Prawo do rozwoju

Globalna Północ – Globalne Południe. Kwartalnik o rozwoju, odpowiedzialności globalnej i prawach
człowieka
Od prawa do rozwoju do pomocy rozwojowej
Marek Marczyński
Prawa człowieka zarówno jako idea polityczna jak i filozoficzna, opierają się na silnych
założeniach moralnych i etycznych. Począwszy od amerykańskiej Deklaracji Niepodległości 1, w
której prawo do dążenia do szczęścia zdefiniowane zostało jako nienaruszalne, prawa człowieka
były podstawą ludzkich dążeń do stworzenia bardziej sprawiedliwego systemu społecznego i
politycznego.
Gdy w 1941 roku prezydent Stanów Zjednoczonych Ameryki, Franklin D. Roosevelt
wygłaszał w kongresie swoje słynne wystąpienie, które przeszło do historii pod nazwą Czterech
Wolności, społeczny i ekonomiczny wymiar praw człowieka stał się wyraźnie widoczny. Dla
Roosvelta wolność od niedostatku była tak samo ważnym elementem wolności ludzkiej jak
równość czy wolność słowa.2 Zaraz po zakończeniu Drugiej Wojny Światowej, sprawiedliwość
społeczna była wciąż ważnym elementem doktryny praw człowieka.
Przyjmując te założenia Karta Narodów Zjednoczonych, podkreśla, że rolą organizacji jest
wspieranie działań na rzecz podniesienia stopy życiowej, pełnego zatrudnienia oraz poprawy
warunków postępu i rozwoju gospodarczego i społecznego.3 W konsekwencji, idea prawa do
rozwoju pojawiła się podczas opracowywania tekstu Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka.4
Jednakże mimo wielu wysiłków prawo do rozwoju nie zostało wpisane ani do tekstu Deklaracji, ani
do późniejszych dwóch Paktów Praw Człowieka.
Po prawie czterdziestu latach dyskusji na różnych forach międzynarodowych, w roku 1986,
ONZ proklamowała Deklarację Prawa do Rozwoju, która opisywała rozwój jako nienaruszalne
prawo człowieka, na mocy którego każda osoba i wszystkie ludy są uprawnione do uczestnictwa
w, przyczyniania się do i korzystania z rozwoju gospodarczego, społecznego, kulturalnego i
politycznego, w którym wszystkie prawa człowieka i podstawowe wolności mogą być w pełni
realizowane.5
Zdaje się, że prawo do rozwoju, zawierając elementy polityczne, społeczne i kulturowe, jest
esencją wszystkich praw człowieka. W rzeczy samej, definicja zaproponowana przez Arjuna
Sengupta – niezależnego eksperta Komisji Praw Człowieka ONZ – potwierdza tą tezę. Autor
twierdzi, że prawo do rozwoju to prawo do procesu rozwoju, składające się z progresywnego i
stopniowego realizowania wszystkich uznanych praw człowieka, takich jak prawa obywatelskie i
polityczne, prawa ekonomiczne, społeczne i kulturalne (oraz wszelkie inne prawa uznane przez
prawo międzynarodowe) jak również procesu wzrostu gospodarczego zgodnego ze standardami
praw człowieka.6
Zaprezentowana definicja stawia przed nami następujące pytanie: w jaki sposób możemy
mierzyć realizację prawa do rozwoju? Jeśli - jak zostało stwierdzone - prawo to posiada wymiar
polityczny, ekonomiczny, społeczny i kulturowy, połączony z procesem wzrostu gospodarczego,
1
2
3
4
The Declaration of Independence, Action of Second Continental Congress, July 4, 1776.
Buergenthal, Thomas. International human rights in a nutshell. West, 2002. 28.
Karta Narodów Zjednoczonych, Artykuł 55(a).
W lutym 1947 roku, Eleonora Roosevelt – jedna ze współtwórców Powszechnej Deklaracji – w jednym z
wywiadów stwierdziła: musimy być świadomi faktu, że tworzymy światową kartę praw oraz, że jednym z najbardziej
podstawowych praw jest szansa rozwoju. Cytat z May Day, luty 1947. Podaję za: Sengupta, Arjun. Realizing the
right to development. Development and Change Vol. 31, 2000. Oxford: Blackwell Publishers. 554-555.
5 Deklaracja ONZ o Prawie do Rozwoju, Artykuł 1
6 Sengupta, Arjun. The human right to development. Oxford Development Studies, Vol. 32, June 2004. 182.
1
Globalna Północ – Globalne Południe. Kwartalnik o rozwoju, odpowiedzialności globalnej i prawach
człowieka
czy możemy mówić o pełnym korzystaniu z prawa do rozwoju, gdy tylko niektóre jego części
składowe zostały zrealizowane? Czy implementacja prawa do rozwoju jest całkowita, gdy dany kraj
ma doskonały dorobek w realizacji praw politycznych, ale wzrost ekonomiczny nie występuje, a
prawa kulturowe nie są chronione?
