Full text - Przegląd Europejski

Transkrypt

1(35)
2015
Warszawa
2015
PRZEGLAD
EUROPEJSKI
1(35) E UROPEA N
2015
REVIEW
Economic and social growth
in Europe
Citizen participation
in the EU decision-making
process
1(35)
2015
PRZEGLAD
EUROPEJSKI
Wzrost gospodarczy
i spoleczny w Europie
Partycypacja obywateli
w procesie decyzyjnym UE
Warszawa
2015
MIĘDZYNARODOWA RADA NAUKOWA:
prof. dr hab. Zbigniew Czachór (Uniwersytet Adama Mickiewicza w Poznaniu), prof. Óscar García Luengo
(Uniwersytet w Granadzie) prof. dr hab. Tomasz Grosse (Uniwersytet Warszawski), prof. dr hab. Teresa
Łoś-Nowak (Uniwersytet Wrocławski), prof. Josef Melchior (Uniwersytet w Wiedniu), prof. Michael Minkenberg (Uniwersytet Viadrina we Frankfurcie nad Odrą), prof. Darko Nadić (Uniwersytet w Belgradzie),
prof. Josep Mª Reniu Vilamala (Uniwersytet w Barcelonie), prof. dr hab. Janusz Ruszkowski (Uniwersytet
Szczeciński), prof. Dieter Segert (Uniwersytet w Wiedniu), prof. Victor Shadurski (Uniwersytet w Mińsku),
prof. dr hab. Ewa Stasiak-Jazukiewicz (Uniwersytet Warszawski), prof. dr hab. Stanisław Sulowski (Uniwersytet Warszawski), prof. dr hab. Tadeusz Wallas (Uniwersytet Adama Mickiewicza w Poznaniu), prof. Peter
Zervakis (Uniwersytet w Bonn)
REDAKTOR NACZELNY
prof. dr hab. Konstanty Adam Wojtaszczyk
ZASTĘPCA REDAKTORA NACZELNEGO
dr Justyna Miecznikowska
SEKRETARZ NAUKOWY
dr Marta Jas-Koziarkiewicz
ZASTĘPCA SEKRETARZA NAUKOWEGO
dr Kamil Ławniczak
CZŁONKOWIE REDAKCJI:
dr hab. Piotr Wawrzyk
dr Małgorzata Mizerska-Wrotkowska
dr Łukasz Zamęcki
mgr Kamil Mazurek
mgr Michał Szczegielniak
REDAKCJA TEMATYCZNA
TEORIE I METODOLOGIA W STUDIACH
EUROPEJSKICH:
prof. UW, dr hab. Jacek Czaputowicz,
dr Paweł Borkowski
PRAWO, INSTYTUCJE I POLITYKI UNII
EUROPEJSKIEJ:
prof. dr hab. Artur Nowak-Far, dr Jadwiga Nadolska,
dr Monika Poboży
HISTORIA, KULTURA I SPOŁECZEŃSTWO
W EUROPIE:
prof. dr hab. Andrzej Skrzypek, dr Marta JasKoziarkiewicz, dr Justyna Miecznikowska,
dr Łukasz Zamęcki
IMPRESJE EUROPEJSKIE:
dr Marta Jas-Koziarkiewicz, dr Kamil Ławniczak
REDAKCJA JĘZYKOWA
mgr Karina Kukuła (język polski)
Robert Tepiak (język angielski)
mgr Margit Junker (język niemiecki)
dr José Luis Orella Martínez (język hiszpański)
TŁUMACZENIE TEKSTÓW
mgr Ewa Ciesielska (język angielski),
dr Kamil Ławniczak (język angielski)
PROJEKT OKŁADKI:
Andrzej Kalinowski
COPYRIGHT BY:
Instytut Europeistyki, Warszawa 2014
ISSN 1641–2478, Nakład: 600 egz.
ADRES WYDAWCY:
Instytut Europeistyki
Wydział Dziennikarstwa i Nauk
Politycznych
Uniwersytet Warszawski
ul. Nowy Świat 69, p. 32
e-mail: [email protected]
http://przegladeuropejski.wdinp.uw.edu.pl/
WSPÓŁPRACA WYDAWNICZA:
Wydawnictwo Wydziału Dziennikarstwa i Nauk
Politycznych
ul. Nowy Świat 69, p. 51
00–927 Warszawa,
e-mail: [email protected]
Skład: Tomasz Kasperczyk
Druk i oprawa: Zakład Graficzny UW. Zam. ????
WERSJĘ PIERWOTNĄ „PRZEGLĄDU
EUROPEJSKIEGO” STANOWI WERSJA
DRUKOWANA
Spis treści
KRYZYSY W PROCESIE INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
Tomasz Grzegorz GROSSE, Kryzys innowacyjności w Europie . . . . . . . . . . . . . . . . .
Krzysztof SZEWIOR, Wyznaczniki kryzysu społecznego w Europie . . . . . . . . . . . . .
