Wpływ międzynarodowej debaty na temat rozwoju na kształtowanie

BADANIA
EKSPERTYZY
REKOMENDACJE
AGNIESZKA ŁADA
WPŁYW MIĘDZYNARODOWEJ DEBATY
NA TEMAT ROZWOJU
NA KSZTAŁTOWANIE PRZEZ POLSKĘ
KIERUNKÓW WSPÓŁPRACY ROZWOJOWEJ
I ORGANIZACJE WSPIERAJĄCE
DOROTA HEIDRICH
Wpływ międzynarodowej debaty na temat rozwoju na
kształtowanie przez Polskę kierunków współpracy
rozwojowej
Dorota Heidrich
Wprowadzenie
Uchwalenie 16 września 2011 r. przez Sejm RP Ustawy o współpracy
rozwojowej oraz złożenie pod jej tekstem podpisu przez Prezydenta RP, co nastąpiło
10 października tego samego roku było zwieńczeniem wieloletnich wysiłków na
rzecz kompleksowego uregulowania tej problematyki1.
Polska od 1989 r. weszła na ścieżkę transformacji ustrojowej i dążenia do
integracji z instytucjami dawnego świata zachodniego. Pierwszym sukcesem na
arenie międzynarodowej było bez wątpienia przystąpienie do Rady Europy w 1991 r.
Kolejne osiągnięcie to uzyskanie członkostwa w OECD w 1996 r., w Pakcie
Północnoatlantyckim w 1999 r. i wreszcie – jako ukoronowanie tego procesu
integracji ze wspólnotą państw demokratycznych– wstąpienie do Unii Europejskiej
w 2004 r. Polska dyplomacja w polityce zagranicznej starała się po 1989 r. realizować
również inicjatywy będące naszym własnym „produktem”. Wsparcie dla przebudowy
KBWE w Organizację oraz otwarcie Biura Instytucji Demokratycznych i Praw
Człowieka OBWE2 z siedzibą w Warszawie czy powołanie do życia w 2000 r.
Wspólnoty Demokracji to dobre przykłady takich działań. Jednocześnie kraj nasz
powoli z państwa biorcy pomocy rozwojowej stawał się dawcą tej pomocy. To
Ustawa z dn. 16 września 2011 r. o współpracy rozwojowej, Dz. U. 2011 nr 234 poz. 1386.
Dawne Biuro Wolnych Wyborów, powołane mocą Paryskiej Karty Nowej Europy 1990 r., a faktycznie
utworzone w 1991 r.
1
2
1
wymuszało na polskich decydentach, a także na polskim społeczeństwie,
zbudowanie wizji i zrozumienie polityki rozwojowej.
Od 2004 r. nasze działania w zakresie polityki rozwojowej musiały zacząć być
prowadzone zgodnie z pewnymi zasadami przyjętymi przez Unię; nasza składka
budżetowa w części wykorzystywana jest do finansowania wspólnotowych
wydatków na pomoc rozwojową. Walka z ubóstwem, jako jeden z aspektów działań
zewnętrznych Unii, stanowi ważny temat także dla Polski. Po raz pierwszy Polska
współfinansowała również 11 Europejski Fundusz Rozwoju (ang. European
Development Fund, EDF). Polska jako jeden z największych krajów Unii Europejskiej,
mający ambicje bycia liderem co najmniej wśród „nowych” członków” UE, powinna
angażować się w działania na rzecz rozwoju. Wreszcie, Polska ma polityczne i
moralne zobowiązania do włączenia się w pomoc krajom ubogim. Pewne
wątpliwości budzić może jednak pytanie, czy poczucie moralnego obowiązku
wystarczy do ulepszenia polskiego systemu współpracy rozwojowej.
Polska Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej w drugiej połowie 2011 r. oraz
zakończony proces legislacji krajowej w dziedzinie współpracy rozwojowej sprzyjają
rozważaniu jaka jest i jaka powinna być polska polityka rozwojowa oraz co możemy
wnieść do unijnych działań na rzecz rozwoju jako wartość dodaną, naszą własną
„specjalizację”. Wiele wskazuje na to, że Polska określa swoje miejsce w grupie
donorów pomocy rozwojowej poprzez skupienie się na dwóch regionach
geograficznych (kraje Partnerstwa Wschodniego oraz wybrane kraje w Afryce) oraz
na sektorowych działaniach skoncentrowanych wokół idei wsparcia dla demokracji i
budowy społeczeństwa obywatelskiego. Wydaje się, że, wydarzenia na Białorusi w
2011 r. oraz tzw. Arabska Wiosna w Afryce Północnej i na Bliskim Wschodzie niejako
stworzyły odpowiednie warunki do działań zarówno we wspomnianych regionach
geograficznych, jak i w sektorach.
Ustawa o współpracy rozwojowej weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r.
Ocena merytorycznej zawartości tego aktu była różna. Część komentatorów odnosiła
się do niej krytycznie, uważając, że uchwalone zapisy nie gwarantowały właściwej i
pełnej organizacji polskiej współpracy na rzecz rozwoju3. Ustawa przewidywała
przyjęcie Wieloletnich programów współpracy rozwojowej sporządzanych na okresy
nie krótsze niż 4 lata. Pierwszy taki program przyjęty został na lata 2012 – 20154. Na
postawie programu z kolei, przyjmowane są coroczne plany współpracy,
szczegółowo odnoszące się do zaplanowanych w programie geograficznych i
tematycznych priorytetów współpracy5.
Warto dokonać analizy jaki, w obecnym stanie prawnym i stanie doświadczeń
praktycznych, rysuje się kształt polskiej współpracy na rzecz rozwoju oraz jak
międzynarodowa debata na temat rozwoju wpływa na tworzenie programów i
planów tej współpracy.
3 Por. np. Nowy projekt założeń Ustawy o współpracy rozwojowej – krok w dobrym kierunku, ale czy
odpowiadający współczesnym wyzwaniom?, oprac. P. Bagiński, Komentarze GDRG Marzec 2010, nr 2/2010,
http://www.gdrg.org (12. 10. 2011).
4 Wieloletni Program Współpracy Rozwojowej na lata 2012 – 2015. Solidarność – Demokracja – Rozwój,
http://www.polskapomoc.gov.pl/files/inne%20dokumenty%20PDF/Pomoc%20zagraniczna%202011/PWieloletn
i.pdf (15. 01. 2013).
5 Plany dostępne są na stronie internetowej programu „Polskiej Pomocy” http://www.polskapomoc.gov.pl.
2
Dla lepszego zrozumienia możliwych kierunków kształtowania przez Polskę
własnej strategii działań, poniżej przedstawiono najważniejsze etapy
międzynarodowej debaty nad rozwojem, tak z punktu widzenia analizy wartości
przyświecających pomocy rozwojowej, jak i z punktu widzenia ekonomicznych
aspektów niedorozwoju, metod walki z ubóstwem i procesu instytucjonalizacji
międzynarodowej współpracy na rzecz rozwoju. Szczególnie dużo miejsca, ze
względu na obecne środowisko międzynarodowe Polski, poświęcono aktualnej
problematyce budowy systemu pomocy rozwojowej przez Unię Europejską. Temat
ten jest tym bardziej istotny, że UE i jej państwa członkowskie są podmiotami
świadczącymi gros pomocy rozwojowej. Unia wraz z państwami członkowskimi w
2009 r. przeznaczyła na nią ponad 67 miliardów euro, a wydatki te stanowiły prawie
56% globalnej Oficjalnej Pomocy Rozwojowej (ang. Official Development Assistance,
ODA). Sama Komisja Europejska udziela pomocy wynoszącej prawie 13% wartości
światowej ODA. Państwa członkowskie Unii znajdują się na liście 10 najbardziej
hojnych dawców pomocy rozwojowej—Szwecja i Luksemburg przeznaczają na
pomoc rozwojową powyżej 1% swojego PKB zaś Dania, Holandia i Norwegia – ponad
0,7% PKB. Są to jedyne państwa rozwinięte na świecie, których pomoc rozwojowa
osiągnęła minimum (0,7% PKB) przewidziane przez Milenijne Cele Rozwoju. Dla
porównania, USA w 2009 r. na pomoc rozwojową przeznaczyły 0,21 % PKB (co i tak
pozwala USA utrzymać pozycję indywidualnego lidera na liście największych
dawców z ponad 28 mld pomocy w 2009 r.), a Japonia 0,18 %6.
Pomoc rozwojowa – budowanie koncepcji oraz jej późniejsze
modyfikacje
Ożywiona debata na temat rozwoju toczy się w społeczności
międzynarodowej co najmniej od kilku dekad i dotyczy różnych zagadnień. Po
pierwsze są to rozważania nad przyczynami współczesnych dysproporcji
rozwojowych, które nie były faktem jeszcze w początku XIX w.7. Do połowy XVIII
stulecia świat był pełen biedy; przy niskiej średniej długości życia, umieralność we
wszystkich grupach wiekowych była bardzo wysoka. Rewolucja przemysłowa
doprowadziła do ujawnienia wielkich dysproporcji w rozwoju ludzkości. Pytania o
przyczyny nędzy i bogactwa narodów, o to, dlaczego niektórzy są tak biedni, a inni
tak ubodzy8 nurtują ekonomistów, historyków, socjologów i przedstawicieli innych
nauk od dawna, a jednak wciąż pozostają bez jednoznacznych odpowiedzi. Po
drugie, wśród kręgu badaczy ekonomii rozwoju prowadzona jest dyskusja nad
sposobami znalezienia panaceum na biedę. Po trzecie zaś, stosunkowo od niedawna,
bo na szerszą skalę od lat 90 – tych XX w. wielu badaczy, polityków, przedstawicieli
organizacji międzynarodowych i NGOs mówi o rozwoju jako o procesie, w którym
uwzględniać trzeba nie tylko zagadnienia wzrostu gospodarczego, ale podnoszenie
Polska w 2009 r. przeznaczyła na ODA 1164,92 mln PLN/374,67 mln USD, co stanowi 0,09% PKB. Zgodnie z
naszymi zobowiązani na 2010 r., kraj nasz miał przeznaczać na ODA 0,17% PKB w 2010 r., czego nie
osiągnięto, oraz 0,33% PKB w 2015r., co nie wydaje się być realnym do osiągnięcia.