Sengupta twierdzi, że prawo do rozwoju powinno być postrzegane jako wektor. 7 To z kolei
ma swe implikacje w dwóch cechach, które prawo to posiada. Przede wszystkim, każdy element
składowy prawa musi być zrealizowany w zgodzie z perspektywą praw człowieka.8 Poza tym,
wszystkie elementy tego prawa są ze sobą wzajemnie powiązane i od siebie zależne. Oznacza to,
że, dla przykładu prawo do ochrony zdrowia jako element prawa do rozwoju, zależy od realizacji
prawa do wyżywienia, prawa do wody czy prawa do odpowiednich warunków mieszkaniowych. To
z kolei prowadzi do stwierdzenia, że poprawa realizacji prawa do rozwoju, czy też wzrost jego
wartości wektorowej, jest bezsporny jeśli wszystkie jego elementy ulegną poprawie lub też
przynajmniej jeden ulegnie poprawie, a pozostałe nie pogorszą się.9
Gdy mówimy o perspektywie praw człowieka w rozwoju, warto przywołać słynne już
objaśnienie praw zaprezentowane przez Amartyę Sena. Twierdzi on, że prawa to roszczenia, które
posiadają przypisane im powinności. Jeśli osoba A posiada prawo do X, wówczas powinna istnieć
jakaś instytucja, nazwijmy ją B, która ma obowiązek zaopatrzenia A w X.10 Powyżej objaśniliśmy
już, co w kontekście prawa do rozwoju należy rozumieć jako X, jednak wciąż pozostaje nam
przedyskutować co rozumiemy jako A i B w naszej układance.
Przywołując ponownie Deklarację ONZ o Prawie do Rozwoju, można wyciągnąć konkluzję,
że podmiotem wspomnianego prawa jest osoba ludzka [która jest] centralnym podmiotem
rozwoju.11 Jednocześnie Deklaracja podkreśla także kolektywny wymiar prawa do rozwoju,
stwierdzając, że wszystkie ludy są uprawnione do uczestnictwa w rozwoju.12
W klasycznej doktrynie praw człowieka, niezależnie czy mówimy o prawach obywatelskich,
politycznych, ekonomicznych czy społecznych, pierwotna odpowiedzialność za ich realizację
spoczywa na państwie. Instytucje międzynarodowe mogą pełnić funkcję jedynie subsydiarną. Jeśli
idzie o prawo do rozwoju, koncepcja wydaje się bardziej złożona i innowacyjna. Mimo że
Deklaracja ONZ o Prawie do Rozwoju wymienia państwo jako podmiot odpowiedzialny za
realizację tego prawa, możemy wymienić również innych aktorów, którzy ponosić mogą
współodpowiedzialność.13 Deklaracja i Program Działań Międzynarodowej Konferencji Praw
Człowieka w Wiedniu, ustanawia wprost obowiązek międzynarodowej współpracy, zarówno na
szczeblu bilateralnym jak i w ramach działalności organizacji międzynarodowych. 14 Koncepcję tę
możemy także odnaleźć we wcześniejszych dokumentach międzynarodowych, przede wszystkim
w artykule 56 Karty Narodów Zjednoczonych czy też wspomnianym wcześniej artykule 3 Deklaracji
7 Sengupta, Arjun. Report of the independent expert on the right to development. UN GA A/55/306. 7, para. 23.
8 Generalnie, naukowcy mówią o dwóch podejściach do rozwoju. Pierwsze określane mianem perspektywy potrzeb
(ang. Needs-based approach) oraz drugie, określane jako perspektywa praw człowieka (ang. Human rights based
approach). Drugie z podejść podkreśla potrzebę odpowiedzialności prawnej, niedyskryminacji oraz równości w
dostępie do zasobów, podczas gdy pierwsze skupia się jedynie na kwestii zapewnienia jak największej ilości
zasobów. Podejście zgodne z perspektywą praw człowieka postuluje włączenie praw człowieka, jako podstawy,do
wszystkich projektów rozwojowych. Więcej na ten temat - zobacz: Cornwell, Andrea and Celestine Nyamu
Musembi. Putting the ‘rights-based approach’ to development into perspective. Third World Quarterly, Vol. 25,
2004. 1416-1417.
9 Report of the independent expert on the right to development Arjun Sengupta, UN GA A/55/306. 8, para. 25.
10 Sen, Amaryta. Development as Freedom. Oxford: Oxford University Press, 1999. 228.
11 Deklaracja ONZ o Prawie do Rozwoju, Artykuł 2.
12 Deklaracja ONZ o Prawie do Rozwoju, Artykuł 1. Zobacz także: Sengupta, Arjun. The human right to development.
Oxford Development Studies, Vol. 32, June 2004. 190-191. Na temat dyskusji o kolektywnym i indywidualnym
wymiarze prawa do rozwoju.
