Doradztwo Podatkowe BISP5

Artykuły i studia
ANALIZA PODATKOWA
Popsucie podatków – udana operacja1
Prof. dr hab. Witold Modzelewski
Uniwersytet Warszawski, Instytut Studiów Podatkowych
Wreszcie dociera do naszej świadomości odrzucany od
dłuższego czasu fakt, że kryzys dochodów budżetowych jest
czymś znacznie poważniejszym niż skutek uboczny tzw. spowolnienia gospodarki. To prawda, że pokutuje wciąż w publicznym języku przekonanie o prostym związku między wzrostem
gospodarczym a wyższymi dochodami budżetowymi typu: jak
rośnie PKB, to automatycznie zwiększają się wpływy z podatków
(i odwrotnie), ale chyba szkoda czasu na polemikę z tym poglądem. Krótko mówiąc, zależność ta nie zawsze występuje i może
mieć również nieco inną treść: wysokie dochody budżetowe
mogą generować wzrost gospodarczy, choć również wzrost PKB
może nie mieć wpływu na dynamikę dochodów budżetowych,
gdy np. liderami rozwoju są branże faktycznie nieopodatkowane.
Najważniejszą, obserwowaną u nas prawidłowością jest spadek
(nominalny i realny) dochodów budżetowych, który występuje,
mimo że jesteśmy (jakoby) „zieloną wyspą”.
Sądzę, że najważniejsze jest pozbycie się magii w myśleniu
o podatkach, które jakoby wpłacały się „obiektywnie” do kasy
państwa. Jest w tej tezie coś ze średniowiecznych przekonań
o pochodzeniu myszy czy szczurów: ponoć wystarczyło mieć
słomę i brudną wodę, a owe zwierzątka natychmiast się zjawiały. W podatkach nie ma żadnego „obiektywnego” mechanizmu:
tworzą je oraz płacą ludzie i od ich woli zależy dużo, nawet
bardzo. Jedynym „obiektywnym” faktem są wpłaty dokonywane
przez podatników: to można policzyć, a przede wszystkim porównać w czasie. Reszta zależy od zachowań setek tysięcy
osób, które tworzą przepisy, interpretują je, prowadzą księgi,
składają (lub nie) deklaracje podatkowe, a w końcu wpłacają
(lub nie) to, co w ich przekonaniu należy się władzy.
Częstokroć byliśmy przekonywani, że są dwa nierównorzędne motywy działania tych wszystkich, którzy uczestniczą w tym
procesie: pierwszym jest poczucie legalizmu („są przepisy,
trzeba ich przestrzegać”), a drugim jest strach przed karą za
niepłacenie podatków („przyjdzie fiskus i wykończy”). Najdalszy
jestem od lekceważenia pierwszego motywu: podatki od firm (to
największa część wpływu) w rzeczywistości rozliczają księgowi,
których świadomość prawna jest godna szacunku. Choć zdarza
się, że mylą przepisy wydane np. przez Ministra Finansów z ich
oficjalną interpretacją, lecz imperatyw legalnego działania jest
w świadomości tej grupy zawodowej bardzo silny. Ciągle
w mniejszości pozostają „kreatywni księgowi”, dla których „przepisy” są czymś mało istotnym. O praktycznym stanie wiedzy
podatkowej przedsiębiorców decyduje właśnie poziom kompetencji i przyzwoitość tej grupy zawodowej. Występują tu jednak
postawy pragmatyczne. Bieżące rozliczanie podatków jest
czymś żmudnym i pracochłonnym; nie warto więc męczyć się,
gdy władza nie jest w stanie lub nie umie sprawdzić prawidłowości naszych rozliczeń.
Jeśli idzie o drugi motyw (strach przed karą), to ostatnio
zrobiono wiele (bardzo dużo), aby fiskus przestał być groźny.
24
Biuletyn Instytutu Studiów Podatkowych Nr 5/2010
Najistotniejsze błędy popełnione przez ustawodawcę, które
powodują, że nie tylko boimy się podatków, ale nie bardzo
opłaca się przestrzegać przepisów w tym zakresie, popełniono
w ciągu ostatnich kilku lat. Próba ich zdefiniowania jest głównym
celem niniejszego artykułu. Ale po kolei.