7
J. Sachs, Koniec z nędzą. Zadanie dla naszego pokolenia, Warszawa 2006, s. 41 i nast.
8
Por. A. Smith, Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów, Warszawa 1954; D. S. Landes,
Bogactwo i nędza narodów. Dlaczego jedni są tak bogaci, a inni tak ubodzy, Warszawa 2007.
6
3
poziomu życia jednostek tak by ostatecznie zapewnić tzw. bezpieczeństwo ludzkie
(human security). Tak pojmowany rozwój jest nierozłącznie powiązany z hasłami
poszanowania i przestrzegania praw człowieka oraz promocji demokracji.
Pomoc rozwojowa w formie zinstytucjonalizowanej pojawiła się po II wojnie
światowej. Zniszczenia wojenne i wynikające z nich znaczne potrzeby krajów
europejskich stały się przesłanką do podjęcia konkretnych działań pomocowych USA
(najpierw na rzecz Grecji i Turcji, dalej w postaci Planu Marshalla). Państwa, które
skorzystały z oferty amerykańskiej, wkroczyły na ścieżkę odbudowy, wyprzedzając
zdecydowanie kraje bloku socjalistycznego, które mogły zacząć nadrabiać zaległości
wobec krajów Zachodu dopiero po 1989 r. Równolegle po zakończeniu II wojny
światowej rozpoczął się dynamiczny proces dekolonizacji (zwłaszcza Afryki, choć nie
tylko), w wyniku którego do wspólnoty państw dołączyły nierzadko biedne i
zacofane kraje, których początkowy entuzjazm związany z młodą państwowością
stopniowo osłabiał się. W sposób bardzo wyraźny po zakończeniu „Dekady Afryki”
(lata 60 – te XX w.) zarysowały się dwie osie podziałów na świecie: na Wschód i
Zachód oraz Północ – Południe (ta ostatnia tym wyraźniejsza w kolejnych dekadach,
im głębsza przepaść rozwojowa dzieliła Południe od bogatej Północy). Państwa Bloku
Wschodniego, w większości o gospodarce planowanej centralnie, podjęły w oparciu
o przesłanki ideologiczne i polityczne próby stymulowania rozwoju gospodarczego i
społecznego, które szły „pod prąd” racjonalnym przesłankom ekonomicznym.
Południe zaś, zaczęło domagać się od bogatszej reszty świata (w tym tak państw
Zachodu, jak i niektórych państw socjalistycznych), podjęcia decyzji o zwiększeniu
zaangażowania finansowego i rzeczowego we wspomaganie wysiłku rozwojowego
w krajach tej grupy. Pomoc Zachodu była często wykorzystywana jako broń
polityczna i ideologiczna w walce z krajami socjalistycznymi. Moskwa zaś, tworząc
pod swoim dyktatem sieć gospodarek o podobnej charakterystyce, również „grała”
kartą wsparcia finansowej i rzeczowego dla swych sojuszników. Stworzony w
ramach Bloku Wschodniego system samopomocy był kolosem na glinianych nogach,
który ku upadkowi zacznie się chylić jednak dopiero w latach 80 – tych XX w.
Zinstytucjonalizowane mechanizmy współpracy rozwojowej pojawiły się we
Wspólnocie Europejskiej (o czym niżej) i na forach globalnych właśnie w latach 60 –
tych ubiegłego stulecia. Problem niedorozwoju, głównie pod naciskiem
formułującego się bloku państw Południa, został zauważony w Zgromadzeniu
Ogólnym ONZ (głosami głównie krajów rozwijających się i socjalistycznych), które
proklamowało dekadę lat 60-tych pierwszą Dekadą Rozwoju.
Kraje wysoko rozwinięte powołały w 1961 r. Organizację Współpracy
Gospodarczej i Rozwoju (OECD), a jeden z jej organów pomocniczych – Komitet
Pomocy Rozwojowej (ang. Development Assistance Committee - DAC) miał się stać
głównym forum debaty i wypracowywania standardów oraz harmonizacji pomocy
rozwojowej dla największych donorów.
Lata 60 – te XX w. to okres, w którym debata na temat rozwoju i współpracy
rozwojowej toczyła się w tle obaw o przyszłość świata, niepokojów o środowisko
naturalne i nadmierny przyrost ludności. To ostatnie zjawisko miało być dla
niektórych tak przyczyną, jak i skutkiem niedorozwoju. Należało więc, biorąc pod
uwagę interes przyszłych pokoleń we wszystkich zakątkach świata, wypracować
sposoby radzenia sobie z problemami, które wkrótce zyskały miano „globalnych”.
4
Jedną z metod miało być zwiększanie wysiłków na pomoc rozwojową dla państw
ubogich i dążenie do podniesienia poziomu życia społeczeństw. Ideologiczne tło do
rozważań nad wspomnianymi zagrożeniami stanowiły na pewno raport U Thanta i
dyskusja na forum powołanego w 1968 r. Klubu Rzymskiego, której kontynuacje
zapewniły przygotowane dla Klubu raporty, a zwłaszcza pierwszy z nich – Granice
Wzrostu (światło dzienne ujrzał w 1971 r.). Dotychczas istniejące struktury
międzynarodowe i wewnątrzpaństwowe zaczęły rozbudowywać programy i
instytucje zajmujące się problematyką rozwoju i zagadnieniami pokrewnymi. Do
życia powołano też wiele nowych, takich jak chociażby Program NZ ds. Rozwoju
(ang. United Nations Development Programme, - UNDP, 1965 r.), Światowy Program
Żywnościowy (ang. World Food Programme – WFP, 1960 r.), Międzynarodowe
Stowarzyszenie Rozwoju (ang. International Development Association - IDA, 1960
r.), Program Narodów Zjednoczonych ds. Środowiska Naturalnego (ang. United
Nations Environment Programme - UNEP, 1975 r.) czy krajowe agencje zajmujące się
rozwojem w takich krajach jak USA, Szwecja i Kanada.
Teorie ekonomii rozwoju powstające w latach 1960 - 1980 nie dały
odpowiedzi na pytania o przyczyny dysproporcji rozwojowych na świecie i
najlepsze lekarstwo, które mogłoby zapobiec chorobie niedorozwoju. Aplikowane
rozwiązania wychodziły z różnych, jak się później okazywało - w większości
przypadków błędnych, założeń o konieczności szybkiej industrializacji,
wypracowywaniu nowych technik produkcji czy potrzebie radykalnych reform
instytucjonalnych, których efektem miały być – najogólniej rzecz ujmując –
umocnienie ludzi biednych poprzez zwalczenie patologii takich jak korupcja czy
dysproporcje we własności (G. Myrdal). Pieniądze pompowane były w bardzo
różnych kierunkach, również do krajów, w których system władzy nie pozwalał na
ich racjonalne wydatkowanie, a już na pewno nie dawał nadziei na sprawiedliwą
dystrybucję wypracowanego dochodu. Powtarzające się udokumentowane
przypadki finansowania rozmaitych dyktatorów i ich reżimów oraz projektów,
które w dość oczywisty sposób godziły w prawo do rozwoju społeczeństwa,
doprowadziły do pojawienia się licznych krytycznych głosów wobec samej idei
pomocy rozwojowej. Ówczesny system współpracy rozwojowej nie przynosił
oczekiwanych korzyści. Metody, zastosowane z sukcesem w przypadku odbudowy
zniszczeń powojennych w Europie Zachodniej i Południowej zupełnie nie
sprawdzały się w przypadku biednych państw Afryki, Azji czy Ameryki Łacińskiej.
Kraje te nie odnotowały wzrostu udziału w światowym PKB, widoczny natomiast
był relatywny spadek dochodów. Świadczy o tym spadek proporcji dochodów
krajów najbogatszych wobec dochodów państw najuboższych, który w 1960 r.
kształtował się na poziomie 20:1, w 1980 r. – 46:1, by w 1989 r. spaść do poziomu
60:19.
Natura konfrontacji zimnowojennej uniemożliwiała skuteczne promowanie,
w ramach udzielanej pomocy rozwojowej, wartości takich jak demokracja i prawa
człowieka, które wkrótce miały zostać uznane za istotny element rozwoju. Proces
helsiński, zakończony 1 sierpnia 1975 r. przyjęciem Aktu Końcowego KBWE niósł
nadzieję, która tliła się mocno w umysłach ludzi wierzących w człowieka i
9
R. Piasecki, Rozwój gospodarczy a globalizacja, Warszawa 2003, s. 41.
5
przyrodzone mu prawa, ale która musiała walczyć o przetrwanie niejednokrotnie
przez kolejne 25 lat.
8 czerwca 1982 r. prezydent USA Ronald Reagan wygłosił w Parlamencie
Brytyjskim historyczne przemówienie, w którym stwierdził, że historia znalazła się w
punkcie zwrotnym, czego dowodem są przemiany zachodzące w krajach Bloku
Wschodniego, na czele z ZSRR. Jak zauważył dalej, marsz w kierunku wolności i
demokracji niesie zmierzch idei marksizmu leninizmu. Stany Zjednoczone w tym
kontekście powinny podjąć wyzwanie wyjścia z inicjatywą wzmacniania i budowy
demokracji na świecie10. W rezultacie w 1983 r. doszło do powołania organizacji
pozarządowej, finansowanej ze środków budżetowych w ramach kwot
przeznaczanych na pokrycie działań głównej amerykańskiej agencji rządowej
zajmującej się alokacji środków na pomoc rozwojową, United States Agency for
International Development (USAID), o nazwie National Endowment for Democracy
(NED). Krytykowany przez przeciwników amerykańskiego stylu niesienia demokracji,
NED bezsprzecznie stał za wieloma zrealizowanymi inicjatywami na rzecz promocji
demokracji na świecie. Związek pomiędzy rozwojem a demokracją stał się jednym z
najżywiej dyskutowanych zagadnień w odniesieniu do współpracy rozwojowej w
ostatniej dekadzie minionego wieku i w stuleciu bieżącym, co zostało szerzej
omówione niżej.