13 Deklaracja ONZ o Prawie do Rozwoju, Artykuł 3.
14 Deklaracja i Program Działań Międzynarodowej Konferencji Praw Człowieka w Wiedniu (1993). paragraf 10 oraz
66-77.
2
Globalna Północ – Globalne Południe. Kwartalnik o rozwoju, odpowiedzialności globalnej i prawach
człowieka
ONZ o Prawie do Rozwoju. W znaczeniu bardziej praktycznym, stosunek między nosicielem prawa
do rozwoju a nosicielem zobowiązania w tym zakresie może być opisany jako obowiązek
najbogatszych krajów świata do dzielenia się zasobami i wsparciem technicznym ze znajdującymi
sie w mniej uprzywilejowanej pozycji krajami globalnego Południa.
Zobowiązanie opisane powyżej realizowane jest poprzez pomoc rozwojową, które mają na
celu redukcję globalnego ubóstwa jak i wspieranie wzrostu gospodarczego i promowanie praw
człowieka. Zgodnie z definicją OECD, oficjalna pomoc rozwojowa (ang. Official Development
Assistance – ODA) odnosi się do pożyczek i dotacji dla krajów rozwijających się, które spełniają
następujące kryteria: 1) pochodzą z sektora publicznego, 2) mają za cel wspieranie wzrostu
gospodarczego i dobrobytu, 3) zawierają element dotacji nie mniejszy niż 25%. 15 Niektórzy autorzy
podkreślają również długofalowy efekt jaki ta pomoc ma nieść, jako warunek konieczny dla
stosowania jej nazwy.16
Mimo że programy pomocy rozwojowej zwykle wynoszą nie więcej niż 1 proc. PKB krajów
najbogatszych, w wielu przypadkach ich wpływ na kraje Południa jest olbrzymi. 17 Dane z lat 90
ubiegłego wieku pokazują, że zasoby finansowe otrzymane w postaci pomocy rozwojowej
stanowiły 98 proc. rocznego budżetu Burkina Faso, 80 proc. budżetu Laosu, 50 proc. budżetu
Nepalu.18 Tylko w roku 2005 pomoc rozwojowa przekazana przez 22 państwa, członków OECD
wynosiła 103,9 miliardów dolarów.19 Obecnie największym dawcą pomocy jest Unia Europejska,
która wraz z dotacjami krajów członków przekazuje ponad 55 proc. światowej pomocy.20
W tym miejscu warto zwrócić uwagę na pojęcie pomocy humanitarnej. Chociaż jest ona
postrzegana przez społeczeństwo jako tożsama z pomocą rozwojową, w praktyce się od niej różni.
Główną cechą pomocy humanitarnej jest jej krótkookresowy efekt. W praktyce oznacza to
zapewnienie żywności, wody, schronienia oraz innych środków niezbędnych do przeżycia.
Jak zauważyliśmy powyżej, pomoc rozwojowa ma swoje bezpośrednie korzenie w prawie
do rozwoju. Z drugiej strony pomoc humanitarna wypływa z uniwersalnej idei godności osoby
ludzkiej, która z kolei jest podstawą koncepcji filozofii praw człowieka. Mimo, że podział między
dwoma rodzajami pomocy zagranicznej jest przynajmniej teoretycznie dobrze zdefiniowany, w
praktyce potrzeba niesienia pomocy humanitarnej pojawia się tam, gdzie wcześniejsze wysiłki
realizacji prawa do rozwoju okazały się niewystarczające lub bezskuteczne.
Czy pomoc niszczy kraje, które z niej korzystają?
Jak zauważyliśmy wcześniej, prawo do rozwoju może być rozumiane jako proces wzrostu
gospodarczego, który zgodny jest ze standardami praw człowieka.21 Oznacza to, że realizacja
prawa do rozwoju powinna przebiegać w sposób niedyskryminujący (umożliwiając jak najszerszym
grupom korzystanie z owoców rozwoju) oraz z poszanowaniem ludzkiej godności. Z racji tego, że
w praktyce realizacja tego prawa oznacza dostarczanie pomocy rozwojowej, wielu autorów wyraża
poważne obawy co do prawdziwych motywów, jakie w wielu przypadkach stoją za agendami
dostarczającymi pomoc.
Czy pomoc wiązana pomaga?
15 Therien, Jean-Philippe. Debating foreign aid: right versus left. Third World Quarterly, Vol. 23, 2002. 450-451.
16 Apthorpe, Reymond. Some relief from development: Humanitarian emergency aid in the Horn of Africa (including
Sudan), Rwanda and Liberia. The European Journal of Development Research. Vol. 9, December 1997. 87.
