Reforma systemu handlu emisjami

Konkurencyjny przemysł szklarski w Europie będzie wspierał wzrost gospodarczy i gospodarkę niskoemisyjną Konieczna reforma systemu EU ETS Stanowisko 27 stycznia 2016 Glass Alliance Europe z zadowoleniem przyjmuje rozpoczęcie dyskusji dotyczących reformy EU ETS po 2020 roku zapoczątkowanej propozycją Komisji Europejskiej z 15‐go lipca 2015. Przemysł szklarski jest zaangażowany w transformację do gospodarki niskoemisyjnej zarówno w aspekcie obniżania emisji z produkcji szkła, jak i dostarczanie niezbędnych do takiej transformacji wyrobów. Dlatego zmiany w systemie handlu emisjami były oczekiwane przez branżę szklarską. Glass Alliance Europe uważa propozycję Komisji za dobrą podstawę do dyskusji, która wymaga jednak udoskonalenia tak, by mogła rzeczywiście stać się ramami zapewniającymi Unii Europejskiej osiąg‐
nięcie celu określonego jako „wspieranie redukcji emisji gazów cieplarnianych w sposób efektywny kosztowo”1. W sytuacji braku ogólnoświatowego systemu handlu emisjami oraz analogicznych do europejskich zobowiązań sektorów przemysłu, Glass Alliance Europe uważa, że europejski system handlu musi być oparty na pełnej ochronie branż istotnie zagrożonych ucieczką emisji (carbon leakage) połączonej z przydziałem bezpłatnych uprawnień dla wszystkich instalacji na poziomie benchmarku. Obie te zasady są kluczowe aby społeczeństwa europejskie mogły stać się społeczeństwami niskoemisyjnymi przy jednoczesnym uniknięciu niekorzystnych zjawisk w zakresie carbon leakage i śladu węglowego. Najważniejsze zmiany niezbędne dla sukcesu reformy EU ETS po 2020 roku Nowa, zaproponowana przez KE, metodologia ustalania listy sektorów istotnie zagrożonych ucieczką emisji carbon leakage jest właściwa i warta poparcia. Jednakże, aby wykluczyć możliwość szkodliwych niejasności powinna zostać ona doprecyzowana jednoznacznym potwierdzeniem w dyrektywie, że zarówno emisje bezpośrednie, jak i pośrednie będą nadal używane do obliczania ryzyka ucieczki emisji oraz, że lista carbon leakage będzie ważna przez cały kolejny okres handlu emisjami (2021 – 2030). Dodatkowo w przyszłej dyrektywie powinna zostać utrzymana możliwość zastosowania oceny ilościowej i/lub jakościowej dla podsektorów przemysłu przy użyciu danych nie zagregowanych. Okresowa rewizja benchmarków oparta o zweryfikowane dane z instalacji zapewni stopniową redukcję przydziałów w sposób dostosowany do rozwoju technologii w każdym z sektorów przemysłu. Nie ma więc pot‐
rzeby wprowadzania nowych dodatkowych współczynników korygujących wartość benchmarku (w jednolitym dla całego przemysłu tempie). Ich wprowadzenie nie przyczyniłoby się do wdrażania technik zmniejszających emisje, powodowałoby jeszcze większe oderwanie bezpłatnych uprawnień dla przemysłu od rzeczywistości. Bezpłatne uprawnienia dla branż narażonych na carbon leakage powinny być w pełni powiązane z potrzebami przemysłu europejskiego: najbardziej efektywne instalacje powinny otrzymywać bezpłatne uprawnienia w pełni pokrywające ich potrzeby (produkcję). W celu utrzymania założonego pułapu emisji gazów cieplarnianych i zapewnienia konkurencyjności branż przemysłowych w Europie, wprowadzenie sztywnego 57% udziału uprawnień przeznaczonych na aukcje powinno zostać zmienione albo przez zniesienie tego podziału, albo dodanie do puli bezpłatnych uprawnień bufora zawierającego uprawnienia z MSR lub analogicznej nowej rezerwy. 1
