Agnieszka Napiorkowska-Baryla, Miroslawa Witkowska

Studia i Materiały. Miscellanea Oeconomicae
Rok 19, Nr 2/2015
Wydział Zarządzania i Administracji
Uniwersytetu Jana Kochanowskiego w Kielcach
Zarządzanie i logistyka
Agnieszka Napiórkowska-Baryła1, Mirosława Witkowska-Dąbrowska2,
Ilisio Manuel de Jesus3
OCENA EFEKTYWNOŚCI WYBRANEGO
INSTRUMENTU POLITYKI MIESZKANIOWEJ
Wstęp
Teoria potrzeb podstawowych przypisuje równorzędne miejsce rozwojowi gospodarczemu i społecznemu. Rozwinęła się w drugiej połowie ubiegłego stulecia
w wielu krajach pod wpływem organizacji międzynarodowych. Głównym postulatem tej teorii jest teza, że należy redystrybuować bieżące inwestycje na korzyść
ubogich, aby w dłuższym czasie doprowadzić do poprawy ich dochodów albo –
jak chcą bardziej radykalni teoretycy – należy zaspokoić potrzeby wszystkich
ludzi, gdyż jest to cel moralnie zobowiązujący. Na potrzeby ludzkie według tej
koncepcji składają się: pożywienie, mieszkanie, odzież, zdrowie, wykształcenie,
szanse podjęcia zatrudnienia4. Potrzeba posiadania mieszkania w wielu dokumentach międzynarodowych (m.in. w ONZ, Europejskiej Karcie Społecznej z 2001
roku) jest wymieniana na drugim miejscu. Również w badaniach dotyczących
poziomu życia, stopień zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych znajduje się na
wysokiej pozycji. Fakt ten świadczy o niezwykle ważnym miejscu, jakie wśród
potrzeb zajmuje mieszkanie, stad też ukształtowana w ostatnich latach polityka
mieszkaniowa stanowi jedną z podstawowych subdyscyplin polityki społecznej5.
1
2
3
4
5
Dr inż. Agnieszka Napiórkowska-Baryła, adiunkt, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie.
Dr inż. Mirosława Witkowska-Dąbrowska adiunkt, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie.
Dr inż. Ilisio Manuel de Jesus, adiunkt, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie.
K. Głąbicka, M. Grewiński, Europejska polityka regionalna, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2003, s. 26.
L. Frąckiewicz, Mieszkanie i jego środowisko [w:] Przeszłość i przyszłość polskiej polityki mieszkaniowej, (red.) Frąckiewicz L., IPiSS, Warszawa 2005, s. 77.
115
Przedmiotem zainteresowania polityki mieszkaniowej są kwestie związane z posiadaniem, dostępnością i jakością substancji mieszkaniowej. A. Andrzejewski6
zdefiniował politykę mieszkaniową jako ogólny kierunek i metody działania używane przez państwa lub inne podmioty publiczne, organizacje polityczne i społeczne do osiągnięcia określonych celów w dziedzinie mieszkalnictwa oraz zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Według L. Frąckiewicz7 polityka mieszkaniowa
jako dyscyplina badawcza diagnozuje różnice mieszkaniowe, bada całokształt
stosunków mieszkaniowych w aspektach: ekonomicznym, społecznym i technicznym. Zajmuje się metodami określania skali potrzeb mieszkaniowych jak również
poziomu ich zaspokojenia oraz optymalnego zastosowania środków publicznych,
społecznych i indywidualnych. Dotyczy to zarówno tworzenia nowych zasobów
mieszkaniowych, jak i procesu ich reprodukcji. Na politykę mieszkaniową składają się więc wszelkie działania państwa, które mają wpływ na funkcjonowanie
i wynik rynku mieszkaniowego, tj. na liczbę, cenę, stawki czynszu oraz jakość
mieszkań. Polityka mieszkaniowa zarówno na poziomie państwa, jak również
gminy realizowana jest za pomocą instrumentów polityki mieszkaniowej. Jedną
z grup instrumentów stanowią finansowe subsydia popytowe, których zadaniem
jest wsparcie kredytobiorców poprzez zwiększenie dostępności kredytów mieszkaniowych dla gospodarstw domowych. W obszarze tym obok bezpośrednich
dotacji do kredytów lub oszczędności na mieszkania, subsydiowania ubezpieczeń
kredytów mieszkaniowych, ulg podatkowych wyróżnia się również dopłaty do
oprocentowania kredytów mieszkaniowych.
Celem artykułu jest ocena realizacji jednego z instrumentów polityki mieszkaniowej, z grupy finansowych subsydiów popytowych a mianowicie programu
rządowego „Rodzina na swoim”. Program funkcjonował w latach 2007-2012 ostatnie kredyty zostały udzielone w 2013 roku. Z tego powodu rok 2013 został
pominięty w niektórych analizach i prezentacjach. Wykorzystano metodę statystyczno-opisową, w wyniku której sporządzono syntetyczne zestawienia tychże
kredytów w podziale na: przeznaczone na finansowanie nieruchomości z rynku
pierwotnego, wtórnego oraz na budowę domu z uwzględnieniem lokalizacji
w miastach wojewódzkich i pozostałych obszarach województw. Wartości i liczbę
kredytów preferencyjnych odniesiono do wartości i liczby mieszkaniowych kredytów hipotecznych ogółem. Dane do obliczeń uzyskane zostały z Raportów AMRON SAFIN publikowanych przez Związek Banków Polskich oraz z Banku Gospodarstwa Krajowego.