Dekada lat 80-tych, uważana przez wielu obserwatorów za straconą dla
rozwoju, doprowadziła do pojawienia się zupełnie nowych koncepcji w ekonomii
rozwoju. Powstały one niejako w odpowiedzi na wyzwania gospodarcze lat 80 –
tych oraz na zmiany polityczno – społeczne, jakie zaszły w Europie i w świecie po
1989 r. i ich ocenę. Fala demokratyzacji, która przetoczyła się przez świat i związany
z nią optymizm dały podłoże do pojawienia się optymistycznej idei mówiącej o
„końcu historii”. Przyszłość stosunków międzynarodowych rysowała się w jasnych
barwach, dominowała wiara w zwycięstwo wartości nad siłą, w możliwość
doprowadzenia do powstania sprawiedliwego świata dla biednych i bogatych.
Demokracja miała „opanować” wszystkie niedostępne sobie dotąd przyczółki. W
wychodzących z okresu rządów autorytarnych krajach tworzyło się społeczeństwo
obywatelskie, którego istnienie było uznawane za warunek sine qua non dla
funkcjonowania prawdziwie demokratycznego państwa prawa. Z czasem okazało się
jednak, że zmiany przełomu dekad nie przyniosły rozwiązania problemów
wszystkich niedemokratycznych słabo rozwiniętych państw. Rozpad ZSRR oraz
upadek autorytarnych reżimów w krajach Europy Środkowo – Wschodniej i Ameryki
Łacińskiej, a nawet gdzie niegdzie w Afryce na południe od Sahary był być może
nieoczekiwany, ale nie wszędzie prowadził do zwycięstwa demokracji. Koniec zimnej
wojny przyniósł wraz z powiewem optymizmu tzw. „rozmrożenie antagonizmów”
oraz związane z tym zjawiskiem nowe zagrożenia globalne – nowe formy konfliktów
zbrojnych, nacjonalizmy, terroryzm międzynarodowy. Niezaprzeczalnie wspólnota
demokracji powiększyła się znacznie, ale nie objęła wszystkich potencjalnych
członków. Do masowego odwrotu od idei wsparcia demokracji jako koniecznego
elementu współpracy rozwojowej jednakże nie doszło, choć rozgorzała dyskusja, w
toku której wyłoniła się krytyka podejścia do rozwoju z lat 90 – tych oraz próba
wypracowania strategii dla tego typu działań na przyszłość.
10
Por. http://www.heritage.org/research/reports/2002/06/reagans-westminster-speech.
6
Zakończenie zimnej wojny pozwoliło na odejście od traktowania pomocy
rozwojowej jako instrumentu polityki walki z wrogim obozem. Popularne stały się
teorie i koncepcje, traktujące rozwój już nie tylko jako proces wzrostu
gospodarczego, ale postrzegające walkę z ubóstwem jako wynik dysproporcji
rozwojowych i niemożności skorzystania przez setki milionów ludzi na świecie z
dobrodziejstw niesionych przez procesy globalizacji. Bieda i niedorozwój już w
drugiej połowie lat 90 – tych XX w. stały się osią dyskusji o pomocy rozwojowej tak
w instytucjach multilateralnych (zwłaszcza we WE i w OECD), jak i w politykach
poszczególnych państw. Donorzy zaczęli dostosowywać krajowe systemy pomocy
zagranicznej do nowych wyzwań, wśród których znalazły się promowanie wartości
demokratycznych, praw człowieka, zasad dobrego rządzenia. Darczyńcy stali się
świadomi faktu, że bez próby wpłynięcia na kształt instytucji w państwach
wydatkowania środków pomocowych, bez wprowadzenia zasad racjonalnego
gospodarowania zasobami i wreszcie, zdaniem wielu, bez liberalizacji tak
gospodarczej, jak i politycznej, pomoc nie będzie wykorzystywania lepiej, część
środków będzie nadal marnotrawiona, nigdy nie trafiając do potrzebujących. To, w
zestawieniu ze zjawiskiem „zmęczenia” pomocą rozwojową (ang. aid fatigue) w
krajach bogatych, mogło niechybnie prowadzić do dalszego ograniczania
transferów środków finansowych i innych.
Rozwój a demokracja – dylematy i debata
Jak już wskazano, ostatnia dekada XX w. przyniosła ożywioną debatę nad
związkiem pomiędzy rozwojem a demokracją. Na zmianę podejścia wskazywały
również przewartościowania w politykach współpracy rozwojowej krajów Północy
oraz nowe dokumenty odnoszące się do pomocy przyjmowane w instytucjach
międzynarodowych.
Racjonalny nurt przebijający się w toczących się dyskusjach zaznaczał, że dla
pojawienia się i trwania rozwoju zapewnienie systemu demokratycznego może nie
wystarczyć. Jednocześnie wskazywano, że jest mało prawdopodobne, by kraj
rządzony autorytarnie, z narzuconym centralnie sterowanym systemem
gospodarczym mógł osiągnąć wysoki poziom rozwoju społeczno-gospodarczego.
Sceptycy, zwolennicy relatywizmu praw człowieka i stopniowania pojęcia
demokracji twierdzili zaś, że nie wszystkie społeczeństwa na świecie gotowe są do
życia w systemie demokratycznym oraz że istnieją przykłady państwa, które
rządzone autorytarnie osiągają niezłe wyniki makroekonomiczne i odnoszą
niezaprzeczalne sukcesy w walce z biedą (np. Chiny).
Do dziś wielu badaczy, polityków i przedstawicieli sektora pozarządowego
stawia pytanie o zasadność i możliwość połączenia tradycyjnych działań
pomocowych z promocją wartości, takich jak demokracja i prawa człowieka,
zwłaszcza w kontekście niepowodzeń w zakresie promocji demokracji, które
wystąpiły w latach 90-tych i w pierwszej dekadzie XXI w. Debata na temat zasadności
demokratyzacji świata i tego, czy demokracja jest właściwym systemem politycznym
dla wszystkich państw porzucających autorytarną formę rządów była reakcją na
przemiany dokonujące się w świecie po zakończeniu zimnej wojny. W ostatniej
dekadzie, zwłaszcza po zamachach terrorystycznych w Stanach Zjednoczonych z 11
września 2001 r. rozgorzała z nową siła, ponieważ prezydent USA G. W. Bush Junior
ogłosił i przeszedł do realizacji idei „wielkiej wizji” demokratyzacji świata za wszelką
7
cenę, nawet przy użyciu siły zbrojnej, gdyby pojawiła się taka potrzeba11. Tzw.
„doktryna Busha” z pewnością nie przysporzyła zwolenników demokracji jako
systemu opartych na ogólnie uznanych wartościach12. Ze sceptycznym podejściem
do uniwersalnej potrzeby wprowadzania demokracji na świecie kojarzeni są Robert
Kaplan, Jack Snyder i Edward Mansfield. Czasami w tej grupie umieszcza się również
Fareeda Zakarię, który przestrzegał przed zbyt pochopnym wprowadzaniem takich
elementów systemu demokratycznego, jak choćby wolne wybory w państwach
wychodzących z ery rządów autorytarnych13. Jego stosunek do eksportu wartości
demokratycznych nie był jednak i nie jest jednak w pełni krytyczny. F. Zakaria uważa,
że demokracja jako system polityczny ma szansę rozprzestrzenić się po całym
świecie, jednak nie poprzez narzucenie wartości z zewnątrz, a przez, jak to ujmuje,
proces wewnętrznego rozwoju społeczeństwa. Proces ten może być wspomagany
poprzez działania aktorów zewnętrznych, przede wszystkim przez modernizację
kraju.
Wątpliwości co do możliwości zaszczepiania wartości demokratycznych
wszędzie, wyrażane przez J. Snydera i E. Mansfielda, oraz ich koncepcja
sekwencyjności i stopniowego wprowadzania demokracji opierają się na
przekonaniu, że dla demokratyzacji konieczne jest istnienie wpierw silnego i
sprawnego państwa oraz rządów prawa14. Ich badania ponadto wskazują, że jeśli
warunki te nie zostaną spełnione może dojść do sytuacji, w której młode demokracje
będą zagrożone, ,stając się w najgorszym scenariuszu areną konfliktu zbrojnego15.
Ponadto, jak dowodzą przykłady niektórych państw azjatyckich, rozwój jest możliwy
przy istnieniu autorytarnej bądź częściowo autorytarnej formy rządów16.
W odpowiedzi na postulaty i teorię J. Snydera i E. Mansfielda, inny badacz T.
Carothers, przestrzegał przed demokratycznym pesymizmem. Zwolennik
demokratyzacji, wskazując na współzależności pomiędzy działaniami rozwojowymi
i demokratyzacyjnymi, uznał wsparcie dla demokracji za szczególnie pożądane po
tym, gdy fala demokratyzacji lat 90 – tych straciła impet. Już bez mała 10 lat temu T.
Carothers poddał krytycznej ocenie niezwykle popularną w latach 90-tych koncepcję
„trzeciej fali demokratyzacji”17 oraz tzw. transition paradigm, zgodnie z którym
państwa dotychczas autokratyczne niemal automatycznie muszą znaleźć się na
ścieżce demokratyzacji18.
11
M. MacLaren, 'Sequentialism' or 'Gradualism'? On the Transition to Democracy and the Rule of Law,
National Centre of Competence in Research (NCCR): Challenges to Democracy in the 21st Century, Working
Paper no. 38, October 2009, s. 2.