10
34
Marta WITKOWSKA, Przezwyciężanie kryzysu w procesie integracji europejskiej poprzez zmiany regulacji dotyczących udziału obywateli UE w podejmowaniu i realizacji decyzji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Justyna MIECZNIKOWSKA, Kryzys modernizacyjny a działania Unii Europej-
64
skiej na rzecz wzrostu gospodarczo-społecznego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Małgorzata MIZERSKA-WROTKOWSKA, Dylematy unijnej polityki sąsiedz-
96
twa oraz wyzwania dla polityki zewnętrznej UE na Bliskim Wschodzie, Afryce
Północnej i Ameryce Łacińskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
122
PRAWO, INSTYTUCJE I POLITYKI UNII EUROPEJSKIEJ
Tomasz WOŹNICKI, Semestr europejski w Sejmie RP. Aspekty instytucjonalne
i prawne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
144
IMPRESJE EUROPEJSKIE
Małgorzata SMUTEK, Sprawozdanie z debaty europeistyki pt. Polityka zagraniczna UE w dobie kryzysów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Kamil GIEMZA, Recenzja książki Nina Drejerska (red.) (2014), Rolnictwo, gospodarka żywnościowa, obszary wiejskie – 10 lat w Unii Europejskiej, Warszawa, 195 stron . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Noty o autorach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
160
165
171
Contents
CRISES IN THE PROCESS OF EUROPEAN INTEGRATION
Tomasz Grzegorz GROSSE, Crisis of innovativeness in Europe . . . . . . . . . . . . . . . .
Krzysztof SZEWIOR, Determinants of the social crisis in Europe . . . . . . . . . . . . . .
Marta WITKOWSKA, Overcoming the crisis in the European integration process through changes in regulations concerning the participation of EU citizens in making and implementing decisions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Justyna MIECZNIKOWSKA, The crisis of modernisation and the European
Union’s activities for the economic and social growth . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Małgorzata MIZERSKA-WROTKOWSKA, Dilemmas of the EU Neighbourhood Policy and challenges for the EU foreign policy in the Middle East, North
Africa and Latin America . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
10
34
64
96
122
EU LAW, INSTITUTIONS AND POLICIES
Tomasz WOŹNICKI, European semester in the Sejm of the Republic of Poland.
Institutional and legal aspects . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
144
EUROPEAN IMPRESSIONS
Małgorzata SMUTEK, Report from the “European Debates” seminar: EU foreign
policy during crises . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Kamil GIEMZA, Book review: Nina Drejerska (ed.) (2014), Rolnictwo, gospo-
160
darka żywnościowa, obszary wiejskie – 10 lat w Unii Europejskiej, Warszawa,
195 pages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
165
About the authors . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
173
Wykaz skrótów
EBC
KE
ONZ
PE
RE
RUE
TFUE
TSUE
TUE
UE
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
Europejski Bank Centralny
Komisja Europejska
Organizacja Narodów Zjednoczonych
Parlament Europejski
Rada Europejska
Rada Unii Europejskiej
Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej
Traktat o Unii Europejskiej
Unia Europejska
KRYZYSY W PROCESIE
INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
Crisis of innovativeness in Europe
Abstract
The European Union is gradually losing competitive advantage against the biggest rivals on a global
scale, due to the difficulty of creating new technologies and their application in the economy. This process
is related to the withdrawal from industrial policy, which has its source in focusing the European integration
on neoliberal common market, open to outside competitors. Moreover, the main trajectory of development
of the EU was the expansion of the common market, achieved by successive rounds of enlargement of the
Community, rather than building competitive advantages on a global scale. Added to this are the problems
of the EU innovation policy related to the troubles in the coordination of national policies, bureaucratic
obstacles, as well as the deficit of offsetting the differences of innovative economy in the whole Community.
Keywords: innovation policy, growth trajectory, single market, European Union
Streszczenie
Unia Europejska stopniowo traci przewagę konkurencyjną w stosunku do największych rywali w skali
globalnej, co wynika z trudności tworzenia nowoczesnych technologii i ich aplikacji w gospodarce. Utrata
przewagi wiąże się z zanikiem polityki przemysłowej i ma swoje źródło w ukierunkowaniu integracji europejskiej na rozwój neoliberalnego wspólnego rynku, dodatkowo otwartego na zewnętrznych konkurentów.
Główną trajektorią rozwoju w UE była ponadto ekspansja wspólnego rynku, przede wszystkim w wyniku
kolejnych rund poszerzania Wspólnoty, a nie budowanie przewag konkurencyjnych w skali globalnej. Nałożyły się na to problemy samej polityki innowacyjnej UE, związane z jej kłopotami w zakresie koordynacji polityk narodowych, utrudnieniami biurokratycznymi i deficytem wyrównywania różnic innowacyjnej
gospodarki w skali całej Wspólnoty.
Słowa kluczowe: polityka innowacyjna, trajektoria rozwoju, wspólny rynek, Unia Europejska
Przegląd Europejski
Nr 1 (35), 2015
Tomasz Grzegorz Grosse
Instytut Europeistyki, WDiNP, Uniwersytet Warszawski
Kryzys innowacyjności w Europie1
Wprowadzenie
Kryzys gospodarczy po roku 2008 wyostrzył problemy istniejące już wcześniej
w Europie. Należą do nich przede wszystkim słabe tempo wzrostu gospodarczego oraz
malejąca konkurencyjność niektórych państw UE. W niniejszym artykule stawiam
tezę, że zjednoczona Europa znalazła się w kryzysie innowacyjności. Wyzwaniem dla
niej jest umiejętność generowania nowoczesnych technologii i ich aplikacji w gospodarce. Dotyczy to przede wszystkim najsłabszych gospodarek usytuowanych na południu oraz w środkowo-wschodniej części Europy. Ze względu na lukę rozwojową
i usytuowanie geograficzne są one niekiedy określane jako gospodarki peryferyjne.
