzyjnym EBC, a Rada Ogólna, do której wchodzą prezesi i wiceprezesi EBC oraz prezesi banków centralnych 27 państw członkowskich UE, wspomagają działania EBC. 14. Europejski Bank Inwestycyjny Powołany na mocy Traktatu z 1957 r., z siedzibą w Luksemburgu, działa jako bank udzielający długoterminowych pożyczek na finansowanie projektów, które muszą spełniać określone warunki (projekt musi się przyczyniać do realizacji celów UE, musi być rozsądny ekonomicznie, bezpieczny dla środowiska oraz powinien przyciągać fundusze z innych źródeł). Z oferty banku mogą korzystać np. podmioty działające w obszarze m.in. sieci transeuropejskich czy też promujące odnawialne źródła energii i efektywność energetyczną. EBI jest niekomercyjnym bankiem o charakterze niezarobkowym, mającym osobowość prawną. Udziałowcami EBI są państwa członkowskie UE; bank ten jest też większościowym udziałowcem w Europejskim Funduszu Inwestycyjnym. Europejski Fundusz Inwestycyjny powołany został w 1994 r., by służyć pomocą małym i średnim przedsiębiorcom. 15. Inne organy 15.1. Organy międzyinstytucjonalne Wśród organów międzyinstytucjonalnych warto wskazać: • Europejską Służbę Działań Zewnętrznych – wspiera ona działania wysokiego przedstawiciela Unii, • Urząd Publikacji Unii Europejskiej – publikuje dokumenty UE, • Europejski Urząd Doboru Kadr – zajmuje się rekrutacją pracowników instytucji i innych organów UE, • Eurostat – Europejski Urząd Statystyczny, • Europejska Szkoła Administracji – prowadzi szkolenia dla pracowników instytucji europejskich. 15.2. Agencje Pierwsze agencje powstawały już w latach 60; obecnie jest ich prawie 20. Unijna agencja ustanawiana jest na mocy przepisów prawa wtórnego i ma osobowość prawną, a jej organy podlegają europejskiemu prawu publicznemu. Można wskazać agencje: • unijne [np. Centrum Tłumaczeń dla Organów UE – Cdt; Europejska Agencja ds. Bezpieczeństwa Sieci i Informatyzacji – (ENISA)]; • ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa – powołane w celu wykonywania ściśle określonych zadań technicznych, naukowych lub zarządczych w ramach WPZiB. Są to: Centrum Satelitarne UE (UESC), Europejska Agencja Obrony (EDA), Instytut Unii Europejskiej Studiów nad Bezpieczeństwem (ISS); • ds. współpracy policyjnej i sądowej – powstały w celu koordynacji współpracy państw członkowskich w walce z międzynarodową przestępczością – Europejskie Kolegium Policyjne (CEPOL), Europejski Urząd Policji (Europol), Zespół ds. Współpracy Sądowej w UE (Eurojust). Agencje te powołano, by skutecznie koordynowały współpracę państw członkowskich w walce z międzynarodową przestępczością; • wykonawcze – zostały powołane, aby mogły wykonywać określone zadania dotyczące zarządzania niektórymi programami wspólnotowymi. Muszą mieć siedzibę w Brukseli lub Luksemburgu (miejsce siedziby Komisji Europejskiej). Spośród nich można wskazać np. Agencję Wykonawczą ds. Transeuropejskiej Sieci Transportowej (TEN-T EA), 3. System instytucjonalny Unii Europejskiej Agencję Wykonawczą Europejskiej Rady ds. Badań Naukowych (ERC) czy Agencję Wykonawczą ds. Badań Naukowych (REA). Zagadnienia kontrolne: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. Co to jest COREPER? Kto może odwołać Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich? Na czym polega system „podwójnej większości”? Jakie są kompetencje przewodniczącego Rady Europejskiej? Jak należy rozumieć zasadę równowagi instytucjonalnej ? Która instytucja UE ma możliwość uchwalenia wotum nieufności wobec KE ? Kim są rzecznicy generalni ? Czy przewodniczący KE może żądać rezygnacji członka KE? Co to jest OLAF? Wymień kompetencje Rady Europejskiej. Na czym polega wzmocnienie roli parlamentów narodowych wg TL? Wskaż funkcje, jakie spełnia Komitet Ekonomiczno-Społeczny. Wskaż kompetencje wysokiego przedstawiciela Unii ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa? Jakiego rodzaju skargi rozpatruje Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich? | 61 Wybrana bibliografia: J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej z uwzględnieniem Traktatu z Lizbony, Warszawa 2008; J. Barcz (red.), Zasady ustrojowe Unii Europejskiej, tom. II, Warszawa 2009; A. Cała-Wacinkiewicz, System instytucjonalny UE z uwzględnieniem postanowień Traktatu Lizbońskiego, Warszawa 2009; A. Kuś (red.), Prawo Unii Europejskiej z uwzględnieniem Traktatu z Lizbony, Lublin 2010, A. Łazowski (red.), Unia Europejska – Prawo instytucjonalne i Gospodarcze, Warszawa 2007; A. Wlaź, Instytucje UE, Warszawa 2010, A. Wierzchowska, System instytucjonalny UE, Warszawa 2008 4. System prawny Unii Europejskiej dr Wojciech Burek Instytut Europeistyki Uniwersytetu Jagiellońskiego 1. Wstęp System prawny Unii Europejskiej wyznaczają umowy międzynarodowe (traktaty), stanowiące obecną podstawę prawną jej funkcjonowania. Są one częścią tzw. prawa pierwotnego UE, „konstytucyjnego” dla tej organizacji. W ramach systemu prawnego UE wyróżniamy również tzw. prawo pochodne (wtórne), przyjmowane na podstawie prawa pierwotnego. Prawo pierwotne i pochodne tworzą system źródeł prawa UE. Specyficzny charakter prawny i polityczny UE sprawiają, że prawo unijne ma wyjątkowy status w ramach porządków prawnych poszczególnych państw członkowskich. Przede wszystkim każde z państw członkowskich UE musi przyjąć i stosować cały dorobek prawny UE (w ramach tzw. zasady lojalnej współpracy), powszechnie określany w doktrynie i orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE pojęciem acquis communautaire. Sposób jego stosowania i interpretacji nie jest dowolny i pozbawiony kontroli. KE nadzoruje stosowanie prawa UE pod kontrolą TS UE, który wykonując swoje kompetencje określa właściwy sposób stosowania i interpretacji tego prawa. To właśnie w orzecznictwie Trybunału wyprowadzono podstawowe zasady szczegółowe, wynikające przede wszystkim ze wspomnianej zasady lojalnej współpracy, które wyznaczają stosunek prawa UE do prawa krajowego państw członkowskich – zasadę pierwszeństwa i skutku bezpośredniego prawa UE oraz zasadę „prounijnego” interpretowania prawa krajowego. W tym kontekście, aby scharakteryzować system prawny UE, w niniejszym rozdziale w pierwszej kolejności przybliżone zostaną dwa traktaty, stanowiące obecną podstawę prawną funkcjonowania UE. Następnie zostanie szczegółowo omówiony system źródeł prawa UE, z wyraźnym podziałem na prawo pierwotne i prawo wtórne oraz uwzględniający umowy międzynarodowe zawierane przez UE. Na koniec uwaga zostanie poświecona zagadnieniu stosunku prawa UE do prawa krajowego, w szczególności zasadom regulującym miejsce prawa UE w krajowych porządkach prawnych. W ostatniej części zarysowane zostaną sposoby kontroli i wymuszania właściwego stosowania prawa UE przez państwa członkowskie. Dla większej przejrzystości tekstu, poza wyjątkowymi sytuacjami, nie będą w nim uwzględniane różnice w nazewnictwie oraz strukturze samej organizacji i jej instytucji, jakie występowały w toku rozwoju procesów integracyjnych. Stosowane będą zasadniczo pojęcia aktualne, tj. przede wszystkim pojęcie „prawo UE”, również w stosunku do dawnego prawa wspólnotowego, a więc prawa Wspólnot Europejskich lub/i prawa przyjmowanego w tzw. I filarze. 2. Podstawy prawne UE Wraz z wejściem w życie Traktatu z Lizbony (1 grudnia 2009 r.) podstawami prawnymi funkcjonowania UE są dwie umowy międzynarodowe (traktaty) – Traktat o Unii Europejskiej oraz Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, mające taką samą moc prawną. Traktat o UE zasadniczo zawiera podstawowe zasady ustrojowe, a Traktat o funkcjonowaniu UE reguluje działania w ramach poszczególnych sfer działania Unii. Podział ten nie jest jednak bezwzględnie przestrzegany (np. zamieszczenie postanowień o wspólnej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa w TUE), gdyż szczegółowe treści obu traktatów odzwierciedlają długą i bogatą ewolucję podstaw prawnych dzisiejszej UE (od Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Węgla i Stali z 1951 r. oraz Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (d. EWG) z 1957 r. aż do Traktatu lizbońskiego z 2007 r.). W liczącym 55 artykułów TUE znajdują się postanowienia o: • ustanowieniu UE, jej celach, zasadach i wartościach (w tym o miejscu i znaczeniu ochrony praw 64 | Wojciech Burek podstawowych), podziale kompetencji między organizacją a państwami członkowskimi oraz współpracy z państwami sąsiadującymi (art. 1–8); • zasadach demokratycznych i ich gwarancjach (art. 9–12); • składzie, organizacji, sposobach działania i podstawowych zadaniach poszczególnych instytucji unijnych (art. 13–19); • tzw. wzmocnionej współpracy, w ramach której część z państw członkowskich może pogłębić w jakieś dziedzinie integrację (art. 20); • ogólne o działaniach zewnętrznych UE i szczegółowe o wspólnej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa (art. 21–46); • podmiotowości prawnej, sposobach rewizji obu traktatów, przystąpieniu i ewentualnym wystąpieniu z UE oraz o kwes ach formalnych dotyczących samego traktatu, jak m.in. wejście w życie, języki oryginalne (art. 47–55). TFUE jest znacznie bardziej obszerny. Składa się z 358 artykułów, ujętych w 7 części. Zgodnie z art. 1 ust. 1, TFUE „organizuje funkcjonowanie Unii i określa dziedziny, granice i warunki wykonywania jej kompetencji”. W traktacie tym przede wszystkim omówiono sposób działania i zasady obowiązujące w ramach poszczególnych dziedzin aktywności UE, ale również zamieszczono wiele postanowień szczegółowych, istotnych z punktu widzenia ogólnego funkcjonowania organizacji (np. obywatelstwo UE, szczegółowe postanowienia o instytucjach, akty prawne i sposoby ich przyjmowania, finanse i budżet). Uzupełnieniem traktatów są protokoły (37) i załączniki (2), które zgodnie z art. 51 TUE stanowią ich integralną część oraz mają moc prawną równą tym traktatom. Taka forma została wykorzystana do uregulowania kwes i na tyle specyficznych, że trudno byłoby wkomponować je w zasadniczą część traktatów. I tak, w formie protokołu uregulowano takie kwes e, jak np. zasady funkcjonowania (statuty): Trybunału Sprawiedliwości UE, Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego oraz Europejskiego Banku Inwestycyjnego czy też ograniczenie stosowania Karty Praw Podstawowych do Polski i Wielkiej Brytanii (tzw. protokół brytyjski), do którego mają dołączyć Czechy. Załącznik nr 1 zawiera listę produktów objętych wspólną polityką rolną, a załącznik nr 2 obejmuje listę krajów i terytoriów zamorskich Danii, Francji, Holandii i Wielkiej Brytanii, które są stowarzyszone z UE na zasadach zawartych w TFUE (art. 198–204). Do aktu końcowego konferencji, która przyjęła Traktat z Lizbony, dołączono również 65 deklaracji politycznych, które nie mają mocy prawnej. 3. Źródła prawa UE 3.1. Wprowadzenie Źródła prawa UE to rozbudowany system, który można podzielić na dwie podstawowe kategorie: prawo pierwotne oraz prawo pochodne (wtórne). Prawo pierwotne, nazywane też niekiedy prawem statutowym, konstytucyjnym dla tej organizacji. To z tego prawa wynikają podstawowe zasady oraz sposób funkcjonowania UE. Normy prawa pierwotnego wskazują również, w jakich sytuacjach i w jakiej formie można tworzyć prawo pochodne. Prawo pochodne (wtórne) natomiast stanowi przejaw działalności instytucji unijnych, które wykonując swoje kompetencje przyjmują wiele aktów prawnych. Zarówno prawo pierwotne, jak i wtórne są tak samo wiążące. Jednak prawo pierwotne jest hierarchicznie wyższe (nadrzędne), co oznacza, że w przypadku sprzeczności z prawem wtórnym jest podstawą do unieważnienia tego prawa. W prawie pierwotnym znajdują się również podstawy do wydawania prawa wtórnego. Z perspektywy prawa pierwotnego oceniana jest także poprawność i ważność (formalna – przyjęcie wg procedur zawartych w prawie pierwotnym i materialna – brak sprzeczności z prawem pierwotnym) prawa pochodnego. Źródłem prawa UE są także umowy międzynarodowe zawierane przez UE z państwami trzecimi lub/i innymi organizacjami międzynarodowymi. W związku z tym, że nie ma pełnej zgody, czy powinny być traktowane jako prawo pierwotne, czy też jako pochodne, zostaną omówione niezależnie. 3.2. Prawo pierwotne Prawo pierwotne to przede wszystkim nadal obowiązujące traktaty powołujące i regulujące funkcjonowanie UE (i wcześniej Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Wspólnot Europejskich) – tzw. traktaty założycielskie, a także traktaty zmieniające traktaty założycielskie (tzw. traktaty rewizyjne) oraz traktaty akcesyjne. Uzupełnieniem prawa pierwotnego są tzw. ogólne zasady prawa UE. Formalnie nadal obowiązujące traktaty założycielskie to: • Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą z 1957 r. (obecny Traktat o funkcjonowaniu UE), który już dwukrotnie zmieniał nazwę: na mocy Traktatu z Maastricht – na Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, a na mocy 4. System prawny Unii Europejskiej Traktatu z Lizbony na – TFUE i to właśnie ta nazwa aktualnie obowiązuje; • Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej z 1957 r. (TEWEA); • TUE (Traktat z Maastricht) z 1992 r., powołujący Unię Europejską. W 2002 r. wygasł Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali. Był on zawarty na 50 lat. Jednak obowiązki wynikające z tego traktaty są nadal aktualne i zostały przejęte przez UE. Traktaty założycielskie były wielokrotnie zmieniane poprzez przyjmowanie traktatów rewizyjnych, które również są częścią prawa pierwotnego. Są to: tzw. Traktat o fuzji (instytucji wspólnotowych) z 1965 r., Jednolity Akt Europejski z 1986 r., Traktat z Maastricht z 1992 r. (który jest traktatem założycielskim dla UE, ale jednocześnie zawierał przepisy zmieniające pozostałe traktaty), Traktat z Amsterdamu z 1997 r., Traktat z Nicei z 2001 r. oraz Traktat z Lizbony z 2007 r. Funkcje rewizyjną pełnią również tzw. traktaty akcesyjne, które przede wszystkim regulują kwes e przystąpienia i warunków członkostwa nowych państwa, ale również dokonują niezbędnych zmian w traktatach założycielskich. Traktaty akcesyjne składają się z dwóch części: krótkiego traktatu o przystąpieniu oraz rozbudowanego aktu dotyczącego warunków przystąpienia. Traktatów akcesyjnych jest jedynie sześć, mimo że aż 21 państw dokonało aktu akcesji do UE. A to dlatego, że w przypadku równoczesnego przystępowania kilku państw przygotowywany był jeden traktat, który zawierał uregulowania wspólne oraz specyficzne dla każdego z przyjmowanych państw. Te sześć traktatów to odpowiednio umowy regulujące przystąpienie: | 65 • • • • • Danii, Irlandii i Wielkiej Brytanii z 1972 r.; Grecji z 1979 r.; Hiszpanii i Portugalii z 1985 r.; Austrii, Finlandii i Szwecji z 1994 r.; Cypru, Czech, Estonii, Łotwy, Litwy, Malty, Polski, Słowacji, Słowenii i Węgier z 2003 r.; • Bułgarii i Rumunii z 2005 r. Przykład: Traktat akcesyjny dotyczący Polski Jest to traktat akcesyjny, wspólny dla 10 państw, które przystąpiły do UE 1 maja 2004 r. Regulacje specyficzne, dotyczące poszczególnych państw przystępujących, znalazły się w załącznikach (18) i protokołach (10), dołączonych do tego traktatu. Zawarte są w nich przede wszystkim tzw. okresy przejściowe (czasowe odrębności od zasad zawartych w prawie UE) oraz ewentualne trwałe derogacje (wyłączenia stosowania pewnych zasad zawartych w prawie UE). Polska wynegocjowała 46 okresów przejściowych (są wymienione w załączniku nr 12), w tym np. 5-letni (a więc już nieobowiązujący) okres przejściowy na nabywanie przez cudzoziemców tzw. drugich domów (nieruchomości niesłużące do osiedlenia się w Polsce oraz niebędące lokalami mieszkalnymi, których wolny obrót wprowadzono od momentu akcesji) oraz nadal obowiązujący 12-letni okres przejściowy na nabywanie nieruchomości rolnych i leśnych przez cudzoziemców, polegające na wyłączeniu pełnej swobody (na rzecz systemu uzyskiwania specjalnych zezwoleń) inwestowania kapitału w innym państwie członkowskim. Również jeden z protokołów (nr 8 w sprawie restrukturyzacji polskiego hutnictwa żelaza i stali) dotyczy tylko Polski. Traktat amsterdamski z 1997 r. (źródło: Unia Europejska) 66 | Wojciech Burek Uzupełnieniem źródeł prawa UE, mających status konstytucyjny (uznawanych za część prawa pierwotnego), są ogólne zasady prawa UE. Pojęcie ogólnych zasad prawa jest znane każdemu systemowi prawnemu. Zasady te, mimo generalnego i abstrakcyjnego charakteru, odgrywają istotną rolę w procesie interpretacji prawa i wypełnienia w nim ewentualnych luk. Szczególną rolę w tworzeniu katalogu takich ogólnych zasad odgrywają sądy. Część z rozpoznanych zasad ogólnych z czasem zostaje zapisana również w aktach prawnych. Podobnie jest w prawie UE, tj. podstawową rolę w „tworzeniu” i stosowaniu ogólnych zasad prawa UE odgrywa TS UE, a dodatkowo część z nich została z czasem wyrażona również w traktatach unijnych. Trybunał przyjmuje, że zasady ogólne nie są wyrażone wprost w obowiązującym prawie, a jego rola sprowadza się jedynie do ich wydobywanie w procesie interpretacji. Ogólne zasady prawa UE są wywodzone przez TS UE z różnych źródeł, tj. z prawa wewnętrznego państw członkowskich (wspólnych tradycji praworządnych i demokratycznych państw), z prawa międzynarodowego, z traktatów założycielskich. Niektóre z nich wyprowadza się tylko z jednego źródła (np. zasadę przestrzegania zawartych umów z prawa międzynarodowego), inne z kilku źródeł (np. zasada ochrony praw podstawowych jest wywodzona ze wspomnianych wyżej źródeł). Najważniejsze zasady, które są znane w innych systemach prawnych, a które uznawane są również za zasady ogólne prawa UE, to: zasada równości i niedyskryminacji, proporcjonalności, poszanowania praw nabytych, niedziałania prawa wstecz, ochrony praw podstawowych, prawo do czynnego udziału w postępowaniu sądowym, zakaz orzekania dwa razy w tej samej sprawie. Specyficznymi zasadami, wywodzonymi wyłącznie z prawa UE, są przede wszystkim zasady odnoszące się do specyfiki prawa UE i jego stosunku do prawa wewnętrznego państw członkowskich, a więc zasady, które zostaną omówione w dalszej części niniejszego rozdziału: zasada pierwszeństwa oraz skutku bezpośredniego prawa UE. „Specyficzne” prawo pierwotne Prawem pierwotnym są również inne akty prawne, które są za takie uznawane. Wśród nich przede wszystkim należy wymienić decyzję Rady np. o wprowadzeniu wyborów bezpośrednich do Parlamentu Europejskiego czy też decyzje ustanawiającą Sąd do spraw Służby Publicznej UE, a także Kartę Praw Podstawowych. 3.3. Prawo pochodne (wtórne) 3.3.1. Uwagi wstępne Na prawo pochodne składają się zasadniczo dwie grupy aktów prawnych: tzw. akty ustawodawcze, a więc wiążące prawnie: rozporządzenia, dyrektywy i decyzje wydawane przez PE i RUE w zwykłej procedurze ustawodawczej lub w ramach specjalnej procedury ustawodawczej przez Parlament Europejski z udziałem Rady lub Radę z udziałem Parlamentu Europejskiego, oraz tzw. akty nieustawodawcze, występujące w dwóch formach, tj. aktów delegowanych i wykonawczych. Specyficzna sytuacja występuje w ramach aktów prawnych przyjmowanych w dziedzinach, które przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony były uznawane za II i III filar. Uzupełnieniem aktów prawa pochodnego są niewiążące prawnie zalecenia i opinie. Mając na uwadze różne rodzaje aktów prawnych prawa pochodnego, istotne znaczenie ma ustalenie, jaki akt prawny w danej sytuacji powinien być przyjęty. W niektórych przypadkach traktaty wyraźnie wskazują jeden rodzaj aktu (np. rozporządzenie lub decyzja). W przypadku wskazania kilku możliwych aktów, instytucje unijne winne wybrać ten akt, który będzie najbardziej odpowiedni do celu, jaki ma być osiągnięty (wg zasady proporcjonalności). Art. 288 TFUE W celu wykonania kompetencji Unii instytucje przyjmują rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. (…) Art. 290 TFUE 1. Akt ustawodawczy może przekazywać Komisji uprawnienia do przyjęcia aktów o charakterze nieustawodawczym o zasięgu ogólnym, które uzupełniają lub zmieniają niektóre, inne niż istotne, elementy aktu ustawodawczego. (…) 3. W nagłówku aktów delegowanych dodaje się przymiotnik „delegowane” albo „delegowana”. Art. 291 TFUE 1. Państwa Członkowskie przyjmują wszelkie środki prawa krajowego niezbędne do wprowadzenia w życie prawnie wiążących aktów Unii. 2. Jeżeli konieczne są jednolite warunki wykonywania prawnie wiążących aktów Unii, akty te powierzają uprawnienia wykonawcze Komisji lub, (…), Radzie.(…) 4. W nagłówku aktów wykonawczych dodaje się przymiotnik „wykonawcze” albo „wykonawcza”. 4. System prawny Unii Europejskiej 3.3.2. Rozporządzenia Przyjmując prawo w takiej formie, instytucje UE w sposób najdalej idący ingerują w systemy prawne państw członkowskich. Rozporządzenia są instrumentem unifikowania prawa w ramach wszystkich państw członkowskich, gdyż obowiązują we wszystkich z nich w całości, bezpośrednio i tak samo. Odwołując się do źródeł prawa występujących w Polsce, można je porównać do ustaw przyjmowanych przez parlament. Rozporządzenia nie wymagają podejmowania specjalnych kroków, aby wprowadzić je do systemów prawnych państw członkowskich, poza wy- | 67 mogami bezpośrednio wskazanymi w rozporządzeniach (np. obowiązek kontrolowania przez państwa członkowskie ich wykonywania, w tym nakładanie sankcji). Art. 288 ak. 2 TFUE Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Ich adresatem mogą być zarówno państwa członkowskie, jak i bezpośrednio osoby fizyczne lub/i Publikacja przykładowego rozporządzenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej Wojciech Burek 68 | prawne. Rozporządzenia przyjmowane są w ramach wielu dziedzin aktywności UE, zwłaszcza w ramach: wspólnej polityki rolnej, prawa konkurencji, prawa celnego, współpracy sądowej w sprawach cywilnych oraz polityki transportowej. Wejście w życie rozporządzenia zobowiązuje jego adresatów do stosowania zawartych w nim postanowień. Rozporządzenia wiążą w całości i powinny być bezpośrednio stosowane w całej UE. Np. w wyniku wejścia w życie rozporządzenia regulującego rynek przewozów lotniczych wszystkie linie lotnicze działające w UE zostały zobowiązane, m.in., do podawania rzeczywistej (i ostatecznej) ceny biletu lotniczego we wszystkich ofertach i materiałach reklamujących loty. Przykład: rozporządzenie zobowiązujące linii lotnicze m.in. do podawania rzeczywistej ceny biletów lotniczych: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1008/2008 z dnia 24 września 2008 r. w sprawie wspólnych zasad wykonywania przewozów lotniczych na terenie Wspólnoty Artykuł 23 Informacje i zasada niedyskryminacji 1. Oferowane lub opublikowane w dowolny sposób, w tym w Internecie, publicznie dostępne taryfy lotnicze i stawki lotnicze zawierają obowiązujące warunki przewozów lotniczych wykonywanych z portu lotniczego znajdującego się na terytorium państwa członkowskiego, do którego ma zastosowanie Traktat. Ostateczna cena, którą należy zapłacić, jest zawsze wskazywana i zawiera obowiązujące taryfy lotnicze i stawki lotnicze, a także wszystkie należne podatki, dopłaty, opłaty i należności, które są niemożliwe do uniknięcia i możliwe do przewidzenia w chwili publikacji. (…) Informacje o opcjonalnych dopłatach do ceny są przekazywane w sposób wyraźny, przejrzysty i jednoznaczny na początku procesu rezerwacji, zaś zgoda klienta jest wyrażana na zasadzie opcjonalnej (opt-in). 3.3.3. Dyrektywy Dyrektywa jest specyficznym aktem prawa UE, który nie ma odpowiedników w innych systemach prawnych. Dyrektywa wiąże te państwa członkowskie, do których jest skierowana (a więc niekoniecznie wszystkie), i jedynie w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawiając im jednocześnie swobodę w zakresie wyboru stosownych metod i środków. Aby osiągnąć wskazany w dyrektywie cel, należy dokonać jej implementacji (transpozycji, wdrożenia) do prawa krajowego. Jednak metody służące implementacji mogą się różnić w poszczególnych państwach związanych dyrektywą. Art. 288 ak. 3 TFUE Dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. O ile więc rozporządzenia służą unifikacji (ujednolicaniu) prawa we wszystkich państwach członkowskich, to dyrektywy jedynie harmonizują prawo, pozostawiając możliwość podtrzymywania pewnych odrębności i specyfiki w zakresie zastosowanych rozwiązań szczegółowych. W praktyce oznacza to, że poszczególne państwa mogą przyjmować środki optymalne z punktu widzenia ich dotychczasowego stanu prawnego i stosowanej praktyki, a także uwzględniające odrębności prawne, ekonomiczne czy też społeczne w nim występujące. Implementacja dyrektyw powinna być dokonana we właściwy sposób oraz we wskazanym w dyrektywie terminie. Aby tak implementować dyrektywę, nie tylko trzeba przyjąć wiążące prawnie akty prawne, ale należy również dopilnować, aby normy w nich zawarte były jasne i precyzyjne, tak aby przyjęte środki były stosowane i wykonywane w praktyce. KE nadzoruje pełne, właściwe oraz terminowe implementowanie dyrektyw przez państwa członkowskie. Błędy i niedociągnięcia w tym zakresie mogą się wiązać ze skargą na naruszenie prawa UE, co będzie omówione w dalszej części rozdziału. Polska, podobnie jak kilka innych państw, ma pewne problemy z właściwym i terminowym implementowaniem części dyrektyw. Przykład: Problemy z prawidłową implementacją na przykładzie dyrektyw regulujących rynek wewnętrzny Jedną z dziedzin aktywności, gdzie przyjmowana jest największa liczba dyrektyw (obok m.in. prawa spółek, prawa antydyskryminacyjnego, ochrony konsumentów, prawa podatkowego), jest rynek wewnętrzny. KE regularnie publikuje tzw. tabele wyników rynku wewnętrznego. W ostatniej opublikowanej (23 września 2010 r.) średnia dla państw członkowskich liczba dyrektyw dotyczących rynku wewnętrznego nieimplementowanych lub niewłaściwie implementowanych wynosiła 26, przy czym w przypadku Polski wynosiła 57. 4. System prawny Unii Europejskiej 3.3.4. Decyzje Decyzja mogą być dwojakiego rodzaju: • zindywidualizowane decyzje, skierowane do konkretnego adresata (państwo członkowskie, osoba prawa lub fizyczna) – ich charakterystyka upodabnia je do decyzji administracyjnych znanych m.in. w prawie polskim; • decyzje niemające zindywidualizowanego adresata (np. powołujące różne programy, jak np. liczne decyzje powołujące i dotyczące wspólnotowych programów zdrowia) występowały już wcześniej w praktyce, ale dopiero po Traktacie z Lizbony uwzględniono je w przepisach prawnych. Art. 288 ak. 4 TFUE Decyzja wiąże w całości. Decyzja, która wskazuje adresatów, wiąże tylko tych adresatów. Podstawy prawne do ich wydania zawarto zarówno w traktatach, jak i w prawie pochodnym (np. art. 105 ust. 2 TFUE będący podstawą do stwierdzania przez Komisję naruszenia zasad konkurencji lub liczne decyzje wydawane na podstawie rozporządzeń regulujących wspólną politykę rolną). W praktyce działania instytucji unijnych decyzje zindywidualizowane wydawane są przede wszystkim przez KE w ramach prawa konkurencji, zasad dotyczących pomocy państwa dla przedsiębiorstw, postanowień dotyczących podatku VAT oraz wspólnej polityki rolnej. 3.3.5. Zalecenia i opinie Zalecenia i opinie nie są wiążące prawnie. W takiej formie instytucje unijne wyrażają swoje stanowisko w jakichś sprawach (opinie) lub/i jednocześnie wzywają/rekomendują adresatom określone zachowanie (zalecenie). Opinie są wydawane przez wszystkie instytucje, a zalecenia jedynie przez Komisję, Radę oraz Europejski Bank Centralny. Możliwość wydawania zaleceń wynika z wielu przepisów traktatowych (np. art. 167 ust. 5 TFUE upoważnia Radę do wydawania zaleceń w sprawach kultury). Specjalnym przykładem opinii są te, które wydaje KE w związku z wnioskami państw aspirujących do UE (np. opinia z 22 lutego 2005 r. w sprawie wniosków Bułgarii i Rumunii). Obok zaleceń i opinii instytucje unijne wydają wiele różnych innych niewiążących aktów prawnych (np. liczne porozumienia między instytucjami unijnymi lub ich wspólne deklaracje), które w doktrynie | 69 Przykłady decyzji skierowanych do Polski Wiele decyzji, których adresatem jest Polska, dotyczy prawa konkurencji, pomocy państwa dla przedsiębiorstw oraz postanowień dotyczących podatku VAT. Państwa członkowskie zobowiązane są autoryzować wiele swoich działań w tym zakresie, jak również mogą się ubiegać o specjalne odstępstwa od stosowania unijnych przepisów (np. zgodnie z art. 107 TFUE zakazane jest udzielanie przez państwo pomocy przedsiębiorstwom, która przez sprzyjanie danemu przedsiębiorcy zakłóca zasady konkurencji i wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Zgodnie z art. 108 ust. 2, można jednak wystąpić z wnioskiem o uznanie konkretnej pomocy państwa za zgodną z tymi przepisami lub w związku z uzasadnionymi okolicznościami o odstępstwo od tych zasad). Przykłady: 1) Decyzje, gdy pomoc finansowa państwa polskiego dla przedsiębiorstw została uznana za zgodną z prawem UE po spełnieniu wskazanych w nich warunków: • Decyzja 2010/815/UE z 15 grudnia 2010 r. w sprawie pomocy państwa, którą Polska planuje wdrożyć na rzecz Poczty Polskiej w postaci rekompensaty za świadczenie powszechnych usług pocztowych ; • Decyzja 2007/509/WE z 20 grudnia 2006 r. w sprawie pomocy państwa, którą Polska zamierza wdrożyć na rzecz Fabryki Samochodów Osobowych SA (dawniej DAEWOO – FSO Motor SA); 2) Decyzje, w których Polska uzyskała specjalne czasowe odstępstwa od wspólnych przepisów dotyczących podatku VAT: • Decyzja 2009/790/WE z 20 października 2010 r. upoważniająca Rzeczpospolitą Polską do stosowania środka stanowiącego odstępstwo od art. 287 dyrektywy 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (możliwość zwolnienia z VAT podatników, których roczne obroty nie przekraczają równowartości 30000 EUR). określane są często „aktami nienazwanymi”. Zalecenia, opinie oraz akty nienazwane są częścią tzw. miękkiego, niewiążącego prawa UE (so law). Art. 288 ak. 5 TFUE Zalecenia i opinie nie mają mocy wiążącej. 70 | Wojciech Burek 3.3.6. Akty delegowane i wykonawcze Wśród tzw. aktów nieustawodawczych wyróżnia się akty delegowane (art. 290 TFUE) i wykonawcze (art. 291 TFUE). Są to dwie nowe, wprowadzone Traktatem z Lizbony, kategorie aktów prawa pochodnego UE. Akt ustawodawczy może zawierać upoważnienie dla KE do wydawania rozporządzeń, dyrektyw lub decyzji „delegowanych”, które mając zasięg ogólny, zmieniają lub uzupełniają niektóre, inne niż istotne, elementy aktu zawierającego taką delegację. W traktacie wyraźnie wskazano, co powinna zawierać delegacja: „akty ustawodawcze wyraźnie określają cele, treść, zakres oraz czas obowiązywania przekazanych uprawnień” (art. 290 ust. 1 ak. 2). Akty ustawodawcze mogą zawierać również upoważnienie dla KE (w wyjątkowych sytuacjach dla RUE) do wydawania rozporządzeń, dyrektyw i decyzji „wykonawczych” w sytuacji konieczności ustalenia jednolitych warunków wykonywania aktów, zawierających upoważnienie. W istocie rozporządzenia, dyrektywy i decyzje wydawane w formie aktów nieustawodawczych zachowują swoją istotę i charakterystykę, mają jedynie odmienną podstawę wydania oraz odpowiednie oznakowanie (delegowane lub wykonawcze). 3.3.7. Przepisy przejściowe w ramach współpracy sądowej w sprawach karnych i współpracy policyjnej oraz specyfika aktów prawnych przyjmowanych w ramach WPZiB Na koniec omawiania aktów prawa pochodnego warto odnieść się do przepisów przejściowych oraz pewnych odrębności związanych z likwidacją tzw. filarowej konstrukcji UE. Przede wszystkim Protokół nr 36, dołączony do traktatu z Lizbony, zawiera przepisy przejściowe odnośnie do ważności specyficznych aktów prawnych, przyjętych w ramach II i III filaru, a które w świetle dzisiejszego stanu prawnego nie występują (np. jedynym z aktów III filaru były decyzje ramowe). Zgodnie z art. 9 tego protokołu, ich skutki prawne są utrzymane do czasu ich uchylenia, unieważnienia lub zmiany (dokonanych na podstawie aktualnego stanu prawnego). W kontekście likwidacji struktury filarowej należy również wspomnieć o specjalnym statusie, jaki wśród unijnych aktów prawnych nadal mają akty przyjmowane w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB). Zgodnie z art. 31 ust. 1 TUE, w ramach WPZiB wykluczone jest przyjmowanie ak- tów ustawodawczych. Również TS UE nie ma kompetencji w tej dziedzinie. Jednak szczegółowe postanowienie TUE dotyczące WPZiB wspominają o kompetencjach RUE i Rady Europejskiej do przyjmowania decyzji. Ponadto państwa członkowskie powinny opracowywać tzw. wspólne podejścia, które będą miały moc prawną (art. 32). 3.4. Umowy międzynarodowe zawierane przez UE W związku z podmiotowością prawnomiędzynarodową UE może zawierać umowy międzynarodowe z państwami trzecimi oraz organizacjami międzynarodowymi. Umowy zawarte przez UE wiążą jej instytucje i państwa członkowskie oraz stanowią integralną część porządku prawnego UE. Stąd istnieje obowiązek wykonywania tych umów, są one również interpretowane przez Trybunał, a o ile zawarte w nich postanowienia na to pozwalają, mogą wywierać skutek bezpośredni. Podstawą do zawarcia umowy międzynarodowej przez UE mogą być bezpośrednio traktaty lub wiążące prawo pochodne. Umowy można zawierać również bez wyraźniej podstawy, ale tylko wtedy, kiedy jest to niezbędne do osiągnięcia celów zawartych w traktatach lub gdy umowa może mieć wpływ na wspólne zasady. W ramach dziedzin, w których UE ma tzw. kompetencje wyłączne, państwa członkowskie nie mogą zawierać jakichkolwiek umów międzynarodowych. Może to robić tylko UE. Jeśli chodzi o dziedziny, w których UE ma kompetencje dzielone lub wspierające, to możliwe jest zawieranie wspólnych umów międzynarodowych przez UE oraz państwa członkowskie z innymi podmiotami (państwami trzecimi, organizacjami międzynarodowymi). Takie umowy nazywa się umowami mieszanymi. Art. 216 TFUE 1. Unia może zawierać umowy z jednym lub z większą liczbą państw trzecich lub organizacji międzynarodowych, jeżeli przewidują to Traktaty, lub gdy zawarcie umowy jest niezbędne do osiągnięcia, w ramach polityk Unii, jednego z celów, o których mowa w Traktatach, albo gdy zawarcie umowy jest przewidziane w prawnie wiążącym akcie Unii, albo gdy może mieć wpływ na wspólne zasady lub zmienić ich zakres. 2. Umowy zawarte przez Unię wiążą instytucje Unii i Państwa Członkowskie. 4. System prawny Unii Europejskiej Szczególny rodzaj umów międzynarodowych zawieranych przez UE z państwami trzecimi to umowy stowarzyszeniowe, które bardzo często są jednym z etapów uzyskiwania członkostwa w UE (tak było np. w przypadku Polski, która stosowną umowę ze Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi zawarła w 1991 r., a która obowiązywała do uzyskania przez Polskę członkostwa w UE). Umowy stowarzyszeniowe są rodzajem umów mieszanych. Art. 217 TFUE Unia może zawrzeć z jednym lub większą liczbą państw trzecich lub organizacji międzynarodowych umowy tworzące stowarzyszenie, charakteryzujące się wzajemnością praw i obowiązków, wspólnymi działaniami i szczególnymi procedurami. Przykładem umów międzynarodowych zawieranych przez UE w ramach posiadanych kompetencji wyłącznych są umowy zawierane w ramach wspólnej polityki handlowej, w których regulowane są relacje handlowe UE i jej państw członkowskich z podmiotami trzecimi (art. 207 TFUE). 4. Prawo UE a prawo krajowe państw członkowskich 4.1. Wprowadzenie Relacje między prawem UE a prawem krajowym państw członkowskich determinuje jedna z podstawowych zasad ustrojowych UE – zasada lojalnej współpracy (zwana również zasadą lojalności, solidarności, współpracy). To właśnie przede wszystkim z tej zasady TS UE wyprowadził wiele szczegółowych wytycznych i zasad dotyczących wykonywania przez państwa członkowskie zobowiązań wynikających z członkostwa w UE, w tym przyznawania specjalnego statusu prawu UE w porządkach prawnych tych państw, tj. respektowania zasady pierwszeństwa, skutku bezpośredniego oraz prounijnej wykładni prawa krajowego. Kontekstem systemowym do wyprowadzenia tych zasad było przyznanie wyjątkowego statusu prawu UE w związku z uznaniem, że Wspólnoty/UE tworzą nowy porządek prawny, odrębny od prawa międzynarodowego i krajowego. Państwa członkowskie ograniczyły wykonywanie swoich kompetencji | 71 suwerennych, a podmiotami tego systemu są nie tylko państwa członkowskie, ale również osoby fizyczne i prawne. W związku z tymi charakterystykami konieczne jest zapewnienie jednolitego i efektywnego stosowania tego autonomicznego porządku prawnego we wszystkich państwach członkowskich. Wybór z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE Fragment wyroku w sprawie 26/62 Van Gend en Loos: Wspólnota stanowi nowy porządek prawny w prawie międzynarodowym, na rzecz którego państwa ograniczyły, jakkolwiek tylko w wąskich dziedzinach, swoje prawa suwerenne, i którego normy znajdują zastosowanie nie tylko do państw członkowskich, ale i pochodzących z nich jednostek (…). Fragment wyroku w sprawie 6/64 Costa przeciwko ENEL.: W odróżnieniu od zwyczajnych umów międzynarodowych traktat EWG ustanowił własny porządek prawny, który został włączony do systemu prawnego państw członkowskich po jego wejściu w życie i który ma charakter wiążący dla sądów krajowych; bowiem państwa, ustanawiając na czas nieokreślony Wspólnotę wyposażoną we własne instytucje, w osobowość i zdolność prawną, w zdolność do występowania we własnym imieniu w obrocie międzynarodowym, a w szczególności w rzeczywiste uprawnienia władcze, wynikające z ograniczenia kompetencji i przeniesienia uprawnień z tych państw na Wspólnotę, ograniczyły, jakkolwiek w wąskich dziedzinach, swoje suwerenne prawa i stworzyły w ten sposób system prawa mający zastosowanie do nich samych oraz do pochodzących z nich jednostek (…) moc wiążąca prawa wspólnotowego nie może bowiem różnić się w poszczególnych państwach w zależności od ich późniejszego wewnętrznego ustawodawstwa, gdyż zagroziłoby to realizacji celów traktatu (…) W związku z powyższym w dalszej części przedstawiona zostanie zasada lojalnej współpracy, a następnie bliżej omówione zostaną wyprowadzane z niej podstawowe zasady określające relacje między prawem UE a prawem krajowym. 72 | Wojciech Burek 4.2. Zasada lojalnej współpracy Zasadę tę można utożsamić ze znaną innym systemom prawnym zasadą dotrzymywania zawartych umów (łac. pacta sunt servanda). Jednak w związku ze specyfiką i charakterem prawnym i politycznym integracji w ramach UE (a wcześniej Wspólnot) jest ona rozumiana bardzo szeroko. Art. 4 ust. 3 TUE Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów. Państwa Członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii. Państwa Członkowskie ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii. Państwa członkowskie powinny aktywnie działać na rzecz realizacji zobowiązań wynikających z całego prawa UE (prawa pierwotnego, pochodnego i umów międzynarodowych zawieranych przez UE), a także ułatwiać UE realizację jej zadań (np. poprzez bliską współpracę z KE). Negatywnym obowiązkiem wynikającym z zasady lojalnej współpracy jest natomiast obowiązek powstrzymywania się od podejmowania działań, które mogą być sprzeczne lub utrudniające osiągnięcie celów UE. Adresatem tego przepisu są przede wszystkim państwa członkowskie, ale zasada lojalnej współpracy wiąże również instytucje UE. Zasada lojalnej współpracy uregulowana jest też w art. 192 TEWEA. Z punktu widzenia państw członkowskich z zasady lojalnej współpracy można wyprowadzić wiele szczegółowych obowiązków na nich ciążących. W tym przede wszystkim: • obowiązek stosowania i zapewnianie efektywności prawa UE w prawie krajowym, poprzez respektowanie zasad pierwszeństwa stosowania, skutku bezpośredniego oraz prounijnej interpretacji prawa krajowego; • zakaz przyjmowania nowych aktów prawnych, które są sprzeczne z prawem UE, oraz obowiązek uchylenia obowiązujących przepisów krajowych sprzecznych z tym prawem; • obowiązek kontrolowania i zwalczania naruszeń prawa UE; • ponoszenie odpowiedzialności w związku z naruszeniem prawa UE; • obowiązek współpracy i wspierania instytucji UE; • obowiązek współpracy i udzielania informacji organom innych państw członkowskich. 4.3. Zasada pierwszeństwa prawa UE Zasada pierwszeństwa prawa UE została wyprowadzona w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości. Dotychczas nie doszło do jej potwierdzenia bezpośrednio w tekstach traktatów. Nie zdecydowano się na to również podczas negocjowania Traktatu z Lizbony. Zasadzie pierwszeństwa prawa UE poświęcono jednak jedną z deklaracji dołączonych do Aktu Końcowego konferencji, która przyjęła ten traktat rewizyjny. Deklaracja nr 17 potwierdza aktualność orzecznictwa Trybunału w zakresie zasady pierwszeństwa oraz załącza opinię służby prawnej RUE z 2007 r. Opinia Służby Prawnej Rady z dnia 22 czerwca 2007 r. w sprawie zasady pierwszeństwa Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości wynika, że pierwszeństwo prawa wspólnotowego stanowi podstawową zasadę tego prawa. Według Trybunału, zasada ta jest nieodłącznie związana ze szczególną naturą Wspólnoty Europejskiej. Kiedy wydawany był pierwszy wyrok zapoczątkowujący to obecnie już utrwalone orzecznictwo (wyrok z dnia 15 lipca 1964 r. w sprawie 6/64, Costa przeciwko ENEL), w Traktacie nie było żadnej wzmianki o zasadzie pierwszeństwa. Sytuacja ta do dziś nie uległa zmianie. Fakt, że zasada pierwszeństwa nie zostanie włączona do przyszłego Traktatu, w żaden sposób nie narusza samej zasady ani obowiązującego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości. Zasada pierwszeństwa jest traktowana jako zasada ogólna prawa UE i jako taka jest częścią jej prawa pierwotnego. Trybunał proklamował ją pierwszy raz we wspomnianym wyroku w sprawie 6/64 Costa przeciwko ENEL. W kolejnych wyrokach, głośnych i szeroko komentowanych w ówczesnych państwach członkowskich, Trybunał doprecyzował, że: • zasada pierwszeństwa powinna mieć zastosowanie również w stosunku do przepisów prawa krajowego najwyższej rangi, a więc norm konstytucyjnych (wyrok w sprawie 11/70 Interna onale Handelsgesellscha ), a także, że 4. System prawny Unii Europejskiej • w przypadku sprzeczności obowiązkiem państw członkowskich, a przede wszystkim stosujących prawo UE sądów krajowych, jest odstąpienie od zastosowania normy prawa krajowego, jednak bez konieczności (trwałego) uchylania obowiązywania takiego prawa krajowego (zasada pierwszeństwa stosowania prawa UE, w odróżnienie od teoretycznie możliwej do przyjęcia zasady pierwszeństwa obowiązywania) – wyrok w sprawie 106/77 Simmenthal. W konsekwencji prawo UE powinno być traktowane jako autonomiczne względem prawa krajowego w tym znaczeniu, że żaden organ krajowy, w tym sąd konstytucyjny, nie jest władny pozbawienia prawa unijnego mocy obowiązującej. Proklamowanie zasady pierwszeństwa, w szczególności w zakresie wyższości prawa UE względem norm konstytucyjnych państw członkowskich, spotkało się z licznymi kontrowersjami i krytyką prawników, doktryny i – co najważniejsze – sądów konstytucyjnych państw członkowskich. Szczególnie głośny „sprzeciw” pochodził ze strony Włoch i RFN, w związku ze specjalnym znaczeniem praw podstawowych (praw człowieka) w porządkach konstytucyjnych obu państw. Sądy konstytucyjne tych państw podnosiły, że mogłyby, co do zasady, zaakceptować prymat prawa UE, ale tylko wtedy, gdy stopień ochrony praw podstawowych na poziomie europejskim byłby równy temu, jaki występuje w ich porządkach konstytucyjnych. Konsekwencją takiego stanowiska było proklamowanie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości zasady, że prawa podstawowe są częścią prawa UE jako zasady ogólnej tego prawa. Zasada pierwszeństwa prawa UE jest powszechnie akceptowana w państwach członkowskich. Nie wszystkie sądy konstytucyjne państw członkowskich wywodzą ją jednak bezpośrednio z samego prawa UE czy też orzecznictwa TS UE, a raczej są skłonne do szukania jej podstawy we własnej konstytucji lub w ustawie, mocą której zostały ratyfikowane traktaty założycielskie. Wreszcie nie wszystkie sądy konstytucyjne formalnie akceptują prymat prawa UE nad konstytucją. Jednak nawet w tych przypadkach nie przynosi to większych problemów praktycznych. Po pierwsze, taka sprzeczność jest uznawana za mało realną. Np. polski Trybunał Konstytucyjny odrzuca możliwość uznania prymatu prawa UE nad Konstytucją RP (prymat tego prawa nad innymi źródłami prawa w Polsce, w tym ustawami, wynika bezpośrednio z przepisów Konstytucji RP), jednak jednocześnie wskazuje na daleko idącą „wspólność założeń i wartości”, ale również na możliwość niwelowania tych sprzeczności w drodze interpretacji (wykładni) prawa. | 73 Zasada pierwszeństwa a Federalny Trybunał Konstytucyjny RFN (FTK) FTK był sądem konstytucyjnym, który najdłużej zwlekał z uznaniem prymatu prawa UE. W dwóch wyrokach wydanych w latach 70 i 80 ubiegłego wieku FTK przedstawił swoje stanowisko. W wyroku z 1974 r. (określanym w doktrynie nazwą Solange I, od słowa solange oznaczającego w jęz. niemieckim „dopóki”) FTK ustanowił domniemanie, że „dopóki” we Wspólnotach nie będzie istniał satysfakcjonujący system ochrony praw podstawowych, odpowiadający systemowi zawartemu w przepisach konstytucyjnych RFN, dopóty nie zaakceptuje zasady pierwszeństwa stosowania tego prawa i pozostawi sobie możliwość dokonywania kontroli konstytucyjności aktów prawa pochodnego. W wyroku z 1986 r. (Solange II), a więc już po wyrokach TS UE w sprawie praw podstawowych, odwrócił to domniemanie, w ten sposób, że „dopóki” w prawie UE istnieje system ochrony praw podstawowych tożsamy z systemem niemieckim, dopóty będzie uznawać w pełni pierwszeństwo stosowania prawa UE. Wyroki Solange I i II są jednymi z kilku głośnych wyroków FTK, w których sąd ten wskazywał warunki akceptacji prymatu prawa UE, ale również kierunki dalszej integracji. Przede wszystkim w wyroku z 1993 r. w sprawie ratyfikowania przez RFN Traktatu z Maastricht wskazał, że WE/UE powinny działać jedynie w ramach kompetencji przyznanych przez państwa członkowskie i to te państwa są „panami traktatu” w tym znaczeniu, że powinny zachować kompetencje do badania, czy instytucje unijne nie wychodzą poza przyznane im kompetencje. W przypadku takiej sytuacji akty te nie będą miały mocy wiążącej w RFN. Podsumowanie dotychczasowego orzecznictwa (i uzupełnienie o elementy wskazujące na specjalną rolę i odpowiedzialność polityczną parlamentów krajowych) nastąpiło w wyroku z 2009 r. w sprawie ratyfikacji przez RFN Traktatu z Lizbony. 74 | Wojciech Burek Fragment nr 1 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2005 r. w sprawie K 18/04 (zgodność traktatu akcesyjnego z Konstytucją RP) Fragment nr 2 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2005 r. w sprawie K 18/04 (zgodność traktatu akcesyjnego z Konstytucją RP) 6.3. Sama koncepcja i model prawa europejskiego stworzyły nową sytuację, w której obowiązują obok siebie autonomiczne porządki prawne. (…) Występowanie względnej autonomii porządków prawnych (…) nie oznacza braku wzajemnego oddziaływania. Nie eliminuje też możliwości wystąpienia kolizji między regulacjami prawa wspólnotowego a postanowieniami Konstytucji. Ta ostatnia sytuacja wystąpiłaby wówczas, gdyby miało dojść do nieusuwalnej sprzeczności pomiędzy normą Konstytucji a normą prawa wspólnotowego i to sprzeczności, której nie można eliminować przy zastosowaniu wykładni respektującej względną autonomię prawa europejskiego i prawa krajowego. Sytuacji takiej wykluczyć nie można, ale może ona – z uwagi na wspomnianą już wspólność założeń i wartości – pojawić się wyjątkowo. 6.4. Taka sprzeczność nie może być w polskim systemie prawnym w żadnym razie rozwiązywana przez uznanie nadrzędności normy wspólnotowej w relacji do normy konstytucyjnej. Nie mogłaby też prowadzić do utraty mocy obowiązującej normy konstytucyjnej i zastąpienia jej normą wspólnotową ani do ograniczenia zakresu stosowania tej normy do obszaru, który nie został objęty regulacją prawa wspólnotowego. W takiej sytuacji do polskiego ustawodawcy należałoby podjęcie decyzji albo o zmianie Konstytucji, albo o spowodowaniu zmian w regulacjach wspólnotowych, albo – ostatecznie – decyzji o wystąpieniu z Unii Europejskiej. Decyzję tę winien podjąć suweren, którym jest Naród Polski, lub organ władzy państwowej, który w zgodzie z Konstytucją może Naród reprezentować. Niemniej w tym samym wyroku polski Trybunał Konstytucyjny wskazał, co można zrobić w przypadkach wystąpienia takiej wyjątkowej sprzeczności prawa UE z normą konstytucyjną. Są trzy możliwości: dokonanie stosownej zmiany Konstytucji RP, dokonanie zmian w prawie UE (w ramach istniejących procedur i oczywiście przy akceptacji innych państw członkowskich), wystąpienie z UE. Przykładem skorzystania z jednej ze wskazanych możliwości było wykonanie przez władze polskie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2005 r. w sprawie P 1/05 (Europejski Nakaz Aresztowania). W tej kwes i od strony formalnej Trybunał wypowiadał się jedynie o zgodności ustawy polskiej (Kodeksu postępowania karnego – dalej Kpk) z Konstytucją RP. Jednak kwes onowany przepis Kpk wykonywał akt prawa pochodnego UE – decyzję ramową RUE z 2002 r. w sprawie europejskiego nakazu aresztowania i procedury wydawania osób między państwami FTK w 1974 r. (źródło: Deutsches Bundesarchiv, B 145 Bild-F042183-0012, autor: Engelbert Reineke) 4. System prawny Unii Europejskiej członkowskimi. Konsekwencją unieważnienie tego przepisu Kpk byłoby niedopełnienie obowiązku stosowania prawa UE. Uznając kwes onowany przepis Kpk za sprzeczny z art. 55 ust. 1 Konstytucji (zakaz ekstradycji obywateli polskich), Trybunał pośrednio wskazał na sprzeczność prawa UE z Konstytucją RP. W ostateczności w 2006 r. dokonano zmiany art. 55 ust. 1 Konstytucji, dopisując do zawartej w nim zasady wyjątki, uwzględniające obowiązki wynikające ze stosowania Europejskiego Nakazu Aresztowania. Sądy konstytucyjne państw członkowskich wielokrotnie wypowiadały się też w sprawie zgodności traktatów założycielskich lub/i rewizyjnych z ich konstytucjami. Taka kontrola w wielu przypadkach była dokonywana przed formalnym wejściem w życie takiego traktatu (np. wspomniany wyżej wyrok niemieckiego FTK w sprawie Traktatu z Lizbony). A nawet jeśli była dokonywana już po wejściu życie, jak np. wyroki polskiego Trybunału Konstytucyjnego w sprawie Traktatu akcesyjnego (z 11 maja 2005 r.) oraz w sprawie Traktatu z Lizbony (z 24 listopada 2010 r.), to nie naruszało to zasady autonomii prawa UE, gdyż nie była to samoistna ocena konstytucyjności prawa pierwotnego UE, a jedynie kompetencja wynikająca bezpośrednio z konstytucji (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP) w zakresie badania konstytucyjności ratyfikowanych umów międzynarodowych. Ewentualną konsekwencją uznania sprzeczności nie byłoby też (w obu wyrokach Trybunał nie dopatrzył się sprzeczności) pozbawienie mocy wiążącej prawa UE, a jedynie podjęcie decyzji odpowiednio o zmianie Konstytucji, wystąpieniu z UE lub podjęciu starań o zmianę prawa UE. Co więcej, w obu tych wyrokach Trybunał Konstytucyjny, analizując wnioski o zbadania zgodności, robił to, opierając się na „szczególnym domniemaniu zgodności z Konstytucją”, m.in. w związku z faktem, że Prezydent RP, jako jedyny uprawniony organ do inicjowania kontroli prewencyjnej (dokonywanej przed związaniem się przez Polskę daną umową międzynarodową), nie skorzystał ze swojego uprawnienia i ratyfikował te umowy międzynarodowe. 4.4. Zasada skutku bezpośredniego Zasada ta, podobnie jak zasada pierwszeństwa, jest wytworem orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości. Pierwszy raz została wyprowadzona we wspomnianym wyżej wyroku w sprawie 26/62 Van Gend en Loos. Zgodnie z nią, w związku z wyjątkowością porządku prawnego UE, podmiotami tego systemu są nie tylko państwa członkowskie, ale również osoby fizyczne i prawne (jednostki). Oznacza to, że przepi- | 75 Kontrola konstytucyjności ratyfikowanych umów międzynarodowych w Konstytucji RP Art. 133 ust. 2 Prezydent Rzeczypospolitej przed ratyfikowaniem umowy międzynarodowej może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie jej zgodności z Konstytucją. Art. 188 Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach: 1) zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją, (…) Art. 191 ust. 1 1. Z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 188, do Trybunału Konstytucyjnego wystąpić mogą: 1) Prezydent Rzeczypospolitej, Marszałek Sejmu, Marszałek Senatu, Prezes Rady Ministrów, 50 posłów, 30 senatorów, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokurator Generalny, Prezes Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich, (…) sy prawa UE mogą być bezpośrednio powoływane przez jednostki, będąc samodzielnym źródłem ich praw i obowiązków. Początkowo zasada skutku bezpośredniego była powoływana w stosunku do przepisów zawartych w traktatach, a dopiero później została rozszerzona na inne akty prawne, a więc przede wszystkim rozporządzenia, dyrektywy (w określonych przypadkach), decyzje oraz umowy międzynarodowe zawierane przez UE. Zasadę bezpośredniego skutku należy odróżnić od niebudzących większych kontrowersji zasad bezpośredniego obowiązywania i stosowania prawa UE, które wynikają wprost z zasady lojalnej współpracy. Bezpośrednie obowiązywanie oznacza, że prawo UE jest częścią porządku prawnego każdego z państw członkowskich. Z zasady bezpośredniego stosowania prawa UE wynika natomiast obowiązek stosowania go przez organy państw członkowskich. Z bogatego orzecznictwa Trybunału można wyprowadzić ogólne warunki, jakie norma prawa UE musi spełnić, aby wywierać skutek bezpośredni. A mianowicie musi być: • jasna i precyzyjna; • bezwarunkowa; • niewymagająca dla swojej skuteczności żadnych dodatkowych działań instytucji unijnych lub/i państw członkowskich. 76 | Wojciech Burek Opierając się na takich kryteriach, TSUE przeprowadził w swoich wyrokach analizę wielu szczegółowych przepisów prawa UE, wskazując, czy mogą się na nie powoływać również jednostki (przykładami przepisów prawa UE niewywołujących skutku bezpośredniego są wszelkiego rodzaju normy programowe i kompetencyjne dla UE i jej instytucji). Ważnym zagadnieniem związanym z bezpośrednim skutkiem prawa UE jest rozróżnienie na bezpośredni skutek w ujęciu wertykalnym (pionowym), w przypadku którego jednostki mogą się bezpośrednio powoływać na to prawo w kontaktach z państwem, oraz w ujęciu horyzontalnym (poziomym), oznaczającym możliwość powoływania się na prawo UE również w stosunkach z innymi jednostkami. I tak, Trybunał w swoim orzecznictwie uznał, iż np. przepisy regulujące swobodę przepływu pracowników, zakazujące dyskryminacji pracowników ze względu na obywatelstwo, za mające skutek bezpośredni zarówno w ujęciu wertykalnym (np. w sytuacjach, kiedy państwo członkowskie jest pracodawcą lub państwo członkowskie przyjmuje przepisy krajowe sprzeczne z tą zasadą), jak i w ujęciu horyzontalnym, tj. można się na nie powołać bezpośrednio przeciwko prywatnemu pracodawcy. Zdecydowana większość przepisów mających bezpośredni skutek wywołuje go jedynie w stosunkach wertykalnych. Niemniej jednak zauważalna jest tendencja do rozszerzania go w wielu dziedzinach na podmioty inne niż państwo, które mają kompetencje do wydawania przepisów o charakterze ogólnym (np. korporacje zawodowe). O ile, przy zastosowaniu ogólnych warunków bezpośredniej skuteczności, przyznawania lub nie bezpośredniej skuteczności (wertykalnej lub/i horyzontalnej) przez TSUE przepisom zawartym w traktatach, rozporządzeniach, decyzjach oraz umowach międzynarodowych, nie budzi wątpliwości, to dużo bardziej kontrowersyjnym zagadnieniem jest bezpośredni skutek dyrektyw. Charakterystyczną cechą dyrektyw jest to, że są kierowane do państw członkowskich oraz wymagają dokonania odpowiedniej implementacji do prawa krajowego. Jednocześnie jednak dyrektywy mają charakter prawnie wiążący. W praktyce orzeczniczej Trybunału pojawił się problem, co zrobić w sytuacjach, kiedy dyrektywa nie została implementowana w przewidzianym w niej czasie lub jej implementacja jest nieprawidłowa, a jednostki ponoszą negatywne konsekwencje takiego stanu rzeczy. Pierwsze wyroki, w których TS UE zajął stanowisko w tej sprawie, pojawiły się latach 70. ubiegłego wieku. Trybunał uznał, Przykład bezpośredniej skuteczności horyzontalnej: Wyrok w sprawie 43/75 Defrenne przeciwko Sabena (bezpośrednia skuteczność w ujęciu horyzontalnym zasady równości wynagrodzenia mężczyzn i kobiet za taką samą pracę lub pracę takiej samej wartości – art. 157 TFUE) Gabrielle Defrenne, stewardesa pracująca w belgijskich liniach lotniczych Sabena, powołując się bezpośrednio na zasadę równego wynagradzania zawarta w traktacie, wniosła przed sądem krajowym o wypłatę odszkodowania, w związku z wieloletnią praktyką linii lotniczych, wyższego wynagradzania stewardów, względem wykonujących identyczną pracę stewardes. Trybunał odpowiadając na pytanie sądu belgijskie o bezpośrednią skuteczność, również w ujęciu horyzontalnym, tej zasady zauważył: (…) odniesienia w art. [157] do „państw członkowskich” nie można zatem interpretować w ten sposób, iż wyklucza ono bezpośrednie stosowanie traktatu w postępowaniu sądowym; (…) artykuł [157] ma bowiem charakter wiążący, wobec czego zakaz dyskryminacji pracowników ze względu na płeć obowiązuje nie tylko wobec władz publicznych, lecz dotyczy także wszelkich układów regulujących w sposób zbiorowy pracę najemną, a także umów między osobami fizycznymi czy prawnymi; że pod pewnymi warunkami dyrektywy powinny wywoływać bezpośredni skutek w ujęciu wertykalnym. W innym przypadku państwo mogłoby uzyskiwać korzyści z własnego bezprawnego zachowania (niewykonania zobowiązań wynikających z członkostwa, w tym przypadku oznaczających obowiązek właściwej i terminowej implementacji dyrektyw). Te warunki to: • przepisy dyrektyw są precyzyjne i bezwarunkowe; • upłynął termin implementacji, a dyrektywa nie została implementowana lub dokonano tego w sposób niewłaściwy; • z przepisów dyrektywy wynikają prawa jednostek wobec państwa. Taka linia orzecznicza Trybunału rozstrzygnęła problem ewentualnego wertykalnego skutku wywoływanego przez przepisy zawarte w dyrektywach. Pewnym rozszerzeniem wertykalnego bezpośredniego skutku dyrektyw jest sposób rozumienia państwa. TSUE w swym orzecznictwie za emanację państwa uważa również te podmioty, które będąc odrębnymi od państwa podlegają jego władzy lub/i kontroli, 4. System prawny Unii Europejskiej a także państwo przyznało im specjalne uprawnienia, wyróżniające je wśród „klasycznych” podmiotów prywatnych (np. monopolista w dostawie gazu w Wielkiej Brytanii – sprawa C-188/89 Foster przeciwko Bri sh Gas). W kilku orzeczeniach (w szczególności w sprawach 152/84 Marshall i C-91/92 Faccini Dori) Trybunał analizował możliwość przyznania dyrektywom horyzontalnego skutku bezpośredniego. Odrzucenie takiej możliwości zostało uzasadnione przede wszystkim argumentem, że w przeciwnym razie dyrektywy mogłyby nakładać obowiązki na jednostki, które byłoby pozywane przez inne jednostki powołujące się bezpośrednio na nieimplementowaną lub nieprawidłowo implementowaną dyrektywę, a to trzeba uznać za sprzeczne z prawem UE, które możliwość nakładania obowiązków na jednostki ogranicza tylko do sytuacji, kiedy instytucje unijne wydają rozporządzenia. Brak możliwości bezpośredniego powoływania dyrektyw w stosunkach horyzontalnych – sprawa C91/92 Faccini Dori przeciwko Recreb Srl Włoszka Faccini Dori zaczepiona na dworcu kolejowym w Mediolanie nabyła korespondencyjny kurs języka angielskiego. Po powrocie do domu zdecydowała się na odstąpienie do umowy. Sprzedawca, firma Recreb Srl, odmówiła uwzględnienia tego żądania. W momencie opisanych wydarzeń upłynął już termin do implementacji przez Włochy dyrektywy 85/77 w sprawie ochrony konsumentów w odniesieniu do umów zawartych poza lokalem przedsiębiorstwa, która nakazywała wprowadzenie do prawa krajowego przepisów pozwalających na uchylenie się od skutku takich umów w ciągu 7 dni od ich zawarcia. W związku z niewywoływaniem przez dyrektywy skutku bezpośredniego w stosunkach horyzontalnych nie można się powoływać na tą dyrektywę, aby odstąpić od tak zawartej umowy. Takie sytuacje mogą jednak skutkować odpowiedzialność odszkodowawczą państwa w stosunku do jednostek, które poniosły szkodę w związku z naruszeniem prawa UE przez to państwo. 