Punkt 1 wstępu do propozycji Dyrektywy zmieniającej Dyrektywę 2003/87/EC „w sprawie wspierania efektywnych kosztowo redukcji emisji i inwestycji niskoemisyjnych” – COM(2015) 337. Carbon leakage (ucieczka emisji) 1) Glass Alliance Europe uważa, że Komisja Europejska odniosła sukces opracowując nową metodologię pozwalającą wyznaczyć sektory narażone znacząco na ryzyko carbon leakage dzięki odejściu od ich wyznaczania w odniesieniu do ceny uprawnień. Przyjęcie w dotychczasowej metodologii stałej założonej ceny uprawnień do emisji było mocno kwestionowane w debacie publicznej. Natomiast nowa metodologia umożliwia opartą o mocne podstawy naukowe identyfikację sektorów przemysłu potrzebujących efektywnej ochrony. 2) Ponieważ przemysły energochłonne takie jak przemysł szklarski charakteryzują długie cykle inwestycyjne, system ochrony przed carbon leakage musi byc stabilny i przewidywalny. Dlatego ocena narażenia przemysłów na ryzyko ucieczki emisji musi pozostać w mocy przez cały kolejny okres handlu. Z podobnych względów dyrektywa musi rozstrzygać, że zarówno bezpośrednie, jak i pośrednie emisje muszą być używane do wyliczania ryzyka carbon leakage (tak jak w obecnie obowiązującej dyrektywie i zgodnie z konkluzjami Rady z października 20142). 3) Glass Alliance Europe jest przekonany, że w przyszłej dyrektywie powinno się, tak jak to przewidziano w obecnej legislacji, zachować możliwość zastosowania oceny ilościowej i/lub jakościowej dla podsektorów przemysłu przy użyciu danych nie zagregowanych, bez zakładania progów uprawniających do takiej oceny. W wielu przypadkach ocena na poziomie szczegółowości NACE4 nie jest wystarczająca dla oddzielenia poszczególnych sektorów i podsektorów przemysłowych zaliczanych do EU ETS, np. w sektorze szkła płaskiego. Dodatkowo w niektórych przypadkach bardzo różne od siebie podsektory są łączone w ramach jednego kodu NACE4. W zależności od wielkości tych podsektorów oraz charakteryzującej je intensywności handlu i intensywności CO2 zaproponowany przez Komisję Europejską próg w wysokości 0,18, którego przekroczenie uprawnia do takiej oceny może nie zostać przekroczony nawet w przypadku, gdy poszczególne podsektory, jak np. produkcja włókien szklanych, mogą przekraczać znacząco wartość 0,2 i wymagać ochrony carbon leakage. 4) W opinii Glass Alliance Europe koncepcja podziału listy carbon leakage („tiered approach”) nie jest w praktyce alternatywą dla propozycji Komisji Europejskiej3. Mechanizm ten byłby nieefektywny i przyniósłby efekt przeciwny do zamierzonego, poza tym generowałby wiele kłopotów co słusznie stwierdziła sama Komisja Europejska. Przede wszystkim mechanizm ten nie umożliwiłby znacząco większych przydziałów dla sektorów które uznano by za „najbardziej narażone”, ponieważ właśnie te sektory emitują największe ilości gazów cieplarnianych4. Dlatego „tiered approach” zaowocowałby jedynie przekierowaniem niewielkiej ilości bezpłatnych uprawnień. Bardzo niepokojącym aspektem tej propozycji jest stworzenie nieakceptowalnego ryzyka pogorszenia sytuacji większości sektorów europejskiego przemysłu wymagających ochrony. „Tiered approach” oznaczałby dla wielu sektorów przemysłu otrzymywanie malejących przydziałów uprawnień do momentu takiego pogorszenia ich konkurencyjności, które zaowocowałoby przeniesieniem ich do kategorii „bardziej narażonych”. System ochrony przed ucieczką emisji nie zapewniałby więc ochrony tylko stałby się „środkiem leczniczym” – nie spełniałby pierwotnych założeń skoro nie powstrzymałby strat ekonomicznych. Dodatkowo „tiered approach” wprowadzałoby potencjalnie zaburzenia konkurencji między sektorami przemysłu, np. na rynku opakowań Mając to na uwadze, Glass Alliance Europe popiera aktualną propozycję Komisji Europejskiej i podkreśla, że „tiered approach” miałby 2
