pobierz

 Okrągły stół
Przedsiębiorcy i pracownicy na rynku wewnętrznym UE –
między konkurencyjnością a ujednolicaniem standardów
socjalnych
•
•
•
Jak pogodzić konkurencyjność gospodarek z wyrównywaniem warunków
pracy, płacy i ubezpieczeń?
Jakie skutki dla pracowników i przedsiębiorców może mieć zmiana zasad
dotyczących delegowania pracowników?
Jak odróżniać ochronę socjalną od protekcjonizmu?
Rynek wewnętrzny to obszar bez granic, w którym zapewniony jest swobodny przepływ
towarów, osób, usług i kapitału. Rynek wewnętrzny stanowi kluczowy instrument
urzeczywistnienia długofalowej wizji Europy jako wysoce konkurencyjnej społecznej
gospodarki rynkowej. Idea rynku wewnętrznego zawiera w sobie konieczność
dokonywania postępu gospodarczego i społecznego.
Wymiar społeczny rynku wewnętrznego ma wiele różnych aspektów1. Obszarem
budzącym szczególne kontrowersje i emocje na poziomie unijnym stało się delegowanie
pracowników w ramach swobody świadczenia usług. Co warto podkreślić, dotyczy on
jedynie 0,7% ogółu zatrudnionych w UE.
Swoboda świadczenia usług jest jedną z czterech podstawowych swobód traktatowych.
Traktat o funkcjonowaniu UE jednoznacznie stanowi, iż ograniczenia w swobodnym
świadczeniu usług wewnątrz Unii są zakazane w odniesieniu do przedsiębiorstw z innych
państw członkowskich. Wdrażanie ww. swobody wiązało się z koniecznością usunięcia
wielu przeszkód nakładanych na usługodawców przez poszczególne państwa
członkowskie. Działania w tym zakresie mają służyć rozwojowi przedsiębiorstw poprzez
umożliwienie konkurencji na równych zasadach.
Co istotne, swoboda świadczenia usług odbywa się w obszarze UE, w którym następuje
stopniowe zbliżanie ustawodawstw krajowych również w zakresie warunków zatrudnienia.
Ingerencja ustawodawcy unijnego dotyczy oczywiście wybranych zagadnień m.in. norm
czasu pracy, minimalnego wymiaru urlopu wypoczynkowego, obowiązków w zakresie
informowania pracowników, zasad ochrony bezpieczeństwa i higieny pracy oraz zasad
zatrudniania pracowników tymczasowych. Niemniej kreuje ona wysokie standardy
zatrudnienia w ramach całej UE.
1
Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Spo ecznego w sprawie spo
rynku wewn trznego (opinia z inicjatywy w asnej) (2011/C 44/15)
ecznego wymiaru
Od początku funkcjonowania swobody świadczenia usług szczególne kontrowersje
wzbudzała sytuacja pracowników oddelegowanych do wykonywania usługi na terytorium
innego państwa członkowskiego. Kwestie te musiał rozstrzygnąć Europejski Trybunał
Sprawiedliwości (poprzednik Trybunału Sprawiedliwości UE), który uznał, iż przepisy
traktatowe stoją na przeszkodzie ograniczaniu przez państwa członkowskie możliwości
świadczenia przejściowo na jego terytorium usługi przez podmioty z innych państw, które
w celu wykonania usługi przemieszczają się ze swoimi pracownikami (m.in. w sprawie C113/89 Rush Portuguesa). Pracownicy przedsiębiorstwa skierowani czasowo do innego
państwa członkowskiego w celu świadczenia tam usług nie roszczą sobie prawa do
dostępu do rynku pracy drugiego państwa, ponieważ powracają oni do swego kraju
pochodzenia lub pobytu po wykonaniu swoich zadań (m.in. sprawa C-43/93 Vander Elst).
Sytuacja pracowników delegowanych została ostatecznie uregulowana w dwóch obszarach
prawa unijnego:
−
−
w zakresie warunków pracy w dyrektywie 96/71/WE dotyczącej delegowania
pracowników w ramach świadczenia usług;
w zakresie ubezpieczenia społecznego w przepisach dotyczących koordynacji
ubezpieczeń społecznych – rozporządzenie nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia
2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Szczególne kontrowersje wzbudziły regulacje dyrektywy 96/71/WE. W zamierzeniu KE
miała ona wprowadzać zrównoważone rozwiązania pomiędzy swobodą świadczenia usług
a ochroną pracowników. Paradoks polega jednak na tym, iż osadzona w przepisach
dotyczących ułatwiania transgranicznego świadczenia usług, dyrektywa reguluje
newralgiczny obszar ochrony socjalnej pracowników i uprawnień poszczególnych państw
członkowskich. „O ile postanowienia traktatu, na podstawie których dyrektywa została
wydana (czyli art. 57 ust. 2 WE i art. 6 WE), wyraźnie podkreślają wspieranie
transgranicznego świadczenia usług, o tyle rezultatem końcowym jest dyrektywa, która –
przynajmniej prima facie – przechyla szalę na korzyść ochrony krajowych ustawodawstw
w zakresie prawa pracy”2.
