Publikacja darmowa

Z o f i a Bystrzycka, notariusz
Naczelnik W y d z i a ł u Notariatu Ministerstwa Sprawiedliwości
Nadzór nad notariatem
Uwagi wstępne
Przystępując do omówienia nadzoru nad notariatem trzeba
sobie przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie: co to jest nadzór i jaki jest jego cel? Według "Słownika języka polskiego" pod
redakcją Jana-Karłowicza, Adama Kryńskiego i Władysława
Niedźwiedzkiego - mieć nadzór to po prostu doglądać, pilnować,
śledzić. Ujmując sprawę od strony definicji należy stwierdzić, że
nadzór polega na koiygowaniu działalności określonej jednostki
nadzorowanej przez organ nadzorujący, który stosuje przewidziane prawem środki. Nadzór nad działalnością podległych
urzędów wykonywany jest z dwóch punktów widzenia:
1) legalności - czyli kontroli czy działalność urzędu jest zgodna
z obowiązującymi przepisami;
2) celowości - zmierzający do stwierdzenia, czy działalność
urzędu osiąga to, czego wymaga interes publiczny - a w szczególności, czy osiąga cele wskazane przez ustawy i instrukcje
władz przełożonych.
Nadzór nad notariatem będzie polegać więc na objęciu wspomnianą kontrolą całokształtu działalności kancelarii notarialnych (merytorycznej, finasowej, administracyjnej), jak i
funkcjonowanie organów samorządu notarialnego. Różni się wiec
zakres nadzoru nad notariatem od nadzoru sprawowanego nad
sądami - ten drugi bowiem odnosi się do prawidłowości funkcjonowania sądów we wszystkich aspektach ich działalności, z wyłączeniem jednak sfery orzecznictwa, w której sędziowie są
niezawiśli.
7
R E J E N T Nr 3 - lipiec 1991 r.
Pierwsze polskie zunifikowane Prawo o notariacie z dnia 27
października 1933 r. - do którego nawiązuje obecnie obowiązująca ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - gwarantując wykonywanie
zawodu notariusza jako zawodu wolnego, przewidywało z jednej
strony nadzór prezesa sądu okręgowego nad działalnością notariuszy danego okręgu sądowego, a z drugiej strony nadzór samej
rady notarialnej. Należy jednak podkreślić, iż nadzór prezesa
sądu okręgowego bądź apelacyjnego miał charakter nadzoru
administracyjnego i był wykonywany przez sędziów.
Natomiast czynności nadzorcze, należące do rady notarialnej
wykonywane były przez samych notariuszy i to zarówno będących członkami rady, jak i tych notariuszy, którzy członkami
rady nie byli. Nadzór rady miał charakter nadzoru merytorycznego, zaś nadzór naczelny - i to zarówno nad notariuszami, jak i
organami izb notarialnych - sprawował Minister Sprawiedliwości.
Na uwagę zasługuje fakt, iż zarówno zakres jak i formy sprawowania nadzoru uregulowane zostały wyłącznie ustawowo w
sposób bardzo zwięzły, a przy tym prosty i zrozumiały w art. 38 §
2: ' Nadzór rady wykonywany będzie periodycznie w ten sposób,
aby w ciągu trzech lat wszystkie kancelarie notarialne w okręgu
izby podlegały co najmniej raz gruntownej rewizji."
Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na szczególne uprawnienia Ministra Sprawiedliwości, jakie Prawo o notariacie z 1933 r.
dawało mu w odniesieniu do izb notarialnych. Otóż ustawa przewidywała, iż poza uprawnieniami nadzorczymi Minister Sprawiedliwości mógł w przypadkach rażących uchybień rozwiązać
radę notarialną i w takim wypadku czynności rady spełniało
czasowo kolegium administracyjne sądu apelacyjnego. Generalnie rzecz biorąc, wszystkie zarządzenia nadzorcze Ministra Sprawiedliwości były prawomocne i nie podlegały zaskarżeniu.
Powyższe rozwiązania w odniesieniu do uprawnień nadzorczych
Ministra Sprawiedliwości nie znalazły odbicia w obecnych przepisach, o których będzie mowa niżej.