Konkluzje Rady UE z 23‐go i 24‐go października 2014 dotyczące ram polityki klimatycznej i energetycznej do 2030 roku, SN 79/14. Podstawą propozycji “tiered approach” jest pogląd, że sektory narażone na carbon leakage w różnym stopniu potrzebują ochrony i, że obniżenie jej części sektorów będzie korzystne dla innych uznanych za bardziej narażone. 4
Sektory stalowy, cementowy, rafineryjny, chemiczny i nawozowy odpowiadają za około 75% emisji w ramach EU ETS. 3
GAE – Stanowisko EU ETS po 2020 roku 2 szkodliwy wpływ na sektory mające być chronione przed carbon leakage, byłby trudny do wdrożenia i zaburzałby potencjalnie konkurencję pomiędzy sektorami aktywnymi na tych samych rynkach (np. opakowaniowym). Zasady przydzielania bezpłatnych uprawnień sektorom narażonym na ryzyko ucieczki emisji 1) Przydział bezpłatnych uprawnień na poziomie benchmarku jest kluczowy dla europejskich hut szkła ponieważ umożliwia on im utrzymanie konkurencyjności, wspiera innowacje i zdolność do inwestowania oraz wspiera możliwość poprawiania efektywności instalacji. Alokacja bezpłatnych uprawnień sprzyja więc innowacjom i redukcji emisji i jednocześnie zapewnia konkurencyjność instalacji. Przydziały uprawnień przemysłom narażonym na ryzyko ucieczki emisji muszą być powiązane z potrzebami przemysłu w Europie i nie mogą być zmniejszane dodatkowymi współczynnikami korekcyjnymi – w szególności międzysektorowym współczynnikiem korekcyjnym (CSCF). 2) W opinii Glass Alliance Europe instalacje z sektorów objętych benchmarkami produktowymi i narażone na ucieczkę emisji muszą otrzymywać bezpłatne uprawnienia na poziomie benchmarku co zapewni odpowiednią ochronę wszystkich instalacji w ramach danego sektora. Benchmarki produktowe muszą być oparte o średnią z 10% najbardziej efektywnych instalacji w UE i nie powinny być zmniejszane w sposób oparty arbitralne jednolite dla całego przemysłu współczynniki. Okresowa rewizja benchmarków bazująca na prawdziwych i zweryfikowanych danych z przemysłu zapewni stopniowe zmniejszanie przydziałów w sposób uwzględniający rozwój technologii i ich rozpowszechnienie w danym sektorze oraz zdolność każdego z sektorów do zmniejszania emisji. Dodanie nowego współczynnika korygującego jednolicie wskaźniki emisyjne nie zachęcałoby do rozpowszechniania nowych technologii i rozwiązań a tworzyłoby przepaść między przydziałami a rzeczywistością. W praktyce sektory które już w przeszłości zainwestowały w najlepsze technologie niskoemisyjne, takie, jak przemysł szklarski, zostałyby przez takie rozwiązanie „ukarane”. 