Sądzę, że najistotniejszą, a zarazem najgroźniejszą przyczyną rosnącej dziury budżetowej jest coraz niższa efektywność
fiskalna naszego systemu podatkowego. Zrzucanie odpowiedzialności na zimę czy też, co jeszcze bardziej zabawne, na
niechęć Polaków do kupowania towarów, jest zawracaniem
głowy. Efektywność fiskalna całości systemu podatków stanowiących u nas dochody budżetu państwa mierzona na wszystkie możliwe sposoby spada już od ponad trzech lat i jest z nią
coraz gorzej. To, że do kasy państwa trafia mniej pieniędzy, ma
dość proste przyczyny, które z praktycznego punktu widzenia
można podzielić na dwie grupy: generalne, dotyczące całości
tego systemu oraz szczegółowe, związane z konkretnymi podatkami. Zacznijmy od tych pierwszych. Warto przypomnieć, że
ukształtowany w pierwszych siedmiu latach mijającego dwudziestolecia system podatkowy budowano, kierując się czterema
podstawowymi zasadami:
1) podatnicy sami obliczają swoje podatki; musieli jednak pod
rygorem odpowiedzialności karnej złożyć deklarację, określającą kwotę, która ich zdaniem należy się władzy; zadeklarowana kwota była jednak przymusowo wyegzekwowana przez organy podatkowe, gdyż składając deklarację
wystawiamy sami na siebie tytuł egzekucyjny;
2) organy podatkowe (skarbowe) są w stanie skontrolować
tylko nieliczny odsetek składanych deklaracji; średnio nie
przekracza to nawet 3% całości populacji; jeżeli jednak są
w stanie udowodnić, że podatnik zadeklarował za mało,
określają podatek w sposób władczy, a zaskarżenie ich
decyzji nie wstrzymywało egzekucji; rygor natychmiastowej wykonalności był najważniejszym atrybutem władzy fiskusa;
3) brak zapłaty podatków był nieopłacalny w sensie ekonomicznym: kary finansowe za zaległości podatkowe, a przede wszystkim odsetki za zwłokę, były na tyle wysokie, że ten
sposób finansowania był najdroższy z możliwych;
4) ograniczona represyjność karna za naruszenie prawa podatkowego; wsadzanie ludzi do więzienia za podatki jest
najgłupszym sposobem rządzenia, zwłaszcza że przygotowanie organów wymiaru sprawiedliwości do tej roli, oględnie
mówiąc, jest niewielkie. Postępowania trwają latami, a liczba prawomocnych wyroków skazujących w żadnym stopniu
nie zwiększa dochodów budżetowych. Stąd geneza „premii
niekaralności” za skorygowanie deklaracji ujawniającej
zaległości podatkowe.
Gdy politycy przestali zajmować się podatkami, a ich tworzenie scedowali na rzecz magicznego trójkąta lobbystów,
Artykuły i studia
urzędników i ekspertów, szybko i skutecznie podważono każdą
z powyższych zasad: w dwóch (z czterech najważniejszych)
podatkach zniesiono obowiązek składania większości deklaracji podatkowych, zlikwidowano rygor natychmiastowej wykonalności decyzji podatkowych, radykalnie zwiększono opłacalność
niepłacenia podatków (dziś jest to najtańszy sposób kredytowania) oraz zlikwidowano część sankcji finansowych za niepłacenie podatków, „zastępując” je radykalnym zwiększeniem odpowiedzialności karnej za naruszenie prawa podatkowego, chyba
z pełną świadomością, że represyjność ta jest w dużym stopniu
fikcyjna – dziś zapadają wyroki karne w sprawach podatkowych
z początku obecnego stulecia.
Trzeba przyznać, że podcięcie nóg, na których stał nasz
system podatkowy, było jedną z niewielu skutecznych operacji
przeprowadzonych w naszym ustawodawstwie. Można pogratulować. Nie wiadomo, czy był to proces spontaniczny, czy ktoś
tym sterował. Zresztą chyba nie ma to większego znaczenia.
Lobbyści referują na komisjach sejmowych ustawy, a także w różnych przebraniach ogłupiają posłów, żerując na ich niewiedzy
(przykładm może być likwidacja sankcji dotyczącej podatku od
towarów i usług, którą w grudniu uchylono jako „sprzeczną”
z prawem UE, by następnie w styczniu wyrokiem ETS potwierdzić,
że jest całkiem zgodna), a nawet stają się „społecznym doradcami” ministrów, faktycznie rządzącymi urzędniczą legislacją.
Stół, w którym podcięto wszystkie cztery nogi, się chwieje.
Obecny system podatkowy nie ma jakiejkolwiek logiki, jest
z istoty niesprawny i co najważniejsze, niegroźny. Nie opłaca
ANALIZA PODATKOWA się dziś rozliczać w terminie, bo traci się najtańsze źródło finansowania.
Lista wprowadzonych zmian, które psują poszczególne
podatki, jest dużo dłuższa. Jej pełne przedstawienie stworzyłoby swoista białą księgę patologii naszego ustawodawstwa.
