(V4+1): dlaczego warto zacieśnić współpracę

KOMENTARZE
Redakcja: Anna Visvizi
Nr 1/2016 (15/02/2016) © IEŚW
Anna Visvizi, Aleksandra Kuczyńska-Zonik
Przedstawicielstwa dyplomatyczne krajów Grupy Wyszehradzkiej i Słowenii (V4+1):
dlaczego warto zacieśnić współpracę
Zapisy traktatów z Maastricht (TM) i Lizbony (TL) pozostawiają krajom członkowskim Unii
Europejskiej (UE) swobodę w odniesieniu do kształtowania „podaży” działań związanych
z zapewnieniem opieki konsularnej obywatelom krajów członkowskich UE oraz de facto
w odniesieniu do dyplomacji publicznej, w tym gospodarczej. W kontekście zmian
instytucjonalnych wynikających z TL oraz debaty o zasadności funkcjonowania Grupy
Wyszehradzkiej (V4) odpowiadamy na pytanie, czy istniejąca struktura rozmieszczenia
przedstawicielstw dyplomatycznych stwarza przesłanki dla zacieśnienia współpracy i jakie
mogą być tego rezultaty.
Współpraca między przedstawicielstwami dyplomatycznymi krajów członkowskich UE została
uregulowana w TM. Jego zapisy dotyczą kwestii „popytu” obywateli UE na „usługi” świadczone przez te
instytucje, czyli opiekę konsularną, nie zaś kwestii „podaży”, czyli sposobu i koordynacji działań mających
na celu zapewnienie opieki konsularnej obywatelom UE. TL, a w szczególności decyzja o ustanowieniu
Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (EEAS), porusza zgoła inny aspekt działalności
przedstawicielstw dyplomatycznych, jakim jest promocja (wspólnych) interesów UE, specyficznych sfer
oddziaływania, wspólnych wartości, a także wzmocnienie siły oddziaływania UE w skali globalnej oraz
zapewnienie, że UE „mówi jednym głosem” na scenie międzynarodowej.
TL wprowadza zapis o współpracy pomiędzy EEAS, głównie poprzez Delegacje UE, a placówkami
dyplomatycznymi krajów członkowskich UE. Choć wymaga to procesu socjalizacji między Delegacjami UE
a przedstawicielstwami krajów członkowskich, wydaje się, że stopniowo kształtuje się sui generis model
dyplomacji dwustronnej na linii UE (podmiot zbiorowy) – kraje członkowskie UE. Biorąc pod uwagę fakt,
że głównym zadaniem Delegacji UE jest promocja poszczególnych polityk, interesów i wartości UE w
świecie, wspomniana wcześniej sui generis dyplomacja dwustronna zwrócona jest ku podmiotom trzecim
i ma na celu zwielokrotnienie oddziaływania Delegacji UE w świecie. Wpisuje się to więc w cele TL.
Tabela 1. Kraje V4+1: Liczba przedstawicielstw dyplomatycznych w świecie
Polska
Węgry
Czechy
Słowacja
Słowenia
Ambasada
87
74
130
62
44
Konsulat
23
75
25
63
54
Konsulat honorowy
101
26
85
3
27
Suma (879)
211
175
240
128
125
Źródło: Badania własne; szczegóły w Aneksie metodologicznym dostępnym w IEŚW.
Analiza liczby i rozmieszczenia placówek dyplomatycznych krajów Grupy Wyszehradzkiej oraz Słowenii
(V4+1) sugeruje, że istnieje potencjał pozwalający zacieśnić i skoordynować współpracę między
państwami tej grupy i w ten sposób: (a) poprawić efektywność opieki konsularnej dla obywateli państw
V4+1 i/lub (b) skoordynować działania na rzecz promocji wspólnych dla V4+1 interesów. Wyniki naszych
badań wskazują (tabela 1), że kraje V4+1 utrzymują imponującą liczbę (879) misji dyplomatycznych na
całym świecie. Ilość ambasad i konsulatów nie koreluje z wielkością państwa, np. na siatkę dyplomatyczną
Czech składa się 130 ambasad i 25 konsulatów, podczas gdy siatka przedstawicielstw dyplomatycznych
RP obejmuje 87 ambasad i 23 konsulaty. Sugeruje to (a) „nadreprezentację” w odniesieniu do liczby
obywateli wybranych państw V4+1 reprezentowanych przez ambasady czy konsulaty oraz (b)
„nieproporcjonalność” nakładów budżetowych mierzonych wg wskaźnika kosztu dyplomacji per capita w
ul. Niecała 5 ▪ 20-080 Lublin ▪ tel.: 81 532 2907 ▪ www.iesw.lublin.pl/komentarze/ ▪ [email protected]
odniesieniu do wielkości populacji. Rzeczywiście, wyniki wcześniejszych badań wskazują, że ambasady
słoweńskie reprezentują średnio 50 069 obywateli, podczas gdy ambasady RP średnio 424 305 obywateli.