12 Por. T. Carothers, US Democracy Promotion During and After Bush, Washington DC, 2007.
13
Por. F. Zakaria, The Future of Freedom: Illiberal Democracy at Home and Abroad, New York 2003.
14
Źródeł współczesnej koncepcji sekwencyjności i stopniowego wsprowadzania demokracji (ang. sequentialism
and gradualism) doszukiwać się można już u Seymoura Martina Lipseta (praca Political Man 1963 r.) oraz u
Samuela Huntingtona (praca Political Order in Changing Societies z 1968 r.). Por. M. MacLaren,
‘Sequentialism’…, op. cit. s. 4.
15
Por. E. Mansfield, J. Snyder, Democratization and Wari, „Foreign Affairs” May/june 1995, vol. 74, no. 3.
16
Rozwój bywa definiowany bardzo różnie. Jeśli jednakże przyjmiemy, że jednym z jego istotnych
wyznaczników jest poziom życia ludności, spojrzenie na Chiny nie pozostawia wątpliwości, że kraj ten się
rozwija, choć systemowi politycznemu daleko do demokracji.
17 Por. S. P. Huntington, The Third Wave: Democratisation in the Late Twentieth Century, Norman and London,
1991.
18 T. Carothers, The End of the Transition Paradigm, „Journal of Democracy”, vol. 13 no. 1, January 2002.
8
Nieco inaczej zagadnienia te widział Amartya Sen, który twierdził, że
demokracja, która niesie pewne uniwersalne wartości, jest jedynym systemem
politycznym, w którym człowiek może rozwijać swoje możliwości19. Wiąże on
problemy niedorozwoju, ubóstwa, głodu raczej z ograniczeniami w realizacji przez
słabsze grupy ludności prawa do należnego im dostępu do żywności, argumentując,
że istnienie demokratycznej przestrzeni społecznej i wolności wyrażania opinii
umożliwia obronę tego prawa 20. A. Sen w swoich pracach podjął próbę wykazania
nieprawdziwości tzw. „hipotezy Lee”21, zgodnie z którą systemy niedemokratyczne
lepiej służą rozwojowi gospodarczemu22. Hipoteza ta, zbudowana na przykładach
takich krajów jak Singapur, Korea Południowa i współczesne Chiny, nie daje,
zdaniem A. Sena, odpowiedzi na pytanie, dlaczego w Afryce Subsaharyjskiej państwa
cieszące się najszybszym wzrostem gospodarczym i trwające na ścieżce rozwojowej
to te, w których wprowadzono demokrację już ponad 30 lat temu (np. Botswana).
Mimo iż brakuje danych bezdyskusyjnie potwierdzających tezę, iż warunkiem
rozwoju jest system demokratyczny, A. Sen dowodzi czegoś zupełnie przeciwnego
niż J. Snyder i E. Mansfield. Jego zdaniem to właśnie w państwach
niedemokratycznych, w których nie przestrzega się praw człowieka, a ludzie nie
mogę decydować o swej przyszłości i w sposób wolny prowadzić działalności
gospodarczej, prędzej czy później wybuchają niepokoje wewnętrznych, zamieszki
czy wewnętrzne konflikty zbrojne. Na taki związek między rozwojem i demokracją
wskazują również autorzy wydanego przez Bank Światowy World Development
Report 2011, twierdząc że wsparcie dla zasad dobrego rządzenia, instytucji państwa
prawa i demokracji stanowi warunek konieczny do wygaszenia na świecie
konfliktów, napięć i niepokojów, które z kolei są podstawową przeszkodą dla
rozwoju23. Raport ponadto wskazuje, że pomoc rozwojowa świadczona bez
uwzględnienia szerokiego kontekstu i uwarunkowań danego regionu czy kraju nie
tylko nie przyczynia się do osiągnięcia zakładanych przez darczyńców celów, ale
może wręcz przyczyniać się do pogorszenia sytuacji i dalszego pogłębiania się
dysproporcji rozwojowych.
W dyskusję nad relacją pomiędzy demokracją a rozwojem wpisują się
wydarzenia w Afryce Północnej i na Bliskim Wschodzie z przełomu roku 2010 i 2011
oraz rozwój wypadków na Białorusi po sfałszowaniu przez władze wyników
wyborów prezydenckich w 2010 r. Arabska wiosna oraz wydarzenia na Białorusi de
facto wzmocniły pozycję zwolenników wspierania demokracji. Należy do nich
Polska, która podjęła podczas trwania naszej prezydencji w Radzie UE szereg działań
dyplomatycznych oraz udzieliła pomocy o charakterze eksperckim. Między innymi,
skierowano ofertę w zakresie przekazu polskich doświadczeń okresu transformacji
rządom w Tunezji czy Egipcie, a także kontynuowano działania na rzecz osłabienia
reżimu na Białorusi i stworzenia systemu instytucjonalnego wsparcia dla tamtejszej
opozycji. Zwieńczeniem tych wysiłków miało stać się powołanie do życia, z
19
Por. A. Sen, Democracy as a Universal Value, „Journal of Democracy” July 1999, vol. 10, nr 3.
F. Mayor, op. cit., s. 236.
21 Nazwa pochodzi od nazwiska byłego prezydenta Singapuru, Lee Kuana Yew.
22
Ibidem, s. 3.
23
World Development Report 2011. Conflict, Security and Development, The World Bank, Washngton 2011.
20
9
inicjatywy głównie ministra Radosława Sikorskiego, Europejskiego Funduszu na
Rzecz Demokracji (European Endowment for Democracy)24.
Analiza zachodzących procesów demokratyzacyjnych każe postawić wiele
aktualnych pytań. Jaką ścieżką pójdą Tunezja i Egipt, w których pewne zmiany już się
dokonały oraz te państwa regionu Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu (Libia, Syria,
Jemen, Bahrein), gdzie ludzie wciąż walczą o swoje prawa i zgodzę władz na
przemiany25? Co stanie się na Białorusi? Jaką drogą pójdzie Rosja? Czy ostatnie
zmiany w Birmie świadczą o przełomie prowadzącym do demokratycznej zmiany w
tym od lat rządzonym przez krwawą juntę kraju? Z czym obecnie mamy do
czynienia? Etapem zahamowania „trzeciej fali demokratyzacji” czy jednak powolnym
ponownym odmrażaniem procesów budowania systemu demokratycznego w
państwach rządzonych autorytarnie? Czy we wspomnianych krajach demokratyzacja
jest nieunikniona i czy proces ten będzie dla wzrostu gospodarczego i rozwoju
czynnikiem wspomagających, czy – wręcz odwrotnie – hamującym? Jeśli hamującym,
oznaczałoby to zwycięstwo „hipotezy Lee”. Jeśli wspomagającym, czy będziemy
mogli wysnuć ogólne wnioski? Jak wspólnota międzynarodowa powinna
odpowiadać na te wydarzenia? Czy powinna skupić się na świadczeniu klasycznie
rozumianej pomocy (choć to już było) czy – wręcz przeciwnie – najpierw zadbać o
wsparcie dla demokracji, a dopiero w drugim kroku skierować pomoc rozwojową?
Poszukując odpowiedzi na te pytania, warto zastanowić się czy najlepszym
rozwiązaniem nie byłoby połączenie działań prodemokratyzacyjnych z
prorozwojowymi. Wszystko wskazuje, iż taki właśnie sposób myślenia jest bliski
wielu politykom krajowym i reprezentantom instytucji międzynarodowych, choć
pojawia się pytanie, czy takie połączenie dwóch względnie różnych koncepcji jest
możliwe. T. Carothers wskazuje na istnienie dwóch zasadniczych podejść w
działaniach prodemokratyzacyjnych: politycznego i rozwojowego (political and
developmental approach)26. Niezależnie od podjętych wyborów, od tego, jakie
stanowisko jest nam bliskie, faktem pozostaje, że demokratyzacja to proces trudny,
długi i najeżony licznymi przeszkodami. To lekarstwo, którego zastosowanie w
pierwszym etapie może przynosić rozczarowania albo wręcz odwrotne efekty. Tylko
wytrwałość w jego przyjmowaniu daje szanse na skuteczną terapię.
Lokalnie vs. globalnie, tj. krótka historia systemu współpracy
rozwojowej Unii Europejskiej
Europa Zachodnia integrująca się gospodarczo po wojnie, w dużej mierze pod
wpływem nacisków zza Atlantyku, musiała znaleźć odpowiedź na pytanie, w jaki
24 Ciekawą ocenę polskiej polityki zagranicznej w kontekście działań prodemokratyzacyjnych przedstawił
tygodnik „The Economist”, por. For Our Freedom and Yours, „The Economist”, Jul 7th 2011,
http://www.economist.com/blogs/easternapproaches/2011/07/polands-foreign-policy.
25
Ciekawą analizę możliwych scenariuszy dla Egiptu przedstawia F. Zakaria, How democracy can work in the
Middle East, „Time”, 3 lutego 2011, http://www.time.com/time/world/article/0,8599,2045888,00.html (27. 04.
2011).
26 Por. T. Carothers, Democracy Assistance: Political vs. Developmental, „Journal of Democracy” January 2009,
vol. 20, no. 1.
10
sposób ułożyć sobie stosunki z „krajami zamorskimi”. Traktat Rzymski o utworzeniu
Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (ToEWG), w stwierdzał, że wśród celów
Wspólnoty jest „umacnianie solidarności łączącej Europę z krajami zamorskimi i
zapewnienie im rozwoju zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych”
(Preambuła), a także „popieranie gospodarczego i społecznego rozwoju tych krajów i
terytoriów oraz ustanowienie ścisłych stosunków gospodarczych między nimi a całą
Wspólnotą” (art. 131 ToEWG).