W Polsce powojennej wraz ze zmianą ustroju politycznego i
gospodarczego nastąpiła reforma notariatu poprzez likwidację
kancelarii notarialnych, a tym samym i wolnego zawodu notariusza. Miejsce ich zajął organ państwowy, jakim były państwowe
biura notarialne zatrudniające notariuszy i pracowników admi-
8
Nadzór nad notariatem
nistracyjnych jako pracowników państwowych. Te zasadnicze
zmiany wprowadziła uchwalona w dniu 25 maja 1951 r. pierwsza
powojenna ustawa - Prawo o notariacie. Weszła ona w życie w
dniu 1 stycznia 1952 r. i aż do dnia 1 lipca 1989 r. stanowiła
podstawowy akt prawny normujący organizację i działanie notariatu. Jest rzeczą zrozumiałą, że nowe rozwiązania organizacyjne, w których notariusz był jednak nadal mianowany i zwalniany
przez Ministra Sprawiedliwości - lecz już jako funkcjonariusz
państwowy - musiały spowodować przyjęcie nowych form sprawowania nadzoru. Art. 8 ustawy z 1951 r. stwierdzał, iż zwierzchni nadzór nad działalnością państwowych biur notarialnych
sprawuje Minister Sprawiedliwości. Nadzór ten wykonywany
jest przez organy powołane do sprawowania nadzoru nad sądami
powszechnymi oraz przez prezesów sądów wojewódzkich. Szczegółowe zagadnienia związane z tą sprawą regulowały kolejno
dwa zarządzenia Ministra Sprawiedliwości: z dnia 10 września
1952 r. - a po jego uchyleniu - z dnia 8 lutego 1963 r., które
zawierały instrukcje w sprawie nadzoru nad państwowymi biurami notarialnymi. Przewidywały one - obok zwierzchniego nadzoru Ministra Sprawiedliwości - nadzór prezesa sądu
wojewódzkiego nad biurami notarialnymi danego okręgu wojewódzkiego, a jako środki działania organów nadzoru wprowadziły wizytacje, którym każde biuro musiało być poddane co
najmniej jeden raz w okresie dwuletnim oraz lustracje. Zarządzenia przewidywały także inne formy sprawowania nadzoru:
badanie aktów notarialnych, analiza sprawozdawczości oraz
omawianie na konferencjach notariuszy istotnych problemów dla
praktyki notarialnej. Pojawiła się prawnie usankcjonowana funkcja notariusza-wizytatora, działającego przy sądzie wojewódzkim. Do pełnienia tej funkcji notariusza delegował prezes sądu
wojewódzkiego - w porozumieniu z Departamentem Kadr Ministerstwa Sprawiedliwości.
Instrukcja z 1963 r. oraz zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 lutego 1983 r. w sprawie wykonywania nadzoru nad
sądami i państwowymi biurami notarialnymi oraz współdziałania sędziów w doskonaleniu orzecznictwa 1 obowiązywały do dnia
1 stycznia 1986 r. W tym bowiem dniu weszło w życie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 1985 r. w
sprawie szczegółowych zasad wykonywania nadzoru nad sądami
9
R E J E N T Nr 3 - lipiec 1991 r.
i sędziami oraz nad państwowymi biurami notarialnymi.2 Rozporządzenie to przyjęło jako zasadę, iż nadzór w powierzonym okręgu sprawowany był przez prezesa sądu wojewódzkiego, który
odpowiadał przed Ministrem Sprawiedliwości za całokształt
działalności wszystkich podległych mu jednostek organizacyjnych. Zasada ta w żaden sposób nie uszczuplała uprawnień nadzorczych Ministra, który swoje zadania realizować mógł osobiście
oraz za pośrednictwem właściwych jednostek organizacyjnych
Ministerstwa Sprawiedliwości.
Następna z kolei ustawa z dnia 24 maja 1989 r. - Prawo o
notariacie' nie wniosła nowych rozwiązań w omawianych sprawach. Nie było zresztą ku temu specjalnych powodów, skoro
podstawowe założenia funkcjonowania notariatu w oparciu o
państwowe biura notarialne zostały zachowane, a tworzenie za
zgodą Ministra Sprawiedliwości indywidualnych kancelarii notarialnych miało charakter incydentalny i służyło tylko jako środek
uzupełniający sieć państwowych biur notarialnych. Na jeden tylko fakt należałoby zwrócić uwagę w odniesieniu do unormowań
dotyczących nadzoru: otóż ustawa ta, wyraźnie sprecyzowała
uprawnienia osób powołanych do nadzoru, stanowiąc że osoby te
mają prawo wglądu w czynności notarialne i badania ich zgodności z prawem, a także mogą żądać wyjaśnień oraz zarządzić
usunięcie uchybień i usterek, a w razie dostrzeżenia naruszenia
przez notariusza jego obowiązków - żądać wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Regulację tę w dosłownym brzmieniu powtórzyła ustawa z 1991 r.
