Redukcja negatywnych skutków przyznania przejściowych

Redukcja negatywnych skutków przyznania przejściowych
bezpłatnych uprawnień do emisji dla sektora elektroenergetycznego
Rekomendacje dotyczące wdrażania derogacji na podstawie art. 10c dyrektywy EU ETS1
W drugiej połowie 2010 roku Komisja Europejska planuje przygotowanie Wytycznych dla
wdrażania art. 10c unijnej dyrektywy o europejskim handlu emisjami (dyrektywy EU ETS), zgodnie
z którym niektóre kraje członkowskie UE mogą wystąpić o przyznanie przejściowych bezpłatnych
uprawnień do emisji dla sektora elektroenergetycznego w latach 2013 – 2019. Zgodnie z procedurą
określoną w art. 23(2) tej samej dyrektywy, przygotowanie Wytycznych musi obejmować
uzyskanie opinii wszystkich krajów członkowskich Unii Europejskiej.
W niniejszym stanowisku Climate Action Network Europe (CAN Europe) przedstawia Komisji
Europejskiej oraz krajom członkowskim UE swoje rekomendacje dotyczące wdrażania art. 10c
i warunków uzyskania derogacji.
Na czym polega możliwość otrzymania przejściowych, bezpłatnych uprawnień dla sektora
elektroenergetycznego ?
W grudniu 2008 roku Parlament Europejski oraz kraje członkowskie UE przyjęły pakiet
klimatyczno-energetyczny, którego celem jest walka ze zmianami klimatu oraz promocja
odnawialnych źródeł energii. W ramach pakietu ustalono, że po roku 2012 co do zasady
uprawnienia do emisji dla przedsiębiorstw sektora elektroenergetycznego objętych unijnym
systemem handlu emisjami (EU ETS), będą w całości sprzedawane na aukcjach, a nie przyznawane
za darmo.
Jednakże art. 10c dyrektywy EU ETS pozwala wybranym państwom członkowskim2 na ubieganie
się o uzyskanie derogacji poprzez przyznanie sektorowi elektroenergetycznemu nieodpłatnych
uprawnień w okresie od 2013 do 2019 roku, o ile państwa te spełnią określone warunki. Zgodnie
z dyrektywą możliwe jest przyznanie do 70% nieodpłatnych pozwoleń w roku 2013, a wartość ta
ma sukcesywnie i stopniowo zmniejszać się, tak by osiągnąć zero w roku 2020. W zamian za
przyznanie darmowych uprawnień państwo członkowskie jest zobowiązane do zainwestowania
ich wartości rynkowej w modernizację i poprawę infrastruktury energetycznej oraz w rozwój
czystych technologii zapewniających zróżnicowanie miksu energetycznego.
1
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/29/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. zmieniająca Dyrektywę 2003/87/WE w celu
usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych.
2
Te paostwa to Bułgaria, Cypr, Czechy, Estonia, Litwa, Malta, Polska, Rumunia oraz Węgry.
Przyznanie przejściowych bezpłatnych uprawnień do emisji wybranym instalacjom w niektórych
państwach członkowskich UE, stworzy jednak poważne ryzyko zakłóceń konkurencji w sektorze
elektroenergetycznym objętym systemem EU ETS. Co więcej, darmowa alokacja uprawnień do
emisji zlikwiduje bezpośrednią zachętę do inwestowania w rozwój odnawialnych źródeł energii
i wykorzystanie potencjału efektywności energetycznej.
Redukcja negatywnych skutków przyznania przejściowych, bezpłatnych uprawnień
CAN Europe wzywa państwa członkowskie, aby zrezygnowały z ubiegania się o przyznanie
bezpłatnych uprawnień do emisji dla sektora elektroenergetycznego. Sprzedaż całości uprawnień
na aukcjach jest najprostszą, najbardziej sprawiedliwą, najefektywniejszą pod względem kosztów
i najbardziej przejrzystą metodą alokacji uprawnień. Ponadto sprzedaż całości uprawnień na
aukcjach zapewnia spójność środowiskową (tzw. environmental integrity) systemu EU ETS,
zapobiega czerpaniu przez przedsiębiorstwa dodatkowych i nieuzasadnionych zysków (tzw.
windfall profits) oraz nie tworzy nierównej konkurencji poprzez ustalenie jednakowych zasad dla
wszystkich państw członkowskich instalacji elektroenergetycznych w sektorze EU ETS.