1. Cele i instrumenty polityki mieszkaniowej
Rosnące potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych wpływają na rozwój
kredytowania hipotecznego, a także na aktywną politykę państwa związaną z rozwojem mieszkalnictwa. Głównym celem realizowanej polityki mieszkaniowej jest
6
7
A. Andrzejewski, Polityka mieszkaniowa, PWE, Warszawa 1987, s. 28-31.
L. Frąckiewicz (red), Polityka społeczna. Zarys wykładu wybranych problemów. Śląsk, Katowice
2002, s. 91.
116
zaopatrzenie całej populacji (gospodarstw domowych) w mieszkania o odpowiedniej wielkości i jakości, znajdujących się w przyjaznym otoczeniu i nabytych lub
wynajętych po niskich kosztach. Ustalając cele główne polityki mieszkaniowej,
można je podzielić według kryterium oddziaływania na rynek mieszkaniowy. Wyróżnia się wówczas dwie grupy celów podstawowych:
1. cel dotyczący strony popytowej – tworzenie warunków do nabycia lub najmu mieszkań przez wszystkich obywateli;
2. cele dotyczące strony podażowej – zapewnienie dostępności i odpowiedniej
jakości zasobów mieszkaniowych.
Wśród uzupełniających celów polityki mieszkaniowej, tzw. celów pobocznych
(II rzędu), które umożliwiają osiągnięcie celów głównych wyróżnia się następujące:
– zapobieganie tzw. eksmisji na bruk,
– likwidacja obszarów nędzy w miastach i na wsi,
– rewitalizacja miast i dużych obszarów zabudowy mieszkaniowej,
– likwidacja ilościowych niedoborów mieszkaniowych na rynku krajowym
lub na poszczególnych rynkach lokalnych,
– obniżenie kosztów finansowania inwestycji mieszkaniowych i zwiększenie
asortymentu dostępnych produktów finansowych,
– wspieranie zrównoważonego rozwoju rynku mieszkaniowego (bezpiecznego dla środowiska),
– tworzenie przyjaznego środowiska prawno-instytucjonalnego8.
Realizacja wymienionych celów jest możliwa przy wykorzystaniu odpowiednich instrumentów polityki mieszkaniowej. Według Acocella (2002) powinny to
być zmienne, które spełniają następujące warunki: możliwość kontroli przez polityków (rządzących), zmienna, której wartość została przez nich ustalona, powinna
mieć wpływ na zmienne uznane za cele polityki oraz konieczność odróżnienia
zmiennej od innych instrumentów pod względem możliwości kontrolowania
i skuteczności9.
Według kryterium kierunku oddziaływania Lis (2008) instrumenty polityki
mieszkaniowej dzieli na:
1. instrumenty strony popytowej, m.in.:
− podatki i opłaty związane z nabywaniem lub wynajmem mieszkań,
− transfery na rzecz gospodarstw domowych,
− regulacja praw własności do nieruchomości,
− regulacje instytucji i instrumentów finansujących mieszkalnictwo,
2. instrumenty strony podażowej, m.in.:
− podatki i opłaty związane z etapem planowania i budowy mieszkań,
− inwestycje rządowe i władz lokalnych,
− prywatyzacja zasobu mieszkaniowego stanowiącego własność skarbu
państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,
8
9
P. Lis, Polityka państwa w zakresie finansowania inwestycji mieszkaniowych, C.H. Beck
Warszawa 2008, s. 21.
N. Acocella, Zasady polityki gospodarczej, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2002 s. 220.
117
− transfery na rzecz przedsiębiorstw sektora mieszkaniowego,
− regulacje dotyczące planowania przestrzennego,
− regulacje instytucji wspierających rynek mieszkaniowy10.
Realizacja celów polityki mieszkaniowej jest możliwa przy zastosowaniu i wykorzystaniu odpowiednich instrumentów ze sfery regulacyjnej, instytucjonalnej
i finansowej. Kluczowe znaczenie odgrywa system finansowania (rynkowy i publiczny). W ramach systemu finansowania mieszkalnictwa państwo realizuje trzy
podstawowe funkcje:
1. stabilizacyjną, poprzez działania na rzecz bezpieczeństwa rynkowego podsystemu finansowania mieszkalnictwa jako integralnej części sektora finansowego,
2. alokacyjną, poprzez dążenie do poprawy warunków funkcjonowania sektora
mieszkaniowego w odniesieniu do źródeł jego finansowania,
3. dystrybucyjną, poprzez zapewnienie alokacji środków finansowych zgodnie
z celami społecznymi11.
W odniesieniu do polityki państwa w zakresie finansowania inwestycji mieszkaniowych można wyróżnić dwie podstawowe grupy instrumentów:
1. instrumenty pośredniego oddziaływania:
− regulacje rynkowego podsystemu finansowania,
− instytucjonalne wsparcie państwa w rynkowym podsystemie finansowania,
− subsydia mieszkaniowe w rynkowym podsystemie finansowania,
2. instrumenty bezpośredniego oddziaływania:
− budownictwo społeczne,
− subsydia mieszkaniowe (rys. 1)12.