Od początku obowiązywania dyrektywy kwestią sporną, było czy określa ona maksymalne,
czy minimalne warunki zatrudniania, czyli jaki jest zakres kompetencji państw
członkowskich i krajowych partnerów społecznych. Kwestie te rozstrzygnął Trybunał
Sprawiedliwości (sprawy C-341/05 Laval un Partneri, C-346/06 Rüffert oraz C- 438/05
Viking) na korzyść przedsiębiorstw delegujących pracowników. Trybunał przesądził, iż
dyrektywa określa maksymalny pułap warunków, jakie można narzucić firmom
delegującym pracowników. Sprecyzował także zakres swobody partnerów społecznych w
kształtowaniu tych warunków.
2
z opinii rzecznika generalnego Trybuna
ammattiliitto
u Sprawiedliwo
ci UE, Nilsa Wahla w sprawie C-396/13 Sähköalojen
Kolejny etap dyskusji na forum UE otworzyło zaprezentowanie przez KE projektu
dyrektywy zmieniającej dyrektywę 96/71/WE3. W założeniu autorów projekt ma
doprowadzić do wyrównania warunków zatrudnienia pracowników krajowych i
delegowanych.
Dyskusja nad delegowaniem pracowników dotyczy szeregu problemów, jakie stają przed
UE, a które wzmocnił kryzys gospodarczy. Analiza funkcjonowania dyrektywy 96/71/WE i
dyskusja na forum UE, prowokują pytanie: jak powinna wyglądać równowaga pomiędzy
rozwojem przedsiębiorczości a kształtowaniem standardów socjalnych?
Jak pogodzić konkurencyjność gospodarek z wyrównywaniem warunków
pracy, płacy i ubezpieczeń?
Kwestia rozłożenia akcentów pomiędzy „konkurencyjnością” a „ochroną warunków
zatrudnienia” do dzisiaj jest osią sporów prawnych i politycznych. Konkurencyjność daje
możliwość rywalizowania z innymi podmiotami ze względu na posiadane walory.
Konkurowanie pomiędzy przedsiębiorstwami jest immanentną cechą gospodarki rynkowej.
Konkurencyjność wymaga jednocześnie równych reguła gry (level playing field).
Co stanowi o potencjale konkurencyjności firm delegujących pracowników? Czy można
go sprowadzić tylko do niższych kosztów wynikających z niższych standardów
zatrudniania? Czy standardy zatrudnienia należy utożsamiać tylko z płacą? A może
zadane pytania odzwierciedlają tendencje do uproszczenia zagadnienia i jego
sprowadzenia do jednego wątku w sytuacji, gdy o delegowaniu stanowi bardziej złożony
obszar czynników (koszty organizacyjne, koszty utrzymania pracowników, poruszania się w
różnych obszarach prawnych i administracyjnych kilku państw czółnowskich)?
Czy w obecnej sytuacji jest zatem możliwe pogodzenie konkurencyjności
z wyrównywaniem warunków pracy, płacy i ubezpieczeń? Zwolennicy, jak i przeciwnicy
obecnego stanu prawnego odpowiedzą zapewne, że tak. Różnica będzie tkwiła w
wyborze środków, które doprowadzą nas do takiego stanu rzeczy.
Pierwsi wskażą, iż rynek wewnętrzny ma wpisaną w swoją istotę ewolucję polegającą na
powolnym zbliżaniu standardów socjalnych. Istota funkcjonowania na wspólnym rynku
sprowadza się do wzajemnego oddziaływania, co również przekłada się na aspekty
społeczne. Rośnie świadomość wśród konsumentów i pracowników. Czy jednak widzimy
pozytywne efekty tego procesu?
Z drugiej strony padnie argument, iż otwarciu rynku powinno towarzyszyć jednoczesne
wyrównanie warunków pracy. Tylko takie rozwiązanie umożliwia mówienie o
3
projekt dyrektywy
ramach
z dnia 8 marca 2016 r.
wiadczenia us
ug (COM(2016) 128 final).
zmieniaj
cej dyrektyw
96/71/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 1996 r. dotycz
c
delegowania pracowników w
konkurencyjności. Czy jednak rzeczywiście konieczne jest administracyjne zrównywania
warunków i czy doprowadzi ono w praktyce do zachowania konkurencyjności na rynku
wewnętrznym, a w dalszej perspektywie w globalnej rywalizacji?
Jakie skutki dla pracowników i przedsiębiorców może mieć zmiana zasad
dotyczących delegowania pracowników?
Zwolennicy dyrektywy 96/71/WE twierdzą, iż przedstawia ona wyważone rozwiązanie
stanowiące o sukcesie rynku wewnętrznego. Gwarantuje uczciwą konkurencję i jest
odpowiedzią na coraz częstsze braki pośród specjalistów na rynkach poszczególnych
państw.
Przeciwnicy upatrują w niej źródła szeregu nieprawidłowości na rynku wewnętrznym,
poczynając od dumpingu socjalnego, a kończąc „na równaniu w dół” warunków
zatrudniania w całej UE. Dyrektywa, ich zdaniem, powinna przeciwdziałać zniekształceniu
konkurencji, wskutek zatrudniania pracowników o niskich wynagrodzeniach, a także
mniejszych obciążeniach z tytułu różnic w systemach ubezpieczenia społecznego.
