VII Forum-Żmijewski - Infrastruktura Energetyczna

VII Forum Operatorów Systemów i Odbiorców Energii i Paliw pt. „Doświadczenia
krajów Unii Europejskiej w realizacji Pakietu Energetyczno Klimatycznego 3x20”.
Krzysztof Żmijewski
„Możliwości wprowadzenia polskiego prawa klimatycznego
i kierunki przyszłych działań”
Wstęp
Problematyka klimatu przeniosła się z gabinetów i raportów uczonych na publiczne
forum debat i pierwsze strony gazet. W ciągu ostatnich 10 lat polityka klimatyczna stała się
niezwykle ważnym komponentem polityki gospodarczej. Dla wielu branż jest to komponent
decydujący o ich przetrwaniu.
Polska polityka energetyczna pochodzi z 2003r., a więc z czasów przed akcesją do
Unii Europejskiej. Nie mamy też ustawy typu Prawo Klimatyczne porządkującej
kompleksowo problematykę relacji pomiędzy klimatem, a gospodarką. Dziesięć lat temu
ustawa taka była nie do pomyślenia – dzisiaj staje się koniecznością. Mają takie ustawy
Wielka Brytania, Szwecja i Litwa, wiele państw europejskich nad takimi ustawami pracuje.
Rosnące znaczenie zagadnień polityki klimatycznej w gospodarce powoduje, że
i Polska powinna przystąpić do prawnego uporządkowania tej sfery aktywności. Sporadyczne
ustawy, typu Ustawy o handlu emisjami i Ustawy o zarządzaniu emisjami nie zastąpią
całościowej implementacji europejskiego pakietu klimatyczno-energetycznego.
Ten artykuł poświęcony jest prezentacji propozycji kompleksowej legislacji
klimatycznej.
Cele Ustawy
Na dziś (październik 2010 r.) w Polsce brakuje całościowych i wyczerpujących
regulacji prawnych pozwalających rządowi aktywnie prowadzić politykę klimatyczną.
Obowiązujące akty prawne tylko w sposób pośredni odnoszą się do kwestii związanych ze
zmianami klimatycznymi (np. promocja odnawialnych źródeł energii, zero emisyjnego
wzrostu gospodarki), czy też skupiają się wyłącznie na aspektach środowiskowych, nie zaś
gospodarczych (np. ochrona powietrza, przeciwdziałanie zanieczyszczeniom).
Elementy polityki gospodarczej nie są zatem powiązane z elementami polityki
środowiskowej. Co więcej wskazane płaszczyzny działania rządu kierowane są przez różne
ośrodki decydenckie – Ministra Gospodarki, Ministra Środowiska, Prezesa URE itd.
Z uwagi na szeroki zakres oddziaływania Narodowego Planu Redukcji Emisji Gazów
Cieplarnianych (gospodarka, transport, energetyka, środowisko) ww. organy nie są jedynymi
podmiotami, na których spoczywać będzie odpowiedzialność za działania w zakresie
zmian klimatycznych.
Stan ten prowadzi to do decentralizacji nawet najbardziej słusznych działań
podejmowanych przez organy administracji rządowej oraz braku wyznaczenia
i skoordynowania polityki klimatycznej.
Jako cel przedmiotowej ustawy należy przyjąć przeciwdziałanie zmianom klimatu
poprzez redukcję emisji gazów cieplarnianych w wyniku:
• proklimatycznej restrukturyzacji gospodarki,
• promocji innowacyjnej gospodarki,
• rozwoju nisko i zero emisyjnej generacji energii,
1
•
•
poprawy efektywności energetycznej,
promocji proklimatycznej postawy obywatelskiej.
Zakres Ustawy i wyjściowe założenia
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Ustawa o przeciwdziałaniu zmianom klimatu winna obejmować:
cele jakie winny być osiągnięte w zakresie ograniczenia emisji,
środki władcze (nakazy i zakazy),
środki oddziaływania pośredniego (np. świadectwa),
środki nie-władcze i propagandowe,
sposób finansowania wydatków państwa w zakresie ograniczenia emisji,
organy odpowiedzialne za poszczególne działania.