Subsydiami mieszkaniowymi są działania państwa polegające na jawnym bądź
ukrytym przepływie funduszy, które zmniejszają relatywny koszt produkcji lub
konsumpcji mieszkalnictwa poprzez przychylne traktowanie zarówno sektora
mieszkaniowego względem innych sektorów, jak i samego mieszkania jako dobra
konsumpcyjnego lub inwestycyjnego w stosunku do innych dóbr. Subsydia mieszkaniowe dzielą się na popytowe (zwane również konsumpcyjnymi lub podmiotowymi) i podażowe. Subsydia popytowe odnoszą się bezpośrednio do gospodarstw
domowych i mają na celu poprawę ich sytuacji na rynku mieszkaniowym. Należą
do nich m.in. dodatki mieszkaniowe, wyłączenie z podatku od zysków kapitałowych sprzedaży mieszkania, sprzedaż zasobu publicznego najemcom. Do tej grupy zaliczane są również finansowe subsydia mieszkaniowe polegające na wszel10
11
12
P. Lis, Polityka państwa w zakresie finansowania inwestycji mieszkaniowych, C.H. Beck
Warszawa 2008, s. 27
J. E. Stiglitz, Ekonomia sektora publicznego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004,
s. 24.
P. Lis, Polityka państwa w zakresie finansowania inwestycji mieszkaniowych, C.H. Beck
Warszawa 2008, s. 146-153.
118
kiego rodzaju dopłatach do kredytów mieszkaniowych, w tym zakończony program „Rodzina na swoim”, zastąpiony kolejnym pod nazwą „Mieszkanie dla młodych”.
Rysunek 1. Klasyfikacja instrumentów polityki państwa w zakresie finansowania
inwestycji mieszkaniowych.
Źródło: Lis 2008, s. 147.
Subsydia podażowe (zwane produkcyjnymi lub przedmiotowymi) natomiast
mają na celu zwiększenie inwestycji mieszkaniowych brutto, podniesienie ich
jakości oraz obniżenie kosztów mieszkaniowych.13 Subsydia z tej grupy kierowane
są głównie do deweloperów, samorządów, ukierunkowane są bezpośrednio na
zwiększenie podaży zasobu mieszkaniowego.
2. Kredyty hipoteczne w ramach programu „Rodzina na swoim”
Kredytowanie hipoteczne jest jednym z najbardziej popularnych sposobów pozyskiwania środków na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Oprócz długiego
czasu spłaty, cechuje go także wysoka kwota, niższe oprocentowanie w porównaniu z kredytami konsumpcyjnymi oraz najczęściej zabezpieczenie w postaci hipoteki. Istnieją dwa podstawowe podejścia określające istotę kredytu hipotecznego.
Pierwsze podejście określa kredyt hipoteczny jako każde zobowiązanie bankowe,
które posiada wpis hipoteczny w księdze wieczystej danej nieruchomości, bez
13
M. Lujanen (red.), Housing and Housing Policy in the Nordic Countries, Nordic Council of Minister, Szwecja, Nord 2004, s. 7.
119
scharakteryzowania jej cech i celu, na który będzie zrealizowana. Drugie podejście
z kolei ściśle wiąże cechy i cele finansowania ze sposobem zabezpieczenia kredytu. A zatem łącząc obydwie definicje można wyodrębnić jedną, która precyzuje
kredyt hipoteczny jako kredyt bankowy, o specyficznych cechach, przeznaczony
na cele mieszkaniowe (zakup, budowę) i zabezpieczony hipoteką14.
Program rządowy „Rodzina na swoim” jest jednym z instrumentów rządu
wpływającym na politykę mieszkaniową. Podstawą prawną funkcjonowania programu jest ustawa z dnia 8 września 2006 r. o finansowym wpieraniu rodzin
w nabywaniu własnego mieszkania15. Przepisy ustawy określały zasady przyznawania kredytów hipotecznych na preferencyjnych warunkach. Oznacza to, że potencjalni kredytobiorcy na zasadach przedstawionych w ustawie, mogli ubiegać się
o dopłaty do odsetek od udzielonego im kredytu. Za kredyt preferencyjny uznaje
się zatem taki kredyt, który związany jest z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych potencjalnych kredytobiorców, przy czym otrzymują oni dopłaty rządowe
do rat odsetkowych przez pierwsze 8 lat kredytowania.
Docelowymi kredytobiorcami zgodnie z ustawą były małżeństwa oraz osoby
samotnie wychowujące dzieci oraz, od 2011 r. osoby samotne, które nie ukończyły
czterdziestego roku życia. Program zakładał, że każda z potencjalnych grup beneficjentów może starać się o mieszkania zgodnie z wyznaczonymi ustawowo limitami powierzchni, które były następujące16:
– 70 m2 dla domu jednorodzinnego, gdy kredytobiorcą było małżeństwo lub
osoba samotnie wychowująca dziecko,
– 50 m2 dla lokalu mieszkalnego, gdy kredytobiorcą było małżeństwo lub
osoba samotnie wychowująca dziecko,
– 30 m2 dla lokalu mieszkalnego, gdy kredytobiorcą była osoba samotna.
Nie oznacza to jednak, że potencjalni kredytobiorcy nie mogli zakupić większego powierzchniowo mieszkania. Jedynym ograniczeniem ustawowym było
ograniczenie cenowe, czyli jego zgodność ze wskaźnikami przeliczeniowymi
kosztu odtworzenia 1 m2 powierzchni użytkowej dla danego województwa.
Wskaźniki określały górny poziom cen mieszkań lub domów jednorodzinnych
i publikowane były co kwartał, w podziale na miasta wojewódzkie oraz pozostałe
miejscowości w województwie.