17 Szczegółowe statystyki pomocy rozwojowej można znaleźć na stronie OECD pod adresem
http://www.oecd.org/dac/stats/ oraz www.oecd.org/dac/stats/idsonline
18 Jamieson, Dale. Duties to the distant: Aid, assistance, and intervention in the developing world. The Journal of
Ethics, 2005. 160.
19 Dane za OECD DAC, http://www.oecd.org
20 Źródło danych: oficjalna strona EuropeAid: http://ec.europa.eu/europeaid/promotion/know/article_3949_en.htm
21 Sengupta, Arjun. The human right to development. Oxford Development Studies, Vol. 32, June 2004. 182.
3
Globalna Północ – Globalne Południe. Kwartalnik o rozwoju, odpowiedzialności globalnej i prawach
człowieka
Większość ludzi nie ma złudzeń co do faktu, że kraje bogatej Północy dostarczając
wsparcia krajom Południa nie czynią tego jedynie z czysto humanitarnych pobudek. Wysokość
środków wydawanych każdego roku na różnego rodzaju inicjatywy rozwojowe jest zbyt wysoka,
aby jej jedynym celem mogła być poprawa dobrego samopoczucia donorów. Większość krajów
zachodnich lokuje pomoc rozwojową w swych byłych koloniach22, podczas gdy Japonia - jeden z
ważnych dawców pomocy na świecie - kieruje środki do innych krajów azjatyckich. 23 Wśród
„nowych donorów”, Polska znaczną część pomocy dwustronnej (tej, która nie jest przekazywana
za pośrednictwem Unii Europejskiej ani innych instytucji międzynarodowych), przeznacza na
pomoc krajom byłego Związku Radzieckiego.24 Motywy takiego postępowania są dwojakie. Po
pierwsze, można mówić o strategicznym czy politycznym znaczeniu pewnych regionów czy grup
krajów dla dawców pomocy. Po drugie, w dużym stopniu liczą się również przyczyny gospodarcze.
Jednym z najlepszym przykładów motywów ekonomicznych stojących za pomocą
rozwojową jest pojęcie pomocy wiązanej. Ogólnie rzecz ujmując, pomoc wiązana odnosi się do
pożyczek lub grantów, które de facto powiązane są z zakupem towarów lub usług w kraju dawcy
pomocy lub, które zawierają klauzule geograficzne wyłączające możliwość zakup tych towarów i
usług w pewnych krajach.25
Zakłada się, że tego typu pomoc ma pozytywny wpływ na gospodarkę krajów dawców
dzięki kreowaniu nowych miejsc pracy i stymulowaniu eksportu. Ze względu na specjalne klauzule
kraje otrzymujące pomoc zobowiązane są do zakupu pewnej części towarów i usług w krajach
udzielających pomocy. Zwolennicy pomocy wiązanej uważają także, że udział przedsiębiorstw,
ekspertów i organizacji pozarządowych z krajów donorów, kreuje pozytywny wizerunek tych
państw w krajach otrzymujących pomoc, dzięki czemu udaje się utrzymać dobre stosunki
dwustronne.26 Krajami, które największą część środków przekazują w postaci pomocy wiązanej od
lat są Stany Zjednoczone, Kanada i Hiszpania.27
Mimo argumentów przytaczanych przez kraje dawców, pomoc wiązana ma również szereg
negatywnych skutków, które dotykają przede wszystkim kraje odbiorców. Jednym z najbardziej
rzucających się w oczy przykładów negatywnych konsekwencji takiej pomocy jest kwestia
efektywności. Różne niezależne od siebie badania wykazały, że pomoc wiązana podnosi koszt
towarów i usług o średnio 15-30 procent, podczas gdy koszt pomocy żywnościowej aż o 40 proc.
W ten sposób faktyczna wartość pomocy w roku 2002 została zredukowana o od 5 do 7 miliardów
dolarów.28 W obecnych warunkach globalnych gdzie ponad miliard ludzi na świecie żyje za mniej
niż 1 dolara dziennie, a 11 milionów dzieci umiera przed dożyciem do swych piątych urodzin, takie
marnotrawstwo jest śmiertelnym grzechem.
Inną kwestią, mocno związaną z opisanym wyżej problemem jest trwałość tego rodzaju
pomocy. Często gdy pożyczki rozwojowe kończą się, kraje odbiorcy skazane są na dalszy zakup
towarów w krajach dawcach, nawet gdy nabycie ich tańszych odpowiedników byłoby możliwe na
rynkach wewnętrznych. Jest to szczególnie prawdziwe dla wyposażenia technicznego, gdy części
zamienne często nie są kompatybilne między różnymi producentami. W efekcie kraje globalnego
Południa stają się coraz bardziej zależne od wymuszonej i drogiej współpracy z bogatą Północą,
22 W wielu krajach zachodnich, szczególnie post-imperialnych, instytucje zajmujące się wcześniej „sprawami
kolonialnymi” przekształcone zostały w latach sześćdziesiątych w departament pomocy zagranicznej. Niestety
nazbyt często post-kolonialna mentalność dawców pomocy obecna jest w wielu przypadkach do dziś.