3) Komisja Europejska zmierza we właściwym kierunku proponując przydziały na okresy 5‐letnie zamiast 8‐letnich, a więc w sposób bliższy rekomendacjom Rady z października 2014, w których stwierdzono, że przyszłe przydziały uprawnień powinny „być bardziej powiązane ze zmianami poziomu produkcji w różnych branżach przemysłu”. Jednakże wprowadzenie jako podstawy przydziału poziomu produkcji sprzed 2 lat („kroczącego roku bazowego”) pomogłoby w lepszym dostosowaniu przydziałów do aktualnego poziomu produkcji i uniknięcia braku równowagi pomiędzy faktycznymi emisjami a przydziałami. Mając to na uwadze, Glass Alliance Europe uważa, że system powinien być jeszcze bardziej dynamiczny i proponuje oparcie alokacji o produkcję z roku n‐2 co pozwoli m.in. jeszcze bardziej zredukować ryzyko zbyt dużych przydziałów dla niektórych instalacji. Podział uprawnień 1) Wprowadzenie sztywnego podziału uprawnień zakładającego sprzedaż 57% uprawnień na aukcjach będzie miało znaczący wpływ na konkurencyjność przemysłu szklarskiego w Europie. Ustalenie stałego udziału uprawnień przeznaczanych na aukcje oznacza de facto ustalenie stałej procentowej puli uprawnień dla przemysłu i to, że pula ta będzie rokrocznie redukowana o taki sam procent (2,2%) jak ogólna pula uprawnień w UE. Wspomniane połączenie pozbawi wszystkich producentów szkła części bezpłatnych uprawnień. W konsekwencji nawet najbardziej efektywne instalacje będą musiały kupować na rynku coraz droższe uprawnienia lub zmniejszać produkcję – w konsekwencji obniży się ich zdolność konkurencyjna. Brak powiązania między GAE – Stanowisko EU ETS po 2020 roku 3 celami redukcji CO2 i możliwościami redukcyjnymi każdego sektora nieuchronnie wygeneruje dodatkowe koszty dla przemysłów które mają ograniczone możliwości redukcji emisji i zwiększy ryzyko przenoszenia produkcji poza UE. Zdaniem Glass Alliance Europe istnieją tylko trzy możli‐
wości rozwiązania tego problem przy założeniu utrzymania ustalonej puli uprawnień w skali UE: Rozwiązanie 1 „elastyczność rozdziału”: podział uprawnień mógłby być oparty o elastyczne podejście zgodnie z którym w pierwszej kolejności sektory narażone na ryzyko carbon leakage otrzymywałyby uprawnienia na poziomie odpowiadającym benchmarkom, a pozostałe uprawnienia byłyby przeznaczane na aukcje. Rozwiązanie takie pozwalałoby usunąć wszystkie współczynniki korekcyjne i zapewniłoby konkurencyjność europejskiego przemysłu. Dodatkowo podejście takie nie uszczupliłoby dochodów państw członkowskich z dwóch powodów. Po pierwsze przyniosłoby ono wzrost ceny uprawnień spowodowany mniejszą ilością uprawnień na aukcjach. Po drugie w wyniku działania Rezerwy Stabilizacyjnej Rynku (MSR) oczekuje się przynajmniej potrojenia ceny uprawnień z około 6€ do 20€. Rozwiązanie 2 „zmieniona stała pula aukcyjna”: jeśli pula uprawnień na aukcje ma pozostać na stałym poziomie, jej udział powinien być niższy niż 57%. Powinien on zostać obniżony do poziomu który zapewniłby, że najbardziej efektywne instalacje sektorów narażonych na carbon leakage nie ponosiłyby dodatkowych kosztów kosztów zakupu uprawnień. Tak jak w przypadku pierwszego rozwiązania opcja ta chroni konkurencyjność przemysłu w Europie i nie wpływa ujemnie na przychody krajów członkowskich. Rozwiązanie 3 „bufor bezpłatnych przydziałów”: jeśli stała pula 57% uprawnień na aukcje ma być utrzymana, wpływ CSCF powinien być kompensowany przydziałem dodatkowych uprawnień sektorom narażonym na carbon leakage z MSR5 lub nowej rezerwy. W warunkach stałego zmniejszania ogólnej puli uprawnień i rosnących ich cen rozwiązanie problemu rosnącego niedoboru bezpłatnych uprawnień jest nieuchronne w średnim horyzoncie czasowym. 2) Glass Alliance Europe z zadowoleniem przyjmuje utworzenie rezerwy zawierającej 250 milio‐
nów nieprzydzielonych uprawnień z Rezerwy Stabilizacyjnej Rynku (MSR) dla nowych instalacji oraz instalacji zwiększających produkcję, a nie tylko moce produkcyjne – jak w obecnej dyrek‐