Nie będzie chyba błędem, jeśli przyjmie się powyższe sformułowanie jako definicję nadzoru sprawowanego nad notariatem i
określonego jako nadzór zewnętrzny, który w ustawie z 1989 r.
przybrał dwie formy: nadzór zwierzchni sprawowany przez Ministra Sprawiedliwości i nadzór bezpośredni sprawowany przez
prezesów sądów wojewódzkich. Istotę nadzoru ujęła również
wspomniana już wyżej instrukcja z 10 września 1952 r.,stwierdzając iż działalność nadzorcza nad państwowymi biurami notarialnymi zmierza do prawidłowego i jednolitego stosowania
obowiązujących przepisów, zgodnie z zasadami ustroju i celami
Państwa oraz do zapewnienia biurom notarialnym warunków
prawidłowej, planowej i sprawnej pracy. Ustawa z 1989 r. zawierała delgację w art. 6 § 5 do wydania przez Ministra Sprawiedli-
10
N a d z ó r nad notariatem
wości rozporządzenia, które określałoby szczegółowe zasady wykonywania nadzoru. Rozporządzenie to nie zostało wydane, czego
konsekwencją jest stosowanie (do działających jeszcze w okresie
dwóch lat - to jest najpóźniej do dnia 20 kwietnia 1993 r.) zasad
wobec państwowych biur notarialnych przyjętych w rozporządzeniu z dnia 10 grudnia 1985 r. - w chwili obecnej także już uchylonego rozporządzeniem z dnia 29 marca 1991 r. w sprawie trybu
wykonywania nadzoru nad działalnością administracyjną sądów.4
Rozważając powyższe zgadnienia nie sposób pominąć milczeniem problematykę związaną z tzw. nadzorem wenętrznym biura notarialnego, sprawowanym przez jego kierownika, a później
dyrektora. Sprawę tę regulowały kolejne zarządzenia Ministra
Sprawiedliwości zawierające regulaminy urzędowania państwowych biur notarialnych z dnia 12 grudnia 1951 r., z dnia 22
września 1952 r. i ostatnie - z dnia 19 grudnia 1989 r.5 Nie
wdając się w rozważania dotyczące spraw natury porządkowoadministracyjnej wszystkie te regulaminy powielały tę samą zasadę, odnoszącą się do dokonywania czynności notarialnych.
Zasada ta polegała na tym, iż w razie dostrzeżenia rozbieżności
w stosowaniu przepisów lub uchybień w urzędowaniu, kierownik
(dyrektor) państwowego biura notarialnego wydawał stosowne
polecenie. Jeżeli polecenie to dotyczyło czynności notarialnej, a
notariusz stanowiska tego nie podzielał, wówczas z zachowaniem drogi służbowej mógł zwrócić się o wyjaśnienie do Ministerstwa Sprawiedliwości.
Nowe rozwiązanie prawne
W dniu 22 kwietnia 1991 r. weszła w życie ustawa z dnia 14
lutego 1991 r. Prawo o notariacie.6 Wprowadziła ona nowy model
funkcjonowania notariatu w Polsce powojennej, na wzór rozwiązań przyjętych przed wojną, regulowanych omawianą już częściowo ustawą z 1933 r. Podstawy nowego ustroju notariatu opierają
się na przyjęciu, iż notariusz wykonuje wolny zawód. Nie jest on
jednak osobą zupełnie prywatną. Fakt powołania go na to stanowisko przez Ministra Sprawiedliwości powoduje nadanie notariuszowi swoistego imperium, które przejawia się w tym, iż:
11
R E J E N T Nr 3 - lipiec 1991 r.
1) jest osobą zaufania publicznego i korzysta z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym,
2) czynności notarialne dokonane przez notariusza zgodnie z
prawem mają charakter dokumentu urzędowego, zaopatrzonego pieczęcią notariusza z godłem państwowym,
3) notariusz dokonując czynności notarialnej uzewnętrznia
dokumentem wolę stron w ramach obowiązującego w państwie porządku prawnego i sam musi przy sporządzaniu czynności porządku tego przestrzegać, w przeciwnym bowiem
wypadku za przewinienia zawodowe odpowiadać może dyscyplinarnie.