Ocena skutków zmian zasad delegowania jest tak różna, jak różne są punkty spojrzenia
na delegowanie. Zdaniem Komisji, zmiana dyrektywy ma na celu stworzenie ram prawnych
delegowania, które będą jasne, uczciwe i łatwe do wykonania. Zasadniczym celem zmiany
jest wyrównanie warunków pracy pracowników delegowanych z warunkami lokalnych
pracowników. Zwolennicy zmian wskazują na ich pozytywne skutki w postaci promowania
wysokich standardów zatrudnienia, wyrównywania uprawnień pracowników wykonujących
porównywalną pracę, a tym samym gwarantowanie uczciwej konkurencji.
Krytycy przedstawionych zmian wskazują, iż przedłożony projekt przyczyni się wyłącznie
do eliminacji z rynku przedsiębiorstw świadczących usługi transgraniczne z
wykorzystaniem własnych pracowników i odbije się również negatywnie na ich sytuacji.
Wynika to z faktu, iż wprowadzenie nowych rozwiązań będzie się wiązać ze zwiększeniem
obciążeń biurokratycznych i prawnych. Nowe rozwiązania to również przyznanie większej
uznaniowości organom poszczególnych państw członkowskich, przy coraz większym
podwyższaniu kar administracyjnych grożących za najdrobniejsze niedopełnienie
obowiązków.
Kwestia podniesienia standardów zatrudniania poprzez wzrost płacy jest wątpliwa o tyle,
iż brak jest wiarygodnych danych nt. zarobków pracowników delegowanych. Zresztą
wybór pracy w formie delegowania nie jest podyktowany żadnym przymusem. Na rynku
wewnętrznym pracownicy mogą podejmować prace bezpośrednio w innych państwach
członkowskich. Formuła przejściowego delegowania ma również dla samych pracowników
szereg walorów.
Ponadto, analiza zmian w dyrektywie rzadko odnosi się do sytuacji przedsiębiorstw z
innych państw członkowskich, które są odbiorcami usług. Korzystania z firm delegujących
pracowników często umożliwia radzenie sobie z brakami kadr na rynku lokalnym, bądź
brakiem firm wyspecjalizowanych w danym rodzaju usług.
Jak odróżniać ochronę socjalną od protekcjonizmu?
Protekcjonizm polega na ograniczaniu dostępu do własnego rynku poprzez nakładanie
wysokich opłat, obciążeń na towary i usługi z innych państw. W praktyce państwa
członkowskie starają się stosować, w stosunku do przedsiębiorców z innych państw, w
coraz szerszym zakresie krajowe warunki zatrudniania. Jednocześnie, wprowadza się
szereg wymogów administracyjnych i środków kontrolnych, którym towarzyszą wysokie
sankcje.
Czy w kontekście instrumentów protekcjonizmu można rozważać elementy ochrony
socjalnej? Czy narzucanie zagranicznym firmom krajowych standardów zatrudnienia wraz
z wymogami administracyjnymi i wysokimi sankcjami nie jest skutecznym instrumentem
odstraszającym zagranicznych przedsiębiorców? Czy ustawodawstwo socjalne może w
praktyce chronić przed konkurencją pochodzącą z innych państw członkowskich i w ten
sposób de facto realizować cel o charakterze ekonomicznym? Czy takie rozwiązania mają
uzasadnienie, skoro na poziomie UE mamy coraz bardziej zbliżone standardy socjalne?
Z drugiej strony, unijny ustawodawca przyznaje ochronie socjalnej szczególną rolę, na
której ma się opierać zrównoważony rozwój UE. Daje temu wyraz w traktatach, m.in.
poprzez potwierdzenie swego przywiązania do Karty Socjalnej Praw Podstawowych
Pracowników. Czy w tym kontekście można zatem mówić, iż ochrona szczególnego dobra,
jakim jest ochrona pracowników może być przedmiotem oceny z punktu widzenia zasad
funkcjonowania rynków? Trybunał stwierdzał wszak, że cel, jakim jest ochrona przed
nieuczciwą konkurencją ze strony przedsiębiorstw wynagradzających swoich pracowników
na poziomie niższym od wynagrodzenia minimalnego, może być wzięty pod uwagę jako
wymóg nadrzędny mogący uzasadnić pewne ograniczenie swobody świadczenia usług
(np. sprawa C-60/03 Wolff & Müller).
Czy koniecznie musi istnieć sprzeczność pomiędzy dążeniem do zachowania uczciwej
konkurencji, z jednej strony, a dążeniem do zapewnienia ochrony pracownikom z drugiej?
Jak określić kryteria umożliwiające rozróżnienie działań mających na celu ochronę
socjalną od działań wkraczających w sferę ekonomiczną? Może obowiązująca dyrektywa
ws. delegowania pracowników jest jednak najlepszym z możliwych kompromisów?
Autor: Robert Lisicki, Konfederacja Lewiatan