Uwzględniając powyższe założenia można zakres Ustawy sformułować następująco:
ustalenie celu redukcji emisji na 2050 r.
o podmiot odpowiedzialny za wyznaczenie celu,
o zasady kontroli wykonania celu,
o zasady zmiany celu;
określenie zasad tworzenia Polityki Klimatycznej
określenie zasad tworzenia budżetów emisji gazów cieplarnianych
o zakres czasowy,
o podmiot odpowiedzialny za realizację,
o kontrola,
o wytyczne dla specyfikacji w rozporządzeniu innych gazów niż CO2
podlegających redukcji,
o model budżetu – sektorowy, regionalny czy generalny?
zasady monitorowania emisji i jej redukcji
działania podejmowane w sektorach strategicznych
o lotnictwo,
o transport,
o energetyka
nadrzędne sposoby adaptacji do zmian klimatu
o innowacyjna gospodarka,
o nisko i zero emisyjne źródła,
mechanizmy finansowania
o Fundusz Efektywności Energetycznej i Redukcji Emisji (ew. Fundusz
Gospodarki Niskoemisyjnej)
o ulgi podatkowe (tax credits)
o dobrowolne porozumienia (voluntary agreements)
o offset krajowy (domestic offset)
mechanizm informowania społeczeństwa
mechanizm promocji i edukacji w zakresie ochrony klimatu
Proponuje się również inkorporowanie do ustawy o przeciwdziałaniu zmianom
klimatycznym rozwiązań istniejących już lub planowanych w polskiej legislacji.
Rozwiązania istniejące to:
• zasady promocji efektywności energetycznej,
o białe certyfikaty
o termomodernizacja budynków
2
•
•
•
•
•
•
•
zasady handlu emisjami,
zasady promocji kogeneracji,
zasady promocji OZE,
zasady promocji biopaliw.
Rozwiązania planowane to m.in.:
zasady promocji wysoko wydajnych źródeł (błękitne certyfikaty),
zasady wykorzystania odpadów i śmieci
o zasady promocji mechanizmu waste to energy,
zasady etykietowania węglowego carbon label.
Powyższa propozycja konsumuje zarówno koncepcję brytyjską (budżetowanie emisji)
jak i szwedzką (inkorporacja istniejących już rozwiązań). W obu też przypadkach możemy
liczyć na pomoc i współpracę ze strony instytucji rządowych a mianowicie Departament of
Energy & Climate Change i Climate Change Committee (UK) oraz Swedish Energy Agency i
Climate Committee (SE).
Tak zaproponowana Ustawa nie tylko precyzyjnie wskaże cele ale również określi
sposoby i narzędzia do ich realizacji albo poprzez zapisy własne albo za pomocą odesłania do
legislacji szczegółowej (nie jest to delegacja ustawowa, bo ta tworzy akty wykonawcze). W
efekcie stworzone zostanie miejsce, w którym można będzie odszukać wszystkie istniejące
narzędzia prawne związane z zagadnieniami klimatu takie jak: ochrona klimatu, redukcja
emisji czy adaptacja do zmian klimatu.
Należy rozważyć kompleksowe wprowadzenie rozwiązań w całej sferze życia
gospodarczego – pod tym względem nowa ustawa winna uzupełniać nie tylko
przepisy dotyczące ochrony środowiska, ale także m.in. ustawę o swobodzie
działalności gospodarczej i inne ustawy (np. w zakresie tzw. carbon footprint
emitentów gazów cieplarnianych oraz produktów). Decyzji wymaga zakres regulacji
nowej ustawy i pozostawienie części regulacji na dotychczasowym miejscu.
Etapy prac nad Ustawą1
Należy zaprojektować następujące etapy prac nad przygotowaniem projektu ustawy
o przeciwdziałaniu zmianom klimatu:
• Przeprowadzenie w zakresie ograniczenia i przeciwdziałania emisji gazów
cieplarnianych następujących analiz:
o regulacji prawno-międzynarodowych,
o regulacji unijnych,
o regulacji krajowych,
o dostępnych materiałów i informacji (akty normatywne, piśmiennictwo, inne
źródła) o rozwiązaniach stosowanych i postulowanych w innych państwach,
o rozwiązań postulowanych tak w piśmiennictwie, jak i zebranych w drodze
bezpośredniego kontaktu.
• Zgromadzone analizy pozwolą na stworzenie w etapie drugim
o stworzenie pełnego obrazu regulacji mających wpływ na emisje gazów
cieplarnianych, wychwycenie zalet i wad istniejącego systemu, tak z punktu
widzenia ściśle prawnego jak i praktyki stosowania poszczególnych
instrumentów oddziaływania,
1
Wg. propozycji prof. M.Wierzbowskiego.
3
•
o listy dostępnych obecnie w Polsce środków oddziaływania celem
ograniczenia/eliminacji emisji gazów cieplarnianych,
o listy środków oddziaływania która winna być implementowana przez nową
ustawę lub w drodze nowelizacji ustaw istniejących.