23 Ehrenfeld, Daniel, Foreign Aid Effectiveness, Political Rights and Bilateral Distribution. The Journal of
Humanitarian Assistance, http://www.jha.ac
24 Polska współpraca na rzecz rozwoju. Raport roczny 2004, Warszawa, Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP,
2005
25 Jepma, Catrinus J. Tying of Aid. Paris: OECD 1991. 20.
26 Canada making a difference in the world. A policy statement on strengthening aid effectiveness. Hull: Canadian
International Development Agency 2002. 20.
27 Gillies, David. Export Promotion and Canadian Development Assistance. Canadian International Development
Assistance Policies: An Appraisal. Ed. Pratt, Cranford. Montreal: McGill-Queen's University Press, 1994.188.
28 Harmonisation, Alignment, Results: Progress Report on Aid Effectiveness. Paris: OECD 2005. 47.
4
Globalna Północ – Globalne Południe. Kwartalnik o rozwoju, odpowiedzialności globalnej i prawach
człowieka
podczas gdy ich rodzimi producenci bankrutują.
Ostatnimi czasy pojawiło się jednak kilka cennych inicjatyw międzynarodowych
zmierzających do ograniczenia pomocy wiązanej, choć ich implementacja nadal pozostaje
odległa.29
Pułapka fałszywego humanitaryzmu
Odpowiedź na klęskę głodu w Etiopii, która miała miejsce w latach 1983-1985, była
prawdopodobnie pierwszą globalną akcją przeciw ubóstwu i katastrofom naturalnym. Kampania
LiveAid pod wodzą Boba Geldofa zdołała zgromadzić 1,5 miliarda ludzi przed telewizorami oraz
uzyskać dochód kilku milionów dolarów. Dzięki szerokiemu udziałowi mediów zarówno sama akcja
jak i problem głodu w Etiopii stały się powszechnie znane na całym świecie. Mimo iż, dwadzieścia
lat później ludzie w Etiopii wciąż cierpią, tym razem ich koszmarowi nie towarzyszą już kamery
telewizyjne. Według danych za rok 2005 kraj ten zajmował trzecie miejsce na świecie pod
względem otrzymywanej pomocy i plasował się zaraz za Afganistanem i Sudanem.30 W latach
2000-2005 wartość pomocy dla Etiopii wzrosła trzykrotnie, nawet biorąc pod uwagę zmianę cen w
tym okresie.
Rodzi się więc pytanie, dlaczego mimo tak wielu wysiłków przykład Etiopii jest tak mało
budujący. Odpowiedz jest prosta. Pomoc, która została skierowana do tego kraju nie odpowiadała
na faktyczne problemy. Zamiast zwalczać prawdziwe przyczyny głodu w Etiopii organizacje
międzynarodowe zaopatrzyły głodujących ludzi jedynie w podstawową pomoc żywnościową.
Sytuacja taka trwa do dziś mimo, że wiele niezależnych studiów przypadku wykazało, że głód w
Etiopii był raczej skutkiem całego ciągu wydarzeń niż faktem samym w sobie. Jak sugerują
badania, prawdziwą przyczyną braku żywności nie była susza, jak donosiły media, lecz polityka
rządu polegająca na przymusowych wysiedleniach ludności, które stosowane były jako narzędzie
walki przeciwko zbrojnym grupom secesjonistów.31
Jak pokazuje przypadek klęski głodu w tym kraju, kryzysy żywnościowe oraz inne klęski
zwykle mają swoje logiczne powody. W Etiopii powód ten był i wciąż pozostaje czystko polityczny.
W skutek nieodpowiedniego podejścia do potrzeb tego kraju, Etiopia w ciągu ostatnich dwudziestu
lat stała się całkowicie zależna od pomocy zagranicznej. Mimo olbrzymiej śmiertelności liczba
populacji tego kraju wzrasta, a środki międzynarodowe wydawane są wciąż na nieskuteczne gesty
fałszywego humanitaryzmu, który przynosi więcej szkód niż pożytku.
