Jak pracowano nad ustawą hazardową

Jak pracowano nad ustawą hazardową
gazetaprawna.pl 29.09.2014, 07:37
Ustawa o grach hazardowych została uchwalona w ekspresowym tempie w wyniku afery
hazardowej, która wybuchła pięć lat temu. Po kompromitacji związanej z oskarżeniami o uleganie
branży hazardowej przy tworzeniu poprzedniej ustawy o grach i zakładach wzajemnych, nowe
prawo bardzo restrykcyjnie regulowało możliwość urządzania gier hazardowych, ustawiania
automatów do gier poza salonami i kasynami czy dostęp do hazardu przez internet.
ednak wątpliwości dotyczące niewłaściwego procedowania ustawy zostały podniesione przez
Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ETS) jako powód, dla którego polskie sądy mogły
rozstrzygać, czy w danym wypadku należy stosować jej przepisy, czy nie. Otworzyło to drogę
pozwom i żądaniom odszkodowawczym ze strony przedsiębiorców z branży hazardowej.
Spowodowało też ponowny wysyp automatów do gier, którym ustawa miała położyć tamę.
Przebieg prac nad ustawą spotkał się też z miażdżącą krytyką tzw. organizacji strażniczych i
ekspertów.
Jednak wątpliwości dotyczące niewłaściwego procedowania ustawy zostały podniesione
przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ETS) jako powód, dla którego polskie sądy
mogły rozstrzygać, czy w danym wypadku należy stosować jej przepisy, czy nie. Otworzyło
to drogę pozwom i żądaniom odszkodowawczym ze strony przedsiębiorców z branży
hazardowej. Spowodowało też ponowny wysyp automatów do gier, którym ustawa miała
położyć tamę.
Przebieg prac nad ustawą spotkał się też z miażdżącą krytyką tzw. organizacji strażniczych i
ekspertów.
"Odnosząc się do procesu legislacyjnego uważam, że to, co właśnie obserwujemy, gwałci
wszelkie standardy demokratycznego państwa prawa" - pisał np. o pracach nad ustawą o
grach hazardowych w listopadzie 2009 r. na swoim blogu VaGla.pl prawnik Piotr Waglowski,
członek Obywatelskiego Forum Legislacji.
Ustawa o grach hazardowych miała w kompleksowy sposób rozwiązać problem uregulowania
tego rynku i zastąpić wielokrotnie nowelizowaną ustawę o grach i zakładach wzajemnych z
1992 r. Miała także stanowić "nowe otwarcie" po kompromitacji związanej z tzw. aferą
hazardową, czyli oskarżeniami, że politycy rządzącej Platformy Obywatelskiej ulegli
lobbingowi biznesmenów z branży hazardowej i forsowali korzystne dla nich przepisy
dotyczące tzw. dopłat, czyli podatku od gier podczas prac nad kolejną nowelizacją ustawy o
grach i zakładach wzajemnych.
Wybucha afera
Afera wybuchła 30 września 2009 roku, gdy CBA poinformowało, że wysłało do naczelnych
organów państwa (prezydenta, premiera oraz władz Sejmu i Senatu) informację o zagrożeniu
interesu ekonomicznego państwa w związku z przygotowaniem projektu ustawy o zmianie
ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Według CBA Skarb Państwa mógł stracić na
zmianach w ustawie 469 mln zł. Następnego dnia dziennik "Rzeczpospolita" podał, że za
zmianami w ustawie hazardowej korzystnymi dla branży hazardowej lobbowali prominentni
politycy PO: szef klubu Zbigniew Chlebowski oraz minister sportu Mirosław Drzewiecki. Na
dowód "Rz" opublikowała stenogramy rozmów telefonicznych Chlebowskiego i
biznesmenów z branży hazardowej, podczas których sprawa omawiana była bez ogródek.