4.5. Zasada prounijego interpretowania prawa krajowego Została wyprowadzona w orzecznictwie TSUE z zasady lojalnej współpracy. Pierwszy raz została sformułowana w wyroku w sprawie 14/83 Von Colson i Kamann dotyczącym dyrektywy 76/207 w sprawie | 77 wprowadzenia w życie zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn w zakresie dostępu do zatrudnienia, kształcenia i awansu zawodowego oraz warunków pracy. Zasada prounijnego interpretowania prawa krajowego – fragment wyroku w sprawie 14/83 Von Colson i Kamann (…) wynikające z dyrektywy zobowiązanie państw członkowskich do osiągnięcia określonego w niej rezultatu, jak również (…) obowiązek podejmowania wszelkich właściwych środków ogólnych lub szczególnych w celu zapewnienia wykonania tego zobowiązania, to powinność wszystkich organów państw członkowskich, w tym także, w ramach ich właściwości, sądów. Wynika z tego, że stosując prawo wewnętrzne, a w szczególności przepisy prawa krajowego wprowadzone w celu wykonania dyrektywy 76/207, sądy krajowe są zobowiązane do wykładni prawa krajowego zgodnie z treścią i celem dyrektywy, w celu osiągnięcia rezultatu (…). Również kolejne wyroki, w których Trybunał odwoływał się do tej zasady, dotyczyły odpowiedniego interpretowania dyrektyw. Działo się to nieprzypadkowo, gdyż początkowo zasada ta była postrzegana jako szansa na zniwelowanie braku bezpośredniej skuteczności horyzontalnej dyrektyw (stąd jest czasem nazywana zasadą skutku pośredniego prawa UE). Z czasem jednak zasadę tę rozciągnięto również na przepisy prawa UE wynikające z innych jego źródeł. W swojej obecnej treści zasada ta nakłada obowiązek na wszystkie organy stosujące prawo w państwie członkowskim (przede wszystkim sądy, ale również np. organy administracyjne) interpretowania całości prawa krajowego (nie tylko przepisów wydanych w związku z prawem UE) w zgodzie z prawem UE, zawartym w różnych jego źródłach. Granicą dla tego rodzaju interpretowania prawa jest tzw. wykładnia contra legem, a więc „przeciw prawu”, czyli taka, w wyniku której z prawa wywodzi się normy sprzeczne jego literalnym brzmieniem. 4.6. Najważniejsze sposoby kontroli i wymuszania prawidłowego stosowania prawa UE w państwach członkowskich Aby UE mogła funkcjonować, konieczne jest, aby prawo UE było stosowane w sposób prawidłowy i jednolity we wszystkich państwach członkowskich. Od- 78 | Wojciech Burek powiedzialność za wykonanie tego zadania spoczywa na organach państw członkowskich (w tym m.in. na sądach krajowych orzekających na podstawie prawa UE czy też organach centralnych odpowiedzialnych za podejmowanie działań legislacyjnych). Traktaty przewidują różne instrumenty, które mają pomóc lub wymusić właściwe stosowanie prawa UE. Instytucje UE włączone bezpośrednio w proces pomocy i nadzoru to KE i TSUE. Również państwa członkowskie mają prawo skarżyć inne państwa w związku z naruszaniem przez nie prawa UE. KE ma za zadanie czuwać i nadzorować (pod kontrolą TSUE) stosowanie całego prawa UE przez państwa członkowskie. Stąd często nazywana jest „strażniczką traktatów”. Łączna liczba obowiązujących rozporządzeń i dyrektyw W ostatnim, 27 sprawozdaniu rocznym z kontroli stosowania prawa UE za rok 2009 (KOM (2010) 538), KE podaje, że na koniec 2009 r. na prawo UE składało się 6140 rozporządzeń i 1820 dyrektyw, które obowiązywały we wszystkich 27 państwach członkowskich. Najważniejszym instrumentem władczym, jakim dysponuje KE, jest skarga na naruszenie prawa UE przez państwo członkowskie, uregulowana w art. 258 TFUE. Rozpoczęcie postępowania przez KE nie zawsze kończy się ostatecznie skargą do TS. KE wydaje najpierw uzasadnioną opinię, po uprzednim umożliwieniu państwu przedstawienia uwag. Dopiero po niezastosowaniu się do takiej opinii (zawierającej wezwanie do usunięcia uchybień) we wskazanym w niej czasie KE składa skargę do TSUE. Praktyka pokazuje, że w większości przypadków naruszenia są naprawiane na tym pierwszym etapie, a więc jeszcze przed przekazaniem sprawy do TSUE. Uprawnione do złożenia skargi na naruszenie prawa UE przez państwo członkowskie są również inne państwa członkowskie (art. 259 TFUE). W tym znaczeniu mogą się włączyć w proces wymuszania prawidłowego wykonywania zobowiązań członkowskich przez innych członków UE. Procedurę otwiera wniesienie sprawy do KE, która przed wydaniem uzasadnionej opinii powinna umożliwić przedstawienie uwag pisemnych i ustnych przez oba zainteresowane państwa. Jednak brak wydania uzasadnionej opinii przez 3 miesiące od złożenie wniosku otwiera drogę państwu skarżącemu do złożenia sprawy bezpośrednio do TSUE. W przypadku wyroku TSUE stwierdzającego naruszenie przez państwo członkowskie prawa UE na państwie tym ciąży obowiązek podjęcia środków zmierzających do jego wykonania. Prawidłowe wykonanie wyroku bada KE, która w razie stwierdzenia nieprawidłowości oraz po umożliwieniu państwu przedstawienia uwag jest uprawniona do wniesienia skargi do TSUE, wraz ze wskazaniem wysokości ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej. Stwierdzenie przez Trybunał zasadności skargi KE może skutkować nałożeniem na państwo członkowskie stosownego ryczałtu lub kary pieniężnej, ustalonej według uznania Trybunału (art. 260 ust. 1 i 2 TFUE). Specjalną sytuacją, kiedy sankcja finansowa może być już nałożona w momencie wyroku stwierdzającego naruszenie prawa UE przez państwo członkowskie, jest przypadek skargi składanej z inicjatywy KE (art. 258 TFUE), w związku z uchybieniem przez państwo członkowskie obowiązkowi poinformowania o podjętych środkach implementujących dyrektywę. KE, składając skargę, może wskazać kwotę ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej i wtedy, o ile TSUE uzna to za zasadne, wydając wyroku uznający naruszenie prawa UE, wymierza karę finansową w wysokości nie przekraczającej tą, jaką wskazała KE (art. 260 ust. 3 TFUE). Tylko KE i państwa członkowskie mogą składać skargi na państwo członkowskie w związku z naruszeniem prawa UE. Zarówno osoby fizyczne, jak i prawne nie mają takiej kompetencji, a ich ewentualne skargi zostaną odrzucone. Odmienne funkcje, poza oczywiście orzekaniem w związku z omówionymi wyżej skargami, w tym procesie pełni TSUE. Ma on za zadanie zapewnić poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu prawa UE (art. 19 ust. 1 TUE). Podstawowym instrumentem, Wyciąg ze sprawozdania rocznego KE z kontroli stosowania prawa UE (za rok 2009) Postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom odgrywają kluczową rolę w zapewnieniu prawidłowego stosowania prawa. Pod koniec 2009 r., w przypadku około 77% skarg sprawy zostały zamknięte przed pierwszym formalnym etapem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom, a w kolejnych 12% przypadków postępowania, których podstawą była skarga, zamykane były przed etapem wydania uzasadnionej opinii, zaś w pozostałych około 7% przypadków – przed wydaniem orzeczenia przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Pod koniec 2009 r. Komisja była w trakcie rozpatrywania około 2900 skarg i spraw dotyczących uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (…) 4. System prawny Unii Europejskiej | 79 Stosowne przepisy traktatowe Art. 17 ust. 1 TUE Komisja (…) Czuwa ona nad stosowaniem Traktatów i środków przyjmowanych przez instytucje na ich podstawie. Nadzoruje stosowanie prawa Unii pod kontrolą Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Art. 258 TFUE Jeśli Komisja uzna, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu z zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów, wydaje ona uzasadnioną opinię w tym przedmiocie, po uprzednim umożliwieniu temu Państwu przedstawienia swych uwag. Jeśli Państwo to nie zastosuje się do opinii w terminie określonym przez Komisję, może ona wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Art. 259 TFUE Każde Państwo Członkowskie może wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jeśli uznaje, że inne Państwo Członkowskie uchybiło jednemu z zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów. Zanim Państwo Członkowskie wniesie przeciwko innemu Państwu Członkowskiemu skargę opartą na zarzucanym naruszeniu zobowiązania, które na nim ciąży na podstawie Traktatów, powinno wnieść sprawę do Komisji. Komisja wydaje uzasadnioną opinię, po umożliwieniu zainteresowanym Państwom przedstawienia, na zasadzie spornej, uwag pisemnych i ustnych. Jeśli Komisja nie wyda opinii w terminie trzech miesięcy od wniesienia sprawy, brak opinii nie stanowi przeszkody we wniesieniu sprawy do Trybunału. Art. 260 TFUE 1. Jeśli Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdza, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu z zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów, Państwo to jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału. 2. Jeżeli Komisja uzna, że dane Państwo Członkowskie nie podjęło środków zapewniających wykonanie wyroku Trybunału, może ona wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, po umożliwieniu temu Państwu przedstawienia uwag. Wskazuje ona wysokość ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej do zapłacenia przez dane Państwo Członkowskie, jaką uzna za odpowiednią do okoliczności. Jeżeli Trybunał stwierdza, że dane Państwo Członkowskie nie zastosowało się do jego wyroku, może na nie nałożyć ryczałt lub okresową karę pieniężną. Procedura ta nie narusza artykułu 259. 3. Jeżeli Komisja wniesie skargę do Trybunału zgodnie z artykułem 258, uznając, że dane Państwo Członkowskie uchybiło obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą prawodawczą, Komisja może, o ile uzna to za właściwe, wskazać kwotę ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej do zapłacenia przez dane Państwo, jaką uzna za odpowiednią do okoliczności. Jeżeli Trybunał stwierdzi, że nastąpiło naruszenie prawa, może nałożyć na dane Państwo Członkowskie ryczałt lub okresową karę pieniężną w wysokości nie przekraczającej kwoty wskazanej przez Komisję. Zobowiązanie do zapłaty staje się skuteczne w terminie określonym w wyroku Trybunału. Art. 19 ust. 1 TUE Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej [z]apewnia (…) poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu Traktatów. Art. 267 TFUE Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym: a) o wykładni Traktatów; b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii; W przypadku gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed sądem jednego z Państw Członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania. W przypadku gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału. Jeżeli takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym dotyczącej osoby pozbawionej wolności, Trybunał stanowi w jak najkrótszym terminie. 80 | Wojciech Burek jaki ma Trybunał w związku z tym zadaniem, a które jednocześnie jest sposobem pomocy Trybunału dla sądów krajowych, które na co dzień stosują prawo UE, jest procedura pytań (odesłań) prejudycjalnych (wstępnych) z art. 267 TFUE. Jest to podstawowy mechanizm w ręku TSUE, służący zapewnianiu jednolitej wykładni (interpretacji) i stosowania prawa UE (służy efektywności i zapobiega rozbieżnościom w stosowaniu tego prawa przez poszczególne państwa członkowskie), ale również jest jedną z form kwes onowania legalności prawa pochodnego. Sądy krajowe w niektórych przypadkach mogą (gdy możliwe jest od nich odwołanie do sądu wyższej instancji), a w niektórych muszą (gdy nie ma od nich odwołania albo problem dotyczy oceny ważności prawa (pochodnego) UE) zwrócić się z pytaniem prawnym do Trybunału o dokonanie wykładni prawa (pierwotnego, pochodnego lub umów międzynarodowych) albo oceny ważności prawa UE (pochodnego), w związku z prowadzonym postępowaniem krajowym, w którym stosowanie prawa UE jest konieczne do wydania wyroku. W takich sytuacjach sąd krajowy zawiesza postępowanie krajowe do czasu udzielenia odpowiedzi przez Trybunał. W postępowaniu przed TSUE biorą udział strony postępowania krajowego, instytucje UE oraz państwa członkowskie. Trybunał, odpowiadając na takie pytanie, dokonuje interpretacji/oceny prawa UE w taki sposób, aby odpowiedź była pomocna dla sądu krajowego w wydaniu przez niego wyroku (to sąd krajowy jest uprawniony do wydania wyroku w sprawie krajowej i to na nim spoczywa obowiązek wyciągnięcia wniosku z wyroku prejudycjalnego TSUE). Procedura pytań prejudycjalnych odgrywa wyjątkową rolę w prawie UE. Dzięki temu specyficznemu dialogowi między TSUE a sądami krajowymi Trybunał nie tylko może kontrolować sposób stosowania prawa UE i dbać o prawidłową i jednolitą jego interpretację w państwach członkowskich, ale również trafiają do niego konkretne problemy ze stosowaniem prawa UE w indywidualnych sytuacjach. Zresztą nie jest przypadkiem, że większość z przywoływanych w niniejszym rozdziale wyroków, w których Trybunał wyprowadził kluczowe dla prawa UE zasady, zapadło właśnie w związku z tą kompetencją TSUE. Aktualne statystyki TSUE wskazują, że pytania prejudycjalne stanowią prawie 50% wszystkich spraw, jakie do niego trafiają. Pierwsze pytanie prejudycjalne od sądu polskiego (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) – sprawa C-313 Brzeziński przeciwko Dyrektorowi Izby Celnej Pierwsze pytanie polskiego sądu dotyczyło problemu związanego z podatkiem akcyzowym nakładanym w związku z pierwszą rejestracją samochodu w Polsce. W wyroku w sprawie Brzeziński TS UE wskazał, że zakaz stosowania dyskryminujących podatków wewnętrznych w stosunku do towarów pochodzących z innych państw członkowskich (art. 110 TFUE) należy interpretować tak, że sprzeciwia się stosowaniu wówczas obowiązujących stawek podatku akcyzowego stosowanych do używanych samochodów sprowadzanych z innych państw członkowskich. Konsekwencją tego wyroku była możliwość dochodzenia zwrotu nadpłaty pobranej akcyzy. Zagadnienia kontrolne: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. Wymień traktaty, na podstawie których funkcjonuje obecnie UE. Wyjaśnij pojęcie prawa pierwotnego UE oraz scharakteryzuj katalog jego źródeł. Scharakteryzuj funkcje, jakie pełnią traktaty akcesyjne. Wyjaśnij pojęcie prawa pochodnego UE oraz scharakteryzuj katalog jego źródeł. Porównaj dyrektywy z rozporządzeniami. Jakie umowy międzynarodowe zawiera UE i na jakiej podstawie? Jaką rolę odgrywa Trybunał Sprawiedliwości UE w procesie interpretowania zasady lojalnej współpracy? Na czym polega zasada pierwszeństwa stosowania prawa UE? Scharakteryzuj stanowisko polskiego Trybunału Konstytucyjnego wobec zasady pierwszeństwa prawa UE. Czym się różni skutek bezpośredni prawa UE w ujęciu wertykalnym od skutku bezpośredniego w ujęciu horyzontalnym? Czy dyrektywy są skuteczne bezpośrednio? Scharakteryzuj genezę i ewolucję zasady prounijnej interpretacji prawa UE. Jak kontrolowane i wymuszane jest przestrzeganie i prawidłowe stosowanie prawa UE przez państwa członkowskie? 4. System prawny Unii Europejskiej Wybrana literatura J. Barcz (red.), Ustrój Unii Europejskiej, Warszawa 2010 (wyd. 2); J. Barcz, Wybrane problemy związane z wyrokiem niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z 30.06.2009 r. na temat zgodności Traktatu z Lizbony z Ustawą Zasadniczą RFN, Europejski Przegląd Sądowy, Nr 09/2009; S. Biernat, S. Dudzik, M. Niedźwiedź (red.), Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej. Traktat akcesyjny i jego skutki, Kraków 2003; S. Biernat, Prawo Unii Europejskiej a prawo państw członkowskich, [w:] J. Barcz (red.), Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, Warszawa 2006 (wyd. 3); B. Kurcz, Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja do prawa krajowego, Kraków 2004; A. Wróbel (red.), Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy. Tom 1, Warszawa 2010; Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego w krajowych porządkach prawnych według orzecznictwa ETS i Sądu Pierwszej Instancji. Omówienie wybranych orzeczeń (1963–2005), oprac. P. Mikłaszewicz, Warszawa 2005 | 81 5. Traktat z Lizbony mgr Olga Brzezińska Instytut Europeistyki Uniwersytetu Jagiellońskiego 1. Wprowadzenie Europa w 2011 r. bardzo różni się od tej z początków integracji, czyli z lat 50. ubiegłego wieku. Inny jest też cały świat. Unia Europejska w XXI stuleciu stoi przed poważnymi wyzwaniami związanymi z globalizacją, zmianami demograficznymi, klimatycznymi, kryzysem gospodarczym, problemami bezpieczeństwa wewnętrznego i międzynarodowego. Współpraca w ramach Unii pozwala państwom członkowskim na wypracowanie rozwiązań, które ułatwią radzenie sobie z dynamicznie zmieniającym się otoczeniem i pojawiającymi się nowymi wyzwaniami. Dlatego Unia potrzebuje sprawnych mechanizmów decyzyjnych, skutecznych instytucji i znaczącej pozycji na arenie międzynarodowej. Traktat z Lizbony, który został podpisany 13 grudnia 2007 r. i wszedł w życie 1 grudnia 2009 r., stanowi odpowiedź na te i inne wyzwania stojące przed demokratyczną wspólnotą 27 państw członkowskich. Traktat określa charakter prawny Unii Europejskiej, zawiera podział kompetencji między UE a państwami członkowskimi, reformuje zespół instytucji i procedury decyzyjne UE, w rezultacie ją upraszczając, demokratyzując i czyniąc bardziej przejrzystą. 2. Geneza Przez ponad 50 lat Wspólnoty Europejskie i Unia Europejska opierały się na kolejnych traktatach negocjowanych i przyjmowanych przez państwa członkowskie, zwłaszcza zaś ostatnie dekady przyniosły istotne zmiany w postaci traktatów rewizyjnych: Jednolity Akt Europejski (1986), Traktat o Unii Europejskiej (1992), Traktat z Amsterdamu (1997), Traktat z Nicei (2001). Każdy z nich stanowił ważny etap w ewolucji struktury europejskiej, pozwalając na rozwój procesu integracji, a jednocześnie odpowiadał na wyzwania współczesności. Ostatni z wymienionych traktatów rewizyjnych, Traktat nicejski, przygotował Unię do największego w jej historii rozszerzenia, ale pozostawił też wiele nieuregulowanych kwes i dotyczących przyszłego charakteru prawnego UE, jej architektury instytucjonalnej czy funkcjonowania. Mając świadomość tych niedoskonałości, rozpoczęto szeroką dyskusję nad przyszłością Unii Europejskiej. Debata ta zaowocowała postulatem przygotowania i przeprowadzenia głębokiej reformy Unii. W tym procesie można wskazać kilka ważnych etapów: • Deklaracja z Laeken (grudzień 2001), • Konwent w sprawie przyszłości Europy (28 luty 2002 – lipiec 2003), • Konferencja międzyrządowa 2003/2004 i podpisanie Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy (29 października 2004), • proces ratyfikacji Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, • okres refleksji (czerwiec 2005–2006), wznowienie prac nad tzw. traktatem reformującym, • Konferencja międzyrządowa 2007 i podpisanie Traktatu lizbońskiego (13 grudnia 2007), • proces ratyfikacji Traktatu z Lizbony i wejście w życie (1 grudnia 2009). 3. Deklaracja z Laeken W dniach 14–15 grudnia 2001 r., na zakończenie prezydencji Belgii, odbył się szczyt Rady Europejskiej w Laeken, podczas którego przyjęto Deklarację z Laeken w sprawie przyszłości Unii Europejskiej. W dokumencie określono przedmiot i zakres prac Konferencji międzyrządowej 2004, podkreślając, że Unia musi być bardziej demokratyczna, przejrzysta i skuteczna. Katalog zagadnień, którymi miał zająć się Konwent, był bardzo bogaty i obejmował kwes e o naturze strategicznej (na przykład określenie zasad integracyjnych), politycznej (regulacja stosunków zewnętrznych UE), ale również mające znaczenie ściśle techniczne (np. co do procedur podejmowania decyzji). Reforma Unii miała zaowocować lepszym podziałem i zdefiniowaniem kompetencji w Unii Eu- 84 | Olga Brzezińska ropejskiej, uproszczeniem instrumentów prawnych i mechanizmów decyzyjnych Unii czy przybliżeniem Unii jej obywatelom poprzez reorganizację i uproszczenie traktatów. Realizując postulaty zawarte w Deklaracji z Laeken, Rada Europejska powołała Konwent w sprawie przyszłości Europy, którego zadaniem była koordynacja debaty publicznej i przygotowanie Konferencji międzyrządowej 2004. z okresu poprzedzającego przyjęcie Karty Praw Podstawowych, przygotowanej przez powołany w tym celu Konwent, a także potrzeba przybliżenia Unii oraz prac Konferencji międzyrządowej jej obywatelom zadecydowały o rozpoczęciu ogólnoeuropejskiej debaty o najważniejszych problemach w przyszłości. Aby właściwie koordynować debatę i propozycje reform, w Deklaracji z Laeken zawarto postanowienie o powołaniu Konwentu w sprawie przyszłości Europy: 4. Konwent w sprawie przyszłości Europy „W celu przygotowania następnej Konferencji Międzyrządowej w najszerszy i możliwie najbardziej otwarty sposób, Rada Europejska zdecydowała o utworzeniu Konwentu składającego się z głównych aktorów zaangażowanych w debatę na temat przyszłości Unii. W świetle kwestii poruszonych do tej pory, zadaniem Konwentu będzie rozważenie kluczowych aspektów przyszłego rozwoju Unii oraz identyfikacja rozmaitych możliwych odpowiedzi”. Kluczową kwes ą podczas opracowywania zmian w Unii stał się sposób ich przygotowania. Podczas trwającego ponad pięćdziesiąt lat procesu integracji europejskiej rzadko kiedy jej kierunek był przedmiotem rzeczywistej debaty publicznej, zwłaszcza obejmującej obywateli państw członkowskich. O kształcie struktur unijnych decydowały przede wszystkim rządy i ich przedstawiciele, nie zaś tzw. przeciętni Europejczycy. Styl prowadzenia negocjacji nad Traktatem nicejskim wywołał publiczne niezadowolenie i przekonanie, że należy poszukać innej formuły prowadzenia debaty nad przyszłością Europy. Pozytywne doświadczenia Sesja inauguracyjna Konwentu (źródło: Unia Europejska) W skład Konwentu weszli: przedstawiciele 15 państw członkowskich i 13 państw kandydujących (1 przedstawiciel rządu i 2 przedstawicieli parlamentu z każdego państwa), 16 posłów do Parlamentu Europejskiego, 2 przedstawicieli Komisji Europejskiej, 3 obserwatorów z Komitetu Regionów, 6 z Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, Rzecznik Praw Obywatel- 5. Traktat z Lizbony skich oraz 3 europejscy partnerzy społeczni; w sumie 105 członków Konwentu (z których każdy miał zastępcę). Powołano prezydium, na czele którego stanął były prezydent Francji Valery Giscard d’Estaing. Przedstawiciele ówczesnych państw kandydujących brali udział we wszystkich fazach prac Konwentu, jednak nie dysponowali możliwością zablokowania żadnego porozumienia powstałego między 15 państwami członkowskimi. Polskę w Konwencie reprezentowali: przedstawicielka rządu Danuta Hübner, przedstawiciel Sejmu Józef Oleksy oraz przedstawiciel Senatu Edmund Wi brodt. Przez piętnaście miesięcy (począwszy od 28 lutego 2002 r.) Konwent zbierał się na sesjach plenarnych, a jego prace rozpisano na trzy etapy. Etap pierwszy to tzw. faza słuchania (listening phase), podczas której członkowie Konwentu zapoznawali się z opiniami napływającymi z krajów członkowskich i kandydujących, ale także pochodzącymi od bardzo wielu grup tzw. społeczeństwa obywatelskiego, spotykając się na comiesięcznych sesjach plenarnych. W celu szczegółowej analizy poszczególnych zagadnień, Konwent powołał tematyczne grupy robocze (studying phase), które przygotowały raporty końcowe, zawierające propozycje rozwiązań poszczególnych kwes i. Ostatni etap działań to opracowanie projektu traktatu (dra ing). Prace Konwentu miały także odpowiedzieć na pytania zawarte w Deklaracji z Laeken: czy należy dokonać rozróżnienia między traktatem podstawowym i pozostałymi regulacjami traktatowymi; czy Karta Praw Podstawowych powinna zostać włączona do podstawowego traktatu; czy uproszczenie i reorganizacja powinny w dłuższej perspektywie prowadzić do przyjęcia przez Unię aktu o charakterze konstytucyjnym oraz jakie miałyby być jego zasadnicze elementy. Konwent formalnie zakończył prace podczas szczytu Rady Europejskiej w Salonikach (w dniach 19–20 czerwca 2003 r.), przedkładając projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy. | 85 trwającej od 4 października 2003 r. do czerwca 2004 r. Konferencji międzyrządowej, która po ośmiu miesiącach rozmów wypracowała porozumienie rządów państw członkowskich; stało się to podczas szczytu Rady Europejskiej w Brukseli w dniach 17–18 czerwca 2004 r. Dla państw członkow- Pióra, którymi podpisano Traktat skich Konferencja konstytucyjny międzyrządowa była (źródło: Rada Unii Europejskiej) okazją do wynegocjowania lepszych rozwiązań z punktu widzenia ich interesów niż te, jakie znalazły się w projekcie Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy. Z polskiego punktu widzenia do najistotniejszych kwes i negocjowanych w ramach Konferencji międzyrządowej zaliczyć należy: mechanizm podejmowania decyzji większością kwalifikowaną w Radzie, ustalenie składu Komisji Europejskiej, włączenie odniesienia do religii chrześcijańskiej do preambuły traktatu i ustalenie formy współpracy w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, bez uszczerbku dla relacji transatlantyckich i NATO. Dla Polski bardzo istotne było utrzymanie nicejskiej formuły głosowania większościowego, która była zdecydowanie korzystniejsza niż nowa formuła podwójnej większości. Ostateczna treść Traktatu została uzgodniona podczas spotkania Konferencji w dniach 17–18 czerwca 2004 r. 5. Konferencja międzyrządowa 2003/2004 i podpisanie Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy Tekst przedstawiony 18 lipca 2003 r. zebranej w Rzymie Radzie Europejskiej stanowił podstawę do negocjacji między państwami członkowskimi w ramach Podpisanie Traktatu konstytucyjnego przez polską delegację (źródło: Rada Unii Europejskiej) 86 | Olga Brzezińska 29 października 2004 r. w Rzymie nastąpiło uroczyste podpisanie Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy. Do wejścia w życie traktatu konieczna była ratyfikacja przez wszystkie państwa członkowskie zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi. 6. Struktura i najważniejsze postanowienia Traktatu konstytucyjnego: Już sama nazwa Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy wzbudzała wiele kontrowersji i w rzeczywistości nie odzwierciedlała charakteru prawnego tego dokumentu. Mimo że w tytule traktatu użyto słowa „konstytucja”, zarezerwowanego dotychczas dla ustaw zasadniczych państwowego prawa wewnętrznego, Traktat konstytucyjny nie był konstytucją w klasycznym rozumieniu i nie miał na celu stworzenia niczego na kształt jednego państwa europejskiego. Jako traktat rewizyjny był wielostronną umową międzynarodową i określał kształt i zasady funkcjonowania przyszłej organizacji międzynarodowej. O jego wejściu w życie miały zadecydować wszystkie państwa członkowskie. TK uchylał dotychczasowe traktaty założycielskie i rewizyjne (z wyjątkiem traktatu o Euratomie), przekształcając UE w organizację międzynarodową i likwidując trójfilarową strukturę. Traktat konstytucyjny jako dokument był bardzo rozbudowany. Składał się z preambuły, 4 części zawierających łącznie 448 artykułów oraz 36 protokołów, 2 załączników i 50 deklaracji. Treść preambuły długo stanowiła przedmiot sporu, zwłaszcza w kwes i nawiązania do religii chrześcijańskiej jako dziedzictwa Europy. Ostatecznie, mimo protestu Polski, z uwagi na osoby innego wyznania lub niewierzące, pominięto to odniesienie na rzecz formuły kompromisowej, mówiącej o kulturowym, religijnym i humanistycznym dziedzictwie Europy. Ponadto traktat podkreślał legitymację demokratyczną Unii, określając, zresztą po raz pierwszy, jej demokratyczne podstawy (zasada demokratycznej równości, demokracji przedstawicielskiej i uczestniczącej) i jednoznaczne zwiększenie roli parlamentów narodowych w integracji europejskiej. Traktat miał też przyczynić się do wzmocnienia aksjologii procesów integracyjnych w ramach Unii poprzez rozbudowany katalog wspólnych wartości i celów, ale przede wszystkim przez włączenie Karty Praw Podstawowych do traktatu i nadanie jej tym samym mocy prawnej. Karta została włączona do TK jako jego część II, co stanowiło wyraźne przesłanie Zdjęcie grupowe po podpisaniu Traktatu konstytucyjnego (źródło: Rada Unii Europejskiej) 5. Traktat z Lizbony do obywateli Unii, że przywiązuje ona dużą wagę do ochrony praw podstawowych. Karta została włączona do TK w kształcie, w jakim proklamowała ją Rada Europejska w Nicei w 2000 r., z niewielkimi poprawkami technicznymi i jedną poprawką materialną, która precyzowała, iż prawo dostępu osób fizycznych i prawnych do dokumentów dotyczy dokumentów wszystkich instytucji, a nie tylko Parlamentu Europejskiego, jak było w pierwotnej wersji KPP. Włączenie KPP do traktatu miało zmienić jej charakter z politycznej deklaracji na prawnie wiążący dokument. W mocno rozbudowanej części III znalazły się szczegółowe rozwiązania dotyczące funkcjonowania Unii. Większość z nich wywodziła się z dotychczasowych traktatów, TUE i TWE, które Traktat konstytucyjny miał zastąpić. Przekształcając trójfilarową strukturę Unii w jednolitą organizację międzynarodową, traktat nadawał Unii podmiotowość prawnomiędzynarodową, a także porządkował i objaśniał podział kompetencji między państwami członkowskimi a Unią. Wprowadzono też zmiany w systemie instytucjonalnym Unii, określając maksymalną liczbę deputowanych do Parlamentu Europejskiego – 750, przy podziale miejsc według zasady degresywnej proporcjonalności (min. 6, maks. 96) i zwiększając kompetencje ustawodawcze Parlamentu Europejskiego, poprzez rozszerzenie zakresu stosowania procedury współdecydowania (tu: zwykłej procedury ustawodawczej), a w odniesieniu do Komisji Europejskiej ustalono nowy jej skład – do 2014 r. jeden ko- | 87 misarz z każdego państwa członkowskiego, po czym liczba członków Komisji byłaby zredukowana do dwóch trzecich liczby państw członkowskich. Ustanowiona została funkcja stałego przewodniczącego Rady Europejskiej, wybieranego na dwa i pół roku, oraz nowy organ – minister spraw zagranicznych Unii, który miał być jednocześnie członkiem Komisji, a jego zadanie miało polegać na zapewnieniu spójności w działaniach Unii na arenie międzynarodowej. Nazwa Rady UE została zmieniona na Radę Ministrów i ustanowiono prezydencję zbiorową, która miała być sprawowana przez grupę składającą się z trzech państw na zasadzie rotacji grup, co półtora roku. Rozstrzygnięcia przyjęte w Traktacie konstytucyjnym miały usprawnić procesy podejmowania decyzji poprzez wprowadzenie zasady stanowienia przez Radę większością kwalifikowaną, chyba że traktat stanowił inaczej, rozszerzenie zakresu stosowania większości kwalifikowanej, wprowadzenie zasady podwójnej większości kwalifikowanej w Radzie, która miała być stosowana od 2009 r. (poparcie 55% państw członkowskich reprezentujących przynajmniej 65% populacji Unii), oraz wprowadzenie „klauzuli pomostowej”, umożliwiającej Radzie Europejskiej podjęcie decyzji o ograniczeniu obszarów, w których stosowana jest jednomyślność i przejście do procedury kwalifikowanej większości. Traktat upraszczał katalog źródeł prawa wtórnego Unii i ograniczał go do sześciu instrumentów (ustawa, ustawa ramowa, rozporządzenie, decyzja, zalecenie i opinia). Z perspektywy demokra- 88 | Olga Brzezińska cji uczestniczącej traktat wprowadzał ważny nowy mechanizm, mianowicie Komisja byłaby wezwana do przedłożenia propozycji legislacyjnej, o ile wystąpi o nią przynajmniej milion obywateli reprezentujących znaczną liczbę państw członkowskich (tzw. inicjatywa obywatelska). Znaczenie Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy nie polegało jedynie na szczegółowych uregulowaniach reformujących strukturę, instytucje czy mechanizmy podejmowania decyzji, ale miało też wartość symboliczną, którą sygnalizowało słowo „konstytucja” użyte w nazwie traktatu, a podkreślało wpisanie do niego symboli Unii (hymnu i flagi). To w dużej mierze z powodu tej symboliki traktat konstytucyjny był przedmiotem wielu kontrowersji i gorących dyskusji związanych z obawami przed ograniczeniem znaczenia państw członkowskich na rzecz budowania federacji europejskiej. 7. Proces ratyfikacji Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy Artykuł IV-447 wskazywał 1 listopada 2006 r. jako dzień wejścia w życie Traktatu konstytucyjnego po uprzedniej ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie, zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi. Część państw członkowskich ratyfikowała traktat na drodze parlamentarnej, lecz w kilku przeprowadzono narodowe referenda. Łącznie traktat ratyfikowało 18 państw. W maju i czerwcu 2005 r. referenda we Francji i Holandii zakończyły się wynikiem negatywnym. Już w trakcie kampanii referendalnych dało się zauważyć społeczne niezadowolenie z proponowanych zmian. Strach przed napływem taniej siły roboczej z nowych państw członkowskich, którego symbolem stał się słynny „polski hydraulik”, oraz rosnące obawy związane z możliwym przystąpieniem Turcji w dużej mierze przyczyniły się do odrzucenia TK w referendum francuskim (55% głosów przeciwko). Holenderskie „nie” (62% głosów) dla traktatu było wyrazem sprzeciwu wobec polityki rządu, obaw przed nasilającą się imigracją i niezadowolenia z powodu wysokich wpłat do budżetu UE. Inne państwa członkowskie, w tym Polska, wstrzymały lub zdecydowały o nierozpoczynaniu procedury ratyfikacyjnej. Fiasko procesu ratyfikacji traktatu ujawniło głęboki kryzys polityczny wewnątrz Unii i postawiło pod znakiem zapytania dalsze losy reformy ustrojowej. 8. Okres refleksji i wznowienie prac nad traktatem Po negatywnych referendach we Francji i Holandii państwa członkowskie na szczycie Rady Europejskiej (18 czerwca 2005 r.) przedłużyły pierwotnie ustalony termin wejścia w życie traktatu. Rada Europejska przyjęła deklarację, w której potwierdzono potrzebę kontynuowania procedury ratyfikacyjnej, ale jednocześnie wyznaczono tzw. okres refleksji, który miał potrwać do połowy roku 2006. Jednak do tego czasu Radzie Europejskiej nie udało się nadać okresowi refleksji wyraźnego kierunku. W sytuacji braku woli politycznej ponownie przedłużono (na szczycie Rady Europejskiej w dniach 15–16 czerwca 2006 r.) okres refleksji. Losy reformy ustrojowej Unii rozstrzygnęły się na przełomie lat 2006 i 2007, pod koniec przewodnictwa Finlandii w UE i podczas prezydencji niemieckiej; jednym z jej priorytetów była finalizacja reformy Unii i przygotowanie nowego traktatu. Ogłoszona przez niemiecką prezydencję z okazji 50. rocznicy podpisania TWE Deklaracja berlińska wskazywała na wolę polityczną państw członkowskich do zreformowania Unii i zapewnienia jej nowych podstaw traktatowych przed wyborami do Parlamentu Europejskiego w 2009 r. Wszystkie państwa członkowskie zgadzały się, by podstawę dyskusji stanowiły wybrane rozwiązania wynegocjowane w Traktacie konstytucyjnym, a negocjacje w ramach Konferencji międzyrządowej odbyły się w możliwie najszybszy i najefektywniejszy sposób. W trakcie wznowionych negocjacji posługiwano się nazwą traktat reformujący. 9. Konferencja międzyrządowa 2007 i podpisanie Traktatu z Lizbony Od początku swej Prezydencji Niemcy prowadziły intensywne konsultacje z państwami członkowskimi, Komisją i Parlamentem, rozsyłając specjalny kwes onariusz, którego celem było uzyskanie stanowisk państw członkowskich wobec kluczowych obszarów, w tym, między innymi, statusu Karty Praw Podstawowych, symboli UE, traktatowego uznania pierwszeństwa prawa UE. W trakcie Konferencji międzyrządowej udało się uzgodnić ostateczne rozwiązania we wszystkich obszarach. 5. Traktat z Lizbony Rada Europejska w czerwcu 2007 r. uzgodniła mandat kolejnej Konferencji międzyrządowej, którą otwarto 23 lipca 2007 r., już w trakcie Prezydencji portugalskiej. Postanowiono, że konferencja zakończy prace do końca 2007 r. Uzgodnione reformy Unii znalazły się w nowym traktacie rewizyjnym, nazywanym wówczas traktatem reformującym. Jego ostateczną wersję przyjęła Rada Europejska na posiedzeniu w dniach 18–19 października 2007 r. Traktat został podpisany w Lizbonie 13 grudnia 2007 r. i od tego czasu nazywany jest potocznie Traktatem z Lizbony, przy czym jego oficjalna nazwa to „Traktat zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską”. 10. Proces ratyfikacji i wejście w życie Traktatu z Lizbony Podczas posiedzenia Rady Europejskiej w dniach 21–23 czerwca 2007 r. państwa członkowskie zobowiązały się do przeprowadzenia procedury ratyfikacyjnej w taki sposób, by Traktat lizboński mógł wejść w życie przed wyborami do Parlamentu Europejskiego w czerwcu 2009 r. Sam traktat wymieniał w art. 6 ust. 2 dzień 1 stycznia 2009 r. jako datę wejścia | 89 w życie, przy założeniu, że do tego czasu zostaną złożone dokumenty ratyfikacyjne przez wszystkie państwa członkowskie. Bowiem jako traktat rewizyjny, zgodnie z art. 48 TUE, musi zostać ratyfikowany przez wszystkie państwa członkowskie. Jeżeli do 1 stycznia 2009 r. ratyfikacje nie zostałyby pomyślnie zakończone we wszystkich państwach członkowskich, traktat miał wejść w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po złożeniu ostatniego dokumentu ratyfikacyjnego. Państwa członkowskie ratyfikują traktaty zgodnie z wymogami swych konstytucji. Większość państw ratyfikowała Traktat z Lizbony, uzyskując dla głowy państwa zgodę na ratyfikację na drodze parlamentarnej. Jedynym państwem, które przeprowadziło referendum w sprawie ratyfikacji Traktatu lizbońskiego, była Irlandia. Referendum z 12 czerwca 2008 r. zakończyło się wynikiem negatywnym (53,4% przeciwko ratyfikacji, przy frekwencji wynoszącej 53,13%), co wykluczyło możliwość wejścia w życie traktatu 1 stycznia 2009 r. Badania opinii publicznej przeprowadzone w Irlandii wskazywały kilka przyczyn sprzeciwu: brak wystarczającej wiedzy o samym traktacie, zagrożenie dla irlandzkiej neutralności, umniejszenie wpływu Irlandii w UE poprzez zmniejszenie liczby komisarzy, a przede wszystkim obawy związane z wpływem KPP na konstytucyjny zakaz aborcji w Irlandii. Podczas po- Zdjęcie grupowe po podpisaniu Traktatu z Lizbony (źródło: Rada Unii Europejskiej) 90 | Olga Brzezińska siedzenia w dniach 18–19 czerwca 2009 r. Rada Europejska uzgodniła pakiet gwarancji i kompromisowych rozwiązań na rzecz Irlandii, tak by zwiększyć szanse pozytywnego wyniku zapowiedzianego drugiego referendum w tym kraju i wezwała do kontynuacji procedury ratyfikacyjnej tam, gdzie ona trwała. Zgodnie z ustaleniami Rady Europejskiej, Irlandia uzyskała polityczne i prawne gwarancje w dziedzinach dla niej istotnych, z czego jedna dotyczyła utrzymania wprowadzonej przez Traktat nicejski zasady przyznającej każdemu państwu członkowskiemu jednego komisarza w Komisji Europejskiej, a druga związana była z zapewnieniem, że traktat nie będzie miał wpływu na kwes e polityki podatkowej, polityki neutralności i etyczne (zwłaszcza aborcji) oraz wybrane aspekty polityki społecznej. Kolejne irlandzkie referendum odbyło się 2 października 2009 r. Obywatele Irlandii wyrazili zgodę na ratyfikację traktatu, przy frekwencji wynoszącej 58%, 67,1% głosujących opowiedziało się za ratyfikacją. Ratyfikacja Traktatu lizbońskiego napotkała trudności również w kilku innych państwach członkowskich: w Czechach, Republice Federalnej Niemiec i w Polsce. Do niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego złożono skargę na niekonstytucyjność traktatu, mimo wyrażonej już przez parlament zgody na jego ratyfikację. W wyroku z 30 czerwca 2009 r. Trybunał określił zasady współudziału Bundestagu i Bundesratu przy zajmowaniu przez Niemcy stanowiska wobec procedur podejmowania decyzji w UE. We wrześniu dokonano zmiany stosownych regulacji ustawowych, po czym 25 września 2009 r. prezydent RFN ratyfikował Traktat lizboński. W przypadku Polski prezydent zdecydował poczekać z do- Traktat z Lizbony (źródło: Rada Unii Europejskiej) konaniem ratyfikacji do czasu, kiedy będą znane wyniki drugiego referendum w Irlandii, mimo że już od 2008 r. dysponował ustawowym upoważnieniem do ratyfikowania traktatu. Ostatecznie 10 października 2009 r. prezydent RP ratyfikował Traktat lizboński. W Czechach procedura ratyfikacji przedłużała się z powodu skarg do Trybunału Konstytucyjnego oraz żądania gwarancji, że wejście Traktatu z Lizbony w życie i nadanie Karcie Praw Podstawowych mocy prawnej nie umożliwi dochodzenia roszczeń od Czech ze strony wysiedlonych po II wojnie światowej Niemców sudeckich. W odpowiedzi Rada Europejska (w dniach 29–30 października 2009 r.) przyjęła protokół, na mocy którego Czechy przystąpiły do polsko-brytyjskiego protokołu w sprawie stosowania Karty Praw Podstawowych. W wyroku z 3 listopada 2009 r. czeski Trybunał Konstytucyjny ponownie stwierdził zgodność Traktatu z Lizbony z konstytucją, po czym prezydent Czech podpisał w dokumenty ratyfikacyjne. Zgodnie z art. 6 ust. 2 Traktat wszedł w życie 1 grudnia 2009 r. 11. Charakter prawny i struktura Traktatu z Lizbony Traktat z Lizbony jest klasycznym traktatem rewizyjnym i jako taki nie zastępuje wszystkich wcześniejszych traktatów, lecz je modyfikuje. Nowy traktat wprowadza zmiany w Traktacie o Unii Europejskiej przyjętym w 1992 r. (i parokrotnie później nowelizowanym) w zakresie instytucji, wzmocnionej współpracy, polityki zagranicznej i bezpieczeństwa 5. Traktat z Lizbony i polityki obronnej oraz w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską, przyjętym w 1957 r. jako Traktat ustanawiający EWG. Szczegółowo określa on kompetencje i dziedziny, w których może działać Unia Europejska. Traktat o Unii Europejskiej zachowuje dotychczasową nazwę, zaś Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską przemianowano na Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Na podstawie Traktatu z Lizbony sporządzone zostały teksty jednolite Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zostały one opublikowane w Dzienniku Urzędowym UE w 2008 r., a późniejsza poprawiona wersja – w 2010 r. 12. Traktat z Lizbony a Traktat konstytucyjny – różnice Uregulowania zawarte w Traktacie konstytucyjnym były wynikiem złożonego i długotrwałego procesu pogłębionej debaty nad przyszłością Unii na forum Konwentu UE oraz negocjacji między państwami członkowskimi w ramach Konferencji międzyrządowej. Z tego powodu państwa członkowskie nie chciały już rozpoczynać dyskusji nad rozwiązaniami od nowa, lecz potraktowały treść Traktatu konstytucyjnego jako punkt wyjścia do prac nad nowym dokumentem. Nowy traktat powtarza wiele uregulowań z Traktatu konstytucyjnego, lecz wprowadza | 91 również wiele modyfikacji, począwszy od zmiany nazewnictwa po rozwiązania instytucjonalne. Państwa członkowskie poddały zespół reform zaproponowany w Traktacie konstytucyjnym ponownej analizie, wiele kwes i modyfikując, uzupełniając, a jednocześnie rezygnując z przepisów, które wzbudzały największe kontrowersje, tak by nowy dokument zyskał akceptację obywateli Unii i mógł liczyć na ratyfikację. Przede wszystkim zrezygnowano z wszelkich elementów, które nawiązywały do terminu „konstytucja”, co miało zasadniczy wpływ na polityczny odbiór reformy Unii i stanowiło jeden z powodów odrzucenia traktatu z 2004 r. Ponadto uzgodniono wiele rozwiązań w formie opt-out czy dodatkowych wyjaśnień dla państw członkowskich, w których powodzenie ratyfikacji nie było pewne (w tym Irlandii, Wielkiej Brytanii, Polski i Czech). Główne zmiany w Traktacie lizbońskim w stosunku do Traktatu konstytucyjnego: • TL nie zastępuje dotychczasowych traktatów, lecz je modyfikuje, • rezygnacja z terminu „konstytucja”, • rezygnacja z nazw „europejska ustawa” i „europejska ustawa ramowa” dla aktów prawa wtórnego i zachowanie dotychczasowego nazewnictwa (dyrektywa, decyzja, rozporządzenie), • rezygnacja z nazwy „minister spraw zagranicznych Unii” na rzecz nazwy „wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa”, 92 | Olga Brzezińska • rezygnacja z traktatowego potwierdzenia symboli Unii Europejskiej, w tym flagi, hymnu, waluty (euro), • Karta Praw Podstawowych nie jest włączona do TL. TUE nadaje jednak Karcie Praw Podstawowych status prawny na równi z traktatami, • TL zastępuje nazwę Wspólnota nazwą Unia w TUE i TFUE, • system podwójnej większości przy głosowaniach w Radzie, wprowadzony przez TK, zostaje odroczony do 2014 r. Traktat lizboński różni się od Traktatu konstytucyjnego w formie, lecz jego treść jest w znakomitej większości oparta na rozwiązaniach zawartych w Traktacie konstytucyjnym. W ten sposób podtrzymana została główna idea reformy ustrojowej UE. 13. Najważniejsze postanowienia Traktatu z Lizbony 13.1. Charakter i kompetencje Unii Wraz z wejściem w życie Traktatu lizbońskiego 1 grudnia 2009 r. Wspólnota Europejska została zastąpiona przez Unię Europejską, która jako następca prawny Wspólnoty przejęła jej prawa i obowiązki. Traktat z Lizbony likwiduje dotychczasowy system filarowy i zastępuje go jednolitym reżimem prawnym Unii. Z tego reżimu pozostanie wyłączona Europejska Wspólnota Energii Atomowej (Euratom), która przed wejściem w życie TL wchodziła w skład I wspólnotowego filaru. Euratom pozostaje odrębnym podmiotem prawa międzynarodowego, powiązanym z UE istniejącymi dotychczas więzami instytucjonalnymi. Traktat nadaje Unii osobowość prawną, która jako jednolita organizacja międzynarodowa stała się podmiotem prawa międzynarodowego. Podział kompetencji między państwami członkowskimi a Unią zostaje zdefiniowany. Zgodnie z zasadą kompetencji powierzonych, wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w traktatach należą do państw członkowskich. Traktat dzieli kompetencje na trzy kategorie: wyłączne, dzielone oraz koordynujące, wspierające i uzupełniające (zob. rozdział 2, sekcja 7.4.). 13.2. Instrumenty prawne i procedury Jeśli chodzi o reformę instrumentów prawnych i procedur podejmowania decyzji, należy wymienić roz- szerzenie stosowania procedury współdecydowania (zwykła procedura ustawodawcza) o 41 dziedzin, włączając w to m.in. politykę rolną, zasoby morskie, fundusze strukturalne, transport, współpracę policyjną i sądową w sprawach karnych. Zasada jednomyślności nadal będzie obowiązywać w odniesieniu do podatków, polityki zagranicznej, obrony oraz zabezpieczenia społecznego. Warto podkreślić wprowadzenie „klauzuli kładki”, umożliwiającej Radzie Europejskiej podjęcie decyzji o ograniczeniu obszarów, w których stosowana jest jednomyślność i przejście do procedury kwalifikowanej większości (zob. rozdział 6, sekcja 3.2.2). Traktat zawiera także uregulowania dotyczące formuły większości kwalifikowanej w Radzie. Obecnie podczas głosowań w Radzie w trybie większości kwalifikowanej stosowany jest system ustanowiony w Traktacie nicejskim (system głosów ważonych – alokowanych generalnie według potencjału demograficznego państw członkowskich). Zgodnie z postanowieniami Traktatu lizbońskiego, ten system będzie stosowany do 1 listopada 2014 r. Tego dnia wejdzie w życie system podwójnej większości ustanowiony w Traktacie z Lizbony: do przyjęcia aktu prawnego w Radzie wymagane będzie spełnienie dwóch kryteriów – poparcie uchwały przez przynajmniej 55% państw członkowskich (tzn. minimum 15 państw w UE liczącej 27 członków), reprezentujących co najmniej 65% całkowitej populacji UE. Mniejszość blokująca musi liczyć przynajmniej 4 państwa członkowskie. Niemniej jednak między listopadem 2014 r. i marcem 2017 r. każde państwo członkowskie może poprosić o powrót do nicejskiego systemu większości kwalifikowanej (zob. rozdział 3, sekcja 5.5.). Ponadto została uproszczona procedura przyjmowania budżetu, zniesiono podział na wydatki obowiązkowe i nieobowiązkowe, a o całości budżetu decydują wspólnie Rada i Parlament. Traktat wprowadza nowy mechanizm, tzw. inicjatywę obywatelską, na podstawie którego obywatele UE mogą się zwrócić do Komisji z wnioskiem, aby ta przygotowała projekt aktu prawnego, jeżeli zdołają zgromadzić co najmniej milion podpisów w „znaczącej liczbie państw członkowskich”. 13.3. Instytucje UE Traktat lizboński reformuje system instytucjonalny UE, przejmując większość uzgodnionych w Traktacie konstytucyjnym uregulowań. W związku z przekształceniem Unii w jednolitą organizację międzynarodową w TUE znalazł się katalog instytucji Unii, do którego zaliczają się: Parlament Europejski, Rada Europejska, 5. Traktat z Lizbony Rada, Komisja Europejska, Trybunał Sprawiedliwości UE, Europejski Bank Centralny i Trybunał Obrachunkowy. Parlament, Komisja i Rada wspomagane są w wykonywaniu swoich funkcji przez dwa organy doradcze: Komitet Ekonomiczno-Społeczny i Komitet Regionów (szerzej o instytucjach UE zob. rozdział 3.). Zmiany w odniesieniu do Parlamentu Europejskiego polegają na wprowadzeniu nowego podziału miejsc i wzmocnieniu jego pozycji poprzez rozszerzenie zakresu stosowania procedury współdecydowania (obecnie zwykłej procedury ustawodawczej) i zwiększeniu kompetencji w dziedzinie polityki handlowej i budżetu. Liczba deputowanych do Parlamentu Europejskiego nie może przekroczyć 751 (750 posłów + przewodniczący), a miejsca w PE będą rozdzielone między państwa członkowskie na zasadzie degresywnej proporcjonalności z zastosowaniem maksymalnej (96) i minimalnej (6) liczby miejsc przypadającym odpowiednio państwu o największym i najmniejszym potencjale demograficznym. Przed wejściem w życie Traktatu lizbońskiego Rada Europejska funkcjonowała jako organ UE odpowiedzialny za nadawanie jej impulsów politycznych, a wszystkie pozostałe instytucje funkcjonowały w ramach WE. W jej skład wchodzili szefowie państw lub rządów oraz przewodniczący KE, a towarzyszyli im ministrowie spraw zagranicznych i członek Komisji. Po przekształceniu UE w jednolitą organizację międzynarodową Radzie Europejskiej nadano status instytucji Unii, podkreślając, że nie pełni ona funkcji prawodawczej, zmodyfikowano też jej skład. Na podstawie uregulowań Traktatu lizbońskiego w skład Rady wchodzą szefowie państw lub rządów, przewodniczący Rady Europejskiej oraz przewodniczący KE. W pracach Rady uczestniczy, choć formalnie nie jest jej członkiem i nie uczestniczy w głosowaniach, wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. Ponadto członkowie Rady Europejskiej mogą zdecydować, by każdemu z nich towarzyszył minister, a przewodniczącemu Komisji członek Komisji. Ustanowiony został urząd przewodniczącego Rady Europejskiej. Najistotniejsza reforma w stosunku do Rady UE wiąże się z nową formułą podejmowania decyzji większością kwalifikowaną (por. wyżej) i zwiększeniem liczby dziedzin, w których Rada podejmuje decyzje większością kwalifikowaną. Ustalono sposób określania konfiguracji Rady. Dwie formacje Rady ustalone zostały w TUE – Rada ds. Ogólnych (która zapewnia spójność prac pozostałych składów Rady) oraz Rada do spraw Zagranicznych (która opracowuje działania zewnętrzne). Pozostałe konfiguracje | 93 Rady ustala Rada Europejska, decydując większością kwalifikowaną. Poszczególnym składom Rady przewodniczy Prezydencja, z wyjątkiem Rady do Spraw Zagranicznych, której z urzędu przewodniczy wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. Prezydencja w Radzie będzie sprawowana przez grupę trzech państw członkowskich na zasadzie rotacji co półtora roku, zgodnie z przyjętym przez Radę Europejską kalendarzem. Dążąc do większej skuteczności pracy Komisji Europejskiej, traktat wprowadził zmiany w składzie kolegium, zmniejszając liczbę członków kolegium Komisji do liczby 2/3 państw członkowskich i wprowadzając zasadę rotacji. Komisja w nowym składzie powinna rozpocząć funkcjonowanie od 1 listopada 2014 r., przy czym na mocy Traktatu z Lizbony Rada Europejska otrzymała upoważnienie do zrezygnowania ze zmniejszenia liczby komisarzy w stosunku do liczby państw członkowskich. W kontekście powtórnego referendum w sprawie ratyfikacji traktatu w Irlandii, Rada osiągnęła porozumienie polityczne w postulowanej przez Irlandię sprawie utrzymania zasady „jedno państwo – jeden komisarz”. Zyska ona moc traktatową przy podpisaniu najbliższego traktatu akcesyjnego. Traktat z Lizbony wprowadził również zmiany w nazewnictwie i rozszerzył zakres jurysdykcji sądów wspólnotowych. Trybunał Sprawiedliwości UE obejmuje Trybunał Sprawiedliwości (dawniej Europejski Trybunał Sprawiedliwości), Sąd (dawny Sąd Pierwszej Instancji) i sądy wyspecjalizowane (dawniej izby sądowe). Rozszerzenie zakresu działania dotyczy przede wszystkim współpracy w sprawach karnych i współpracy policyjnej, tj. współpracy, którą obejmował dawny III filar Unii. 13.4. Reformy sektorowe W dziedzinie unijnego rynku wewnętrznego i polityk zmiany wprowadzone Traktatem z Lizbony związane są z objęciem nowych dziedzin zwykłą procedurą ustawodawczą, co pozwala zwiększyć elastyczność podejmowania decyzji, wprowadzeniem postulowanej przez Polskę klauzuli solidarności w dziedzinie polityki energetycznej, wprowadzeniem postanowień w dziedzinie polityki ochrony środowiska naturalnego dotyczących walki ze skutkami zmiany klimatu, określeniem podstaw prawnych przyjęcia polityki energetycznej, z podkreśleniem konieczności zapewnienie bezpieczeństwa dostaw energii. Spotkania ministrów finansów państw członkowskich, 94 | Olga Brzezińska których walutą jest euro, w ramach tzw. Eurogrupy zyskują podstawę traktatową w postanowieniach TFUE; umocniona zostaje rola Komisji Europejskiej w Eurogrupie (KE bierze udział w spotkaniach). Zmodyfikowane zostały warunki przejścia do pełnego członkowstwa w unii gospodarczej i walutowej (przyjęcia wspólnej waluty). Traktat również modyfikuje regulacje dotyczące budżetu w odniesieniu do tzw. ram finansowych (wieloletnie plany finansowe), które muszą być sporządzane na okres przynajmniej 5 lat. Te średniookresowe perspektywy finansowe, w ramach których planowane są roczne budżety UE, stają się prawnie wiążące i wymagają akceptacji Parlamentu. Zmiany w zakresie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa związane są przede wszystkim ustanowieniem stanowiska wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. Urząd ten łączy trzy funkcje: jest jednocześnie przedstawicielem Unii do spraw wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, przewodniczącym Rady do Spraw Zagranicznych i komisarzem ds. stosunków zewnętrznych, a zarazem wiceprzewodniczącym Komisji. Traktat z Lizbony powołuje Europejską Służbę Działań Zewnętrznych, która działa we współpracy ze służbami dyplomatycznymi państw członkowskich i składa się z urzędników Sekretariatu Generalnego Rady, Komisji i personelu dyplomatycznego delegowanego z państw członkowskich. Wyraźnie podkreślono natomiast, że funkcjonowanie Służby nie może mieć wpływu na działalność krajowych służb dyplomatycznych. Zwiększenie elastyczności w obszarze WPZiB polega na tym, że Rada Europejska może jednogłośnie zadecydować, aby w dziedzinach, w których decyzja ma być podejmowana jednomyślnie, można było decydować większością kwalifikowaną. Ponadto, oprócz państw członkowskich, również wysoki przedstawiciel dysponuje prawem inicjatywy legislacyjnej w dziedzinie swej kompetencji. W ramach WPZiB rozszerzono możliwość podejmowania wzmocnionej współpracy i ustanowiono stałą współpracę strukturalną, która umożliwia nawiązanie wzmocnionej współpracy w ramach instytucjonalnych Unii między państwami, które dysponują większym potencjałem obronnym. Do TUE została wprowadzona klauzula sojusznicza, zobowiązująca państwa członkowskie nawzajem do udzielenia pomocy w przypadku zbrojnej agresji na terytorium jednego z nich. Na mocy Traktatu lizbońskiego został rozszerzony zakres tzw. misji petersberskich – na wspólne działania rozbrojeniowe, misje wojskowego doradztwa i wsparcia, misje zapobiegania konfliktom i misje stabilizacji sytuacji po konfliktach. W dziedzinie instrumentów prawnych WPZiB traktat stanowi, że akty te noszą nazwę decyzji, jednak nie stanowią one aktów prawodawczych i swoim charakterem odpowiadają wcześniejszym wspólnym strategiom, działaniom i stanowiskom przyjmowanym w II filarze przed wejściem w życie TL (szerzej o zmianach w WPZiB zob. rozdział 8., sekcja 2.3.) Zmiany w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości związane są ze zniesieniem trójfilarowej struktury i zastąpieniem jej jednolitą organizacją międzynarodową. W obszarze PWBiS Rada stanowi większością kwalifikowaną, przy czym inne są testy większości niż w przypadku zwykłej procedury ustawodawczej: dla przyjęcia uchwały państwa głosujące za muszą zgromadzić co najmniej 72%, a nie 55% liczby wszystkich państw członkowskich, a w dziedzinach o szczególnym znaczeniu nadal wymagana jest jednomyślność. Ustanowiono nowe zasady uruchomienia wzmocnionej współpracy, między innymi postanowienie dotyczące zagwarantowania państwom członkowskim swobody działania i współpracy, gdy wymaga tego bezpieczeństwo narodowe. W całym zakresie PWBiS stosowane są jednolite instrumenty prawne, odpowiadające obecnym rozporządzeniom, dyrektywom i decyzjom, przy zachowaniu 5-letniego okresu przejściowego przeznaczonego na przekształcenie dotychczasowych instrumentów prawnych III filaru w rozporządzenia, dyrektywy i decyzje (szerzej o zmianach w dawnym III filarze UE zob. rozdział 8., sekcja 3.3.). 