Spośród wszystkich państw - sygnatariuszy Traktatu Rzymskiego, cztery
(Francja, Belgia, Holandia i Włochy) miały żywotny interes w stworzeniu systemu
specjalnych związków z „pozaeuropejskimi krajami i terytoriami”, z którymi, jak
stwierdzał Traktat, utrzymywały „szczególne stosunki” (art. 131 ToEWG)27. Te
wszystkie „kraje i terytoria” zostały bezterminowo i automatycznie (bez
poprzedzających konsultacji) objęte zapisami mechanizmu stowarzyszenia.
Determinacja do podtrzymania relacji z ówczesnymi terytoriami kolonialnymi była, z
jednej strony, dyktowana chęcią realizacji interesów w tych regionach, z drugiej zaś,
w niektórych przynajmniej przypadkach, przyświecało jej pewne moralne
zobowiązanie do pomocy i współpracy, być może płynące z poczucia
odpowiedzialności za kolonialną przeszłość. Zdecydowana większość „krajów i
terytoriów”, których dotyczyły postanowienia ToEWG położona była na
kontynencie afrykańskim. Wprawdzie sam Traktat nie przewidywał, co miałoby się
wydarzyć, gdyby objęte jego zapisami terytoria uzyskały niepodległość, ale w
opiniach wyrażanych przez Komisję i rządy EWG, dominowało przekonanie o woli
utrzymania relacji stowarzyszeniowych, chyba że niepodległe już państwa
przyjęłyby stanowisko odmienne. Osiemnaście afrykańskich „krajów i terytoriów”,
skupionych w tzw. Stowarzyszeniu Krajów Afrykańskich i Madagaskaru (AAMS),
które w latach 1958 – 1963 uzyskały niepodległość, zgodnie wyraziło wolę
utrzymania preferencyjnych stosunków ze swymi byłymi metropoliami. Zdolność
do podejmowania suwerennych decyzji przez nowopowstałe państwa skłoniła je
jednak do walki o redefinicję stosunków z krajami EWG. W 1963 r. w stolicy
Kamerunu, Jaunde, podpisano I konwencję regulującą dwustronne relacje na
kolejne pięć lat. Stronami konwencji były wszystkie państwa członkowskie EWG
oraz grupa AAMS.
Konwencja z Jaunde, powtarzając zapisy ToEWG, stanowiła początek
instytucjonalizacji współpracy EWG z krajami rozwijającymi się, w tym z
państwami Afryki. Kolejne konwencje (Jaunde II z 1968 r. oraz cztery konwencje z
Lomé obowiązujące w latach 1975 – 1999) modyfikowały i rozwijały zapisy Jaunde I.
W tym czasie grupa państw afrykańskich – stron umów o współpracy znaczenie
rozszerzyła się. W 1975 r. grupa AAMS utworzyła wraz z państwami brytyjskiego
Commonwealthu i innych państw Afryki grupę państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku
(AKP). Grupa ta odtąd stała się partnerem dla Wspólnoty Europejskiej/Unii
Europejskiej, obejmując 79 państw (z czego 48 z Afryki) 28. Stosunki AKP z UE
Włączenie do ToEWG cytowanych zapisów (zwłaszcza części IV Traktatu) nastąpiło głównie pod naciskiem
Paryża, jako że przeważająca większość krajów/terytoriów zamorskich powiązana była właśnie z Francją.
Francuzi zagrozili nawet, że bez wprowadzenia odpowiednich postanowień do ToEWG, rozważą decyzję o
odmowie przystąpienia do tej umowy.
28
Ponadto, do grupy należy 16 krajów leżących w rejonie Karaibów i 15 państw Pacyfiku.
27
11
reguluje zawarta w 2000 r. (zmodyfikowana w 2005 r. i w 2010 r.) Konwencja z
Cotonou29..
Wspólnota Europejska nie zamykała się na współpracę z innymi regionami
świata, choć zdecydowanie do końca lat 80 – tych XX w. pomoc koncentrowała się
na krajach grupy AKP. Współpraca z państwami Ameryki Łacińskiej utrudniona była
przez fakt utrzymywania się przy władzy niedemokratyczne reżimy, którym kres
położyły dopiero zmiany związane z zakończeniem konfrontacji zimnowojennej.
Nie bez znaczenia pozostawał tez fakt, że zgodnie z doktryną prezydenta Monroe
(1823) region ten tradycyjnie uważany był za strefę wpływów USA. Zmiany, które
przyniósł przełom dekady lat 80 – tych i 90 – tych pozwoliły na rozszerzenie
współpracy rozwojowej WE nie tylko na Amerykę Łacińską, ale także na Europę
Wschodnią i Południowo – Wschodnią. Wciąż w centrum uwagi pozostawały kraje
azjatyckie, z którymi WE współpracowała już od lat 70 – tych XX w.
Przemiany wywołane upadkiem systemu dwublokowego doprowadziły do
zasadniczych przewartościowań w polityce współpracy rozwojowej dzisiejszej UE.
Promocja praw człowieka, nacisk na ich przestrzeganie, w tym na promocję kobiet
w społeczeństwach państw AKP to zagadnienia, do których w znaczący sposób
odnosiły się juz zapisy IV Konwencji z Lome podpisanej przez WE i AKP 1989 r. Ramy
współpracy pomiędzy państwami EWG i ich byłymi koloniami zostały jednakże
znacząco zmienione dopiero na mocy nowego układy o współpracy, tj.
Porozumienia podpisanego 23 czerwca 2000 roku w stolicy Beninu, Cotonou (dalej:
Porozumienie z Cotonou) które, po zmianach wprowadzonych w 2005 r. oraz w 2010
r., obowiązuje do dziś.
Nowa współpraca została oparta na pięciu filarach: dialogu politycznym;
włączeniu do współpracy rozwojowej aktorów niepaństwowych, w tym zwłaszcza
NGOs z krajów rozwijających się; koncentracji na walce z ubóstwem i wszelkimi jego
przejawami; nowych mechanizmach współpracy gospodarczej; oraz modyfikacji
sposobów udzielania pomocy finansowej, humanitarnej i innej30.
W ramach filaru pierwszego zobowiązano się umocnić polityczny wymiar
relacji pomiędzy Wspólnotą a AKP. Nieustanny dialog polityczny miał przynieść
wzmocnienie współpracy, umożliwiając uregulowanie wszystkich kwestii, uznanych
za strony konwencji za ważne i interesujące. Za takie uznano między innymi budowę
środków wzajemnego zaufania, zapobieganie konfliktom, rozwiązywanie
problemów wynikających ze wzmożonych ruchów migracyjnych, kwestie
przestrzegania praw człowieka, zasad demokracji, rządów prawa i legitymizacji
władzy. Uczestnikami dialogu miały stać się także regionalne i ponadregionalne
ugrupowania integracyjne oraz przedstawiciele społeczeństw krajów AKP. Na
wypadek, gdyby jedno z państw AKP pogwałciło zasady demokracji lub prawa
człowieka przewidziano specjalną procedurę konsultacyjną. Tematem dialogu
politycznego miał stać się również problem korupcji. Zgodnie z zapisami art. 8
dokumentu, dialog polityczny powinien służyć wymianie „informacji sprzyjających
wzajemnemu zrozumieniu oraz ułatwiających ustanowienie uzgodnionych
priorytetów i wspólnych porządków”, uwzględniając m. in. “regularną ocenę
29
30
Z wyjątkiem Kuby, która Konwencji z Cotonou nie podpisała.
Pełny tekst Konwencji z Cotonou dostępny na stronie: http://europa.eu.int/comm/development/cotonou.
12
postępów w zakresie poszanowania praw człowieka, zasad demokratycznych,
państwa prawnego i dobrych rządów”. W definiowaniu głównych dziedzin
współpracy rolę nadrzędną pełniła potrzeba pełnego uwzględnienia celu
nadrzędnego, jakim było osiągnięcie pokoju i stabilizacji demokratycznej. Art. 9
Porozumienia stanowczo podkreślał, że współpraca pomiędzy UE a AKP powinna
prowadzić do “stałego rozwoju, koncentrującego się na człowieku, który jest
głównym zainteresowanym oraz beneficjantem rozwoju; co zakłada poszanowanie i
wspieranie wszystkich praw człowieka.” Istnienie systemu demokratycznego,
opartego na zasadzie państwa prawnego oraz przejrzystych i odpowiedzialnych
rządów, stanowić miało integralną część rozwoju.
Strony potwierdziły ponadto, że demokratyzacja, rozwój i ochrona
podstawowych wolności i praw człowieka są ze sobą wzajemnie powiązane i
wzajemnie się uzupełniają. Podkreślono też, że zasady demokratyczne są zasadami
uznawanymi powszechnie, stanowiącymi podwaliny organizacji państwa,
gwarantującymi usankcjonowanie władzy, legalność działań znajdującą
odzwierciedlenie w prawie krajowym oraz w istnieniu mechanizmów określających
możliwości uczestniczenia jednostek w sprawowaniu władzy. W Porozumieniu
stwierdzono, że każde państwo ma prawo rozwijać własną kulturę demokratyczną w
oparciu o powszechnie uznawane zasady.
Art. 96 i 97 Porozumienia wprowadziły jakościowo zupełnie nowe
postanowienia , określające sposoby reagowania na sytuacje, w których
zobowiązania wynikające „z poszanowania praw człowieka, zasad demokratycznych
i państwa prawnego” nie byłyby przestrzegane oraz na przypadki korupcji. Najdalej
posuniętą konsekwencją wystąpienia podobnych okoliczności może być zawieszenie
stosowania zapisów umowy wobec strony dopuszczającej się naruszenia art. 9 ust. 2
Porozumienia oraz art. 8 w części odnoszącej się do walki z korupcją.