Co więcej, również katastrofy naturalne nie są tak nieuniknione jak wielu sądzi. Inwestycje
w systemy wczesnego ostrzegania w obszarach szczególnie narażonych na niebezpieczeństwo w
wielu krajach zmniejszają możliwość wystąpienia katastrof naturalnych, a jeżeli już się one
zdarzają, ich skutki nie są tak dramatyczne. Poza tym długotrwałe programy pomocy rozwojowej
ukierunkowane na redukcję zadłużenia międzynarodowego, ochronę środowiska, walkę z
HIV/AIDS lub budowę lokalnej infrastruktury mogłyby spowodować, że wiele krajów byłoby mniej
podatnych na katastrofy naturalne.32
W niektórych rejonach świata, jak w Palestynie czy opisanej wcześniej Etiopii, pomoc
zagraniczna nie jest tylko jednorazowym wysiłkiem. Można mówić raczej o dobrze ugruntowanej
polityce, która służy osiągnięciu pewnych celów politycznych. Dobrą ilustrację tego trendu
przedstawił Dalie Jamieson, cytując jeden z raportów USAID, który stwierdza iż głównym
korzystającym z amerykańskich programów pomocy zagranicznej zawsze były Stany
Zjednoczone. Prawie 80 proc. wpływów z kontraktów i grantów udzielanych przez USAID trafia do
amerykańskich firm. Programy pomocy zagranicznej pomogły stworzyć główne rynki zbytu dla
29
30
31
32
Warto w tym miejscu wspomnieć między innymi kilka rekomendacji Komitetu Pomocy Rozwojowej OECD.
Źródło danych: oficjalna strona OECD www.oecd.org/dac/stats/idsonline
Rieff, David. A Bed for the Night: Humanitarianism in Crisis. New York: Simon and Schuster, 2002. 39–40.
Predictable funding for humanitarian emergencies: a challenge to donors. Oxfam Briefing Note. October 2005.
5
Globalna Północ – Globalne Południe. Kwartalnik o rozwoju, odpowiedzialności globalnej i prawach
człowieka
produktów rolnych [...].33
Pomimo licznych wzniosłych obietnic bez pokrycia, jakie padają na licznych
międzynarodowych forach, długofalowe wysiłki rozwojowe nadal nie są traktowane priorytetowo
przez międzynarodowych donorów. Jak zostało pokazane na powyższych przykładach, kryzysowe
programy żywnościowe nie idą w parze z bardziej trwałymi wysiłkami rozwojowymi. Czasem nawet
zastępują one takie działania.
Pomoc i polityka
Amerykańska strategia rozwojowa wymienia pięć, tak zwanych, zasadniczych celów
rozwojowych, które mają być realizowane dzięki amerykańskiej pomocy. Są to: wspieranie rozwoju
w procesie transformacji ustrojowej, wzmacnianie “słabych państw”, dostarczanie pomocy
humanitarnej, wspieranie amerykańskiej pozycji geostrategicznej oraz łagodzenie problemów
globalnych i ponadnarodowych. 34 Dokument wymienia także dziewięć zasad pomocy
zagranicznej. Wśród nich szczególnie czwarta zasługuje na specjalną uwagę. Określona jako
zasada selektywności nakazuje przeznaczać środki w oparciu o potrzeby, lokalne zaangażowanie
oraz interes polityki zagranicznej.
Mimo że ocena potrzeb i lokalnego zaangażowania mogą być dość mało jasne, interes
polityki zagranicznej w przypadku amerykańskiej pomocy jest łatwy do zidentyfikowania.
Tradycyjnie już wysokie miejsce w statystykach amerykańskiej pomocy zajmuje Irak oraz inne
bogate w ropę kraje takie jak Egipt czy Jordan, następnie kraje Ameryki Południowej oraz Azja
Południowa i Środkowa (Afganistan i Pakistan). Kwestia lokalnych potrzeb wydaje się być
ignorowana. Zaangażowanie polityki w sprawy rozwojowe powoduje znaczne obniżenie
efektywności pomocy. Lecz nie tylko Stany Zjednoczone są godne potępienia w tym względzie.
Ogólnie rzecz biorąc analiza statystyk pomocy krajów OECD dowodzi tezy, że lokowanie środków
jest przede wszystkim powiązane z geopolitycznym i strategicznym interesem donorów.
Od kilku lat jeden z największych kryzysów humanitarnych ma miejsce w Sudanie. W roku
2004 kraj ten otrzymał z rożnych międzynarodowych źródeł 882 milionów dolarów pomocy. To
średnio 26,32 dolara rocznie na każdego z 33,5 milionów mieszkańców. Oznacza to, że cała
wspólnota międzynarodowa była na tyle hojna, aby zaoferować każdemu z mieszkańców Sudanu
po 7 centów dziennie.35 W tym samym roku mieszkańcy bogatego w ropę naftową Bahrajnu
otrzymali miły prezent w postaci pomocy międzynarodowej w wysokości 146 dolarów każdy.36
Jednakże, problem tylko częściowo polega na niewystarczającej ilości funduszy
przeznaczonych na pomoc dla Sudanu. Bardziej istotna jest odpowiedź na pytanie, jak (i dlaczego
akurat w ten sposób) pieniądze te zostały wydane. W przypadku amerykańskiej pomocy dla
Sudanu w roku 2000 prawie 80 proc. wydatków zostało przeznaczonych na pomoc żywnościową. 37
Jak dowodzą niektórzy autorzy, decyzja ta była podyktowana względami politycznymi.38
33 Direct Economic Benefits of US Assistance Programs (By State). United States Agency for International
Development 2002. Cytat za: Jamieson, Dale. Duties to the distant: Aid, assistance, and intervention in the
developing world. The Journal of Ethics, 2005. 159.