Przygotowanie projektu ustawy i poddanie go ocenie a następnie rozpoczęcie procesu
legislacyjnego.
Szkic zawartości ustawy
Artykuł ten poświęcony jest opisowi koncepcji Ustawy Prawo Klimatyczne i nie
pretenduje do przedstawienia całości możliwych i niezbędnych w takiej Ustawie
rozwiązań. Wręcz przeciwnie, Autor, zdając sobie sprawę z ograniczoności swojej
wyobraźni w tak skomplikowanej materii prawnej, ma nadzieję sprowokować burzliwą
dyskusję, która w efekcie ulepszy proponowane rozwiązania. Aby jednak nadać tej
dyskusji niezbędny impet przedstawiana jest wstępna propozycja zawartości Ustawy w
postaci spisu jej treści. Należy oczekiwać, ze spis ten będzie poprawiany i uzupełniany, a
po zakończeniu tej wstępnej operacji posłuży jako zaczątek Specyfikacji Istotnych
Warunków Zamówienia np. dla Rządowego Centrum Legislacyjnego lub dla jakiejś
zainteresowanej organizacji pozarządowej.
Część I
Cele redukcji emisji i ich budżetowanie
I. Ustanowienie poziomów redukcji emisji na lata 2020, 2030 i 2050;
II. Budżetowanie poziomów emisji:
i. Okresy budżetowania,
ii. Procedura i zasady budżetowania,
iii. Konsekwencje obowiązków budżetowych;
III. Polityka i procedury osiągania celów emisji zapisanych w budżecie;
IV. Komitet ds. Zmian Klimatu:
i. Zadania Komitetu,
ii. Organizacja Komitetu;
V. Zasady i obowiązki w zakresie raportowania realizacji budżetu;
VI. Zasady i obowiązki w zakresie rejestracji emisji.
Część II
Obrót uprawnieniami
VII. Organizacja obrotu uprawnieniami do emisji:
i.
Definicja uprawnień do emisji i do ograniczania emisji,
ii.
Aukcje uprawnień do emisji,
iii.
Obrót giełdowy uprawnieniami do emisji (open outcry),
iv.
Obrót pozagiełdowy uprawnieniami do emisji (over-the-counter);
VIII. Zasady i obowiązki w zakresie udzielania informacji:
i. Przez przedsiębiorstwa energetyczne,
ii. Przez przedsiębiorstwa przemysłowe,
iii. Przez organy samorządu terytorialnego,
iv. Przez gospodarstwa rolne,
v. Przez Lasy Państwowe i właścicieli lasów prywatnych,
vi. Przez pozostałe jednostki prowadzące działalność mającą
bezpośredni lub pośredni wpływ na emisję lub ograniczanie emisji
gazów cieplarnianych oraz na ich usuwanie z atmosfery.
4
Część III
Systemy wsparcia
IX. System wsparcia dla gospodarstw domowych:
i. Termomodernizacja,
ii. Elektromodernizacja,
iii. Pomoc dla odbiorców wrażliwych;
X. System wsparcia dla małych i średnich przedsiębiorstw:
i. System grantów,
ii. Zasady przyspieszonej amortyzacji;
XI. System wsparcia dla przemysłów energointensywnych:
i. System grantów,
ii. Zasady przyspieszonej amortyzacji;
XII. System wsparcia dla firm energetycznych:
i. Generacja wysokosprawna,
ii. Kogeneracja,
iii. Energetyka jądrowa;
XIII. System wsparcia dla działań usuwających gazy cieplarniane z
atmosfery:
i. Zmiana użytkowania gruntów,
ii. Zalesianie,
iii. CCS (carbon capture and storage);
XIV. Fundusz Efektywności Energetycznej i Redukcji Emisji:
i. Źródła finansowania,
ii. Sposób działania — narzędzia wsparcia,
iii. Przedmiotowy obszar działania (rodzaje wspieranych działań),
iv. Podmiotowy obszar działania (rodzaje wspieranych podmiotów).
Część IV
Adaptacja i rozwój sieci elektroenergetycznych
XV. Program modernizacji sieci przesyłowych i dystrybucyjnych:
i. Przyłączenia źródeł rozproszonych,
ii. Stabilizacja funkcjonowania sieci,
iii. Sieci inteligentne,
iv. Bezpieczeństwo zasilania odbiorców;
XVI. Rozwój systemów aktywnego zarządzania popytem (DSM).
Część V
Ocena skutków i adaptacja do zmian klimatu
XVII. Ocena skutków zmian klimatu:
i. Raport o skutkach zmian klimatu i ich wpływie na gospodarkę,
ii. Monitoring zmian i skutków;
XVIII. Program adaptacji do zmian klimatu:
i. Opracowanie Programu,
ii. Promocja Programu,
iii. Finansowanie Programu.