Niemniej problem słabnącego potencjału innowacji w coraz większym stopniu dosięga
państw uznawanych za centralne w Unii, m.in. Włoch i Francji. Jest to narastający problem, pomimo tego, że UE podejmuje szereg działań mających stymulować innowacje.
Jak się wydaje, problem wynika nie tylko z niedoskonałości tych działań, ale również
szerszych zjawisk występujących w Europie.
Stawiam tezę, że kryzys innowacyjności jest związany z zanikiem polityki przemysłowej, co ma swoje źródło m.in. w sposobie ukierunkowania integracji europejskiej począwszy od lat 70. XX wieku. Położono wówczas nacisk na rozwój
liberalnego wspólnego rynku, dodatkowo otwartego na zewnętrznych konkurentów, a nie na wspieranie europejskich przemysłów i ich ochronę przed zewnętrznymi rywalami. Zbyt silna była rola idei neoliberalnych i wpływy polityczne pod 1
Artykuł powstał w ramach projektu badawczego „Kryzysy w procesie integracji europejskiej
i sposoby ich przezwyciężania”. Projekt został sfinansowany ze środków Narodowego Centrum
Nauki, przyznanych na podstawie decyzji numer DEC-2012/05/B/HS5/01077.
12
miotów najbardziej korzystających na „otwartym” europejskim rynku (Apeldoorn
2002). Ponadto podstawową trajektorią rozwoju była ekspansja wspólnego rynku,
w ostatnich latach przede wszystkim w kierunku wschodnim. Pozwalało ona osiągnąć stosunkowo łatwe i krótkotrwałe korzyści wynikające z dostępu do nowych
rynków zbytu i taniej siły roboczej, ale prowadziło do osłabienia inwestycji technologicznych, budujących konkurencyjność gospodarki europejskiej na rynkach
globalnych. Nałożyły się na to problemy samej polityki innowacyjnej UE, związane z jej kłopotami w zakresie koordynacji polityk narodowych, niewygodami biurokratycznymi i deficytem wyrównywania różnic innowacyjnej gospodarki w skali
całej wspólnoty.
Diagnoza
Unia Europejska systematycznie zmniejsza swój udział w światowych wydatkach
R&D (ang. Research and Development) z 29% w 1995 roku do 25% w połowie kolejnej dekady. Traci na rzecz państw azjatyckich, głównie Korei Południowej, Chin, Singapuru i Tajwanu. W rankingach innowacyjności prowadzonych na zlecenie Komisji
Europejskiej utrzymuje od lat dystans do USA i Japonii (Innovation Union… 2012).
Europa została niedawno wyprzedzona przez Koreę Południową, która coraz bardziej
zwiększa swoją przewagę. Jest doganiana przez Chiny, które wyprzedzają UE już
w dwóch wymiarach: wydatkach R&D w sektorze biznesu oraz eksporcie produktów
zaawansowanych technologicznie. Oba świadczą o słabości europejskiego przemysłu
oraz polityki innowacyjno-przemysłowej w Europie. Zdaniem specjalistów już w 2014
roku Państwo Środka może prześcignąć UE pod względem podstawowych parametrów
innowacyjnej gospodarki (Granieri, Renda 2012: s. 54).
Szczególną słabością Europy jest stosunkowo niski poziom wydatków R&D w biznesie. Wynosi on ok. 55% wszystkich wydatków na ten cel i jest znacząco mniejszy od
największych rywali Europy: USA, Chin, Japonii i Korei Południowej. Zdaniem specjalistów, na Starym Kontynencie stopniowo kurczą się inwestycje przemysłowe, w tym
badawczo-rozwojowe lub ukierunkowane na sektory wysokiej techniki (Duchêne et
al. 2009; Ugur, Guner 2012: s. 41–42; Bógdał-Brzezińska 2012). Przenoszą się one do
USA i coraz częściej do Azji (Soete 2009a: s. 41). Spadek tych inwestycji jest zarówno
przejawem słabości polityki gospodarczej, jak również niezbyt korzystnych warunków
dla tego typu inwestycji tworzonych w Europie. Odpływ tych inwestycji oznacza nie
Kryzys innowacyjności w Europie
13
tylko ”przenoszenie” miejsc pracy, ale również w wielu przypadkach także przekazywanie konkurencji europejskich technologii (Grosse 2014a).
Niski poziom prowadzenia badań rozwojowych przez biznes jest, w opinii ekspertów, związany z nadmierną fragmentacją europejskiego rynku (Granieri, Renda 2012:
s. 59–65, 183). Obok zdecydowanych liderów innowacyjności takich jak: Niemcy,
Szwecja, Finlandia i Austria, znajdują się państwa tracące dystans, np. Francja i Wielka Brytania oraz kraje Europy Południowej i Środkowej. Kraje temożna określić jako
peryferie pod względem innowacyjnej gospodarki. Wśród nich specjaliści wskazują
na te, które starają się nadrobić zaległości (np. Polska i Słowacja) oraz te, które tracą
dystans do czołówki europejskiej (np. Węgry, Hiszpania, Włochy i Portugalia) (Archibugi, Filippetti 2011).