tywie. Propozycja ta pozwoli na wzrost produkcji przemysłowej przy jednoczesnym zachowaniu niezmiennego pułapu uprawnień w skali UE. Jednakże, aby zapewnić jej efektywne wdrożenie progi uprawniające do dostępu do rezerwy muszą zostać jasno zdefiniowane. Mając na uwadze wagę proponowanego mechanizmu i potencjalne korzyści dla przemysłu, GAE wzywa Parlament Europejski i Radę do włączenia go jako ważnego punktu dyskusji nad propozycją Komisji. 3) Glass Alliance Europe popiera rozszerzenie wsparcia dla innowacji o projekty w przemyśle. Jednakże finansowanie innowacji nie powinno oznaczać ograniczania bezpłatnych uprawnień, które prowadzi do obniżenia ochrony przed zjawiskiem carbon leakage. Przychody z aukcji powinny być inwestowane w podnoszenie efektywności energetycznej i technologie niskoemisyjne, jak przewidziano to w Dyrektywie ETS oraz być używane przez Państwa Członkowskie w celu stymulowania wzrostu gospodarczego oraz badań i rozwoju. Finansowanie innowacji środkami pochodzącymi z EU ETS powinno być przeznaczone dla branż energochłonnych wskazanych w Załączniku 1‐szym Dyrektywy i powinno być dostępne tak aby promować obniżanie emisji w wymienionych przemysłach. 5
MSR zostanie zasilona częściowo uprawnieniami zarezerwowanymi na aukcje a częściowo uprawnieniami zarezerwowanymi na potrzeby bezpłatnych alokacji (nieprzydzielonymi w czasie III fazy EU ETS) GAE – Stanowisko EU ETS po 2020 roku 4 Istotne problem dotyczące implementacji Dyrektywy 1) Glass Alliance Europe uważa, że liczne rozwiązania szczegółowe mające duże znaczenie praktyczne i polityczne nie są obecnie dyskutowane w ramach debaty o nowej dyrektywie i reformie EU ETS. Jednakże, wiele z rozwiązań zaproponowanych do wdrożenia w późniejszym terminie poprzez akty delegowane ma kluczowe znaczenie dla funkcjonowania system ETS i wymaga dyskusji z aktywnym udziałem i wpływem Parlamentu Europejskiego i Rady. W opinii Glass Alliance Europe, następujące obszary mają kluczowe znaczenie i powinny zostać jasno zdefiniowane w przyszłej dyrektywie:  Ilości uprawnień i harmonogram aukcji uprawnień (Artykuł 10(4))  Zharmonizowane zasady bezpłatnego przydziału uprawnień (Artykuł 10a(1))  Wsparcie dla innowacji (Artykuł 10a(8))  Lista sektorów narażonych na ryzyku ucieczki emisji (carbon leakage) (Artykuł 10b)  Włączenie nowych rodzajów aktywności i nowych gazów cieplarnianych (Artykuł 24)  Zasady dla projektów spoza zakresu ETS (Artykuły 22 i 24a). O Glass Alliance Europe ‐ Nr 74505036439‐88 w Europejskim Rejestrze Grup Interesu Europa jest światowym liderem w produkcji szkła. Europejski przemysł szklarski tworzy ponad 500 zakładów zatrudniających bezpośrednio i pośrednio ponad pół miliona pracowników. Szkło jest unikalnym i bezpiecznym materiałem wytwarzanym z łatwo dostępnych naturalnych surowców w pełni przydatnym do recyklingu. Jest nieodzowne dla realizacji celów UE dotyczących gospodarki niskoemisyjnej, efektywnej energetycznie oraz gospodarki w obiegu zamkniętym. Jest także nieodzowne dla sektora zdrowia i farmacji, przemysłu spożywczego i napojowego, budownictwa, przemysłu samochodowego, producentów dóbr luksusowych i perfum czy przemysłu elektronicznego. Więcej informacji: http://www.glassallianceeurope.eu/ *** Związek Pracodawców Polskie Szkło jest aktywnym członkiem Glass Alliance Europe. ~~~ GAE – Stanowisko EU ETS po 2020 roku 5