Najwięcej przykładów dostarczają tu nowelizacje podatków
dochodowych, w których jest już więcej wyjątków uprawniających
do niepłacenia podatków, niż przychodów opodatkowanych. Na
trwale wpisano do nich różnego rodzaju „patenty” na niepłacenie podatków. Oczywiście dla wtajemniczonych. Przykładem
z brzegu są wprowadzone przed kilku laty zasady opodatkowania tzw. różnic kursowych, dzięki którym można dobrze żyć,
mimo „ponoszenia strat podatkowych”. Również podatki pośrednie psuto na potęgę, a największą ofiarą tych działań stał się
oczywiście podatek od towarów i usług. Koronnym przykładem
tych działań jest przepis z grudnia 2008 r., który po półrocznej
zwłoce w zapłacie faktury przez instytucje finansowe pozwala
w majestacie prawa uniknąć płacenia tego podatku.
Choroba tkwi w samym procesie tworzenia prawa. Bez zasadniczej zmiany obowiązujących procedur, pozwalających
uchwalić każdy nonsens, będziemy skazani na spadek dochodów budżetowych.
Przypisy:
1
Niniejszy tekst jest częścią II Raportu Instytutu Studiów Podatkowych
pt. „Ewolucja systemu Podatkowego w Polsce: stan obecny przyczyną
kryzysu. Czy potrafimy skutecznie zwiększyć dochody budżetowe?”.
Szanowni Państwo,
w dniu 26 maja 2010 r. w siedzibie Instytutu Studiów Podatkowych odbyła się konferencja prasowa poświęcona kryzysowi
dochodów budżetowych, pt. „Co należy zrobić z podatkami, aby wariant grecki się nie powtórzył?” Poniżej pozwalamy sobie
przedstawić Państwu wybrane refleksje na temat II Raportu Instytutu Studiów Podatkowych pt. „Ewolucja systemu Podatkowego w Polsce: stan obecny przyczyną kryzysu. Czy potrafimy skutecznie zwiększyć dochody budżetowe?”, któremu
poświęcona była wskazana konferencja, jednocześnie zapraszamy wszystkich Państwa do odwiedzenia naszej strony internetowej, na której znajdziecie Państwo pełną treść raportu.
Już po raz drugi, wykazując się tradycyjną naiwnością, uważamy, że naprawa systemu podatkowego jest możliwa; sformułowaliśmy również 10 przykazań, które dają szanse prowadzenia tej operacji. Oto one:
1) implementując dyrektywy podatkowe UE należy przede wszystkim kierować się interesem publicznym,
2) w procesie tworzenia przepisów podatkowych należy ściśle oddzielić lobbystów od ekspertów,
3) tworząc przepisy podatkowe należy stworzyć silną przeciwwagę dla wszystkich, którzy są zainteresowani spadkiem opodatkowania (dziś dominują); tą przeciwwagą mogą być tylko politycy chroniący podatki przed demontażem,
4) pisząc ustawy podatkowe musi być ściśle przestrzegana „zasada jednego pióra” i jawności autorów,
5) należy odseparować biznes podatkowy od administracji skarbowej; funkcjonowanie aparatu fiskalnego powinno być dla tego
biznesu czymś całkowicie niedostępnym,
6) należy podwyższyć wynagrodzenie aparatu skarbowego i celnego, jednocześnie zwiększając stawiane mu wymagania merytoryczne, a przede wszystkim usprawnić jego bieżące funkcjonowanie, kontrole oraz postępowania podatkowe nie mogą
trwać tak długo jak obecnie,
7) należy stworzyć wszelkie bariery prawne chroniące przed wykorzystywaniem aparatu skarbowego do celów pozafiskalnych,
8) należy nadać doradztwu podatkowemu bezsporny status zawodu zaufania publicznego, podlegający nadzorowi publicznemu,
który byłby głównie wykonywany przez samorząd zawodowy w interesie publicznym w celu jego ochrony; interesy podatników
są zbyt ważnym problemem publicznym, aby poddawać je wolnej grze sił rynkowych,
9) pogłębiający się z każdym rokiem chaos interpretacyjny w wykonaniu organów administracji publicznej wymaga radykalnych
posunięć: należy zlikwidować przymus wydawania interpretacji urzędowych przez jakikolwiek organ publiczny.
10)orzecznictwo sądowe w niewielkim stopniu przyczyniło się do naprawy systemu podatkowego (wyrażony kiedyś przez jednego z sędziów pogląd, że „takie orzecznictwo jaka legislacja”) jest w pełni aktualny. Rozbieżności w orzecznictwie są czymś
nieuniknionym, lecz powinno następować samoograniczenie tego procesu; od lat obserwujemy jednak proces odwrotny. NSA
powinien znacznie częściej wykorzystywać możliwości wydawania uchwał, które ujednolicałyby judykaturę podatkową.
Więcej na stronie: www.isp-modzelewski.pl
Biuletyn Instytutu Studiów Podatkowych Nr 5/2010
25