Światowe trendy we współpracy na rzecz rozwoju w nowym Milenium
oraz próba ich urzeczywistnienia w UE
Nowa formuła świadczenia pomocy rozwojowej wypracowana przez kraje UE
była niejako skutkiem tworzenia się nowego modelu współpracy rozwojowej na XXI
w., a jednocześnie stanowiła wkład do tego modelu. Nie powstałby on bez
działalności państw skupionych w OECD, która już w maju 1996 r. przyjęła dokument
Kształtowanie XXI w.: rola współpracy na rzecz rozwoju. Wraz z wnioskami
pojawiającymi
się
w
dokumentach
końcowych
licznych
konferencji
międzynarodowych poświęconych zagadnieniom rozwoju i kwestiom z rozwojem
nierozerwalnie powiązanym31 oraz w raportach takich, jak choćby Agenda for
Development, B. Boutrosa – Ghalego (1994 r.) stał się on podstawą dla projektu nowej
architektury międzynarodowej współpracy na rzecz rozwoju. Jej schemat przyjęto w
Np. Szczyt Ziemi w Rio de Janeiro (1992 r.), Konferencja poświęcona prawom człowieka w Wiedniu (1994
r.), Konferencja nt. ludności i rozwoju w Kairze (1994 r.), konferencja nt kobiet w Pekinie (1995 r.), konferencja
nt. rozwoju społecznego w Kopenhadze (1995 r.) czy Konferencja nt. osiedli ludzkich HABITAT II w Stambule
(1996 r.) i Swiatowy szczyt żywnościowy w Rzymie (1996 r.).
31
13
formie politycznej Deklaracji Milenijnej na Szczycie ONZ w Nowym Jorku we
wrześniu 2000 r. Wypracowane w oparciu o zapisy Deklaracji tzw. Cele Milenijne
stały się podstawą dyskusji o rozwoju na kolejne dekady. Jednocześnie nie ustały
wysiłki nad wypracowaniem kolejnych elementów uzupełniających formułę
milenijną. W 2002 r. zwołano do Monterrey w Meksyku Szczyt, którego zadaniem było
przyjęcie zobowiązań odnośnie finansowania rozwoju (realizacja 8. Celu
Milenijnego).
Wyzwaniem dla wspólnoty międzynarodowej stało się doprowadzenie do
nowych regulacji handlu międzynarodowego, tak aby państwa rozwijające się mogły
stać się prawdziwie upodmiotowionymi uczestnikami gospodarki światowej. Wielu
przedstawicieli pochodzących z państw biorców pomocy rozwojowej zarzucało
potęgom gospodarczym hipokryzję prowadzonych działań. Środki na pomoc
rozwojową wydają się być niewielkie przy zyskach, jakie kraje rozwijające się
mogłyby potencjalnie osiągnąć z handlu międzynarodowego, gdyby zostały do niego
dopuszczone na prawach równych z krajami bogatymi. Otwarta w 2001 r. runda
negocjacyjne WTO na temat liberalizacji handlu (nazywana „rundą rozwojową”) za
cel przyjęła doprowadzenie do takich zmian w zasadach prowadzenia
międzynarodowej wymiany handlowej, aby pomóc w eliminacji ubóstwa i wspomóc
trwały rozwój. Unia Europejska, po wejściu w życie Porozumienia z Cotonou
rozpoczęła, na mocy jego art. 37, proces negocjowania i zawierania w państwami AKP
tzw. „umów o partnerstwie gospodarczym” (ang. economic partnership agreements
– EPAs).
Począwszy od 2003 r. na spotkaniach wysokiego szczebla przyjęto trzy istotne
dokumenty odnoszące się do spójności i skuteczności świadczenia pomocy
rozwojowej; Deklarację Rzymską na temat Harmonizacji Pomocy (2003 r.), Deklarację
Paryską na temat Skuteczności Pomocy (2005 r.) oraz Plan Działania z Accry (2008 r.)
oraz dokument końcowy IV Forum Wysokiego Szczebla odbywającego się w Busan w
dn. 29 listopada – 1 grudnia 2011 r.
Debata na temat kompleksowego wypracowania zasad świadczenia pomocy
odbiła się szerokim echem w instytucjach Unii Europejskiej, która w 2005 r. przyjęła
tzw. Konsensus Europejski w sprawie Rozwoju. Dokument ten, będący wspólnym
oświadczeniem Rady i przedstawicieli państw członkowskich zebranych w ramach
Rady, Parlamentu Europejskiego oraz Komisji stanowi obecnie podstawę do
podejmowania decyzji w zakresie europejskiej współpracy na rzecz rozwoju.
Dokument stawia przed Unią Europejską walkę z ubóstwem i dążenie do osiągnięcia
zrównoważonego rozwoju jako obowiązek moralny oraz warunek „zbudowania
bardziej stabilnego, pokojowego, zamożnego i sprawiedliwego świata”. Polityka
rozwojowa określona została jako trzon stosunków UE z krajami rozwijającymi się.
Konsensus prezentuje unijną wizję rozwoju, który ma być celem samym w sobie.
Trwały rozwój nie jest możliwy bez dobrego rządzenia, przestrzegania praw
człowieka oraz dbania o środowisko naturalne. Partnerstwo pomiędzy krajami
rozwijającymi się a UE opiera się na wspólnych wartościach, do których dokument
zalicza: poszanowanie praw człowieka i podstawowych wolności, pokój, demokrację,
dobre rządzenie, równość płci, państwo prawa, solidarność i sprawiedliwość.
Wszystkie one, a także prawa dzieci i ludności tubylczej, równowaga w środowisku
naturalnym i zwalczanie HIV/AIDS to zagadnienia, które mają charakter
14
horyzontalny, stanowią cel sam w sobie, ale jednocześnie są czynnikami
wzmacniania efektów i trwałości współpracy na rzecz rozwoju. Dlatego właśnie
Konsensus zakłada, że wymienione zagadnienia powinny być zawsze włączane w
główny nurt współpracy na rzecz rozwoju (ang. mainstreaming). Poszanowanie przez
kraje partnerskie podstawowych wartości wymienianych przez dokument podlegać
ma regularnej ocenie w ramach prowadzonego dialogu politycznego. Konsensus
podkreśla znaczenie i sugeruje podjęcie działań na rzecz zwiększenia udziału
społeczeństwa obywatelskiego krajów rozwijających się w pomocy rozwojowej. Unia
Europejska zobowiązała się do wprowadzania w życie zasady Deklaracji Paryskiej i
Planu Działań z Accry oraz stopniowego zwiększania zasobów finansowych na
pomoc rozwojową. Do końca 2015 r. tzw. „starzy członkowie UE mają przekazywać na
ten cel 0,7% swojego PKB, zaś „nowi członkowie” - 0,33% PKB,.
Obecnie prawno - traktatowe podstawy współpracy na rzecz rozwoju UE
określa Traktat z Lizbony. Zgodnie z zapisami Traktatu o Funkcjonowaniu UE (TFUE),
“Unia i państwa członkowskie szanują zobowiązania i uwzględniają cele, na które
wyraziły zgodę w ramach Organizacji Narodów Zjednoczonych” (art. 208 par. 2 TFUE).
Od wejścia w życie Traktatu (1 grudnia 2009 r.), „wspieranie trwałego rozwoju
gospodarczego i społecznego oraz w dziedzinie środowiska naturalnego krajów
rozwijających się, przyjmując za nadrzędny cel likwidację ubóstwa”, stanowi jeden z
celów zewnętrznych działań Unii (art 21 par. 2 pkt. g). Traktatu o Unii Europejskiej).
To nowe sformułowanie w Traktacie być może przyniesie w przyszłości zmianę
polegającą na skoordynowaniu wszystkich dziedzin aktywności zewnętrznej UE i
wyniesieniu polityki rozwojowej nieco wyżej w agendzie działań organizacji.
Postanowienia Traktatu z Lizbony w nowy sposób traktują również zagadnienie
koordynacji polityki rozwojowej UE. Zgodnie z postanowieniami art. 208 par. 1 TFUE,
„polityka Unii i polityki państw członkowskich w dziedzinie współpracy na rzecz
rozwoju uzupełniają się i wzmacniają wzajemnie”. Art. 210 par. TFUE głosi zaś, że
„dążąc do zwiększenia komplementarności i skuteczności swoich działań, Unia i
państwa członkowskie koordynują swoje polityki w dziedzinie współpracy na rzecz
rozwoju i konsultują się wzajemnie co do swych programów pomocy, w tym w
organizacjach międzynarodowych i podczas konferencji międzynarodowych”.
Istotny z punktu widzenia skuteczności unijnej pomocy rozwojowej jest
przyjęty w maju 2007 r. Kodeks Unii Europejskiej w zakresie Komplementarności i
Podziału Pracy w Polityce Rozwojowej (EU Code of Conduct on Complementarity
and Division of Labour in Development Policy)32. Oczekuje się, że Kodeks pozwoli na
ujednolicenie działań Unii i jej państw członkowskich na rzecz rozwoju, znalezienie
najlepszych metod dbania o efektywność aktywności w tym zakresie, „podzielenie
zadań” pomiędzy Unię i poszczególne państwa członkowskie. „Kto robi co? To jest
zasadnicze pytanie, na które Unia musi znaleźć odpowiedź jeśli ma nastąpić postęp
w implementacji nowej polityki rozwojowej UE”, czytamy w komunikacie Komisji
Europejskiej33. Kodeks wprowadza zobowiązanie do ograniczenia liczby sektorów, w
32
EU Code of Conduct on Complementarity and Dvision of labour in Development Policy. Conclusions of the
Council and of the Representatives of the Governments of the Member States meeting within the Council,
Council of the European Union, Brussels 2007, http://www.devpractitioners.eu/fileadmin/Redaktion/Documents/Reference_Documents/EU_Code_of_Conduct.pdf (27. 04.
2011).