W odniesieniu do opieki konsularnej relacja liczby konsulatów do liczebności populacji Słowenii wynosi
256 603; ten sam współczynnik dla Polski wynosi 1 032 094.
Choć dokładne dane dotyczące wielkości nakładów budżetowych związanych z utrzymaniem siatki
przedstawicielstw dyplomatycznych w świecie pozostają kwestią przyszłych analiz, widoczna jest
tendencja redukowania wydatków na ten cel w krajach V4+1. Np. na przestrzeni lat 2014-2015 Słowacja
zmniejszyła wydatki budżetowe na ww. cel o 11%, tj. z 70 mln EUR do 62,5 mln EUR. Podobnie czeskie
MSZ rozważa zamknięcie 45 (20%) misji dyplomatycznych i szacuje wynikające z tego oszczędności
budżetowe. W celu zapobieżenia możliwości spadku efektywności opieki konsularnej oferowanej
obywatelom V4+1, warto rozważyć następujące działania: (a) koordynację współpracy w dziedzinie
opieki konsularnej krajów V4+1 oraz wybranych aspektów dyplomacji publicznej przez alianse
strategiczne oraz (b) poprawę produktywności dzięki wykorzystaniu efektów skali (scale effect), zasięgu
(scope effect) oraz mnożnika (multiplier).
W krajach UE i – szerzej – OECD widoczny jest proces harmonizacji regulacji w zakresie opieki konsularnej
i definicji tejże koncepcji. Logiczne wydaje się, że w odniesieniu do koncepcji „opieki konsularnej” w
niedalekiej przyszłości wszystkie kraje V4+1 wdrożą model bazujący na definicji zawartej w konwencji
wiedeńskiej. Stwarza to pozytywne przesłanki prawne dla skoordynowania działań i wypracowania
modelu (aliansu strategicznego) współpracy między krajami V4+1 w wybranych lokalizacjach. W
odniesieniu do opieki konsularnej ma to szczególne znaczenie w lokalizacjach, gdzie tylko jedno/dwa
państwa grupy utrzymują przedstawicielstwo, jak Czechy (Oman, Czad, Kongo, Mauretania, Kamerun,
Wybrzeże Kości Słoniowej) czy Polska i Czechy (Malezja), oraz w specyficznych lokalizacjach popularnych
turystycznie. Słowenia mogłaby posłużyć jako dobry punkt odniesienia, ponieważ – jak wskazują wyniki
badań – w odniesieniu do opieki konsularnej dla obywateli Słowacji oraz krajów trzecich efektywnie
wdraża ona model posiłkowania się zasobami przedstawicielstw krajów członkowskich UE (patrz Aneks
metodologiczny).
TL forsuje specyficzny model dyplomacji dwustronnej, w którym przedstawicielstwa krajów
członkowskich włączają się w reprezentowanie interesów UE wobec stron trzecich. To
„uwspólnotowienie” kierunku działania przedstawicielstw krajów członkowskich nie pozbawia tych
ostatnich możliwości realizowania specyficznych celów dyplomacji publicznej, w tym gospodarczej,
wobec krajów trzecich. Interesy krajów V4+1 są w wielu obszarach zbieżne i niekonkurencyjne, w związku
z tym mogą stanowić obszar współpracy. W odniesieniu do dyplomacji publicznej, w tym gospodarczej i
specyficznych celów strategicznych, może to mieć znaczenie w takich lokalizacjach, jak Tajwan (Słowacja),
Korea Północna (Polska, Czechy) oraz Seszele (Czechy).
Wynikające z zapisów TL zmiany instytucjonalne, które stymulują proces uwspólnotowienienia polityki
zagranicznej UE, prowadzą do wytworzenia się instytucjonalnych ram współpracy, tj. normy, zasad,
instrumentów i procedur na linii Delegacje UE – przedstawicielstwa dyplomatyczne państw
członkowskich UE. Te struktury współpracy mogą być wykorzystane przez kraje V4+1 w celu promowania
zbieżnych dla nich celów dyplomacji publicznej, niejako na obrzeżu nurtu wspólnotowego. Może to
zaowocować: (a) obniżeniem kosztu realizacji wybranych celów dyplomacji publicznej poszczególnych
państw grupy V4+1 (efekt skali); (b) poszerzeniem grupy adresatów wybranych działań podejmowanych
w ramach dyplomacji publicznej (efekt zwiększenia oddziaływania); (c) podniesieniem produktywności
dyplomacji publicznej w wybranych obszarach w odniesieniu do poszczególnych państw V4+1 oraz w
odniesieniu do całej grupy (efekt mnożnika). Kryzys migracyjny w Europie stanowi jeden z możliwych
przykładów wykorzystania tak rozumianego, nisko zinstytucjonalizowanego modelu współpracy, w
szczególności w odniesieniu do takich działań, jak monitorowanie, wymiana informacji i mitygowanie
skutków.
ul. Niecała 5 ▪ 20-080 Lublin ▪ tel.: 81 532 2907 ▪ www.iesw.lublin.pl/komentarze/ ▪ [email protected]