Ustawa z 1991 r. wprowadza jednolitą strukturę organizacyjną notariatu stwierdzając, iż czynności notarialne notariusz dokonuje w kancelarii notarialnej. Stworzyła ona również
podstawy prawne dla działalności silnego i niezależnego samorządu zawodowego notariuszy,' przyznając organom tego samorządu - a więc izbom notarialnym i Krajowej Radzie Notarialnej osobowość prawną.
Powyższe okoliczności siłą faktu musiały spowodować inne
uregulowania zasad dotyczących nadzoru nad notariatem, czego
przejawem jest wprowadzenie całego rozdziału do ustawy - poświęconego tym zagadnieniom. Nadzorem objęta została działalność notariuszy oraz organy samorządu notarialnego. Wzorem
poprzednich unormowań nadzór Sprawowany jest przez Ministra
Sprawiedliwości, który wykonywać może go osobiście bądź za
pośrednictwem prezesów sądów apelacyjnych lub wojewódzkich,
lub przez wyznaczone osoby. Tryb wykonywania nadzoru został
szczegółowo określony rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. 7 Odnosi się ono tylko do nadzoru
sprawowanego - mówiąc ogólnie - przez Ministra Sprawiedliwości, a więc niezależnie od nadzoru uregulowanego wyłącznie w
ustawie, a sprawowanego przez samorząd notarialny.
Bezpośredni nadzór wykonywany będzie przede wszystkim
przez sędziów cywilistów, chyba że korzystając z możliwości
ustawowej Minister bądź prezesi zatrudnią notariusza za jego
zgodą do pełnienia funkcji nadzorczych. Takiemu notariuszowi,
w tym jednym przypadku ustawa nadaje status urzędnika państwowego.
12
Nadzór nad notariatem
Wspomniane rozporządzenie z dnia 30 kwietnia 1991 r. przewiduje kilka form wykonywania nadzoru, do których należą:
1) Wizytacje kancelarii notarialnych, mające obejmować całokształt pracy notariusza. Wizytacje przeprowadza się w szczególności, gdy organy samorządu notarialnego w ogóle nie
przeprowadziły lub przeprowadziły wadliwie wizytację lub też
wtedy, gdy powtarzają się zarzuty co do prawidłowości wykonywania czynności notarialnych.
2) Lustracje obejmujące określoną problematykę. O ile wizytacja
ma na celu zbadanie w szczególności zgodności z przepisami
prawa i prawidłowość pod względem formy sporządzonych aktów
notarialnych i innych czynności notarialnych, prawidłowość ustalania i pobierania wynagrodzenia oraz podatków i opłat, wykonania wydanych zarządzeń oraz przestrzegania powagi i kultury
urzędowania pracy notariusza, o tyle lustracja może ograniczyć
się do jednego z tych zagadnień lub mieć na celu dokonanie analizy
problemowej sporządzanych czynności notarialnych pod kątem
stosowania obowiązującego prawa.
3) Dokonywanie oceny działalności notariuszy na podstawie protokołów, sprawozdań rocznych i bilansów sporządzanych przez
organy samorządu notarialnego. Ocena ta dokonywana jest z
jednej strony przez prezesów sądów apelacyjnych, którzy w przypadku stwierdzenia rażących nieprawidłowości w wyniku przeprowadzonej wizytacji lub lustracji mogą wystąpić do prezesa rady
izby notarialnej z wnioskiem o podjęcie stosowanych czynności
zaradczych. Z drugiej strony, oceny takiej dokonuje także Ministerstwo Sprawiedliwości, w oparciu o przesłane zarówno przez
prezesów sądów apelacyjnych jak i organy samorządu notarialnego wyniki wizytacji i lustracji kancelarii notarialnych.
4) Badanie działalności rad izb notarialnych, w szczególności z
zakresu ich czynności nadzorczych i szkoleniowych. Czynności te
regulowane są samą ustawą - Prawo o notariacie i odnoszą się do
obowiązku przeprowadzania przez radę izby za pośrednictwem jej
członków lub innych notariuszy wizytacji każdej kancelarii co
najmniej raz na trzy lata oraz do organizowania przez radę izby
szkolenia aplikantów notarialnych, a także ustalania przez Krajową Radę Notarialną programu aplikacji notarialnej i nadzoru nad
szkoleniem aplikantów.
13
R E J E N T Nr 3 - lipiec 1991 r.
5) Narady powizytacyjne oraz konferencje szkoleniowe notariuszy. Wydaje się, że z powodzeniem temu celowi mogą również
służyć walne zgromadzenia notariuszy izb notarialnych.