Szczególnie silnie zaznaczony jest podział między piętnastoma państwami „starej”
Unii a nowymi członkami wspólnoty przyjętymi w latach 2004, 2007 i 2013. Można
nawet powiedzieć, że ilustruje on swoisty podział na „Europę dwóch prędkości” w obszarze innowacji. Przykładowo poziom wydatków prywatnych w państwach Europy
środkowej jest 19 razy mniejszy niż w Europie Zachodniej, a liczba patentów ponad
stukrotnie mniejsza (Archibugi, Filippetti 2011: s. 1170). Warto też dodać, że w kryzysie gospodarczym po roku 2008 wszystkie kraje oszczędzają na wydatkach badawczo-rozwojowych, ale w Polsce (mającej aspiracje doganiania czołówki) spadek ten
wyniósł w biznesie blisko 30%.
Przykład ten pokazuje, jak silnie polska gospodarka jest uzależniona od zagranicznych inwestorów i koniunktury na zachodzie Europy. Demonstruje również to, jak
duże są różnice poszczególnych gospodarek w Europie. W opinii specjalistów różnice
wynikają z odmiennych potencjałów narodowych systemów innowacji2 oraz rozziewu
między krajowymi politykami innowacyjnymi (Lorenz, Lundvall 2006; Edler 2012;
Ugur, Guner 2012: s. 43). To właśnie one decydują o tym, że jedne państwa są silne,
a drugie słabe w zakresie innowacyjnej gospodarki, a polityka UE bardziej wzmacnia,
aniżeli wyrównuje te różnice.
Według badań najbardziej skuteczne są narodowe systemy innowacji w państwach
nordyckich oraz w Niemczech, Francji i krajach Beneluksu (Pinto, Pereira 2013).
Ponadto wysoki zakres stosowania badań naukowych w działalności rynkowej oraz
powiązaną z tym dużą wydajność gospodarczą zaobserwowano w Wielkiej Brytanii.
Narodowy system innowacji to całość instytucji, aktorów i polityk publicznych mających na celu
poprawę innowacyjności narodowej gospodarki. Najczęściej łączy podmioty publiczne (w tym
szczebla rządowego i samorządowego) z sektorem badań naukowych oraz z przedsiębiorstwami.
2
14
Należy jednak pamiętać o dużym potencjale sektora badawczego i akademickiego na
Wyspach Brytyjskich. Natomiast najsłabsze systemy innowacji są w państwach Europy
Południowej i Środkowej. Inne badania wskazują, że w państwach naszego regionu
utrzymuje się znacząco mniejsza niż na zachodzie kontynentu wydajność pracy, co
w dużej mierze wynika z luki technologicznej produkcji (Filippetti, Peyrache 2013).
Wprawdzie stopniowo się ona zmniejsza, ale nadal jest poważna.
Warto zwrócić uwagę na to, że wspomniany dystans utrzymuje się przynajmniej
od XVIII wieku (Janos 2000: s. 68–69, 414). Cechami modelu gospodarczego w naszej części Europy są na przestrzeni wieków: niski poziom inwestycji przemysłowych
i technologicznych, niska wydajność pracy oraz zbyt wysoki poziom konsumpcji
(w stosunku do posiadanych oszczędności). Stosunkowo duża jest natomiast niestabilność polityczna, zaśzakres autonomii geopolitycznej - niski. Tworzy to warunki dla
rozwoju gospodarki zależnej od zewnętrznych inwestycji i transferu technologii (Jacoby 2010; Nölke, Vliegenthart 2009; Medve-Bálint 2014: s. 38; Orenstein 2014; Jasiecki
2013; Grosse 2012a). Nawet decyzje strategiczne są podejmowane w dużym stopniu
poza omawianym regionem lub przez zagranicznych inwestorów.
W ten sposób różnice poziomu innowacji w Europie są w dużym stopniu konsekwencją długofalowych trendów rozwoju gospodarki oraz zakresu autonomii w polityce krajowej. Obszary mające większą samodzielność geopolityczną i zdolne do podejmowania własnej polityki gospodarczej zbudowały bardziej efektywne narodowe
systemy innowacji. Inne obszary są bardziej zależne ekonomicznie i mają słabszy potencjał instytucjonalny w zakresie innowacyjnej gospodarki. Niemniej nawet między
państwami o najlepiej rozwiniętych systemach instytucjonalnych istnieją silne różnice.
Utrzymują się też bariery utrudniające dostęp do tych systemów, a tym samym zapewniających ochronę krajowych podmiotów i tworzonej przez nie myśli technologicznej.
Konsekwencją tego są trudności natury biurokratycznej, wynikające z różnorodności
przepisów i opodatkowania usług badawczo-rozwojowych w poszczególnych krajach.
Problemem Europy są też wysokie koszty tej działalności, w tym m.in. ze względu na
opłaty dotyczące ochrony patentowej.