34 White Paper: U.S. Foreign Aid, Meeting the Challenges of the Twenty-first Century. US Agency for International
Development, January 2004. Document dostępny pod adresem: http://www.usaid.gov/policy/pdabz3221.pdf
35 Obliczenia własne autora na podstawie statystyk pomocy OECD za rok 2004
36 Źródło: statystyki pomocy OECD za rok 2004. Warto również dodać, że według raportu UNDP Human
Development Report, w 2002 roku Bahrajn zajmował 39 miejsce na świecie pod względem rozwoju społecznego, co
klasyfikowało ten kraj jako wysoko rozwinięty.
37 Fact Sheet: USAID Assistance to Sudan. USAID July 19, 2001. W roku 2000 USA dostarczyło 106 milionów
dolarów pomocy z czego 80 milionów wydano na pomoc żywnościową.
38 Zobacz dla przykładu: De Waal, Alex. Famine Crimes. Oxford: Indiana University Press 1997; Rieff, David. The
humanitarian trap. World Policy Journal 12. Winter 1995 – 1996; Autesserre, Séverine. United States “humanitarian
diplomacy” in South Sudan. The Journal of Humanitarian Assistance. January 2002.
6
Globalna Północ – Globalne Południe. Kwartalnik o rozwoju, odpowiedzialności globalnej i prawach
człowieka
Ze względu na fakt, iż Sudan jest jednym z głównych producentów gumy arabskiej39 na
świecie oraz krajem bogatym w ropę naftową, niektóre kręgi amerykańskie były zainteresowane
dostępem do tych surowców.40 Jednakże administracja amerykańska stanęła również przed
obliczem presji ze strony organizacji praw człowieka, które domagały się natychmiastowego,
silnego zaangażowania politycznego w tym kraju i rozwiązania kryzysu. Z jednej strony akcja
polityczna oznaczałaby pogorszenie stosunków z rządem w Chartum, który kontrolował pola
naftowe i produkcje gumy arabskiej. Z drugiej zaś całkowity brak reakcji mógłby spowodować
straty polityczne podczas kolejnych wyborów. Uniknięcie bezpośredniego zaangażowania i
jednoczesne zaspokojenie społecznych oczekiwań było nie lada wyzwaniem. W efekcie
zdecydowano się na wysłanie do Sudanu pomocy żywnościowej, która trafiła na tereny
kontrolowane przez obie strony konfliktu. Pozwoliło to utrzymać dobre stosunki z Chartum i
jednocześnie służyło jako dobra wymówka, by nie robić wiele więcej. Co więcej, amerykańscy
rolnicy otrzymali nowe kontrakty na dostarczenie żywności zamówionej przez USAID. W ten
sposób, tak jak i w przypadku Etiopii czy Palestyny, pomoc żywnościowa dostarczona z powodów
czysto politycznych, stała się narzędziem do podtrzymania toczącego się konfliktu.
Jednakże, upolitycznienie pomocy nie ogranicza się jedynie do wysyłania pomocy
żywnościowej w zastępstwie bardziej długotrwałych rozwiązań. Polega ona także na geograficznej
dystrybucji środków pomocowych. Dla przykładu, największym odbiorcą pomocy w ostatnich latach
jest Irak. Pomimo dość wątpliwych argumentów do rozpoczęcia inwazji na ten kraj, interwencja
amerykańska miała miejsce. Pociągnęła ona za sobą także duży transfer środków oficjalnie
klasyfikowanych jako pomoc rozwojowa. Podczas gdy sytuacja w Iraku jest coraz gorsza z każdym
dniem, znikoma skuteczność pomocy dla tego kraju jest widoczna gołym okiem. Mimo tego
wysokość pomocy dla Iraku wzrosła znacznie między 2003 a 2004 rokiem.41 Społeczność
międzynarodowa przeznaczyła w 2004 roku 188 dolarów na każdego obywatela Iraku. W tym
samym czasie, w innym miejscu na świecie, mieszkańcy Wybrzeża Kości Słoniowej, które ledwo
co zdołało wydźwignąć się z wojny domowej, mogli liczyć na wsparcie w wysokości jedynie 9
dolarów na osobę. Czyż kraj, który odrzucił przemoc jako sposób rozwiązywania konfliktów
społecznych nie zasłużył na więcej wsparcia? Czyż nie kwalifikował się do otrzymania pomocy
rozwojowej zgodnie z amerykańskimi zasadniczymi celami rozwojowymi? Czy może nie był
wystarczająco bogaty w ropę naftową i przez to interesujący strategicznie?