13.5. Inne zmiany Od wejścia w życie Traktatu z Lizbony parlamenty narodowe mają wzmocnioną rolę w procesie integracji europejskiej. Otrzymują od instytucji Unii informacje i projekty aktów prawnych Unii, czuwają nad poszanowaniem zasady pomocniczości, angażują się w ocenę wykonania polityk Unii w dziedzinie wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości oraz w polityczną kontrolę Europolu i Eurojustu, uczestniczą w procedurach zmiany traktatów oraz otrzymują informacje na temat wniosków o przystąpienie do Unii (zob. rozdział 6., sekcja 2.3.). Ponadto parlamenty narodowe mogą skierować skargę do Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie naruszenia przez unijny akt prawodawczy zasady pomocniczości. Traktat z Lizbony wzmacnia ochronę praw podstawowych w Unii, ponieważ nadał Karcie Praw Podstawowych taką samą moc prawną jak traktaty 5. Traktat z Lizbony i ustanowił podstawę prawną, a zarazem zobowiązanie Unii do przystąpienia do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w drodze odrębnej umowy, zawartej w trybie jednomyślnej decyzji państw członkowskich. 14. Znaczenie nowych rozwiązań prawnych dla Polski Z punktu widzenia pozycji Polski w systemie instytucjonalnym Unii najbardziej znaczącymi rozwiązaniami przyjętymi w Traktacie z Lizbony są: • utrzymanie przez systemu głosowania w Radzie zgodnie z zasadami ustalonymi w Traktacie z Nicei: system głosowania podwójną większością wejdzie w życie 1 listopada 2014 r., a do tego czasu stosowany będzie system głosowania w uzgodniony w Traktacie nicejskim. Ponadto w okresie od 1 listopada 2014 r. do 31 marca 2017 r. każde państwo członkowskie może zażądać, aby została ona podjęta przy zastosowaniu formuły głosów ważonych zapisanej w Traktacie nicejskim. Za sukces polskiej dyplomacji należy uznać zachowanie do 2017 r. możliwości odwołania się do systemu głosowania z Traktatu z Nicei. Zapewnia to Polsce silniejszą pozycję w Radzie, niż czyni to przewidziany w Traktacie z Lizbony system podwójnej większości; • umieszczenie w ramach systemu prawa unijnego mechanizmu z Janiny: jest to mechanizm prawny pozwalający zgłaszać zastrzeżenia wobec proponowanej decyzji grupie państw, które nie mogą zablokować jego przyjęcia w trybie głosowania, ale tworzą istotną mniejszość (zob. rozdział 3., sekcja 5.5.). Jednocześnie na wniosek Polski uzyskano też nienaruszalność i trwałość mechanizmu z Janiny. Protokół nr 9 stanowi, że jakiekolwiek zmiany mechanizmu wymagają jednomyślnej decyzji Rady Europejskiej; • Karta Praw Podstawowych UE: Karta, choć nie stanowi integralnej części Traktatu z Lizbony, po jego wejściu w życie uzyskała moc prawną równą traktatom (zob. rozdział 9., sekcja 3.3.). W odniesieniu do zakresu stosowania Karty kilka państw członkowskich złożyło deklaracje, które mają uściślać zakres jej stosowania: wspólna deklaracja w sprawie Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz deklaracje jednostronne Polski i Czech, w których podkreślono, że Karta nie tworzy nowego systemu ochrony praw czło- | 95 wieka, nie tworzy nowych kompetencji Unii ani nie umożliwia interpretacji rozszerzającej. Protokół w sprawie stosowania Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Królestwa potwierdza, że KPP nie może tworzyć nowych praw lub wolności ponad te, które są w niej zapisane. Przystąpienie Polski do protokołu oznacza, że ani Trybunał Sprawiedliwości UE, ani sądy polskie nie będą mogły uznać, że polskie akty prawne lub praktyki administracyjne są sprzeczne z podstawowymi prawami, wolnościami i zasadami Karty. W dziedzinach o szczególnym znaczeniu (ochrona moralności, prawo rodzinne, poszanowanie godności i integralności osoby ludzkiej) Polska zachowuje prawo do niezależnej regulacji; • liczba rzeczników generalnych w Trybunale Sprawiedliwości: deklaracja nr 38 dołączona do TL przewiduje zwiększenie liczby rzeczników generalnych z 8 do 11, o ile wystąpi o to TS, a Rada wyrazi zgodę, działając jednomyślnie. Uzgodniono, że przy zwiększeniu liczby rzeczników generalnych Polska będzie miała stałego rzecznika; • liczba miejsc w Parlamencie Europejskim: zgodnie z Traktatem nicejskim Polska dysponuje w obecnej kadencji 50 miejscami w PE. TL przewiduje, że decyzję o składzie Parlamentu podejmuje Rada Europejska, działając jednomyślnie, z inicjatywy PE i po uzyskaniu jego zgody. Na tej podstawie Rada Europejska w czerwcu 2009 r. podjęła decyzję o uzupełnieniu składu PE o 18 posłów, a w ramach tej puli Polsce przypadnie jedno dodatkowe miejsce. Tym samym Polska będzie dysponować 51 miejscami w PE; • solidarność energetyczna: postulowana przez Polskę zasada solidarności energetycznej została włączona do Traktatu i stanowi, że Rada może, na wniosek Komisji, podjąć decyzję co do środków właściwych w przypadku wystąpienia poważnych trudności w dostawie energii. 15. Podsumowanie Traktat z Lizbony stanowi zwieńczenie długiego i skomplikowanego procesu reformy ustrojowej i instytucjonalnej Unii Europejskiej i wyznacza kierunek jej rozwoju. Mimo że zmodyfikowane przez Traktat lizboński traktaty założycielskie są zawiłe, złożone i zawierają wiele szczegółów o technicznym charakterze, Unia Europejska, jaka wyłania się z ich zapisów, 96 | Olga Brzezińska jest obecnie znacznie bardziej czytelna, przejrzysta i łatwiejsza do zrozumienia. Dzięki wprowadzonym zmianom, Traktat z Lizbony zapewnienia większą przejrzystość, skuteczność i demokrację w Unii Europejskiej. Tym samym wpisuje się w cele sprecyzowane na początku procesu reformy UE. Postlizbońska UE jest oparta na zasadach demokracji, rządów prawa, na poszanowaniu praw podstawowych i kieruje się zasadami subsydiarności, proporcjonalności i lojalnej współpracy między państwami członkowskimi według przyjętego przez wszystkich katalogu kompetencji. Zasadnicza zmiana wprowadzona przez Traktat z Lizbony to przekształcenie Unii w jednolitą organizację międzynarodową, co przyczynia się do ujednolicenia podstaw prawnych, uproszczenia katalogu instrumentów prawnych UE oraz precyzyjnego podziału kompetencji między UE a państwa członkowskie. Unia wkroczyła w nowy etap swojego rozwoju wyposażona w instrumenty i mechanizmy, które pozwolą na większą elastyczność działania (zwiększenie liczby obszarów objętych głosowaniem większościowym, klauzula pomostowa), bardziej solidarna i spójna (klauzula solidarności, bezpieczeństwo energetyczne). Traktat umacnia legitymację demokratyczną Unii, zwiększając rolę parlamentów narodowych i poszerzając kompetencje Parlamentu Europejskiego reprezentującego obywateli UE. Przyczynia się też do lepszej efektywności systemu instytucjonalnego, wzmacniając rolę Rady Europejskiej i umacniając dotychczasową tendencję ścisłej współpracy w ramach trójkąta instytucjonalnego Rady, Komisji i Parlamentu, a dzięki zmianom w dziedzinie polityki zagranicznej przyczynia się do umocnienia tożsamości politycznej UE i jej roli na arenie międzynarodowej. Traktat jest wyrazem maksimum kompromisu, jaki obecnie państwa członkowskie mogły osiągnąć. Warto również podkreślić, że Traktat z Lizbony jest pierwszym traktatem rewizyjnym, w którego przygotowaniu Polska uczestniczyła jako pełnoprawne państwo członkowskie UE, przedstawiając swoje postulaty, negocjując rozwiązania i wreszcie formułując, wspólnie z innymi członkami Unii, ostateczne regulacje zapisane w Traktacie lizbońskim. Zagadnienia kontrolne: 1. Opisz genezę przygotowania reformy ustrojowej UE po przyjęciu Traktatu z Nicei. 2. W jaki sposób został przygotowany projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy? 3. Jak przebiegała procedura ratyfikacji Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy? 4. Omów skutki odrzucenia Traktatu konstytucyjnego w referendach we Francji i Holandii. 5. Jak doszło do wznowienia dyskusji nad reformą UE po okresie refleksji? 6. Jakie główne zmiany wprowadza Traktat z Lizbony w systemie instytucjonalnym i ustrojowym UE? 7. Jakie są główne różnice między Traktatem z Lizbony a Traktatem konstytucyjnym? 8. Jakie trudności wystąpiły podczas ratyfikacji Traktatu z Lizbony? 9. Jakie były losy ratyfikacji TL w Irlandii? 10. Które z wprowadzonych zmian mają szczególne znaczenie dla Polski? Wybrana bibliografia K. Bachmann, Konwent o przyszłości Europy. Demokracja deliberatywna jako metoda legitymizacji władzy w wielopłaszczyznowym systemie politycznym, Wrocław 2004; J. Barcz, Unia Europejska na rozstajach. Traktat z Lizbony. Dynamika i główne kierunki reformy ustrojowej, wyd. II, Warszawa 2010; J. Barcz, M. Górka, System instytucjonalny Unii Europejskiej, wyd. II, Warszawa 2010; J. Barcz, C. Mik, A. Nowak-Far, Ocena Traktatu Konstytucyjnego: wyzwania dla Polski, Warszawa 2003; Cini, M., Perez-Solorzano Borragan, M. (red.), European Union Poli cs, wyd. III, Oxford 2009; D. Dinan, Ever Closer Union. An Introduc on to the European Union, wyd. IV, Basingstoke 2010; Karta Praw Podstawowych wraz z Wyjaśnieniami, Warszawa 2009; N. Nugent, The Government and Poli cs of the European Union, wyd. VII, Basingstoke 2010; A. Wierzchowska, System instytucjonalny Unii Europejskiej, Warszawa 2008. 6. Procesy podejmowania decyzji w Unii Europejskiej dr Paweł Filipek Instytut Europeistyki Uniwersytetu Jagiellońskiego 1. Wprowadzenie 2.1. Państwa członkowskie W niniejszym rozdziale omówione zostaną podstawowe procesy podejmowania decyzji w Unii Europejskiej, przy czym rozdział nie obejmuje sposobów podejmowania decyzji w ramach poszczególnych instytucji UE, tj. ich wewnętrznych procedur, które są przedmiotem rozdziału 3. Procesy decyzyjne w Unii Europejskiej to kategoria obejmująca zarówno procesy stanowienia prawa, jak i procesy stosowania prawa. Do tych pierwszych (procesów stanowienia prawa) zaliczymy w szczególności procedury ustawodawcze (zwykłą i procedury specjalne), procedury przyjmowania aktów nieustawodawczych, procedurę zawierania umów międzynarodowych, procedurę zmiany traktatów założycielskich oraz procedurę przyjęcia traktatów akcesyjnych. Do procesów stosowania prawa, którymi tu nie będziemy się szczegółowo zajmować, zaliczymy wiążące określanie przez instytucje Unii konsekwencji konkretnych stanów faktycznych zapadające na podstawie obowiązującego prawa – będą to więc z jednej strony decyzje o charakterze administracyjnym, a z drugiej – orzeczenia sądów unijnych. Państwa członkowskie są, w pierwszym rzędzie, uczestnikami procesów decyzyjnych, w których powstaje i zmienia się prawo pierwotne Unii. Państwa członkowskie, reprezentowane w tym celu przez swoje rządy, były założycielami Wspólnot Europejskich i są założycielami Unii Europejskiej. Korzystając ze swych uprawnień, decydują o kształcie instytucjonalnym Unii, jej celach i kierunkach działania oraz szczegółowych kompetencjach. Formą, w jakiej wyraża się owa wola państw członkowskich, są traktaty założycielskie, traktaty zmieniające i traktaty akcesyjne. Państwa, czy precyzyjniej mówiąc – narody zorganizowane w państwa, są bowiem depozytariuszami suwerenności i mają prawo decydować również o tym, czy przynależne im kompetencje chcą wykonywać w pełni samodzielnie, czy też część z nich będą wykonywać wspólnie, powierzając (delegując) je organizacji międzynarodowej, którą powołały do życia. Poza fundamentalną rolą, jaką państwa członkowskie odgrywają w sferze prawa pierwotnego Unii, mają one również zarezerwowane dla siebie pole w obszarze prawa wtórnego. Nie można zapominać, że jedna z dwóch instytucji prawodawczych Unii – Rada – jest instytucją składającą się z przedstawicieli rządów państw członkowskich. Wprawdzie działania, w tym uchwały Rady przypiszemy wprost Unii, bo to jest jej instytucja, ale zarazem mając w świadomości to, że najważniejsze decyzje o stanowiskach Rady wobec konkretnych kwes i zapadają w stolicach państw członkowskich i podczas negocjacji między nimi. W kilku sytuacjach wskazanych w TFUE państwo członkowskie Unii może też, jako członek Rady, uruchomić mechanizm tzw. hamulca bezpieczeństwa i wstrzymać przyjęcie aktu ustawodawczego (zob. sekcja 5.5.), a w kilku przypadkach przyjęcie aktu prawa UE wymaga procedury wyjątkowej – bowiem zatwierdzenia przez wszystkie państwa członkowskie (zob. sekcje 5.3. i 7.2.3.). 2. Uczestnicy procesów decyzyjnych W procesach podejmowania decyzji (uchwał) na forum Unii Europejskiej uczestniczą podmioty zróżnicowane co do charakteru prawnego i uprawnień. Obok instytucji i organów Unii uczestnikami procesów decyzyjnych mogą być również państwa członkowskie, z reguły wtedy reprezentowane przez swoje rządy. Jednakże z uwagi na potrzebę demokratycznej legitymizacji istnienia i działania Unii, samodzielne (odrębne od rządowych) uprawnienia posiadają parlamenty narodowe. 98 | Paweł Filipek Szczególną rolę państwa członkowskie mogą odgrywać w procesach decyzyjnych z obszaru dawnego III filaru UE, czyli współpracy sądowej w sprawach karnych i współpracy policyjnej. Dysponują w nim bowiem grupowym (min. 1/4 państw) prawem inicjatywy ustawodawczej. 2.2. Instytucje i organy Unii 2.2.1. Instytucje UE W procesach decyzyjnych Unii uczestniczą przede wszystkim jej najważniejsze instytucje: Komisja Europejska, Parlament i Rada. Pozycja Komisji jako inicjatora aktów prawnych ma długą tradycję. Pamiętając, iż Komisja Europejska jest głównym inicjatorem procesu stanowienia prawa w Unii, nie można zapominać, iż także ona ma uprawnienia do stanowienia aktów prawnych (ale nie aktów ustawodawczych), korzystając bądź to z podstawy prawnej zawartej wprost w traktacie, bądź z delegacji uprawnień zawartych w aktach prawnych UE, na podstawie których Komisja będzie mogła wydawać akty o charakterze wykonawczym. Najważniejsza instytucja polityczna Unii – Rada Europejska – nie bierze natomiast bezpośredniego udziału w stanowieniu prawa w Unii Europejskiej. Co podkreśla traktat: Rada Europejska nie pełni funkcji prawodawczej. Niemniej nadaje impulsy niezbędne do jej rozwoju i określa główne kierunki i priorytety polityczne (art. 15 ust. 1 TUE). Rada Europejska ma prawo zajmowania stanowiska we wszystkich kwes ach dotyczących funkcjonowania Unii Europejskiej, a przyjmowane podczas jej spotkań konkluzje i deklaracje, choć prawnie nie są wiążące, mogą stanowić wytyczne legislacyjne dla instytucji uczestniczących w procesie przyjmowania aktów legislacyjnych. Znaczniejszą rolę natomiast Rada Europejska odgrywa w procedurze zmian prawa traktatowego Unii. Z kolei Rada Unii Europejskiej jest uprawniona do wydawania zarówno aktów ustawodawczych (w procedurach ustawodawczych), jak i aktów nieustawodawczych (w innych procedurach). Wciąż są też takie obszary, jak wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa (dawny II filar UE), gdzie Rada UE i Rada Europejska (także złożona przecież z przedstawicieli państw członkowskich, i to najwyższego szczebla) są niemal wyłącznymi decydentami. Ogromną ewolucję na drodze do osiągnięcia statusu instytucji legislacyjnej przeszedł natomiast Parlament Europejski. Historycznie najważniejsza rola prawodawcy Wspólnot Europejskich, a potem Unii Europejskiej bezdyskusyjnie należała do Rady. Rada miała niemal wyłączność na stanowienie prawa wtórnego. Parlament tylko w pewnym zakresie brał udział w procesie stanowienia prawa poprzez uprawnienia do konsultacji. W niektórych przypadkach zasięgnięcie opinii Parlamentu było wprawdzie obligatoryjne (obowiązkowe), ale już nie jej treść. Przy negatywnej opinii PE Rada wciąż mogła uchwalić akt w brzmieniu tylko przez siebie akceptowanym. Dopiero Jednolity Akt Europejski wprowadził zmiany rozszerzające i zwiększające udział Parlamentu w stanowieniu prawa, wprowadzając procedurę zgody PE na akt Rady oraz procedurę współpracy Rady z Parlamentem. Procedura współdecydowania Rady i Parlamentu, czyniąca z Parlamentu instytucję właściwie równoprawną Radzie w zakresie stanowienia prawa, została wprowadzona dopiero przez Traktat z Maastricht i zmodyfikowana przez Traktat amsterdamski. Procedura współdecydowania, z drobnymi korektami, została przez Traktat lizboński uznana za zwykłą procedurę ustawodawczą, tj. procedurę pierwszą – procedurę, w której stanowiona jest zdecydowana większość aktów ustawodawczych UE. Oprócz wymienionych wyżej trzech instytucji Unii uczestniczących w procesach stanowienia prawa unijnego, mogą w nich też brać udział inne instytucje. Trzeba pamiętać o, choć bardzo ograniczonej tematycznie, inicjatywie prawodawczej Trybunału Sprawiedliwości, Europejskiego Banku Centralnego i Europejskiego Banku Inwestycyjnego 2.2.2. Organy konsultacyjne W procedury podejmowania decyzji mogą być również zaangażowane organy doradcze – Komitet Regionów i Komitet Ekonomiczno-Społeczny. Z głosem doradczym występować będzie też niekiedy Europejski Bank Centralny. 2.3. Parlamenty narodowe Pierwotnie parlamenty narodowe miały bezpośredni wpływ na działalność Parlamentu Europejskiego, ponieważ członkowie PE mianowani byli właśnie przez parlamenty narodowe spośród swoich członków. W owym czasie natomiast kompetencje Parlamentu były znacznie skromniejsze niż dzisiaj, w szczególności nie można go było uznać za instytucję prawodawczą, a jedynie instytucję o charakterze doradczym. Wraz z pierwszymi wyborami bezpośrednimi do Parlamentu Europejskiego w 1979 r. związek ten został przerwany (albo co najmniej znacznie osłabiony, po- 6. Procesy podejmowania decyzji w Unii Europejskiej nieważ niektórzy członkowie PE pełnili równocześnie funkcje parlamentarzysty krajowego, tj. startowali i byli wybierani w obu wyborach). 2.3.1. Uprawnienia do bycia informowanym W zawieraniem kontekście prac nad Traktatem z Maastricht, a w szczególności z rozszerzaniem się współpracy na domeny wcześniej zarezerwowane dla państw członkowskich, np. III filar Unii – wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne, dostrzegano potrzebę znaczniejszego zaangażowania się parlamentów krajowych w działania Unii. Do traktatu dołączono zatem Deklarację w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej, w której zalecano rządom państw członkowskich, aby parlamenty „otrzymywały projekty aktów prawnych Komisji w czasie umożliwiającym zapoznanie się z nimi lub ich ewentualne rozważenie”. Deklaracja, jako dokument niewiążący, z czasem została wzmocniona przez przyjęty przy okazji zawierania Traktatu amsterdamskiego Protokół w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej. Podobny, choć jeszcze znaczniej rozszerzony Protokół uzgodniono wraz z przyjęciem Traktatu lizbońskiego. Zgodnie z nim parlamentom narodowym przekazywane są projekty aktów ustawodawczych, roczne programy prac legislacyjnych, dokumenty dotyczące planowania legislacyjnego lub strategii politycznej, a także wszelkie dokumenty konsultacyjne Komisji, w tym zielone i białe księgi oraz komunikaty. W ramach procedury akcesyjnej parlamenty narodowe mają również prawo otrzymywać informacje o wnioskach o członkostwo w Unii Europejskiej. 2.3.2. Mechanizm wczesnego ostrzegania – procedura żółtej kartki Przyjęty w Traktacie lizbońskim nowy art. 12 TUE powierzył parlamentom narodowym m.in. zadanie czuwania nad poszanowaniem zasady pomocniczości. Bardziej szczegółową regulację znajdziemy w Protokole w sprawie roli parlamentów narodowych czytanym łącznie z kolejnym protokołem – w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności. Ustanawiają one mechanizm dający parlamentom narodowym realny wpływ na procedurę legislacyjną, a w szczególności na ochronę kompetencji państw (w tym i paramentów narodowych) przed nadmierną, nieuzasadnioną ingerencją Unii. Każdy parlament narodowy może bowiem w terminie 8 tygodni od przekazania projektu aktu ustawodawczego wydać uzasadnioną opinię, w której uzna, | 99 iż określony projekt aktu prawnego nie jest zgodny zasadą pomocniczości. Zasada pomocniczości – art. 5 ust. 3 TUE w dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji, Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez Państwa Członkowskie, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeśli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii. Każdy parlament narodowy dysponuje tu dwoma głosami. Jeżeli jest dwuizbowy (np. tak jak w Polsce, gdzie mamy Sejm i Senat), to każda izba dysponuje jednym głosem; natomiast w krajach, w którym parlament narodowy jest jednoizbowy – izba korzysta z obu głosów. Rozesłany do parlamentów narodowych projekt aktu może się spotkać z ich negatywną oceną, a gdy 1/3 parlamentów uzna go za niezgodny z zasadą pomocniczości, akt musi zostać poddany dodatkowej procedurze (co obrazowo określa się jako otrzymanie „żółtej kartki”). Próg ten jest niższy w przypadku aktów dotyczących dawnego III filaru Unii; wystarczy wtedy negatywna ocena 1/4 parlamentów narodowych. Otrzymanie żółtej kartki oznacza, iż akt musi zostać poddany ponownej analizie przez instytucję akt wnoszącą, tj. z reguły przez Komisję Europejską. Po ponownej analizie instytucja ta (Komisja) może zmienić projekt lub go wycofać, może jednak również go podtrzymać, przedstawiając stosowną argumentację. Dodatkowe zabezpieczenie zostało wprowadzone w odniesieniu do projektów aktów uchwalanych w zwykłej procedurze ustawodawczej. Jeżeli opinie o niezgodności takiego projektu aktu z zasadą pomocniczości przedstawi (zwykła) większość parlamentów narodowych (co z kolei bywa określane jako otrzymanie „pomarańczowej kartki”), a KE projekt podtrzyma, to ostateczną decyzję o jego procedowaniu podejmą legislatorzy Unii – Parlament Europejski i Rada. 2.3.3. Prawo weta Traktat lizboński wprowadził absolutną nowość – możliwość zablokowania decyzji przyjmowanej na forum Unii przez parlamenty narodowe, choć jest to nowość niezwykle w traktacie rzadko spotykana: 100 | Paweł Filipek • Środki dotyczące prawa rodzinnego mające skutki transgraniczne zgodnie z traktatem mogą być ustanawiane przez Radę w specjalnej procedurze ustawodawczej (art. 81 ust. 3 TFUE). Niemniej Komisja Europejska może zaproponować Radzie przyjęcie decyzji określającej te aspekty prawa rodzinnego mające skutki transgraniczne, które mogłyby być przyjmowane w zwykłej procedurze ustawodawczej. Ów wniosek Komisji przekazywany jest także parlamentom narodowym, z których każdy w ciągu 6 miesięcy może notyfikować swój sprzeciw wobec takiej zmiany procedury ustawodawczej. Sprzeciw któregokolwiek parlamentu zablokuje możliwość dokonania zmiany. • Parlamenty narodowe zyskały także prawo weta w przypadku zastosowania uproszczonej procedury zmiany traktatu, tzw. procedury kładki (art. 48 ust. 7 TUE). Sprzeciw parlamentu narodowego wobec decyzji Rady Europejskiej spowoduje zablokowanie przyjęcia zmiany. 2.3.4. Udział w zmianach traktatu Parlamenty narodowe uczestniczyły i uczestniczą w procedurze zmiany traktatów zwykle dopiero w ramach procedury ratyfikowania przez państwa członkowskie traktatu nowelizującego, jak na przykład w Polsce, gdy w formie ustawy Sejm i Senat upoważniają prezydenta do dokonania ratyfikacji. Nie jest to obecnie jedyny moment procesu zmieniania traktatów, w których parlamenty narodowe mogą odgrywać pewną rolę. Traktat lizboński przewidział ich uprawnienia w ogólnej procedurze zmieniania traktatów, mianowicie przedstawiciele parlamentów narodowych mają wchodzić w skład konwentu rozpatrującego propozycje zmian i przygotowującego zalecenia dla konferencji międzyrządowej. Jak już wskazano, w procedurze kładki parlamenty narodowe zyskały prawo blokowania zmian traktatowych. 2.4. Organizacje zawodowe, organizacje pozarządowe, lobbyści Nie uczestnicząc bezpośrednio w procesach stanowienia prawa, organizacje zawodowe, organizacje pozarządowe, grupy lobbingowe i inne podobne podmioty mogą w różny sposób oddziaływać na instytucje unijne w kierunku przyjęcia takich regulacji i rozwiązań prawnych, za którymi się opowiadają. Przy Komisji Europejskiej działają różne komitety doradcze i niezależni lobbyści. 3. Procedury zmiany traktatów założycielskich Traktaty założycielskie zawierane były w określonych okolicznościach, właściwych dla czasu ich zawierania i ówczesnego stanu stosunków międzynarodowych między państwami. Z czasem okoliczności, co jest naturalne, się zmieniają, stosunki międzynarodowe się zmieniają, a powołane do życia organizacje i instytucje należy dostosowywać do rzeczywistości i nowych potrzeb i oczekiwań. Dlatego traktaty założycielskie określają procedury, według których można je zmieniać. Obecnie do traktatów założycielskich zaliczymy Traktat o Unii Europejskiej oraz Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (traktatem założycielskim jest również Traktat ustanawiający Euratom, ale tą wspólnotą nie zajmujemy się w niniejszym opracowaniu). Traktaty mogą być zmieniane na kilka sposobów: • w drodze zwykłej procedury zmiany – określonej w art. 48 ust. 2–5 TUE, • poprzez uproszczone procedury zmiany – określone w art. 48 ust. 6 i 7 TUE, • poprzez modyfikacje zawarte w traktatach akcesyjnych – zgodnie z procedurą określoną w art. 49 TUE. Pamiętać też należy, iż w związku z wprowadzeniem przez TL możliwości wystąpienia państwa członkowskiego z Unii (art. 50 TUE), także proces ewentualnego wycofania się państwa nie pozostanie bez wpływu na zakres stosowania traktatów założycielskich, a może nawet oznaczać potrzebę wprowadzenia zmian do prawa pierwotnego UE. 3.1. Zwykła procedura zmiany Zwykła procedura zmiany traktatów określona została w ogólnej klauzuli rewizyjnej wprowadzonej przez Traktat z Maastricht, a zmienionej (rozbudowanej) przez Traktat Lizboński (art. 48 TUE). Wcześniej klauzule rewizyjne zawierały z osobna trzy traktaty ustanawiające poszczególne Wspólnoty Europejskie. Propozycja dokonania zmiany w Traktacie o Unii Europejskiej lub Traktacie o funkcjonowaniu UE może wyjść od każdego (pojedynczego) państwa członkowskiego, Parlamentu Europejskiego lub Komisji Europejskiej. Przekazują one swoje propozycje Radzie, a ta przesyła je Radzie Europejskiej i parlamentom narodowym. W kolejnej fazie procedury znacząca rola przypada Radzie Europejskiej. O tym, 6. Procesy podejmowania decyzji w Unii Europejskiej czy propozycja w ogóle będzie rozpatrywana decyduje wstępnie właśnie ta Rada (zwykłą większością głosów) po konsultacji z Parlamentem Europejskim i Komisją. Jeśli uzna propozycje za warte dalszej uwagi, to przewodniczący Rady Europejskiej zwołuje szczególne gremium – tzw. konwent, w skład którego wchodzą szefowie państw lub rządów państw członkowskich, przedstawiciele Parlamentu Europejskiego, Komisji Europejskiej, a także przedstawiciele parlamentów narodowych. Gdy proponowane zmiany traktatu (traktatów) dotyczą zmian instytucjonalnych w dziedzinie pieniężnej, konsultowany będzie również Europejski Bank Centralny. Konwent nie jest jeszcze ciałem uchwalającym zmiany w traktatach. Ta prerogatywa zastrzeżona jest dla państw członkowskich. Konwent ma zadanie ograniczone – rozpatrzyć propozycje zmian i sformułować zalecenia dla konferencji przedstawicieli rządów państw członkowskich. Co ważne, konwent zalecenia takie ma przyjąć bez głosowania – w drodze konsensusu. Nie w każdym przypadku wszczynania procedury zmiany traktatu będzie potrzeba zwoływania konwentu. Traktat o Unii Europejskiej pozwala zrezygnować ze zwoływania konwentu przy zmianach mniejszej wagi. Wprawdzie w traktacie nie zostało wskazane wyraźne kryterium, kiedy konwentu zwoływać nie trzeba, mówi on bowiem jedynie o sytuacji, gdy „zakres proponowanych zmian nie uzasadnia jego zwołania”. Aby zanadto pochopnie nie rezygnować ze zwołania konwentu i możliwości przeprowadzenia debaty nad zmianami traktatowymi w szerszym gronie niż sami przedstawiciele rządowi (bo w konwencie uczestniczą też eurodeputowani i parlamentarzyści krajowi), kompetencja Rady do podjęcia decyzji (zwykłą większością głosów) o niezwoływaniu konwentu połączona została z koniecznością uzyskania na to zgody Parlamentu Europejskiego. Zasadnicze negocjacje między państwami członkowskimi co do wprowadzenia zmian w traktatach toczyć się będą w ramach konferencji międzyrządowej, tj. zwołanej przez przewodniczącego Rady Europejskiej konferencji przedstawicieli rządów państw członkowskich. Odbywa się ona na zasadach zbliżonych do każdej konferencji międzynarodowej, z jednym wszakże bardzo istotnym wyjątkiem. Otóż, aby w ogóle można było myśleć o pozytywnym zakończeniu procesu zmiany traktatu, konferencja musi osiągnąć konsensus. Bez wspólnego porozumienia wszystkich państw członkowskich wieńczącego konferencję międzyrządową nie ma praktycznie szans na przeprowadzenie procesu ratyfikacji zmian. Do głosu dochodzi tu bowiem zasada jednomyślności | 101 i wymóg dokonania ratyfikacji zmian traktatowych przez wszystkie państwa członkowskie Unii wedle ich własnych procedur ratyfikacyjnych. Każde państwo członkowskie ma więc możliwość zablokowania procesu zmiany traktatów bądź to w trakcie konferencji międzyrządowej, bądź później – nie ratyfikując uzgodnionych zmian. Zasada jednomyślności przy zawieraniu traktatów rewizyjnych powoduje, iż ich treść jest szeregiem kompromisów między państwami członkowskimi. O ile zręby procedury zmiany traktatów opierają się na regułach prawa międzynarodowego, to jednak procedura ta wykazuje odrębności od typowej procedury zawierania umów międzynarodowych. Przede wszystkim z uwagi na znaczący udział instytucji UE w tym procesie. Ponadto w praktyce wypracowano pewne reguły odrębne od klasycznego prawa międzynarodowego, przykładowo – państwa członkowskie powstrzymują się od składania jednostronnych zastrzeżeń do traktatów rewizyjnych, mimo że traktaty wprost ich nie zakazują. Rolę modyfikacji postanowień traktowych przejęły protokoły dołączane do traktatów. Traktat o UE przewiduje, iż jeżeli po upływie dwóch lat od podpisania traktatu zmieniającego został on ratyfikowany przez 4/5 państw członkowskich, ale jedno lub kilka państw napotkało trudności w procesie ratyfikacyjnym, sprawę kieruje się do Rady Europejskiej w celu przedyskutowania i rozważenia możliwych działań. 3.2. Uproszczone procedury zmian W niektórych sytuacjach Traktat o Unii Europejskiej przewiduje możliwość dokonania zmiany traktatów bez przeprowadzania pełnej procedury zmiany, w szczególności bez konieczności zwoływania konwentu oraz organizowania konferencji międzyrządowej. 3.2.1. Zmiany w części trzeciej TFUE Pierwsza z uproszczonych procedur dotyczy wprowadzania zmian w części trzeciej TFUE, tj. części dotyczącej wewnętrznych polityk i działań Unii. Obejmuje ona faktycznie przeważający obszar działania UE. Zgodnie z Traktatem zmiany wprowadzanie z zastosowaniem procedury uproszczonej nie mogą jednak zwiększać kompetencji Unii (art. 48 ust. 6 TUE), co zdecydowania ogranicza zakres jest możliwego użycia. W tej procedurze każde państwo członkowskie, Parlament lub Komisja mogą przedłożyć Radzie Europejskiej propozycje zmian. Przed podjęciem decyzji 102 | Paweł Filipek Zwykła procedura zmiany traktatów Rada Europejska musi się skonsultować z Parlamentem i Komisją (a także z Europejskim Bankiem Centralnym, jeżeli proponowane zmiany dotyczą zmian instytucjonalnych w dziedzinie pieniężnej). Decyzję o zmianach Rada Europejska musi przyjąć jednomyślnie, każde z państw członkowskich ma więc tu możliwość zablokowania niepożądanych przez siebie nowelizacji. Aby zmiany przyjęte w ten sposób weszły w życie, konieczne jest zatwierdzenie ich przez wszystkie państwa członkowskie. Procedura ta dla swej skuteczności wymaga więc przeprowadzania także fazy prawnomiędzynarodowej – zatwierdzenia decyzji Rady Europejskiej. Traktat stawia przy tym niższy próg, ponieważ wymaga zatwierdzenia decyzji, a nie jej ratyfikowania (jak w przypadku procedury ogólnej). Niemniej to, czy decyzja Rady Europejskiej o zmianie TFUE będzie faktycznie zatwierdzona, czy ratyfikowana, będzie ostatecznie zależało od regulacji każdego państwa członkowskiego. Dla przykładu, w Polsce ratyfikacji 6. Procesy podejmowania decyzji w Unii Europejskiej | 103 dokonuje prezydent (głowa państwa) w ważniejszych przypadkach po uzyskaniu zgody Parlamentu (tzw. potocznie „duża ratyfikacja”). Zatwierdzenia zaś dokonuje Rada Ministrów. art. 312 ust. 2 TFUE, art. 333 ust. 1 TFUE – w dwu pierwszych przypadkach decyduje samodzielnie Rada Europejska, w ostatnim Rada UE – a właściwie rada wzmocnionej współpracy). 3.2.2. Procedura kładki 3.3. Procedura akcesyjna Drugą z uproszczonych procedur zmiany jest tzw. procedura kładki (art. 48 ust. 7 TFUE), która możne zostać użyta w dwu przypadkach: • zmianie trybu głosowania w Radzie w określonej dziedzinie z jednomyślności na większość kwalifikowaną (wyłączone wyraźnie spod takiej możliwości zostały sprawy wojskowe i obronne), • zmianie w określonym obszarze (podstawie prawnej) procedury uchwalenia aktu ustawodawczego przyjmowanego przez Radę ze specjalnej procedury ustawodawczej na procedurę zwykłą. Procedura ta jest wyjątkowa, bowiem instytucją zarówno inicjującą, jak uchwalającą zmianę jest Rada Europejska, natomiast zielone światło na zmianę muszą dać wszystkie parlamenty narodowe oraz Parlament Europejski. Po raz pierwszy zmiana traktatu założycielskiego zależy bezpośrednio od parlamentów narodowych. W tej procedurze każdy parlament ma pół roku od przekazaniu mu projektu Rady Europejskiej na wyrażenie swojego sprzeciwu wobec zmiany. Sprzeciw któregokolwiek parlamentu zamyka Radzie Europejskiej możliwość uchwalenia zmiany. Dla porządku warto jednak wskazać, iż w kilku przypadkach traktat przewidział możliwość przejścia ze specjalnej procedury ustawodawczej na zwykłą procedurę ustawodawczą w jeszcze bardziej uproszczonym trybie, tj. w szczególności bez angażowania parlamentów narodowych i jedynie przy konsultacji PE. W tych przypadkach stanowi Rada UE; przykładowo jest tak: • w niektórych sprawach z zakresu polityki społecznej (art. 153 ust. 2 TFUE in fine), • w niektórych sprawach z zakresu ochrony środowiska naturalnego (art. 192 ust. 2 TFUE in fine), • w ramach wzmocnionej współpracy (art. 333 ust. 2 TFUE – decyzję podejmuje rada wzmocnionej współpracy, tj. Rada, w której uczestniczyć mogą wszyscy jej członkowie, ale w głosowaniu biorą udział tylko reprezentujący państwa uczestniczące we wzmocnionej współpracy). Zresztą procedura kładki może dotyczyć przejścia nie tylko ze specjalnej do zwykłej procedury ustawodawczej, ale także rezygnacji z procedury jednomyślności w Radzie na rzecz podejmowania decyzji większością kwalifikowaną (zob. art. 31 ust. 3 TUE, Traktat o UE zawiera jednolitą procedurę przystąpienia do Unii (art. 49 TUE), uprzednio procedury te określały z osobna traktaty założycielskie trzech Wspólnot Europejskich. Procedura akcesyjna zaczyna się wraz ze złożeniem przez państwo kandydujące wniosku o członkostwo w Unii do Rady – na ręce jej przewodniczącego (Polska taki wniosek do Rady złożyła 8 kwietnia 1994 r.). O wniosku informowane są Parlament Europejski i parlamenty narodowe, a Rada zwraca się do Komisji o wstępną opinię dotyczącą kandydatury. Po otrzymaniu opinii podejmowane są decyzje o przyznaniu państwu statusu kandydata i rozpoczęciu negocjacji akcesyjnych. W trakcie negocjacji dokonuje się przeglądu prawa (screening) państwa kandydującego pod kątem zgodności z prawem UE. Ustala się, w jakich dziedzinach prawo krajowe kandydata już odpowiada standardom unijnym; w jakich dziedzinach wprawdzie jeszcze nie odpowiada, ale kandydat zobowiąże się, iż będzie odpowiadało przed akcesją; w jakich dziedzinach prawdopodobnie potrzebne będą okresy przejściowe. W szczegółowych negocjacjach, które następują po przeglądzie prawa, ustala się warunki członkostwa państwa w Unii (w tym wspomniane okresy przejściowe) oraz przygotowuje tekst przyszłego traktatu akcesyjnego. Po zakończeniu etapu negocjacji następuje finalizowanie akcesji. Końcową opinię o zdolności państwa kandydującego do członkostwa wydaje Komisja Europejska (w przypadku Polski – opinia z 19 lutego 2003 r.), projekt traktatu akcesyjnego musi zaakceptować (bezwzględną większością – tu: większością głosów wszystkich członków, tj. pełnego składu) Parlament Europejski (w przypadku Polski – uchwała PE z 9 kwietnia 2003 r.). Ostateczną decyzję o akcesji podejmuje jednomyślnie Rada (w odniesieniu do Polski – 14 kwietnia 2003 r.). Następnie zaczyna się procedura prawnomiędzynarodowa – traktat akcesyjny zostaje podpisany przez państwo przystępujące i dotychczasowych członków Unii (w przypadku Polski miało to miejsce w Atenach 16 kwietnia 2003 r.), a później musi zostać ratyfikowany przez wszystkie te państwa (członkowskie i przystępujące). 104 | Paweł Filipek Traktat akcesyjny z 2003 r. (źródło: Unia Europejska) Uroczystość podpisania traktatu akcesyjnego z 2003 r., Ateny 16 kwietnia 2003 r. (źródło: Rada Unii Europejskiej) 6. Procesy podejmowania decyzji w Unii Europejskiej 4. Inicjatywa legislacyjna 4.1. Inicjatywa bezpośrednia Artykuł 17 ust. 2 TUE O ile Traktaty nie stanowią inaczej, akty ustawodawcze Unii mogą zostać przyjęte wyłącznie na wniosek Komisji. Pozostałe akty są przyjmowane na wniosek Komisji, jeżeli Traktaty tak stanowią. Kompetencję inicjowania procesu legislacyjnego w Unii Europejskiej ma przede wszystkim Komisja Europejska. Od czasu wejścia w życie Traktatu lizbońskiego zasada inicjatywy KE w zakresie stanowienia aktów ustawodawczych jest zasadą traktatową, tzn. została wyraźnie zapisana w traktacie (art. 17 ust. 2 TUE). Wcześniej, mimo braku takiego postanowienia, rekonstruowano ją na podstawie poszczególnych przepisów traktatowych powierzających Komisji zadanie wnoszenia projektów aktów prawnych, a niemal wyłączną inicjatywę legislacyjną KE uznawano za istotną cechę wspólnotowej (ponadnarodowej) metody stanowienia prawa. Zielone i białe księgi KE Nie zawsze sposób i treść regulacji pewnego obszaru działania UE jest tak sprecyzowana, , by Komisja Europejska mogła od razu sformułować projekt aktu ustawodawczego. Niekiedy inicjatywa taka poprzedzona jest wieloletnimi pracami badawczymi i dyskusjami. W procesie tym szczególne znaczenie mają zielone księgi publikowane przez KE. Przedstawiają one zarys problematyki określonego obszaru, z reguły dość wąskiego i są formą zaproszenia do publicznej debaty co do najbardziej właściwych środków działania. Z kolei w wyniku takiej debaty i wyciągniętych z niej wniosków mogą zostać opublikowane – w białej księdze – bardziej szczegółowe rozwiązania legislacyjne. Jedynie w nielicznych przypadkach kompetencję wnoszenia projektów aktów ustawodawczych mają inne podmioty. Natomiast w przypadku inicjowania innych niż ustawodawcze aktów prawnych traktat Komisji już szczególnie nie wyróżnia. W tym zakresie inicjatywa może należeć także do innych podmiotów. Inicjatywę bezpośrednią oprócz Komisji Europejskiej, mają zatem: | 105 • Parlament Europejski – jedynie w wąskim zakresie sytuacji immanentnie związanych z działalnością samego Parlamentu. Inicjatywa ta rozciąga się na: - jednolitą ordynację wyborczą, według której w państwach członkowskich mają odbywać się wybory do Parlamentu Europejskiego (art. 223 ust. 1 TFUE), - status i ogólne warunki pełnienia funkcji przez posłów do PE (eurodeputowanych) oraz Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich (art. 223 ust. 3 i 228 ust. 4 TFUE), - wykonywanie uprawnień śledczych przez Parlament (dotyczy funkcjonowania tymczasowych komisji śledczych, art. 226 TFUE). • Państwa członkowskie UE – mają tę kompetencję w obszarach dawnego III filaru UE, tj. w obszarze współpracy sądowej w sprawach karnych, obszarze współpracy policyjnej, a także współpracy administracyjnej w tych obszarach (art. 76 TFUE). Kompetencję tę zresztą państwa dzielą z Komisją Europejską, nie jest to więc kompetencja wyłączna państw. Traktat lizboński ograniczył możliwość występowania państw z inicjatywą w tym obszarze. Przed wejściem w życie TL każde państwo członkowskie mogło wnieść projekt aktu prawnego, działając indywidualnie, od 1 grudnia 2009 r. kompetencję tę mogą wykonywać dopiero państwa członkowskie w liczbie 1/4 wszystkich członków Unii (obecnie to minimum 7 państw). Warto zaznaczyć, iż inicjatywa państw dotyczy tu zarówno aktów ustawodawczych, jak i aktów nieustawodawczych (przyjęcie środków dotyczących współpracy administracyjnej – art. 74 TFUE). • Trybunał Sprawiedliwości – ma inicjatywę (dzieloną z Komisją) wnioskowania o utworzenie sądów wyspecjalizowanych, a także wnioskowania o zmianę Statutu Trybunału (mającego status załącznika do traktatów założycielskich: TUE, TFUE, Traktatu ustanawiającego Euratom) (art. 257 i 281 TFUE). • Europejski Bank Centralny – ma inicjatywę (dzieloną z Komisją) wnioskowania o zmianę Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego (art. 129 ust. 3 i 4 TFUE), a także inicjatywę w zakresie przyjmowania niektórych przepisów przewidzianych w tym Statucie. • Europejski Bank Inwestycyjny – ma inicjatywę (dzieloną z Komisją) wnioskowania o zmianę swojego Statutu (art. 308 TFUE). 106 | Paweł Filipek 4.2. Inicjatywa pośrednia Pojęcie inicjatywy pośredniej oznacza, iż uprawniony podmiot ma prawo żądać od Komisji Europejskiej przedłożenia odpowiednich propozycji i w ten sposób uruchomienia procedury stanowienia prawa. Pośrednią inicjatywą legislacyjną obdarzone zostały Parlament Europejski i Rada UE (art. 225 i 241 TFUE). Trzeba jednak podkreślić, iż żądanie takie nie ustanawia bezwzględnego obowiązku wystąpienia z inicjatywą, a tym bardziej z inicjatywą po myśli żądającego. Komisja może bowiem dojść do wniosku, że regulacja w proponowanej sferze wcale nie jest potrzebna lub że, owszem, jest potrzebna, ale o innej treści niż ta, o jakiej myślała instytucja występująca do Komisji. Jednak odmawiając wystąpienia z inicjatywą, Komisja ma obowiązek powiadomić o tym instytucję, która się do niej zwróciła, oraz podać odpowiednie uzasadnienie swego stanowiska. Wymóg ten ogranicza możliwość arbitralnego odrzucenia przez Komisję żądania Rady lub Parlamentu. Traktat lizboński w szczególny sposób rozciągnął pośrednią inicjatywę legislacyjną także na obywateli Unii przez ustanowienie inicjatywy obywatelskiej (art. 11 TUE i art. 24 TFUE). Otóż grupa obywateli, w liczbie nie mniejszej niż milion i reprezentująca znaczną część państw członkowskich, może się zwrócić do Komisji o wystąpienie z inicjatywą – wnioskiem o wydanie konkretnego aktu prawnego. Stosowne rozporządzenie ustalające szczegółowe warunki korzystania z inicjatywy obywatelskiej zostało uchwalone w pierwszym czytaniu przez PE i RUE i podpisane 16 lutego 2011 r., a obecnie oczekuje na publikację w Dzienniku Urzędowym UE. Po rocznym vaca o legis zacznie być stosowane od wiosny 2012 r. 5. Procedury ustawodawcze 5.1. Procedura zwykła a procedury specjalne Procedury ustawodawcze służą przyjmowaniu aktów ustawodawczych (rozporządzeń, dyrektyw, decyzji), które stanowią kategorię najważniejszych aktów prawa wtórnego (pochodnego) Unii Europejskiej. Akty te służą określaniu „istotnych elementów danej dziedziny”, innymi słowy – w każdej dziedzinie prawa i polityki Unii Europejskiej najważniejsze sprawy zarezerwowane są do regulacji przez akty ustawodawcze. Akty ustawodawcze są w Unii przyjmowane przez Parlament Europejski lub/i Radę w dwóch odmiennych typach procedur: zwykłej procedurze ustawodawczej i specjalnych procedurach ustawodawczych. W zwykłej procedurze ustawodawczej akt jest uchwalany przez Parlament Europejski i Radę Unii Europejskiej. W procedurze tej możemy uznać wpływ obu instytucji za zbilansowany, zrównoważony, bowiem obie instytucje mają w równym stopniu możliwość wpływu na treść prawa i uchwalenie aktu. Bez akceptacji któregokolwiek z nich akt nie zostanie przyjęty. Obie instytucje więc są równorzędnymi legislatorami Unii Europejskiej. Z kolei w procedurze specjalnej akt jest uchwalany przez Radę z udziałem Parlamentu albo przez Parlament z udziałem Rady. W odróżnieniu od procedury zwykłej, w której akt uchwalany jest przez dwie instytucje, w procedurze specjalnej akt uchwalany jest tylko przez jedną, za to przy udziale tej drugiej. Udział może polegać na konsultacji względnie udzieleniu zgody na przyjęcie aktu. 5.2. Zwykła procedura ustawodawcza Zwykła procedura ustawodawcza (art. 294 TFUE) jest najważniejszą metodą stanowienia prawa wtórnego Unii. Stosowana jest jako procedura domyślna (stąd „zwykła”), stosuje się ją, jeżeli traktat wyraźnie nie stanowi inaczej. W istocie rzeczy zwykła procedura ustawodawcza jest jedynie skorygowaną przez TL procedurą współdecydowania, którą po raz pierwszy wprowadził Traktat z Maastricht dla 15 obszarów działalności WE. Zakres stosowania procedury współdecydowania był rozszerzany kolejno przez traktaty – amsterdamski i nicejski. W latach 1999–2009 łącznie 850 aktów uchwalono w ramach procedury współdecydowania. Teraz kolejny krok uczynił na tej 6. Procesy podejmowania decyzji w Unii Europejskiej drodze Traktat lizboński. Ocenia się, że obecnie procedura ta obejmuje ok. 90–95% ustawodawstwa Unii Europejskiej. Traktat lizboński a zakres procedury zwykłej (dawnej procedury współdecydowania) Traktat istotnie rozszerza zakres zastosowania zwykłej procedury ustawodawczej– niemal dwukrotnie – z 44 obszarów działania (podstaw prawnych) po Traktacie nicejskim do 85 obszarów na mocy Traktatu lizbońskiego. W obszar jej stosowania Traktat lizboński wprowadził kolejne dziedziny, w tym niektóre obszary wspólnej polityki rolnej i wspólnej polityki rybołówstwa a także wspólnej polityki handlowej, fundusze strukturalne, politykę azylową, imigracyjną i wizową, oraz dziedziny objęte wcześniej III filarem Unii – współpracę sądową w sprawach karnych i współpracę policyjną. W większości z tych dziedzin Parlament Europejski miał wcześniej jedynie prawo do konsultacji. Zwykłej procedurze ustawodawczej poddano teraz i obszary, w których PE wcześniej w ogóle nie uczestniczył, np. wspólna polityka handlowa. Są też obszary nowo utworzone przez TL, którym przypisano od razu procedurę zwykłą – np. inicjatywa obywatelska, własność intelektualna, sport czy polityka energetyczna. Zwykła procedura ustawodawcza jest procedurą skomplikowaną – cechuje ją wieloetapowość i zaangażowanie wielu instytucji UE, zwłaszcza Komisji, Rady i Parlamentu. W szczególny sposób mogą w niej także uczestniczyć parlamenty narodowe państw członkowskich (zob. wyżej punkt 2.3.2 i 2.3.3.). W trakcie trzech czytań projektu oraz w trakcie trwania procedury pojednawczej projekt wniesiony przez Komisję może ulegać daleko idącym zmianom wprowadzanym zarówno przez Parlament Europejski, jak i Radę. Niemniej zwykła procedura ustawodawcza może się zakończyć na każdym z trzech czytań, jeżeli obie instytucje legislacyjne osiągną pełne porozumienie co do treści aktu. 5.2.1. Pierwsze czytanie Projekt aktu ustawodawczego przedłożony zostaje równocześnie Parlamentowi Europejskiemu i Radzie UE. W Parlamencie wniosek decyzją przewodniczącego PE zostaje skierowany do odpowiedniej komisji parlamentarnej – w zależności od przedmiotu regulacji. W ramach komisji parlamentarnej za kiero- | 107 wanie przebiegiem prac nad projektem odpowiada powoływany przez nią sprawozdawca. W pracach komisji mogą uczestniczyć eksperci, którzy pomogą jej w ocenie projektu. Komisje parlamentarne mogą też zlecać badania i oceny skutków proponowanych regulacji. Z racji swej roli sprawozdawca jako pierwsza osoba może proponować poprawki do tekstu wniesionego do Parlamentu, on też przygotowuje dla komisji sprawozdanie, które po uchwaleniu jest stanowiskiem komisji przekazywanym pod obrady plenarne PE, podczas których następuje pierwsze czytanie projektu aktu. Parlament w pierwszym czytaniu zwykłą większością głosów uchwala swoje stanowisko wobec projektu, w którym akceptuje projekt bez wnoszenia zmian albo proponuje swoje poprawki. Sprawa odrzucenia wniosku przez PE w pierwszym czytaniu To, czy Parlament Europejski w pierwszym czytaniu może całkowicie odrzucić projekt, nie proponując doń poprawek, budzi wątpliwości. Traktat nie reguluje tej kwestii, tzn. ani wyraźnie nie zakazuje, ani wyraźnie nie przewiduje takiej możliwości – w przeciwieństwie do odrzucenia projektu w drugim czytaniu, które zostało wyraźnie przez TFUE dopuszczone. Skoro traktat nie przewiduje odrzucenia wniosku w pierwszym czytaniu, konsekwentnie należy uznać, iż Parlament takiej kompetencji nie ma. Jednakże PE w praktyce nie uznaje tego ograniczenia swoich prerogatyw i w kadencji 2004–2009 odrzucił szereg wniosków Komisji Europejskiej już w pierwszym czytaniu. Zgodnie ze swym regulaminem PE przed formalnym odrzuceniem wniosku KE w rezolucji ustawodawczej zwraca się do KE o wycofanie wniosku legislacyjnego (art. 56). W myśl bowiem traktatu Komisja może postanowić o wycofaniu albo zmianie swojego wniosku w każdej chwili podczas pierwszego czytania, aż do momentu, kiedy zacznie działać Rada (art. 293 ust. 2 TFUE). Po przyjęciu wniosku lub zaproponowaniu poprawek przez PE z kolei Rada musi odnieść się do stanowiska Parlamentu albo go większością kwalifikowaną przyjmując, albo odrzucając: • jeżeli Rada zatwierdzi stanowisko Parlamentu, projektowany akt zostaje przyjęty w brzmieniu, które odpowiada stanowisku Parlamentu Europejskiego, i procedura ustawodawcza na tym się kończy, 108 | Paweł Filipek • jeżeli Rada nie zatwierdzi stanowiska Parlamentu, to przyjmuje własne stanowisko w pierwszym czytaniu i przekazuje je Parlamentowi wraz z uzasadnieniem, dlaczego zdecydowała się na takie posunięcie. Stanowisko Rady przekazywane jest również Komisji Europejskiej, która powinna się do niego ustosunkować. Warto zaznaczyć, iż na etapie pierwszego czytania projektu ustawodawczego ani Parlament Europejski, ani Rada nie są ograniczone żadnymi terminami, w których miałyby się zmieścić. Tego komfortu instytucje legislacyjne nie mają w kolejnych stadiach procedury. Pierwotna wersja procedury współdecydowania (Traktat z Maastricht) nie przewidywała, że procedura ta może zostać zakończona uchwaleniem aktu już w pierwszym czytaniu. Stosowną zmianę wprowadził Obrady komisji PE (źródło: Parlament Europejski) Traktat amsterdamski i od tego momentu z możliwości tej Parlament i Rada bardzo często korzystały. Z czasem w istocie rzeczy procedura współdecydowania najczęściej kończyła się już w pierwszym czytaniu – w kadencji PE w latach 2004–2009 był to wysoki odsetek 72% (327 przypadków). Można się spodziewać, że i dzisiaj zwykła procedura ustawodawcza będzie w większości przypadków kończyła się na pierwszym czytaniu. 5.2.2. Drugie czytanie W drugim czytaniu obowiązują już ograniczenia czasowe. Powinno się ono zamknąć w okresie trzech miesięcy, ewentualnie może zostać przedłużone o dodatkowy miesiąc – dla każdej z dwóch instytucji prawodawczych. Wspólne stanowisko Rady, jako zmieniony projekt aktu, trafia w Parlamencie Europejskim z reguły do tej samej komisji parlamentarnej, która zajmowała się projektem w pierwszym czytaniu. Zazwyczaj ten sam sprawozdawca, co poprzednio, przygotowuje kolejne sprawozdanie dla komisji, a ta uchwala swoje stanowisko na obrady plenarne PE. Rozpatrzenie przez Parlament projektu aktu w wersji Rady może dać na tym etapie następujące rezultaty: • jeżeli Parlament zatwierdzi stanowisko Rady zwykłą większością głosów albo w ogóle się nie wypowie, wtedy dany akt uważa się za przyjęty w brzmieniu, które odpowiada stanowisku Rady; • jeżeli z kolei Parlament odrzuci stanowisko Rady (bezwzględną większością – większością głosów pełnego składu PE, czyli obecnie min. 369 głosów na 736 możliwych), to proponowany akt uważa się za nieprzyjęty, a procedura zostaje zamknięta; • jeżeli natomiast Parlament zaproponuje (również większością głosów pełnego składu) poprawki do 6. Procesy podejmowania decyzji w Unii Europejskiej stanowiska Rady, wtedy ów zmieniony tekst przekazywany jest ponownie Radzie i Komisji. Komisja powinna się ustosunkować i do tej kolejnej wersji aktu. W tym ostatnim przypadku (uchwalenia przez PE poprawek do stanowiska Rady) teraz to Rada ma zasadniczo trzy miesiące na odniesienie się do poprawek Parlamentu. Rada może przyjąć wszystkie poprawki, przyjąć część, a część odrzucić, względnie odrzucić wszystkie proponowane zmiany. Co do zasady, Rada podejmuje taką uchwałę większością kwalifikowaną, niemniej jednomyślności wymaga przyjęcie tych poprawek PE, które negatywnie zaopiniowała Komisja. • Jeżeli Rada przyjmie wszystkie poprawki PE, to dany akt uważa się za przyjęty, a procedura zostaje zamknięta; • jeżeli natomiast Rada nie przyjmie wszystkich poprawek PE (tj. odrzuci wszystkie lub ich część), to powoduje to swoisty impas, który może zostać przełamany w procedurze pojednawczej (koncyliacyjnej). 5.2.3. Procedura pojednawcza Postępowanie pojednawcze polega na bezpośrednich negocjacjach między Parlamentem i Radą, a odbywa się w ramach komitetu pojednawczego, który jest powoływany przez przewodniczącego Rady UE w porozumieniu z przewodniczącym Parlamentu Europejskiego. Komitet powoływany jest w ciągu sześciu tygodni (względnie ośmiu tygodni – jeżeli ustalono przedłużenie terminu), w składzie – w równej liczbie – członków Rady (lub ich przedstawicieli) i eurodeputowanych. Od 1 stycznia 2007 r. (akcesja Bułgarii i Rumunii do UE) komitet liczy 54 członków (27 przedstawicieli państw + 27 członków PE). Zadaniem komitetu pojednawczego jest doprowadzenie stron do porozumienia i wypracowanie wspólnego projektu aktu ustawodawczego, na co komitet ma sześć tygodni, z możliwością wydłużenia terminu o kolejne dwa tygodnie. Podstawą prac są naturalnie stanowiska Parlamentu Europejskiego i Rady przyjęte w drugim czytaniu. Rolę mediatora w tym procesie ma odgrywać Komisja Europejska, która uczestniczy w pracach komitetu pojednawczego, a traktatowo została zobowiązana do podejmowania inicjatyw na rzecz zbliżenia stanowisk Parlamentu i Rady. Ewentualne osiągnięte porozumienie musi zostać zaakceptowane zarówno przez członków komitetu reprezentujących Radę (większością kwalifikowaną), jak i Parlament Euro- | 109 pejski (większością głosów). Komitet pojednawczy ma sześć tygodni (z możliwością wydłużenia terminu o dwa tygodnie z inicjatywy PE lub RUE) na wypracowanie wspólnego projektu. Jeżeli mimo wysiłków stron zaangażowanych w proces koncyliacyjny komitet nie osiągnie porozumienia i nie zatwierdzi wspólnego projektu, procedura zostaje zakończona, a akt uważa się za nieprzyjęty. 5.2.4. Trzecie czytanie Do trzeciego czytania dochodzi tylko wtedy, gdy komitet pojednawczy Parlamentu i Rady zdołał wypracować wspólny projekt. Wspólny projekt musi zostać potwierdzony przez pełny skład PE i RUE, co daje ostatnią szansę na przyjęcie aktu. Parlament (zwykłą większością głosów) i Rada (większością kwalifikowaną) głosują osobno nad wspólnym projektem. Nie mogą w tym stadium wprowadzać do niego żadnych poprawek. Na przyjęcie projektu mają sześć tygodni (z możliwością przedłużenia o dwa kolejne) od przyjęcia wspólnego projektu przez komitet. Jeżeli tego nie uczynią, projekt ostatecznie upada i procedura zostaje zakończona. 