Dość dużym kłopotem jest dostępność do finansowania, także poprzez kredyt bankowy (Granieri, Renda 2012, s. 67–68). Wprawdzie liberalizacja rynków finansowych
przyniosła rozwój funduszy wysokiego ryzyka, które w części obsługują aplikację innowacyjnych badań. Niemniej specjaliści są zgodni (Deeg 2012), że udział tych funduszy w Europie jest znacznie mniejszy niż np. w Stanach Zjednoczonych, a ponad-
15
to liberalizacja usług finansowych i „ufinansowienie”3 gospodarki przyczyniły się do
szeregu negatywnych zjawisk. Jest to pochodna podobnego zjawiska, które występuje
w USA – zbyt silnej koncentracji na kredytowaniu konsumpcji, a nie inwestycji rozwojowych. Warto zwrócić uwagę, że wymogi kapitałowe dla banków wprowadzane
przez standardy bazylejskie (tzw. Bazyleę III) preferują udzielanie kredytu na cele
konsumenckie kosztem przedsiębiorstw (Jakubiak 2012). W ten sposób niewłaściwa
regulacja i nadzór nad rynkami finansowymi prowadzą to do swoistego ”oderwania”
tych rynków od realnej gospodarki. Przejawem tego zjawiska jest nie tylko słabość
inwestycji produkcyjnych i badawczo-rozwojowych, ale również nadmierna spekulacja finansowa. Dodatkowym problemem był kryzys w strefie euro (rozpoczęty w 2010
roku), którego jednym z symptomów była zapaść sektora bankowego i zmniejszenie
zakresu pożyczek dla przedsiębiorstw.
Istnieje dość dobra opinia o kwalifikacjach sektora naukowego w Europie. Tymczasem eksperci uznają, że jest to pogląd przesadzony, który nie wytrzymuje konfrontacji
z twardymi danymi (Dosi et al. 2009; Pottelsberghe de la Potterie 2008). UE wyraźnie
przegrywa z USA pod względem najbardziej istotnych publikacji naukowych i liczby najważniejszych naukowców, tj. dokonujących przełomowych odkryć i mających
wysokie indeksy cytowań publikacji (22% spośród nich pracuje w UE wobec 66%
w USA). Wśród 50 najlepszych uniwersytetów na świecie tylko nieliczne pochodzą
z UE. Przeszło 50% europejskich uczelni wyższych nie prowadzi niemal żadnych badań (Granieri, Renda 2012: s. 72–74). W porównaniu do USA mniej jest doktorantów
na Starym Kontynencie, wyraźnie mniejsza liczba patentów powstaje na uczelniach,
niższa jest też skala patentów opracowanych wspólnie z biznesem. Znacząco mniejsze
są wydatki publiczne na szkolnictwo wyższe. W USA wyniosły one 1.9% PKB w 2007
roku, a w UE jedynie 0.2% (Dosi et al. 2009: s. 222). Jest to jak się wydaje związane
z zadłużeniem publicznym w Europie, a także skłonnością wielu rządów europejskich
do oszczędzania na edukacji i nauce.
Główne przyczyny kryzysu
Od wielu lat w Europie postępuje proces deindustrializacji, zwłaszcza w niektórych
państwach UE. Większość ekonomistów uznaje, że jest to związane z procesem mo 3
Ufinansowienie gospodarki oznacza przenoszenie działalności przedsiębiorstw z produkcji do
usług finansowych. Szerzej: Krippner 2011.
16
dernizacji, charakteryzującej się przejściem od działalności przemysłowej do usług.
Według innych nie należy tego traktować jako naturalnej zmiany struktury ekonomicznej, ale przede wszystkim jako konsekwencję zaniku polityki przemysłowej na Starym
Kontynencie (Soete 2009b). Erozja tej polityki nasiliła się w latach 70. i była wynikiem
triumfu neoliberalnej doktryny w ekonomii oraz rozwijanego w oparciu o nią wspólnego rynku w Europie.
Pomoc publiczna udzielana pod postacią polityki przemysłowej stała się w ten
sposób nie tylko niezgodna z założeniami ekonomicznymi, ale postrzegana była jako
szkodliwa dla konkurencji na europejskim rynku. Budowa tego rynku była bardzo
ważnym instrumentem dla rozwoju integracji politycznej oraz priorytetem polityki
gospodarczej, mającym odbudować prosperity w Europie. W ten sposób, na poziomie Wspólnoty, nie wykształciła się odpowiednio silna polityka przemysłowa mająca na celu wsparcie dla rozwoju strategicznych sektorów gospodarki. Co więcej,
europejska polityka konkurencji ograniczała polityki przemysłowe prowadzone
w państwach członkowskich. Pozostałe polityki europejskie, w tym polityka spójności,w niewystarczającym stopniu przeciwdziałały procesom erozji bazy przemysłowej (np. w słabiej rozwijających się regionach Wspólnoty). Zajmowały się raczej
niwelowaniem skutków deindustrializacji lub udzielały wsparcia przede wszystkim
małym i średnim przedsiębiorstwom.