Po tych publikacjach początkowo Ministerstwo Finansów twierdziło, że kontynuuje prace nad
nowelizacją ustawy o grach i zakładach wzajemnych, ale wkrótce ogłoszono, iż rozpoczęły
się prace nad zupełnie nową ustawą. Jeszcze w październiku ówczesny premier Donald Tusk
przedstawił projekt założeń do nowej ustawy, która miała prowadzić do stopniowej
delegalizacji gier na automatach poza kasynami, wprowadzić zakaz urządzania wideoloterii i
skuteczniej walczyć z uprawianiem hazardu wśród osób poniżej 18. roku życia, a za to wyżej
opodatkować branżę hazardową.
Premier podkreślał, że podczas prac nad projektem ustawy o grach liczbowych i hazardowych
rząd miał dwa główne cele: zlikwidować hazard w najtwardszej, grożącej uzależnieniem
wersji i przygotować dobre prawo, które pozwoli skutecznie i stanowczo nadzorować tę
branżę. Przyznał, że prace nad projektem "w sposób oczywisty nabrały intensywności po
wybuchu sprawy hazardowej" i są konsekwencją założeń, jakie rząd przyjął wiele tygodni
wcześniej.
27 października założenia projektu zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej
MF, następnie rozpoczęły się konsultacje międzyresortowe i społeczne, a już 6 listopada
gotowy projekt został wysłany do Sejmu. Jak skarżyła się wówczas np. Izba Gospodarcza
Operatorów i Producentów Urządzeń Rozrywkowych w piśmie skierowanym do Komisji
Europejskiej, dano jej tylko 36 godzin na przygotowanie uwag do projektu. Resort finansów
tłumaczył jednak pośpiech tym, że ustawa zawiera regulacje dotyczące podatków, więc
chodzi o to, by weszła ona w życie przed nowym rokiem.
Zarzuty nadmiernego pośpiechu przy procedowaniu ustawy zgłaszali jednak nie tylko
przedstawiciele firm hazardowych, ale również sejmowi prawnicy.
17 listopada Biuro Analiz Sejmowych zgłosiło zastrzeżenia do rządowego projektu, zwracając
uwagę, że przedstawiony przez rząd projekt wprowadza "istotne zmiany" w Kodeksie
karnym, Kodeksie karno-skarbowym i Kodeksie karno-wykonawczym. "Należy uznać, że
właściwym byłoby rozpatrzenie jej przez Sejm w tzw. trybie kodeksowym (określonym w
Regulaminie Sejmu - PAP)" - podkreśliło BAS w swojej analizie. Zgodnie z Regulaminem
Sejmu pierwsze czytanie projektu zmian kodeksu "może się odbyć nie wcześniej" niż dwa
tygodnie od doręczenia posłom druku projektu.
Pomimo zastrzeżeń ustawę uchwalono
Pierwsze czytanie projektu rządowego odbyło się we wtorek, a projekt został złożony w
Sejmie w czwartek w tym samym tygodniu. Ponadto - według regulaminu - drugie czytanie
projektu "może odbyć się nie wcześniej" niż dwa tygodnie od dnia doręczenia posłom
sprawozdania komisji. "Niedochowanie powyższych przepisów mogłoby ewentualnie narazić
ustawę na niezgodność z konstytucją w wyniku naruszenia przez Sejmu zasady legalizmu (art.
7 konstytucji)" - uznali sejmowi prawnicy.
Pomimo tych zastrzeżeń 19 listopada ustawa została uchwalona przez Sejm, a Senat nie
zgłosił do niej uwag. Wobec braku uwag ze strony Senatu prezydent mógł podpisać ustawę
już 26 listopada z terminem wejścia w życie określonym na 1 stycznia 2010 r. Ówczesny
prezydent Lech Kaczyński ustawę podpisał, ale skierował ją jednocześnie do Trybunału
Konstytucyjnego, mając zastrzeżenia m.in. odnośnie ekspresowego trybu uchwalania zmian i
nieprecyzyjnej terminologii.