Kredytów mieszkaniowych z dopłatami udzielało kilkanaście banków komercyjnych i spółdzielczych, które zawarły umowę z Bankiem Gospodarstwa Krajowego17. Ogólnie w ramach programu banki udzieliły 192 360 kredytów. W tabeli 1
przedstawiono ogólną liczbę i wartość udzielonych kredytów w poszczególnych
latach.
14
15
16
17
G. Główka, Nieruchomość, kredyt, hipoteka, Poltext, Warszawa, 2008, s. 45.
Ustawa z dnia 8 września 2006 r. o finansowym wpieraniu rodzin w nabywaniu własnego
mieszkania Dz. U. Nr 183, poz. 1354.
www.bgk.pl/program-rodzina-na-swoim/informacje-o-programie-rodzina-na-swoim, (25.06.2013).
www.bgk.com.pl/23, (20.05.2013).
120
Tabela 1. Liczba i wartość kredytów udzielonych w ramach programu „Rodzina
na swoim” oraz dynamika ich zmian w latach 2007-2013.
Rok
Liczba
udzielonych
kredytów
Dynamika
zmian r/r,
(w %)
Wartość kredytów
(w tys. zł)
Dynamika
zmian
Średnia kwota
udzielonego
kredytu
(w tys. zł)
Dynamika
zmian r/r
(w %)
2007
2008
2009
2010
2011
4 001
6 645
30 882
43 120
51 328
166,08 %
464,74 %
139,63 %
119,04 %
434 667,78
852 799,43
5 417 578,95
8 074 302,01
10 249 335,67
196,20 %
635,27 %
149,04 %
126,94 %
108,64
128,34
175,43
187,25
199,68
118,13 %
136,69 %
106,74 %
106,64 %
2012
45 792
89,2 %
7 939 277,92
77,45 %
173,38
86,83 %
2013
10 592
23,13%
2 004 644,03
25,25%
189,26
109,16 %
Źródło: opracowanie własne na podstawie www.bgk.pl, dostęp: 25.06.2013r.
Na podstawie danych zawartych w tabeli 1 można stwierdzić, że do roku 2011
następował stały wzrost zarówno wolumenu jak i wartości udzielonych kredytów.
Zamknięcie roku 2012 wskazało na spadek tych wartości, ze względu na fakt, że
wnioski o dofinansowanie tego kredytu można było składać do ostatniego dnia
grudnia 2012 roku, a rozliczenie i przyznanie kredytów nastąpiło w marcu 2013
roku. Najbardziej gwałtowny wzrost liczby udzielonych kredytów nastąpił w roku
2009 w stosunku do roku 2008, co stanowiło wzrost o niemal 365%, z 6 645 do
30 882 udzielonych kredytów. W tym samym czasie wartość udzielnych kredytów
przedstawiona w tysiącach złotych wzrosła aż o 535% z 852 799,43 zł do 5 417
578,95 zł. Oznacza to, że najbardziej dynamicznym okresem rozwoju programu
można uznać lata 2008-2010. Pomimo, że z roku na rok liczba i wartość kredytów
udzielonych w ramach programu „Rodzina na swoim” rosła, to jej dynamika od
2009 roku była coraz mniejsza, aż do roku 2012, gdzie dynamika zmian jest ujemna i 2013 roku, w którym nastąpiło całkowite „wygaszenie” programu. Średnia
kwota przypadająca na jeden zaciągnięty kredyt kształtowała się od ponad
100 tysięcy w roku 2007 do niemal 200 tysięcy w roku 2011 (rys. 4). A więc zauważa się tendencję rosnącą, co oznacza, że kredytobiorcy z roku na rok zaciągali
kredyty o wyższej wartości. Jedynie w roku 2012 średnia kwota kredytu była na
poziomie niższym niż w latach 2009-2011. Może być to wynikiem zaostrzenia
polityki kredytowej banków, w związku z rosnącą niewypłacalnością gospodarstw
domowych i ogólnie złą sytuacją na rynku. Na sumaryczną liczbę i wartość kredytów wpływają wartości osiągnięte dla kredytów finansujących nieruchomości
z rynku pierwotnego, wtórnego i związanego z budową domu jednorodzinnego, co
przedstawia tabela 2.
121
Tabela 2. Liczba i wartość kredytów w programie „Rodzina na swoim” w podziale na
rynki w latach 2007-2013.