5.3. Specjalne procedury ustawodawcze W przypadkach zastosowania specjalnej procedury ustawodawczej akt jest uchwalany przez Radę z udziałem Parlamentu albo przez Parlament z udziałem Rady. Stosowanie tych procedur jest sytuacją szczególną, co zresztą podkreśla sama nazwa: „procedura specjalna”. Odmiennie niż w przypadku procedury zwykłej, która jest opisana jednolicie w konkretnym artykule TFUE (art. 294), procedury specjalne są rozproszone po traktacie i określane w tych postanowieniach, które jednocześnie ustanawiają kompetencję do wydania aktu ustawodawczego w procedurze specjalnej. Procedura specjalna ma zastosowanie w przypadkach szczególnych, gdy wyraźnie stanowi o tym traktat. Traktat o funkcjonowaniu UE przewiduje zastosowanie procedury specjalnej w ponad 30 artykułach. Akt ustawodawczy jest uchwalany albo przez Radę, albo Parlament Europejski, a ta druga instytucja (odpowiednio PE lub RUE) nie jest tu traktowana jako równoprawny legislator – akt jest bowiem przyjmowany jedynie przy jej ograniczonym udziale. Udział może polegać bądź na konsultacji aktu – stanowisko instytucji nie jest wtedy wiążące, w szczególności jej sprzeciw wobec aktu nie stanowi przeszkody do jego uchwalenia, bądź wyrażeniu zgody na akt – sprzeciw 110 | Zwykła procedura ustawodawcza Paweł Filipek 6. Procesy podejmowania decyzji w Unii Europejskiej instytucji zablokuje możliwość przyjęcia aktu (swoiste prawo weta), natomiast instytucja sama nie ma wpływu na treść aktu, może go tylko przyjąć lub odrzucić w zaproponowanej wersji. Specjalna procedura ustawodawcza, co do zasady, zajmuje w traktatach miejsce wcześniej znanych procedur konsultacji, współpracy i zgody. Analizując przepisy traktatu stanowiące o zastosowaniu specjalnej procedury ustawodawczej, łatwo jest zauważyć, iż jest ona daleko prostsza, mniej skomplikowana niż procedura zwykła. Jest to w dużym stopniu konsekwencją rezygnacji z parytetu między PE i RUE i przyznania w tej procedurze prymatu jednemu z legislatorów Unii i ograniczenia roli tego drugiego. Można również zauważyć, iż wśród wariantów procedury specjalnej zdecydowanie dominuje ten z Radą jako instytucją ustawodawczą. Stosunkowo rzadko mamy do czynienia z sytuacją przeciwną, gdy to Parlament jest ustawodawcą, a Rada mu jedynie „pomaga” w przyjęciu aktu (zob. 223.2, 226, 228.4 TFUE), wtedy zresztą udział Rady przyjmuje formę zgody. W kilku przypadkach traktat, wskazując specjalną procedurę ustawodawczą jako tryb przyjęcia aktu, wprowadza równocześnie dodatkowy wymóg warunkujący wejście w życie aktu, a mianowicie konieczność jego zatwierdzenia przez wszystkie państwa członkowskie. Przypadki takie dotyczą: • uzupełnienia praw przysługujących obywatelom Unii (art. 25 TFUE), • uchwalenia przepisów o jednolitej procedurze wyborczej do Parlamentu Europejskiego (art. 223 ust. 1 TFUE), • przyznanie Trybunałowi Sprawiedliwości UE jurysdykcji w zakresie sporów dotyczących euro- | 111 pejskich tytułów prawnych w dziedzinie własności intelektualnej (art. 262 TFUE). Zresztą podobnej procedury (tj. zatwierdzenia przez państwa członkowskie) będzie wymagać także zawarcie umowy o akcesji Unii do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (zob. sekcja 7.2.3.). Przykłady zastosowania specjalnej procedury ustawodawczej: • zwalczanie wszelkiej dyskryminacji (w szczególności ze względu na płeć, rasę lub pochodzenie etniczne, religię lub światopogląd, niepełnosprawność, wiek, orientację seksualną) – podjęcie środka prawnego wymaga jednomyślnej decyzji Rady UE po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, • warunki wykonywania przez obywateli Unii praw wyborczych (elekcyjnych) do Parlamentu Europejskiego i w wyborach lokalnych – uchwalenie warunków wymaga jednomyślnej decyzji Rady po konsultacji z Parlamentem, • jednolita procedura wyborcza w wyborach do Parlamentu Europejskiego – uchwala Rada (jednomyślnie) po uzyskaniu zgody Parlamentu, • status i ogólne warunki pełnienia funkcji euro deputowanego (członka PE) – uchwala Parlament Europejski po uzyskaniu zgody Rady (potrzebna jest także opinia Komisji Europejskiej) 5.4. Podpisanie i publikacja aktu Akty ustawodawcze przyjęte zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą są podpisywane przez przewodniczącego Parlamentu Europejskiego i przewodniczącego Rady. Od lutego 2004 r. przewodniczący Parlamentu i Rady uchwalone teksty aktów prawodawczych podpisują wspólnie, w czasie sesji plenarnych PE w Strasburgu. Z kolei akt przyjęty w specjalnej procedurze ustawodawczej podpisywany jest jedynie przez przewodniczącego instytucji, która go przyjęła (Rady albo Parlamentu). Następnie uchwalone i podpisane akty ustawodawcze podlegają publikacji w Dzienniku Urzędowym Wspólne podpisywanie aktów przez przewodniczących PE i RUE (źródło: Parlament Europejski) 112 | Paweł Filipek Unii Europejskiej. Ich data wejścia w życie może być określona w samym akcie. Jeśli tego nie ma, to akt wchodzi w życie dwudziestego dnia po publikacji. Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej jest oficjalnym biuletynem publikacyjnym UE. Ukazuje się we wszystkich oficjalnych językach państw członkowskich (z ograniczeniami w przypadku języka maltańskiego), a wydawany jest każdego dnia roboczego, niekiedy nawet kilka numerów dziennie. Składa się z dwóch podstawowych serii: - seria L – legislacja: obejmuje akty ustawodawcze i akty niemające charakteru ustawodawczego, w tym akty delegowane i wykonawcze, a także umowy międzynarodowe zawierane przez UE; - seria C (z ang. Communications) – zawierająca komunikaty, informacje i zawiadomienia. Dawniej obejmowała też akty poddawane procedurze legislacyjnej, obecnie publikowane są one w tzw. serii CE, dostępnej tylko w wersji elektronicznej. Akty publikowane w Dzienniku Urzędowym dostępne są w Internecie poprzez wyszukiwarkę EUR-lex (http://eur-lex.europa.eu/pl/) Do Dziennika Urzędowego wydawany jest również Suplement, w którym zamieszczane są zamówienia publiczne (dostępny http://ted.europa.eu/). 5.5. „Hamulec bezpieczeństwa” W niektórych sytuacjach Traktat o funkcjonowaniu UE przewiduje, iż członek Rady może wstrzymać prace legislacyjne i zażądać przedłożenia sprawy Radzie Europejskiej. Rozróżnić tu można dwie sytuacje, pierwszą – gdy państwo powołuje się na klauzulę swojego systemu prawnego, oraz drugą – gdy nie powołuje takiej argumentacji. W pierwszym przypadku, powołując się na to, iż projekt aktu ustawodawczego narusza podstawowe aspekty jego systemu krajowego w zakresie objętym regulacją, państwo doprowadza do zawieszenia zwykłej procedury ustawodawczej. W Radzie Europejskiej przeprowadza się dyskusję na ten temat i próbuje – w ciągu 4 miesięcy – osiągnąć porozumienie (konsensus). Jeśli uda się je wypracować, to Rada Europejska odsyła projekt aktu Radzie UE i procedura zostaje odwieszona. Taki mechanizm, „hamulec bezpieczeństwa”, może zostać uruchomiony w przypadku: • środków ustanawiających system umożliwiający migrującym pracownikom najemnym i osobom prowadzącym działalność na własny rachunek oraz uprawnionym osobom od nich zależnym: - zaliczenie wszystkich okresów uwzględnianych w prawie poszczególnych państw, w celu nabycia i zachowania prawa do świadczeń oraz naliczenia wysokości świadczeń; - wypłatę świadczeń osobom mającym miejsce zamieszkania na terytoriach państw członkowskich (art. 48 TFUE); • projektu dyrektywy ustanawiającej minimalne standardy: - wzajemnego dopuszczania dowodów między państwami członkowskimi; - praw jednostek w postępowaniu karnym; - praw ofiar przestępstw; - innych szczególnych aspektów postępowania karnego, określonych uprzednio przez Radę w drodze decyzji (art. 82 TFUE); • projektu dyrektywy ustanawiającej normy minimalne dotyczące określania przestępstw oraz kar (art. 83 TFUE). 6. Procesy podejmowania decyzji w Unii Europejskiej W drugim przypadku państwa nie muszą się powołać na klauzulę swojego systemu prawnego, za to nie mogą samodzielnie odesłać projektu aktu do Rady Europejskiej. Może to zrobić dopiero grupa minimum 9 państw. Te przypadki obejmują dwie sytuacje środków przyjmowanych w specjalnej procedurze ustawodawczej: • rozporządzenie ustanawiające Prokuraturę Europejską (art. 86 ust. 1 TFUE), • środki dotyczące współpracy operacyjnej między organami policji, służb celnych itp. (art. 87 ust. 3 TFUE). Jeśli Rada Europejska nie osiągnie porozumienia w zakresie odesłanych do niej środków z zakresu współpracy sądowej w sprawach karnych i współpracy policyjnej, zainteresowane państwa (min. 9) mają otwartą drogę do zainicjowania w tym zakresie wzmocnionej współpracy. 6. Przyjmowanie aktów nieustawodawczych 6.1. Akty Rady W pewnym zakresie Rada UE ma uprawnienia do przyjmowania aktów prawnych niemających charakteru ustawodawczego, aczkolwiek mających nadal charakter normatywny. Podstawą prawną może być dla niej bezpośrednio sam traktat – tak będzie przykładowo w przypadku wydawania rozporządzeń lub dyrektyw w dziedzinie reguł konkurencji (art. 103 TFUE, akty te przyjmuje Rada w procedurze konsultacji z Parlamentem, a na wniosek KE) i, co trzeba podkreślić, nie jest to przypadek specjalnej procedury ustawodawczej. Podstawą prawną może być także akt prawa wtórnego, przewidujący możliwość wydawania aktów wykonawczych przez Radę UE (art. 291 ust. 2 TFUE). 6.2. Akty Komisji Komisja Europejska, mimo że, co do zasady, jest organem wykonawczym, ma również kompetencje do wydawania aktów prawnych. Podstawą prawną tych aktów może być wprost traktat (np. art. 105 ust. 3, 106 ust. 3 TFUE) bądź upoważnienie zawarte w akcie ustawodawczym. Mocą aktu ustawodawczego Komisja Europejska może zostać upoważniona do wydawania aktów | 113 delegowanych – tj. aktów o charakterze nieustawodawczym o zasięgu ogólnym, które uzupełniając lub zmieniają niektóre, inne niż istotne, elementy aktu prawodawczego (art. 290 ust. 1 TFUE). Bardzo ważne jest, aby pamiętać, iż kompetencja Komisji do wydania aktów delegowanych ma charakter wtórny, a delegacja uprawnień nie może dotyczyć istotnych elementów danej dziedziny – te są zastrzeżone wyłącznie do regulacji przez akty ustawodawcze. Choć Komisja – korzystając z podstawy prawnej zawartej w akcie ustawodawczym – samodzielnie uchwala akt delegowany, to jednak Rada i Parlament Europejski mają szerokie uprawnienia do zablokowania takiego aktu. Zgodnie bowiem z Traktatem: • Parlament Europejski lub Rada może zadecydować o odwołaniu przekazanych uprawnień; • akt delegowany może wejść w życie tylko wtedy, gdy Parlament Europejski lub Rada nie wyrażą sprzeciwu w terminie przewidzianym przez akt ustawodawczy. Zgodnie z klasyfikacją wprowadzoną przez TL, drugą kategorią aktów prawnie wiążących, a niemających charakteru aktów ustawodawczych są akty wykonawcze. Uprawniona do ich wydawania jest w pierwszym rzędzie Komisja (w niektórych przypadkach Rada). Akty wykonawcze uchwalane są w celu ustalenia jednolitych warunków wykonywania aktów prawnie wiążących (ustawodawczych i delegowanych). Kontrolę nad wykonywaniem przez Komisję uprawnień wykonawczych TFUE powierza państwom członkowskim, Parlament i Radę zaś upoważnił i zobowiązał do przyjęcia (w drodze rozporządzeń) regulacji prawnych owej kontroli. Przed wejściem w życie Traktatu lizbońskiego Komisja wydawała akty wykonawcze (opierając się na upoważnieniu Rady) w tzw. procedurach komitologicznych, które polegały na współpracy KE z komitetami składającymi się z przedstawicieli państw członkowskich (komitologia). W zależności od zakresu uprawnień komitetu wyróżniano: • procedurę doradczą – opinia komitetu była niewiążąca, nie stanowiła przeszkody do przyjęcia aktu przez KE, choć opinia negatywna obligowała KE do powiadomienia o tym PE i RUE, • procedurę zarządzania – negatywna opinia komitetu powodowała przesłanie projektu aktu wykonawczego Radzie, która podejmowała decyzję o jego zmianie lub uchwaleniu nowego aktu, • procedurę regulacyjną – obok negatywnej opinii komitetu, również brak opinii komitetu powodował odesłanie uprawnień Radzie, i 114 | Paweł Filipek • dodaną później procedurę regulacyjną połączoną z kontrolą – wprowadzała dodatkową kontrolę działań KE i decyzji komitetu przez PE i RUE. Po wejściu w życie Traktatu lizbońskiego TFUE przewiduje, iż tryb kontroli zostanie określony przez PE i UE w zwykłej procedurze ustawodawczej. W praktyce oznacza to kontynuację metody komitologicznej. I tak, w projekcie rozporządzenia ustanawiającego przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli przez państwa członkowskie wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję (KOM (2010) 83 z 9 marca 2010 r.) przewiduje się dwie procedury: doradczą (odpowiadającą dotychczasowej procedurze doradczej) i procedurę badania (w zasadzie oddającą pozostałe procedury), przy czym istotniejszą rolę będzie odgrywać procedura doradcza. Rozporządzenie nie zostało jeszcze uchwalone, w grudniu 2010 r. PE zajął się nim w pierwszym czytaniu. 7. Procedura zawierania umów przez Unię Europejską W porządku prawnym Unii Europejskiej umowa międzynarodowa jest prawnym instrumentem regulowania stosunków zewnętrznych Unii. Właściwie z wejściem w życie Traktatu lizbońskiego umowa międzynarodowa przestaje być instrumentem regulowania stosunków wewnętrznych Unii. Przed TL umowy międzynarodowe między państwami członkowskimi mogły być bowiem zawierane w obszarze III filaru Unii (dawny art. 34 ust. 2 (d) TUE), a także w zakresie pewnych działań mających wspomagać funkcjonowanie wspólnego rynku (konwencje pomocnicze na podstawie dawnego art. 293 TWE). W tych przypadkach jednak to nie Unia, ale wyłącznie państwa członkowskie były stronami konwencji. Pozycję przewodnią w procesie zawierania umów międzynarodowych przez Unię ma Rada UE. Ona decyduje o rozpoczęciu negocjacji, nadzoruje ich przebieg, a także decyduje o podpisaniu i zawarciu umowy. Rola Parlamentu jest ograniczona, choć przy niektórych umowach bez jego zgody umowy zawrzeć nie będzie można. W Unii przewidziana została ogólna procedura traktatowa (art. 218 TFUE) w odniesieniu do umów międzynarodowych, których stroną ma być Unia Europejska. W niektórych obszarach działania Unii procedura ta jest modyfikowana i wprowadzane są szczególne rozwiązania uzasadnione charakterem tematyki, jaką dany obszar obejmuje. 7.1. Ogólna procedura traktatowa Mamy tu do czynienia ze szczególnym podziałem kompetencji między Radę Unii Europejskiej a Komisję Europejską. Przydział kompetencji przywodzi tu na myśl swoisty mechanizm wzajemnej stymulacji i hamowania. Podstawową zasadą jest założenie, iż negocjacje prowadzi Komisja, natomiast umowę zawiera Rada. Inicjatywa traktatowa zwykle uzewnętrzniona jest po raz pierwszy w nieformalnych rozmowach z ewentualnym partnerem (partnerami), których celem jest wysondowanie jego nastawienia do proponowanej umowy. Z kolei formalny impuls do wszczęcia procedury zawierania umowy międzynarodowej daje Komisja, która przekazuje Radzie zalecenie o potrzebie podjęcia negocjacji. Zalecenie takie jest niewiążące, ale jeśli Rada uzna je za uzasadnione, to wyda upoważnienie do prowadzenia negocjacji. Negocjacje w imieniu Unii prowadzi mianowany przez Radę negocjator bądź przewodniczący zespołu negocjacyjnego (w praktyce Komisja, w przypadku zaś WPZiB będzie to wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, zob. niżej). Negocjator nie ma samodzielnej pozycji, bowiem Rada może wpływać na przebieg negocjacji w dwojaki sposób. Po pierwsze, Rada może przekazywać mu wiążące dla niego wytyczne negocjacyjne, które faktycznie określają mandat negocjatora. W zależności od stopnia szczegółowości wytyczne te mogą w znacznym stopniu ograniczać swobodę negocjatora, pozostawiając mu faktycznie niewielkie pole manewru. Przy zmieniającej się sytuacji negocjacyjnej i możliwości wykroczenia poza przyznany mu mandat, negocjator powinien uprzednio uzyskać od Rady nowe wytyczne. Po drugie, Rada może wyznaczyć specjalny komitet, który ma pomagać negocjatorowi, a negocjator ze swej strony ma obowiązek konsultowania się z komitetem. W praktyce członkami komitetu mogą urzędnicy ministerstw państw członkowskich, kompetentni ze względu na rodzaj materii będącej przedmiotem rokowań. Członkowie tak powołanego komitetu mogą być nawet obecni przy negocjacjach, ale bez prawa zabierania głosu. Po zakończeniu negocjacji i ustaleniu tekstu umowy decyzję o jej podpisaniu, a także decyzję o jej zawarciu, tj. wyrażeniu ostatecznej zgody na związanie się umową, podejmuje Rada na wniosek negocjatora. Jeśli istniałaby potrzeba, aby umowę zaczęto tymczasowo stosować już przed jej formalnym wejściem w życie, co w związku z długotrwałością procedur traktatowych może zająć nawet kilka (i więcej) lat, 6. Procesy podejmowania decyzji w Unii Europejskiej to stosowaną decyzję o tymczasowym stosowaniu umów również może podjąć Rada na wniosek negocjatora. Co do zasady, decyzje te – podobnie jak inne decyzje podejmowane w trakcie procedury traktatowej – Rada podejmuje większością kwalifikowaną. W niektórych sytuacjach jednak traktat podwyższa próg i wymaga od Rady decyzji podjętej jednomyślnie. Dzieje się tak w następujących sytuacjach: • umów dotyczących dziedziny, w której do przyjęcia aktu Unii wymagana jest jednomyślność, • układów stowarzyszeniowych, • umów o współpracy gospodarczej, finansowej lub technicznej z państwami kandydującymi do Unii, • umowy dotyczącej przystąpienia Unii do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Parlamentowi Europejskiemu w procesie zawierania umów międzynarodowych – obok uprawnienia do bycia informowanym „natychmiast i w pełni na wszystkich etapach procedury” – przysługują uprawnienia konsultacyjne, które mogą przyjąć formę bądź to opinii, bądź zgody. Konsultacja jest obowiązkowa w tym sensie, że Rada ma obowiązek zwrócenia się o opinię względnie zgodę. Jednak w przypadku zwrócenia się o opinię Rada może zakreślić termin | 115 jej wydania, a w przypadku bezskutecznego upływu tego terminu, Rada może działać dalej sama. Opinia PE ma charakter niewiążący. W przypadku więc negatywnej opinii Parlamentu Rada nie jest powstrzymywana od dalszego działania, choć działanie wbrew opinii Parlamentu stanowiłoby poważny zgrzyt polityczny między najważniejszymi instytucjami Unii. Z kolei brak zgody PE w sytuacjach, w których traktat jej wymaga, zamyka drogę do zawarcia umowy. Zasadą jest, iż Parlament wydaje opinię, chyba że dana kategoria umów poddana została reżimowi uzyskania zgody lub w ogóle wyłączona ją spod kompetencji Parlamentu (tak w przypadku WPZiB). Zgody PE wymagają: • układy o stowarzyszeniu; • umowa dotycząca przystąpienia Unii do EKPC; • umowy, które tworzą specyficzne ramy instytucjonalne przez organizację procedur współpracy; • umowy mające istotne skutki budżetowe dla Unii; • umowy dotyczące dziedzin, do których stosuje się zwykłą procedurę ustawodawczą lub specjalną procedurę ustawodawczą, jeżeli wymagana jest zgoda Parlamentu Europejskiego. Podpisanie porozumienia między Wspólnotą Europejską (reprezentowaną przez przedstawiciela Prezydencji działającego z upoważnienia RUE) a Japonią o współpracy naukowej i technologicznej, 30 listopada 2009 r. (źródło: Rada Unii Europejskiej) 116 | Paweł Filipek Traktat przewidział możliwość przeprowadzania prewencyjnej kontroli sądowej umów zawieranych przez Unię, tj. sprawdzenia, czy projektowana umowa międzynarodowa nie narusza traktatów. Aż do momentu zawarcia umowy każde państwo członkowskie, Parlament Europejski (uzyskał to uprawnienie dopiero na podstawie Traktatu nicejskiego), Rada lub Komisja mogą się zwrócić do Trybunału Sprawiedliwości UE o wydanie opinii w tej sprawie. Jest to ich prerogatywa, nie ma natomiast obowiązku zwracania się o opinię. Jurysdykcja TS w tym zakresie ma na celu unikanie potencjalnych komplikacji wynikających ze sporów dotyczących zgodności umowy z traktatami Opinia TS nr 1/75 Opinia dotyczyła projektu porozumienia zawieranego pod auspicjami OECD (Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju), a dotyczącego standardów kosztów lokalnych. Zwróciła się o nią Komisja Europejska. W opinii Trybunał podkreślił, iż „ewentualna decyzja Trybunału stwierdzająca, że umowa – z powodu jej treści lub procedury przyjętej do zawarcia jej – jest niezgodna z postanowieniami Traktatu mogłaby zapobiec – nie tylko w kontekście wspólnotowym, ale i w stosunkach międzynarodowych – poważnym trudnościom i niezamierzonym konsekwencjom dla wszystkich zainteresowanych stron, łącznie z państwami trzecimi”. Opinia Trybunału może dotyczyć nie tylko kwes i zgodności postanowień projektowanej umowy i traktatu, lecz także samej kwes i kompetencji do zawarcia umowy, w tym podziału uprawnień między Unię a jej państwa członkowskie. Właśnie w odniesieniu do zagadnienia kompetencji traktatowej Trybunał może wyrazić swoją opinię nie tylko od momentu rozpoczęcia negocjacji, ale nawet przed ich formalnym wszczęciem (tak było np. w przypadku opinii 2/94 z marca 1996 r. dotyczącej możliwości przystąpienia Wspólnoty Europejskiej do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka; opinia TS była negatywna). W stosunku zaś do zgodności obu umów Trybunał będzie mógł wydać opinię, gdy będzie miał odpowiednią wiedzę w zakresie istotnych elementów projektu umowy dotyczących kwes i objętej wnioskiem o opinię. Wbrew swej nazwie opinia Trybunału może rodzić wiążące skutki prawne. Dotyczy to w pierwszej mierze opinii negatywnej. W takiej sytuacji umowa może wejść w życie albo dopiero po odpowiedniej zmianie jej treści, albo zmianie traktatu (traktatów). Możliwa jest więc sytuacja, gdy negatywna opinia Trybunału na długi czas zamyka możliwość rozpoczęcia rokowań w określonej sprawie. Opinie TS w sprawie porozumienia o utworzeniu Europejskiego Obszaru Gospodarczego W lipcu 1991 r. Komisja Europejska zwróciła się do Trybunału o wydanie opinii w sprawie zgodności projektu umowy o utworzeniu EOG z ówczesnym prawem wspólnotowym. Wątpliwości Komisji szczególnie budziła kwestia powołania do życia na podstawie tej umowy Trybunału EOG. Trybunał Sprawiedliwości w opinii 1/91 uznał, że umowa o EOG jest sprzeczna z Traktatem rzymskim (ustanawiającym EWG) właśnie z powodu powołania odrębnego Trybunału, który zdaniem TS miał wkraczać w jego kompetencje. TS stwierdził, iż „Trybunał ten [EOG] będzie orzekał o kompetencjach Wspólnoty i państw członkowskich w sprawach uregulowanych przez umowę. Nadanie takiej jurysdykcji Trybunałowi EOG jest niezgodne z prawem Wspólnot, ponieważ narusza podział kompetencji zawarty w Traktatach i autonomiczność porządku prawnego Wspólnot, na straży którego zgodnie z art. 164 Traktatu o EWG może stać wyłącznie Trybunał Sprawiedliwości”. W związku z negatywną opinią TS negocjacje w sprawie umowy o EOG musiały zostać wznowione. Wprowadzono szereg zmian do tekstu umowy, w szczególności zrezygnowano z pomysłu utworzenia Trybunału EOG, a zamiast niego wprowadzono wspólny komitet do systematycznego badania rozwoju orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości i Trybunału EFTA. Projekt umowy został renegocjowany na tyle skutecznie, że Trybunał Sprawiedliwości w opinii 1/92 uznał już zgodność porozumienia o EWG z prawem wspólnotowym. 7.2. Szczególne procedury zawierania umów Określona obecnie w art. 218 TFUE procedura zawierania umów międzynarodowych jest procedurą wspólną dla wszystkich obszarów działania Unii. Likwidacja struktury filarowej Unii zniosła co do zasady odrębność proceduralną umów zawieranych w obszarach II i III filaru – obejmuje je teraz ogólna procedura traktatowa. Wciąż jednak zachowane zostają pewne odrębności w zawieraniu przez Unię umów celnych i handlowych (art. 207 TFUE) oraz umów dotyczących kursów wymiany euro w stosunku do obcych walut – umów walutowych (art. 219 6. Procesy podejmowania decyzji w Unii Europejskiej TFUE). Szczególną procedurę przewidziano też dla umowy o przystąpieniu Unii do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. 7.2.1. Umowy zawierane w obrębie WPZiB Podobnie w ramach WPZiB ogólna procedura zawierania umów została zmodyfikowana w dwóch zasadniczych elementy: • Rolę odgrywaną w ogólnej procedurze przez Komisję przejmuje tu wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. On to więc inicjuje proces zawierania umowy, zwracając się do Rady o zgodę na rozpoczęcie procedury i o mandat negocjacyjny, on również odgrywa rolę negocjatora. • W procedurze zawierania umów nie uczestniczy formalnie Parlament Europejski. 7.2.2. Umowy mieszane Ogólna procedura traktatowa ma również odpowiednie zastosowanie w obrębie kompetencji dzielonych, ale w tym przypadku muszą zostać uwzględnione odmienności ze względu na udział państw członkowskich w zawieraniu umów mieszanych. Podsta- | 117 wowym problemem w przypadku zawierania umów mieszanych jest skład delegacji mającej negocjować taką umowę. Traktat milczy o takiej sytuacji, w grę wchodzić więc musi praktyka. W przypadku umów dwustronnych zwyczajowo przyjęta reguła nakazuje utworzenie jednej delegacji Unii i państw członkowskich, której zwykle przewodniczy przedstawiciel państwa członkowskiego sprawującego Prezydencję w Radzie. Natomiast w przypadku umów wielostronnych praktyka unijna nie jest jednolita i wskutek tego brak jest jednej powszechnej reguły. Stosuje się kilka rozwiązań: • w negocjacjach i przy zawarciu umowy występuje jedna delegacja UE i państw członkowskich. Państwa te zatem nie wysyłają odrębnych delegacji (tzw. formuła rzymska); • występuje więcej niż jedna delegacja, a mianowicie delegacja UE oraz indywidualne delegacje państw członkowskich. Wariant ten różnicuje się dalej w zależności od składu delegacji unijnej, tj., czy obejmuje ona tylko przedstawicieli instytucji UE, czy też w jej skład wchodzą przedstawiciele państw członkowskich. Podpisanie umowy mieszanej: umowy między Unią Europejską i jej państwami członkowskimi a Gruzją o wspólnej przestrzeni lotniczej, 2 grudnia 2010 r. Umowa jest podpisywana przez przedstawiciela Gruzji, przedstawiciela Prezydencji (reprezentującej UE i działającą z upoważnienia RUE) i potem kolejno przez przedstawicieli wszystkich państw członkowskich (źródło: Rada Unii Europejskiej) 118 | Paweł Filipek 7.2.3. Umowa o przystąpieniu do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka Przystąpienie Unii Europejskiej do EKPC zostało przesądzone przez Traktat lizboński, który wprowadził do TUE odpowiednią kompetencję, a jednocześnie obowiązek akcesji („Unia przystępuje do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności”, art. 6 ust. 2 TUE). Co więcej, przewidziano również minimalny zakres treściowy umowy akcesyjnej (zob. Protokół nr 8 dot. art. 6 ust. 2 TUE), a także zmodyfikowano procedurę zawarcia umowy. Wprawdzie, co do zasady, odbywa się ona według reguł procedury ogólnej, jednak z tą odrębnością, iż decyzja Rady UE (podjęta jednogłośnie) o zawarciu umowy do swej skuteczności wymaga zatwierdzenia jej przez wszystkie państwa członkowskie UE, zgodnie z ich procedurami wewnątrzkrajowymi (art. 218 ust. 8 TUE). Zagadnienia kontrolne: 1. Wymień uczestników procesów decyzyjnych w Unii Europejskiej. 2. Omów rolę parlamentów narodowych w procesach stanowienia prawa UE. 3. Na czym polega procedura „żółtej kartki”? Jaką zasadę Unii chroni ta procedura? 4. W jakich sytuacjach parlamenty narodowe dysponują prawem weta? 5. Jaka jest rola konwentu, a jaka konferencji międzyrządowej w procedurze zmiany traktatu? 6. Czym jest „procedura kładki”? 7. Omów procedurę akcesji do UE. 8. Na czym polega bezpośrednia, a na czym pośrednia inicjatywa ustawodawcza w UE? Kto ma inicjatywę bezpośrednią, a kto pośrednią? 9. Czym ogólnie różni się zwykła procedura ustawodawcza od specjalnych procedur ustawodawczych? 10. Z jakich etapów składa się zwykła procedura ustawodawcza? 11. Kto i w jakiej liczbie wchodzi w skład komitetu pojednawczego? Jaka jest jego rola? 12. Na czym polega mechanizm „hamulca bezpieczeństwa”? 13. Jakie możliwości kontrolowania wydawania przez Komisję aktów delegowanych mają Rada UE i Parlament Europejski? 14. Kto może być negocjatorem w procesie zawierania umów międzynarodowych przez Unię? 15. Co to są wytyczne negocjacyjne? Kto i komu je wydaje? 16. Kto podejmuje decyzję o zawarciu umowy międzynarodowej przez Unię? 17. Jaką rolę w procesie zawierania umów międzynarodowych odgrywa Parlament Europejski? 18. W jaki sposób odbywa się prewencyjna kontrola sądowa projektów umów międzynarodowych zawieranych przez UE? 19. Czym wyróżnia się procedura zawierania umów międzynarodowych w obrębie WPZiB? Wybrana bibliografia: M. Ahlt, M. Szpunar, Prawo europejskie, wyd. IV, Warszawa 2005; J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej z uwzględnieniem Traktatu z Lizbony, Warszawa 2008; S. Biernat, Tworzenie prawa Unii Europejskiej, [w:] J. Barcz (red.), Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, wyd. III, Warszawa 2006; J. Barcz, Przewodnik po Traktacie z Lizbony, Warszawa 2008; T. Dubowski, Zasada równowagi instytucjonalnej w prawie Unii Europejskiej, Warszawa 2010; M Fryźlewicz, Kategorie aktów prawnych w traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy, [w:] S. Dudzik, Konstytucja dla Europy – przyszły fundament Unii Europejskiej, Kraków 2005; R. Grzeszczak, A. Zawidzka, Tworzenie prawa Unii Europejskiej, [w:] J. Barcz (red.) Ustrój Unii Europejskiej, tom I, wyd. II, Warszawa 2010; M. M. Kenig-Witkowska (red.), Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej, wyd. IV, Warszawa 2008; N. Półtorak, Akty nieustawodawcze jako instrumenty prawne w traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy, [w:] S. Dudzik, Konstytucja …, op.cit.; M. Witkowska, Procesy decyzyjne w Unii Europejskiej, Warszawa 2004; A. Wróbel (red), Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską. Komentarz, Warszawa 2008–2010. 7. Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej dr Magdalena Góra Instytut Europeistyki Uniwersytetu Jagiellońskiego dr Rafał Riedel Instytut Politologii Uniwersytetu Opolskiego, Centre for European Studies ARENA – University of Oslo 1. Wprowadzenie Wielu obserwatorów dotychczas sprawowanych Prezydencji w Radzie Unii Europejskiej przestrzega przed wydawaniem pochopnych ocen. Łatwo jest Prezydencję oceniać na podstawie ogólnych wrażeń czy doniesień „z drugiej ręki”, zdecydowanie trudniej dokonać rzetelnej ewaluacji. Tymczasem pełna analiza poziomu sprawowania Prezydencji musi się odnosić do jej poszczególnych funkcji i ról. Musi również uwzględniać uwarunkowania zewnętrzne, a więc co w danym momencie jest możliwe do osiągnięcia i zrealizowania. Może się wówczas okazać, że Prezydencje, które nie miały dobrej prasy, jak np. czeska z roku 2009 (ze względu na upadek rządu Mirka Topolanka w samym środku Prezydencji) czy belgijska z roku 2010 (ze względu na permanentny kryzys polityczny, uniemożliwiający wykreowanie stabilnej większości rządzącej), na poziomie administracyjnym radziły sobie dobrze i realizowały zdecydowaną większość funkcji przewidzianych przez traktaty, natomiast zawiódł poziom polityczny – w związku z czym rola lidera politycznego nie była sprawowana w satysfakcjonujący sposób. Problem polega na tym, że bardzo często dla opinii publicznej tylko sfera polityczna jest widoczna, a co za tym idzie sądy oceniające formułowane są na podstawie li tylko obserwacji zachowań premierów czy prezydentów państw członkowskich sprawujących Prezydencję – a to zaledwie „wierzchołek góry lodowej”. Trudności w sprawiedliwej ocenie Prezydencji wynikają ze szczególnego charakteru pozycji Rady UE w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej, jak również ze szczególnego trybu jej prac. Efekty funkcjonowania tej instytucji znajdują swoje odzwierciedlenie (i ślad mogący podlegać analizie i weryfikacji) Prezydencja czy przewodnictwo? Sformułowanie „Prezydencja” weszło już na stałe do polskiego słownika politycznego zwłaszcza przed objęciem tej funkcji przez Polskę w 2011 roku. Warto wyjaśnić jednak, skąd wzięło się to pojęcie i jak je poprawnie stosować. Jak stwierdza Jan Barcz, pierwotne rozbieżności w używaniu w języku polskim pojęcia „Prezydencja”, „przewodnictwo”, „przewodniczący” – wynikało z braku oficjalnego tłumaczenia traktatów stanowiących UE (2010:3). Do języka polskiego określenie Prezydencja weszło jako przeniesienie (spolszczenie) angielskiego słowa presidency, które pochodzi od czasownika to preside, czyli dosłownie przewodniczyć. Stąd w języku angielskim odnajdziemy Presidency of the Council, przewodniczący zaś pracom jakiegoś organu to president. Podobnie jest w języku francuskim czy niemieckim. Wraz z wejściem Polski do UE w 2004 roku oficjalne tłumaczenia traktatów stanowią podstawę do rozstrzygania wątpliwości językowych. Więcej na ten temat zobacz: J. Barcz, Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej, Warszawa 2010. w szczególnych aktach prawnych i innych dokumentach, np.: decyzje Rady, konkluzje Prezydencji, deklaracje, protokoły itd. Niektóre z nich nie mają mocy wiążącej, jednak należy je traktować z całą powagą, ponieważ stanowią istotne wytyczne legislacyjne. Czasami jednak rezultaty pracy Rady nie znajdują śladu w oficjalnych dokumentach, np. w sytuacji braku konsensusu i odsunięciu decyzji na późniejszy czas. Wielokrotnie trudno również zidentyfikować strukturę i motywację preferencji danej delegacji rządowej, odzwierciedla ona często wolę i interesy państw jako takich, ale czasami par i rządzącej (lub koalicji 120 | Magdalena Góra, Rafał Riedel par i), ambicji poszczególnych polityków czy grup interesów. Ponadto, począwszy od 2010 r., dodatkowym utrudnieniem jest fakt, iż Traktat lizboński, który wszedł w życie 1 grudnia 2009 r., modyfikuje sposób funkcjonowania Prezydencji. Co więcej, dopiero obserwacje jej funkcjonowania w Radzie UE w najbliższym czasie pozwolą ustalić, jaką polityczną treścią zostaną wypełnione ramy prawne ustalone przez nowy traktat reformujący. Wejście w życie Traktatu z Lizbony oznaczało ważne zmiany instytucjonalne, które wpłynęły na zakres zadań Prezydencji, jak również sposób ich wykonywania – w szczególności w zakresie: przewodniczenia pracom Rady Europejskiej, Rady UE i jej organów pomocniczych, reprezentowania UE na arenie międzynarodowej oraz współpracy w ramach tria. 2. Definicja Prezydencji i jej rola w systemie Rady Każdy kraj członkowski UE obejmując Prezydencję w Radzie UE na sześć miesięcy, przejmuje odpowiedzialność za porządek obrad poszczególnych Rad i przewodzi wszystkim jej posiedzeniom (za wyjątkiem Rady do Spraw Zagranicznych – postanowienie Traktatu lizbońskiego), kierując procesem decyzyjnym w pracach legislacyjnych oraz wypracowując kompromisy między państwami członkowskimi. Rotacja państw członkowskich odbywała się niegdyś w porządku alfabetycznym, dziś jednak stosuje się inną logikę – postawiono na przeplatanie się państw małych i dużych, dawnych członków i nowych, państw położonych w różnych rejonach Unii (zobacz ramka 2). Kraje członkowskie cenią sobie możliwość sprawowania Prezydencji, ponieważ wiąże się ona nie tylko z organizowaniem posiedzeń, ale również z możliwością wpływu na ich program i przebieg. Idea przyświecająca rotacyjnej Prezydencji polega na umożliwieniu każdemu krajowi członkowskiemu wpływu na sprawy europejskie, bez względu na jego wielkość, wkład do budżetu czy potencjał społeczno-gospodarczy. Rada jest bardzo specyficzną instytucją, w której ścierają się interesy państw członkowskich, ale w której jednocześnie sam kraj sprawujący Prezydencję stara się prowadzić konsensualną politykę służącą całej Unii. Taka deliberatywna demokracja wymaga delikatności równoważącej logikę międzyrządową i ponadnarodową. Konkluzje wypracowane na szczytach Rady Europejskiej dają poważną legitymację do działań podejmowanych na poziomie Rady UE, COREPER-u czy grup roboczych – w konsekwencji znajdują swoje odzwierciedlenie w aktach prawnych UE. 3. Porządek sprawowania Prezydencji Kalendarz Prezydencji przewiduje, aby przeplatać Prezydencje dużych i małych, starych i nowych krajów członkowskich, jak również leżących w różnych (geograficznych) miejscach zjednoczonej Europy. Porządek zmienia się również po to, by żaden kraj członkowski nie sprawował stale Prezydencji w okresie styczeń – czerwiec lub lipiec – grudzień, ponieważ musiałby się wówczas zajmować zawsze tymi samymi, ustalonymi punktami programu legislacyjnego (jak na przykład określanie rocznych kwot odłowów ryb jesienią czy cen produktów rolnych wiosną). Obecny porządek sprawowania Prezydencji (obowiązujący od 1 stycznia 2007 r. do końca czerwca 2020 r.) określa Decyzja Rady z 1 stycznia 2007 r. w sprawie porządku sprawowania Prezydencji w Radzie (2007/5/WE, Euratom). Jest on następujący: Porządek prezydencji Rady rok styczeń – czerwiec lipiec – grudzień 2007 Niemcy Portugalia 2008 Słowenia Francja 2009 Czechy Szwecja 2010 Hiszpania Belgia 2011 Węgry Polska 2012 Dania Cypr 2013 Irlandia Litwa 2014 Grecja Włochy 2015 Łotwa Luksemburg 2016 Holandia Słowacja 2017 Malta Wielka Brytania 2018 Estonia Bułgaria 2019 Austria Rumunia 2020 Finlandia 7. Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej Państwa w ramach ustalonego porządku są także pogrupowane w tria. Potrzeba współpracy między rotacyjnymi Prezydencjami pojawiała się już w latach 80., w szczególności w zakresie współpracy w obszarze rozwijanej od 1970 r. Europejskiej Współpracy Politycznej zajmującej się sprawami zagranicznymi. Z czasem współpraca kolejnych Prezydencji przybrała formułę „trojki” – sformalizowanej współpracy trzech następujących po sobie Prezydencji. Podczas prac nad kolejnymi traktatami reformującymi UE temat instytucjonalizacji współpracy kolejnych Prezydencji powracał, a od 2002 r. państwa w ramach trojki koordynowały planowanie (zobacz więcej na ten temat Barcz 2010). Na podstawie Traktatu z Lizbony Rada Europejska podjęła decyzję o instytucjonalizacji współpracy w formie grup i w art. 1 Decyzji Rady Europejskiej z 1 grudnia 2009 r. w sprawie sprawowania prezydencji Rady (2009/881/UE) stwierdza, że: „Prezydencję Rady, z wyjątkiem Rady do Spraw Zagranicznych, sprawują uprzednio ustalone grupy trzech państw członkowskich przez okres 18 miesięcy. Grupy te tworzone są na zasadzie równej rotacji między państwami członkowskimi, przy uwzględnieniu ich różnorodności i równowagi geograficznej w ramach Unii”. Zakres tej współpracy określono także w art. 2 kolejnej decyzji wykonawczej. Stwierdzono, że „Pozostali członkowie grupy wspierają prezydencję we wszystkich jej obowiązkach na podstawie osiemnastomiesięcznego programu Rady”, a także, że mogą „przyjąć inne ustalenia między sobą” na podstawie wzajemnych uzgodnień [Decyzja Rady z 1 grudnia 2009 r. ustanawiająca środki wykonawcze do decyzji Rady Europejskiej w sprawie sprawowania prezydencji Rady oraz dotycząca przewodnictwa w organach przygotowawczych Rady (2009/908/UE)]. 4. Prezydencja hybrydowa Tak jak cała Unia Europejska bardzo często określana była dotychczas jako organizacja hybrydowa, skupiająca w sobie zarówno element międzyrządowości (właśnie w Radzie) oraz ponadnarodowości (w metodzie wspólnotowej, poprzez funkcjonowanie Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego czy Trybunału Sprawiedliwości UE), tak współcześnie – po najnowszej reformie traktatowej – o samej Radzie również możemy mówić jako o instytucji hybrydowej, | 121 Fragmenty Traktatu lizbońskiego dotyczące stanowiska stałego przewodniczącego Rady Europejskiej Art. 15 1. Rada Europejska nadaje Unii impulsy niezbędne do jej rozwoju i określa ogólne kierunki i priorytety polityczne. Rada Europejska nie pełni funkcji prawodawczej. 2. W skład Rady Europejskiej wchodzą szefowie państw lub rządów Państw Członkowskich, jak również jej przewodniczący oraz przewodniczący Komisji. W jej pracach uczestniczy wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. 3. Rada Europejska zbiera się dwa razy w ciągu półrocza, zwoływana przez jej przewodniczącego. Jeżeli wymaga tego porządek obrad, członkowie Rady Europejskiej mogą podjąć decyzję, aby każdemu z nich towarzyszył minister, a w przypadku przewodniczącego Komisji – członek Komisji. Jeżeli sytuacja tego wymaga, przewodniczący zwołuje nadzwyczajne posiedzenie Rady Europejskiej. 4. O ile Traktaty nie stanowią inaczej, Rada Europejska podejmuje decyzje w drodze konsensusu. 5. Rada Europejska wybiera swojego przewodniczącego większością kwalifikowaną na okres dwóch i pół roku; mandat przewodniczącego jest jednokrotnie odnawialny. W przypadku przeszkody lub poważnego uchybienia Rada Europejska może pozbawić przewodniczącego mandatu zgodnie z tą samą procedurą. 6. Przewodniczący Rady Europejskiej: a) przewodniczy Radzie Europejskiej i prowadzi jej prace; b) zapewnia przygotowanie i ciągłość prac Rady Europejskiej, we współpracy z przewodniczącym Komisji i na podstawie prac Rady do Spraw Ogólnych; c) wspomaga osiąganie spójności i konsensusu w Radzie Europejskiej; d) przedstawia Parlamentowi Europejskiemu sprawozdanie z każdego posiedzenia Rady Europejskiej. Przewodniczący Rady Europejskiej zapewnia na swoim poziomie oraz w zakresie swojej właściwości reprezentację Unii na zewnątrz w sprawach dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, bez uszczerbku dla uprawnień wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. Przewodniczący Rady Europejskiej nie może sprawować krajowej funkcji publicznej. 122 | Magdalena Góra, Rafał Riedel a to z dwóch zasadniczych powodów. Po pierwsze, nowy lider Rady Europejskiej w postaci jej przewodniczącego to aktor ponadnarodowy – w logikę jego funkcjonowania zakodowany jest interes unijny, a nie danego państwa członkowskiego czy jakiejkolwiek grupy państw. A więc na czele organu międzyrządowego ustanowiony został element ponadnarodowy. Po drugie, hybrydowy charakter nowego systemu przewodnictwa w Radzie wynika z połączenia komponentu rotacyjnego z elementem stałym. Prezydencja w Radzie to jedna z najważniejszych instytucji pionu międzyrządowego Unii Europejskiej. Jej geneza sięga samych początków integracji, czyli lat 50. ubiegłego stulecia i specyficznej konstrukcji organów międzyrządowych – w szczególności spotkań ministrów, czyli Rady Ministrów Wspólnot Europejskich. Szczególne nowe znaczenie kwes a Prezydencji nabrała po utworzeniu Rady Europejskiej, która zaczęła funkcjonować od 1974 r. Gromadzi ona przede wszystkim szefów państw lub rządów. Jest to nadrzędna instytucja UE, a także istotne forum polityczne. Zgodnie z art. 15 Traktatu o UE, Rada Europejska spotyka się przynajmniej cztery razy w roku, dwa razy podczas Prezydencji. Może także zostać zwołane spotkanie nadzwyczajne tego gremium. Rada Europejska podejmuje decyzje przez konsensus. Traktat lizboński wprowadził istotne novum, a mianowicie ustanowił stałego jej przewodniczącego (wybieranego na dwa i pół roku), minimalizując tym samym rolę w tym gremium Prezydencji rotacyjnej. Warto, zanim przejdziemy do funkcji i ról Prezydencji, przyjrzeć się strukturze międzyrządowych instytucji WE/UE, czyli tych instytucji, gdzie Prezydencja odgrywa istotną rolę. Podstawową instytucją od samego początku funkcjonowania WE była Rada sprawująca w strukturze WE zarówno funkcje ustawodawcze (w miarę rozwoju kompetencji Parlamentu Europejskiego we współpracy z nim), jak i funkcje wykonawcze, dzielone z Komisją Europejską. Rada to także od samego początku instytucja międzyrządowa, gdzie reprezentowane są interesy państw członkowskich. Traktat lizboński rozdzielił Radę ds. Ogólnych od Rady do Spraw Zagranicznych, głównie z powodu nadmiaru pracy, jakim dotychczas obarczone było to gremium. Co więcej, zgodnie z art. 18 Traktatu o UE Rada do Spraw Zagranicznych została wyłączona spod rotacyjnej Prezydencji i jej przewodnictwo jest stałe sprawowane przez wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. W pozostałych konfiguracjach przewodnictwo prac jest rotacyjne i, co do zasady, co sześć miesięcy przechodzi w ręce kolejnego ministra państwa członkowskiego, zgodnie z ogólnym porządkiem rotacji. Obecnie Prezydencja rotacyjna sprawowana jest w 9 konfiguracjach Rady: ds. Ogólnych; ds. Gospodarczych i Finansowych; ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych; ds. Zatrudnienia, Polityki Społecznej, Zdrowia i Ochrony Konsumentów; ds. Konkurencyjności (Rynek Wewnętrzny, Przemysł i Badania); ds. Transportu, Telekomunikacji i Energii; ds. Rolnictwa i Rybołówstwa; ds. Środowiska; ds. Edukacji, Młodzieży i Kultury. Fragmenty Traktatu lizbońskiego dotyczące zmian w systemie Prezydencji Artykuł 16 określa kompetencje rady ministrów. W zakresie Prezydencji istotny jest paragraf 9. Art. 16. 9. Prezydencję składów Rady, z wyjątkiem Rady do Spraw Zagranicznych, sprawują na zasadzie równej rotacji przedstawiciele Państw Członkowskich w Radzie, na warunkach określonych zgodnie z artykułem 236 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Artykuł 18 definiuje nowe stanowisko wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa i określa zadania w zakresie przewodniczenia pracom UE w zakresie stosunków zewnętrznych. Art. 18.1. Rada Europejska, stanowiąc większością kwalifikowaną, za zgodą przewodniczącego Komisji, mianuje wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. Rada Europejska może zakończyć jego kadencję zgodnie z tą samą procedurą. 2. Wysoki przedstawiciel prowadzi wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa Unii. Przyczynia się, poprzez swoje propozycje, do opracowania tej polityki i realizuje ją działając z upoważnienia Rady. Dotyczy to także wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony. 3. Wysoki przedstawiciel przewodniczy Radzie do Spraw Zagranicznych. 4. Wysoki przedstawiciel jest jednym z wiceprzewodniczących Komisji. Czuwa nad spójnością działań zewnętrznych Unii. Odpowiada w ramach Komisji za jej obowiązki w dziedzinie stosunków zewnętrznych i koordynację innych aspektów działań zewnętrznych Unii. W wykonywaniu tych obowiązków w ramach Komisji, i tylko w odniesieniu do tych obowiązków, wysoki przedstawiciel podlega procedurom regulującym funkcjonowanie Komisji w zakresie, w jakim jest to zgodne z ustępami 2 i 3. 7. Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej Płynność funkcjonowania Rady UE w jej wielu konfiguracjach zależy od działania Komitetu Stałych Przedstawicieli (COREPER). Pracami tej instytucji kieruje państwo (a właściwie jego stały przedstawiciel i jego zastępca) pełniące Prezydencję. Grupy robocze stanowią najniższy szczebel w systemie Rady UE, to właśnie na tym poziomie odbywa się gros prac przygotowujących decyzje Rady UE. Podczas półrocznej Prezydencji urzędnicy i eksperci państwa sprawującego Prezydencję przewodniczą licznym spotkaniom na poziomie grup roboczych. Jest to istotny wkład w funkcjonowanie UE. Jak już wspomniano, Traktat lizboński wprowadził przewodnictwo hybrydowe. Powyżej omówione zostały zasady Prezydencji rotacyjnej sprawowanej przez państwa członkowskie. Wspomniano także o wprowadzeniu przewodnictwa stałego, a właściwie dwóch nowych stałych instytucji: przewodniczącego Rady Europejskiej i przewodniczącego Rady do Spraw Zagranicznych w osobie wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. Wysoki przedstawiciel jednocześnie jest wiceprzewodniczącym Komisji Europejskiej i zastąpił urząd wysokiego przedstawiciela UE ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, zakotwiczony do tej pory instytucjonalnie w Sekretariacie Rady UE. Decyzja ta miała funkcjonalnie stworzyć urząd ministra spraw zagranicznych (choć przeciw takiej nazwie w ostatniej chwili zaprotestowali przedstawiciele Wielkiej Brytanii podczas przygotowywania ostatecznej wersji traktatu) i zakończyć wielogłos w reprezentacji UE w stosunkach zewnętrznych. Zatem kompetencje Prezydencji rotacyjnej zostały w tych dwóch obszarach – przewodnictwa Radzie Europejskiej | 123 i nadzoru nad kwes ami europejskiej polityki zagranicznej i przewodnictwa kluczowej w tym zakresie Rady do Spraw Zagranicznych – ograniczone. Warto zwrócić uwagę, że w dotychczasowych doświadczeniach funkcja reprezentowania UE w stosunkach zewnętrznych była istotnym – a na pewno najbardziej widocznym – przykładem działania Prezydencji. Wraz z nowymi przepisami Traktatu z Lizbony od grudnia 2009 r. kwes e te uległy zmianie. Do najważniejszych zmian należy przyznanie Unii Europejskiej osobowości prawnomiędzynarodowej i dzięki temu zakończenie dwoistości instytucjonalnej w tym zakresie. Do wspierania funkcjonowania wysokiego przedstawiciela powołano nową instytucję: Europejską Służbę Działań Zewnętrznych, w której skład weszli urzędnicy zarówno Komisji (Dyrekcji Generalnej ds. stosunków zewnętrznych), jak i piony Sekretariatu Rady zajmujące się sprawami WPZiB, a także dyplomaci ze struktur narodowych. Zmiany traktatowe wyłączające rotacyjną Prezydencję z poziomu Rady Europejskiej, a więc najwyższego i jednocześnie najbardziej politycznego poziomu, oraz z działań zewnętrznych spowodują jej jeszcze większą marginalizację w dyskursie publicznym. 5. Role i funkcje Prezydencji Identyfikację głównych ról i funkcji wypełnianych przez Prezydencję należy rozpocząć od stwierdzenia, że kontestacji podlega sama istota przewodnictwa w Radzie. Wielu obserwatorów życia politycznego Spotkanie Rady ds. Ogólnych, 31 stycznia 2011 (źródło: Rada Unii Europejskiej) Magdalena Góra, Rafał Riedel 124 | Unii Europejskiej odnosi się ze sceptycyzmem do możliwości kształtowania przez sprawującą Prezydencję administrację państwa członkowskiego agendy prac całej Unii. Zarówno ze strony niektórych eurodeputowanych, którzy mają tendencję widzieć cały system unijny z perspektywy Parlamentu Europejskiego, czy ze strony specjalistów z zakresu prawa międzynarodowego, którzy z kolei ograniczają swoją perspektywę do wymiaru zapisów norm traktatowych, często pojawia się argument, że państwo sprawujące Prezydencję zapewnia centrum konferencyjne, organizuje obsługę tłumaczy i na tym kończy się jego rola. Taki redukcjonistyczny pogląd budowany jest na restrykcyjnej hipotezie, że Prezydencja nie ma żadnej formalnej prerogatywy w zakresie inicjowania nowych aktów prawnych. Wobec monopolu Komisji w tym zakresie, Rada działa tylko i wyłącznie pod dyktando i tempo nadawane przez Komisję i Parlament. Oczywiście możliwość kształtowania porządku obrad na posiedzeniach Rady tylko w ograniczonym stopniu zależy od tzw. priorytetów ustalonych na początku Prezydencji. Jest ona pochodną m.in. aktywności Komisji Europejskiej, prac Parlamentu Europejskiego czy wreszcie czynników zewnętrznych (patrz przykłady Prezydencji francuskiej w 2008 r. zdominowanej – przynajmniej w pierwszej fazie – przez wojnę w Gruzji czy brytyjskiej w 2005 r., która rozpoczęła się od zamachów terrorystycznych w Londynie). Wychodząc poza samą treść regulacji traktatowych, z analizy prac badawczych poświeconych problematyce przewodniczenia w Radzie UE, jak również z obserwacji dotychczasowej praktyki (należy podkreślić – odbywającej się w innym ustroju traktatowym) funkcjonowania systemu wspólnotowego Koncentracja na: Działania Typ przywództwa Role odgrywane przez Prezydencję Organizator Broker Zorientowane na zadanie Zorientowane na grupę Przywódca Reprezentant narodowych interesów Zorientowane na zmianę Odnoszący się do trady(transformacyjne) cyjnej roli państwa wg paradygmatu realistycznego • Planowanie spotkań • Reprezentowanie w relacjach z krajami trzecimi • Szkicowanie programu spotkań (agenda dra ing) • Przewodniczenie posiedzeniom • Przygotowywanie i dystrybucja dokumentów • Proponowanie rozwiązań • Organizacja zaplecza wspierającego proces decyzyjny (np. eksperckiego) • Tworzenie dobrej • Kontekstualizowanie • Orientacja na krótkowzroczne interesy atmosfery bieżącej dyskusji • Silna presja na zmia• Umożliwienie artyw długookresowej nę agendy (wzbogakulacji wszystkich perspektywie czasocanie jej stanowisk wraz z ich wej uzasadnieniem • Nawigacja dyskusji o elementy, którymi w kierunku rozwiązań zainteresowana jest • Organizacja procesu systemowych Prezydencja, względdeliberacyjnego • Identyfikacja zakre• Przekonywanie delenie eliminacja tych sów elastyczności gacji do uwolnienia tematów, które są poszczególnych delesię od krótkookresodla danego państwa gacji wych celów i intereniewygodne) • Formułowanie rozsów wiązań kompromisowych Efektywność w poszukiwaniu wspólnego stanowiska Uczciwość wobec wszyst- Rozwoju całej Wspólnoty kich zainteresowanych w skali makro w długostron w poszukiwaniu okresowej perspektywie wspólnego stanowiska Unikanie wysokich kosztów politycznych w odniesieniu do polityki krajowej Opracowanie własne na podstawie: A. Schout, S. Vanhoonacker, „Nice and the French Presidency”. W: Laursen F. (red.) The Treaty of Nice: Actor Preferences, Bargaining and Ins tu onal Choice, Dordrecht 2005 7. Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej można wyodrębnić co najmniej cztery ważne funkcje sprawowane przez Prezydencję: • lidera; • mediatora; • przedstawiciela zarówno wobec świata zewnętrznego, jak i wobec pozostałych instytucji wspólnotowych; • administratora (administra ve manager). Badacz niemieckich Prezydencji, Andreas Maurer (2008: 51–59), dodaje do tego jeszcze konieczność organizowania procesu politycznego na poziomie unijnym, jak również wbudowywania krótkowzrocznych negocjacji w szerszy kontekst procesu integracyjnego w ogóle. Z kolei według koncepcji A. Schout i S. Vanhoonacker (2005) wskazuje się również na role: • organizatora; • brokera; • lidera politycznego; • przedstawiciela narodowego. Sama funkcja lidera doczekała się licznych i zróżnicowanych konceptualizacji. Teoria przywództwa wyróżnia co najmniej trzy istotne (z punktu widzenia sprawowania Prezydencji) typy przywództwa: przywództwo zorientowane na zadanie (PZZ), w którym lider nastawiony jest przede wszystkim na osiągnięcie rezultatu, drugorzędnie traktując relacje w grupie, przywództwo zorientowane na grupę (PZG), w którym priorytetem jest atmosfera kompromisu (również w odniesieniu do innych instytucji, jak np. Parlament Europejski czy Komisja), oraz przywództwo zorientowane na zmianę/transformację (PZT), w którym nie chodzi o rezultat w ogóle, ale o cele o charakterze strategicznym, przynoszącym jakościową zmianę, często konieczność modyfikacji dotychczasowego kierunku rozwoju. Powyższa tabela przedstawia zidentyfikowane role odgrywane przez Prezydencję. W przypadku konkretnych ewaluacji poszczególnych Prezydencji powyższe role podlegają operacjonalizacji, pozwalającej zweryfikować jakość i skuteczność Prezydencji, np. w odniesieniu do kategorii efektywności może to być: pozytywna konkluzja procesu negocjacyjnego, jednoznaczność wyniku negocjacyjnego, jakościowe aspekty rezultatu negocjacji, atmosfera po negocjacjach, osiągnięcie celów ogłoszonych na początku Prezydencji. Jednocześnie należy mieć na względzie sam kontekst przebiegu negocjacji, działania poprzednika itd., czynniki te bowiem mogą mieć decydujący wpływ na efektywność Prezydencji. Ponadto, przy analizie Prezydencji, obok | 125 determinant natury zewnętrznej, należy również uwzględnić czynniki o charakterze wewnętrznym, jak np. charakter opozycji w parlamencie, stopień eurosceptycyzmu elektoratu, odległość od wyborów itp. 6. Cele poprzednich Prezydencji W tej części omówione zostaną cztery poprzednie Prezydencje w UE. Skoncentrowano się na przedstawieniu różnorodnej grupy krajów, tak by wskazać, jak różni aktorzy podchodzą do tego ważnego dla nich zadania. Wybrano Prezydencję słoweńską, czeską, szwedzką oraz hiszpańską i omówiono je w porządku sprawowania przewodnictwa. Warto zaznaczyć, że wszystkie one przypadły na okres przed wejściem w życie nowych przepisów Traktatu lizbońskiego, zatem istotnie różnią się zakresem pełnionych funkcji od tych sprawowanych od początku roku 2010. Na koniec omówione zostaną także możliwe cele i zadania dla polskiej Prezydencji. 6.1. Prezydencja słoweńska Słoweńska Prezydencja w Radzie UE była pod wieloma względami pionierska. Słowenia była pierwszym słowiańskim i pierwszym postsocjalistycznym (choć nienależącym do bloku wschodniego) krajem, który przewodził pracom Unii Europejskiej (w 2008 r.). Należała wraz z Republiką Federalna Niemiec i Portugalią do pierwszego tria, które zainicjowało nowy porządek Prezydencji w 2007 r. i przygotowało nowy, wspólnie uzgodniony 18-miesięczny plan Prezydencji. Prezydencja Słowenii to także wiele wyzwań dla tego niewielkiego kraju i istotny wysiłek dla jego administracji i dodatkowe wydatki w budżecie. Jednak to także moment, by wskazać na niezwykłą drogę, jaką Słowenia przebyła od 1991 r., kiedy to ogłoszono niepodległość kraju. Do największych wyzwań, jakim musiała stawić czoło, zaliczyć przede wszystkim należy objęcie Prezydencji (także jeszcze ówcześnie w zakresie spraw zewnętrznych) przez młodą, niezbyt liczną i niedoświadczoną dyplomację i administrację. Co więcej, tuż przed słoweńską Prezydencją wypadały wybory na prezydenta kraju (październik-listopad 2007), tuż po jej zakończeniu w czerwcu 2008 r. – wybory parlamentarne (wrzesień 2008). Oznaczało to, że obie kampanie wyborcze będą pokrywać się zarówno 126 | Magdalena Góra, Rafał Riedel z przygotowaniami do pełnienia tej funkcji, jak i będą ważnym czynnikiem w jej trakcie. Słowenia podeszła do swojej Prezydencji bardzo funkcjonalnie, korzystając ze wsparcia udzielonego przez ważnych europejskich graczy: Republiki Federalnej Niemiec, rozpoczynającej rok wcześniej nową turę Prezydencji, jak i Francji, która Prezydencję podjęła po Słowenii. Oba państwa wspierały kraj w przygotowaniu zarówno planu tria na 18 miesięcy (Niemcy), jak i wykonywania funkcji reprezentacji zewnętrznej UE. Także istotną rolę w planowaniu Prezydencji odgrywał „odziedziczony” plan prac Rady UE. W tym kontekście Słowenia skoncentrowała się na ograniczonej liczbie priorytetów. Do kategorii „odziedziczonych” celów można zaliczyć przede wszystkim postęp w zakresie ratyfikacji Traktatu lizbońskiego przygotowanego przez RFN kilka miesięcy wcześniej i podpisanego tuż przed objęciem przez Słowenię Prezydencji. Drugim priorytetem było zainicjowanie tzw. procesu ljubljańskiego dotyczącego rozwijania Europejskiego Obszaru Badawczego (European Research Area). Trzeci cel to osiągnięcie wstępnego porozumienia w zakresie pakietu energetycznego i zmian klimatycznych. Jedynym oryginalnym celem słoweńskim związanym z żywotnymi interesami tego kraju była kwes a integracji z UE regionu Bałkanów zachodnich (w tym w szczególności kontrowersyjnej kwes i Kosowa). Ostatnim celem był dialog międzykulturowy (co związane było z tym, że rok 2008 to Rok Dialogu Międzykulturowego w UE). Prezydencja słoweńska jest bardzo dobrze oceniana. Podobnie jak dla innych małych krajów najważniejszym dla niej celem było skuteczne wypełnienie funkcji na poziomie organizacyjnym, i na tym właśnie administracja słoweńska się skoncentrowała. 