Część VI
Etykieta i ślad węglowy
XIX. Program informowania społeczeństwa
i. Zasady wyznaczania śladu węglowego (carbon footprint)
5
ii. Sposób stosowania etykiet węglowych (carbon label)
XX. Program promocji i edukacji
Część VII
Przepisy przejściowe i końcowe
Wydaje się, ze większość proponowanych zapisów nie budzi większych
wątpliwości, albowiem jest, lub w najbliższej przyszłości będzie musiała być,
wprowadzona w życie. Pewne wyjaśnienia są potrzebne w przypadku Części I
(budżetowanie) i VI (etykieta węglowa) a być może również Części V (adaptacja).
Budżetowanie emisji wkrótce okaże się absolutnie niezbędnym z powodu tzw. oporu
materii, a mianowicie niechęci społeczeństwa do samoistnego ograniczania swojej
konsumpcji na rzecz niezbędnych inwestycji. Założenie, iż obowiązek przyjęty przez
państwo jego obywatele ochoczo zrealizują wydaje się całkowicie bezpodstawny,
szczególnie w Polsce, gdzie wiele innych obowiązków, całkiem racjonalnych i nawet
bezkosztowych, nie jest realizowanych – jak choćby obowiązek zapinania pasów
bezpieczeństwa. Stąd konieczność rozdzielenia obowiązku redukcji emisji na wszystkich
obywateli i na wszystkie podmioty prawne – w przeciwnym razie obowiązku tego nie da
się zrealizować, a nierówno rozłożone obciążenia mogą doprowadzić do upadku
niektórych sektorów gospodarki – szczególnie energointensywnych – a w konsekwencji
do wzrostu bezrobocia i do znaczącej emigracji zarobkowej.
Etykieta węglowa może być świetnym narzędziem edukacji społeczeństwa, ale w
nieodległej przyszłości może stać się ciekawym narzędziem ochrony europejskiego rynku
produktów przed napływem „czarnej” konkurencji towarów pochodzących z państw, w
których nie jest wymuszana redukcja emisji gazów cieplarnianych, a wręcz przeciwnie,
emisja ta wzrasta. Nieoficjalne doniesienia mówią, że taka była intencja wprowadzenia
zapisów o etykiecie węglowej do słynnej ustawy „Waxman- Markey Bill”
zaakceptowanej przez Izbę Reprezentantów lecz zablokowanej przez Senat USA. Można
sądzić, że jej implementacja w Stanach Zjednoczonych przełożyła by się nie tylko na
alians NAFTA lecz również na cały obszar Basenu Pacyfiku z Ameryką Łacińską
włącznie. Gdyby tak się stało Europa nie mogła by pozostać z boku.
Zagadnienie adaptacji wydaje się mniej ważne, szczególnie w oczach mediów, ale
problemy z suszą i powodziami, z chorobami roślin i zwierząt, niszczeniem dróg i linii
energetycznych narastają. A jeśli tak, to trzeba temu przeciwdziałać, sama produkcja
energii nie wystarczy, trzeba nauczyć się przeciwdziałać złym skutkom tej produkcji – a
tym właśnie jest rozsądna adaptacja.
Można dyskutować nad koniecznością powołania agendy rządowej w postaci
Komitetu ds. Zmian Klimatu lub po prostu Komitetu Klimatycznego jako ciała
koordynującego działania Państwa i pracującego nad ulepszeniem rozwiązań oraz
potrzebą stworzenia ciała operacyjnego w postaci Agencji Klimatu i Energii jako
operatora programów rządowych. Dotychczasowe struktury nie spełniają takich zadań.
Podsumowanie
Przyjęcie aktu prawnego dot. zmian klimatycznych i redukcji emisji przyniesie
następujące efekty:
• Polska znajdzie się w czołówce europejskich państw stawiających na innowacyjną
gospodarkę i politykę zero/niskoemisyjną,
• Umożliwiona zostanie skuteczna realizacja Narodowego Programu Emisji Redukcji
Gazów Cieplarnianych,
• Uzyskamy lepszą pozycję Polski na arenie międzynarodowej,
6
•
•
Umożliwimy transfer polskich rozwiązań klimatycznych za granicę,
Wskazany zostanie podmiot odpowiedzialny za prowadzenie polityki klimatycznej
w Polsce i podmiot odpowiedzialny za jej realizację.
7