33
Communication from the Commission to the Council and the European Parliament. EU Code of Conduct on
15
których udzielana jest pomoc przez dany kraj, zawieranie nowych oraz
wykorzystanie będących już w mocy porozumień pomiędzy donatorami w celu
uniknięcia nakładania się działań, zobowiązanie do korzystania z tzw. współpracy
delegowanej, tj. przekazywania środków finansowych na projekty wykraczające
poza ustalone maksimum przez instytucje reprezentujące innych donatorów,
obecnych w danych sektorach. Przystąpienie do Kodeksu jest dobrowolne.
Unia Europejska i jej państwa członkowskie, podobnie jak inne podmioty
świadczące pomoc rozwojową, uznają dziś takie wartości jak demokracja i prawa
człowieka za nieodłączny element dialogu politycznego, który pojawia się w
kontekście współpracy rozwojowej z krajami partnerskimi. Wartości te są
podkreślane również w dokumentach kompleksowo odnoszących się do obszarów
geograficznych współpracy, jak np. we Wspólnej Strategii Afryki i Unii Europejskiej z
2007 r. W celu doprecyzowania zasad wspierania demokracji przez Unię i
podkreślenia znaczenia działań w tym przedmiocie, w Unii proponowane jest
przyjęcie Europejskiego Konsensusu dotyczącego Demokracji, na wzór
Europejskiego Konsensusu dotyczącego Rozwoju. Pomysł opracowania takiego
dokumentu został poprzedzony przyjęciem 17 listopada 2009 r. Konkluzji Rady UE w
odniesieniu do wspierania demokracji w stosunkach zewnętrznych UE34. Konkluzje
zostały wypracowane podczas prezydencji czeskiej pierwszej połowie 2009 r., a
przyjęte podczas szwedzkiego przewodnictwa w Radzie UE. Dokument ten jest
postrzegany jako wiążący dla instytucji unijnych przy podejmowaniu decyzji
odnoszących się do wspierania demokracji, nie tworzy natomiast prawnego
zobowiązania dla państw członkowskich35, co nie oznacza, że nie mogą one
wykorzystywać w działaniach na rzecz wspierania demokracji zapisów Konkluzji.
Dyskusja tocząca się przed przyjęciem Konkluzji dotycząca wypracowania definicji
stosowanych w dokumencie pojęć („demokracja”, „demokratyzacja”) pokazała jak
trudno państwom Unii będzie zobowiązać się do stworzenia proponowanego przez
niektóre z nich Konsensusu dotyczącego wspierania demokracji (plan przyjęcia
Konsensusu pojawił się już w trakcie prezydencji Czech w UE). Konkluzje nie
doprowadziły do stworzenia nowej polityki wspólnotowej służącej wspieraniu i
budowaniu demokracji w stosunkach zewnętrznych Unii. Wspieranie demokracji ma
stać się ideą przewodnią wszystkich działań (wspólnotowych i opartych na
mechanizmach międzyrządowych) UE, w tym zwłaszcza WPZiB i EPBO oraz polityki
rozwojowej. Wspieranie demokracji i instytucji demokratycznych to idea, która, jak
już zaznaczono w Konsensusie Europejskim dotyczącym Rozwoju, włączana ma być
w „główny tor działań” (mainstreaming).
Dołączony do Konkluzji Plan działania na rzecz wspierania demokracji w
zewnętrznych UE wyraźnie podkreślił przekonanie państw
członkowskich i UE, że demokratyczne rządy i wolność wyboru jednostek stanowią
warunek zapewnienia społeczeństwu godnego życia, wolnego od głodu i od strachu
przed przemocą, represjami i niesprawiedliwością. Promocja demokracji jest
stosunkach
Division of Labour in Development Policy, COM(2007) 72 final, Brussels, 28.2.2007, http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0072:FIN:EN:PDF (27. 04. 2011).
34
Council conclusions on Democracy Support in the EU’s External Relations, 2974th EXTERNAL
RELATIONS Council meeting, Brussels, 17 November 2009,
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/gena/111250.pdf.
35
Gabriela Svárovská, s. 11.
16
nierozłącznie powiązana ze wsparciem dla przestrzegania praw i wolności
człowieka. Jednocześnie Plan działań stwierdza, że, choć systemy demokratyczne
mogą się między sobą różnić w szczegółach, wartości demokratyczne mają wartość
uniwersalną. Należą do nich: szacunek dla podstawowych praw i wolności człowieka
(w tym zasada niedyskryminacji ze względu na takie cechy jak rasa, płeć, język,
religia, poglądy polityczne lub inne, narodowość lub pochodzenie społeczne,
urodzenie) oraz ochrona praw osób należących do mniejszości, ludności tubylczej i
innych „wrażliwych” (vulnerable) grup. Celem Planu działań nie jest, zgodnie z jego
zapisami, stworzenie dodatkowych warunków świadczenia pomocy rozwojowej
przez UE, a jedynie poprawa spójności i efektywności wspierania demokracji.
Budowanie demokracji powinno odbywać się z poszanowaniem warunków
lokalnych kraju, a zasada własności projektów rozwojowych (ownership) musi
przyświecać działaniom unijnym. Działania te opierać się powinny ponadto na
dialogu i partnerstwie, zasadzie spójności i koordynacji oraz widoczności. Unia i jej
państwa członkowskie powinny współpracować w przedmiocie wspierania
demokracji i starać się o włączanie tego zagadnienia do innych działań w
instytucjach wielostronnych, takich jak choćby ONZ, OBWE czy Wspólnota
Demokracji.
Plan działania wdrażany miał być najpierw w krajach pilotażowych, których lista
została przedstawiona i zaakceptowana przez Radę UE w grudniu 2010 r., wraz z
raportem w sprawie postępu w realizacji Konkluzji36. Celem fazy pilotażowej jest
dalsze wypracowanie metodologii wdrażania. Szczególnie dużo uwagi poświęcone
ma być określeniu „podejścia właściwego dla danego państwa”. Proces pilotażowego
wdrożenia ma objąć: analizę wizerunku kraju z punktu widzenia systemu
demokratycznego oraz ocenę dotychczasowej współpracy w dziedzinie wspierania
demokracji i badanie zależności pomiędzy różnymi sposobami wspierania
demokracji (takimi jak programy geograficzne, dialog polityczny, Europejski
Instrument na rzecz Demokracji i Praw Człowieka czy Instrument na Rzecz
Stabilności), ze szczególnym uwzględnieniem ich spójności i komplementarności37.
Prace nad Europejskim Konsensusem dotyczącym wspierania demokracji nie
weszły w fazę kulminacyjną przed końcem 2011 r. Prezydencja Polski w Radzie UE w
zasadniczy sposób nie przyczyniła się do nadania tej idei właściwego biegu, choć
wiązano z nią duże nadzieje w tym zakresie zwłaszcza w kontekście widocznego
zainteresowanie ze strony polskiego MSZ zagadnieniami wsparcia demokracji w
związku z wydarzeniami na Białorusi oraz w Afryce Północnej. Niemniej wspomnieć
należy, że Polska w znaczący angażuje się w działania budowania koncepcji promocji
demokracji przez UE. Obok powołania Europejskiego Funduszu na rzez Demokracji,
zauważyć można szereg działań na rzecz poszczególnych krajów sąsiedzkich. Dzięki
wysiłkom naszego kraju, dokonano zmian w planowaniu i alokowaniu środków na
36
Por. Council conclusions on Democracy Support in the EU’s External Relations
- 2010 Progress Report and list of proposed pilot countries
3058th FOREIGN AFFAIRS Council meeting Brussels, 13 December 2010. Kraje pilotażowe to Mołdawia –
Wschodnie Sąsiedztwo, Kirgistan – Azja Centralna, Liban – Południowe Sąsiedztwo, Ghana, Benin, Wyspy
Salomona – Afryka, Karaiby, region Pacyfiku, Boliwia – Ameryka Łacińska, Mongolia, Filipiny, Indonezja,
Malediwy – Azja.
37
Szerzej por. E. Kaca, Jak włączyć się w działania Prezydencji Unii Europejskiej? Rekomendacje dla polskich i
węgierskich platform w obszarze pomocy rozwojowej, Praga 2010, s. 25.
17
pomoc rozwojową na Białorusi, przesuwając środki na programy mające bezpośredni
wpływ na sytuację zwykłych ludzi, jak choćby deklaracja przyjęcia relegowanych z
białoruskich uczelni studentów. Polska zorganizowała też i wysłała do Tunezji misję
ekspertów, z Lechem Wałęsą na czele, w celu dzielenia się doświadczeniami polskiej
transformacji. Działania te stanowią kontynuację zaangażowania Polski w
powstania i działalność Wspólnoty Demokracji (WD, ang. Community of
Democracies). Kraj nasz, jako orędownik i promotor powołania Wspólnoty wszedł w
skład tzw. grupy zwołującej jej pierwszą konferencję ministerialną, która odbyła się
w Warszawie w 2000 r. Podczas IV Konferencji w Bamako w Mali państwa
uczestniczące w spotkaniu przyjęli dokument końcowy pod nazwą Konsensus z
Bamako w sprawie demokracji, rozwoju i zwalczania ubóstwa. W dokumencie
podkreślono, iż wzmocnienie demokratycznych rządów jest warunkiem koniecznym
do wygrania walki z ubóstwem i niedorozwojem. WD jest organizacją, w której
drzemie niewykorzystany potencjał. Brak możliwości przyjmowania prawnie
wiążących decyzji i niewiele praktycznych owoców jej działań stanowi o – w sumie –
niewielkim znaczeniu Wspólnoty38. Być może, w kontekście podejmowanych przez
Polskę działań zmierzających ku wyspecjalizowaniu się w przekazywaniu
doświadczeń naszej transformacji, dojdzie do instytucjonalnego wzmocnienia WD,
jako jednej z polskich inicjatyw powiązanych z ideą wspierania demokracji.