Rok
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Struktura
udzielonych
kredytów
Liczba
kredytów
r. wtórny
r. pierwotny
2 211
386
55,26
9,65
-
214 518,52
40 963,51
49,35
9,42
-
Średnia
kwota
kredytu
(w
tys. zł)
97,02
106,12
budowa domu
suma
r. wtórny
r. pierwotny
1 404
4 001
4 607
605
35,09
100,00
69,33
9,10
208,37
156,74
179 185,75
434 667,78
557 970,22
92 132,37
41,22
100,00
65,43
10,80
260,10
224,91
127,63
108,64
121,11
152,28
budowa domu
suma
r. wtórny
r. pierwotny
budowa domu
suma
r. wtórny
r. pierwotny
1 433
6 645
18 698
7 590
4 594
30 882
25 717
10 426
21,57
100,00
60,55
24,58
14,88
100,00
59,64
24,18
102,07
166,08
405,86
1254,55
320,59
464,74
137,54
137,36
202 696,82
852 799,42
2 871 215,79
1 697 245,81
849 117,35
5 417 578,94
4 279 047,23
2 441 605,93
23,77
100,00
53,00
31,33
15,67
100,00
53,00
30,24
113,12
196,20
514,58
1842,18
418,91
635,27
149,03
143,86
141,45
128,34
153,56
223,62
184,83
175,43
166,39
234,18
budowa domu
suma
r. wtórny
r. pierwotny
6 977
43 120
27 649
13 862
16,18
100,00
53,87
27,01
151,87
139,63
107,51
132,96
1 353 648,85
8 074 302,01
4 793 991,85
3 382 091,91
16,76
100,00
46,77
33,00
159,42
149,04
112,03
138,52
194,02
187,25
173,39
243,98
budowa domu
suma
r. wtórny
r. pierwotny
9 817
51 328
21 563
15 070
19,13
100,00
47,09
32,91
140,71
119,04
77,98
108,71
2 073 251,91
10 249 335,68
2 785 782,43
3 174 935,09
20,23
100,00
35,09
39,99
153,16
126,94
58,11
93,86
211,19
199,68
129,19
210,68
budowa domu
suma
r. wtórny
r. pierwotny
9 159
45 792
3 628
4 215
20,00
100,00
34,25
39,79
93,3
89,2
16,23
27,97
1 978 560,4
7 939 277,92
489 352,49
886 177,13
24,92
100,00
24,41
44,21
95,42
77,45
17,57
27,90
216,02
173,38
134,87
210,23
25,96 30,01
100,00 23,13
629 114,41
2 004 644,03
31,38
100,00
31,80
25,25
228,85
189,26
budowa domu 2 749
suma
10 592
Udział Dynami(w %) ka zmian
r/r (w %)
Wartość
udzielonych
kredytów
(w tys. zł)
Udział
(w %)
Dynamika zmian
r/r (w %)
Źródło: opracowanie własne na podstawie www.bgk.pl, (25.06.2013).
Z danych przedstawionych w tabeli 2 wynika, że w pierwszych latach funkcjonowania programu przeważająca liczba udzielanych kredytów finansowała zakup
lokalu mieszkalnego na rynku wtórnym – w 2008 roku było to prawie 70% kredy-
122
tów. W latach kolejnych ten udział malał, jednakże oscylował wokół 50% w strukturze udzielonych kredytów. Odwrotnie przebiegało kredytowanie nieruchomości
na rynku pierwotnym, gdzie w latach 2007-2008 w strukturze ilościowej tylko 9%
udzielonych kredytów finansowało mieszkania z rynku pierwotnego (rys. 2 i 3).
Rysunek 2. Struktura liczby kredytów udzielonych w ramach programu „Rodzina na
swoim”.
Źródło: opracowanie własne na podstawie www.bgk.pl, (25.06.2013).
Różnice w zainteresowaniu rynkiem pierwotnym i wtórnym u beneficjentów
programu wynikały z ustawowych ograniczeń dotyczących kosztu budowy 1m2
powierzchni użytkowej mieszkania (tzw. wskaźniki przeliczeniowe kosztu odtworzenia 1m2). Okres funkcjonowania programu zbiegł się z okresem silnego ożywienia na rynku nieruchomości. Powodowało to wysokie ceny mieszkań oferowanych przez deweloperów, nierzadko przekraczające wartość publikowanych
wskaźników, co uniemożliwiało nabywcom szersze skorzystanie z oferty na rynku
pierwotnym. W latach 2007-2011 obserwowano znaczny wzrost wskaźnika wartości odtworzeniowej 1m2 powierzchni użytkowej lokalu, zarówno w miastach wojewódzkich jak i pozostałych (tab. 3 i rys. 5).
Mimo to udział wartościowy kredytów na tym rynku wykazywał dynamikę rosnącą ze względu na kwoty udzielanych kredytów (tab. 2 i rys. 4). Średnia kwota
kredytu finansującego nieruchomości na rynku pierwotnym wynosiła od 106, 12 zł
w 2007 r. do 243,98 zł w 2011r. Średnia kwota kredytu przyznanego na zakup
mieszkania na rynku wtórnym jest dużo niższa niż na zakup mieszkania na rynku
pierwotnym. Rozpiętość pomiędzy tymi przeciętnymi cenami za kredyt kształtuje
się od ponad 9 tysięcy w roku 2007, aż do ponad 81 tysięcy w roku 2012. Zwraca
również uwagę stosunkowo duży udział kredytów udzielonych na budowę domu
123
(tab.2, rys 2 i 3). Kwota dofinansowania do budowy w ramach programu „Rodzina
na swoim” obejmowała maksymalnie 70m2, jednakże średnie kwoty kredytów
przyznawane na budowę domu są niższe niż średnie kwoty kredytów związanych
z nabywaniem nieruchomości na rynku pierwotnym, a jednocześnie są wyższe niż
przeciętne kwoty kredytów związane z nabywaniem nieruchomości na rynku
wtórnym (rys. 4).
100%
202696,82
80%
1353648,85
1697245,81
2441605,93
2073251,91
1978560,4
179185,75
92132,37
60%
849117,35
3382091,91
3174935,09
40963,51
40%
557970,22
20%
2871215,79
214518,52
4279047,23
4793991,85
2785782,43
0%
2007
2008
2009
2010
2011
2012
wartość udzielonych kredytów ( w tys. zł) - budowa domu
wartość udzielonych kredytów ( w tys. zł) - rynek pierwotny
wartość udzielonych kredytów ( w tys. zł) - rynek wtórny
Rysunek 3. Struktura wartości kredytów udzielonych w ramach „Rodziny na swoim”.
Źródło: opracowanie własne na podstawie www.bgk.pl, (5.06.2013).