Mając na uwadze, że dyrektywa EU ETS powstała w celu „wspierania zmniejszania emisji gazów
cieplarnianych w efektywny pod względem kosztów oraz skuteczny gospodarczo sposób”3,
art. 10c powinien być wdrożony w taki sposób, aby realizacja jego zapisów w największym
możliwym stopniu przyczyniała się do osiągnięcia tego celu. W związku w powyższym, o ile
wybrane państwa członkowskie UE zdecydują się wystąpić o przyznanie bezpłatnych uprawnień,
CAN Europe apeluje o taką interpretację postanowień art. 10c, aby jak najbardziej ograniczyć
negatywne skutki ich wdrażania. Mamy nadzieję, że wezmą Państwo pod uwagę poniższe, bardziej
szczegółowe sugestie.
Definicja „fizycznego wszczęcia” (rozpoczęcia) procesu inwestycyjnego – Art. 10c (1).
Zgodnie z art. 10c(1) „państwa członkowskie mogą przydzielić przejściowo bezpłatne uprawnienia
instalacjom wytwarzającym energię elektryczną, które funkcjonowały przed dniem 31 grudnia
2008 r. lub instalacjom wytwarzającym energię elektryczną, w przypadku których proces
inwestycyjny fizycznie wszczęto do tego dnia”, jednak w dyrektywie nie zdefiniowano momentu
określającego „fizyczne wszczęcie” procesu inwestycyjnego.
CAN Europe zaleca ścisłą interpretację pojęcia „fizycznego wszczęcia” inwestycji. Termin ten
powinien być rozumiany jako początek faktycznych prac budowlanych. Projekty, dla których
jedynie przygotowanie dokumentacji bądź prace przygotowawcze4 rozpoczęły się przed
wyznaczoną datą, nie powinny zostać zakwalifikowane jako uprawnione do otrzymania
darmowych uprawnień. Ponadto, stosownie do regulacji obowiązujących nowe instalacje (tzw.
new entrants), żadna instalacja, która po raz pierwszy otrzymała uprawnienia do emisji gazów
cieplarnianych po 30 czerwca 2011 nie może otrzymać bezpłatnych uprawnień na podstawie
art. 10c5.
3
Dyrektywa 2009/29/WE
Np.: rozpoczęcie procesów wywłaszczeniowych, wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu,
zagospodarowanie terenu budowy czy budowa tymczasowych obiektów.
5
Art.10a Dyrektywy 2009/29/WE
4
Wymagania wobec inwestycji zawartych w krajowym planie inwestycji – Art. 10c(1)
Art. 10c nakłada na państwa członkowskie, które zdecydują się wystąpić o przyznanie bezpłatnych
uprawnień, obowiązek przygotowania „krajowego planu przewidującego inwestycje w zakresie
modernizacji i podnoszenia jakości infrastruktury oraz czystych technologii (…) na wielkość
odpowiadającą w możliwym zakresie wartości rynkowej bezpłatnych uprawnień”, które miałyby
zostać przyznane instalacjom elektroenergetycznym. Zgodnie z zapisami dyrektywy inwestycje
określone w planie mają służyć dywersyfikacji struktury energetycznej i źródeł dostaw.
CAN Europe zaleca, aby warunek modernizacji i podnoszenia jakości infrastruktury oraz rozwoju
czystych technologii został doprecyzowany w taki sposób, aby jego realizacja mogła skutecznie
przyczyniać się do osiągnięcia głównego celu dyrektywy EU ETS, czyli redukcji emisji gazów
cieplarnianych. W związku z powyższym wobec krajowych planów inwestycji oraz wobec
zawartych w nich projektów powinny zostać zastosowane następujące kryteria:
• Projekty powinny ograniczać się do inwestycji związanych z produkcją i dystrybucją energii
elektrycznej ze źródeł odnawialnych bądź poprawą efektywności istniejących elektrowni.
• Projekty związane z rozwojem sieci energetycznej powinny służyć przede wszystkim integracji
odnawialnych źródeł energii z siecią, poprzez m.in. zwiększanie liczby przyłączeń sieciowych dla
odnawialnych źródeł energii i rozwój inteligentnych sieci przesyłowych.
• Projekty powinny bezpośrednio przyczyniać się do znaczącej redukcji emisji gazów
cieplarnianych.
• Projekty powinny być dodatkowe w stosunku do inwestycji zaplanowanych6 niezależnie od
wymogów dyrektywy oraz powinny być realizowane w kraju, w którym funkcjonują instalacje
uprawnione do otrzymania bezpłatnych uprawnień.
• Każdy z projektów musi uwzględniać maksymalny poziom kosztów redukcji emisji dla 1 tony
dwutlenku węgla. Wartość ta powinna zostać ustalona na poziomie umożliwiającym wsparcie
innowacyjnych (i bardziej kosztownych) działań, a jednocześnie zapobiegającym przeszacowaniu
kosztów projektu.