6.2. Prezydencja czeska Republika Czeska była drugim nowym krajem członkowskim, który objął Prezydencję w Radzie UE, pierwszym zaś byłym postsowieckim państwem komunistycznym należącym w przeszłości do bloku wschodniego. Mimo doskonałego przygotowania administracji czeskiej do wypełnienia funkcji, na Prezydencji tej cieniem położyły się domowe niesnaski i konflikty polityczne, niwecząc wysiłki urzędników. Na okres czeskiej Prezydencji w pierwszym półroczu 2009 r. przypadły także trudne wydarzenia międzynarodowe, z którymi musiała się borykać czeska dyplomacja. Na przełomie lat 2008 i 2009 Izrael zaatakował Strefę Gazy, a podczas jego operacji „Płynny Ołów”, skierowanej przeciwko działaniom zbrojnym Prezentacja programu Prezydencji słoweńskiej, 20 grudnia 2007 (źródło: Rada Unii Europejskiej) 7. Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej Hamasu, zginęło wielu cywilów oraz zaatakowano siedzibę biura ONZ. Wymagało to natychmiastowej reakcji UE, a w jej imieniu przedstawicieli czeskich. W styczniu wybuchł gorący konflikt o dostawy gazu między Ukrainą i Rosją, czego efektem było wstrzymanie dopływu gazu także dla niektórych krajów UE. W tym okresie także uwagę skupił najpoważniejszy od kilkudziesięciu lat światowy kryzys gospodarczy, który dotknął w szczególności strefę euro, do której Czechy z resztą nie należą. Z drugiej strony, działania rządu czeskiego poważnie ograniczała wewnętrzna sytuacja polityczna. Republika Czeska pełniła Prezydencję we współpracy z Francją i Szwecją. Plan tego tria w dużej mierze wpłynął na priorytety tej Prezydencji. Należały do nich: • kwes e gospodarcze. Pierwotnie Czesi zakładali ambitne plany między innymi liberalizacji handlu w ramach WTO, jednak kryzys ekonomiczny spowodował całkowite przewartościowanie tych projektów i skierowanie uwagi głównie na działania antykryzysowe; • drugim priorytetem była energia i zmiany klimatyczne. Tematyka ta związana była ze zbliżającym się szczytem klimatycznym w Kopenhadze (w grudniu 2009 r.) i pracami nad przygotowaniem europejskiego stanowiska na konferencję. Czesi za jeden z nadrzędnych celów swojej Prezydencji postawili kwes e zewnętrznego bezpieczeństwa energetycznego. Potrzebę działań w tym względzie unaocznił styczniowy kryzys gazowy; • kolejny priorytet to rola UE w świecie. W tym zakresie Czesi skoncentrowali się na promowaniu Partnerstwa Wschodniego i stosunków z Rosją. Ta tematyka bliska jest wszystkim państwom regionu Europy Środkowej i Wschodniej. Nasi sąsiedzi skoncentrowali się także na kwes i dalszego rozszerzenia i relacji z krajami Bałkanów zachodnich oraz na wzmocnieniu relacji transatlantyckich. | 127 6.3. Prezydencja szwedzka Szwedzka Prezydencja (raport rządu przedstawiony Riksdagowi 9 kwietnia 2010) sama określiła się jako „Prezydencja przejściowa”. Po pierwsze, ze względu na fakt, iż podczas jej trwania wszedł w życie Traktat lizboński (1 grudnia 2009) i w związku z tym Unia zaczęła funkcjonować w nowych ramach prawnych. Ale również dlatego, że w związku z wyborami do Parlamentu Europejskiego w czerwcu 2009 r. oraz końcem kadencji Komisji Europejskiej, rozpoczynał się nowy cykl polityczny w Brukseli. W konsekwencji mieliśmy do czynienia z punktem krytycznym, w którym konieczne było wyłonienie nowego składu Komisji Europejskiej, jak również obsadzenie stanowisk przewodniczącego Rady Europejskiej oraz wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa (19 listopada 2009), co wymagało wypracowania decyzji absorbujących w znacznym stopniu szwedzki kapitał polityczny w Brukseli. Jednocześnie – biorąc pod uwagę indywidualne cele państwa przewodzącego pracom Rady – Szwe- Ocena wykonania czeskich priorytetów nie jest zadaniem łatwym. W jakiejśc mierze czeska Prezydencja była zdominowana przez wydarzenia nieoczekiwane, na które zarówno UE, jak i Prezydencja musiały reagować, nawet kosztem wcześniej ustalonych planów. Podczas czeskiego przewodnictwa uwidoczniła się kolejna prawda o Prezydencji, że jej jakość sprawdza się nie po znaczeniu, a nawet nie po wykonaniu wyznaczonych celów, lecz po poziomie i sprawności zarządzania w nieprzewidywalnych i nieoczekiwanych sytuacjach kryzysowych. Prezentacja programu Prezydencji szwedzkiej, 22 czerwca 2009 (źródło: Rada Unii Europejskiej) 128 | Magdalena Góra, Rafał Riedel cja dysponowała określonymi priorytetami swojej Prezydencji, jednak po jej odbyciu rząd nie podkreślał realizacji poszczególnych celów, za to podkreślał przede wszystkim wzmocnienie pozycji Królestwa Szwecji w rodzinie państw należących do Unii w ogóle (co związane było właśnie ze wspomnianym powyżej przeprowadzeniem Unii do nowego reżimu traktatowego). Wśród celów szwedzkiej Prezydencji dwa traktowane były priorytetowo, tzn.: • międzynarodowe negocjacje prowadzące do konferencji ONZ w sprawie zmian klimatycznych w Kopenhadze – grudzień 2009; • wyjście z kryzysu fiskalnego, który dotknął Europę jako konsekwencja kryzysu finansowego w gospodarce światowej. Ponadto, wśród innych celów, rząd szwedzki wyznaczył: • strategię dla regionu Morza Bałtyckiego; • Program sztokholmski, mający pomóc w budowaniu bezpiecznej i transparentnej Europy. W szwedzkim programie znalazły się również cele tradycyjnie powtarzane przez każdą Prezydencję, takie jak: • wzmocnienie głosu Unii Europejskiej w stosunkach międzynarodowych; • kontynuacja procesu rozszerzenia. Logo Prezydencji hiszpańskiej (źródło: Unia Europejska) 6.4. Prezydencja hiszpańska Również Prezydencja hiszpańska określała się mianem przejściowej. W programie Prezydencji rząd hiszpański deklarował wolę „transformacji Unii” w związku z nowym traktatem. Zmiana systemowa o takim zakresie obejmie zatem wiele rotacyjnych Prezydencji i wielu wymiarach, jak np. w zakresie reprezentowania Unii na zewnątrz, będzie obejmowała również polską Prezydencję. Oprócz implementacji Traktatu lizbońskiego, Hiszpanie planowali kontynuować wysiłki na rzecz zwalczania kryzysu ekonomicznego (i jego skutków). Jest to o tyle zrozumiałe, że Hiszpania w sposób szczególny doświadczyła załamanie gospodarcze w latach 2008/2009, jak również ze względu na koincydencję czasową związaną z koniecznością wypracowania nowej strategii obejmującej dekadę (po „Lizbonie 2010)”. Tak więc rząd hiszpański wiele trudu włożył w wypracowanie „Strategii Wzrostu i Zatrudnienia – Europa 2020”. Kontynuacja w reformowaniu Unii widoczna jest również w kolejnym priorytecie związanym z wzmacnianiem polityki zagranicznej Unii. Oczywiście ze względów historyczno-geograficzno-strategicznych Hiszpanie zainteresowani byli głównie pogłębieniem współpracy z Ameryką Łacińską oraz regionem Karaibów. Generalnie Prezydencja hiszpańska wyniosła do ran- 7. Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej gi priorytetów zdecydowanie większą liczbę celów, bowiem obejmowały one również: • kontynuację rozszerzenia UE w regionie Bałkanów zachodnich, • wznowienie i wzmocnienie relacji transatlantyckich, • rozwój współpracy z państwami azjatyckimi, • uczynienie UE bardziej demokratyczną (rozwój instytucji inicjatywy ludowej), • rozwój wspólnotowej polityki migracyjnej i azylowej. Prezydencja hiszpańska istotna z polskiego punktu widzenia, ponieważ rozpoczęła ona trio obejmujące również Belgię oraz Węgry, bezpośrednio poprzedzające polską Prezydencję. 7. Plany polskiej Prezydencji Polska Prezydencja w Radzie UE rozpocznie się 1 lipca 2011 r. Polska będzie pierwszym krajem nowego tria (wraz z Danią i Cyprem). Przygotowania do Prezydencji polski rząd rozpoczął wcześnie, początkowo koncentrując się na wyzwaniach administracyjnych i logistycznych. Takie zadania, jak przygotowania urzędników do prowadzenia obrad w grupach roboczych Rady, przygotowanie zaplecza logistycznego w kraju i organizacja spotkań na różnych szczeblach, opracowanie programu promowania kraju w zakresie choćby prezentacji polskiej kultury w Europie czy wreszcie organizacja działań informacyjnych skierowanych do polskiego społeczeństwa, będą działaniami, które Polska będzie musiała podejmować i wypełnić bez względu na to, jakie będą priorytety polityczne polskiego przewodnictwa. Jak wspomniano, to zdolność administracyjna kraju do prowadzenia prac UE i wypełniania rozlicznych funkcji oraz umiejętność reagowania kryzysowego budują wizerunek państwa w trakcie Prezydencji. Warto zaznaczyć, że zwłaszcza podnoszenie kwalifikacji administracji to działanie, które przyniesie rezultaty także po zakończeniu Prezydencji. Stopniowo do tych przygotowań zaczęto włączać także debatę nad możliwymi celami politycznymi Prezydencji polskiej. Warto pamiętać, że priorytety Prezydencji wynikają nie tylko z woli państwa, lecz także z planów tria (ustalonych na 18 miesięcy), planów pracy Rady UE i Komisji Europejskiej oraz kalendarza procesów podejmowania decyzji w UE, ale i z konkretnych okoliczności wewnętrznych i międzynarodowych, na które rzadko można mieć wpływ. | 129 21 lipca 2010 r. Rada Ministrów przyjęła dokument, w którym wstępnie naszkicowano cele polskiej Prezydencji. Jest to plan maksimum, który w trakcie pierwszej połowy 2011 r. będzie dostosowywany do opisanych wyżej czynników. Ostateczna lista priorytetów danego kraju zazwyczaj ogłaszana jest tuż przed objęciem Prezydencji. Na obecnym etapie przygotowań programowych wytyczono obszary, w których Polska będzie koncentrować swoje działania. Zgodnie z decyzją z lipca 2010 są to: • Negocjacje wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020. Cel ten wynika z długoterminowego kalendarza przygotowań UE do nowego planu finansowego. Na okres polskiej Prezydencji oraz całego tria polsko-duńsko-cypryjskiego przypadnie etap analizy propozycji Komisji Europejskiej i identyfikacji głównych zagadnień negocjacyjnych, a następnie osiągnięcia porozumienia politycznego państw członkowskich. • Rynek wewnętrzny – w szczególności jego wzmocnienie w dobie kryzysu gospodarczego na świecie. • Stosunki ze Wschodem. Od lat jednym z priorytetów polskiej polityki zagranicznej w ramach UE jest europejska polityka wschodnia. Polska, we współpracy z wysoką przedstawicielką Unii ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, będzie promować Partnerstwo Wschodnie. • Wzmocnienie zewnętrznej polityki energetycznej UE. Podobnie jak Prezydencji czeskiej, priorytetem Polski jest stopniowe budowanie europejskich działań w tym zakresie oraz wzmacnianie bezpieczeństwa energetycznego UE. • Wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony. Od kilku już lat polscy politycy współpracują z partnerami europejskimi nad tą jedną z najmłodszych polityk europejskich. Celem w tym zakresie będzie podnoszenie efektywności UE w takich obszarach, jak zarządzanie kryzysowe, pogłębienie współpracy państw członkowskich w dziedzinie obronności oraz zapewnienie partnerstwa z NATO. • Pełne wykorzystanie kapitału intelektualnego Europy. W tym zakresie Polska zamierza wraz z Komisja Europejską budować i wzmacniać szeroko rozumiany kapitał intelektualny Europy, a zarazem konkurencyjność i wydajność jej gospodarki (więcej na ten temat zobacz „Priorytety i program polskiego przewodnictwa w Radzie UE w II połowie 2011 r.”, h p://Prezydencjaue.gov.pl/obszary-przygotowa/programowanie). 130 | Magdalena Góra, Rafał Riedel Priorytety sektorowe polskiej Prezydencji W grudniu 2010 roku odbyła się w Sejmie debata na temat priorytetów polskiej Prezydencji. Sekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych Mikołaj Dowgielewicz w taki sposób scharakteryzował dodatkowe priorytety sektorowe Prezydencji: „Jeśli chodzi o sprawy gospodarcze i finansowe, polska prezydencja będzie prowadziła prace nad wzmocnieniem zarządzania gospodarczego w Unii Europejskiej i konsolidacją finansów publicznych. W związku z tym na okres przewodnictwa Polski w Radzie ECOFIN przypadnie wdrażanie długofalowych rozwiązań, które w tej chwili są uzgadniane. Polska będzie także przewodniczyła pracom nad realizacją pierwszego cyklu tzw. europejskiego semestru ekonomicznego. Będziemy także przewodniczyć pracom dotyczącym przyjęcia rocznego budżetu Unii Europejskiej na 2012 r., co, jak się okazało w tym roku, nie zawsze jest takie proste. Wreszcie w obszarze usług finansowych i koordynacji gospodarczej kluczowe znaczenie będzie miała współpraca polskiej prezydencji z prezydencją francuską w grupie G20. Jeśli chodzi o transport, telekomunikację i energię, jedną z kluczowych kwestii dla polskiej prezydencji będzie rewizja wytycznych w sprawie transeuropejskich sieci transportowych, w tym zasad finansowania inwestycji w te sieci. Istotnym tematem będzie także europejska agenda cyfrowa, która właśnie jest przewidziana jako pakiet legislacyjny na drugie półrocze 2011 r. Chodzi także o pakiet rozwiązań dotyczących e-administracji. W obszarze energetycznym będziemy dążyć do utworzenia mechanizmów finansowania małych i rozproszonych inwestycji w efektywność energetyczną z Funduszu Spójności w takich sektorach, jak budownictwo, ciepłownictwo lokalne, sieci dystrybucji ciepła i energii elektrycznej, lokalny transport zbiorowy. Bardzo ważne będą także decyzje dotyczące energetycznego pakietu infrastrukturalnego. Konkurencyjność. W Radzie do Spraw Konkurencyjności kluczowym zadaniem będzie dyskusja na temat polityki przemysłowej w kontekście kryzysu gospodarczego i jego wpływu na kondycję przedsiębiorstw. Polska prezydencja może się okazać odpowiednim okresem do zbiorczego zestawienia działań, do jakich państwa członkowskie zobowiązały się pod koniec 2008 r., popierając propozycję planu działań opracowanego na podstawie „Small business act for Europe”. Przewidywane jest także podjęcie tematu innowacji, kontynuowanie prac mających na celu utworzenie patentu Unii Europejskiej, a także w zakresie legislacji dotyczącej harmonizacji technicznej. Polska zamierza także kontynuować przegląd prawa w dziedzinie praw konsumenta, wspierać podniesienie poziomu bezpieczeństwa produktów konsumenckich oraz wzmocnienie nadzoru rynków w odniesieniu do produktów stwarzających poważne zagrożenie. Chciałbym także wspomnieć o tym, że na czas polskiej prezydencji przypadną prace nad podstawami programu ramowego w zakresie badań i rozwoju technologicznego. Polska będzie kładła nacisk na zwiększenie synergii między polityką spójności a ósmym programem ramowym, dążąc do zapewnienia komplementarności instrumentów funduszy strukturalnych i programów ramowych, wspierania budowy klastrów europejskich, stworzenia mechanizmu współfinansowania ze środków ósmego programu budowy i funkcjonowania infrastruktury badawczej o charakterze regionalnym oraz integracji regionalnych i krajowych polityk w obszarze badań i rozwoju. Obszar rolnictwa i rybołówstwa. W tym obszarze działania polskiej prezydencji skupią się na dyskusji o reformie systemu płatności bezpośrednich, przyszłości polityki rozwoju obszarów wiejskich, wspieraniu inwestycji związanych z rozwojem odnawialnych źródeł energii na terenach wiejskich oraz pracach nad gruntownymi zmianami zasad wspólnej polityki rybackiej. W kwestii reformy systemu płatności bezpośrednich Polska będzie dążyła do osiągnięcia porozumienia oraz wypracowania nowego systemu płatności. W kwestii przyszłości polityki rozwoju obszarów wiejskich Polska będzie dążyła, w ramach prac o charakterze strategicznym i legislacyjnym, do wypracowania porozumienia, akcentując znaczenie komplementarnego wykorzystania instrumentów WPR i polityki spójności dla rozwoju obszarów wiejskich, jak również istotną rolę tych obszarów w kontekście nowych wyzwań, takich jak kwestie klimatyczne, ochrona różnorodności biologicznej, gospodarka wodna, dobra publiczne. Wreszcie w obszarze polityki społecznej i zatrudnienia w ramach priorytetu: Aktywna Europa prezydencja polska podejmie temat aktywizacji zawodowej wobec wyzwań demograficznych, spójności społeczno-gospodarczej, promocji aktywnego obywatelstwa z uwzględnieniem obchodów Europejskiego Roku Wolontariatu” (podkreślenia – MG i RR). (Wybrane fragmenty Informacji ministra spraw zagranicznych na temat wstępnych priorytetów i programu polskiego przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej w II połowie 2011 roku przedstawionej przez sekretarza stanu w MSZ Mikołaja Dowgielewicza podczas 80. posiedzenia Sejmu 14 grudnia 2010 r.) 7. Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej | 131 Zagadnienia kontrolne: Wybrana bibliografia: 1. A. Adamczyk, Mechanizmy współpracy w Unii Europejskiej, Studia Europejskie nr 3 (47) 2008; J. Barcz, Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej, Warszawa 2010; F. Emmert, M. Morawiecki, Prawo Europejskie, wyd. II, WarszawaWrocław 2000; D. Fink-Hafner, D. Lajh, The 2008 Slovenian Presidency: A New Synergy for Europe? A Midterm Report, Sieps 2008; F. Hayes-Renshaw, H. Wallace, The Council of Ministers, Nowy Jork, Londyn 2006; S. Hix, System polityczny Unii Europejskiej, Warszawa 2010; C. Kaddous, Role and posi on of the High Representa ve of the Union for Foreign Affairs and Security Policy under the Lisbon Treaty, [w:] S. Griller and J. Ziller (red.) The Lisbon Treaty: Cons tu onalism without a Cons tu onal Treaty?, Wiedeń 2008; D. Kral, V. Bartovic, V. Řiháčková, The 2009 Czech EU Presidency: Contested Leadership at a Time of Crisis, Sieps 2009; K. Michałowska, Podejmowanie decyzji w Unii Europejskiej, Warszawa 2002; A. Maurer, The German Council Presidency: Managing Conflic ng Expecta ons, Journal of Common Market Studies, vol. 46 Annual Review 2008; Report on the Swedish Presidency of the Council of the European Union. 1.07.2009–31.12.2009, Sztkholm 2010; The Programme for the Spanish Presidency of the Council of the European Union. 01.01.2010–30.06.2010, Madryd 2010; R. Riedel, Governance po europejsku, czyli jak przewodzić policentrycznemu i wielopoziomowemu systemowi politycznemu, [w:] 2011 – Polska Prezydencja w Unii Europejskiej (red.) P. Klimontowski, R. Riedel, Opole 2010; A. Schout, S. Vanhoonacker, Evalua ng Presidencies of the Council of the EU: Revisi ng Nice, Journal of Common Market Studies, vol. 44, nr 5, 2007; K. Smyk, Reforma Prezydencji w Unii Europejskiej w świetle postanowień Traktatu Lizbońskiego, Studia Europejskie nr 3 (47) 2008, str. 175–190; J. Tallberg, The agenda-shaping powers of the EU Council Presidency, Journal of European Public Policy, vol. 10, nr 1, February 2003; A. Wierzykowska, System instytucjonalny Unii Europejskiej, Warszawa 2008 Jaka jest geneza instytucji Prezydencji w Radzie UE? 2. Omów miejsce Prezydencji rotacyjnej w systemie Rady UE. 3. Przedstaw najważniejsze funkcje organizacyjne Prezydencji rotacyjnej. 4. Omów role organizatora i brokera ogrywane przez Prezydencję. 5. Przedyskutuj zmiany, jakie w zakresie przewodniczenia pracom UE wprowadził Traktat lizboński. 6. Co to jest trio i na czym polega współpraca między kolejnymi Prezydencjami? 7. Na czym polega prezydencja hybrydowa? 8. Omów, na czym polegają zmiany związane z utworzeniem stanowiska stałego przewodniczącego Rady Europejskiej? 9. Jakie czynniki wpływają na realizację przez daną Prezydencję jej celów politycznych. Podaj przykłady. 10. Przedyskutuj priorytety polskiej prezydencji. 8. Zmiany w zasadniczych obszarach działania UE w świetle Traktatu z Lizbony mgr Marcin Zubek Instytut Europeistyki Uniwersytetu Jagiellońskiego 1. Likwidacja systemu filarowego UE Tematyka niniejszego rozdziału poświęcona jest analizie zmian, jakie wprowadza Traktat lizboński w zakresie trzech, do tej pory wyraźnie rozdzielonych, sfer działania Unii Europejskiej. Do momentu wejścia w życie TL architektura instytucjonalna, a co za tym idzie i funkcjonalna Unii Europejskiej opierała się na tzw. systemie filarowym. Rzeczone filary reprezentowały różne piony działalności UE: filar I to przede wszystkim kwes e związane z rynkiem wewnętrznym i niektórymi politykami Wspólnot. Charakteryzował się on największym stopniem ponadnarodowości, czyli decyzje w jego ramach najczęściej były podejmowane w drodze głosowań większościowych, przy dużym udziale takich instytucji, jak Parlament Europejski czy kompletnej jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Pozostałe dwa filary – wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa (filar II) oraz współpraca w dziedzinie spraw wewnętrznych i sprawiedliwości (filar III) cechowały się, po pierwsze, dużo mniejszym udziałem rozwiązań ponadnarodowych, po drugie, odmiennymi instrumentami prawnymi, które bardzo często były przyjmowane raczej drogą jednomyślności czy też konsensusu niż metodą głosowania większościowego. W tym duchu również kompetencje zarówno TSUE, jak i PE w tych dziedzinach napotykały na pewne ograniczenia. Traktat lizboński jednoznacznie zlikwidował system filarowy, choć jest to zmiana w dużej mierze semantyczna. Mimo że filary jako takie przestały istnieć, nadal mamy do czynienia z pewnym rozdziałem i odmiennością wyżej wspomnianych obszarów. Niemniej zapisy TL porządkują i ujednolicają niektóre kwes e, wprowadzając tym samym nieco większy ład do zasadniczych domen działalności UE, tj. wy- branych aspektów odnoszących się do wspólnego rynku, politycznego wymiaru działalności zewnętrznej UE oraz jej bezpieczeństwa wewnętrznego. 2. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa 2.1. WPZiB w konstrukcji Unii Europejskiej Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa jest obszarem budzącym najwięcej kontrowersji i emocji. Dzieje się tak zasadniczo z dwóch powodów. Po pierwsze, jest to stosunkowo młoda i najmniej rozwinięta dziedzina współpracy w ramach UE. Po drugie, jej zasięg w sposób naturalny obejmuje kwes e, które jednoznacznie stykają się z kompetencjami rządów krajowych i ingerują w suwerenność państw członkowskich. Dotyczą bowiem takich zagadnień, jak obecność i pozycja państw europejskich w stosunkach międzynarodowych oraz, w niektórych przypadkach, możliwość i zdolność użycia siły militarnej poza ich granicami. Wiąże się to z faktem, że rządy niechętnie przekazują kompetencje w tej dziedzinie na poziom ponadnarodowy, a jeśli już to czynią, to z zastrzeżeniem prawa weta wobec podejmowanych decyzji, poprzez wprowadzanie zasady jednomyślności. Ponadto, jako że istnienie Wspólnot Europejskich było w mniejszym lub większym stopniu motywowane pragnieniem odbudowy zrujnowanych gospodarek europejskich po II wojnie światowej i miało przede wszystkim stanowić swoiste, ekonomiczne panaceum na liczne spory (zarówno narodowościowe, jak i polityczne) w Europie, czyniąc Wspólnoty w pierwszym rzędzie 134 | Marcin Zubek organizacją o charakterze gospodarczym, polityczny wymiar współpracy między państwami członkowskimi dotyczącej podmiotów trzecich został zepchnięty na margines tendencji integracyjnych. Co się zaś tyczy bezpieczeństwa – zapewniane ono było przez parasol ochronny NATO, ze Stanami Zjednoczonymi na czele. 2.2. Ewolucja WPZiB Dopiero w latach 70. ubiegłego stulecia państwa należące do Wspólnot zaczęły poważnie myśleć o integracji swoich polityk w kontekście świata zewnętrznego. W konsekwencji w 1970 r. powołano do życia Europejską Współpracę Polityczną mówiącą, między innymi, o obowiązku konsultacji stanowisk państw członkowskich na forach organizacji międzynarodowych, przede wszystkim ONZ. Chciano, aby Wspólnoty, w miarę możliwości, wypowiadały się jednym głosem w kwes ach globalnych. EWP przyniosła namacalne, choć jednak ograniczone rezultaty – na przykład na forum Zgromadzenia Ogólnego ONZ kraje wspólnotowe, przy przyjmowaniu rezolucji, w ponad 60% głosowań zgłaszały identyczne stanowiska. Wynik ten utrzymuje się na takim poziomie aż do dziś, nie zmienił tego nawet wzrost liczby państw członkowskich (dane na podstawie badań K.-D. Stadlera, L. Hurwitza, P. Luifa oraz analiz własnych autora). Można się domyślać, że nie jest łatwo pogodzić interesy narodowe 27 organizmów politycznych o często różnie sprecyzowanych celach czy stanowiskach, nie sprowadzając jednocześnie zawartego przez nie porozumienia do najmniejszego wspólnego mianownika. W latach 80. nastąpił okres tzw. euroletargu, co odbiło się również na zahamowaniu integracji w dziedzinie wspólnej polityki zewnętrznej. Dopiero po zakończeniu zimnej wojny, na początku lat 90., wraz z wejściem w życie Traktatu z Maastricht, miało miejsce nowe otwarcie. Oficjalnie umocowano traktatowo istnienie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, tworząc tym samym to, co do niedawna było II filarem UE. Współpraca w jego ramach miała charakter stricte międzyrządowy. Rola organów wspólnotowych została znacznie ograniczona na rzecz Rady Europejskiej oraz Rady Unii Europejskiej i zasady jednomyślności, czyli de facto rządów państw członkowskich. Aby jeszcze bardziej podkreślić odrębność tego filaru od pozostałych, również nazewnictwo instrumentów prawnych przyjmowanych w jego ramach znacznie różniło się od tego, jakie Żołnierze misji EUFOR w Kinszasie (Kongo) w 2008 r. (źródło: EUFOR RD Kongo) 8. Zmiany w zasadniczych obszarach działania UE w świetle Traktatu z Lizbony zastosowano w pierwszym wspólnotowym filarze. Toteż mieliśmy do czynienia nie z rozporządzeniami, dyrektywami czy decyzjami, a z ogólnymi wytycznymi, wspólnymi strategiami i wspólnymi działaniami. Jak już wspomniano, najważniejszą instytucją II filaru była Rada Europejska, która nadawała impulsy do działania i określała długofalowe cele, oraz RUE, odpowiedzialna za przełożenie tych wytycznych na realną politykę. Obradowała ona nad kwes ami związanymi z WPZiB na najwyższym szczeblu, tj. jako Rada do Spraw Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych, gdzie państwa reprezentowane były przez ministrów spraw zagranicznych. Lata 90. przyniosły kolejne rozwiązania. Z inspiracji francusko-brytyjskiej powołano do życia europejską politykę bezpieczeństwa i obrony, Traktat z Amsterdamu ustanowił wysokiego przedstawiciela do spraw wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, który stawał się jednocześnie sekretarzem generalnym RUE (funkcję tę do grudnia 2009 r. sprawował Javier Solana). Utworzono również Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa, składający się ze stałych przedstawicieli (ambasadorów) państw członkowskich przy UE, który miał wspomagać Radę w kwes ach powiązanych z II filarem i sprawować kontrolę polityczną nad działaniami UE, np. jej misjami. Oprócz tego, na mocy zawartych wcześniej (1992) porozumień petersberskich, UE mogła aktywnie się włączać w organizacje misji militarnych, których celem było przywracanie lub utrzymywanie pokoju, zarządzanie kryzysowe czy działania humanitarne. W 2003 r. miała miejsce pierwsza misja wojskowa UE – operacja EUFOR Concordia w Macedonii. Od tego czasu aktywność misyjna Unii (czy to militarna, czy cywilna) rozszerzyła się, obejmując zarówno obszar Europy, jak i Bliskiego Wschodu, Azji i Afryki. Wpływ pozostałych instytucji UE na WPZiB był bardzo ograniczony. Komisja Europejska miała za zadanie wspieranie Rady oraz prezydencji, jeśli chodzi o kontrolę implementacji polityki zagranicznej Unii. Komisja mogła także wywierać pewien wpływ na unijną politykę zewnętrzną dzięki nieformalnej inicjatywie ustawodawczej w II filarze, która dawała jej możliwość zwrócenia się do Rady o podjęcie działań w danej sprawie, oraz poprzez komisarza do spraw stosunków zewnętrznych, mającego pod swoim przewodnictwem tzw. DG RELEX. Mimo tych ograniczeń, należy jednak pamiętać, że stosunki zewnętrzne UE obejmują o wiele szersze spektrum zagadnień niż wyłącznie aspekty polityczne. Stosunki UE ze światem zewnętrznym nie są bowiem kształtowane tylko i wyłącznie przez pryzmat działań II filaru. Pod- | 135 stawową siłą Brukseli we współczesnych stosunkach międzynarodowych jest jej potencjał gospodarczy, a nie militarny czy geostrategiczny. W przypadku gdy UE w odniesieniu do państw trzecich stosuje dobrze znaną politykę „kija i marchewki”, prezentowane przez nią zachęty i groźby mają najczęściej wymiar ekonomiczny, a niekoniecznie polityczny. Toteż w dużej mierze polityka handlowa UE stanowi o jej największej sile i zdolności wpływania na partnerów, a w tworzeniu tej polityki dużą rolę odgrywa KE oraz RUE, decydująca odpowiednią większością głosów, a nie jednomyślnie. Pozostaje jeszcze kwes a ewentualnego wpływu Parlamentu Europejskiego na WPZiB. Jak łatwo się domyślić, kompetencje PE w II filarze również nie były szerokie i sprowadzały się głównie do corocznej debaty o WPZiB oraz udzielania zgody przy ważniejszych umowach międzynarodowych. 2.3. Postanowienia Traktatu lizbońskiego Choć dążenie do przeniesienia na poziom ponadnarodowy jak największej liczby polityk stanowi jedną z myśli przewodnich Traktatu lizbońskiego, nowe postanowienia odnoszące się do wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa nie w pełni odzwierciedlają ten trend. Mimo formalnej likwidacji podziału filarowego, WPZiB nadal stanowi oddzielny obszar polityki UE, w którym gros decyzji wciąż podejmowana jest prawie wyłącznie przy udziale RUE i w ogromnej większości przypadków na zasadzie konsensusu. Niektóre z wprowadzonych zmian są czysto kosmetyczne; TL ma, między innymi, przyczynić się do ujednolicenia nazewnictwa wydawanych przez UE aktów prawnych, wprowadzając taką samą nomenklaturę we wszystkich obszarach swojej polityki (czyli niegdysiejszych filarach). Tak też postąpiono w przypadku WPZiB i jako główny akt prawny w tej dziedzinie traktat wymienia „decyzję”, która jednak różni się od decyzji wydawanych w związku z innymi politykami. Decyzje dotyczące WPZiB nie są aktami ustawodawczymi. W rzeczywistości są one odpowiednikami wcześniejszych wspólnych strategii i działań. Jedna z najważniejszych i najbardziej doniosłych reform to ustanowienie wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. W niedoszłym traktacie konstytucyjnym miał to być minister spraw zagranicznych UE. Funkcja ta, według zapisów TL, jest o tyle interesująca, że stanowi swoisty pomost między z natury ponadnarodową Komisją Europejską a odzwierciedlającą porządek międzyrządowy RUE. Pomost o, jak się okazuje, bar- 136 | Marcin Zubek dzo solidnej konstrukcji. Otóż, wysoki przedstawiciel jednocześnie pełni funkcję pierwszego z wiceprzewodniczących KE, niejako przejmując rolę szefa DG RELEX, oraz przewodniczy Radzie do Spraw Zagranicznych. Należy tu wspomnieć, że Traktat lizboński przewiduje działanie Rady do Spraw Zagranicznych jako jednej z możliwych konfiguracji RUE, powodując pozdział wspomnianej Rady ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych na: Radę do Spraw Zagranicznych, i Radę do Spraw Ogólnych. Na tym jednak wyjątkowość Rady do Spraw Zagranicznych się nie kończy. RUE w tej właśnie konfiguracji będzie mieć stałe przewodnictwo w osobie wysokiego przedstawiciela, podczas gdy przewodniczący w innych składach Rady będą zmieniać się tak jak wcześniej, tj. w zależności od tego, które państwo sprawuje w danym momencie Prezydencję. To, że wysoki przedstawiciel umocowany jest zarówno w Komisji, jak i w RUE, z jednej strony niesie nadzieję na jeszcze lepszą koordynację polityk UE i zwiększenie spójności jej działań poprzez doskonalenie współpracy między instytucjami reprezentującymi odmienną logikę. Z drugiej strony jednak może rodzić problemy. Mając silną pozycję zarówno w Radzie do Spraw Zagranicznych i KE, wysoki przedsta- wiciel może się znaleźć w sytuacji, gdy będzie musiał prezentować stanowisko sprzeczne z pozycją którejś z tych instytucji. Kolejna bardzo istotna innowacja TL w dziedzinie WPZiB to powołanie do życia Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych, która ma stanowić trzon unijnej służby dyplomatycznej. W jej skład wchodzić mają zarówno urzędnicy wywodzący się z Sekretariatu Generalnego RUE, Komisji Europejskiej, jak i wydelegowani przez państwa członkowskie. Takie rozwiązanie już u zarania rodzi pewien konflikt, przede wszystkim o to, która z tych instytucji zdominuje ESDZ. Spór ten toczy się bynajmniej nie tylko między instytucjami UE a państwami członkowskimi, ale także RUE i KE walczą o jak największy parytet uczestnictwa dla swoich przedstawicieli w tych służbach. Trzeba jednak wierzyć, że Europejska Służba Działań Zewnętrznych sprawi, że działania UE wobec państw trzecich będą bardziej skuteczne, a nawet, dzięki wypełnianiu swojej funkcji informacyjnej i mediacyjnej, może się stać ważnym narzędziem służącym wczesnemu rozpoznawaniu i zapobieganiu konfliktom. Pewne interesujące rozwiązania wprowadzono również w sprawach polityki bezpieczeństwa i obrony. Pierwsza zmiana, choć kosmetyczna, to nowa na- Catherine Ashton z dopiero co mianowanymi szefami ESDZ: Pierrem Vimontem i Davidem O’Sullivanem, 25 października 2010 r. (źródło: Rada Unii Europejskiej) 8. Zmiany w zasadniczych obszarach działania UE w świetle Traktatu z Lizbony zwa: już nie EPBiO, lecz WPBiO – wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony. Inna zmiana, o wiele ważniejsza, to poszerzenie zakresu przedmiotowego misji petersburskich, do którego to zakresu zostały wpisane wspólne działania rozbrojeniowe, wojskowe doradztwo i wsparcie, misje zapobiegania konfliktom, misje stabilizacyjne w sytuacji postkonfliktowej. Wyraźnie zaznaczono, że wszystkie te zadania mają się, między innymi, przyczyniać do zwalczania terroryzmu w państwach trzecich. Misje petersberskie Wszelkie misje mające charakter militarny i cele humanitarne, ratunkowe, utrzymania bądź zaprowadzenie pokoju poza terytorium UE. Można tu wskazać operacje afrykańskie: w Demokratycznej Republice Konga w latach 2003 i 2006 czy misję w Czadzie w roku 2008. Reformy z Lizbony wprowadzają również do TUE tzw. klauzulę sojuszniczą. Przypomina ona w dużym stopniu zobowiązania państw w ramach NATO i mówi o obowiązku udzielenia pomocy państwu UE, które stałoby się ofiarą zbrojnej agresji. Co istotne, TUE mówi wyraźnie, że pomoc taka musi być zgodna z postanowieniami Karty Narodów Zjednoczonych i nie może naruszać obowiązków państw członkowskich należących jednocześnie do NATO, a także szanować odrębny charakter polityk obronnych niektórych państw europejskich (chodzi tu przede wszystkim o państwa tradycyjnie neutralne – Austrię, Finlandię, Irlandię, Maltę i Szwecję). W ramach WPBiO wprowadzono jeszcze jedną istotną modyfikację – możliwość wzmocnionej współpracy, czyli tzw. stałej współpracy strukturalnej w dziedzinie obrony (ang: Permanent Structured Coopera on in Defence). Może ona zostać zawiązana po wyrażeniu zgody przez RUE większością kwalifikowaną i objąć te państwa UE, których zdolności militarne są lepiej rozwinięte, bądź kraje te mają ważne zobowiązania, jeśli chodzi o misje wojskowe. Dotychczas żadne z państw nie zdecydowało się na ten rodzaj współpracy, choć w grudniu 2010 r. o chęci i o możliwości takiej kooperacji wspomnieli ministrowie spraw zagranicznych Polski, Francji i Niemiec (inicjatorem był minister Radosław Sikorski). Sformułowali oni list do Catherine Ashton, w którym wyrazili chęć dążenia do utworzenia stałej komórki do planowania operacji cywilno-militarnych, wzmocnienia i dofinansowania europejskich grup bojowych pod względem logistycznym, podkreślili też konieczność | 137 doskonalenia współpracy w dziedzinie obrony przed cyberatakami. Ponadto traktatowo umocowana zostaje Europejska Agencja Obrony z wysokim przedstawicielem na czele. EDA istniała dużo wcześniej, bo od 2004 r. na mocy wspólnego działania RUE. Jej priorytetowe zadania to monitorowanie i ocena zdolności wojskowych państw członkowskich, identyfikacja i harmonizacja potrzeb operacyjnych państw oraz ujednolicenie przepisów dotyczących zakupu technologii militarnych, a także wspieranie badań naukowych w dziedzinie technologii wojskowych oraz ich wdrażania. Jeśli chodzi o podejmowanie decyzji w ramach WPZiB czy WPBiO, to (jak już wspomniano) regułą jest jednomyślność. Są jednak pewne wyjątki, zresztą nieliczne. Mianowicie RUE może podjąć decyzję większością kwalifikowaną, gdy: • działa na podstawie określonego przez Radę Europejską interesu strategicznego UE, • dany akt zaproponowany został przez wysokiego przedstawiciela na prośbę Rady Europejskiej, • przyjmuje środki wykonawcze do decyzji definiującej pozycję UE wobec konkretnej sprawy lub działania, • w przypadku powoływania specjalnych przedstawicieli, o określonym mandacie, najczęściej działających w konkretnych rejonach. Rada Europejska może też jednogłośnie przyjąć, że w innych kwes ach niż wymienione wyżej, będzie decydować większością kwalifikowaną. Co bardzo istotne, wszystkie powyższe wyjątki od reguły jednomyślności nie mają zastosowania do decyzji mogących mieć implikacje militarne lub obronne. Jak zapewne łatwo się domyślić, parlamenty narodowe nie uzyskują jakichkolwiek kompetencji w sferze WPZiB. 3. Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości 3.1. Powstanie PWBiS Jeśli chodzi o współpracę państw UE w takich dziedzinach jak polityka azylowa i imigracyjna, sprawy wewnętrzne, sądownictwo karne i cywilne czy koordynacja działań organów ścigania, one również nie od razu znalazły się w głównym nurcie integracji europejskiej. Są to sprawy drażliwe, bowiem ocierają się o sferę, która jest jedną z kluczowych dla suwe- 138 | Marcin Zubek renności państwa, czyli monopolu rządu na użycie siły i przymusu wobec własnych obywateli, czy szerzej – osób podlegających ich jurysdykcji. 3.2. Ewolucja PWBiS Podobnie jak w przypadku II filaru, w połowie lat 70. państwa członkowskie WE podjęły bardziej skoordynowane działania na rzecz stworzenia przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. W 1975 r. powstała tzw. grupa TREVI (od francuskich słów: Terrorisme, Radicalisme, Extermisme et Violence Interna onal). Choć jej działanie było nieoficjalne, nie miała też ona własnego budżetu, to poprzez wymianę informacji, doświadczeń czy technik śledczych jej istnienie przyczyniło się do zacieśnienia współpracy w zakresie przeciwdziałania przestępczości zorganizowanej i terroryzmowi oraz przygotowania gruntu pod przyszły Europejski Urząd Policji (Europol). TREVI zakończyła swoje funkcjonowanie w 1993 r., wraz z wejściem w życie Traktatu o Unii Europejskiej. Kolejnym ważnym wydarzeniem było podpisanie w 1985 r. Układu z Schengen oraz konwencji wykonawczej do niego w roku 1990. Obydwa te akty uzyskały moc prawną w 1995 r. i sprawiły, że jedna z najważniejszych „czterech swobód” obowiązujących w UE – swoboda przepływu osób – została osiągnięta. Brak kontroli na wewnętrznych granicach Unii stworzył jednak pewną lukę w bezpieczeństwie i skłonił państwa członkowskie do wzmocnienia i ujednolicenia swoich polityk wobec cudzoziemców oraz jeszcze ściślejszej współpracy sądowej i policyj- Siedziba Europolu w Hadze (źródło: Europol) nej. Możliwość prowadzenia obserwacji czy pościgu transgranicznego, stworzenie swoistej bazy danych (Systemu Informacyjnego Schengen, SIS) czy pogłębienie współpracy w dziedzinie kontroli broni palnej i środków odurzających, to najlepsze przykłady dorobku prawnego Schengen. Póżniej został on włączony do traktatu z Maastricht. To właśnie w TUE pojawiły się zapisy o utworzeniu odrębnego międzyrządowego obszaru współpracy, obejmującego: politykę azylową, kontrolę i monitoring zewnętrznych granic UE, zasady wjazdu, pobytu, pracy i poruszania się po terytorium UE obywateli państw trzecich, politykę imigracyjną, przeciwdziałanie narkomanii, terroryzmowi i oszustwom o skali międzynarodowej, współpracy sądowej w sprawach karnych i cywilnych. Jak już wspomniano, współpraca przy powyższych zagadnieniach miała charakter wyłącznie międzyrządowy, toteż RUE stała się przewodnią instytucją w obejmującym je III filarze UE – współpracy w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Wiąże się to rzecz jasna z faktem, że wszelkie decyzje w jego ramach (poza niektórymi aspektami dotyczącymi polityki wizowej) podejmowane były na zasadzie jednomyślności. Taka sytuacja, podobnie jak w przypadku WPZiB, po pierwsze, znacznie spowalniała podejmowanie decyzji, po drugie, istniało ryzyko, że będą się one sprowadzać do najmniejszego wspólnego mianownika. Niemniej w pierwszej połowie lat 90. udało się zainicjować proces tworzenia Europolu (1992) oraz utworzyć Europejskie Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii (1993). Sukcesy te były jednak ograniczone, a brak jasno nakreślonego celu i zakre- 8. Zmiany w zasadniczych obszarach działania UE w świetle Traktatu z Lizbony su współpracy w III filarze, co znajdowało odbicie w niechęci RUE do wykorzystywania niektórych instrumentów prawnych (głównie chodziło o długotrwały proces przyjmowania konwencji, których moc obowiązujaca była również dyskusyjna), stały na przeszkodzie w jego skutecznym funkcjonowaniu. W związku z tym podczas kolejnej reformy UE, w Traktacie amsterdamskim z 1997 r., zdecydowano o uwspólnotowieniu części zagadnień, czyli przeniesieniu ich z III do I filaru. Polityka wizowa, azylowa i imigracyjna, zewnętrzne kontrole graniczne, przemieszczanie się obywateli państw trzecich oraz współpraca sądowa w sprawach cywilnych zostały objęte reżimem wspólnotowym, co wiązało się z przejściem z jednomyślności na większość kwalifikowaną przy podejmowaniu decyzji, większy udział Parlamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej oraz częściową jurysdykcję Trybunału Sprawiedliwości. Obszar III filaru został zatem zredukowany do kwes i współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych. Omawiany traktat postawił przed UE nowy cel: ustanowienie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (PWBiS). Traktat nicejski zaś nie wprowadził, poza określeniem zasad wzmocnionej współpracy w jego ramach oraz stworzenia podstaw traktatowych do ustanowienia Eurojustu, innych zmian w III filarze. Oprócz rozwiązań traktatowych, na kształt III filaru duży wpływ miały też inicjatywy Rady Europejskiej, formułowane na specjalnych spotkaniach na szczycie. Pierwsze tego rodzaju spotkanie odbyło się w Tampere, w Finlandii, w 1999 r. Zadecydowano tam o podjęciu starań na rzecz lepszego dostępu do aparatu sprawiedliwości, wzajemnego uznawania decyzji sądowych, przeciwdziałania praniu brudnych pieniędzy. Miały temu służyć zintensyfikowane działania prewencyjne, wymiana doświadczeń, powoływanie wspólnych transgranicznych zespołów śledczych, wzrost roli Europolu, powołanie Europejskiego Kolegium Policyjnego, zbliżanie ustawodawstwa w zakresie definicji i wymiarów kar za przemyt osób, narkotyków oraz przestępstwa finansowe; był to tzw. program z Tampere. W 2004 r. zastąpiono go programem haskim (choć przyjęty on został nie w Hadze, a w Brukseli), który przewidywał głównie zwiększenie nacisku na współpracę Europolu i Eurojustu, włącznie w działania koordynatora UE ds. zwalczania terroryzmu, więcej uwagi, zapewne na skutek wydarzeń z 11 września 2001 r., poświęcono też bezpieczeństwu lotów. Obecnie działania UE koncentrują się wokół programu sztokholmskiego, obejmującego lata 2010–2015, który dotyczy kwes i wykorzystania | 139 obserwacji satelitarnej, współpracy wywiadowczej, a nawet możliwości interwencji poza granicami UE (przy wykorzystaniu bądź to wojska, bądź Europejskich Sił Żandarmeryjnych). Odrębność III filaru była zaznaczona również przez odmienność instrumentarium prawnego. Traktat amsterdamski przewidywał w ramach współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych przyjmowanie przez RUE: decyzji ramowych wydawanych w celu zbliżania przepisów ustawowych państw członkowskich oraz decyzji służących realizacji każdego innego celu. Ponadto zastosowanie miały konwencje, przypominające tradycyjne umowy międzynarodowe, wiążące tylko sygnatariuszy, oraz wspólne stanowiska, które miały określać sposób postępowania UE w danej sprawie. W tym miejscu należy wspomnieć o dość specyficznej strukturze podejmowania decyzji w III filarze. O ile zazwyczaj jest ona trójczłonowa – składająca się z (1) przygotowania na szczeblu merytorycznym przez grupy robocze, (2) negocjacji na niższym szczeblu politycznym w ramach COREPER, kiedy to ma miejsce (bądź nie) osiągnięcie jakiegoś porozumienia, oraz (3) negocjacje i decyzja na najwyższym szczeblu RUE. W III filarze mieliśmy jeszcze do czynienia z pewnym stadium pośrednim między fazami (1) a (2). TA przewidywał bowiem dodatkowy „szczebel” w postaci specjalnego komitetu zwanego CATS (fr. Comite d’Ar cle Trente-Six – Komitet art. 36). W jego skład wchodzili co prawda niżsi urzędnicy polityczni (dyrektorzy departamentów w ministerstwach), jednak łączył on debatę merytoryczną nad dyskutowanymi kwes ami z debatą polityczną, pełniąc przy tym funkcję koordynacyjną między tymi dwoma poziomami. Jak łatwo się domyślić, przewodnią instytucją w III filarze UE była RUE, a także, w świetle wspomnianych wyżej programów (z Tampere, haski, sztokholmski) Rada Europejska. W związku z międzyrządowym charakterem współpracy Parlament Europejski odgrywał przede wszystkim rolę opiniodawczą, a jurysdykcja TS była ograniczona. W przeciwieństwie jednak do postanowień mających zastosowanie w II filarze, w pewnym zakresie została wzmocniona pozycja Komisji Europejskiej. Otóż, po pierwsze, utworzono nową dyrekcje generalną – DG do spraw Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości, po drugie zaś, podjęto decyzję o przyznaniu Komisji bezpośredniej inicjatywy ustawodawczej. Oznaczało to, że KE będzie dzielić ten przywilej z państwami członkowskimi, co świadczyło o tym, że z jednej strony III filar miał charakter międzyrządowy, gdyż wyraźnie zaznaczona 140 | Marcin Zubek została inicjatywa państw członkowskich, z drugiej jednak oznaczało pewien trend w UE, dążący do całkowitego wcielenia treści zawartych w III filarze do filaru I. Komisja mogła pochwalić się nawet pewnymi osiągnięciami w związku z tą kompetencją, zainicjowała bowiem legislację w zakresie Europejskiego Nakazu Aresztowania czy decyzji ramowej o zwalczaniu terroryzmu. Jak się okazało, tendencja ta znalazła swoje ucieleśnienie w Traktacie lizbońskim. 3.3. Postanowienia Traktatu lizbońskiego Inaczej niż wobec postanowień II filaru, zmiany w obszarze niegdysiejszego filaru III nie były zmianami kosmetycznymi. Po pierwsze, tytuł V TFUE określa Unię Europejską jako przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, obejmującą zarówno politykę azylową, imigracyjną i dotyczącą kontroli granicznych oraz współpracy sądowej w sprawach cywilnych, jak i współpracę wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych oraz współpracę policyjną. Oznacza to tyle, że te polityki zostają objęte jednolitym reżimem ponadnarodowym, spójnym, jeśli chodzi o procedury podejmowania decyzji oraz instrumenty prawne (rozporządzenia, dyrektywy i decyzje). Mówiąc krótko, podlegają one zwykłej procedurze prawodawczej, a decyzje podejmowane są przeważnie kwalifikowaną większością głosów. Od tej reguły istnieją pewne wyjątki, w których wciąż słychać echa niedawnego międzyrządowego charakteru współpracy w III filarze. • Po pierwsze, w kwes ach współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych zachowano możliwość inicjowania legislacji ze strony państw członkowskich, choć w pewnej mierze ją ograniczono, to znaczy, ustawodawstwo musi zostać zainicjowane nie jak dotychczas przez jeden kraj, ale przez przynajmniej 1/4 państw członkowskich. • Po drugie, o ile rzeczywiście zasadą w podejmowaniu decyzji jest większość kwalifikowana, o tyle trudniej będzie ją osiągnąć. Jeśli projekt aktu prawnego pochodzić będzie od KE, to wystarczy, że poprze go 55% członków RUE (ale nie mniej niż 15), reprezentujących co najmniej 65% ludności UE. Jeżeli jednak z projektem wystąpią państwa członkowskie, to niezbędne będzie poparcie 72% RUE przy takim samym progu ludnościowym. • Po trzecie, w kilku przypadkach reguła jednomyślności w RUE została zachowana. Będzie wymagana przy ustanawianiu prokuratury europejskiej, środków współpracy operacyjnej między organa- mi policji oraz kwes i norm minimalnych w zakresie przestępstw, kar, wzajemnego uznawania wyroków i orzeczeń sądowych. Oprócz tego, w ramach współpracy sądowej w sprawach cywilnych przy ustanawianiu przepisów dotyczących prawa rodzinnego o implikacjach transgranicznych, również przewidziana jest specjalna procedura ustawodawcza. • Po czwarte, w zakresie współpracy sądowej w sprawach karnych TL przewiduje możliwość wykorzystania przez państwo członkowskie mechanizmu „hamulca bezpieczeństwa”, gdyby uznało, iż przyjmowane prawo rażąco godzi w podstawowe elementy jego systemu sprawiedliwości w sprawach karnych (zob. rozdział 6, sekcja 5.5.). Zastosowanie hamulca oznacza skierowanie projektu do Rady Europejskiej na okres do czterech miesięcy. Mimo tego, że przedstawione wyżej rozwiązania są swego rodzaju wyjątkami od ponadnarodowych rozstrzygnięć Traktatu lizbońskiego, to i tak należy je uznać za duży krok w kierunku przeniesienia jak największej liczby obszarów polityki na szczebel supranarodowy w stosunku do rozwiązań sprzed grudnia 2009 r. Nie jest niespodzianką, że w związku z zastosowaniem zwykłej procedury ustawodawczej do obszaru niegdysiejszego III filaru, znacznie wzrasta rola Parlamentu Europejskiego, który współdecyduje obecnie o kształcie PWBiS. Podobnie sytuacja wygląda w odniesieniu do TS, który uzyskał tu właściwie pełną jurysdykcję. Nie będzie miał tylko uprawnień w decydowaniu o ważności bądź proporcjonalności działań policji i innych organów ścigania w państwach UE (np. nie może się wypowiadać o zasadności użycia broni palnej przez policjanta podczas interwencji). Nie będzie mógł też orzekać w odniesieniu do wykonania przez państwa obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego. Jeśli chodzi o inne rozwiązania mające gwarantować uwspólnotowienie omawianych w tym rozdziale kwes i, to nie należy zapominać o wzmocnieniu roli parlamentów narodowych. Na mocy postanowień lizbońskich mają one bowiem kompetencję w tej dziedzinie polityki do oceny, w jakim stopniu została uszanowana zasada pomocniczości (subsydiarności) w aktach prawnych PWBiS oraz będą informowane o treści i wynikach ewaluacji postępów państw członkowskich przy wdrażaniu PWBiS. Ponadto utrzymany zostaje CATS, choć formalnie działa pod inną nazwą: COSI – Stały Komitet (czy też 8. Zmiany w zasadniczych obszarach działania UE w świetle Traktatu z Lizbony Komitet Koordynacyjny). Jest to o tyle istotne, że TL wyraźnie rozgranicza kompetencje UE od kompetencji państw członkowskich, a COSI może stanowić doskonałą pla ormę koordynacji i konsultacji działań wykonywanych w ramach różnych kompetencji. Po powołaniu PWBiS pewnym transformacjom ulega także skład Komisji Europejskiej. Mianowicie, stanowisko komisarza do spraw sprawiedliwości, wolności i bezpieczeństwa zostało rozdzielone na dwie osobne DG. Z jednej strony powstało bowiem stanowisko komisarza do spraw sprawiedliwości, praw podstawowych i obywatelstwa UE, który jest odpowiedzialny przede wszystkim za wdrażanie PWBiS, z drugiej zaś utworzono stanowisko komisarza spraw wewnętrznych, skierowane bardziej ku kwes om dotyczącym bezpieczeństwa wewnętrznego UE. Na marginesie należy wspomnieć, że Wielka Brytania i Irlandia korzystają z tzw. opcji opt-out (nieuczestniczenia) w odniesieniu do podejmowania decyzji w obszarze współpracy policyjnej i sądowej za pomocą większości kwalifikowanej. Obydwa te państwa mogą jednak zdecydować, w zależności od rozpatrywanej kwes i, jaką chcą przyjąć metodę głosowania. 4. Obszar rynku wewnętrznego i polityki wspólnotowe Reform wprowadzonych przez Traktat lizboński w zakresie rynku wewnętrznego UE oraz niektórych polityk z pewnością nie można uznać za rewolucyjne. Te dziedziny współpracy stanowiły bowiem, i wciąż stanowią, sedno europejskiej integracji i właściwie od początku istnienia Wspólnot były one jej głównym celem i motorem napędowym. Wiąże się to z faktem, że rynek wewnętrzny Unii należy do najbardziej uwspólnotowionych obszarów polityki, a postanowienia jego dotyczące, począwszy od Traktatu z Maastricht, co do zasady mieściły się w I filarze UE, gdzie RUE przy zastosowaniu różnych procedur decyzyjnych dzieliła się w dużej mierze swoimi wpływami z Parlamentem Europejskim i Komisją, a Trybunał Sprawiedliwości stawał się, poprzez swoje orzeczenia, jedną z najważniejszych instytucji w tej dziedzinie. W związku z tym nowelizacje TL mają charakter bardziej systematyzujący i po części deklaratoryjny, z tylko kilkoma istotniejszymi zmianami w stosunku do poprzednich traktatów. Do najważniejszych i najciekawszych można zaliczyć: | 141 • Modyfikację nomenklatury; traktat nie mówi już o wspólnym rynku, a o rynku wewnętrznym. • Do TL wpisano klauzulę solidarności dotyczącą polityki energetycznej i zapewnienia UE bezpieczeństwa energetycznego. Ma się ona opierać na rozwoju odnawialnych źródeł energii, poprawie wydajności energetycznej i integracji sieci energetycznych. Wpisanie tych postanowień do traktatu to w pewnej mierze zasługa polskiej delegacji, ale służyć one będą całej UE z uwagi na niski stopień dywersyfikacji importu surowców energetycznych, którego skutkiem jest relacja asymetrycznej (na niekorzyść UE) współzależności z niektórymi dostawcami. W rzeczywistości jednak zapisy dotyczące solidarności energetycznej mają w dużej mierze charakter życzeniowy i trudno je przełożyć na realną politykę. • Ułatwiono nieco wejście do strefy euro państwom, wobec których wciąż stosuje się derogację w tej dziedzinie. Zniesiono mianowicie wymóg przeglądu spełnienia przez takie państwo kryteriów konwergencji w okresie przynajmniej co dwa lata. • W kwes ach budżetowych planowanie musi brać pod uwagę perspektywę co najmniej pięcioletnią. RUE powinna przyjąć perspektywę budżetową jednomyślnie po uzyskaniu zgody PE, a w razie gdyby się to nie udało, w kolejnym roku budżetowym UE będzie funkcjonować według pułapów ustalonych w roku ubiegłym. • W ważnej dla poprawnego funkcjonowania rynku wewnętrznego kwes i, mianowicie własności intelektualnej, TL ustanowił zwykłą procedurę ustawodawczą (wobec wcześniejszej jednomyślności w RUE po konsultacji z PE) przy tworzeniu regulacji odnośnie do ochrony praw własności intelektualnej dotyczących UE jako całości. Procedura co do harmonizacji narodowych przepisów w tej dziedzinie pozostaje bez zmian. • W związku z coraz większym naciskiem kładzionym przez UE na kwes ę ochrony środowiska i ocieplenia klimatu, TFUE wyraźnie zaznacza ten problem i potwierdza wolę działania państw Unii na rzecz poprawy stanu środowiska naturalnego, zarówno w granicach samej UE, jak i w wymiarze globalnym. • W zakresie swobodnego świadczenia usług w UE, odzwierciedlono obecne od jakiegoś czasu w orzeczeniach TS tendencje prowadzące w kierunku odejścia od zasady niezakłóconej konkurencji w odniesieniu do usług, które są świadczone dla dobra publicznego i ogólnego interesu ekonomicznego danej społeczności. 