Innym problemem Europy, mającym negatywne skutki dla bazy przemysłowej,
była koncepcja wspólnego rynku „otwartego” na zewnętrzną (tj. pozaeuropejską)
konkurencję. Wprawdzie prowadziło to do wzrostu rywalizacji między firmami rodzimymi i zewnętrznymi, co było doraźnie korzystne dla konsumentów i premiowało
najlepsze przedsiębiorstwa. Nie zawsze były to jednak firmy europejskie, co okazało
się jedną z przyczyn deindustrializacji w najsłabszych państwach Wspólnoty. Warto
zwrócić uwagę, że polityka przemysłowa dużej części państw azjatyckich zakładała
bardziej elastyczną koncepcję rynku wewnętrznego. Miała ona na celu stopniowe
otwieranie tego rynku i podnoszenie konkurencji gospodarczej przy zachowaniu
ochrony dla firm krajowych, zwłaszcza w sektorach uznawanych za strategiczne
dla rozwoju narodowej gospodarki. Celem polityki przemysłowej jest bowiem podniesienie jakości rodzimych przedsiębiorstw i ich przygotowanie do sprostania zewnętrznej konkurencji (Grosse 2014b).
Kolejnym przykładem liberalnej koncepcji wspólnego rynku w Europie jest przyznawanie dotacji publicznych dla przedsiębiorstw bez względu na to, czy są to firmy
miejscowe, europejskie czy inwestorzy pozaeuropejscy. Tak jest w ramach unijnej poli-
17
tyki innowacyjnej (określanej też jako polityka badań i rozwoju technologicznego (Liagouras 2010), gdzie z funduszy europejskich mogą korzystać firmy zagraniczne, o ile
mają lokalizację na obszarze UE (Soete 2009a: s. 41). Tymczasem w państwach azjatyckich wsparcie publiczne jest udzielane przede wszystkim podmiotom krajowym.
Uznaje się bowiem, że miejscowe dochody podatkowe powinny wspierać w pierwszym
rzędzie rodzimych producentów. Uznaje się również, że dla rozwoju krajowej gospodarki duże znaczenie ma nie tylko lokalizacja inwestycji na terenie danego państwa, ale
również własność kapitału produkcyjnego. Właśnie dlatego władze chińskie utrzymują
tak wysoki poziom firm państwowych w gospodarce. Jest to gwarancja utrzymania
własności w chińskich rękach, a także ułatwia oddziaływanie polityki przemysłowej
rządu (Grosse 2014b). Tymczasem na Zachodzie (nie tylko w Europie) tytuł własności
ma drugorzędne znaczenie, a nawet preferowane są firmy prywatne.
Warto w tym miejscu kilka słów poświęcić zewnętrznej polityce UE w zakresie
współpracy naukowo-badawczej. Unia jest skupiona na najbliższym regionie, zwłaszcza na kooperacji z sąsiadami na wschodzie Europy i w północnej Afryce. Wspomniana polityka na tych kierunkach ma, zdaniem specjalistów, manifestować zbliżenie polityczne (lub torować drogę do niego) oraz stwarzać możliwości zdobycia cennych
zasobów, głównie kadry naukowej (Prange-Gstöhl 2010: s. 11). Podstawowe znaczenie
ma jednak współpraca ze Szwajcarią i Izraelem, które dzięki silnym sektorom naukowym uczestniczą w bardzo wielu unijnych programach naukowo-badawczych. Przykładowo: wśród 50 głównych uczelni objętych dofinansowaniem z 7 programu ramowego znalazło się aż po 4 ośrodki z obu wspominanych krajów (European Commission
2011: s. 16). Można także dodać, że dotacje UE dla podmiotów ze Szwajcarii, Izraela
i Norwegii są kilkukrotnie większe niż dla polskich ośrodków naukowo-badawczych
(European Commission 2011: s. 29).
Decydenci europejscy mają świadomość konkurencji na polu technologicznym
z USA, Chinami i Japonią, ale niewiele z tego wynika w praktyce. Niektórzy komentatorzy dodają, że są oni rozdarci między dążeniem do kooperacji, a chęcią rywalizacji
(Zwan 2010: s. 209). Brakuje szerszej strategii, która łączyłaby cele w polityce zagranicznej z programami współpracy naukowobadawczej. W działaniach Komisji dominuje podejście liberalne, zakładające współzależność i obopólne korzyści. Jest ono przede
wszystkim ukierunkowane na cele ekonomiczne, w tym korzyści handlowe i otwarcie
nowych rynków zbytu. Ponadto Komisja bierze pod uwagę możliwości dotarcia do zasobów naukowo-badawczych w państwach, z którymi podejmuje współpracę. Jest przy
tym znacznie bardziej zainteresowana poszukiwaniem zagranicznych talentów, aniżeli
18
troską o ochronę własnych zasobów o strategicznym znaczeniu (Athreye et al. 2010: 83).
Otwarcie programów badawczych dla partnerów zewnętrznych ma demonstrować dobrą
wolę do rozwijania wzajemnych relacji politycznych, ale zdaje się pomijać względy geostrategiczne lub dotyczące bezpieczeństwa. Dodatkowym problemem są dość silne rozbieżności interesów między głównymi państwami członkowskimi, co osłabia zewnętrzną
politykę UE w omawianym obszarze (Prange-Gstöhl 2010: s. 18–19).