Właśnie ze względu na szybki przewidywany termin wejścia w życie przepisów regulujących
hazard, jeszcze na jesieni normy techniczne podlegające uprzedniemu przekazaniu Komisji
Europejskiej zdecydowano się przenieść do osobnej ustawy, nowelizującej nieuchwaloną
jeszcze ustawę hazardową oraz niektóre inne ustawy, w tym przepisy nowelizujące Prawo
telekomunikacyjne. Projekt przewidywał, że tylko zarejestrowane w Polsce firmy
bukmacherskie, działające oraz płacące podatki w kraju, będą mogły urządzać zakłady
wzajemne za pośrednictwem internetu. Jednak poza przepisami regulującymi hazard w
internecie, przygotowywany przez resort finansów projekt ustawy zawierał kontrowersyjny
projekt Rejestru Stron i Usług Niedozwolonych, do których dostęp miał być w Polsce
blokowany.
“Można zatem powiedzieć, że z inicjatywy Ministerstwa Finansów rząd oficjalnie
zaproponował utworzenie Rejestru Stron i Usług Niedozwolonych. Teraz czekam, aż
Ministerstwo Rolnictwa zaproponuje jakieś rozwiązania w zakresie międzygalaktycznej
dyplomacji (i skonsultuje je ze zwyczajowo przyjętymi w tym resorcie partnerami)” - pisał na
swoim blogu Piotr Waglowski, protestując przeciw temu, że projekt zakładający blokowanie
stron i usług elektronicznych początkowo nie został w ogóle skonsultowany z organizacjami i
urzędami zajmującymi się technologiami teleinformatycznymi (ICT).
Według niego Urząd Komunikacji Elektronicznej, który miał nadzorować Rejestr, dowiedział
się o projekcie tego samego dnia, w którym ogłoszono go w BIP resortu finansów, prosząc o
przysyłanie uwag. Dopiero UKE poprosiło o dodatkowe konsultacje środowiska techniczne
ICT. Projekt upubliczniono w piątek, 13 listopada, a termin na zgłaszanie uwag mijał 19
listopada, czyli tydzień później.
Spotkanie premiera z blogerami
Jak relacjonuje przebieg procesu legislacyjnego nad tą ustawą Helsińska Fundacja Praw
Człowieka, projekt z 13 listopada zastąpiono następnie nowym z 7 grudnia 2009 r., który
zawierał różne warianty poszczególnych przepisów oraz przepisy nowelizujące jeszcze
wówczas nieuchwaloną ustawę z 10 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
"Wadliwość sposobu procedowania, +ukrywanie+ zmian istotnych dla praw i wolności
człowieka w nowelizacjach ustawy zupełnie z tematyką niezwiązanej, pozorowanie
konsultacji społecznych spotkały się ze zdecydowaną i ostrą krytyką zarówno podmiotów,
którym oficjalnie przedstawiono projekt do konsultacji społecznych, jak również innych,
pominiętych przez rząd organizacji", napisała Helsińska Fundacja Praw Człowieka (HFPC) o
tym etapie prac legislacyjnych.
Przedstawiona w projekcie propozycja blokowania stron internetowych wzbudziła ogromne
kontrowersje i ostatecznie podczas burzliwego spotkania z internautami i blogerami w lutym
2010 r. premier Donald Tusk zadeklarował, że rząd rezygnuje z pomysłu wprowadzenia
Rejestru Stron i Usług Niedozwolonych. W maju 2011 Sejm uchwalił nowelizację ustawy
hazardowej zezwalającej na organizację zakładów wzajemnych przez internet, jednak bez
blokowania stron firm, które nie przestrzegają polskich przepisów.
Interpretacja przepisów samej ustawy o grach hazardowych, jak i jej nowelizacji z maja 2011
r. stały się przedmiotem licznych wątpliwości i procesów przed sądami polskimi oraz
Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości.
Jak podsumowała prace nad ustawą HFPC, wady pojawiają się wtedy, gdy proces
legislacyjny cechuje nadzwyczajny pośpiech, aroganckie traktowanie partnerów społecznych
w procesie konsultacji społecznych lub pozorowanie takich konsultacji, ignorowanie
niekorzystnych opinii prawnych, nierzetelne przygotowywane oceny skutków regulacji i
oceny zgodności z przepisami unijnymi jak również standardami Europejskiej Konwencji
Praw Człowieka.
Źródło: PAP
Artykuł z dnia: 2014-09-29, ostatnia aktualizacja: 2014-09-29 07:37