142 | Marcin Zubek • W ramach zasady swobodnego przemieszczania się i podejmowania pracy w państwach członkowskich UE wprowadzono zwykłą procedurę ustawodawczą w zakresie polityki zabezpieczenia społecznego, a konkretnie w odniesieniu do zaliczenia okresów ubezpieczeniowych i transgranicznego eksportu świadczeń. Jednocześnie zagwarantowano w tej dziedzinie możliwość użycia „hamulca bezpieczeństwa” – skierowania projektu do Rady Europejskiej na cztery miesiące, po czym proces może zostać zawieszony, kontynuowany bądź KE jest zmuszona do przedstawienia nowej legislacji. • Jeśli chodzi o bardzo wrażliwą kwes ę wspólnej polityki rolnej, zaczęła ona występować w traktacie razem z polityką rybołówstwa. Ważniejsze jest jednak to, że w ramach WPR obowiązuje już zwykła procedura ustawodawcza, a nie (jak do niedawna) procedura konsultacji. Dzięki temu Parlament Europejski zyskał istotny wpływ w obszarze rolnictwa. Od tej zasady są jednak wyjątki, mianowicie RUE decyduje samodzielnie o przyznaniu pomocy przedsiębiorstwom dotkniętym klęskami żywiołowymi, a także o ustalaniu cen, kwot lub ograniczeń ilościowych w odniesieniu do rybołówstwa. TFUE znosi również rozróżnienie na wydatki obowiązkowe i nieobowiązkowe. • Zdecydowano się też na zastosowanie zwykłej procedury ustawodawczej co do stwierdzenia istnienia w danym państwie nadmiernego deficytu oraz przyjmowania środków w celu jego ograniczenia, definiowania głównych zadań i celów funduszy strukturalnych UE i Funduszu Spójności oraz możliwości zastosowania derogacji w dziedzinie wspólnej polityki transportu. • TFUE zapewnił również formalne podstawy funkcjonowania tzw. Eurogrupy, czyli spotkań ministrów państw strefy euro. W tych nieformalnych i organizowanych ad hoc spotkaniach mają brać udział przedstawiciele KE oraz Europejskiego Banku Centralnego. Podsumowanie Analizując reformy, jakie przyniósł Traktat lizboński w najważniejszych obszarach działania UE, można stwierdzić, że w zależności od rozważanej sfery działalności zmiany te miały różny charakter. W przypadku wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony mo- dyfikacje są, z jednej strony, najbardziej medialne i doniosłe, z drugiej jednak potwierdzają istniejące do tej pory status quo. Jasne jest, że międzyrządowy charakter tej współpracy został utrzymany, mimo rezygnacji ze struktury filarowej. Co do swojej istoty, polityka zagraniczna UE nie ulega zasadniczym zmianom, a modyfikacje są w dużej mierze nakierowane na uporządkowanie i doprecyzowanie niektórych kwes i. Najciekawszym novum i zarazem mogącym mieć największy wpływ na przyszłość stosunków zewnętrznych UE jest utworzenie Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych, co może się przyczynić do wzrostu świadomości wśród państw trzecich, że w kontaktach politycznych z UE należy ją traktować jako całość, a wśród państw członkowskich zapewni lepszą koordynacje działań wobec tak silnych graczy na arenie międzynarodowej, jak Chiny czy Rosja. Jeżeli zaś chodzi o wysokiego przedstawiciela, to poza umiejscowieniem go w Komisji i RUE, reformy lizbońskie niewiele zmieniają, co jest akurat pozytywnym przejawem zdroworozsądkowego myślenia i odejścia od pomysłu nazywania go ministrem spraw zagranicznych UE, która to nazwa byłaby zupełnie nieadekwatna do jego funkcji. W dziedzinie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości reformy wydają się być najbardziej znaczące i namacalne, choć z pewnością nie tak medialnie atrakcyjne jak w przypadku WPZiB. W ciągu niecałych dwudziestu lat udało się przenieść na poziom ponadnarodowy niemal cały obszar współpracy dawnego III filaru, co z pewnością można uznać za jeden z większych sukcesów omawianych tu zmian. Co do rynku wewnętrznego i najważniejszych polityk, to na uwagę zasługuje przede wszystkim zapisana traktatowo klauzula solidarności w dziedzinie współpracy energetycznej, a także wola lepszej koordynacji polityki monetarnej wyrażona w zapisach o Eurogrupie. Pozostałe nowości w zakresie regulacji dotyczących wspólnego, czy raczej wewnętrznego, rynku UE mają charakter systematyzujący, acz nakierowane są liberalizację wybranych dziedzin, na co pozwoli, jak można przypuszczać, coraz częstsze stosowanie zwykłej procedury ustawodawczej. Zagadnienia kontrolne: 1. 2. Jaki charakter mają zmiany zaproponowane przez TL w dziedzinie WPZiB oraz PWBiS? Dlaczego PWBiS oraz WPZiB są dziedzinami, które trudno zreformować? 8. Zmiany w zasadniczych obszarach działania UE w świetle Traktatu z Lizbony 3. W jakim stopniu możliwe jest przeniesienie w Europie takich obszarów jak polityka zagraniczna i bezpieczeństwa na poziom ponadnarodowy? 4. Czym jest „klauzula solidarności”, a czym misje petersberskie? 5. Jakie instytucje UE odgrywają główną rolę w podejmowaniu decyzji w WPZiB, a jakie PWBiS? 6. Dlaczego funkcja wysokiego przedstawiciela może być uważana za wyjątkową? 7. Wymień najważniejsze reformy TL w dziedzinie WPBiO. 8. Czym wyróżnia się struktura podejmowania decyzji w ramach PWBiS? 9. Na czym polega wyjątkowa rola Rady Europejskiej w kształtowaniu PWBiS? 10. Omów najważniejsze reformy dotyczące wspólnego rynku i polityk UE. | 143 Wybrana bibliografia J. Barcz, Unia Europejska na Rozstajach. Traktat z Lizbony, wyd. II, Warszawa 2010; S. Parzymies (red.), Dyplomacja czy siła? Unia Europejska w Stosunkach Międzynarodowych, Warszawa 2009; A. Grzelak, T. Ostropolski, Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych, Warszawa 2009; R. Zięba, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej, Warszawa 2007; S. Keukeleire, J. MacNaughtan, The foreign Policy of the European Union, Basingstoke 2008. 9. Pozycja jednostki w Unii Europejskiej dr Agnieszka Czubik Instytut Nauk Politycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego 1. Wprowadzenie Pozycja jednostki w Unii Europejskiej ewoluowała wraz z rozwojem procesów integracyjnych. Początkowo integracja zdominowana była przez zagadnienia o charakterze gospodarczym. Prawa jednostki pojawiały się w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości w latach 60. i 70. XX wieku w związku z realizacją celu, jakim było powstanie wspólnego rynku. Niemniej z biegiem czasu ochrona praw jednostek rozwijała się i umacniała. Konstrukcja zasad wspólnego rynku bez zabezpieczenia praw podstawowych jednostek okazała się niemożliwa. Przełomowe znaczenie w tym zakresie miało orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości w sprawie van Gend and Loos z 1963 r., w którym stwierdzono, iż „Wspólnota stanowi nowy porządek prawny (…) którego podmiotami są nie tylko państwa członkowskie ale również ich przynależni. Niezależnie od prawodawstwa państw członkowskich, prawo wspólnotowe zatem nie tylko nakłada obowiązki na jednostki, lecz zmierza równocześnie do nadania im praw, które stają się częścią ich dziedzictwa prawnego”. Na mocy tego orzeczenia podmiotami praw i obowiązków Wspólnot stały się, oprócz państw członkowskich, również jednostki (przynależni tych państw). Trybunał Sprawiedliwości, sięgając do, początkowo, szczątkowych uregulowań wspólnotowych w tym zakresie (zwłaszcza do norm zakazujących różnych form dyskryminacji), stopniowo wypracowywał model ochrony praw podstawowych. Niezwykle ważnym punktem odniesienia stała się funkcjonująca w systemie Rady Europy Europejska Konwencja Praw Człowieka, wraz z rozwiniętym na jej podstawie orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Akceptację tego modelu ochrony oraz jego traktatowe podstawy wprowadzał Traktat z Maastricht. Kolejnym ważnym etapem w rozwoju koncepcji ochrony praw jednostki stała się Karta Praw Podstawowych, która początkowo miała charakter deklaracji politycznej, a następnie, po zmianach wprowadzonych przez Traktat z Lizbony, otrzymała „moc taką jak Traktaty”. Wydaje się, iż planowane przystąpienia Unii Europejskiej do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka zakończy ten wieloetapowy i wielopłaszczyznowy proces kształtowania pozycji jednostki w Unii Europejskiej i ochrony jej praw, zwłaszcza że podstawy prawne w tym zakresie już są stworzone. Specyficzne prawa i wynikające z obywatelstwa Unii, na mocy którego powstaje swoista zależność między Unią Europejską a jednostką, wzmacniają jeszcze pozycję prawną jednostek – obywateli UE. 2. Zasada równości i niedyskryminacji 2.1. Podstawowe regulacje Zasada równości i niedyskryminacji to jedna z podstawowych zasad funkcjonujących w Unii Europejskiej. Pierwotnie została ona uznana, a następnie rozwinięta przez Trybunał Sprawiedliwości (zob np. orzeczenie w sprawie Defrenne z 1978 r. dotyczące bezpośredniej skuteczności równości płacy kobiet i mężczyzn, orzeczenie w sprawie Bilka z 1986 r. dotyczące dyskryminacji pośredniej w kontekście równości płci czy orzeczenie P przec. S i Cornwall County Council z 1996 r. odnoszące się do praw transseksualistów). Sukcesywnie były także wprowadzane postanowienia traktatowe dotyczące szczególnych aspektów tej zasady. Niemniej, jako ogólna zasada prawa, obejmuje ona wszelkie sytuacje należące do zakresu stosowania prawa UE, a nie tylko te wyraźnie wymienione przez prawo traktatowe. Zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową został zawarty już w Traktacie ustanawiającym Europejską Wspólnotę Gospodarczą (1957). 146 | Agnieszka Czubik Po zmianach wprowadzonych przez Traktat amsterdamski w 1997 r. Rada została upoważniona do podjęcia środków niezbędnych w celu zwalczania wszelkiej dyskryminacji ze względu na płeć, rasę lub pochodzenie etniczne, religię lub światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną. Wolność przedsiębiorczości, obejmująca prawo do podjęcia działalności zarobkowej i jej wykonywanie, tworzenie i zarządzanie przedsiębiorstwami, przysługuje osobom przebywającym na terytorium danego państwa tak jak obywatelom tego państwa. Podobnie w ramach swobody świadczenia usług przyjęto zasadę, iż usługodawca może, dla spełnienia świadczenia, wykonywać tymczasowo działalność w kraju, gdzie świadczenie jest spełniane, na warunkach przyznanych obywatelom. W ramach zasady odnoszącej się do swobodnego przepływu osób znalazły się gwarancję równego traktowania pracowników państw członkowskich w zakresie zatrudnienia, wynagrodzenia i innych warunków pracy bez względu na przynależność państwową. Fundamentalne regulacje z zakresu równouprawnienia zawierał Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą; stanowił zasadę jednakowego wynagrodzenia kobiet i mężczyzn za jednakową pracę. Traktat amsterdamski upoważnił instytucje do podejmowania odpowiednich działań w celu zwalczania dyskryminacji ze względu na płeć, rasę, pochodzenie etniczne, religię lub wyznanie, inwalidztwo, wiek czy orientację seksualną. Przepis ten stanowił podstawę do uchwalenia przez UE ważnych dyrektyw, m.in.: • dyrektywy 2000/78/WE ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy; • dyrektywy 2000/43/WE wprowadzającej w życie zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne; • dyrektywy 2006/54/WE wprowadzającej w życie zasadę równości szans oraz równego traktowania kobiet i mężczyzn w dziedzinie zatrudnienia i pracy. 2.2. Treść zasady równości i niedyskryminacji Z zasady równości i niedyskryminacji wynika zakaz zróżnicowanego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej czy podobnej sytuacji, jeśli to zróżnicowanie jest arbitralne i nieuzasadnione. Wobec tego wszelkie zróżnicowane traktowanie powinno być uzasadnione rzeczywistą i godną uwzględ- nienia sytuacją, która może być zweryfikowana przez kryteria obiektywne. Dyskryminacja może bowiem nastąpić: • w formie jawnej (dyskryminacja bezpośrednia), wtedy gdy zastosowane będzie wyraźnie zakazane kryterium zróżnicowania; • w formie ukrytej (dyskryminacja pośrednia), wtedy gdy przyjęte kryterium ma charakter neutralny, ale jego faktyczne zastosowanie, zamierzone czy też nie, doprowadzić może do zakazanego różnicowania. Zasada równości i niedyskryminacji obowiązuje: państwa członkowskie, instytucje i organy UE oraz podmioty prywatne. Dla wymiaru sprawiedliwości zasada równości i niedyskryminacji oznacza równe rozstrzyganie sporów prawnych w jednakowych sytuacjach. Tak rozumiana równość jest podstawowym wymogiem sprawiedliwości i zaprzeczeniem arbitralności. Istotne regulacje w tym zakresie wprowadziła Karta Praw Podstawowych (zob. 3.3. tego rozdziału). 3. Ochrona praw podstawowych w Unii Europejskiej 3.1. Znaczenie pojęcia „prawa podstawowe” Termin „prawa podstawowe” został wykształcony w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, a następnie przejęty przez prawo traktatowe. Jest to termin charakterystyczny dla określenia praw jednostki w Unii Europejskiej; Rada Europy i Organizacja Narodów Zjednoczonych używają raczej terminu „prawa człowieka”. Jego znaczenie było przedmiotem wielu dyskusji i analiz prawnych zarówno w Unii Europejskiej, jak i jej państwach członkowskich. Trudno przyjąć, iż istnieje jedna wiodąca definicja „praw podstawowych”. Opierając się na orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości (zob. zwłaszcza orzeczenie w sprawie 4/73 Nold Kohlen- und Baustoffgroßhandlung przeciwko Komisji), można przyjąć, iż prawa podstawowe to: ogólne zasady prawa, które czerpią swe źródło z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich UE, a także z umów międzynarodowych, przy zawarciu których współdziałały państwa członkowskie lub których są one sygnatariuszami. Szczególne znaczenie mają umowy międzynarodowe odnoszące się do ochrony praw człowieka, z uwzględnieniem praw socjalnych, gospodarczych 9. Pozycja jednostki w Unii Europejskiej i kulturalnych. Pośród nich niezwykle ważnym punktem odniesienia jest Europejska Konwencja Praw Człowieka, przyjęta w ramach systemu Rady Europy, oraz orzecznictwo rozwinięte na jej podstawie przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu. 3.2. Ochrona realizowana poprzez orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE Prawa podstawowe, historycznie najwcześniej, uzyskały ochronę na mocy orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości. Wobec faktu, iż pierwsze lata integracji europejskiej zdominowane były przez zagadnienia o charakterze gospodarczym, brak było norm prawnych pisanych dotyczących bezpośrednio ochrony prawa człowieka. Podstawą ochrony stała się zatem koncepcja traktowania praw podstawowych jako ogólnych zasad prawa. Można wyróżnić kilka orzeczeń o charakterze zasadniczym dla omawianego zakresu: • orzeczenie w sprawie Stauder przec. miastu Ulm z 1969 r., w którym po raz pierwszy wyrażono zasadę ochrony praw podstawowych w porządku prawnym UE; • orzeczenie w sprawie Interna onale Handelsgesellscha z 1970 r., w którym TS uznał, iż w ramach UE muszą być gwarantowane prawa już objęte ochroną na mocy konstytucyjnej tradycji wspólnej dla wszystkich państw członkowskich; • orzeczenie w sprawie Nold Kohlen- und Baustoffgroßhandlung z 1974 r., w którym Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że środki niezgodne z podstawowymi prawami uznanymi i chronionymi przez konstytucje państw członkowskich nie mogą być stosowane. Ponadto stwierdzono, iż umowy międzynarodowe gwarantujące ochronę praw człowieka mają zasadnicze znaczenia przy konstruowaniu systemu ochrony praw podstawowych w ramach systemu UE; • orzeczenie w sprawie Ru li przec. Minister for the Interior z 1975 r., w którym Trybunał Sprawiedliwości podkreślił miejsce, jakie pośród umów międzynarodowych, branych pod uwagę przy definiowaniu praw człowieka, ma Europejska Konwencja Praw Człowieka wolności przyjęta w ramach systemu Rady Europy. Model ochrony prawa podstawowych wypracowany przez orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości został potwierdzony przez państwa członkowskie w Traktacie z Maastricht, w art. F ust. 2, który stanowił, iż | 147 „Unia szanuje prawa podstawowe, zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie 4 listopada 1950 roku, oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla Państw Członkowskich, jako zasady ogólne prawa wspólnotowego”. Należy zauważyć, iż w ramach ochrony sądowej przyznanej w ramach UE osoba fizyczna lub osoba prawna mogą występować ze skargami do Trybunału Sprawiedliwości czy Sądu w ramach tzw. ograniczonej legitymacji, co oznacza, iż mogą zaskarżyć jedynie te akty prawa unijnego, których są adresatami lub które dotyczą ich bezpośrednio i indywidualnie oraz akty regulacyjne, które dotyczą ich bezpośrednio i nie wymagają środków wykonawczych (art. 263 ak. 4 Traktatu o funkcjonowaniu UE po zmianach dokonanych Traktatem z Lizbony). 3.3. Ochrona realizowana na mocy Karty Praw Podstawowych UE 3.3.1. Geneza powstania Karty Praw Podstawowych Postulaty stworzenia katalogu praw chronionych w UE sięgają roku 1975 r., gdy w Komisji Europejskiej pojawiła się idea opracowania listy praw, które stanowiłyby fundament UE; w tym samym roku pomysł ten został podjęty przez Parlament Europejski, który postulował opracowanie karty praw odnoszących się do społeczeństw WE. Idee te zaowocowały powstaniem w 1989 r. pierwszych projektów kodeksów praw podstawowych, które nie miały jednak wiążącego charakteru – Deklaracji Podstawowych Praw i Wolności opracowanej przez Parlament Europejski oraz Karty Podstawowych Praw Socjalnych Pracowników. Następnie podjęto prace nad Kartą Praw Podstawowych. W 1999 r. na spotkaniu Rady Europejskiej w Kolonii państwa członkowskie UE zdecydowały o konieczności opracowania dokumentu, który expressis verbis odnosiłby się do ochrony praw podstawowych w UE. Zakładano wstępnie, że dokument ten będzie proklamowany przez Radę, Parlament i Komisję, nie przesądzając o jego mocy wiążącej. W 1999 r. powołany został Konwent – zespół, który miał zająć się opracowaniem tekstu karty. Na spotkaniu w Nicei w 2000 r. Karta Praw Podstawowych została podpisana przez przewodniczących Rady, Parlamentu i Komisji Europejskiej i uroczyście proklamowana w obecności głów państw i szefów rządów. Miała charakter porozumienia międzyinstytucjo- 148 | Agnieszka Czubik nalnego, co oznaczało, iż zobowiązane do jej stosowania są jedynie instytucje UE. Na mocy Deklaracji z Laeken (2001) wysunięto propozycje nadania mocy wiążącej Karcie Praw Podstawowych. W 2003 r. podczas Konferencji międzyrządowej przygotowującej projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy zdecydowano o włączeniu Karty jako części II tego Traktatu. W 2007 r. Karta Praw Podstawowych została powtórnie proklamowana przez Parlament Europejski, Radę i Komisję i ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Traktat lizboński zrównał Kartę Praw Podstawowych pod względem prawnym z prawem pierwotnym UE. 3.3.2. Charakter prawny Karty Praw Podstawowych Proklamowana w 2000 r. Karta Praw Podstawowych miała charakter deklaracji o charakterze politycznym. Ochrona praw podstawowych była akceptowana w systemie prawa UE jako ogólna zasada prawa już przed powstaniem Karty, niemniej Karta nazwała i definiowała prawa podstawowe gwarantowane przez Unię Europejską. Preambuła Karty wyraźnie podkreśla jej deklaratoryjny charakter – „niezbędne jest wzmocnienie ochrony praw podstawowych poprzez wyszczególnienie tych praw w Karcie i przez to uczynienie ich bardziej widocznymi”. Była ona ponadto porozumieniem międzyinstytucjonalnym, co oznaczało, iż był to akt wiążący wewnętrzne instytucje UE. Miała także znaczenie symboliczne. Odwoływała się do praw jednostki zawartych w tradycji konstytucyjnych państw członkowskich UE oraz praw człowieka chronionych na mocy Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Kart Społecznych przyjętych przez Radę Europy i UE. Jako punkt odniesienia dla europejskiej ochrony praw człowieka Karta wskazywała także orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. W preambule podkreślono również konieczność poszanowania kompetencji UE oraz zasady pomocniczości w kontekście ochrony praw zawartych w Karcie Praw Podstawowych. W Traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy znalazły urzeczywistnienie poglądy postulujące zmianę charakteru Karty Praw Podstawowych. Jednocześnie treść Karty została zmodyfikowana, sprecyzowano zwłaszcza zakres jej zastosowania. W art. 1–9 pod tytułem „Prawa podstawowe” Traktat stanowił, iż „Unia uznaje prawa, wolności i zasady określone w Karcie Praw Podstawowych, która stanowi część II”. Zasada ochrony praw podstawowych została włączona w zakres norm o charakterze konstytucyjnym. Idea włączenia Karty Praw Podstawowych do traktatów zakończyła się fiaskiem z powodu braku ratyfika- Uroczyste podpisanie Karty Praw Podstawowych, 7 grudnia 2000 r. (źródło: Unia Europejska) 9. Pozycja jednostki w Unii Europejskiej cji tego dokumentu. Ponadto, wobec zarzutów wysuwanych przeciwko Karcie podczas debaty mającej miejsce w krajach członkowskich podczas procedur ratyfikacji konstytucji europejskiej, zdecydowano, iż Karta zostanie wyłączona z tekstu traktatu. Karta proklamowana ponownie w 2007 r., przed przyjęciem Traktatu z Lizbony, otrzymała podobnie jak podczas pierwszej proklamacji status porozumienia międzyinstytucjonalnego (Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji). Ta ponowna proklamacja, uzupełniona niezbędnymi dostosowaniami technicznymi w związku z postanowieniami Traktatu z Lizbony, stanowiła kolejną próbę nadania Karcie Praw Podstawowych wiążącego charakteru. Tym razem nie włączono tekstu Karty Praw Podstawowych do traktatu, ale posłużono się techniką szczegółowych odesłań do Karty, podkreślając zarazem, iż Karta ma taką samą moc prawną jak traktaty. Artykuł 6 ustęp 1 Traktatu o UE zmodyfikowany postanowieniami Traktatu z Lizbony akceptuje treść Karty i nie zmieniając jej charakteru zrównuje ją w mocy prawnej z prawem pierwotnym. | 149 kładni przeznaczonym do wyjaśnienia postanowień Karty”. Zakres przedmiotowy Karty Praw Podstawowych został określony bardzo szeroko. Odnosi się ona bowiem do praw politycznych, obywatelskich, a także praw socjalnych. Włączenie do Karty Praw Podstawowych praw socjalnych jest istotnym novum zarówno w regionalnym, europejskim, jak i uniwersalnym systemie ochrony praw człowieka. 3.3.3. Prawa podstawowe a. Godność Ochrona godności osoby ludzkiej została uregulowana w art. 1 Karty, jest pierwszą z powszechnych i niepodzielnych wartości, na których opiera się funkcjonowanie Unii Europejskiej. Jej znaczenie precyzują Wyjaśnienia załączone do Karty Praw Podstawowych – „żadne z praw zawartych w Karcie nie może zostać użyte do naruszenia godności innej osoby, a godność człowieka jest częścią istoty praw zawartych w Karcie. Dlatego też prawo to nie może zostać naruszone, nawet jeżeli oznaczałoby to ograniczenie innego prawa”. Z uznaniem godności za wartość zasadniczą wiąże się zasada nienaruszalności tej wartości. Godność człowieka jest wartością nadrzędną, której nie można porównywać z innymi interesami niemajątkowymi, a tym bardziej majątkowymi w ramach testu proporcjonalności. Obok godności w tytule I również zatytułowanym „Godność”, uregulowano: • prawo do życia i zakaz skazywania na karę śmierci i jej wykonywania; • prawo do integralności fizycznej i psychicznej człowieka. Prawo to obejmuje w odniesieniu do medycyny i biologii dobrowolną i świadomą zgodę dawcy i biorcy wyrażone zgodnie z ustawowymi procedurami, a także zakaz praktyk eugenicznych i zakaz wykorzystywania ciała ludzkiego i jego części jako źródła zysku, a także zakaz reprodukcyjnego klonowania istot ludzkich. • zakaz tortur i nieludzkiego lub poniżającego traktowania, albo karania oraz zakaz niewolnictwa, pracy przymusowej i handlu ludźmi. 3.3.3.1. Przedmiot ochrony Karta Praw Podstawowych składa się z preambuły i siedmiu rozdziałów: „Godność”, „Wolności”, „Równość”, „Solidarność”, „Prawa obywatelskie”, „Wymiar sprawiedliwości” oraz „Postanowienia ogólne dotyczące wykładni stosowania Karty”. Ważne wskazówki dotyczące wykładni Karty Praw Podstawowych zawierają Wyjaśnienia, które zostały sporządzone przez Prezydium Konwentu opracowującego Kartę. Dokument nie ma mocy obowiązującej, ale, mimo to – jak sam stanowi, jest „cennym narzędziem wy- b. Wolności Definiując wolności, twórcy Karty wielokrotnie odnosili się do postanowień zawartych w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, szukając tam istotnych odniesień interpretacyjnych. Oryginalnym rozwiązaniem przyjętym w Karcie jest uregulowanie ochrony danych osobowych w odrębnym niż prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego artykule. Muszą być one rzetelnie przetwarzane, a jednostka ma prawo dostępu do zebranych danych, które jej do- „Unia uznaje prawa, wolności i zasady określone w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej z 7 grudnia 2000 roku, w brzmieniu dostosowanym 12 grudnia 2007 roku w Strasburgu, która ma taką samą moc prawną jak Traktaty”. Zabieg techniczny zastosowany w Traktacie lizbońskim ma znaczenie symboliczne i jest związany z procesem dekonstytucjonalizacji Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy. Wydaje się, iż w ten sposób spełniły się cele stawiane Karcie przez pierwszych pomysłodawców – stworzenia katalogu gwarantowanych praw jednostki w ramach UE. Karta ostatecznie otrzymała status dokumentu prawnie wiążącego. 150 | Agnieszka Czubik tyczą, i prawo do dokonania ich sprostowania. Wiele kontrowersji powodowało także uregulowane w tym tytule prawo do zawarcia małżeństwa i założenia rodziny. W tym zakresie jednak Karta nie wykracza poza gwarancje przewidziane przez ustawodawstwo krajowe. Wskazówki interpretacyjne jasno stanowią, iż norma ta nie przewiduje nadania statusu związku małżeńskiego związkom osób tej samej płci ani tego nie zakazuje. Kwes a ta została pozostawiono uznaniu państw członkowskich UE. Należy także podkreślić nowatorskie rozwiązania Karty w zakresie ochrony własności intelektualnej, która została wyrażona expressis verbis ze względu na jej rosnące znaczenie oraz rozwój prawa wtórnego w tym zakresie. W tytule „Wolności” uregulowano następujące prawa: • prawa do wolności i bezpieczeństwa osobistego; • prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego; • prawo do ochrony własności intelektualnej; • prawo do zawarcie małżeństwa i założenia rodziny; • wolność myśli, sumienia, religii; • wolność wypowiedzi i informacji; • wolność zgromadzenie i stowarzyszania się; • wolność sztuki i nauki; • prawo do nauki; • wolność wyboru zawodu; • prawo do podejmowania pracy; • wolność prowadzenia działalności gospodarczej; • prawo własności. c. Równość W tytule III pod zbiorczą nazwą „Równość” zamieszczono zasady mające przeciwdziałać dyskryminacji. Zwraca zwłaszcza uwagę szczegółowość i wyczerpujący charakter dotyczącej tego zakresu regulacji. Definiuje ona pola, na których jednostka może doświadczyć dyskryminacji w sposób bardzo szeroki; stanowiąc zakaz dyskryminujących zachowań np. ze względu na cechy genetyczne czy przynależność państwową, niespotykane w innych dokumentach odnoszących się do prawnomiędzynarodowej ochrony praw człowieka. Tytuł ten zawiera postanowienia odnoszące się do następujących zagadnień: • równości wobec prawa; • zakazu wszelkiej dyskryminacji, w szczególności ze względu na względu na płeć, rasę, kolor skóry, pochodzenie etniczne lub społeczne, cechy genetyczne, język, religię lub przekonania, poglądy polityczne lub wszelkie inne poglądy, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną, a także ze względu na przynależność państwową; • prawa do poszanowania różnic kulturalnych, religijnych i językowych; • równości mężczyzn i kobiet we wszystkich dziedzinach, w tym w sprawach zatrudnienia, pracy i wynagrodzenia; • ochrony praw dziecka: prawo do ochrony i opieki, prawo do wyrażania poglądów, a także prawo do kontaktu z obojgiem rodziców; • praw osób w podeszłym wieku; uczestnictwo w życiu kulturalnym i społecznym; • praw osób niepełnosprawnych do korzystania ze środków umożliwiających im „samodzielność, integrację społeczną i zawodową oraz udział w życiu społeczności”. d. Solidarność Prawa socjalne i pracownicze, chronione na mocy tego tytułu, stały się przedmiotem wielu debat i kontrowersji, związanych szczególnie z obawami przed nałożeniem na państwa członkowskie obciążeń w tym zakresie, zwłaszcza że rozbudowane regulacje tego tytułu dają możliwość różnej interpretacji. Wyjaśnienia, jako ich inspiracje i źródło, wskazują Wspólnotową Kartę Socjalnych Praw Podstawowych Pracowników i Europejską Kartę Społeczną przyjęte w ramach Rady Europy. Po raz pierwszy jednak postanowienia dotyczące praw socjalnych i pracowniczych znalazły się w dokumencie prawnomiędzynarodowym o charakterze wiążącym. Tytuł „Solidarność” odnosi się do następujących zagadnień: • prawo pracowników do informacji i konsultacji w ramach przedsiębiorstwa; • prawo do rokowań i działań zbiorowych; • prawo dostępu do usług wyszukiwania miejsc pracy; • ochrona w przypadku nieuzasadnionego zwolnienia z pracy; • należyte i sprawiedliwe warunki pracy; • prawo pracownika do życia rodzinnego i zawodowego; • prawo do zabezpieczenia społecznego i pomocy społecznej; • ochrona zdrowia; • dostęp do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym; • ochrona środowiska; • ochrona konsumentów. e. Prawa obywateli Pośród uregulowań tytułu V na szczególną uwagę zasługuje prawo do głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Przysługuje ono obywatelowi Unii w państwie członkow- 9. Pozycja jednostki w Unii Europejskiej skim, w którym ma miejsce zamieszkania; powinien być traktowany tak jak obywatel tego państwa. Karta określa także, jakie warunki powinny spełniać wybory do Parlamentu Europejskiego, tzn. powinny być powszechne i bezpośrednie, a głosowanie powinno być wolne i tajne. Na podkreślenie zasługują również postanowienia zawarte w art. 41 Karty, stanowiące jej oryginalne rozwiązanie dotyczące prawa do dobrej administracji. Postanowienia te wywodzą się z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości i są konsekwencją uznania podmiotowości prawnej Unii, która funkcjonuje na podstawie zasady dobrej administracji. Ważne wskazówki interpretacyjne przy wykładni tego prawa zawiera Europejski Kodeks Dobrej Administracji, opracowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich UE. Kodeks ten po wprowadzeniu niewielkich zmian został przyjęty na mocy rezolucji Parlamentu Europejskiego z 6 września 2001 r. [C5-0438/2000 – 2000/2212 (COS)] i jest stosowany przez organy i instytucje UE. Prawa obywatelskie obejmują: • prawo do głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego; • prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych; • prawo do dobrej administracji; • prawo dostępu do dokumentów; • prawo skargi do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich; • swoboda przemieszczania się i pobytu; • prawo petycji do Parlamentu Europejskiego; • prawo do opieki dyplomatycznej i konsularnej. f. Wymiar sprawiedliwości Zagadnienia związane w gwarancjami praw jednostki w postępowaniu sądowym to zasadnicze postanowienia tytułu VI. W przypadku konieczności wykładni tych norm z pewnością przydatne będzie bogate orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, wykształcone na podstawie paralelnych przepisów Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. W tym tytule uregulowano: • prawo do skutecznego środka prawnego i do sprawiedliwego procesu sądowego; • domniemanie niewinności i prawo do obrony; • zasady legalności oraz proporcjonalności czynów zabronionych zagrożonych karą i kar; • zakaz ponownego sądzenia lub karania w postępowaniu karnym za ten sam czyn zabroniony zagrożony karą. | 151 3.3.4. Zakres zastosowania Karty Praw Podstawowych Postanowienia dotyczące zakresu zastosowania Karty Praw Podstawowych zostały wprowadzone ze względu na obawy wyrażane przez państwa członkowskie, zwłaszcza Wielką Brytanię. Zgodnie z zasadą pomocniczości, Karta ma zastosowanie: • do instytucji i organów Unii; • do państw członkowskich, ale jedynie wtedy, gdy działają one w zakresie zastosowania prawa Unii. Odnosi się on zarówno do władz na szczeblu centralnym, jak i do organów regionalnych i lokalnych. Kolejne postanowienia Karty podkreślają, iż nie może ona poszerzać kompetencji i zadań, które powierzają Unii traktaty. Wobec tego obowiązek stosowania zasad Karty może powstać w granicach uprawnień, które Unia już ma. Kolejny dokument potwierdzający deklaratoryjny charakter Karty Praw Podstawowych to Deklaracja nr 29 w sprawie Karty Praw Podstawowych UE, stanowiąca: „Karta nie rozszerza zakresu stosowania prawa Unii, nie ustanawia nowych uprawnień ani zadań Unii, ani też nie zmienia uprawnień i zadań określonych w Traktatach”. 3.3.4.1. Protokół brytyjski Protokół nr 30, tzw. Protokół brytyjski, został podpisany przez Wielką Brytanię, Polskę, a następnie przez Czechy. Dotyczy on stosowania Karty Praw Podstawowych, precyzując zakres tego stosowania w wymienionych państwach. Zasadnicze postanowienia Protokołu przewidują, iż Karta nie rozszerza jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości UE oraz jurysdykcji sądów krajowych do uznania, iż krajowe akty prawne lub administracyjne są niezgodne z prawami, wolnościami i zasadami zawartymi w Karcie Praw Podstawowych. Ponadto stanowią one, iż żadne z praw przewidzianych w tytule „Solidarność” nie mogą być podstawą roszczeń. Wyjątek przewidziano dla sytuacji, w której taka możliwość wynika z prawa wewnętrznego tych państw członkowskich. Podkreślono też, iż w przypadku, gdy postanowienia Karty odnoszą się do ustawodawstw i praktyk krajowych, to w stosunku do Polski i Wielkiej Brytanii będą one mieć zastosowanie w zakresie, w jakim odnośne prawa i zasady są uznane przez ustawodawstwo lub praktyki w tych państwach. 152 | Agnieszka Czubik 3.3.4.2. Deklaracja nr 61 i 62 Rzeczpospolita Polska dołączyła do Protokołu brytyjskiego dwie Deklaracje – nr 61 i nr 62. Deklaracje te nie są częścią umów międzynarodowych, nie mają charakteru wiążącego, a jedynie interpretacyjny. Deklaracja nr 61 stanowi, iż Karta Praw Podstawowych „w żaden sposób nie wpływa na prawo Państw Członkowskich do stanowienia prawa w zakresie moralności publicznej, prawa rodzinnego, a także ochrony godności ludzkiej oraz poszanowania fizycznej i moralnej integralności człowieka”. Wydaje się, iż jest ona skutkiem szeroko w Polsce podejmowanej dyskusji na temat dopuszczalności małżeństw homoseksualnych czy legalizacji aborcji. Deklaracja nr 62 stanowi, iż Polska „w pełni szanuje prawa społeczne i pracownicze ustanowione prawem Unii Europejskiej, a w szczególności prawa potwierdzone w tytule IV Karty” („Solidarność”). Powołano się przy tym na tradycję ruchu społecznego Solidarność, odpowiadając na zarzut polskich związków zawodowych dotyczący, wobec podpisania Protokołu brytyjskiego, relatywizacji praw socjalnych i pracowniczych. 3.4. Ochrona realizowana poprzez przystąpienie UE do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka W związku z koniecznością unifikacji standardów w zakresie ochrony praw człowieka w Europie oraz wzmocnienia tej ochrony w samej UE pojawiła się koncepcja przystąpienia UE do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Nowo powstały system ma zmienić istniejącą dotychczas architekturę europejską, nakładając, zarówno na UE, jak i Radę Europy, nowe zobowiązania i wyposażając je w nowe kompetencje. Pierwsze propozycje przystąpienia do EKPC zostały wysunięte przez Komisję Europejską w 1979 r. Stanowisko to zostało potwierdzone w 1990 r. Postulaty przystąpienia wysuwane były nie tylko ze strony Wspólnot (Unii), ale i Rady Europy. Już w 1995 r. Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy wezwało Wspólnoty Europejskie do podjęcia formalnych kroków umożliwiających to przystąpienie. Wobec faktu, iż stanowisko państw członkowskich w tym zakresie nie było jednolite, Rada Unii Europejskiej zwróciła się Europejska Konwencja Praw Człowieka (strona z podpisami) (źródło: Rada Europy) 9. Pozycja jednostki w Unii Europejskiej do Trybunału Sprawiedliwości o wydanie opinii odnoszącej się do skutków postulowanego przystąpienia. Trybunał Sprawiedliwości w opinii 2/94 z 1996 r. stwierdził, biorąc pod uwagę ówczesny stan prawny, iż Wspólnota nie ma kompetencji do przystąpienia do EKPC. Opinia ta wytyczyła kierunek podejmowanych w ramach UE działań, które miały doprowadzić do zmian w prawie traktatowym umożliwiających to przystąpienie. Zmiany te były konieczne zarówno w prawodawstwie UE, jak i w prawodawstwie Rady Europy i uskutecznione zostały dwutorowo: • w ramach Rady Europy: na mocy art. 17 Protokołu 14 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka zamieszczono postanowienie: „Unia Europejska może przystąpić do Konwencji”, dając podstawę akcesji do konwencji podmiotowi będącemu organizacją międzynarodową; • w ramach Unii Europejskiej: Traktat z Lizbony wprowadził konieczne zmiany do prawa unijnego ,stanowiąc normę o charakterze pierwotnym: „Unia przystępuje do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (…)”. Pozytywnym aspektem przystąpienia UE do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka będzie usunięcie luk w zakresie ochrony praw człowieka, bowiem z ochrony przyznanej na mocy EKPC będą mogły korzystać osoby, których prawa zostały naruszone przez prawo unijne. Ponadto przystąpienie umożliwi uniknięcie ryzyka paralelnej wykładni postanowień Konwencji dokonywanej przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu i Trybunał Sprawiedliwości w Luksemburgu. W konsekwencji powstanie jeden spójny i efektywny regionalny system ochrony praw człowieka w Europie. Obecnie procedura ta nie została zakończona; stworzone zostały jedynie podstawy prawne umożliwiające to przystąpienie. Finalizacja tej procedury spowoduje stworzenie systemu ochrony praw człowieka w Europie, który zapewniał będzie bezpieczeństwo prawne i chronił jednostkę przed naruszeniami nie tylko ze strony państwa, ale i instytucji UE, co ma ogromne znacznie wobec wzrostu kompetencji UE w niemal wszystkich dziedzinach życia. 4. Obywatelstwo Unii Europejskiej 4.1. Obywatelstwo UE a obywatelstwo krajowe Wspólne obywatelstwo dla obywateli państw członkowskich ustanowił Traktat z Maastricht w celu | 153 wzmocnienia ochrony praw i interesów obywateli. Powstała w ten sposób swoista więź prawna między Unią a jej obywatelami. Jest to również jedna z form realizacji celów Unii. Jednostka, której przynależą prawa związane z obywatelstwem, może się domagać ich realizacji przed sądami krajowymi i przed Trybunałem Sprawiedliwości UE. Podstawy prawne odnoszące się do obywatelstwa UE stanowi art. 20 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej: Artykuł 20 TUE „1. Ustanawia się obywatelstwo Unii. Obywatelem Unii jest każda osoba mająca przynależność Państwa Członkowskiego. Obywatelstwo Unii ma charakter dodatkowy w stosunku do obywatelstwa krajowego, nie zastępując go jednak. 2. Obywatele Unii korzystają z praw i podlegają obowiązkom przewidzianym w Traktatach. Mają między innymi prawo do: a) swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium Państw Członkowskich; b) głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach lokalnych w Państwie Członkowskim, w którym mają miejsce zamieszkania, na takich samych warunkach jak obywatele tego Państwa; c) korzystania na terytorium państwa trzeciego, w którym Państwo Członkowskie, którego są obywatelami, nie ma swojego przedstawicielstwa, z ochrony dyplomatyczne i konsularnej każdego z pozostałych Państw Członkowskich, na takich samych warunkach jak obywatele tego Państwa; d) kierowania petycji do Parlamentu Europejskiego, odwoływania się do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich oraz zwracania się do instytucji i organów doradczych Unii w jednym z języków Traktatów oraz otrzymywania odpowiedzi w tym samym języku. Prawa te są wykonywane na warunkach i w granicach określonych przez Traktaty i środki przyjęte w ich zastosowaniu”. Traktat dzieli materię związaną z obywatelstwem na następujące obszary merytoryczne: określa, kto jest uznawany za obywatela UE, oraz zawiera katalog praw obywatelskich. Jeśli chodzi o pierwszy obszar regulowany przez Traktat, ustanawia on zasadę, iż obywatelem Unii jest każda osoba będąca obywatelem państwa członkowskiego, a obywatelstwo to uzupełnia obywatelstwo krajowe, nie zastępując go jednak. Statusu obywatela nie można więc uzyskać na podstawie jednolicie określonych warunków, ponieważ o nich decydują państwa członkowskie, które 154 | Agnieszka Czubik rozstrzygają o przynależności państwowej danej osoby w przepisach prawa wewnętrznego. Należy także podkreślić, iż nie ma znaczenia fakt, czy jednostka ma obywatelstwo więcej niż jednego państwa, w tym także obywatelstwo państwa trzeciego. Ponadto posiadanie obywatelstwa Unii Europejskiej nie prowadzi do podwójnego obywatelstwa w rozumieniu prawa międzynarodowego. Podobnie, utrata statusu obywatela Unii Europejskiej związana jest tylko i wyłącznie z utratą obywatelstwa państwa członkowskiego. Utrata obywatelstwa Unii następuje wtedy automatycznie. W przypadku, gdy jednostka ma obywatelstwo więcej niż jednego państwa członkowskiego, kwes a, którego państwa członkowskiego dana osoba jest obywatelem, może być rozstrzygnięta wyłącznie na podstawie prawa wewnętrznego zainteresowanego państwa. Państwa członkowskie zobowiązały się także, iż nie będą wprowadzać dodatkowych warunków, od których spełnienia uzależniałyby przyznanie praw obywatelom innych państw członkowskich (np. wymogu zamieszkiwania na terytorium danego państwa, którego jednostka jest obywatelem). Wobec tego obywatelstwo Unii Europejskiej ma charakter: • zależny: nie istniałoby bez obowiązującego obywatelstwa krajowego; • akcesoryjny: nie zastępuje obywatelstwa państw członkowskich, ale je jedynie uzupełnia; • personalny: dotyczy wyłącznie osób fizycznych mających obywatelstwo jednego z państw członkowskich; • wzajemny: wynika z niego obowiązek postępowania zgodnie z prawem Unii, z drugiej strony obywatelowi przysługują z tytułu obywatelstwa pewne określone prawa. • wyjazd z państwa ojczystego; • wjazd na terytorium innego państwa członkowskiego; • prawo do krótkookresowego przebywania w państwie członkowskim; • prawo do zamieszkania na stałe w państwie członkowskim; • prawo do swobodnego przemieszczania się po terytorium danego państwa członkowskiego. Kwes a obywatelstwa została także uregulowana przez Dyrektywę 2004/38, odnoszącą się do prawa obywateli i członków ich rodzin do przemieszczania się i pobytu na terytorium UE. Na mocy tej dyrektywy obywatelom UE i członkom ich rodzin przysługuje prawo pobytu do trzech miesięcy na terytorium innego państwa członkowskiego; jedynym warunkiem, który należy spełnić, jest posiadanie ważnego dokumentu podróży: paszportu lub dowodu tożsamości. Ponadto wymienionym wyżej podmiotom przysługuje prawo do pozostawania na terytorium państwa członkowskiego dłużej niż trzy miesiące; przysługuje ono w razie spełnienia jednego z poniższych warunków: • zatrudnienie lub samozatrudnienie na terytorium państwa przyjmującego; • posiadanie wystarczających środków finansowych i ubezpieczenia chorobowego obejmującego państwo przyjmujące; • podjęcie studiów w państwie członkowskim, posiadanie środków na studia i ubezpieczenia chorobowego. Prawa wymienione wyżej przysługuję obywatelowi i członkom jego rodziny, nawet gdy nie są obywatelami UE. 4.2. Prawa obywatela UE Traktat z Maastricht wprowadzał do Traktatu o Unii Europejskiej art. 8b (obecnie art. 20 ust. 2 pkt. b Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), na mocy którego obywatelom Unii Europejskiej przyznano także ważne prawa polityczne, pod warunkiem że mają miejsce zamieszkania w państwie członkowskim. Prawa te wówczas przysługują obywatelom UE tak jak obywatelom tego państwa. Należą do nich prawo do głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach lokalnych. Rada przyjęła dwie dyrektywy określające szczegóły wykonywania praw wyborczych w wyborach do Parlamentu Europejskiego (Dyrektywa 93/109/WE) oraz w wyborach lokalnych (Dyrektywa 94/80/WE). 4.2.1. Prawo do swobodnego poruszania się i przebywania na terytorium państw członkowskich Jest to prawo, które określa istotę statusu obywatela UE; warunkuje bowiem korzystanie z innych uprawnień, np. praw wyborczych. Prawo to wykształciło się ze swobody przepływu pracowników migrujących. Trybunał Sprawiedliwości, na mocy swego orzecznictwa, poszerzył krąg osób korzystających z tej swobody. Prawo to obejmuje: 4.2.2. Prawa polityczne 9. Pozycja jednostki w Unii Europejskiej Jeśli chodzi o wykonywanie praw wyborczych w wyborach lokalnych, to państwa członkowskie mogą ograniczyć na korzyść własnych obywateli prawo dostępu do wybieralnych stanowisk we władzy wykonawczej administracji lokalnej. Udział w wyborach warunkowany jest spełnieniem tych samych wymagań, które są stawiane obywatelom danego państwa członkowskiego. 4.2.3. Prawo do ochrony dyplomatycznej i konsularnej Z obywatelstwem wiąże się także prawo opieki każdego państwa członkowskiego UE, przysługujące na takich samych warunkach jak obywatelom tego państwa, w państwie trzecim, nienależącym do UE. Obywatel UE może skorzystać z tego prawa wtedy, gdy jego własne państwo nie ma swego przedstawicielstwa dyplomatycznego lub konsularnego na terenie państwa trzeciego. Gwarantem wykonywania tego prawa jest państwo członkowskie, a nie Unia Europejska. Obywatel UE może się zwrócić o pomoc np. w przypadku choroby, ciężkiego wypadku czy pozbawienia wolności na terytorium państwa trzeciego (pomoc konsularna). Skuteczność działań, które realizują taką opiekę, będzie jednak zależała od woli państw trzecich. 4.2.4. Prawo petycji do Parlamentu Europejskiego Petycja stanowi bezpośredni środek nawiązania kontaktu między obywatelem Unii Europejskiej a organem unijnym. Dla jednostki jest on jednym ze sposobów poznania metod funkcjonowania Parlamentu, natomiast dla Parlamentu jest to istotne źródło informacji o sytuacji jednostki w kontekście aktywności UE. Mogą one stanowić impuls do podjęcia odpowiednich środków w celu przeciwdziałania naruszeniom praw obywatelskich. Należy zauważyć, iż petycje do Parlamentu Europejskiego mogą być składane również przez wszystkie osoby fizyczne lub prawne mające miejsce zamieszkania lub statutową siedzibę w państwie członkowskim. Petycje można wnosić w sprawach objętych zakresem działalności Unii, które: • dotyczą stosowania prawa UE w państwach członkowskich lub niewłaściwego działania organu krajowego wykonującego to prawo; • bezpośrednio wpływają na sytuację tego obywatela. Petycje rozpatruje komisja petycji Parlamentu Europejskiego, w której skład wchodzą członkowie Par- | 155 lamentu. Udziela ona odpowiedzi na wszystkie złożone petycje; nie skutkują one bezpośrednim obowiązkiem prawnym dla stron uczestniczących w sporze, mogą być jednak ważnym środkiem nacisku. Komisja petycji może bowiem zwrócić się do Komisji Europejskiej z zaleceniem wszczęcia postępowania przeciwko państwu członkowskiemu w związku z naruszeniem spowodowanym zaniechaniem wdrożenia prawa europejskiego lub niewłaściwego stosowania tego prawa przez organy krajowe. W konsekwencji działania te mogą doprowadzić do zmian w ustawodawstwie krajowym. Ponadto komisja petycji może przekazać petycję innym komisjom Parlamentu Europejskiego do wiadomości lub w celu podjęcia dalszych działań (dana komisja może, na przykład, uwzględnić petycję w swych pracach legislacyjnych). W wyjątkowych przypadkach może przedstawić Parlamentowi sprawozdanie, które zostanie poddane głosowaniu na posiedzeniu plenarnym, lub przeprowadzić wizytę wyjaśniającą. Może podjąć również jakiekolwiek inne działanie, które uzna za właściwe w celu pomyślnego rozwiązania danej sprawy. 4.2.5. Prawo skargi do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich Europejski Rzecznik Praw obywatelskich jest niezależnym i bezstronnym organem wybieranym przez Parlament Europejski na 5-letnią kadencję, odpowiadającą kadencji Parlamentu Europejskiego. Przeprowadza on dochodzenie na podstawie składanych skarg lub z własnej inicjatywy, badając działanie instytucji lub organów UE (z wyjątkiem Trybunału Sprawiedliwości UE wykonującego swoje funkcje sądowe). Skarga powinna dotyczyć niewłaściwego administrowania. Prawo do złożenia skargi mają: • obywatele UE; • firmy i organizacje UE; • osoby zamieszkałe w jednym z krajów UE lub podmioty mające zarejestrowaną siedzibę w jednym z krajów UE. Warunki wniesienia skargi: • dotyczy niewłaściwego administrowania (dyskryminacja, niesprawiedliwość, nadużycie władzy, przewlekłość procedury, nieudzielenie informacji, niepoprawność procedury); • wskazanie instytucji, której skarga dotyczy; • skarżący musi ujawnić swoją tożsamość; • zachowanie terminu: 2 lata od dnia, w którym osoba wnosząca skargę dowiedziała się o sytuacji będącej przedmiotem skargi. 156 | Agnieszka Czubik Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich może podjąć następujące działania: • wydać zalecenie zainteresowanej instytucji UE wskazujące sposób rozwiązania sprawy; • sporządzić specjalne sprawozdanie dla Parlamentu Europejskiego, jeśli w ciągu 3 miesięcy instytucja, której wydał odpowiednie zalecenie, nie zastosuje się do niego. 4.2.6. Prawa obywateli w kontaktach z instytucjami i organami UE Instytucje i organy UE powinny wykonywać swoje zadania i cele, uwzględniając zasadę otwartości oraz „zbliżenia” do obywatela. Mają one obowiązek umożliwić obywatelom i stowarzyszeniom przedstawicielskim wypowiadanie się oraz publiczną wymianę poglądów odnoszących się do działalności podejmowanej przez UE. Do osiągnięcia tego celu instytucje utrzymują otwarty, przejrzysty i regularny dialog za stowarzyszeniami przedstawicielskimi i społeczeństwem obywatelskim (zob. art. 11 Traktatu o UE). Realizacja zasad otwartości i „zbliżenia” do obywatela jest uwarunkowana poprzez zapewnienie jednostce możliwości uzyskania swobodnego dostępu do informacji. Swobodny dostęp do informacji gwarantują następujące prawa należne obywatelowi: • prawo zwracania się pisemnie do instytucji i organów UE (Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej, Rady, Komisji Europejskiej, Trybunału Sprawiedliwości UE, Trybunału Obrachunkowego, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, Komitetu Regionów i Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich) w jednym z oficjalnych języków; odpowiedź powinna być przekazana w tym samym języku; • prawo do dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych UE; prawo to może zostać ograniczone w związku z ochroną interesu prywatnego i publicznego; ponadto każda z wyżej wymienionych instytucji określa w regulaminie szczegółowe warunki realizacji prawa dostępu do dokumentów. 4.2.7. Europejska inicjatywa obywatelska W art. 11 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej w brzmieniu nadanym przez Traktat z Lizbony wprowadzono nowe uprawnienie dla obywateli Unii – europejską inicjatywę obywatelską. Według rozwiązań przyjętych na mocy tego artykułu obywatele Unii w liczbie nie mniejszej niż milion i mający obywatelstwo znacznej liczby państw członkowskich mogą podjąć inicjatywę zwrócenia się do Komisji o przedłożenie odpowiednich wniosków, w ramach jej uprawnień, w sprawach, w których, według zdania obywateli, stosowanie traktatów wymaga ustanowienia aktu prawnego Unii. W ten sposób umożliwiony został bezpośredni udział obywateli UE w procesie stanowienia prawa unijnego – a w konsekwencji – udział w demokratycznym życiu Unii. Procedury i warunki wymagane do przedstawienia inicjatywy obywatelskiej określane są w drodze rozporządzenia przyjmowanego przez Parlament Europejski i Radę na wniosek Komisji Europejskiej (zob. rozdział 11, sekcja 1.3.). Zagadnienia kontrolne: 1. Scharakteryzuj zasadę równości i niedyskryminacji. 2. Co oznacza pojęcie „prawa podstawowe”? 3. Czy na podstawie obecnie obowiązującego prawa możliwe jest przystąpienie Unii Europejskiej do EKPC? 4. Czy Karta Praw Podstawowych ma charakter wiążący? 5. W jakim zakresie państwa członkowskie Unii Europejskiej mają obowiązek stosować Kartę Praw Podstawowych? 6. Scharakteryzuj prawa chronione na podstawie Karty Praw Podstawowych. 7. Omów znaczenie tzw. Protokołu brytyjskiego. 8. W jaki sposób można nabyć i utracić obywatelstwo Unii Europejskiej? 9. Jakie uprawnienia są związane z obywatelstwem Unii Europejskiej? 10. Kto i na jakich warunkach może wnieść skargę do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich? Wybrana bibliografia J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej z uwzględnieniem Traktatu z Lizbony, Warszawa 2008; A. Kuś (red.), Prawo Unii Europejskiej z uwzględnieniem Traktatu z Lizbony, Lublin 2010; J Barcz (red.), Ochrona Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Warszawa 2008; A Wróbel (red.), Karta Praw Podstawowych w europejskim i krajowym porządku prawnym, Warszawa 2009; M. Muszyński, S. Hambura, Karta Praw Podstawowych z komentarzem, BielskoBiała 2001. 10. Środki masowego przekazu w Unii Europejskiej – kontekst prawny mgr Katarzyna Cira Katedra Studiów Europejskich Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie 1. Uwagi ogólne 1.1. Rola sektora medialnego w UE Media, jako instrument oddziaływania na opinię publiczną państw członkowskich i jedna z prężniej rozwijających się gałęzi przemysłu Unii Europejskiej, odgrywają istotną rolę w procesie integracji europejskiej. Reglamentacja tego sektora w systemie prawa UE to proces ewolucyjny. W sektorze audiowizualnym znalazło zatrudnienie ponad milion obywateli UE, 98% gospodarstw domowych na obszarze UE ma przynajmniej jeden odbiornik telewizyjny, a przeciętny Europejczyk korzysta z tego medium ponad 3 godz. dziennie. Źródło: www.europa.eur.int./avpolicy/intro.htm 1.2. Media a prawo pierwotne UE W Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską brak jakiegokolwiek postanowienia dotyczącego bezpośrednio tej dziedziny działalności gospodarczej, bowiem jego twórcy wychodzili z założenia, że działalność medialna nie ma wymiaru międzynarodowego. W konsekwencji, aż do końca lat 80., prawotwórczą rolę w analizowanej dziedzinie odegrało orzecznictwo TS, wykorzystujące traktatowe regulacje: • swobód rynku wewnętrznego, • polityk wspólnotowych, • prawa konkurencji. Praktyka dowiodła jednak, iż szczególnie telewizja to medium przekraczające granice państwowe. Przedsiębiorstwa działające w tym sektorze nierzad- ko osiągają status międzynarodowych koncernów, dysponujących potężnym kapitałem. Stąd już na początku lat 80. podjęto próby jego regulacji na szczeblu wspólnotowym. Początkowo szukano uzasadnienia w koncepcji „jedności europejskiej”, zarzuconej już wkrótce jako zbyt politycznej i zastąpionej ochroną „kulturalnej różnorodności” państw członkowskich. Przełomowym okazał się rok 1984, kiedy KE opublikowała zieloną księgę o ustanowieniu wspólnego rynku dla działalności nadawczej, wyraźnie akcentując jej ekonomiczny wymiar jako przesłankę regulacyjną. W tej sytuacji Traktat o UE wprowadził bardzo ostrożne zmiany. W związku z rozszerzeniem zakresu integracji na kwes e pozagospodarcze, dodano m.in. art. 151 [128] TWE dotyczący kultury, który bardziej jednoznacznie odnosił się do mediów audiowizualnych. Radykalnych zmian nie przyniósł ani Traktat amsterdamski ani Traktat nicejski. Należy jedynie odnotować przyjęcie Protokołu o systemie publicznej działalności emisyjnej w państwach członkowskich, mającego jednak charakter interpretacyjny w kwes i pomocy publicznej. O mediach wspomina także deklaracja Aktu Końcowego konferencji Maastricht II (1996–1997), wedle której środki podejmowane w ramach współpracy sądowej w sprawach cywilnych nie będą przeszkodą w stosowaniu przez państwa członkowskie własnych norm konstytucyjnych dotyczących wolności prasy i wolności wypowiedzi w innych mediach. Traktat lizboński, rozbudowując kulturowy wymiar współpracy w duchu poszanowania dziedzictwa kulturowego i kulturowej różnorodności (por. tytuł XIII TFUE), uznaje kompetencje UE za co najwyżej koordynujące, wspierające i uzupełniające działania państw członkowskich. 158 | Katarzyna Cira 1.3. Problemy kompetencyjne Polityki audiowizualnej nie ma wśród obszarów, w których państwa uznają kompetencję Unii, co oznacza, iż chcąc podjąć jakąkolwiek aktywność w tej sferze, a zwłaszcza o charakterze legislacyjnym, musi szukać podstaw prawnych w różnych przepisach traktatowych i za każdym razem dowodzić, że konkretna sytuacja, w której dane przedsiębiorstwo się znajdzie, podlega pod jedną z istniejących regulacji ogólnych. Jest to istotne utrudnienie w prowadzeniu spójnych działań w omawianej dziedzinie. 1.4. Unijna polityka medialna – wymiary i organizacja Unijna polityka medialna realizowana jest na czterech płaszczyznach: • legislacyjnej (prawna ochrona, przede wszystkim, unijnego rynku audiowizualnego), • tzw. mechanizmów wspierających (programy i projekty pomocowe, m.in. Media I–II), • promocji idei edukacji medialnej, społeczeństwa informacyjnego i pluralizmu mediów, • współpracy z podmiotami zewnętrznymi (głównie Rada Europy, organizacje branżowe). Organizacyjnie omawiany obszar podlega – w obrębie Komisji Europejskiej – Dyrekcji Generalnej do spraw społeczeństwa informacyjnego i mediów. Obecnie w ramach polityki medialnej sięga się przede wszystkim do regulacji TFUE dotyczących: • wolności rynku wewnętrznego (głównie swoboda przepływu usług, ale też towarów, osób, kapitału oraz swoboda przedsiębiorczości), • prawa konkurencji. Nie bez znaczenia pozostają też przepisy prawa pierwotnego odnoszące się do: • kultury, • szkolenia zawodowego, • konkurencyjności w przemyśle, • badań i rozwoju technologicznego, • polityki handlowej. Instrumentami prawa wtórnego wykorzystywanymi w omawianym obszarze są zasadniczo: • dyrektywy, • decyzje. Wciąż duże znaczenie ma orzecznictwo TS. Należy też podkreślić szczególną rolę prawotwórczą licznych aktów niewiążących, dokumentów roboczych, i stosunkowo niewielkie zainteresowanie UE zawie- raniem umów międzynarodowych w tym obszarze. Z zasad ogólnych oficjalnie uznaną, a mającą znaczenie w sferze mediów, jest wolność wypowiedzi, wymieniona w art. 11 Karty Praw Podstawowych (por. zwłaszcza ust. 2) 2. Media a wolności rynku wewnętrznego Regulacje swobód rynku wewnętrznego stosuje się do działalności przedsiębiorstw medialnych na zasadach ogólnych, uwzględniając funkcje publiczne tego sektora. 2.1. Swoboda przypływu towarów Swoboda przepływu towarów dotyczy tych elementów działalności przedsiębiorstwa medialnego, które wiążą się z produkcją i dystrybucją dóbr. TS pojęciem „towaru” obejmuje m.in. taśmy dźwiękowe, kasety filmowe, sprzęt używany do transmisji telewizyjnych. Istotne znaczenie ma zakaz stosowania środków taryfowych i parataryfowych. W tym kontekście TS rozpatrywał włoski podatek konsumpcyjny, nałożony na produkty fotooptyczne i audiowizualne. Jako że pochodzenie towaru nie miało znaczenia dla wysokości stawki ani sposobu jej pobrania, a dochód nie był przeznaczony na cele dyskryminujące podmioty zagraniczne, TS odmówił uznania środka za równoważny cłu importowemu, sytuując go jako element wewnętrznego systemu podatkowego. Do działalności medialnej odnoszą się również regulacje dotyczące środków pozataryfowych. TS nie znalazł podstaw do uznania za takowy francuskiego zakazu reklam telewizyjnych usług dystrybucyjnych. Wprowadzone ograniczenie mogło mieć wpływ na poziom sprzedaży produktów importowanych, ale nie zostały zakazane inne formy promocji, a sama regulacja traktowała jednakowo podmioty zagraniczne i krajowe, nie miała więc charakteru dyskryminującego. 