Którędy droga?
W poprzednich częściach artykułu zwrócono uwagę na kilka podstawowych dylematów
dotyczących pomocy międzynarodowej. Niektórzy z autorów i aktywistów twierdzą, że jedynym
wyjściem z pułapki fałszywego humanitaryzmu jest wstrzymanie wszelkich wysiłków rozwojowych
tak szybko jak to tylko możliwe. Jednak istnieje również alternatywna droga polegająca na
zwiększeniu efektywności pomocy rozwojowej zamiast wycofywaniu jej całkowicie.
Pierwsza z uwag jaka nasuwa się w tym miejscu, jest problem rozróżnienia między z
zasady krótkofalową pomocą humanitarną a długookresowymi wysiłkami rozwojowymi. Często
ciężko dokonać jednoznacznego rozróżnienia, co niejednokrotnie wynika ze złożoności wielu
kryzysów.
Z drugiej jednak strony, jak twierdzi Oxfam, wiele klęsk naturalnych jest w dużym stopniu
przewidywalna, podczas gdy pozostałe nie są powodowane przez warunki naturalne lecz
działalność człowieka. 42Dlatego też dostarczanie wyłącznie pomocy humanitarnej nie rozwiązuje
39 Guma arabska jest używana do produkcji cukierków, napojów orzeźwiających i leków farmaceutycznych
40 Następujące korporacje naftowe są obecne na dużą skale w Sudanie: Elf-Aquitaine, Total Fina, Royal Dutch Shell
czy Talisman Oil. Niektóre z nich mają znaczący udział kapitału amerykańskiego.
41 Według danych OECD na pomoc dla Iraku w 2003 roku przeznaczono 2 265 milionów dolarów, podczas gdy rok
później wartość pomocy wzrosła do 4 658 miliona dolarów.
42 Predictable funding for humanitarian emergencies: a challenge to donors. Oxfam Briefing Note. October 2005
7
Globalna Północ – Globalne Południe. Kwartalnik o rozwoju, odpowiedzialności globalnej i prawach
człowieka
problemu. Mając to na uwadze donorzy międzynarodowi powinni przeznaczać więcej środków na
długotrwałe projekty rozwojowe oraz wydawać przekazywane sumy w sposób bardziej efektywny.
Inicjatywy takie winny przyczyniać się do budowania zrównoważonego rozwoju by unikać takich
zatrważających przykładów jak w Etiopii, Sudanie czy Palestynie gdzie kolejne pokolenia wciąż
całkowicie zależne są od pomocy zagranicznej. Oczywiście, należy jasno zaznaczyć, że gdy ludzie
umierają z głodu, pierwszym obowiązkiem społeczności międzynarodowej powinno być
niezwłoczne dostarczenie pomocy ratującej życie ludzkie. Jednakże tego rodzaju wsparcie musi w
rozsądnym czasie zostać zastąpione długotrwałymi programami rozwojowymi, które zwalczą
realne problemy zamiast leczenia tylko symptomów. Podsumowując, należy położyć nacisk na
efektywność programów pomocowych. Społeczność międzynarodowa winna wykazać więcej woli
politycznej i podjąć bardziej zdecydowane kroki to zredukowania ilości pomocy wiązanej tak
szybko, jak to tylko możliwe. Ponadto efektywność pomocy zwiększyłaby się znacznie gdyby
motywacja polityczna została całkowicie wycofana z programów pomocowych. Kryteria takie jak
amerykańska zasada selektywności, rujnują wysiłki rozwojowe i powodują zrozumiałe
rozczarowanie koncepcją pomocy jako takiej.
Marek Marczyński - Fundator i Członek Zarządu Instytutu Globalnej Odpowiedzialności (IGO).
Magister stosunków międzynarodowy Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu, europejski
magister praw człowieka Uniwersytetu w Sarajewie (Bosnia i Hercegowina) oraz Uniwersytetu w
Bolonii (Włochy). Ukończył Szkołę Praw Człowieka Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka w
Warszawie. Pracował w biurze toruńskim Polskiej Akcji Humanitarnej oraz współpracował z
Helsińską Fundacją Praw Człowieka. Pracował także w biurze Ombudspersona w Prisztinie
(Kosowo). Obecnie pracuje w Międzynarodowym Sekretariacie Amnesty International w Londynie i
zajmuje się krajami byłej Jugosławii.
8