300
250
200
150
100
50
2007
2008
2009
2010
2011
2012
rynek wtórny - średnia kwota kredytu (w tys. zł)
rynek pierwotny - średnia kwota kredytu (w tys. zł)
budowa domu - średnia kwota kredytu (w tys. zł)
Rysunek 4. Średnie kwoty kredytów przyznawane w ramach programu „Rodzina na
swoim”.
Źródło: opracowanie własne na podstawie www.bgk.pl, (25.06.2013).
124
Tabela 3. Liczba i wartość kredytów w programie „Rodzina na swoim” w podziale
na miasta i województwa w latach 2007-2013.
MIASTA
Rok
Struktura
kredytów
r. wtórny
2007 r. pierwotny
Średnia
Wartość
kwota
Liczba udzielonych
kredytu
kredytów kredytów
(w tys.
(w tys. zł)
zł)
WOJEWÓDZTWA
Średni
koszt
m2
(w zł)
Średnia
Wartość
kwota
Liczba udzielonych
kredytu
kredytów kredytów
(w tys.
(w tys. zł)
zł)
Średni
koszt
m2
(w zł)
184
23 543,59
127,95
3 034,17
2027
190 974,94
94,22
2 057,10
63
8 482,69
134,65
3 543,12
323
32 480,82
100,56
2 356,30
budowa domu
32
5 045,30
157,67
2 409,34
1372
174 140,45
126,92
2 050,47
suma
279
37 071,58
132,87
3 077,43
3722
397 596,20
106,82
2 080,62
813
130 550,98
160,58
3 880,24
3794
427 419,24
112,66
2 565,35
118
24 487,61
207,52
4 482,79
487
67 644,76
138,90
2 977,58
r. wtórny
2008 r. pierwotny
budowa domu
30
5 899,41
196,65
2 615,70
1403
196 797,41
140,27
2 334,51
suma
961
160 938,01
167,47
3 914,75
5684
691 861,41
121,72
2 543,69
5961
1 187 892,49
199,28
4 573,98
12737
1 683 323,30
132,16
2 834,58
4101
1 036 666,02
252,78
5 234,05
3489
660 579,79
189,33
3 673,79
166
36 626,73
220,64
2 887,95
4428
812 490,62
183,49
2 497,40
10228
2 261 185,23
221,08
4 811,27
20654
3 156 393,71
152,82
2 904,05
8477
1 801 793,69
212,55
4 873,43
17240
2 477 253,54
143,69
3 032,89
5198
1 372 171,64
263,98
5 521,98
5228
1 069 434,29
204,56
3 960,31
r. wtórny
2009 r. pierwotny
budowa domu
suma
r. wtórny
2010 r. pierwotny
budowa domu
suma
r. wtórny
2011 r. pierwotny
budowa domu
suma
r. wtórny
2012 r. pierwotny
budowa domu
249
57 460,56
230,77
2 941,50
6728
1 296 188,29
192,66
2 583,88
13924
3 231 425,89
232,08
5 080,99
29196
4 842 876,12
165,87
3 095,49
9610
2 132 661,26
221,92
4 942,73
18039
2 661 330,59
147,53
2 960,69
7713
2 087 730,90
270,68
5 612,31
6149
1 294 361,01
210,50
3 894,49
311
74 418,55
239,29
2 870,08
9506
1 998 833,36
210,27
2 603,23
17634
4 294 810,72
243,55
5 199,05
33694
5 954 524,96
176,72
3 030,26
5977
919 079,38
153,77
3 523,68
15586
1 866 703,05
119,77
2 468,40
9621
2 225 324,95
231,30
5 034,89
5449
949 610,14
174,27
3 362,39
271
69 650,30
257,01
2 783,14
8888
1 908 910,10
214,77
2 561,33
15869
3 214 054,63
202,54
4 427,24
29923
4 725 223,29
157,91
2 658,80
1265
199 320,87
157,57
3 520,12
2363
290 031,62
122,74
2 455,81
2888
644 833,71
223,28
4 912,53
1327
241 343,42
181,87
3 436,84
budowa domu
103
28 960,24
281,17
2 885,62
2646
600 154,17
226,82
2 587,21
suma
4256
873 114,82
205,15
4 449,61
6336
1 131 529,22
178,59
2 716,15
suma
r. wtórny
2013 r. pierwotny
Źródło: opracowanie własne na podstawie www.bgk.pl, (12.06.2014).
Dane dotyczące poszczególnych rynków związanych z kredytami oferowanymi
w ramach programu „Rodzina na swoim” podzielono na kredyty udzielone w mia-
125
stach (siedzibach władz wojewódzkich i sejmików samorządowych) oraz w województwach (tab. 3).
Można zauważyć, że ogólna liczba oraz wartość przyznanych kredytów jest
wyższa w województwach. Jednakże udział liczby przyznanych kredytów wzrastał
gwałtownie w miastach z prawie 7% w 2007r. do 40% w 2013r. Rozpatrując natomiast finansowanie budownictwa z rynku pierwotnego, w latach 2009, 2011
i 2012 liczba oraz wartości przyznawanych kredytów są wyższe w miastach niż
w województwach. Deweloperzy koncentrują się na budowaniu nowych mieszkań
właśnie w miastach wojewódzkich, czego konsekwencją jest zaciąganie większej
liczby kredytów właśnie tam. Odmienną tendencję obserwuje się w przypadku
budowy domu. 96-98% kredytów udzielonych na ten cel zrealizowanych zostało
poza miastami wojewódzkimi. Jednocześnie średnie kwoty udzielonych kredytów
były zbliżone do kwot kredytów finansujących mieszkania na rynku pierwotnym.