2.2. Swoboda przepływu osób Zastosowanie wolności przepływu osób wprowadza m.in. zakaz dyskryminacji pracowników ze względu na obywatelstwo w zakresie dostępu do zawodu, warunków pracy. 10. Środki masowego przekazu w Unii Europejskiej – kontekst prawny W jednym z orzeczeń TS odniósł się m.in. do kwes i przyznania prawa do corocznego urlopu pracowniczego osobom zatrudnionym m.in. w sektorze audiowizualnym. Unijna Dyrektywa 93/104 dotycząca pewnych aspektów organizacji czasu pracy przesądziła o przyznaniu takiego uprawnienia każdemu pracownikowi. Tymczasem, wedle regulacji brytyjskich, przysługiwało ono jedynie zatrudnionym nieprzerwanie przez co najmniej 13 tygodni. Zarzut niezgodności z prawem unijnym podniosła angielska organizacja reprezentująca pracowników m.in. radia, telewizji, kinematografii, teatru. Skarżący wskazali na specyfikę zatrudnienia pracowników przez nich reprezentowanych (umowy krótkoterminowe w celu zrealizowania konkretnego projektu), która uniemożliwia spełnienie warunków niezbędnych do uzyskania uprawnień pracowniczych. TS stwierdził, iż prawo angielskie w tym zakresie jest niezgodne z Dyrektywą 93/104, tym samym pośrednio przyznając, iż osobom pracującym przy produkcji programów radiowych, telewizyjnych, teatralnych itp. należą się wszystkie uprawnienia wynikające ze stosunku pracy. 2.3. Swoboda przedsiębiorczości i przepływu kapitału Do działalności przedsiębiorstw medialnych stosuje się także reguły wolności przedsiębiorczości i przepływu kapitału. Wynika stąd, m.in., że państwa członkowskie nie mogą dyskryminować osób fizycznych ani prawnych w zakładaniu i rozwoju własnych przedsiębiorstw medialnych, jak również w zakresie rozliczeń związanych z tą aktywnością (np. honoraria autorskie). Jednakże podstawowe znaczenie dla omawianego sektora mają traktatowe regulacje świadczenia usług. 2.4. Swoboda świadczenia usług Dylemat kwalifikacji działalności telewizyjnej starał się rozstrzygnąć TS już w 1974 r., w orzeczeniu G. Sacchi, zaliczywszy telewizyjny przekaz reklamowy, z uwagi na brak wyraźnych przepisów o odmiennej treści i „z racji jego natury”, do sfery usług. TS za usługę jednoznacznie uznaje transmisję sygnałów radiowych i telewizyjnych, bez względu na technologię (kabel, satelita, naziemne stacje przekaźnikowe), formę i treść przekazu. Za usługę TS uznaje też działalność kinematograficzną. Kontrowersje wzbudził rynek kaset wideo. Trybunał uznał, że działalnością usługową nie jest | 159 z pewnością produkcja kaset wideo, gdyż efekt bezpośredni to przedmiot materialny, sklasyfikowany we wspólnej taryfie celnej. Podobne stanowisko zajął w przypadku druku periodyków. Trudności mogą się jednak pojawić na tle ustalania konstytutywnych elementów definicji usług. Z TFUE wynika, iż usługa oznacza świadczenie wykonywane okresowo, zwykle za wynagrodzeniem, które nie podlega przepisom o wolnościach przepływu towarów, osób, kapitałów i płatności i ma charakter transnarodowy (z uwagi na przekraczanie granic państwowych przez usługodawcę, usługobiorcę lub samą usługę). I tak, w kontekście wynagrodzenia, działalność np. nadawców niekomercyjnych nie będzie podlegała temu reżimowi. Dyskusyjne jest kryterium „niekomercyjności” – według V. Salvatore należy badać cele przedsiębiorstwa medialnego w płaszczyźnie programowej, zdaniem C. Mika właściwsza byłaby analiza sposobu finansowania działalności. Z drugiej strony, w wyniku analizy specyfiki sektora audiowizualnego, TS sprecyzował charakter owego wynagrodzenia. Nie jest wymagana ani transgraniczność, ani fakt uiszczenia zapłaty przez wszystkich odbiorców świadczenia. Wystarczy, iż nadawca będzie je otrzymywał od widzów państwa-siedziby. Nie ma też znaczenia, czy usługę opłacają ci, dla których jest rzeczywiście realizowana. Jeśli więc np. holenderscy operatorzy kablowi utrzymują się z abonamentu i sprzedaży reklam, to dla zastosowania do ich działalności swobody świadczenia usług nieistotne jest, czy nadawcy programów płacą za rozpowszechnianie ich programów, czy też nie. W kontekście ponadnarodowego wymiaru samej usługi, działalność audiowizualna ma charakter korespondencyjny, tzn. granicę przekracza jedynie świadczenie (tu: sygnał, dane). Mieści się zatem w omawianej kategorii nie nadawca działający tylko na terytorium jednego państwa członkowskiego, ale taki, który ma przedsiębiorstwo w innym państwie członkowskim niż odbiorca jego usług. Problem stanowi również kryterium czasu. Przekazy audiowizualne realizowane są, na ogół, w rytmie całodobowym, co pozostaje w sprzeczności z wymogiem „okresowości” świadczeń usługowych. Rozwiązaniem może być zastosowanie kryterium odbiorcy, korzystającego z oferty wedle swoich potrzeb i możliwości. 160 | Katarzyna Cira W płaszczyźnie tzw. integracji negatywnej, w odniesieniu do rynku mediów, TS zaleca interpretację regulacji unijnych zgodnie z Europejską Konwencją Praw Człowieka. Metoda integracji negatywnej zakłada osiągnięcie rynku wewnętrznego przez eliminację wszelkich zakazów i ograniczeń w obrocie gospodarczym, w szczególności przez zagwarantowanie traktowania narodowego towarom, usługom, osobom, kapitałom z innych państw członkowskich Znoszenie barier nie ma charakteru bezwzględnego. Dopuszczalne są ograniczenia, które mają jako podstawę porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne lub zdrowie publiczne, jak również takie, które uznane zostały w orzecznictwie TS za uzasadnione interesem ogólnym. Trybunał podkreśla też, że zakaz dyskryminacji, będący istotą tej regulacji, dotyczy jedynie sytuacji, w których nierówny status jest efektem świadomej działalności ludzkiej, nie zaś naturalnych czy nieprzewidywalnych procesów zachodzących w środowisku zewnętrznym (np. zakłócenia odbioru sygnału, spowodowane niekorzystnym położeniem geograficznym). Ponadto TS uznaje za zgodne z prawem unijnym ograniczenia wynikające z charakteru usług, np. transmisji sygnałów telewizyjnych. Usprawiedliwiając stosowanie środków ograniczających swobodę świadczenia usług, TS, jako ważne powody, wymienia m.in. ochronę: • własności intelektualnej, • pracowników, • konsumentów, • krajowego dziedzictwa historycznego i artystycznego, z zachowaniem zasady proporcjonalności. Orzecznictwo w ramach tych regulacji dotyczy głównie: • dostępu i funkcjonowania na rynku audiowizualnym (przeważnie działalność reklamowa), • ochrony praw autorskich. I tak, za sprzeczny z prawem unijnym TS uznał belgijski zakaz rozprowadzania w sieciach kablowych programów nadawanych z innych państw członkowskich w języku innym niż języki państwa, gdzie usługodawca ma swe przedsiębiorstwo. Rząd Belgii nie kwes onował dyskryminującego charakteru regulacji, uzasadniając go celami polityki kulturalnej. Trybunał nie przychylił się do tej argumentacji, twierdząc, że wprowadzone środki służą uprzywilejowaniu nadawców krajowych, głównie na rynku rekla- mowym, co, jako cel o charakterze ekonomicznym, nie mieści się w katalogu, przewidzianych w prawie unijnym, ważnych powodów. Licznych przykładów nieuzasadnionych ograniczeń świadczenia usług na rynku medialnym dostarczyło prawo holenderskie. Trybunał m.in. przychylił się do stanowiska holenderskiego stowarzyszenia reklamodawców, agencji reklamowych i operatora sieci kablowej, uznając za naruszenie wolności świadczenia usług zakaz umieszczania reklam i napisów skierowanych do widzów holenderskich w programach nadawców zagranicznych emitowanych w holenderskich sieciach kablowych. Jednak TS poparł ustawodawcę holenderskiego w sprawie wspomaganego finansowo przez państwo stowarzyszenia Veronica, aktywnie uczestniczącego w tworzeniu na terytorium Luksemburga siedziby nadawcy komercyjnego RTL–Veronique (biznes plan, poręczenie kredytu, porady prawne, udziały), którego program skierowany został do widzów holenderskich. Podkreślił tu, że nie można odmówić państwu członkowskiemu podjęcia środków zmierzających do ograniczenia wykorzystywania wolności traktatowych do uchylenia się od stosowania surowszych norm prawa ojczystego. Tak więc sformułowany w prawie holenderskim zakaz wspierania, w jakiejkolwiek formie, tworzenia zagranicznych spółek radiowo–telewizyjnych bądź zakaz reemisji ich programów, zorientowanych na rodzimy rynek, jest uzasadniony interesem ogólnym, przejawiającym się w formie ochrony pluralistycznego i niekomercyjnego systemu przekazu informacji. Trybunał wypowiedział się też w kwes i zgodności monopolu telewizyjnego ze swobodą świadczenia usług. Zwrócił uwagę, że chociaż istnienie monopolu emisyjnego nie jest sprzeczne z prawem unijnym, to jednak może być on tak zorganizowany, iż dojdzie do naruszenia wolności świadczenia usług. Z przypadkiem takim spotykamy się zwłaszcza, gdy monopol prowadzi do dyskryminacji audycji telewizyjnych ze względu na ich pochodzenie. 3. Unijne reguły konkurencji i ich znaczenie w działalności medialnej 3.1. Uwagi wstępne Internacjonalizacja i koncentracja wyznaczają obecnie standard rozwoju nie tylko europejskiego, ale i światowego rynku medialnego. 10. Środki masowego przekazu w Unii Europejskiej – kontekst prawny W tym kontekście szczególnego znaczenia nabierają traktatowe regulacje konkurencji, w tym zwłaszcza: • zmowa kartelowa, • nadużycie pozycji dominującej, • nielegalna koncentracja przedsiębiorstw, • nielegalna pomoc państwowa. Prawo konkurencji określa też położenie przedsiębiorstw publicznych oraz obdarzonych prawami wyłącznymi lub specjalnymi. Trzy pierwsze instytucje prawa konkurencji łączy to, że odnoszą się do zachowań przedsiębiorstw, ocenianych według jednolitych standardów, tzw. rynku produktowego i geograficznego. Z obwieszczenia Komisji o definicji rynku relewantnego dla celów wspólnotowego prawa konkurencji wynika, iż podstawowym kryterium wyodrębniania rynku produktu jest substytucyjność pewnych dóbr lub usług z punktu widzenia odbiorców, mierzona właściwościami fizycznymi, przeznaczeniem, elastycznością cenową i dochodową podaży i popytu, strukturą rynku (monopol, oligopol, konkurencja monopolistyczna, wolna konkurencja). Rynek geograficzny to obszar zbytu dóbr lub usług, który jest jeszcze osiągalny dla oddalonych dostawców takich samych lub podobnych dóbr lub usług (obszar, na którym panują homogeniczne warunki konkurowania). Można go postrzegać jako cały wspólnotowy rynek wewnętrzny, rynki niektórych państw członkowskich a nawet rynek jednego państwa bądź też jego cześć. Do kluczowych warunków określających podobieństwo warunków konkurowania należą: koszty transportu, zwyczaje konsumentów, ekonomiczne możliwości osiągnięcia przez odbiorców oddalonych przestrzennie rynków rzeczowych. W doktrynie wyróżnia się też tzw. rynek czasowy, uwarunkowany np. pogodą, porą roku, kryzysem, modą, który jednak w praktyce Komisji występuje raczej jako aspekt rynku produktowego. Komisja i sądy UE w odniesieniu np. do działalności telewizyjnej wyodrębniały następujące rynki produktowe: • praw do emisji telewizyjnej filmów, • danych o widowni audycji telewizyjnych, • udostępniania przestrzeni transpondera dla transmisji satelitarnych (KE nie rozróżniła tu rynków satelitów średniej mocy i małej mocy), • telewizji płatnej i dostępnej swobodnie, | 161 • usług technicznych dla telewizji płatnej, • nabywania praw emisyjnych, zwłaszcza do filmów i wydarzeń sportowych, • dystrybucji i funkcjonowania kanałów wyspecjalizowanych (KE sprzeciwiła się tu wyodrębnieniu rynków telewizji płatnej analogowej i cyfrowej, biorąc pod uwagę ich cechy i dążenie do zastąpienia przekazu analogowego cyfrowym. Nie dostrzegła też powodów wydzielania rynków płatnych emisji naziemnej, satelitarnej i kablowej, dowodząc w szczególności, że telewizja kablowa jest substytutem telewizji satelitarnej), • rynku telewizyjnych programów sportowych. Właściwe organy Unii Europejskiej, ustalając rynek asortymentowy, biorą pod uwagę: • strukturę podmiotową (jakie podmioty? jakie udziały? jaki status prawny?), • przedmiotową (np. ofertę programową, liczbę konsumentów, np. widzów), • zachodzące na rynku interakcje (np. wpływ telewizji komercyjnej na telewizję publiczną), • oraz jego dynamikę (m.in. zastępowanie telewizji analogowej przez telewizję cyfrową). Jeśli chodzi o definiowanie rynku geograficznego, kluczową rolę odgrywa język. W sprawie Berteismann / Kirch / Premierę z 1998 Komisja spostrzegła, że w zakresie telewizji płatnej istnieje rynek języka niemieckiego, obejmujący – prócz Niemiec – Austrię, niemieckojęzyczne części Belgii i Szwajcarii oraz Luksemburg. Niekiedy język może się okazać zawodnym wyznacznikiem rynku. W sprawie RTL/Veronica/Endemol z 1995. Komisja stwierdziła, np. że różnice kulturowe między Belgią i Holandią (różnice co do ekspresji słownej, gustu narodowego, preferencje co do osobowości telewizyjnych) sprawiły, że mimo wspólnoty języka, nie można mówić o jednym rynku emisji telewizyjnej. Podobnie rynek reklamowy nie może być uznany za wspólny dla ludności holenderskojęzycznej, m.in. dlatego, że w obu państwach występują radykalnie odmienne warunki konkurencji. Bywają jednak sytuacje, kiedy rynek geograficzny wyznacza terytorium państwa lub nawet obszar UE. 3.2. Zmowa kartelowa Komisja dostrzegła zmowę w wyłącznych porozumieniach licencyjnych, które obejmują zbyt wiele interesujących lub mających masową widownię fil- 162 | Katarzyna Cira mów w stosunku do potrzeb programowych, trwają bezzasadnie długo i tworzą sztuczne bariery dla innych nadawców w postaci więzi wykraczającej poza formalny okres licencji, wreszcie przewidują prawo pierwszych negocjacji, ograniczające wytwórnie w sferze wyboru kontrahentów. Krytykę Komisji wywołała też klauzula umowna uniemożliwiająca korzystanie z dogodniejszych dla stron danych o widowni telewizyjnej, które pochodziłyby od podmiotów innych niż powołane do życia joint-venture. Zmowa kartelowa może też polegać, zdaniem Komisji, na przyjęciu klauzuli kontraktowej, która nakazywała promocję wszelkich programów za pośrednictwem joint-venture, obowiązek konsultacji cen za używanie przestrzeni transpondera z przedsiębiorstwem wspólnym oraz zakaz oferowania przez joint-venture dogodniejszych warunków korzystania z innych satelitów do świadczenia usług telewizyjnych. Komisja dostrzegła również elementy zmowy kartelowej w klauzulach umowy o wspólnym przedsiębiorstwie dotyczących m.in. zakazu uruchomienia alternatywnego satelitarnego kanału przez stronę, uprzywilejowanego dostępu do audycji produkowanych lub pozyskiwanych przez członków przedsiębiorstwa założycielskiego z jednoczesnym ograniczeniem dostępu podmiotów trzecich. W kwes i możliwych wyłączeń Komisja i TS jednoznacznie stwierdzają, że polepszenie produkcji lub dystrybucji, bądź promowanie postępu technicznego lub gospodarczego przy jednoczesnym zapewnieniu słusznej korzyści dla konsumentów nie ma miejsca m.in. w przypadku uzależnienia wejścia na rynek nowych operatorów od zgody już tam działających podmiotów. 3.3. Nadużycie pozycji dominującej Orzecznictwo TS potwierdza, iż pozycję dominującą ma np. przedsiębiorstwo telewizyjne, które jest monopolistą na swoim rynku bez względu na to, czy ów status wypływa z przepisów prawa krajowego, czy jest skutkiem gry sił rynkowych. Natomiast samo posiadanie praw wyłącznych, np. wyłącznego prawa do reprodukcji programów telewizyjnych, nie tworzy pozycji dominującej w rozumieniu unijnego prawa konkurencji. 3.4. Koncentracja przedsiębiorstw Nadużycie pozycji dominującej i zmowa kartelowa nierozerwalnie wiążą się z nielegalną koncentracją przedsiębiorstw, której kontrola jest obecnie szeroko dyskutowana nie tylko w krajach UE, głównie w kontekście koncentracji mul medialnej. Unia Europejska, zrazu przychylna operacjom łączenia się w tej branży, zaczęła się im przyglądać stosunkowo późno, bo dopiero na początku lat 90. Pierwszym dokumentem była rezolucja Parlamentu Europejskiego z 15 lutego 1990 r. o przejęciu i fuzji przedsiębiorstw medialnych, wzywająca Komisję do przygotowania odpowiednich regulacji prawnych. W odpowiedzi Komisja przedstawiła (1992) zieloną księgę pt. „Pluralizm i koncentracja mediów na rynku wewnętrznym. Ocena potrzeby działania Wspólnoty”, w której, uznając specyfikę sektora, zaproponowała kilka rozwiązań, konsultowanych następnie z państwami członkowskimi. Na tym bieg wydarzeń się zatrzymał. W literaturze przedmiotu wskazuje się głównie na przeszkody natury kompetencyjnej (m.in. trudno uzasadniać ochronę pluralizmu mediów wymogami np. rynku wewnętrznego), ale wspomina też o silnym lobbingu przedsiębiorstw medialnych (m.in. szantażowanie przeniesieniem działalności poza obszar UE). W tej sytuacji podstawowym aktem pozwalającym kontrolować operacje łączenia się przedsiębiorstw medialnych pozostaje ogólne rozporządzenie Rady 139/2004 z 20 stycznia 2004 r. Rozporządzenie to ma zastosowanie do wszelkich form koncentracji (fuzja pełna, przejęcie kontroli, joint-venture i fuzja częściowa) o wymiarze unijnym. O tym wymiarze przesądza kryterium obrotów. Operacja koncentracji przedsiębiorstw oceniana jest jako nielegalna, gdy w jej wyniku powstała lub umocniła się pozycja dominująca, wskutek której konkurencja na wspólnym rynku lub jego zasadniczej części została poważnie zakłócona. Wyłączną kompetencję do oceny legalności połączeń ma Komisja Europejska. Państwa członkowskie mogą jednak podejmować środki do zapewnienia ochrony swych uzasadnionych interesów, m.in. pluralizmu środków masowego komunikowania. Pluralizm mediów jest uzasadnioną podstawą ingerencji o tyle, o ile państwa członkowskie zmierzają do utrzymania różnorodności źródeł informacji. Środki muszą być właściwe, a zatem nie tylko, jak zauważa Komisja, specyficznie skierowane na urzeczywistnienie pluralizmu mediów, lecz także niezbędne i najmniej rygorystyczne. Nie mogą przy tym podważać decyzji Komisji, uznającej operację za niezgodną ze wspólnym rynkiem. Państwa członkowskie są szczególnie aktywne, jeśli chodzi o zapobieganie koncentracji mul medialnej. 10. Środki masowego przekazu w Unii Europejskiej – kontekst prawny Znacząca część decyzji Komisji o zgodności połączeń z prawem unijnym dotyczy telewizji i prasy. Polityka Komisji w stosunku do tych sektorów nie odbiega od ogólnego standardu. W odpowiedzi na liberalizację amerykańskiego prawa antymonopolowego Komisja zasadniczo zatwierdza notyfikowane jej decyzje dotyczące połączeń. Tylko w kilku przypadkach zakazano połączenia z powodu nadmiernego ograniczenia konkurencji. 3.5. Pomoc państwa Za pomoc państwową, zgodną z prawem unijnym, można uznać wspieranie kultury i ochrony dziedzictwa kulturowego, m.in.: • ulgi fiskalne na rzecz inwestycji w produkcję audiowizualną we Francji, • subwencje wspierające promocję dzieł kinematograficznych w Hiszpanii, • obniżone oprocentowanie pożyczek dla małych i średnich przedsiębiorców działających w sektorach radiofonii, telewizji, kinematografii i wideo w landzie Hamburg. 3.6. Przedsiębiorstwa publiczne Regulacje dotyczące stosowania prawa konkurencji do przedsiębiorstw publicznych oraz tych, którym zagwarantowano prawa szczególne lub prawa wyłączne, mają znaczenie przede wszystkim dla rynku radiowego i telewizyjnego. Chodzi tu o nadawców publicznych, także prywatne przedsiębiorstwa audiowizualne, którym państwo (władze centralne lub lokalne) powierzyło wykonywanie usług w interesie ogólnym, oraz wyłączni operatorzy telekomunikacyjni, którzy świadczą np. usługi telewizji kablowej czy usługi internetowe. W unijnej praktyce orzeczniczej omawiana instytucja była rozpatrywana najczęściej w kontekście nadużycia pozycji dominującej, ostatnio także pomocy państwowej. TS uznał, iż samo posiadanie monopolu na rynku telewizyjnym ani jego rozszerzenie nie stanowią jeszcze nadużycia pozycji dominującej. Zakazany może być sposób zorganizowania i wykonywania praw monopolistycznych (np. przyznanie monopolu emisyjnego i retransmisyjnego jednocześnie). Przedsiębiorstwo może jednak udowodnić, że stosowanie reguł konkurencji i innych przepisów prawa unijnego nie jest możliwe z uwagi na sprzeczność z misją, jaką mu powierzono. Przez wiele lat funkcjonowania rynku wspólnotowego do publicznych przedsiębiorstw monopolistycz- | 163 nych działających na rynku medialnym przepisy traktatowe o pomocy państwowej nie były stosowane. Pierwsze orzeczenie wydał Sąd Pierwszej Instancji w sprawie pomocy udzielanej regionalnym spółkom publicznego nadawcy w Hiszpanii i dotyczyło ono kwes i proceduralnych (skarga na bezczynność Komisji). Sąd stwierdził że okolicznością obciążającą jest dla Hiszpanii przyznanie pomocy bez uprzedniego notyfikowania Komisji. Zagadnienie pomocy państwowej dla telewizji publicznej pojawiło się również na tle wsparcia udzielonego włoskiej RAI w postaci obowiązkowego abonamentu rocznego od telewidzów oraz subwencji z budżetu państwa. Problemy mają skandynawscy nadawcy publiczni, którzy uzyskali pomoc państwową na cyfryzację przekazu. Do standaryzacji oceny pomocy dla telewizji publicznej z pewnością przyczynił się wspomniany już Protokół o systemie emisji publicznej w państwach członkowskich oraz rozwijająca go rezolucja Rady. Z Protokołu wynika, iż państwa mogą finansować publiczną działalność nadawczą w zakresie, w jakim to finansowanie jest przyznawane w celu wykonania misji publicznej, która została powierzona, zdefiniowana i zorganizowana przez każde państwo członkowskie, pod warunkiem że finansowanie nie zmienia warunków handlu i konkurencji w stopniu sprzecznym ze wspólnym interesem UE oraz z uwzględnieniem zadań usługi publicznej. Rada i rządy państw członkowskich zwróciły uwagę, iż Protokół z Amsterdamu potwierdza jednomyślną wolę państw co do uznania roli emisyjnej usługi publicznej. W rezolucji podkreśla się m.in., że szeroki dostęp publiczny, na zasadach niedyskryminacji i równych możliwości, do różnych kanałów i usług jest koniecznym warunkiem wstępnym wykonywania specjalnego obowiązku wiążącego się z publiczną usługą emisyjną. 4. Harmonizacja prawa mediów Procesy koordynacyjne i harmonizacyjne największy stopień zaawansowania wykazują na rynku audiowizualnym. 4.1. Dyrektywa AMS – standard europejskiej polityki audiowizualnej Trzon regulacji działalności audiowizualnej stanowi dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/13/UE z 10 marca 2010 r. w sprawie koordyna- 164 | Katarzyna Cira cji niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących świadczenia audiowizualnych usług medialnych (dyrektywa o audiowizualnych usługach medialnych skr. AMS – tekst ujednolicony), powstała w wyniku dwukrotnego znowelizowania fundamentalnego dla unijnej polityki audiowizualnej aktu prawnego – dyrektywy 89/552 o działalności telewizyjnej (tzw. dyrektywa „Telewizja Bez Granic” skr. TWF). 4.1.1. Definicja audiowizualnej usługi medialnej Audiowizualne usługi medialne (AMS) art. 1 lit. A dyrektywa definiuje jako: • usługi, • za które odpowiedzialność redakcyjną ponosi dostawca usług medialnych • i których podstawowym celem jest dostarczanie ogółowi odbiorców, poprzez sieci łączności elektronicznej, audycji w celach informacyjnych, rozrywkowych lub edukacyjnych. TFUE, jak już wspomniano, za działalność usługową uznaje świadczenia realizowane w sposób zorganizowany i ciągły, w celach zarobkowych. Z uwagi na ostatnią przesłankę poza zakresem omawianej Dyrektywy znajdują się wszelkie formy aktywności niemające charakteru i celu gospodarczego, np. prywatne witryny internetowe, wideoblogi czy serwisy społecznościowe służące nieodpłatnemu udostępnianiu i dystrybucji treści wytworzonych przez prywatnych użytkowników typu You Tube, My Space. Problematyczna staje się kwes a częściowo komercyjnego charakteru takich form – choćby pobieranie opłat za równolegle prowadzoną działalność promocyjną. Wydaje się, że pomocna w rozstrzygnięciu tej sprawy może się okazać definicja dostawcy usług medialnych (art. 1 lit. d) identyfikująca ich krąg na podstawie kryterium odpowiedzialności redakcyjnej, czyli faktycznej kontroli (art. 1 lit. c) wyboru i sposobu zestawienia treści. W przypadku wymienionych wcześniej serwisów wpływ na kształtowanie treści ma zawsze i ostatecznie osoba zamieszczająca tam swoje materiały, rolę zaś podmiotów udostępniających przestrzeń i dostęp do takowych serwisów można zakwalifikować jako rolę dystrybutorów i deponentów treści, co, zgodnie z zaleceniem Komisji wyrażonym w ustępie 19 preambuły, wyłącza owe serwisy z zakresu oddziaływania analizowanego aktu prawa UE. To samo dotyczy, poddawanego przez wielu ustawodawców krajowych w wątpliwość, statusu operatorów kablowych w świetle Dyrektywy. Dopóki zajmują się oni jedynie rozprowadzaniem, czyli dystrybucją treści stworzonej, weryfikowanej i zmienianej przez inne podmioty, nie ingerując w nią, dopóty nie podlegają Dyrektywie. Jednak jeśli zaczną rozpowszechniać własne treści, uzyskują status dostawcy usług medialnych. Nie ma audiowizualnej usługi medialnej bez jej publicznego i medialnego charakteru. Oznacza to, po pierwsze: że spod zakresu Dyrektywy wyłączone są wszystkie audiowizualne usługi, które nawet dostarczając informacji, rozrywki czy służąc edukacji bądź wymianie opinii, nie mają publicznego charakteru i wymiaru, np. korespondencja prywatna, rozsyłana do określonej grupy osób, zamknięte fora internetowe itp. Po drugie, przekaz medialny powinien, według Dyrektywy, opierać się na formie audycji, definiowanej w art. 1 lit. b) jako stanowiący odrębną całość programową ciąg ruchomych obrazów z dźwiękiem lub bez niego. Dyrektywa nie znajduje więc zastosowania do tych przekazów, w których audiowizualność nie jest elementem głównym i zasadniczym. Wyklucza to spod jej zakresu internetowe witryny dzienników, czasopism czy stacji radiowych oraz wszystkie strony internetowe zawierające elementy audiowizualne (np. animacje, spoty reklamowe), niezwiązane z konkretną usługą audiowizualną. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że np. witryny internetowe nadawców telewizyjnych, służąc jako dodatkowy kanał świadczenia usług, podlegają analizowanej regulacji. Podobnie jak przekazy tekstowe i dźwiękowe towarzyszące audycjom, np. listy dialogowe, audiotranskrypcje. 4.1.2. Systematyka audiowizualnych usług medialnych Zasada neutralności technologicznej, którą w imię aktualności i elastyczności przepisów kierował się ustawodawca unijny, przesądziła, iż mający znaczenie dla standardu regulacji podział audiowizualnych usług medialnych nie przebiega wedle kryterium kanału komunikacyjnego, a kryterium układu i charakteru treści programowych. Dyrektywa rozróżnia trzy kategorie AMS: • rozpowszechnianie/przekaz telewizyjny (broadcas ng), czyli tzw. usługi linearne, których istotą jest pozostawienie decyzji o doborze i porze emisji audycji dostawcy usług medialnych (art. 1 lit. e), • audiowizualne usługi medialne na żądanie, czyli tzw. usługi nielinearne, dające odbiorcy możli- 10. Środki masowego przekazu w Unii Europejskiej – kontekst prawny wość wyboru rodzaju i pory emisji audycji z zaproponowanego przez dostawcę usług medialnych katalogu (art. 1 lit. g), • audiowizualne przekazy handlowe (audiovisual commercial communica on), czyli wszelkiego rodzaju sekwencje obrazów z dźwiękiem lub bez, służące promowaniu usług, towarów, wizerunku podmiotów gospodarczych, towarzyszące audycjom lub umieszczane w nich w zamian za opłatę, inne wynagrodzenie lub w celu autopromocji (art. 1 lit g). Warto podkreślić, że Dyrektywa nie kwalifikuje tu promocji usług publicznych, np. par i politycznych, projektów rządowych, działań organizacji międzynarodowych niemających charakteru gospodarczego, czy tzw. marke ngu organizacji społecznych (ust. 26 preambuły). Jeśli dostawca oferuje zarówno usługi linearne, jak i nielinearne i możliwe jest ich wyraźne wyodrębnienie, każda z kategorii podlega regulacjom właściwym dla siebie. Wedle zaleceń KE, reżim regulacyjny stosuje się do podmiotów operujących na tym rynku, ale zgodnie z kategorią usług przez nie świadczonych. Ale co jeśli dana audycja występuje w ramach usług linearnych i jednocześnie nielinearnych? KE sugeruje tu prymat reżimu prawnego usług linearnych. 4.1.3. Dwustopniowy model regulacyjny Konsekwencją intensywnego lobbingu środowisk komunikacji elektronicznej jest przyjęcie w dyrektywie kompromisowego, dwustopniowego podejścia regulacyjnego. Za wariantem prostego rozszerzenia dotychczasowych regulacji (tj. wspomnianej wcześniej Dyrektywy 89/552 o działalności telewizyjnej) na usługi audiowizualne realizowane w środowisku komunikacji elektronicznej opowiadały się organizacje konsumenckie i publiczny sektor nadawczy. Przeciwko rozszerzaniu, szczególnie o usługi nielinearne, występowały stowarzyszenia branżowe nowych mediów. Ukłonem w stronę opcji pierwszej jest pierwszy poziom regulacji (tzw. regulacje I stopnia), dotyczący wszystkich audiowizualnych usług medialnych. 4.1.4. Zasady ogólne Mieszczą się tu dotychczas obowiązujące w odniesieniu do działalności telewizyjnej: • zasada jurysdykcji (art. 2 i art. 3 ust. 6), nazywana też zasadą państwa pochodzenia, sprowadzająca się do nakazu kontroli zgodności z prawem wewnętrznym i dyrektywą przez wyłącznie jedno państwo członkowskie, którego jurysdykcji, zgodnie z kryteriami sformułowanymi w dy- | 165 rektywie, dostawca usług medialnych podlega. W ramach tych kryteriów na plan pierwszy wysuwa się siedziba, potem, kolejno, miejsce faktycznej działalności personelu, ośrodek decyzyjny, związki gospodarcze i kryteria technologiczne. Tu wzmocniono znaczenie lokalizacji naziemno-satelitarnych stacji nadawczych kosztem łącza satelitarnego. Warto wspomnieć, że kryteria jurysdykcji nie mają charakteru kumulatywnego, a kaskadowy (wykluczają się, więc nie można spełnić ich wszystkich), • zasada wolności rozpowszechniania i odbioru, zakazująca państwom członkowskim ograniczania w jakikolwiek sposób świadczenia audiowizualnych usług medialnych przez dostawców z innych państw członkowskich z przyczyn związanych z zakresem regulacyjnym dyrektywy (art. 2 a ust 1), • zasada standardów minimalnych (art. 3 ust. 1), umożliwiająca wprowadzenie przez państwo członkowskie bardziej restrykcyjnych regulacji niż standard dyrektywy, ale jedynie w stosunku do podmiotów podlegających jurysdykcji tego państwa. 4.1.5. Pierwszy (wspólny) poziom regulacji Na wszystkich dostawców audiowizualnych usług medialnych unijny ustawodawca nakłada też obowiązek poszanowania: • nowej, inspirowanej standardami RE, zasady transparentności, czyli udostępnienia odbiorcom łatwego, bezpośredniego i trwałego dostępu do informacji o firmie, siedzibie, innych danych kontaktowych oraz, w odpowiednich przypadkach (koncesje, kapitał obcy, spółki kapitałowe), o właściwych organach regulacyjnych lub nadzorczych (art. 3a), • godności ludzkiej i zasady niedyskryminacji (art. 3 b) , • zasady chronologii mediów, czyli świadczenia usług polegających na emisji dzieł kinematograficznych w oparciu o umowy zawarte z posiadaczami praw do tych dzieł. Dyrektywa zachęca, ale nie zobowiązuje do stopniowego zwiększania dostępności audiowizualnych usług medialnych dla osób z upośledzeniami wzroku lub słuchu (art. 3c). Wreszcie ustawodawca unijny przeniósł z rozdziału IV dyrektywy telewizyjnej, dotychczas regulującego usługi telewizyjne o charakterze handlowym, znaczącą część regulacji jakościowych (art. 3 e ust. 1), czyli: 166 | Katarzyna Cira • zasadę identyfikacji (oznakowania charakteru przekazu), • zakaz stosowania technik podprogowych, • zasadę poszanowania godności człowieka i środowiska naturalnego, • zakaz promocji papierosów i wyrobów tytoniowych, leków i zabiegów dostępnych na receptę; zakaz promocji alkoholu, skierowanej do małoletnich i zachęcającej do nieumiarkowanego spożycia, • zasady jakościowe przekazów skierowanych do małoletnich (przekazy te nie mogą bezpośrednio nawoływać małoletnich, wykorzystując ich niedoświadczenie lub łatwowierność, do kupowania towarów lub usług; nie powinny zachęcać małoletnich, by przekonali rodziców lub osoby trzecie do zakupu reklamowanych towarów lub usług; nie mogą też pokazywać małoletnich w sytuacjach niebezpiecznych i wykorzystywać szczególnego zaufania, jakim darzą rodziców, nauczycieli lub inne osoby), stosując je teraz do ogółu dostawców audiowizualnych usług medialnych. Wiele kontrowersji wzbudził, zaproponowany przez państwa skandynawskie, zakaz promowania „niezdrowej żywności” w ramach audycji i przekazów handlowych skierowanych do dzieci (art. 3 e. ust. 2). Ustawodawca europejski jedynie zaleca, a nie wyraźnie zobowiązuje dostawców medialnych usług audiowizualnych do „opracowania standardów postępowania” w takich sytuacjach, co uwzględnia głosy oponentów wskazujących na konieczność większej edukacji zdrowotnej zamiast wprowadzania kolejnych ograniczeń. Do przepisów wspólnych należy też regulacja sponsoringu (art. 3 f). Sponsorowane audycje lub audiowizualne usługi medialne powinny spełniać następujące wymogi: • ich treść i czas emisji nie może być kształtowana pod wpływem sponsora, jeśli takie działanie naruszałoby odpowiedzialność i niezależność nadawcy w sferze programowej, • muszą one być jasno identyfikowalne przez nazwę lub logo sponsora umieszczone na początku, w trakcie lub na końcu audycji; państwa członkowskie mogą jednak zabronić prezentacji oznaczenia sponsora podczas emisji audycji dla dzieci oraz audycji dokumentalnych i religijnych, • nie mogą zachęcać do kupna lub najmu produktów czy usług sponsora, w szczególności poprzez nadmierne eksponowanie tychże produktów i usług w trakcie programu. Dyrektywa wyklucza z grona sponsorów audycji telewizyjnych osoby fizyczne lub prawne, zajmujące się zasadniczo produkcją lub dystrybucją towarów czy świadczeniem usług, których promocja jest zakazana (tj. wyroby tytoniowe, leki i zabiegi medyczne; pominięto tu alkohol). Ograniczenie przedmiotowe sponsoringu dotyczy zaś audycji informacyjnych i publicystycznych poruszających sprawy bieżące. Zdecydowanie więcej kontrowersji wzbudziła, umieszczona na wspólnym poziomie, regulacja tzw. lokowania produktu. Wielu przeciwników jej wprowadzenia twierdziło, że usługa product placement mieści się w pojęciu sponsoringu naturalnego i jako taka jest dozwolona. Dyrektywa jednak różnicuje te kategorie. Lokowanie produktu (product placement), wedle definicji zawartej w art. 1 pkt m, obejmuje wszelkie formy audiowizualnego przekazu handlowego, których istotą jest przedstawienie lub nawiązanie, w zamian za opłatę lub podobne wynagrodzenie, produktu, usługi czy znaku towarowego w taki sposób, że stanowią one element samej audycji. Natomiast informacje sponsorowane mogą się pojawić w trakcie trwania audycji, ale nie stanowią elementu jej akcji (ust. 61 preambuły). Można sądzić, iż w przypadkach wątpliwych za kwalifikacją sponsoringową przemawia finansowy charakter wsparcia, gdy rzeczowy zbliża je do product placement. Szczęśliwie wyłączenia produktowe (wyroby tytoniowe, farmaceutyki i zabiegi dostępne na receptę – art. 3g ust. 3) i jakościowy reżim regulacyjny (zakaz wpływania na kształt i charakter audycji podmiotów lokujących w niej swój produkt, zakaz nadmiernego eksponowania i bezpośredniego zachęcania do jego zakupu, wyraźne oznaczenie podmiotu lokującego produkt – art. 3g ust. 2 lit. a-d) dla lokowania produktu i sponsoringu są podobne. Jedyną różnicę stanowi możliwość odstąpienia od wymogu wyraźnego poinformowania widzów o zastosowaniu lokowania produktu w odniesieniu do audycji niebędących dziełem dostawcy usług medialnych ani przedsiębiorstwa z nim powiązanego, ani nie powstałym na zlecenie tych podmiotów. Ustawodawca unijny zakazuje lokowania produktu (art. 3g ust. 1), z dwoma wyjątkami (art. 3g ust. 2), których uwzględnienie pozostawia uznaniu państw członkowskich. Pierwszy dopuszcza product placement w: • utworach kinematograficznych, filmach i serialach wyprodukowanych na użytek audiowizualnych usług medialnych, • audycjach sportowych, 10. Środki masowego przekazu w Unii Europejskiej – kontekst prawny • audycjach rozrywkowych, pod warunkiem że nie są one skierowane do dzieci. Drugi dotyczy rekwizytów i nagród. Warto podkreślić, że w przypadku wyboru opcji całkowitego zakazu lokowania produktu, taki zakaz będzie obejmował tylko audiowizualne usługi medialne świadczone przez dostawców pozostających w jurysdykcji danego państwa członkowskiego. W stosunku do zagranicznych produkcji odmienne regulacje unijnego kraju pochodzenia w tym zakresie muszą zostać uszanowane. 4.1.6. II poziom – regulacje sektorowe W regulacji II stopnia, różnicującej status usług linearnych i nielinearnych, „lżejsze” obowiązki zostały nałożone na usługi nielinearne, co ustawodawca unijny uzasadnił większym stopniem wyboru i kontroli użytkownika oraz mniejszym wpływem na opinię publiczną tej kategorii usług. Ograniczają się one jedynie do (rozdział II b): • ochrony małoletnich (obowiązek legislacyjny ustawodawcy wewnętrznego ustanowienia procedur uniemożliwiających małoletnim korzystanie z usług zawierających treści szkodliwe dla ich rozwoju – art. 3h; procedury te jednak nie mogą prowadzić do działań mających charakter cenzury prewencyjnej i powinny, wedle suges i KE, ograniczyć się do systemów filtrujących, kodowania czy znakowania audycji zweryfikowanych treściowo przez samych nadawców; pozostaje problem kwalifikacji treści – nierozwiązany wciąż w Dyrektywie, również w odniesieniu do usług linearnych), • promocji europejskich dzieł audiowizualnych (art. 3i – zalecane środki to: finansowanie produkcji i zakupu takich dzieł oraz ich eksponowanie w katalogu audycji jednak bez wyraźnych limitów kwotowych, co może grozić znacznym różnicowaniem charakteru zobowiązań usługodawców w poszczególnych państwach członkowskich i wzrostem kosztów funkcjonowania na młodym rynku usług nielinearnych). Znacznie bardziej szczegółowe są regulacje II stopnia w odniesieniu do usług linearnych (rozdziały IIc, III, IV, V i VI). Obejmują one postanowienia dotyczące: • relacji z ważnych wydarzeń, będących przedmiotem praw wyłącznych (art. 3 j), • krótkich relacji z takich wydarzeń (art. 3 k) w kontekście prawa do informacji, • prawa do odpowiedzi, czyli sprostowania/polemiki (art. 23 – problematyczny jest zakres jego | 167 zastosowania, gdyż Komisja sugeruje, że można go stosować do komunikacji elektronicznej, ale ostatecznie przepis, wbrew suges om PE, rozciągnięto jedynie na usługi linearne, co zdaje się przeczyć zasadniczym założeniom aktu unijnego, zakładającym poszanowanie praw człowieka w tym katalogu zawartego w Karcie Praw Podstawowych; Komisja niesłusznie dokonuje tu uprzywilejowania nielinearnych usług audiowizualnych, zapewne pod wpływem organizacji sektorowych, upatrujących w tej regulacji zamachu na wolność i niezależność Internetu; należy jednak pamiętać, szczególnie w kontekście ogólnej zasady poszanowania godności osobistej, o prawie do polemiki z treściami naruszającymi dobre imię), • promocji europejskich dzieł audiowizualnych i produkcji niezależnej – (art. 4 i 5 ustanawiające dla audycji europejskich system kwotowy, tj. 10% czasu trwania programu, z wyłączeniem audycji informacyjnych, sportowych, rozrywkowych, teletekstu, reklamy i telesprzedaży, lub 10% budżetu programowego – dla audycji producentów niezależnych od nadawcy; większościowa kwota czasu antenowego z analogicznymi wyłączeniami), • zasad ochrony małoletnich przed treściami dla nich szkodliwymi (art. 22), • reguł jakościowych i ilościowych stosowania reklamy telewizyjnej i telesprzedaży (art. 10 – zasada wyraźnego oznaczenia przekazów reklamowych i telesprzedażowych; art. 11 – zasada poszanowania integralności programów – przerwy reklamowe powinny być wyjątkami; przerwy reklamowe w trakcie emisji dzieł filmowych (z wyłączeniem seriali) i kinematograficznych oraz programów informacyjnych – jedna na 30 minut; przerywanie programów dla dzieci – możliwe, jeśli program trwa więcej niż 30 minut; zakaz przerywania audycji religijnych; art. 14 – zakaz telesprzedaży farmaceutyków i zabiegów dostępnych tylko z przepisu lekarza, 15 – zakaz reklamy wyrobów alkoholowych, jako środków leczniczych, gwarantujących sukces towarzyski, zakaz pokazywania w reklamach tych produktów małoletnich spożywających alkohol, zakaz ukazywania abstynencji w negatywnym a nieumiarkowanego spożycia alkoholu w pozytywnym świetle; art. 18 – limit 20% reklamy i telesprzedaży na każdą godzinę emisji; 18a – bloki telesprzedaży – minimalny czas trwania 15 minut; art. 20 – możliwość zastosowania innego niż standard dyrektywy, sposobu regulacji limitów 168 | Katarzyna Cira dla bloków telesprzedaży i systemu przerywania audycji z art. 11, ale tylko dla nadawców o zasięgu krajowym). 4.1.7. Problemy proceduralne Po ostatniej (2007) nowelizacji dyrektywy największe wątpliwości legislatorów krajowych budzą kwes e proceduralne, które sprowadzają się przede wszystkim do problemów kompetencyjnych wewnętrznych regulatorów rynku. Jaki organ i w jakim zakresie będzie egzekwował uprawnienia jurysdykcyjne w stosunku do nadawców? Możliwości jest kilka: • wyodrębnienie regulatora do spraw treści i odrębnego, do spraw technologicznych, z opcją współdziałania, • stworzenie jednego organu regulacyjnego, odpowiedzialnego za wszystkie audiowizualne usługi medialne w sensie zawartości i technologii, • rozdzielenie kompetencji wedle kryterium kanału przekazu. Ten ostatni model wydaje się być sprzeczny z intencją dyrektywy, zakładającą neutralność technologiczną. Z uwagi na specyfikę regulacji, szczególnie usług środowiska elektronicznego, zasadne może być rozdzielenie odpowiedzialności treściowej i technologicznej. Pozostaje jednak kwes a efektywnej kontroli świadczeniodawców usług, którą umożliwia, chociażby w minimalnym stopniu, wymóg ich rejestracji. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że ustawodawca unijny zaleca ograniczenie wymogu koncesjonowania, szczególnie w środowisku elektronicznym. Interesujące w tym kontekście jest podejście prawodawcy brytyjskiego, przewidującego wymóg koncesjonowania jedynie dla nadawców korzystających z przekazu naziemnego, dla reszty zaś – wymóg rejestracyjny. Nie wyklucza on jednak w toku postępowania rejestracyjnego stosowania i egzekwowania regulacji odnoszących się do treści programowych. Wątpliwości nasuwa też realizacja procedury odstępstwa od zasady wolności odbioru (art. 2a ust. 2–6). Chodzi przede wszystkim o ochronę porządku publicznego, interesów konsumentów oraz inwestorów jako przyczyny ograniczenia wolności odbioru usług nielinearnych. Wymóg kompatybilności z innymi regulacjami branży usług elektronicznych sugeruje, iż te regulacje powinny zostać rozszerzone na usługi linearne świadczone w środowisku elektronicznym, czego nie uczyniono w dyrektywie. Egzekwowanie odpowiedzialności za działania delokalizacyjne (przeniesienie działalności do inne- go państwa w celu obejścia bardziej restrykcyjnych regulacji krajowych – art. 3 ust. 2–5) usługodawców też może okazać się niełatwe. Ta procedura została wprowadzona m.in. dzięki staraniom państw skandynawskich i Polski, nawiązując do regulacji ustanowionych już w systemie Rady Europy. Problemem jest, po pierwsze: definicja pojęcia interesu ogólnego, zgodnie z którym państwa wprowadzają bardziej restrykcyjne regulacje. Dyrektywa odwołuje się tu do orzecznictwa TS, wskazując na ochronę konsumentów, dziedzictwa kulturalnego, wyłączając jednak motywy o charakterze ekonomicznym. Drugą problematyczną kwes ą jest wystąpienie państwa sprawującego jurysdykcję, na wniosek państwa dotkniętego skutkami delokalizacyjnymi, do świadczeniodawcy usług z wnioskiem o przestrzeganie bardziej surowych regulacji w odniesieniu do przekazów realizowanych dla widowni państwa-wnioskodawcy. Podstawowe pytanie brzmi: jaki charakter powinno mieć to wystąpienie i jak sankcjonować bierność państwa jurysdykcyjnego w tym zakresie? Z zapisów dyrektywy wynika, że cała procedura powinna mieć charakter konsultacyjny i polubowny, a dopiero w końcowej fazie, z inicjatywy państwa-wnioskodawcy, mogą zostać zastosowane środki ograniczające świadczenie usług. Wydaje się jednak, że należałoby tu poprzestać jedynie na zawieszeniu, nie zaś całkowitym zlikwidowaniu możliwości odbierania programu. Warto w tym miejscu wspomnieć o działaniach przewidzianych w Dyrektywie, pomocnych w egzekwowaniu analizowanych procedur, czyli: • wprowadzeniu dla organów regulacyjnych obowiązku opracowywania tabel zgodności prawa krajowego z dyrektywą i podawania ich do wiadomości publicznej, • współpracy organów regulacyjnych i KE w celu wymiany informacji dotyczących stosowania i przestrzegania zapisów Dyrektywy (art. 23 b). Odrębnym zagadnieniem jest absolutna nowość w ramach procesu implementacji, który dotychczas odwoływał się zasadniczo do środków legislacyjnych. Teraz, wzorem Brytyjczyków, oprócz tzw. hard law wprowadzona została możliwość tworzenia, w ramach mechanizmów samo- i współregulacji, tzw. so law. Ten model sprawdza się już na rynku usług elektronicznych. 10. Środki masowego przekazu w Unii Europejskiej – kontekst prawny 4.1.8. Dyrektywa AMS – znaczenie dla rozwoju europejskiego rynku audiowizualnego Wychodząc naprzeciw rozwojowi technologicznemu technik informacyjnych, Dyrektywa 2010/13 miała zagwarantować pewność, ale i elastyczność regulacji. Jako efekt kompromisu całkowicie przeciwstawnych opcji regulacyjnych: restrykcyjnej (m.in. Francja), zakładającej podporządkowanie dotychczasowym standardom wszystkich nowych kategorii medialnych usług audiowizualnych, i liberalnej (m.in. Wielka Brytania), odżegnującej się od poddania reżimowi Dyrektywy, szczególnie usług na żądanie, w ostatecznym kształcie rodzi wiele dylematów implementacyjnych. Dyrektywa jako akt harmonizacyjny wydaje się spełniać swoje zadanie, co szczególnie w kontekście pewności prawa, podkreślają przedstawiciele sektora nowych mediów. Dopracowania, w perspektywie rozwoju technologicznego, wymagają jednak kwes e klasyfikacyjne i proceduralne. Być może szansą jest tu intensyfikacja działań samo- i współregulacyjnych w ramach branży medialnej nie tylko na poziomie krajowym, ale i unijnym. 4.2. Ochrona praw autorskich i unijny reżim technologiczny na rynku medialnym Uzupełnieniem wyżej omówionej regulacji są dwie grupy aktów dotyczące kwes i technicznych i ochrony praw autorskich. Z prawnego punktu widzenia ważne jest to, jak układają się relacje między posiadaczami praw autorskich do audycji radiowych i telewizyjnych a ich nadawcami. Zagadnienia te regulują: • Dyrektywa 2006/115/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006 r. w sprawie prawa najmu i użyczenia oraz niektórych praw pokrewnych prawu autorskiemu w zakresie własności intelektualnej (wersja ujednolicona), • Dyrektywa Rady 93/83/EWG z 27 września 1993 r. w sprawie koordynacji niektórych zasad dotyczących prawa autorskiego i praw pokrewnych stosowanych w odniesieniu do przekazu satelitarnego oraz retransmisji drogą kablową, • Dyrektywa 2006/116/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 16 grudnia 2006 r. w sprawie czasu ochrony prawa autorskiego i niektórych praw pokrewnych (wersja ujednolicona). Niemałe znaczenie ma także harmonizacja aspektów technicznych. W szczególności należy tu | 169 Dyrektywa 93/83 reguluje jedynie kwestie związane z poszanowaniem praw autorskich w związku z emitowaniem programów drogą satelitarną i rozprowadzaniem ich drogą kablową. Prawo wyłączne zezwalania na emisję w pierwszym przypadku przyznaje autorowi dzieła (art. 2). Państwa członkowskie mają obowiązek zapewnić, by zezwalanie odbywało się tylko w drodze umownej (ust. 15, 16 preambuły, art. 3 ust. 1). Przy tym dopuszczalne są umowy zbiorowe między stowarzyszeniami autorów a organizacją nadawczą co do danej kategorii dzieł. Mogą być rozszerzone na autorów niezależnych, pod warunkiem że komunikowanie dzieł publiczności drogą satelitarną odbywa się równolegle z emisją naziemną tego samego nadawcy i autor niezależny będzie miał za każdym razem prawo wyłączenia się spod działania skutków umowy zbiorowej. Nie dotyczy to jednak dzieł kinematograficznych (art. 3 ust. 1–3). Państwa członkowskie mają również obowiązek zapewnienia, aby prawa autorskie i pokrewne były przestrzegane w odniesieniu do reemisji kablowej programów, dokonywanej na podstawie umów indywidualnych lub zbiorowych między posiadaczami praw i operatorami kablowymi (art. 8 ust. 1), zawieranych tylko za pośrednictwem stowarzyszeń zarządzających zbiorowo prawami, nawet jeśli uprawniony nie upoważnił żadnego z nich do reprezentowania swych interesów. Istnieje wówczas domniemanie uzyskania takiego upoważnienia przez stowarzyszenie zarządzające prawami podobnej kategorii. Uprawniony powinien móc korzystać ze swych praw przez co najmniej 3 lata od daty retransmisji kablowej zawierającej jego dzieło (art. 9 ust. l i 2). Regulacja ta nie ma zastosowania do praw wykonywanych przez organizacje nadawcze w stosunku do własnych programów (art. 10). Jeśli strony nie mogą dojść do porozumienia w sprawie zezwolenia na retransmisję, państwa członkowskie muszą zapewnić, by mogły odwołać się do niezależnych mediatorów (art. 11). wymienić: Dyrektywę 86/529 o przyjęciu wspólnych specyfikacji technicznych należących do rodziny standardów MAC/packet dla bezpośredniego przekazu satelitarnego zastąpioną Dyrektywą 92/38 o przyjęciu wspólnych standardów dla emisji satelitarnej sygnałów telewizyjnych (tzw. standard wysokiej rozdzielczości), uchyloną następnie na mocy Dyrektywy 95/47 o użyciu standardów w transmisji sygnałów telewizyjnych. 170 | Katarzyna Cira Dyrektywa 2006/116/WE dokonuje harmonizacji czasu trwania ochrony praw autorskich do dzieł literackich lub artystycznych w sensie art. 2 Konwencji berneńskiej. Mówi ona, że ochrona trwa za życia autorów i 70 lat po śmierci (art. l ust. l). W przypadku współautorstwa okres ochronny zaczyna bieg po śmierci ostatniego ze współautorów (ust. 2). Jeżeli dzieło składa się z tomów, części lub odcinków, czas biegnie osobno dla każdego tomu, części lub odcinka (ust. 5). W przypadku dzieł kinematograficznych lub audiowizualnych głównego reżysera uważa się za autora lub jednego z nich. Państwa członkowskie mogą poszerzyć krąg współautorów. Bieg okresu ochronnego rozpoczyna się tu od śmierci ostatniej z następujących osób: główny reżyser, autor scenariusza, autor dialogów, kompozytor muzyki bez względu na to czy zostały uznane za współautorów (art. 2). Prawa pokrewne artystów-wykonawców wygasają po 50 latach od daty pierwszego wykonania bądź od daty pierwszej legalnie publikacji lub publicznego odtworzenia dzieła, (art. 3 ust. l). Prawa producentów pierwszego utrwalenia filmu (oznacza ono tutaj dzieło kinematograficzne, audiowizualne lub ruchome obrazy, ze ścieżką dźwiękową lub bez) wygasną dopiero po 50 latach od daty utrwalenia, jednak z podobnym zastrzeżeniem jak poprzednio co do publikacji lub publicznego odtworzenia. Prawa organizacji nadawczych wygasną natomiast 50 lat po pierwszej emisji przewodowej lub bezprzewodowej (w tym kablowej lub satelitarnej) dzieła (art. 3 ust. 4) Powyższych standardów ochronnych nie stosuje się do dzieł pochodzących z państw trzecich. W tym wypadku ochrona na obszarze UE trwa nie dłużej niż w kraju pochodzenia (art. 7 ust. 1). Dyrektywa nie reguluje autorskich praw osobistych (art. 9) 4.3. Nowe media –reżim regulacyjny Tę regulację z kolei uchyliła Dyrektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (tzw. dyrektywa ramowa), definiująca m.in. pojęcia sieci, abonenta, usługi powszechnej czy dostępu warunkowego, wyznaczająca podstawowy zakres kompetencji krajowych organów regulacyjnych, szczególnie w kontekście zasady jawności i współpracy transgranicznej, a także odnosząca się do podstawowych instytucji prawa konkurencji, m.in. nadużycia pozycji dominującej. Do działalności telewizyjnej i sektora tzw. nowych mediów nawiązuje również Dyrektywa 98/84 WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 listopada 1998 r. w sprawie prawnej ochrony usług opartych lub polegających na warunkowym dostępie. Celem Dyrektywy 98/84 jest zbliżenie przepisów państw członkowskich dotyczących środków skierowanych przeciwko nielegalnym urządzeniom umożliwiającym dostęp do usług chronionych (art. 1), którymi, w rozumieniu dyrektywy, są m.in. przekazy telewizyjne w sensie art. 1lit. a Dyrektywy „Telewizja bez granic”. Usługi muszą być świadczone za wynagrodzeniem i na zasadzie dostępu warunkowego ( art. 2 lit. a). Dostęp warunkowy oznacza wszelki środek techniczny lub uzgodnienie, na mocy którego dostęp do usługi chronionej zależy od uprzedniego indywidualnego zezwolenia (art. 2 lit. b). Dyrektywa ma wyłącznie kontekst handlowy. Poza sferą jej zainteresowania pozostają aspekty kulturalne (ust. 10 Preambuły), prawo konkurencji, ochrony własności intelektualnej (ust. 21), nie stoi na przeszkodzie stosowaniu przepisów krajowych, które nie wkraczają w materie nią uregulowane, a które przyjęte są dla ochrony małoletnich, porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego (ust. 24). Wymaga wprowadzenia przez państwa członkowskie zakazu produkcji, importu, dystrybucji, sprzedaży, najmu lub posiadania dla celów handlowych, instalowania, utrzymywania nielegalnych urządzeń oraz ich promocji (art.4). Państwa członkowskie muszą w przypadku naruszenia tychże zakazów stosować proporcjonalne sankcje odstraszające, oraz zapewnić świadczącym usługi chronionej odpowiednie środki realizacji roszczeń, w tym powództwa odszkodowawcze itp. (art. 5). Środki powyższe nie mogą być jednak pretekstem dla ograniczania świadczenia usług chronionych lub z nimi związanych, a pochodzących z innych państw członkowskich, jak również do ograniczania swobodnego przepływu urządzeń zapewniających dostęp warunkowy do usług chronionych (art. 3 ust. 2 w zw. z art. 2 lit. c). Spośród tzw. pakietu regulacji społeczeństwa informacyjnego istotne znaczenie dla sektora mediów ma też Dyrektywa 2000/31 WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywa o handlu elektronicznym), odnosząca się m.in. do: 10. Środki masowego przekazu w Unii Europejskiej – kontekst prawny • obowiązków informacyjnych w obrocie elektronicznym, • usług informacyjnych i promocyjnych świadczonych w sieci, • umów zawieranych drogą elektroniczną oraz • odpowiedzialności pośredników w dostarczaniu informacji. Obecnie trwają konsultacje dotyczące harmonizacji regulacji dotyczących tzw. treści kreatywnych (książki, filmy, gry) w sieci. Głównym celem regulacji jest stworzenie jednolitego europejskiego rynku treści kreatywnych, opartego na: • wysokich standardach jakościowych (merytorycznych i technicznych), • niwelowaniu technologicznych i ekonomicznych barier dostępu oraz • poszanowaniu praw własności intelektualnej. Zagadnienia kontrolne: 1. Czy którykolwiek z aktów prawa pierwotnego zawiera regulacje bezpośrednio dotyczące działalności medialnej? 2. Określ zakres i charakter kompetencji Unii Europejskiej w odniesieniu do regulacji rynku medialnego. 3. Usługa medialna w kontekście unijnej zasady swobody świadczenia usług – scharakteryzuj. 4. Omów zastosowanie zasady swobodnego przepływu towarów do działalności medialnej. 5. Unijne prawo konkurencji – scharakteryzuj regulacje w odniesieniu do działalności medialnej. 6. Wymień i krótko scharakteryzuj cztery płaszczyzny unijnej polityki medialnej. 7. Audiowizualna usługa medialna – zdefiniuj, wskaż rodzaje i przykłady. 8. Sponsoring a lokowanie produktu – scharakteryzuj na podstawie regulacji zawartych w dyrektywie AMS. 9. Omów trzy zasady ogólne dotyczące audiowizualnych usług medialnych, sformułowane w Dyrektywie AMS. 10. Jakie zobowiązania nakłada dyrektywa AMS wyłącznie na dostawców usług linearnych? 11. Promocja alkoholu – omów regulacje, które wprowadza dyrektywa AMS. 12. Scharakteryzuj system kwot europejskich na rynku dostawców usług linearnych i nielinearnych. | 171 13. Ochrona praw autorskich i pokrewnych na rynku medialnym. 14. Nowe media – stan i zakres harmonizacji prawa. Wybrana bibliografia Cira K., Dyrektywa 2007/65 o audiowizualnej usłudze medialnej – dylematy implementacyjne, „Zeszyty Naukowe AE. Prace z zakresu spraw europejskich i międzynarodowych” Kraków 2010; Cira K., Wyciślak S., Polityka innowacyjności i konkurencyjność, [w:] projekt „W kierunku wspólnego obszaru państwa prawa w Europie Środkowowschodniej – ochrona praw inwestorów i usuwanie barier wzrostu”, Instytut Kościuszki – Instytut Integracji Europejskiej, Kraków 2008; Cira K., Zmiany w polskiej ustawie o radiofonii i telewizji w świetle procesu dostosowywania prawa do standardów unijnych, [w:] Oblicza polskich mediów po 1989 roku, red. L. Pokrzycka, B. Romiszewska, Lublin 2008; Cira K., Ustawa o radiofonii i telewizji a Dyrektywa UE „Telewizja bez granic” – analiza porównawcza w świetle procesów harmonizacyjnych, „Zeszyty Naukowe AE. Prace z zakresu spraw europejskich i międzynarodowych” nr 699, Kraków 2005; Cira K., Nowelizacja ustawy o radiofonii i telewizji a proces dostosowywania prawa do standardów wspólnotowych, [w:] Polskie media w jednoczącej się Europie – szanse i wyzwania, Kraków 2006; Cira K., Sitek M., Podstawy Prawne Integracji Europejskiej, Nowy Sącz 2000; Galster J., Mik C., Podstawy europejskiego prawa wspólnotowego. Zarys wykładu, Toruń 1995; Goldberg D., Prosser T., Verhulst S., EC Media Law and Policy, London 1998; Kołodziejczyk W., Stępka P., Old and New media. Audiovisual Media Services Direc ve as an attept to respond to market and technological challenges. „Media Studies” 2008, nr 1; Miąsik D., Kontrola koncentracji kapitału w środkach masowego przekazu, „Rejent” 2000, nr 4(108); Mik C., Media masowe w europejskim prawie wspólnotowym, TNOiK, Toruń 1999, Mik C., Radiofonia i telewizja w europejskim prawie wspólnotowym, „Przegląd Prawa Europejskiego” 1996, nr 1; Salvatore V., Quotas on TV Programmes and EC LAW, CMLR 1992, nr 5; Williams G., From Isola on to Consensus: The UK’s Role in the Revision Process of the Television Without Froners Direc ve, Westminster Papers in Communica on and Culture 2007 (University of Westminster, London), Vol. 4(3). [h p://www.wmin.ac.uk/mad/PDF/WPCC-Vol4No3-Granville_Williams.pdf]. 