„Otwarty” i neoliberalny wspólny rynek stał się podstawowym instrumentem polityki gospodarczej w Europie. Ekspansja tego rynku na wschód w wyniku poszerzenia
Wspólnoty (2004–2007) miała zasadnicze znaczenie dla ukierunkowania wzrostu gospodarczego w UE. Wykorzystanie efektu skali nowych rynków przyniosło korzyści
jedynie w doraźnej perspektywie czasu. Według niektórych ekspertów4 skupiło uwagę
dużej części menadżerów firm zachodnio-europejskich na eksploatacji nowych rynków zbytu, co zmniejszyło ich zainteresowanie inwestycjami badawczo-rozwojowymi
i poszukiwaniem innowacji technologicznych. Tymczasem rywalizacja globalna toczy
się właśnie wokół innowacji produkcyjnych i nowych technologii. W ten sposób trajektoria rozwoju opierająca się na prostych inwestycjach mających zagospodarować
wewnętrzne peryferie UE mogła przyczynić się do osłabienia zdolności konkurowania
z największymi rywalami azjatyckimi bądź amerykańskimi w perspektywie strategicznej. Omawiana trajektoria ulega wyczerpaniu wraz z rosnącymi kosztami produkcji
w Europie Środkowej. Dodatkowo dalsza możliwość jej eksploatacji została faktycznie
zablokowana poprzez konflikt z Rosją wokół Ukrainy na przełomie 2013 i 2014 roku.
W ten sposób Unia Europejska stanęła wobec palącego problemu zasadniczej zmiany
dotychczasowej trajektorii rozwoju gospodarczego.
Słabość strategiczna
W Unii dostrzegane jest wyzwanie innowacyjnej gospodarki. Świadczy o tym zarówno strategia lizbońska przyjęta w 2000 roku, jak i jej kolejne wersje powstające
w następnych latach. Wspólnota wyznaczyła sobie ambitny cel w 2002 roku (tzw. barceloński), aby osiągnąć w roku 2010 pułap wydatków R&D w wysokości 3% PKB. Nie
udało się spełnić tego zamierzenia, podobnie jak i innego, mianowicie wypełnienia luki
rozwojowej w stosunku do USA i Japonii. Co gorsze, w międzyczasie Europa została
dogoniona lub wręcz przegoniona przez azjatyckich rywali.
4
Por. dyskusję ekspertów na ten temat (Grosse 2012b: roz. 7).
19
Strategie europejskie są słabo implementowane. Wynika to z kilku czynników,
przede wszystkim słabości politycznej samej UE. Unia jest w dalszym ciągu bardziej
konfederacją państw członkowskich niż federacją. Skupia się więc na dość luźnej koordynacji działań narodowych, zamiast kreować europejską politykę gospodarczą. Trudno uznać, aby polityka UE była silna, skoro dysponuje niewielkim budżetem. Eksperci
dowodzą, że jeszcze w pierwszej dekadzie obecnego stulecia wydatki unijne na politykę innowacyjną stanowiły zaledwie ok. 5% tego co na podobne cele wydawały państwa
członkowskie (Goddard 2012: s. 72). Wprawdzie wydatki europejskie na tę politykę
systematycznie wzrastają (zwłaszcza po 2013), ale sam budżet Unii dysponuje środkami poniżej 1% PKB i jest ostatnio zmniejszany. To powoduje, że polityka europejska
ogranicza się w wielu sprawach jedynie do funkcji koordynacyjnych względem państw
członkowskich (Soete 2009b: s. 317). Nie jest to łatwe zadanie, biorąc pod uwagę silną
rywalizację między państwami w obszarze innowacyjnych sektorów gospodarczych.
Unii brakuje więc kompetencji politycznych, które zapewniłyby długofalową orientację programów europejskich i narodowych. Same dokumenty strategiczne przyjmowane przez instytucje europejskie nie wystarczą, nie zapełnią bowiem luki przywództwa
w polityce gospodarczej.
Działania europejskie są więc jedynie dodatkiem lub uzupełnieniem dla polityk
państw członkowskich (Chou 2012: s. 1054). Eksperci uznają, że nie ma przeniesienia ciężaru odpowiedzialności za innowacyjną gospodarkę z państw członkowskich
na szczebel europejski (Prange-Gstöhl 2010: s. 2–4). Nie ma także transferu władzy
strategicznej i programowej na ten szczebel. Twierdzą też, że polityka innowacyjna
ani w wystarczającym stopniu nie koordynuje polityk narodowych, ani innych polityk
unijnych, które mogą mieć znaczenie dla rozwoju (Soete 2009a: s. 39; Edler 2012:
s. 184). Są to poważne słabości. Brakuje odpowiednio silnej unijnej polityki innowacyjno-przemysłowej, uzupełnionej przez politykę naukową i edukacyjną. W obecnych
ramach ustrojowych (i finansowych) przekracza to możliwości UE.