• IPPC BREF lub wymagania technologiczne określone w ramach EU ETS powinny być
uwzględniane przy realizacji projektów, w zależności od tego, która opcja jest bardziej
rygorystyczna.
• Projekty powinny być poddawane niezależnym i kompleksowym audytom energetycznym, które
powinny być przeprowadzane regularnie, co najmniej raz na 3 lata.
• Projekty powinny wspierać jedynie czyste technologie. Technologie sekwestracji dwutlenku
węgla (CCS) oraz rozwój energetyki jądrowej (a także inwestycje służące przedłużeniu czasu
pracy działających elektrowni atomowych) nie powinny być finansowane w ramach krajowego
planu inwestycji. Inwestycje takie nie przyczynią się do dywersyfikacji struktury energetycznej
ani redukcji emisji gazów cieplarnianych przed rokiem 2020.
Połowa projektów zawartych w krajowych planach inwestycji powinna służyć modernizacji
i podnoszeniu jakości infrastruktury elektroenergetycznej, podczas gdy druga połowa powinna
przyczyniać się do dywersyfikacji struktury energetycznej poprzez wspieranie rozwoju
odnawialnych źródeł energii.
Krajowe plany inwestycji powinny jasno określać cele redukcji emisji gazów cieplarnianych
osiągnięte dzięki realizacji zawartych w nich inwestycji. Cele te muszą być zgodne
6
Projekty, które byłyby zrealizowane w ramach scenariusza „business as usual” (BAU) nie powinny byd włączane do krajowego planu
inwestycji.
z długoterminowymi celami redukcyjnymi Unii Europejskiej wynoszącymi 80-95% do 2050 roku
w odniesieniu do roku bazowego 1990.
Definicja wartości rynkowej uprawnień do emisji – Art.10c(1)
W dyrektywie EU ETS nie określono prognozowanej rynkowej wartości uprawnień, wymagając
jednocześnie aby kwota „odpowiadająca w możliwym zakresie wartości rynkowej bezpłatnych
uprawnień”, została przeznaczona na realizację projektów zawartych w krajowych planach
inwestycji (art. 10c(1)).
Aby uniknąć zakłóceń konkurencji konieczne jest określenie
prognozowanej wartości rynkowej uprawnień przed przygotowaniem przez kraje członkowskie
krajowych planów inwestycji. W przygotowanej przez Komisję Europejską w 2007 roku ocenie
wdrażania pakietu klimatyczno-energetycznego, przyjęto wartość uprawnień na poziomie 30 euro
za tonę CO₂. Przyjęta wartość posłużyła do oszacowania wdrażania kosztów pakietu dla krajów
członkowskich i była brana pod uwagę podczas negocjacji zapisów dyrektywy EU ETS (w tym art.
10c), pod koniec 2008 roku. Z tego powodu ta sama wartość powinna zostać przyjęta
w Wytycznych jako wartość rynkowa bezpłatnych uprawnień7.
Metodologia alokacji – art. 10c (3)
Art. 10c(3) określa dwa możliwe sposoby dystrybucji przejściowych nieodpłatnych uprawnień
pomiędzy instalacje uprawnione do ich otrzymania - uprawnienia mogą być przyznane na
podstawie zweryfikowanych emisji z lat 2005-2007 (tzw. grandfathering) lub w oparciu o określone
wymagania technologiczne (wskaźniki wydajności, tzw. benchmarking).
CAN Europe stanowczo sprzeciwia się alokacji uprawnień na podstawie historycznych emisji
(grandfathering), ponieważ metoda ta nie generuje dodatkowych zachęt do wykorzystania
energooszczędnych technologii i redukcji emisji, o których mowa w art. 10a(1) dyrektywy EU ETS.
CAN Europe opowiada się wykorzystaniem tzw. benchmarkingu jako metody alokacji uprawnień,
z zastrzeżeniem, że wskaźnik sprawności wytwarzania energii elektrycznej powinien wynosić co
najmniej 60 % (poziom sprawności efektywnego cyklu STAG/CCGT – połączenia cyklu parowego
i turbin gazowych)8. Wskaźniki wydajności powinny być corocznie korygowane w celu
uwzględnienia rozwoju technologii.
Liczba bezpłatnych uprawnień powinna stopniowo zmniejszać się (w równym tempie z roku na
rok), tak by w 2020 roku osiągnąć zero.