Przyjęcie Europejskiego Konsensusu dotyczącego wspierania demokracji,
pozwoliłoby nie tylko zwiększyć spójność unijnych instytucji i wysiłków państw
członkowskich w wypracowaniu jednej strategii i ustanowieniu wspólnych zasad
propagowania demokracji, ale także włączyć Parlament Europejski oraz
społeczeństwa obywatelskie w tworzenie porozumienia dotyczącego zasad tej
strategii39. Jednak na drodze do przyjęcia Konsensus przez UE i kraje członkowskie
stoją wyzwania o charakterze fundamentalnym. Najważniejszym z nich, co stanowi
zarazem poważny zarzut wobec działań UE w tym zakresie, jest znalezienie
odpowiedzi na pytania o to, jak pojmuje się pojęcie demokracji, w jaki sposób łączyć
jej znaczenie z kwestiami rozwoju oraz co tak naprawdę Unia próbuje osiągnąć w
procesie promowania demokracji, praw człowieka, rządów prawa itd. Jak wskazuje
się, nierzadko odpowiedzi te nie są spójne nie tylko wśród przedstawicieli państw
UE, ale nawet w samej organizacji40. Te zagadnienia powinny być jasno dookreślone
w tym dokumencie, ale właśnie ze względu na brak porozumienia i odwagi w ich
ujęciu, Konsensus ma na dziś małe szanse na powstanie. Być może warto wrócić do
materiału przygotowanego przez European Centre for Development Policy
Management (ECDPM) pt. Democracy in Development: How can both processes
mutually reinforce each other?41. Dokument powstał na zamówienie szwedzkiego
ministerstwa spraw zagranicznych, które podczas Prezydencji w Radzie UE
odpowiedzialne było za organizację Europejskich Dni Rozwoju (ang. European
Development Days, EDD) w Sztokholmie. Przedstawia on istotną i pomocną w
38 Na temat oceny dotychczasowej działalności i perspektyw na przyszłość Wspólnoty Demokracji patrz A.
Bieńczyk - Missala, Stan i perspektywy Wspólnoty Demokracji, „Sprawy Międzynarodowe” 2008, nr 3.
39
Więcej na temat idei oraz obecnego stanu prac nad Konsensusem zob. Ibidem, s. 24 oraz Gabriela Svárovská.
40 Por. A. Wetzel, J. Orbie, The EU’s Promotion of External Democracy: In search of the plot, CEPS Policy
Brief 13 September 2012, no. 281, s. 2.
41 Democracy in Development: How can both processes mutually reinforce each other?, ECDPM 2009. Polskie
tłumaczenie por. Demokracja w rozwoju, PAH Policy Brief 2011.
18
dyskusji analizę związku pomiędzy demokracją a rozwojem, stanowiąc jeden z
tematów dyskutowanych podczas sztokholmskich EDD. Intensyfikacja działań w
zakresie promowania demokracji w polityce zewnętrznej UE wymaga na powrót
odniesienia się do pytań postawionych przez autorów raportu.
Kierunki polskiej współpracy na rzecz rozwoju – na dziś i na przyszłość
Analiza ustawy o współpracy rozwojowej oraz programu wieloletniego
wyraźnie wskazuje, że polska pomoc wpisuje się w tendencje w zakresie współpracy
wyłaniające się zarówno w globalnej, jak i unijnej debacie nad rozwojem, określając
relacje pomiędzy rozwojem a szeroko pojmowaną demokracją. Program wieloletni
na lata 2012 – 2015 już w swoim podtytule wskazuje, że krajowe wysiłki na rzecz
współpracy rozwojowej oparte są na trzech ważnych filarach: solidarności,
demokracji oraz rozwoju. Nie bez znaczenia wydaje się tu być kolejność użytych
słów; „solidarność” bowiem stała się swoistą polską marką samą w sobie i jest czymś
więcej niż jedynie odwołaniem do „Solidarności”. Polska jest krajem, który
solidaryzuje się z tymi, którzy dziś potrzebują pomocy, bo posiada bogate
doświadczenie wynikające z transformacji i wysiłków na rzecz rozwoju.
Zasady realizacji polskiej współpracy rozwojowej są zgodne z wytycznymi
zawartymi w takich dokumentach międzynarodowych jak Paryska Deklaracja,
przyjęta w roku 2005, Plan Działań z Accry z 2008 roku oraz Partnerstwo z Busan (2011
r.) odnośnie efektywności pomocy rozwojowej.
Wśród celów polskiej pomocy w Wieloletnim Programie wymienia się: 1).
tworzenie warunków dla zrównoważonego rozwoju krajów rozwijających się, w
szczególności poprzez promocję i konsolidację demokracji, przestrzeganie praw
człowieka oraz wsparcie budowy nowoczesnych i sprawnych instytucji
państwowych; 2). wspieranie ich trwałego rozwoju społeczno-gospodarczego, 3).
podejmowanie działań zmierzających do redukcji ubóstwa, poprawy stanu zdrowia
ludności i podnoszenie poziomu wykształcenia i kwalifikacji zawodowych ludności.
Na pierwszym miejscu pojawia się „zrównoważony rozwój” krajów rozwijających się,
które to pojęcie w międzynarodowej debacie na temat rozwoju jest powtarzane
niczym „słowo – klucz”, ale brakuje jego jednoznacznej definicji. Co istotne, dążenie
do wspomagania takiego rozwoju przez Polskę odbywać ma się w pierwszym
rzędzie poprzez „promocję i konsolidację demokracji, przestrzeganie praw człowieka
oraz wsparcie budowy (...) instytucji państwowych”. Tym samym na pierwszy plan
wysuwa się zagadnienie wspierania demokracji przez polską pomoc.
Logiczny jest wybór geograficznych obszarów priorytetowych świadczonej
przez Polskę pomocy (Partnerstwo Wschodnie oraz Afryka Azja Środkowa, Bliski
Wschód). Wykazuje on zgodność z międzynarodowymi trendami, które wyraźnie
pokazują tendencję do ograniczania listy biorców i angażowania się tam, gdzie
istnieje swoista komparatywna przewaga donora (z wyjątkiem Afryki
Subsaharyjskiej, dla której pomoc powinna, zgodnie ze standardami OECD, płynąć od
wszystkich donorów ODA).
Specjalizacja tematyczna, tj. demokracja i prawa człowieka oraz
transformacja systemowa to również część Programu zgodna z tendencjami
19
globalnymi. Po roku 2015 spodziewać się można nowych wytycznych
ogólnoświatowych w zakresie realizacji celów rozwojowych, jako że Cele Milenijne
skonstruowano na lata 2000 – 2015. Być może w nowych propozycjach odnoszących
się do agendy działań NZ na rzecz rozwoju po 2015 r. akcenty zostaną rozłożone
nieco inaczej niż w Deklaracji Milenijnej. Prawdopodobnym trendem wydaje się tu
być zwracanie większej uwagi na zwiększenie konkurencyjności gospodarek krajów
rozwijających się, jak również dalsze umacnianie demokratycznych struktur
państwowych oraz zapobieganie konfliktom i ich rozwiązywanie42.
Polska pomoc jest skrojona na miarę naszych możliwości. Faktem bezspornym
jest, że nie przeznaczamy na współpracę na rzecz rozwoju środków w wysokości, w
jakiej oczekuje się ich od krajów wysoko rozwiniętych. 0,7% PKB przeznaczanego na
ODA jako zadanie do wykonania wyznaczone m. in. w milenijnym celu rozwoju nr 8 to
na razie „pieśń przyszłości”; Polska nie realizuje nawet zdecydowanie niższych
limitów przewidzianych dla „nowych” członków UE przez Brukselę.
Przyszłość polskiej współpracy rozwojowej na najbliższe lata jest już dziś
określona. Nie należy spodziewać się jakichś zasadniczych modyfikacji w tym
obszarze. Nasze międzynarodowe zobowiązania są w pewnej mierze gwarancją
kontynuacji zaangażowania finansowego i merytorycznego w działania pomocowe.
Wydaje się jednak, że Polska musi szerzej zacząć patrzeć na swoją rolę w
promowania zagadnień związanych z rozwojem. Nie możemy już ograniczać się li
tylko do „podwórka” wytycznych europejskich, które na pewno były sprawcze dla
zakończenia procesu legislacyjnego oraz podjęcia decyzji o kierunkach zapisanych w
Programie Wieloletnim. Aktywność na forach globalnych, prezentacja naszego
potencjału i – co może być równie trudne co niezbędne – zwiększenie wysiłków
finansowych to jedne z wielu wyzwań stojących przed polską polityką w dziedzinie
rozwoju w kolejnych dekadach.
42 Por. wypowiedzi przedstawicieli Afryki podczas konferencji w Hammamecie w Tunezji (11-14 marca 2013 r.)
nt agendy rozwojowej dla Afryki po 2015 r.: http://www.afdb.org/en/news-and-events/article/african-ministersand-stakeholders-meet-in-tunisia-to-shape-africas-post-mdg-agenda-11610/ (01.04.2013) oraz podczas spotkania
w Helsinkach (13 marca 2013 r.) zatytułowanego Conflict, Violence and Disaster in teh Post-2015 Development
Agenda:
http://formin.finland.fi/public/default.aspx?contentid=272300&nodeid=15145&contentlan=2&culture=en-US
(01. 04. 2013).
20
Artykuł powstał w ramach projektu Instytutu Spraw Publicznych „Polish and German
development policies in comparative comparative perspective: achievements and
recommendation” finansowany przez Fundację Fritza Thyssena. Za treść publikacji
odpowiada Instytut Spraw Publicznych.
Copyright by Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2011.
Przedruk materiałów Instytutu Spraw Publicznych w całości lub części możliwy jest
wyłącznie za zgodą Instytutu. Cytowanie lub wykorzystanie danych empirycznych
dozwolone jest z podaniem źródła.
Redakcja: Katarzyna Banul
Instytut Spraw Publicznych
Ul. Szpitalna 5 lok. 22
00-031 Warszawa
Tel. +48 22 556 42 99, fax +48 22 556 42 62
www.isp.org.pl
21