11. Organizacje pozarządowe w Unii Europejskiej mgr Ewa Kamarad Instytut Europeistyki Uniwersytetu Jagiellońskiego dr Katarzyna Przybysławska Centrum Pomocy Prawnej im. Haliny Nieć 1. Organizacje pozarządowe w świetle Traktatu lizbońskiego Ewa Kamarad 1.1. Wprowadzenie Organizacje pozarządowe (ang. non-governmental organiza ons – NGOs) są formą działalności stworzoną z inicjatywy obywatelskiej. Podstawą funkcjonowania takich organizacji jest statut, będący porozumieniem o charakterze prywatnoprawnym. Członkami organizacji pozarządowych mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a także stowarzyszenia takich osób. Celem organizacji pozarządowych jest działanie w interesie publicznym, które nie jest nastawione na zysk. Nie oznacza to, że nie mogą one prowadzić działalności gospodarczej. Ograniczenie dotyczy sposobu wykorzystania dochodów pochodzących z takiej działalności, które nie mogą być podzielone między jej członków, a muszą być wykorzystane na prowadzenie dalszej działalności statutowej. W stosunku do organizacji pozarządowych używane jest także określenie trzeci sektor, które opie- ra się na odróżnieniu ich od administracji publicznej i różnych form prowadzenia działalności gospodarczej, która ma na celu osiąganie zysku. Organizacje pozarządowe, w przeciwieństwie do organizacji międzyrządowych (ang. governmental organiza ons – GOs), nie są podmiotami prawa międzynarodowego, a ich sytuacja prawna uregulowana jest przepisami poszczególnych państw. W prawie polskim podstawowym aktem w tym zakresie jest Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, która zawiera definicję organizacji pozarządowych i działalności pożytku publicznego, którą się one zajmują. Art. 3 Ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie: ust. 1. Działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie. ust. 2. Organizacjami pozarządowymi są, niebędące jednostkami sektora finansów publicznych, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych, i niedziałające w celu osiągnięcia zysku, osoby prawne lub jednostki nieposiadające osobowości prawnej utworzone na podstawie przepisów ustaw, w tym fundacje i stowarzyszenia (…). Niektóre organizacje pozarządowe, które zrzeszają osoby fizyczne i osoby prawne z różnych państw, określane są mianem międzynarodowych organizacji pozarządowych (ang. interna onal non-government organizatons – INGOs). Tak jak krajowe organizacje pozarządowe, są one organizacjami prywatnymi, których działalność wykracza poza granice jednego państwa. Przykładem takiej organizacji może być Amnesty Interna onal lub Greenpeace. 174 | Ewa Kamarad 1.2. Rola organizacji pozarządowych w WE/UE przed Traktatem lizbońskim Stopniowe umacnianie pozycji organizacji pozarządowych we Wspólnotach Europejskich, a obecnie w Unii Europejskiej sięga początku lat 90. XX wieku. Proces ten został zapoczątkowany wprowadzeniem do Traktatu rzymskiego przez Jednolity Akt Europejski przepisu, który zobowiązywał Komisję Europejską do podejmowania starań mających na celu rozwój dialogu między partnerami społecznymi na poziomie europejskim. Dialog społeczny miał być prowadzony (w formie konsultacji, negocjacji i wspólnych działań) między organizacjami zrzeszającymi pracowników i prawodawców z różnych państw członkowskich oraz między tymi organizacjami a instytucjami ynijnymi. Organizacje pozarządowe dążyły do włączenia się w ten dialog, przekształcając go w dialog obywatelski. Traktat z Maastricht nie wprowadził w tej kwes i znaczących zmian, bowiem organizacjom pozarządowym (fundacjom i stowarzyszeniom) poświęcona została niewiążąca Deklaracja nr 23, w której podkreślono ich rolę w procesie poprawy warunków pracy na wspólnym rynku unijnym. Z kolei do Traktatu amsterdamskiego dołączona została Deklaracja nr 38, która zwracała uwagę na pozytywne skutki działalności organizacji pozarządowych na rzecz rozwoju solidarności społecznej. Możliwość ściślejszej współpracy instytucji unijnych i państw członkowskich z partnerami społecznymi dawały przepisy wprowadzone do prawa unijnego przez Traktat nicejski. Między innymi pozwalały państwom członkowskim zdecydować o powierzeniu partnerom społecznym wykonania dyrektyw przyjętych przez Radę UE i Parlament Europejski, dotyczących takich zagadnień jak poprawa warunków pracy, polepszenie systemu ochrony socjalnej i działalności wyrównania szans mężczyzn i kobiet na rynku pracy. Ponadto powołany został Komitet Ochrony Socjalnej, który funkcjonował jako organ o charakterze konsultacyjnym, a jego celem było działanie na rzecz współpracy w dziedzinie ochrony socjalnej między państwami członkowskimi a Komisją, co miało następować m.in. przez nawiązanie odpowiednich kontaktów z partnerami społecznymi. Duże nadzieje na umocnienie pozycji na arenie unijnej organizacje pozarządowe wiązały z Kartą Praw Podstawowych, jednak ostatecznie nie zamieszczono w niej żadnych odniesień dotyczących prowadzenia dialogu z partnerami społecznymi. Nowe możliwości udziału organizacji pozarządowych w procesie integracji europejskiej stworzył dopiero Traktat lizboński. 1.3. Organizacje pozarządowe jako platforma aktywności obywatelskiej w UE w świetle Traktatu lizbońskiego W zamyśle twórców jednym z celów Traktatu lizbońskiego jest zmniejszenie deficytu demokracji, tj. doprowadzenie do sytuacji, w której obywatele mają większy wpływ na decyzje podejmowane przez instytucje unijne i większy udział w działaniach prowadzonych na poziomie unijnym. Ważną rolę w tym zakresie odgrywają organizacje pozarządowe, które wzmacniają społeczeństwo obywatelskie, dając obywatelom możliwość przedstawiania ich interesów i wyrażania poglądów. Stąd też Traktat lizboński wprowadził do Traktatu o Unii Europejskiej postanowienia dotyczące prowadzenia przez instytucje unijne dialogu z trzecim sektorem: Artykuł 11 Traktatu o Unii Europejskiej 1. Za pomocą odpowiednich środków instytucje umożliwiają obywatelom i stowarzyszeniom przedstawicielskim wypowiadanie się i publiczną wymianę poglądów we wszystkich dziedzinach działania Unii. 2. Instytucje utrzymują otwarty, przejrzysty i regularny dialog ze stowarzyszeniami przedstawicielskimi i społeczeństwem obywatelskim. Co więcej, na mocy art. 11 Traktatu o Unii Europejskiej obywatelom Unii została stworzona możliwość podjęcia europejskiej inicjatywy obywatelskiej, rozumianej jako skierowanie do Komisji Europejskiej wniosku, zachęcającego ją do zainicjowania procesu legislacyjnego mającego na celu przyjęcie określonego aktu prawnego. Artykuł 11 Traktatu o Unii Europejskiej 4. Obywatele Unii w liczbie nie mniejszej niż milion, mający obywatelstwo znacznej liczby Państw Członkowskich, mogą podjąć inicjatywę zwrócenia się do Komisji Europejskiej o przedłożenie, w ramach jej uprawnień, odpowiedniego wniosku w sprawach, w odniesieniu do których, zdaniem obywateli, stosowanie Traktatów wymaga aktu prawnego Unii (...). Doprecyzowanie kwes i związanych z podejmowaniem europejskiej inicjatywy obywatelskiej 11. Organizacje pozarządowe w Unii Europejskiej w praktyce zostało wedle art. 24 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej powierzone Radzie UE i Parlamentowi Europejskiemu w drodze przyjęcia przez nie w tej materii rozporządzenia. 31 marca 2010 r. Komisja Europejska przedstawiła projekt rozporządzenia w sprawie inicjatywy obywatelskiej. 15 grudnia 2010 r. Parlament Europejski i Rada UE osiągnęły porozumienie w sprawie tego rozporządzenia. Po uchwaleniu go przez PE i Radę rozporządzenie zostało podpisane przez przewodniczących tych instytucji w dniu 16 lutego 2011 r. Będzie stosowane od 2012 r. Zgodnie z projektem rozporządzenia pierwszym krokiem do podjęcia inicjatywy obywatelskiej jest powołanie komitetu organizacyjnego, w skład którego wejdą obywatele Unii pochodzący z co najmniej 1/4 państw członkowskich (obecnie oznacza to co najmniej 7 państw członkowskich). Następnie inicjatywa musi zostać zarejestrowana w Komisji Europejskiej przez organizatora, którym może być obywatel Unii lub organizacja mająca siedzibę w państwie członkowskim. Komisja ma za zadanie zbadać, czy inicjatywa spełnia podstawowe wymogi i opublikować informacje o niej w specjalnym rejestrze dostępnym | 175 on-line. Od tego momentu organizatorzy inicjatywy mają rok na zebranie, zarówno w formie elektronicznej, jak i tradycyjnej, miliona głosów poparcia. Każdy z sygnatariuszy musi mieć obywatelstwo Unii oraz być w wieku uprawniającym do głosowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego, co w 26 państwach jest równoznaczne ze skończonym 18 rokiem życia (wyjątkiem w tym zakresie jest Austria, gdzie wystarczy skończyć 16 rok życia). Ponadto osoby składające głosy poparcia dla inicjatywy muszą mieć obywatelstwo co najmniej 1/4 państw członkowskich, przy czym w każdym z 7 państw członkowskich musi zostać przekroczony odpowiedni próg liczby podpisów, ustalony proporcjonalnie względem liczby ludności tego państwa, co przedstawia tabelka poniżej. Kolejnym krokiem jest przedstawienie Komisji przez organizatora szczegółowego wyjaśnienia dotyczącego kwes i zawartych w inicjatywie. Możliwe jest także przedstawienie inicjatywy w ramach publicznego wysłuchania („public hearing”) w Parlamencie Europejskim. Następnie wniosek należy skierować do Komisji, która po sprawdzeniu wszystkich formalnych wymogów uznaje wniosek za nadający się do rozpatrzenia. W takim wypadku Komisja Austria Belgia Bułgaria Cypr Czechy Dania Estonia Finlandia Francja 14250 16500 13500 4500 16500 9750 4500 9750 55500 Hiszpania Grecja Irlandia Litwa Luksemburg Łotwa Malta Niderlandy Niemcy 40500 16500 9000 9000 4500 6750 4500 19500 72000 Słowenia Szwecja Węgry Wielka Brytania Włochy 6000 15000 16500 54750 54750 Polska 38250 Portugalia Rumunia Słowacja 16500 24750 9750 176 | Ewa Kamarad Europejska będzie miała cztery miesiące, by ocenić jego treść i podjąć decyzję o rozpoczęciu procedury legislacyjnej. Z punktu widzenia organizacji pozarządowych europejska inicjatywa obywatelska daje im pewne nowe możliwości udziału w funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Organizacje pozarządowe mogą odgrywać rolę organizatorów takiej inicjatywy oraz wspierać i promować inicjatywy formalnie zainicjowane przez inne podmioty. Z drugiej strony, propozycja rozporządzenia nie przewiduje wspierania inicjatywy przez Komisję Europejską w takich kwes ach, jak tłumaczenie tekstów lub pomoc prawna. Także finansowanie inicjatywy pozostawiono w całości jej organizatorom, gdyż instytucje Unii nie są na gruncie projektu rozporządzenia zobligowane do udzielania dotacji lub zwrotu poniesionych kosztów w tym zakresie. 1.3.1. Dostęp do informacji o funkcjonowaniu instytucji i organów UE Aktywny udział obywateli Unii Europejskiej w podejmowanych przez nią działaniach musi być poprzedzony możliwością uzyskania przez nich dostępu do informacji dotyczących tego, w jaki sposób funkcjonują instytucje i organy Unii. Stąd też prawo unijne gwarantuje przejrzystość prac instytucji Unii, pod którym to pojęciem rozumiana jest możliwość zaznajomienia się z działalnością instytucji, przede wszystkim poprzez wgląd w dokumenty będące w ich posiadaniu oraz udział w charakterze obserwatora w obradach Parlamentu Europejskiego i Rady, obradujących i głosujących nad projektami aktów prawnych. Przejrzystość prac instytucji ma więc dwa aspekty. Po pierwsze, jest bazą dla społeczeństwa obywatelskiego, które w pierwszej kolejności musi mieć wiedzę o tym, czym zajmują się instytucje Unii, aby móc włączyć się w jej działania. Po drugie, jest formą mobilizowania instytucji unijnych do możliwie najrzetelniejszego i najskuteczniejszego działania, gdyż zapobiega nadużyciom władzy, utrudniając ukrywanie świadczących o nich faktów. Kwes a dostępu do dokumentów będących w posiadaniu instytucji i organów unijnych została uregulowana w TFUE (art. 15 ust. 3) oraz w Rozporządzeniu nr 1049/2001 z 30 maja 2001 r. Zgodnie z nimi obywatel Unii, osoba fizyczna zamieszkała na terytorium Unii oraz osoba prawna mająca siedzibę na terytorium Unii mają prawo dostępu do dokumentów instytucji dotyczących kwes i związanych z polityką, działalnością i decyzjami mieszczącymi się w sferze odpowiedzialności tych instytucji. Nie ma przy tym znaczenia forma, w jakiej dokument został utrwalony – może to być forma papierowa, elektroniczna czy dźwiękowa, nagranie wizualne lub audiowizualne. Odmowa dostępu do dokumentu może nastąpić jedynie wyjątkowo, m.in. wówczas, gdy jego udostępnienie naruszyłoby ochronę interesu publicznego lub prywatności i integralności osoby fizycznej, w tym przede wszystkim ochronę danych osobowych. Sama przejrzystość prac instytucji unijnych może jednak w praktyce okazać się niewystarczająca. Dla tzw. zwykłego obywatela pewne kwes e poruszane na posiedzeniach instytucji lub zamieszczone w udostępnionych dokumentach mogą się okazać niezrozumiałe. Stąd też prawo unijne gwarantuje każdemu obywatelowi UE prawo do pisemnego zwrócenia się do każdej instytucji, organu i jednostki organizacyjnej Unii w jednym z języków urzędowych Unii i otrzymania odpowiedzi w tym samym języku. 1.3.2. Organizacje pozarządowe a Prezydencja w Radzie UE W prawie unijnym, zarówno w traktatach, jak i w aktach prawa wtórnego, brak jest regulacji dotyczących współpracy państwa sprawującego Prezydencję z organizacjami wchodzącymi w skład trzeciego sektora. Wiele więc zależy od sytuacji w danym państwie członkowskim, zwłaszcza od stopnia, w jakim społeczeństwo obywatelskie angażuje się w życie polityczne. Niewątpliwie jednak państwa członkowskie zdają sobie sprawę z korzyści, jakie płyną z takiej współpracy, przede wszystkim z organizacjami pozarządowymi o charakterze europejskim, tj. takimi, które mają swoje siedziby w „sercu Unii Europejskiej” – w Brukseli, Luksemburgu czy Strasburgu, a ich działalność wiąże się z szeroko rozumianą integracją europejską. Zazwyczaj dysponują własnym zapleczem eksperckim, które jest niezależne zarówno od państw członkowskich, jak i od instytucji unijnych, przez co może być traktowane jako w największym stopniu obiektywne i rzetelne źródło informacji. Wiedza, analizy i rozwiązania, jakie mogą zaproponować takie organizacje, mogą się więc okazać bardzo przydatne w kontekście przewodniczenia Unii. Ponadto europejskie organizacje pozarządowe odgrywają także znaczącą rolę w tworzeniu debaty unijnej dotyczącej polityk prowadzonych prze Unię. Debata ta jest prowadzona w odmienny sposób niż ma to miejsce w państwach członkowskich, co pozwala spojrzeć na problemy Unii z innej perspektywy – nie krajowej, ale właśnie unijnej. Do wykorzystania półrocznej Prezydencji w jak 11. Organizacje pozarządowe w Unii Europejskiej najbardziej efektywny sposób znacznie przyczynia się także współpraca rządu danego państwa z organizacjami pozarządowymi, które działają jako think tanki (ang. zbiornik myśli). Są to ośrodki badawczo-analityczne, zrzeszające zazwyczaj od kilku do kilkunastu osób, których celem jest poszukiwanie rozwiązań aktualnych problemów społecznych i aktywny udział w debacie publicznej. Z założenia są one niezależne i nie prowadzą działalności nastawionej na zysk, a ich działalność jest finansowania z różnorodnych źródeł: fundacji, przedsiębiorstw, osób prywatnych, a także ze środków państwowych. Think tanki poszukują nieustannie nowych rozwiązań, co niewątpliwie wpływa pozytywnie na różnorodność opinii w społeczeństwie, zwiększając jego pluralizm, który jest nieodzownym elementem demokratycznego ustroju. Niektóre think tanki działają na skalę europejską, zrzeszając osoby z różnych państw członkowskich. Przykładem takich organizacji mogą być: • Centrum Studiów nad Polityką Europejską (ang. Centre for European Policy Studies – CEPS), z siedzibą w Brukseli, będący najstarszym (działającym od 1983 r.) think tankiem zajmującym się kwes ami związanymi z integracją europejską; • Centrum Polityki Europejskiej (ang. European Policy Centre – EPC), mający swą siedzibę w Brukseli, działający na rzecz debaty europejskiej dotyczącej przede wszystkim roli Unii Europejskiej na arenie międzynarodowej; • „Bruegel” mieszczący się również w Brukseli i zajmujący się zagadnieniami związanymi z ekonomią i gospodarką Unii Europejskiej; • „Notre Europe” (fr. Nasza Europa) założony w 1996 r. przez byłego przewodniczącego Komisji Europejskiej – Jacquesa Delorsa i mieszczący się w Paryżu, który działa m.in. na rzecz umacniania europejskiej tożsamości i idei demokracji deliberatywnej; • Centrum na rzecz Reformy Europejskiej (ang. Centre for European Reform – CER), z siedzibą w Londynie, który postuluje gruntowne reformy instytucjonalne Unii i zacieśnienie kontaktów między Unią a Stanami Zjednoczonymi; • Europejska Rada Spraw Zagranicznych (ang. European Council on Foreign Rela ons – ECFR), będący pierwszym think tankiem o charakterze paneuropejskim, tworzącym sieć biur mających siedzibę w sześciu stolicach państw członkowskich: Berlinie, Londynie, Madrycie, Paryżu, Rzymie i Sofii. To, w jakim stopniu współpraca między państwem przewodniczącym w Radzie UE a europejskimi think | 177 tankami będzie owocna, zależy każdorazowo od formy prowadzenia debaty politycznej w danym państwie, jednak można zauważyć, że współpraca ta z roku na rok staje się coraz ściślejsza. Do tradycji weszło już każdorazowe spotkanie przedstawiciela państwa, które obejmuje przewodnictwo w Radzie UE z CPES. Ponadto z inicjatywy Francji w 2008 r. powstał raport „Think Global Act European” kilkunastu europejskich think tanków, analizujący kwes e związane z Prezydencją francuską, czeską i szwedzką. W marcu 2010 r. opublikowana została kolejna edycja raportu, tym razem dotycząca Prezydencji trzech kolejnych państw – Hiszpanii, Belgii i Węgier. Wartą odnotowania formą współpracy między organizacjami trzeciego sektora pochodzącymi z różnych państw członkowskich są Europejskie Dni Obywatelstwa (ang. European Civic Days) organizowane przez państwo członkowskie sprawujące aktualnie Prezydencję. Po raz pierwszy zostały one zorganizowane z inicjatywy Komisji Europejskiej podczas Prezydencji francuskiej. Odbyły się w La Rochelle we Francji we wrześniu 2008 r. Kolejne takie spotkania zostały zorganizowane w czeskim Brnie, szwedzkim Örebro i hiszpańskiej Maladze. Skupiają się one na aktualnych problemach europejskich, przede wszystkim na formach udziału społeczeństwa obywatelskiego w działaniach podejmowanych na poziomie Unii i przybierają ciekawą formę dyskusji, warsztatów i projektowania konkretnych inicjatyw, w których często biorą udział znani politycy europejscy. 1.3.3. Organizacje pozarządowe a Komisja Europejska Stosunki organizacji pozarządowych z Komisją Europejską nabierają dużego znaczenia w kontekście tego, że Komisja jest instytucją mającą inicjatywę legislacyjną. Toteż zadaniem organizacji pozarządowych w tym zakresie jest przede wszystkim informowanie Komisji o potrzebie przyjęcia określonego aktu prawnego i stymulowanie jej do rozpoczęcia procesu legislacyjnego. Z kolei Komisja Europejska jest prawnie zobligowana (na podstawie art. 11 TUE) do przeprowadzania konsultacji społecznych, w tym z organizacjami pozarządowymi: Artykuł 11 Traktatu o Unii Europejskiej 3. Komisja Europejska prowadzi szerokie konsultacje z zainteresowanymi stronami w celu zapewnienia spójności i przejrzystości działań Unii. 178 | Ewa Kamarad Obowiązek konsultacji został przewidziany również w Protokole w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności, dołączonym do Traktatu lizbońskiego, w którym podkreślono, że przeprowadzanie konsultacji jest zasadą, a odstąpienie od nich może nastąpić jedynie wyjątkowo. Informowanie podmiotów, które mogłyby być zainteresowane wyrażeniem opinii na temat proponowanego aktu prawnego w ramach przeprowadzanych konsultacji, jest zadaniem odpowiedniej Dyrekcji Generalnej. Wynik takich konsultacji jest następnie ujęty w dziale „Ocena skutków” (ang. Impact assessments), który jest częścią wniosku kierowanego przez Komisję do Parlamentu Europejskiego i Rady UE, zawierającego projekt aktu prawnego. Ponadto od czerwca 2008 r. europejskie organizacje społeczeństwa obywatelskiego, w tym m.in. organizacje pozarządowe, mogą na swój dobrowolny wniosek zostać umieszczone w prowadzonej przez Komisję bazie danych, zwanej CONECCS (ang. Consulta on, the European Commission and Civil Society – Konsultacje, Komisja Europejska i Społeczeństwo Obywatelskie). Baza jest używana przez Komisję jako źródło informacji o organizacjach społecznych potencjalnie zainteresowanych daną inicjatywą legislacyjną. Poza konsultacjami społecznymi dotyczącymi konkretnego aktu prawnego, Komisja Europejska podejmuje także różnego rodzaju działania na rzecz ustanowienia społecznego dialogu w wymiarze ogólnym. Taką formą są m.in. coroczne spotkania odpowiednich Dyrekcji Generalnych i „ciał konsultacyjnych” (ang. consulta ve bodies), tj. tych organizacji społecznych zamieszczonych w bazie CONECCS, które, zdaniem Komisji, mogą być zainteresowane wyrażeniem swojej opinii. Większa część współpracy między Komisją Europejską a organizacjami pozarządowymi nie jest jednak zinstytucjonalizowana, ale przybiera kształt nieformalnych kontaktów. Zwykle mają one miejsce w ramach Pla ormy Europejskich Społecznych Organizacji Pozarządowych (ang. Pla orm of European Social NGOs, w skrócie: Pla orma Społeczna), która od 1995 r. zrzesza organizacje społeczne, reprezentując je w Unii Europejskiej i działając na rzecz europejskiego społeczeństwa obywatelskiego. Komisja Europejska współpracuje również z think tankami. Jeszcze przed wejściem w życie Traktatu lizbońskiego Komisja nadała think tankom „impuls” zachęcający je do wyrażania opinii na temat tego, jakie konkretne działania powinny zostać podjęte na poziomie unijnym. Wiele europejskich think tanków przesłało swoje propozycje do Komisji, które następnie zostały w większości ujęte w manifeście politycznym ogłoszonym w 2009 r. przez przewodniczącego Komisji Europejskiej José Manuela Barroso. Na początku 2010 r., pod nazwą „Brussels Think Tank Forum”, odbyło się także spotkanie przedstawicieli Komisji (w tym jej przewodniczącego) z europejskimi think tankami. Warto także wspomnieć, że rok 2011 został ogłoszony przez Komisję Europejskim Rokiem Wolontariatu. W założeniu ma to podkreślić rolę wolontariuszy, którzy bezinteresownie poświęcają swe siły i czas, działając na rzecz dobra ogółu. Według danych Spotkanie przedstawicieli organizacji pozarządowych z José Manuelem Barroso, 13 lipca 2006 r. (źródło: Unia Europejska) 11. Organizacje pozarządowe w Unii Europejskiej Komisji ponad 100 milionów obywateli Unii angażuje się w takie formy działalności, bardzo często w ramach organizacji pozarządowych. 1.3.4. Organizacje pozarządowe a Parlament Europejski. Petycje do Parlamentu Europejskiego W Parlamencie Europejskim organizacje pozarządowe współpracują przede wszystkim z nieformalnymi grupami (ang. intergroups), które zrzeszają członków Parlamentu należących do różnych frakcji, a których łączy określony, wspólny cel. Grupy te są nieformalne w tym sensie, że nie są uważane za organy Parlamentu Europejskiego i nie mają prawa używać logo lub nazw, które sugerowałyby ich związek z tą instytucją Unii. Bardzo często ściśle współpracują one z wybranymi organizacjami pozarządowymi, dzięki czemu organizacje te mają informacje na temat tego, czym zajmuje się Parlament oraz mają pośredni wpływ na parlamentarzystów. Przykładem takiej nieformalnej grupy w Parlamencie Europejskim, która utrzymuje liczne kontakty z organizacjami pozarządowymi, jest Grupa do spraw wolontariatu, której znaczenie w Parlamencie wzrosło ze względu na trwający obecnie Europejski Rok Wolontariatu. Grupa do spraw wolontariatu działa na rzecz upowszechniania zjawiska wolontariatu w państwach członkowskich oraz stanowi płaszczyznę współpracy między wolontariuszami a europarlamentarzystami. Zgodnie z prawem unijnym organizacje pozarządowe mają prawo kierować do Parlamentu Europejskiego petycje w sprawach, które dotyczą ich bezpośrednio. Uprawnienie to dotyczy nie tylko organizacji pozarządowych mających osobowość prawną i siedzibę na terytorium Unii, ale także takich organizacji pozarządowych, które takiej osobowości nie mają. Przepisy prawa unijnego zezwalają bowiem, aby taka petycja została złożona nie tylko indywidualnie, ale także zbiorowo, przez grupę obywateli Unii lub osób mających miejsce zamieszkania na terytorium Unii. Artykuł 227 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Wszyscy obywatele Unii, jak również wszystkie osoby fizyczne lub prawne mające miejsce zamieszkania lub statutową siedzibę w Państwie Członkowskim, mają prawo kierowania, indywidualnie lub wspólnie z innymi obywatelami lub osobami, petycji do Parlamentu Europejskiego w sprawach objętych zakresem działalności Unii, które dotyczą ich bezpośrednio | 179 W tym ostatnim przypadku musi zostać wyznaczona osoba, która będzie pełniła funkcję przedstawiciela takiej grupy. Petycja musi być ponadto sporządzona w jednym z języków urzędowych Unii albo przetłumaczona na jeden z języków urzędowych Unii. Instytucja petycji może być skutecznie wykorzystywana jako forma informowania Parlamentu Europejskiego o niewłaściwym stosowaniu prawa unijnego w państwie członkowskim, a także jako forma wywierania nacisku. Można bowiem w jej treści zawrzeć różnorakie uwagi na temat przepisów prawa unijnego, w tym suges e zmian aktualnie obowiązujących regulacji, jak i propozycje nowych (zob. też rozdział 9., sekcja 4.2.4). Parlament Europejski stwarza także możliwość publicznego wysłuchania (ang. public hearing) obywatela lub grupy obywateli Unii, którzy są przeciwni proponowanym rozwiązaniom zawartym w akcie prawnym lub pragną zgłosić uwagi, których celem jest przygotowanie lepszej regulacji. 1.3.5. Skargi do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich Zadaniem Europejskiego Rzecznika Prawa Obywatelskich jest badanie skarg dotyczących niewłaściwego administrowania instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii. Prawo unijne gwarantuje uprawnienie do skierowani takiej skargi każdemu obywatelowi Unii, osobie fizycznej mającej miejsce zamieszkania na terytorium Unii oraz osobie prawnej, której statutowa siedziba mieści się w jednym z państw członkowskich. Artykuł 228 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej 1. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich, wybierany przez Parlament Europejski, jest uprawniony do przyjmowania od każdego obywatela Unii lub każdej osoby fizycznej bądź prawnej mającej miejsce zamieszkania lub statutową siedzibę w Państwie Członkowskim skarg, które dotyczą przypadków niewłaściwego administrowania w działaniach instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii, z wyłączeniem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wykonującego swoje funkcje sądowe. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich bada te skargi i sporządza sprawozdanie na ich temat. Wynika z tego, że kierować skargę do europejskiego ombudsmana mogą także te organizacje pozarzą- 180 | Ewa Kamarad dowe, które mają osobowość prawną. W przypadku pozostałych może to zrobić osoba fizyczna będąca członkiem takiej organizacji, która jest obywatelem Unii lub ma miejsce zamieszkania na jej terytorium. Z takiego uprawnienia może, przykładowo, skorzystać organizacja pozarządowa, która uważa, że bezzasadnie została pominięta w konsultacjach społecznych prowadzonych przez Komisję Europejską w ramach przygotowywania projektu aktu prawnego. 1.3.6. Organizacje pozarządowe a Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny W skład Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, który jest organem doradczym instytucji unijnych, wchodzą przedstawiciele organizacji pracodawców, pracowników oraz inni przedstawiciele podmiotów reprezentujących społeczeństwo obywatelskie, między innymi organizacji pozarządowych. W wielu dziedzinach instytucje Unii są zobligowane przez prawo unijne do skonsultowania się z Komitetem, jednak jego opinie nie są dla instytucji wiążące. Co więcej, opinia przygotowana przez Komitet musi zostać zatwierdzona przez jego członków większością głosów, co oznacza, że istnieją niewielkie szanse na to, że opinie pojedynczych członków lub małych grup zostaną uwzględnione i przekazane instytucjom unijnym. Z drugiej strony, w przypadku wielu różnorodnych opinii stwarza to konieczność prowadzenia dyskusji i osiągnięcia kompromisu. Członkowie Komitetu reprezentujący społeczeństwo obywatelskie stanowią obecnie około 31% ogólnej liczby członków Komitetu, jest ich bowiem 109. Jest to jednak oczywiście zbyt mała liczba, aby mogła ona w pełni odzwierciedlać różnorodność społeczeństwa obywatelskiego, daje jednak szeroki obraz spectrum działalności społecznej i ekonomicznej w ramach Unii. Mając powyższe na względzie, Komitet w 2004 r. powołał „Grupę Liaison”, która ma być pla ormą porozumienia między Komitetem a organizacjami społeczeństwa obywatelskiego, które nie są w nim reprezentowane. Formą współpracy są regularne spotkania, które odbyły się już osiemnaście razy. 1.4. Lobbing organizacji pozarządowych w UE Zaczerpnięte z języka angielskie słowo „lobbing” wywodzi się od „lobby”, oznaczającego „kuluary”. Ów źródłosłów oddaje istotę lobbingu, który jest definiowany jako wywieranie wpływu na decyzje podejmowane przez daną instytucję, jednak bez formalnego uczestniczenia w procesie podejmowania tej decyzji, czyli właśnie niejako z kuluarów, a nie z sali obrad. W procesie integracji europejskiej zjawisko lobbingu nie jest nowe, pojawiło się bowiem w latach 80. XX wieku, kiedy to na poziomie europejskim toczyła się debata dotycząca przyszłego kształtu Wspólnot Europejskich, zwieńczona przyjęciem w 1986 r. Jednolitego Aktu Europejskiego. Lobbing prowadzony na poziomie unijnym jest działaniem o charakterze doradczym i ma na celu przygotowywanie projektów regulacji unijnych, które będą korzystne z punktu widzenia społeczeństw państw członkowskich. W tym kontekście jest oczywiste, że wiele różnych podmiotów prowadzi w Unii działalność tego typu, łącząc się w grupy według klucza branżowego. Ważnym dokumentem dotyczącym lobbingu w Unii Europejskiej jest opublikowany 27 maja 2008 r. komunikat Komisji Europejskiej w sprawie Europejskiej inicjatywy na rzecz przejrzystości, zawierający zasady dotyczące stosunków z przedstawicielami grup interesu. Komunikat przewidywał utworzenie dobrowolnego rejestru podmiotów reprezentujących grupy interesów (wspomniany uprzednio CONECCS), co nastąpiło w 2008 r. Ponadto częścią komunikatu Komisji jest Kodeks postępowania, który zawiera reguły, wedle których podmioty lobbujące w Unii Europejskiej powinny prowadzić tę działalność. Ponad rok później, 28 października 2009 r., Komisja Europejska opublikowała kolejny komunikat, w którym oceniła skuteczność podjętych uprzednio działań. Przede wszystkim podkreślono stały wzrost liczby wpisów do rejestru CONECCS prowadzonego przez Komisję. Trzeba podkreślić, że otwartość Komisji na komentarze dotyczące technicznych i merytorycznych aspektów funkcjonowania rejestru w znacznym stopniu przyczyniła się do jego udoskonalenia. Jednocześnie Komisja Europejska wezwała Parlament do podjęcia wspólnych działań w celu stworzenia międzyinstytucjonalnego rejestru. Dotychczas obie instytucje uruchomiły wspólną stronę internetową, która zawiera odnośniki do obu rejestrów. Zgodnie z komunikatem Komisji Europejskiej i Parlamentu Europejskiego z 6 maja 2010 r. prace nad stworzeniem wspólnego rejestru zostały wznowione przez specjalnie do tego celu powołaną grupę roboczą, w skład której weszli członkowie obu instytucji. 12 listopada 2010 r. grupa robocza opublikowała projekt porozumienia między Parlamentem Europejskim i Komisją Europejską w sprawie ustanowienia „Rejestru przejrzystości”, 11. Organizacje pozarządowe w Unii Europejskiej który zawierał również propozycję wspólnego kodeksu postępowania. Aby projekt porozumienia mógł nabrać mocy wiążącej, konieczne jest jego przyjęcie przez obie instytucje. Z powyższych przedsięwzięć Komisji Europejskiej i Parlamentu Europejskiego wynika, że przedstawiciele grup interesu są traktowani przez instytucje unijne jako istotny element ustroju demokratycznego Unii, równorzędny z innymi podmiotami obecnymi na poziomie unijnym. 2. Organizacje pozarządowe a finansowanie z Unii Europejskiej Katarzyna Przybysławska 2.1. Wstęp Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej, poza istotnymi zmianami dotyczącymi kwes i gospodarczych oraz prawnych, zasadniczo wpłynęło również na funkcjonowanie organizacji pozarządowych. Wśród najważniejszych korzyści wynikających z członkostwa Polski w UE niezwykle często wskazuje się na dostępność wsparcia finansowego dla różnych podmiotów działających w rozmaitych obszarach w ramach funduszy unijnych. Dostępność tych środków stawia zarazem przed organizacjami pozarządowymi nowe wyzwania, wymuszając określone zmiany strukturalne w ich funkcjonowaniu oraz konsekwentnie wpływając na ich profesjonalizację. Omawiając korzyści płynące dla organizacji pozarządowych z możliwości ubiegania się o dotacje unijne, należy zarazem wskazać na trudności czy nawet zagrożenia, jakie mogą się wiązać ze zbyt pochopnym angażowaniem się organizacji w wysokobudżetowe, ambitne projekty, których realizacja się może okazać prawdziwą próbą dla ich stabilności. Jednocześnie coraz więcej polskich organizacji skutecznie aplikuje o środki unijne, rozwijając swój potencjał oraz rozszerzając pola działania. Przy zaś odpowiednim przygotowaniu merytorycznym korzystanie z tych środków może być drogą do sukcesu organizacji w osiągnięciu ich statutowych celów. Dotacje unijne są narzędziem realizacji polityki regionalnej UE. Są one zasobem finansowym, który pomaga w modernizacji oraz restrukturyzacji gospodarek krajów UE poprzez zwiększanie spójności gospodarczej oraz społecznej tych państw. | 181 Do 2004 r., a więc do czasu uzyskania członkostwa w Unii Europejskiej, Polska miała możliwość korzystania z pomocy przedakcesyjnej, czyli środków finansowych przeznaczonych dla krajów ubiegających się o przystąpienie do UE. Po uzyskaniu członkostwa pojawiły się zupełnie nowe możliwości uzyskiwania dotacji. Obecny okres programowania budżetu UE obejmuje lata 2007–2013. Polskie organizacje pozarządowe mogą w tym czasie korzystać z różnorakich źródeł finansowania swoich działań. 2.2. Tzw. zasada dodatkowości Warto zauważyć, iż dotacje „unijne”, o które mogą się ubiegać organizacje pozarządowe, w rzeczywistości nie pochodzą w całości ze środków Unii Europejskiej, lecz częściowo finansowane są ze środków budżetu państwa. W pewnym uproszczeniu można przyjąć, że na każdą złotówkę dotacji wydaną przez władze krajowe przypadają 4 złote otrzymane z Unii Europejskiej. Ma to bezpośrednie odzwierciedlenie w wysokości dofinansowania poszczególnych projektów, dofinansowanie z UE dla projektów organizacji pozarządowych sięga bowiem maksymalnie 75% wartości całkowitego budżetu projektu, dodatkowe 10% pochodzą ze środków krajowych. Zgodnie z tzw. zasadą dodatkowości odnoszącą się do zarządzania funduszami strukturalnymi, środki przekazywane przez Komisję Europejską z tych funduszy mają być bowiem uzupełnieniem środków przeznaczonych na dany program lub projekt przez władze krajowe i nie mogą całkowicie zastępować środków krajowych. 2.3. Fundusze strukturalne Fundusze strukturalne to fundusze tworzone w budżecie Unii Europejskiej [Rozporządzenie Rady nr 1083 z 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999], umożliwiające pomoc w restrukturyzacji i modernizacji gospodarki krajów członkowskich drogą interwencji w kluczowych sektorach i regionach (poprawa struktury). Obecnie działają dwa fundusze strukturalne: • Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego [Rozporządzenie (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1783/1999], 182 | Katarzyna Przybysławska • Europejski Fundusz Społeczny [Rozporządzenie (WE) nr 1081/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1784/1999]. Inny instrument finansowania projektów ze środków unijnych to Fundusz Spójności (Fundusz Kohezyjny). Nie jest on formalnie rzecz biorąc funduszem strukturalnym, ale w perspektywie finansowej 2007– 2013 funkcjonuje na bardzo zbliżonych zasadach. 2.3. Jakie organizacje mogą się ubiegać o dotacje z UE? Zarówno pojęcie „organizacja pozarządowa”, jak i „organizacja społeczna” czy „organizacja społeczeństwa obywatelskiego” nie są terminami prawnymi, nie mają jednoznacznej definicji. Szczegółowe kryteria dotyczące tego, jakie organizacje mogą się ubiegać o konkretne formy dofinansowania, zawarte są w poszczególnych ogłoszeniach o naborze wniosków do programów. W razie wątpliwości należy się skontaktować z jednostką ogłaszającą nabór projektów i wyjaśnić kwes e dostępności dofinansowania indywidualnie. W odniesieniu do większości programów termin „organizacja pozarządowa” jest rozumiana jako organizacja: • Która nie działa dla zysku [chociaż może oczywiście zatrudniać personel na normalnych zasadach oraz angażować się w działania przynoszące dochód, o ile dochód ten przeznaczony będzie na cele statutowe (społecznie użyteczne), a nie będzie po prostu rozdzielony między jej członków]. • W której członkostwo ma charakter dobrowolny. • Która ma określoną formę i stopień zinstytucjonalizowania (ma statut lub inny dokument określający jej misję, cele i obszary działalności), która odpowiada zarówno przed swoimi członkami, jak i swoimi darczyńcami. • Która jest niezależna, w szczególności od władz państwowych, par i politycznych i organizacji komercyjnych. • Która nie koncentruje się na osiąganiu celów własnych członków, ale spełnia misję użyteczną społecznie, działając na rzecz społeczeństwa lub określonych grup czy kategorii osób. W żargonie unijnym, jak i we wszystkich dokumentach dotyczących funduszy UE i dokumentach konkursowych używa się powszechnie określenia: beneficjent. Beneficjent – zgodnie z ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju to osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, korzystająca z publicznych środków wspólnotowych i publicznych środków krajowych na podstawie umowy o dofinansowanie projektu albo decyzji, podjętej odpowiednio przez właściwego ministra, jeśli pełni funkcję instytucji zarządzającej albo instytucji pośredniczącej, albo przez wojewodę, jeśli pełni funkcję instytucji pośredniczącej. W skrócie beneficjent to po prostu wnioskodawca, z którym Instytucja Wdrażająca podpisała umowę o dofinansowanie projektu. 2.4. Dostępne fundusze unijne Wśród ogromnej liczby dostępnych możliwości finansowania ze środków unijnych trudno znaleźć takie, o które nie mogą się ubiegać organizacje pozarządowe. Tak więc można przyjąć, że niemal w każdym obszarze swych działań organizacje pozarządowe mogą korzystać z dotacji unijnych, należy jedynie dobrze dopasować zaplanowany projekt do określonego rodzaju programów UE. Dotacje dla organizacji pozarządowych dostępne są zarówno w ramach konkursów organizowanych centralnie przez Komisję Europejską, jak i tych ogłaszanych przez władze krajowe. Szacuje się, iż Komisja rocznie przeznacza ponad miliard euro bezpośrednio na projekty organizacji pozarządowych. Większość tej sumy zasila programy z zakresu relacji zewnętrznych UE – na rozwój i współpracę, prawa człowieka, demokratyzację, a w szczególności na pomoc humanitarną (około 400 milionów euro). Inne istotne zakresy działań to sektory: spraw socjalnych (70 milionów), edukacji (50 milionów) oraz środowiska. 2.5. Typy dofinansowania Organizacje pozarządowe mogą się ubiegać o dwa typy dofinansowania: • Poprzez złożenie wniosku o dofinansowanie na konkretny projekt wchodzący w zakres określonego programu UE i w razie pozytywnej decyzji – uzyskanie dofinansowania jego budżetu przez grant. • W ramach niektórych programów organizacje pozarządowe, które realizują cele o ogólnym, europejskim znaczeniu bądź których cel jest zgodny z polityką unijną, mogą uzyskać bezpośrednio od 11. Organizacje pozarządowe w Unii Europejskiej Komisji grant operacyjny. W takim przypadku przyznanie środków opiera się na analizie charakteru działalności organizacji, jej zakresu, rocznego planu działania organizacji oraz jego zgodności z priorytetami polityki UE. Przykłady programów przewidujących tego rodzaju dotacje dla organizacji to: Europa dla Obywateli, Kultura 2007, Progress. 2.6. Kto zarządza dotacjami unijnymi oraz decyduje o przyznaniu środków? Fundusze strukturalne są zarządzane na poziomie krajowym lub regionalnym, co oznacza, że wnioski są składane, a następnie oceniane przez władze na poziomie krajowym bądź regionalnym. W przypadku grantów unijnych procedury dotyczące składania wniosków wyszczególniane są każdorazowo w ogłoszeniu o konkursie (naborze wniosków) do konkretnych programów, takie wnioski składa się albo do właściwych władz krajowych, albo bezpośrednio do Komisji Europejskiej. • Państwa członkowskie UE – ponad 76% budżetu całej Unii jest zarządzane przez władze krajowe i regionalne. Dotyczy to również funduszy strukturalnych, z których mogą korzystać organizacje pozarządowe. • Komisja Europejska – około 22 % budżetu Unii zarządzane jest w ramach programów podporządkowanych bezpośrednio Komisji Europejskiej. • Państwa trzecie i organizacje międzynarodowe – około 2% budżetu UE trafia do państw trzecich (niebędących członkami UE) oraz do organizacji międzynarodowych (takich jak ONZ czy Czerwony Krzyż), które mogą je dalej dystrybuować w formie grantów. 2.7. Wysokość i rodzaj dofinansowania Wysokość i rodzaj dofinansowania, jak i kwalifikowalność wydatków w projekcie zależy od szczegółowych kryteriów przypisanych do poszczególnych programów UE. Każdy program określa szczegółowo minimalną i maksymalną wysokość dofinansowania oraz wysokość wymaganego wkładu własnego. Zgodnie z zasadą dodatkowości, część dofinansowania, jakie mogą uzyskać na swe działania organizacje pozarządowe, pochodzi ze środków krajowych. Niezależnie od tego każdy program przewiduje wkład własny organizacji. | 183 Wkład własny – określona w umowie o dofinansowanie projektu albo decyzji część nakładów ponoszonych przez beneficjenta na jego realizację, niepodlegająca zwrotowi. 2.8. System finansowania Jednak organizacja – po pozytywnej decyzji o dofinansowaniu projektu – nie może liczyć na uzyskanie całości wnioskowanych środków z góry. Płatności w projekcie podzielone są na transze, mają charakter zaliczek o określonej w umowie finansowej wysokości. Płatność końcowa przekazywana jest organizacji nie od razu po zakończeniu realizacji projektu, ale po złożeniu wszystkich wymaganych sprawozdań i jego pomyślnym rozliczeniu przez Instytucję Wdrażającą. Planując projekty ze środków unijnych, należy pamiętać o długich okresach oczekiwania na poszczególne płatności, jak i na ostateczne rozliczenie projektu, przy czym przez cały okres realizacji projektu organizacja powinna wykonywać działania zgodnie z założonym harmonogramem. W praktyce może to oznaczać, że przy braku odpowiedniej ilości środków własnych, organizacja zmuszona będzie do zaciągnięcia pożyczki, tak aby zapewnić płynność finansową i pełną realizację swych działań projektowych. 2.9. Procedury ubiegania się o dofinansowanie Procedury ubiegania się o środki unijne często określane są jako niezwykle skomplikowane, a organizacje pozarządowe narzekają na zbytnią biurokratyzację całego procesu – od złożenia wniosku, przez jego realizację, aż do zakończenia i rozliczenia. Podejmując decyzję o ubieganiu się o takie dotacje, należy pamiętać, iż wykorzystywanie środków z UE pociąga za sobą faktycznie konieczność spełnienia wielu wymogów, od kompetencji merytorycznych wnioskodawcy po określone kompetencje instytucjonalne w dziedzinie planowania, zarządzania, księgowości, jak i określonej stabilności finansowej organizacji. Chociaż wysokość dostępnych środków może zachęcać do korzystania z nich również organizacje nowo powstałe, potrzebujące pilnie pieniędzy na rozwinięcie swojej działalności, pisząc wniosek trzeba rozważyć wszystkie konsekwencje i obowiązki wiążące się z jego realizacją. Dla wielu polskich organizacji pozarządowych realizacja projektów unijnych okazała się poważnym wyzwaniem, przygotowując własny projekt warto więc skonsultować się z organizacjami, które na tym polu mają dłuższe doświadczenie lub 184 | Katarzyna Przybysławska prześledzić charakter projektów realizowanych z powodzeniem przez innych. Aby skutecznie ubiegać się o dofinansowanie z UE, a następnie z sukcesem wykorzystać uzyskane w ten sposób zasoby finansowe, trzeba mieć na względzie kilka istotnych, „żelaznych” zasad, które mogą nieco ułatwić proces przygotowania się organizacji do roli beneficjenta funduszy unijnych. 1) Aby skutecznie pozyskiwać środki unijne na działalność organizacji, trzeba na bieżąco monitorować informacje na temat nowych ogłoszeń o naborze wniosków. Najlepszym źródłem takich informacji jest Internet (adresy przydatnych stron znajdują się na końcu rozdziału). Trzeba pamiętać, iż przygotowanie dobrego wniosku oraz zgromadzenie wymaganej dokumentacji jest czasochłonne i bez odpowiednio wczesnej informacji o konkursie dobre przygotowanie aplikacji może się okazać niemożliwe. Ponadto niektóre konkursy wymagają utworzenia partnerstwa, a w przypadku grantów przyznawanych bezpośrednio przez Komisję Europejską wymogiem może być złożenie wspólnego wniosku z parterami z innych krajów unijnych. Zbyt krótki czas na opracowanie wniosku może się okazać w takich sytuacjach poważną przeszkodą. 2) Przed złożeniem wniosku warto skonsultować swoje pomysły z ekspertami znającymi realia prowadzenia projektów unijnych. Na rynku funkcjonuje wiele firm komercyjnie zajmujących się przygotowywaniem wniosków, należy jednak pamiętać, że ekspert zewnętrzny najprawdopodobniej nie zawsze będzie w stanie do końca zrozumieć specyfikę potrzeb, misję i plany organizacji pozarządowej. Własne konsultacje prowadzą, co do zasady, Instytucje Wdrażające (takie jak Władza Wdrażająca Programy Europejskie) programy unijne, odpowiadając na indywidualne pytania oraz organizując bezpłatne szkolenia dla beneficjentów; ogólne doradztwo dotyczące dotacji z Unii prowadzi sieć Punktów Informacyjnych o Funduszach Europejskich. Można się też skonsultować z inną organizacją pozarządową, zwłaszcza realizującą projekty z podobnego zakresu. 3) Przed przygotowaniem wniosku należy się szczegółowo zapoznać ze wszystkimi dokumentami dotyczącymi wymagań związanych z projektem. Taka dokumentacja zazwyczaj jest niezwykle obszerna, ale od jej dobrej znajomości zależy, czy przygotowany wniosek będzie spełniał wszystkie warunki. Często pomocne jest również za- 4) 5) 6) 7) poznanie się z dokumentacją odnoszącą się do poprzednich naborów z tego samego programu. Sprawdzając listy organizacji, które otrzymały podobne dofinansowanie oraz uzyskując informacje na temat zrealizowanych przez nie działań, możemy lepiej poznać specyfikę programu, do którego aplikujemy. Dobrą wskazówką jest zaznajomienie się z listą wymaganych załączników, nawet przed zakończeniem przygotowywania samego wniosku. Wymagane w formie załączników dokumenty nie zawsze można szybko uzyskać, ale ich brak lub złożenie po terminie może skutkować odrzuceniem wniosku bez możliwości odwołania. Podczas przygotowywania wniosku do konkursu ogłaszanego bezpośrednio przez Komisję Europejską istotną przeszkodą może się okazać niedostateczna znajomość języka angielskiego, który jest językiem roboczym procedur aplikacyjnych. Opracowując wniosek, należy zatem wziąć pod uwagę możliwe trudności wynikające z faktu, że obcojęzyczna jest również całość dokumentacji programowej, a realizacja takiego projektu wymaga od beneficjenta sprawozdawczości w języku angielskim. Opracowując zarys projektu w aspekcie merytorycznym, warto uwzględnić dotychczasowe doświadczenia i kompetencje organizacji, tak aby planowane w projekcie działania wpisywały się przede wszystkim w misję samej organizacji oraz polegały wiedzy i umiejętnościach zespołu. Projekt musi być przede wszystkim realistyczny i odpowiadający celom i zasadom działania organizacji, tylko wówczas jego realizacja ma największe szansę na pełną realizację. Opracowując założenia projektu, należy też mieć na względzie ogólne plany działania organizacji na kolejne lata. Każdy projekt powinien się wpisywać w szerszą koncepcję zmian, jakie organizacja chce osiągnąć. Przy takich założeniach organizacja działa spójnie, a projekty są logicznie powiązane. Przygotowując budżet projektu, należy ściśle trzymać się szczegółowych wytycznych programu w tym zakresie. Określają one minimalną i maksymalną wartość budżetu, rodzaj środków kwalifikowanych, wysokość i rodzaj wymaganego wkładu własnego. Wśród dostępnych obecnie dla organizacji pozarządowych środków unijnych nie ma takich, które zapewniałyby finansowanie 100% zakładanego w projekcie budżetu. Zapewnienie wkładu własnego jest w praktyce jedną 11. Organizacje pozarządowe w Unii Europejskiej z największych trudności organizacji ubiegających się o środki z UE. Możliwość zapewnienia wkładu własnego może zadecydować o powodzeniu projektu, ale i uniemożliwić jego realizację, toteż organizacja wnioskująca o dotację powinna mieć konkretny plan zapewniania wkładu własnego przed złożeniem samej aplikacji. 8) Realizacja projektów ze środków unijnych wymaga od organizacji pozarządowych specjalistycznej wiedzy z wielu dziedzin, nie wystarczy przygotowanie merytoryczne w zakresie, jakiego dotyczy projekt. Potrzebne będzie zwłaszcza wypracowanie profesjonalnych zasad zarządzania projektem, znajomość nie tylko podstaw księgowości, ale tematyki dotyczącej księgowości i finansów projektów unijnych, znajomości procedur z zakresu zamówień publicznych i z innych obszarów, w zależności od rodzaju projektu. 2.10. Co jest najważniejszym kryterium w przyznawaniu dotacji? Lista kryteriów, według których oceniane są wnioski o fundusze unijne, zwykle zawarta jest w dokumentacji programu. Bardzo pomocna przy właściwym konstruowaniu wniosku jest uważna jej lektura. Każdy wniosek o dofinansowanie punktowany jest pod kątem oceny formalnej oraz merytorycznej. Ocena formalna wniosku dotyczy takich kwes i, jak kwalifikowanie się wnioskodawcy jako beneficjenta programu, kompletność złożonej dokumentacji, złożenie wniosków ze wszystkimi załącznikami w terminie i w przepisanej formie, zgodność założonych działań z politykami Unii Europejskiej, poprawność określenia wydatków w projekcie. Niespełnienie wymogów formalnych skutkuje odrzuceniem wniosku bez możliwości jego korekty. Po pozytywnym przejściu oceny formalnej wniosek trafia do oceny merytorycznej, tzn. oceniany jest niezależnie przez kilku ekspertów, a ich oceny są następnie sumowane. Na tym etapie ocenia się treść projektu, zasadność założonych działań do określonych w nim celów, realizm założonych działań oraz wydatków oraz stopień, w jakim cały wniosek wpisuje się w założenia programowe. W trybie konkursowym ocenione merytorycznie projekty są ze sobą porównywane pod względem zdobytych punktów. Następnie tworzona jest lista rankingowa wniosków, a dofinansowanie otrzymują najlepsze projekty, | 185 w zależności od wysokości dostępnych w danym konkursie środków. 2.11. Najczęstsze trudności organizacji dotyczące realizacji projektów finansowanych ze środków unijnych Aby skutecznie ubiegać się o środki unijne, a następnie z powodzeniem realizować projekty, należy wystrzegać się popełniania typowych błędów, jakie wskazują same organizacje. Najczęstsze trudności pojawiające się na etapie realizacji projektów unijnych to: • oparcie projektu na nierealistycznym budżecie – zawyżenie lub zaniżanie kwot przeznaczonych na poszczególne działania, • brak wiedzy o praktycznym wymiarze systemu transz i płatności w projektach unijnych; w praktyce bowiem, z uwagi na system zaliczek oraz poważne opóźnienia w ich wypłacaniu, każdy projekt unijny musi być realizowany w dużej części z bieżących środków organizacji. Brak płynności finansowej może się przyczynić do paraliżu organizacji, a nawet do niemożności zrealizowania projektu, • trudności w poprawnym prowadzeniu dokumentacji realizowanych działań, sprawozdawczości, sporządzaniu poprawnych wniosków o płatność, co wpływa na trudności z rozliczeniem projektu, • trudności dotyczące zarządzaniem zespołem, w doborze właściwego zespołu do realizacji założonych działań, w zapewnieniu odpowiednich struktur wewnętrznej ewaluacji działań, • brak odpowiednio przeszkolonych osób zajmujących się księgowością, zwłaszcza w aspekcie szczególnych wymogów księgowości odnośnie do środków unijnych, • złe zaplanowanie działań projektowych w harmonogramie działań oraz wynikające stąd opóźnienia w realizacji działań, • trudności z realizowaniem projektów w partnerstwie, problemy komunikacyjne między partnerami, brak precyzyjnego określenia obowiązków poszczególnych partnerów, • nieznajomość procedur związanych z przetargami i zamówieniami publicznymi. 186 | Ewa Kamarad, Katarzyna Przybysławska Przydatne linki dotyczące źródeł finansowania dla organizacji pozarządowych: Konkursy Komisji Europejskiej: www.ec.europa.eu/ grants Przetargi Komisji Europejskiej: www.ec.europa.eu/ public_contracts/beneficiaries_en.htm Dziennik Urzędowy UE: www.europa.eu.int/eur-lex/ lex (zakładka „Dziennik Urzędowy”) Ogólny portal o funduszach UE: www.funduszeeuropejskie.gov.pl Zamówienia publiczne – Suplement do Dziennika Urzędowego UE: www.ted.europa.eu Fundusze strukturalne: www.funduszestrukturalne. gov.pl Ministerstwo Rozwoju Regionalnego: www.mrr.gov.pl Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej: www.mpips. gov.pl Ministerstwo Edukacji Narodowej: www.men.gov.pl Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji: www.mswia.gov.pl Władza Wdrażająca Programy Europejskie: www. wwpe.gov.pl Portal organizacji pozarządowych: www.ngo.pl Zagadnienia kontrolne: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Czym charakteryzują się organizacje pozarządowe? Jakie podmioty nazywane są trzecim sektorem? Jaka jest geneza tego określenia? Jak można zdefiniować przejrzystość prac instytucji unijnych? Jakie wymogi musi spełnić Europejska Inicjatywa Obywatelska? Czym zajmują się think tanki? Czym jest CONECCS? Czym zajmuje się Pla orma Społeczna? W jaki sposób organizacje pozarządowe mogą oddziaływać na Parlament Europejski? Czy organizacje pozarządowe mogą składać skargi do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich? 10. Jakie funkcje pełni Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny i jaki jest jego skład? 11. Jak można zdefiniować lobbing? 12. Jakiego typu dofinansowanie mogą uzyskać organizacje pozarządowe ze środków unijnych? 13. Czy do realizacji projektu z funduszy unijnych organizacje muszą zapewnić wkład własny? 14. Gdzie można uzyskać aktualne informacje na temat dostępnych dla organizacji funduszy unijnych? 15. Jak poprawnie przygotować się do złożenia wniosku o dofinansowanie? 16. Co to są fundusze strukturalne? Wybrana bibliografia M. Arczewska, Nie tylko jedna ustawa. Prawo o organizacjach pozarządowych, Warszawa 2009; J. Babiak, W. Sługocki (red.), Rola organizacji pozarządowych w kształtowaniu społeczeństwa obywatelskiego. Doświadczenia i wyzwania, Warszawa 2009; I. de Jesús Butler, Non-governmental Organisa on Par cipa on in the EU Law-making Process: The Example of Social Non-governmental Organisa ons at the Commission, Parliament and Council, European Law Journal 2008, vol. 14, nr 5, s. 558; J. Hausner, Organizacje pozarządowe – trzeci sektor współczesnego społeczeństwa, Zeszyty Naukowe Akademii Ekonomicznej w Krakowie 2006, nr 714; S. Hobe, Non-Governmental Organiza ons, Max Planck Encyclopedia of Public Interna onal Law; R. Koźlicka, Trzeci sektor w Unii Europejskiej. Przewodnik dla organizacji pozarządowych, Warszawa 2000; U. Kurczewska, Lobbing w Unii Europejskiej, Biuletyn Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych 2001, nr 15, seria Z; B. Kuźniak, M. Marcinko, Organizacje międzynarodowe, Warszawa 2008; European Law Journal 2009, vol. 15, nr 2, s. 160; A. Warleigh, ‘Europeanizing’ Civil Society: NGOs as Agents of Poli cal Socializa on, Journal of Common Market Studies 2001, vol. 39, nr 4, s. 619; M. Wasilewska, Fundusze Unijne dla organizacji pozarządowych w latach 2007–2013. Przewodnik, wyd. II, Warszawa 2009.