Weryfikacja
W celu skutecznego wdrażania art. 10c konieczne jest stałe kontrolowanie stopnia realizacji
środowiskowych celów dyrektywy9, a także zapewnienie, że rażące przypadki naruszeń będą
podlegać odpowiedniej karze.
Naruszenie przyjętych regulacji powinno skutkować nałożeniem odpowiednich kar oraz
zablokowaniem możliwości dalszego przydziału bezpłatnych uprawnień operatorom nie
7
Point Carbon ocena, że w trzecim okresie funkcjonowania europejskiego systemu handlu emisjami (2013-2020) cena uprawnieo
osiągnie 30-55 euro za tonę CO₂. Według analiz Deutsche Bank będzie ona wynosid 35-48 euro za tonę (zobacz: Marka C. Lewis „The
Outlook of Carbon Prices in the EU-ETS “, Deutsche Bank AG; Stig Schjolset "From phase 2 to phase 3: Supply and demand in the EU
ETS”, Point Carbon, na potrzeby Warsztatu CCAP, Bruksela, 24 marca 2010).
8
CAN Europe proponuje zastosowanie takich samych wymagao technologicznych dla sektorów poza-energetycznych
objętych wspólnotowym systemem handlu emisjami.
9
Np. poza sprawdzeniem, czy roczny nieformalny raport został złożony przez operatora, powinno byd wymagane przeprowadzenie
jego oceny merytorycznej.
przestrzegającym zapisów dyrektywy10. Ponadto, konieczne jest ustanowienie wymogu
corocznego przygotowywania przez niezależne jednostki raportów o stanie realizacji inwestycji
zawartych w krajowym planie11. Po zakończeniu inwestycji obowiązkowe powinno być
przeprowadzenie kontroli oceniającej czy ich realizacja faktycznie przyczynia się do osiągnięcia
zakładanych celów redukcji emisji. Wartość inwestycji powinna corocznie odpowiadać wartości
przyznanych bezpłatnych uprawnień, a osiągnięta dzięki nim redukcja emisji powinna zostać
nastąpić do 2020 roku (okres obowiązywania derogacji).
Udział społeczeństwa, konkurencyjność – art. 10c 5(e)
Chociaż w dyrektywie nie zapisano wymogu przeprowadzenia konsultacji społecznych
dotyczących sposobów wdrażania zapisów art. 10c, to procedura taka, określona w Konwencji
z Aarhus, jest standardem dla procesów decyzyjnych w sprawach środowiskowych12. Udział
społeczeństwa w procesie podejmowania decyzji dotyczących sposobów wdrażania art. 10c
i możliwość dostępu do informacji na temat realizacji inwestycji zawartych w krajowym planie
powinny zostać zapewnione i obowiązywać w całym okresie obowiązywania derogacji.
Kraje, które zdecydują się wystąpić o przydział darmowej alokacji zobowiązane są przedstawić
Komisji Europejskiej „informacje wykazujące, że przydziały uprawnień nie stwarzają
nieuzasadnionych zakłóceń konkurencji” (art. 10c 5(e)). Komisja Europejska powinna w celu
zapobiegawczym sprawdzić, czy sposób dystrybucji darmowych uprawnień oraz realizacja
inwestycji zawartych w krajowym plan inwestycji nie stworzą zakłóceń konkurencji oraz podjąć
odpowiednie środki zaradcze, o ile okaże się to konieczne.
CAN Europe wzywa do otwartych konsultacji społecznych dotyczących krajowych planów
inwestycji. Konsultacje powinny być organizowane zarówno na poziomie krajowym (zanim plan
zostanie zaakceptowany przez rząd państwa członkowskiego i przedłożony Komisji Europejskiej)
oraz na poziomie unijnym (zanim plan zostanie zaaprobowany przez Komisję Europejską).
Konsultacje społeczne powinny trwać przynajmniej 30 dni, a uwagi osób (podmiotów) biorących
w nich udział powinny być w pełni wzięte pod uwagę przy pracy nad przygotowaniem i przyjęciem
krajowych planów inwestycji.
Kontakt
Julia Michalak,
Koordynator Kampanii Klimat i Energia
Greenpeace Polska
+48 506 124 689
[email protected]
10
Jeśli inwestycje nie są realizowane, przyznane pozwolenia powinny byd anulowane.
11
Powinny one także obejmowad sprawozdanie finansowe z realizacji inwestycji.
12
Konwencja dotycząca dostępu do informacji, społecznego udziału w procesach decyzyjnych oraz dostępu do sprawiedliwości
w sprawach środowiskowych, http://www.unece.org/env/pp/documents/cep43e.pdf