Wiąże się to bezpośrednio z wysokością kosztów budowy i co za tym idzie wartością wskaźników przeliczeniowych kosztu odtworzenia 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu, które są znacznie niższe poza miastami wojewódzkimi (rys. 5).
6 000
5 000
4 000
3 000
2 000
1 000
2007
2008
2009
rynek wtórny - miasta
rynek pierwotny - miasta
budowa domu - miasta
2010
2011
2012
rynek wtórny - województwa
rynek pierwotny - województwa
budowa domu - województwa
Rys. 5. Średni koszt 1m2 powierzchni użytkowej w ramach programu „Rodzina na
swoim”.
Źródło: opracowanie własne na podstawie www.bgk.pl, (25.06.2013).
Należy zauważyć, że najwyższą średnią ceną 1m2 charakteryzują się mieszkania na rynku pierwotnym w miastach, których wartość kształtuje się w granicach
3,5-5,5 tys. za m2. Na rynku wtórnym w miastach ceny 1m2 były niższe o około
500-670 zł w stosunku do cen z rynku pierwotnego. Jedynie w 2012 r. różnica ta
zwiększa się aż o ponad 1,5 tys. zł za 1m2.
126
Aby ocenić rolę bezpośredniego subsydiowania oprocentowania kredytów mieszkaniowych należy odnieść liczbę kredytów subsydiowanych do kredytów udzielonych
ogółem w latach funkcjonowania programu (tab. 4).
Tabela 4. Wartość i liczba nowo udzielonych kredytów mieszkaniowych oraz liczba
mieszkań oddanych do użytkowania w latach 2008–2013.
Lata
Wartość
(w mld zł)
Liczba kredytów
ogółem
Liczba kredytów w
programie „Rodzina
na swoim”
2008
57,128
286 761
6 645
Liczba
mieszkań
oddanych do
użytkowania
165 833
2009
38,734
188 186
30 882
160 079
2010
48,66
230 361
43 120
135 715
2011
49,21
231 159
51 328
131 721
2012
39,108
196 557
45 792
152 527
2013
36,475
176 866
10 592
146122
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych ZBP 2010, 2011, 2012a, 2012b, 2013 oraz roczników
statystycznych.
Kredyty udzielone w ramach programu „Rodzina na swoim” w roku 2008 stanowiły zaledwie 1% wszystkich nowo przyznanych kredytów mieszkaniowych.
W roku 2009 było to już 14%. Udział ten wykazywał tendencję wzrostową, by
w roku 2012 kształtować się na poziomie 26%. W badanym okresie średni udział
kredytów przyznawanych w ramach programu „Rodzina na swoim” do wszystkich
kredytów mieszkaniowych przyznawanych gospodarstwom domowym wynosił
16%. Pamiętając, że docelowa grupa beneficjentów programu była ściśle określona przez przepisy ustawy, można to uznać za wynik zadowalający. Badany okres
obejmuje czas rozprzestrzeniania się kryzysu gospodarczego, który wpłynął na
ogólną niekorzystną sytuację na rynkach finansowych, a co za tym idzie na rynkach nieruchomości. Gospodarka polska, tak samo jak inne gospodarki światowe
zaczęła odczuwać skutki spowolnienia. Niekorzystne kształtowanie się indeksów
giełdowych, pogłębiało recesję, wpływało na kłopoty finansowe firm, w tym budowlanych. Odnosząc się jednak do rynku nieruchomości mieszkaniowych w Polsce, a konkretnie do liczby mieszkań oddanych do użytkowania, nie obserwowano
tu znaczących zmian (tab. 4). Liczba nowowybudowanych mieszkań jest uzależniona od liczby wydanych pozwoleń na budowę i rozpoczętych budów. Jest to
proces co najmniej dwuletni, więc spowolnienie zostało odnotowane w latach
2010-2011. Gospodarstwa domowe również zmuszone zostały do ograniczania lub
zawieszania swoich wydatków. Ponadto w czasie kryzysu banki ograniczyły przyznawanie kredytów, zaostrzyły swoją politykę kredytową, co wpłynęło na trudności z uzyskaniem kredytu przez gospodarstwa domowe, a w konsekwencji również
127
wpłynęło na dekoniunkturę18. Rozwój kredytowania mieszkaniowego w ramach
programu „Rodzina na swoim” w tych latach jednak przebiegał dość intensywnie.
Podsumowanie
Wsparcie publiczne dla gospodarstw domowych w zakresie nabywania mieszkania należy do obowiązków i zadań publicznych, wynikających z konwencji
międzynarodowych i przepisów prawa, w ramach prowadzonej polityki mieszkaniowej. Jest to szczególnie ważne działanie w odniesieniu do gospodarstw domowych, które nie są w stanie samodzielnie zabezpieczyć swoje potrzeby mieszkaniowe. Program „Rodzina na swoim” zaliczany jest do popytowych subsydiów
mieszkaniowych, stanowiących dodatkową zachętę do zaciągania kredytu mieszkaniowego. Instrumenty pomocowe tego typu kierowane są, w związku z tym do
gospodarstw domowych, które znajdują się pomiędzy zasięgiem rynkowego sytemu finansowania a instrumentami bezpośredniej interwencji państwa. Do roku
2011 następował stały wzrost zarówno wolumenu jak i wartości udzielonych kredytów preferencyjnych w ramach programu „Rodzina na swoim”. Najbardziej
dynamiczny okres rozwoju programu przypadał na lata 2008-2010. Średni udział
kredytów przyznawanych w ramach programu „Rodzina na swoim” w porównaniu
do wszystkich kredytów mieszkaniowych udzielonych gospodarstwom domowym
wynosił 16%. Okres funkcjonowania programu zbiegł się z dynamicznym rozwojem
rynku kredytów hipotecznych spowodowanym deficytem mieszkaniowym
i stosunkowo niską stopą oprocentowania kredytów mieszkaniowych. W związku
z tym kredyty mieszkaniowe stanowią, obok kredytów konsumpcyjnych duży odsetek wszystkich zobowiązań zaciąganych przez gospodarstwa domowe. W badanym
okresie ich udział kształtował się na poziomie od 46% do 60%. Wraz z rozwojem
kredytowania, w tym również kredytowania subsydiowanego ze środków publicznych w badanych latach zauważa się dynamiczny rozwój budownictwa mieszkaniowego. W badanych latach było oddawanych do użytku średnio blisko 150 tys.