Przy tak ukonstytuowanym nadzorze, którego trzon merytoryczny stanowią wizytacje samorządu notarialnego i pomocniczo
- wizytacje prezesów sądów apelacyjnych, czynności nadzorcze
Ministerstwa Sprawiedliwości będą dotyczyły w głównej mierze
spraw bardziej ogólnych, a więc: ustalenia kierunku nadzoru,
opracowywania materiałów problemowo-analitycznych na tle
praktyki notarialnej, czy wspomnianego już dokonywania oceny
wyników wizytacji i lustracji kancelarii notarialnych.
Zwrócić tu należy uwagę, iż rozporządzenie przewiduje ustalanie przez Ministerstwo Sprawiedliwości w ramach swoich
czynności nadzorczych planu siedzib kancelarii notarialnych.
Jest to niezwykle istotna okoliczność - zważywszy na fakt, iż
ustawa - Prawo o notariacie nie zawiera w tej materii żadnego
przepisu, któiy pozwalałby - wzorem ustawy przedwojennej ustalić liczbę notariuszy oraz ich siedziby. Luka w uregulowaniu
ustawowym doprowadzić mogłaby do niewłaściwego rozmieszczenia siedzib kancelarii, nieadekwatnego do rzeczywistych potrzeb społecznych. Wkroczenie w tej sprawie resortu
sprawiedliwości i wykorzystanie jego uprawnień nadzorczych
wydaje się ze wszechmiar uzasadnione i wręcz konieczne.
Ustawa - Prawo o notariacie stanowi, że nadzór sprawowany
jest także w odniesieniu do organów samorządu notarialnego.
Rozporządzenie z dnia.30 kwietnia i991 r. daje temu wyraz,
stanowiąc że zarówno prezes sądu apelacyjnego i wojewódzkiego,
jak i przedstawiciel Ministra Sprawiedliwości biorą udział w
walnych zgromadzeniach notariuszy izb notarialnych. Do Ministra należy ponadto - zgodnie z art. 47 Prawa o notariacie prawo zaskarżenia do Sądu Najwyższego uchwały organu samorządu notarialnego sprzecznej z prawem. Uchwałę tę zaskarżyć
można w terminie 6 miesięcy od dnia jej otrzymania przez Ministra. Termin ten jednak nie ma zastosowania jeżeli uchwała
rażąco narusza prawo.
Z punktu widzenia właściwie układającej się współpracy Ministra Sprawiedliwości z samorządem notarialnym - którego
ustawowe kompetencje są szerokie - istotny jest art. 48 ustawy.
Przewiduje on możliwość zwrócenia się Ministra Sprawiedliwo-
14
N a d z ó r nad notariatem
ści do organów samorządu notarialnego o podjęcie uchwały w
określonej sprawie, która należy do właściwości tych organów.
Uchwała ta powinna być podjęta w terminie jednego miesiąca, w
przeciwnym bowiem razie Minister może decyzję podjąć sam.
W chwili opracowywania niniejszego artykułu sprawą najistotniejszą, jaka spoczywa na resorcie jest sprawne i w miarę
szybkie przeprowadzenie likwidacji państwowych biur notarialnych oraz wyznaczenie notariuszom siedzib ich kancelarii - w
oparciu o ustawę z dnia 14 lutego 1991 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o notariacie oraz o zmianie kodeksu postępowania cywilnego i ustawy o księgach wieczystych. 8 Należy
wyrazić nadzieję, że harmonijna współpraca w tej kwestii z prezesami sądów apelacyjnych i wojewódzkich, którzy zostali zobligowani
do
opracowania
harmonogramu
dotyczącego
prywatyzacji notariatu, mającego uwzględnić wszelkie sprawy
kadrowe, organizacyjne i finansowe pozwoli na przejście tego
niewątpliwie trudnego okresu w sposób niezakłócony i nie dający
się odczuć społeczeństwu - które korzysta przecież w szerokim
zakresie z usług notariatu.
15
R E J E N T Nr 3 - lipiec 1991 r.
PRZYPISY
1. Dz. Urz. Min. Spraw, nr 1, poz. 3.
2. Dz. U. nr 59, poz. 303 z późniejszymi zmianami.
3. Dz. U. nr 33 poz. 176, zmiana Dz. U. nr 73, poz. 436.
4. Dz. U. nr 29, poz. 126.
5. M.P. nr 2, poz. 18.
6. Dz. U. nr 22, poz. 91.
7. Dz. U. nr 42, poz. 188.
8. Dz. U. nr 22, poz. 92.
16