mieszkań rocznie. Można zatem stwierdzić, że program „Rodzina na swoim” była
efektywnym narzędziem pobudzania popytu. W podobny sposób ocenia Lis19 podając, że instrumenty polityki mieszkaniowej z grupy popytowych subsydiów
mieszkaniowych należy uznać za stosunkowo efektywne narzędzie polityki
mieszkaniowej. Wykazują one pozytywne efekty w zakresie przejrzystości, celowości i poprawy dostępności mieszkań. Negatywnie natomiast ocenia je w kwestii
progresywności i kontroli kosztów.
18
19
Urząd Komisji Nadzoru Finansowego – Finansowanie nieruchomości przez banki w Polsce stan
na grudzień 2008 s. 4.
P. Lis, Polityka państwa w zakresie finansowania inwestycji mieszkaniowych, C.H. Beck
Warszawa 2008, s. 186-209.
128
Bibliografia:
1.
2.
3.
Acocella N., Zasady polityki gospodarczej, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2002.
Andrzejewski A., Polityka mieszkaniowa, PWE, Warszawa 1987.
Głąbicka K., Grewiński M., Europejska polityka regionalna, Dom Wydawniczy Elipsa,
Warszawa 2003.
4. Główka G., Nieruchomość, kredyt, hipoteka, Poltext, Warszawa 2008.
5. Frąckiewicz L., Mieszkanie i jego środowisko [w:] Przeszłość i przyszłość polskiej
polityki mieszkaniowej (red) Frąckiewicz L., IPiSS, Warszawa 2005.
6. Frąckiewicz L. (red), Polityka społeczna. Zarys wykładu wybranych problemów.
Śląsk, Katowice 2002.
7. Lis P., Polityka państwa w zakresie finansowania inwestycji mieszkaniowych, C.H.
Beck, Warszawa 2008.
8. Lujanen M. (red.), Housing and Housing Policy in the Nordic Countries, Nordic
Council of Minister, Szwecja, Nord 2004.
9. Stiglitz J.E., Ekonomia sektora publicznego, Wydawnictwo Naukowe PWN,
Warszawa, 2004.
10. Ustawa z dnia 8 września 2006 r. o finansowym wpieraniu rodzin w nabywaniu
własnego mieszkania, Dz.U. Nr 183, poz. 1354.
11. Urząd Komisji Nadzoru Finansowego – Finansowanie nieruchomości przez banki
w Polsce stan na grudzień 2008.
12. www.bgk.pl/program-rodzina-na-swoim/informacje-o-programie-rodzina-na-swoim,
(25.06.2013).
Abstrakt:
Cele polityki mieszkaniowej realizowane są za pomocą instrumentów polityki
mieszkaniowej, wśród których najważniejszą rolę pełnią subsydia finansowe. Jednym z najbardziej powszechnych subsydiów popytowych są dopłaty do oprocentowania kredytów mieszkaniowych, zaciąganych przez gospodarstwa domowe.
Redukują one efektywne oprocentowanie zobowiązań kredytobiorców. Jednym
z instrumentów zaliczanych do tej grupy jest zakończony program „Rodzina na
swoim”, wspierający gospodarstwa domowe w nabyciu mieszkania. W ramach programu, funkcjonującego w latach 2007-2012 banki udzieliły 192 360 kredytów finansujących mieszkania zarówno na rynku pierwotnym, jak i wtórnym oraz budowę
domu. Artykuł prezentuje charakterystykę i ocenę efektywności instrumentu.
Assessment of the effectiveness of a chosen housing policy instrument
The objectives of housing policy are achieved through housing policy instruments, of which financial subsidies play the key role. Among the most common
subsidies stimulating the demand are interest-rate subsidies to mortgage loans
taken by households, which reduce the effective interest rate paid by loan takers.
On the Polish market, an instrument which belongs to this category is the recently
terminated programme Rodzina na swoim (A Family on Its Own), whereby families were supported in their effort to buy flats. Under this scheme, operating in
2007-2012, banks provided 192,360 loans to finance the purchase of both new and
129
second-hand flats as well as the construction of new houses. This article presents
a description of the instrument and an assessment of its effectiveness.
PhD Agnieszka Napiórkowska-Baryła, assistant professor, University of Warmia
and Mazury in Olsztyn.
PhD Mirosława Witkowska-Dąbrowska, assistant professor, University of Warmia
and Mazury in Olsztyn.
Ilisio Manuel de Jesus, assistant professor, University of Warmia and Mazury in Olsztyn.
130