Geopolityczny napęd
Zanim omówiona zostanie polityka innowacyjna UE należy wskazać na rolę europejskiego przemysłu zbrojeniowego oraz powiązane z tym wyzwania geopolityczne
i interesy ekonomiczne. Europejska współpraca w przemyśle obronnym jest bez wątpienia ważnym czynnikiem napędzającym działania w zakresie innowacyjnej gospo-
20
darki w Europie (Jones 2007; Hoeffler 2012). Jest to obszar napięcia między z jednej
strony rywalizacją państw członkowskich, a z drugiej tendencją do współpracy. Ta druga przyczynia się do kartelizacji przemysłów obronnych w skali europejskiej oraz wykorzystywania przez nie korzyści, jakie daje rozległy wspólny rynek. Jest to również
obszar, gdzie krzyżują się interesy gospodarcze (i potrzeba rozwoju nowoczesnych
technologii) z imperatywem bezpieczeństwa geopolitycznego. Nic więc dziwnego, że
w omawianej dziedzinie dominującą rolę pełnią państwa członkowskie. Podejmują one
zasadnicze decyzje w zakresie współpracy europejskiej, zapewniają znaczną część finansowania dla wspólnych projektów i pełnią kontrolę nad firmami zbrojeniowymi,
a nawet nad niektórymi procesami lub przedsięwzięciami przemysłowymi. Rozwijająca się współpraca w ramach UE, a nawet stopniowa jej instytucjonalizacja np. przez
agencje europejskie, nie powodują przeniesienia głównych kompetencji lub „lojalności
politycznej” na szczebel unijny (Hoeffler 2012: s. 436). Instrumenty europejskie pełnią jedynie rolę wspomagającą politykę rządów narodowych i największe korporacje
zbrojeniowe. Służą koncentracji przemysłowej oraz gromadzeniu potencjału technologicznego i finansowego w gestii największych firm. Pod nazwą „przedsiębiorstwa
europejskiego” skrywają one niejednokrotnie narodowe championy, które są wspierane
mniej lub bardziej oficjalnie przez władze państw członkowskich.
Współpraca europejska stwarza możliwości powstania karteli przemysłowych, skupiających największe firmy przede wszystkim z Francji, Niemiec, Wielkiej Brytanii
i Włoch. Koncentracja kapitałowa obniża koszty wprowadzania nowych rozwiązań
technologicznych, ale jest możliwa tylko w obrębie wiodących podmiotów. Mają one
uprzywilejowaną pozycję na wspólnym rynku, a dzięki instrumentom unijnym także
dostęp do funduszy rozwojowych UE oraz europejskiego rynku zamówień publicznych. Przykładem może być szeroko stosowana w omawianym obszarze zasada juste
retour (słusznego zwrotu poniesionych nakładów), która pozwala na kierowanie do
tych przedsiębiorstw środków europejskich. Z kolei reguły wspólnego rynku i otwieranie dostępu do zamówień publicznych na obszarze UE pozwalają im na ekspansję
na rynki pozostałych (najczęściej mniejszych) państw, a także na penetrację ich potencjału i osiągnięć w niszowych specjalizacjach technologicznych. Opisywane zjawiska
wspierają korporacje pochodzące z wiodących państw UE, a tym samym wzmacnia
potencjał geopolityczny tych krajów.
Wielkość wydatków publicznych na badania w sektorze obronności we wszystkich
państwach UE była w roku 2005 sześciokrotnie mniejsza niż w USA (Citi 2014). Było
to przyczyną pogłębiającej się luki technologicznej uzbrojenia europejskiego w sto-
21
sunku do amerykańskiego. Jednocześnie w dobie permanentnego kryzysu zadłużenia
publicznego w Europie – największe państwa członkowskie oraz ich korporacje szukały sposobów zwiększenia finansowania badań rozwojowych w omawianym obszarze.
Jednym z rozwiązań była próba wykorzystania budżetu UE w tym celu, a zwłaszcza
programów dostępnych w ramach unijnej polityki innowacyjnej. Zakres finansowania
jest póki co niewielki, około 200 mln euro rocznie (w stosunku do około 8.6 mld euro
dofinansowania z budżetów narodowych na podobne cele). Niemniej pojawienie się
omawianych działań w budżecie UE świadczy o chęci wykorzystania funduszy europejskich do podniesienia potencjału technologicznego firm europejskich. Wspomniane
środki są przy tym kierowane do wiodących korporacji zbrojeniowych w Europie, które
najczęściej wywodzą się z kilku państw członkowskich. Wspierają więc wcześniej przywołane zjawisko silnej koncentracji wydatków w obszarze technologii wojskowych.
Specjaliści podkreślają, że dla współpracy przemysłów zbrojeniowych kluczowe
znaczenie miała bilateralna kooperacja Francji i Niemiec (Krotz 2011). Miała ona silne
odniesienie do geopolityki, w tym poczynając od wzmocnienia bezpieczeństwa zewnętrznego (głównie przed ZSRR), przez dążenie do autonomii względem militarnej
„opieki” USA, a skończywszy na celach wewnątrz-europejskich. Były one związane ze wspieraniem integracji politycznej i gospodarczej na Starym Kontynencie oraz
wykorzystaniem instrumentów europejskich do wzmocnienia roli międzynarodowej
obu państw. Opisywana współpraca dotyczyła także korzyści ekonomicznych, w tym
traktowała rozwój technologiczny przemysłów zbrojeniowych jako napęd dla reszty
gospodarki. Warto przypomnieć, że w perspektywie historycznej motorem procesów
integracyjnych były często Francja i Niemcy. Współpraca tych państw i zbieżność ich
celów przynosiła postępy w integracji. Natomiast spory, w tym zwłaszcza o podłożu
geopolitycznym – hamowały lub nawet cofały współpracę europejską (Krotz, Schild
2013: s. 239).
Kłopoty polityki innowacyjnej
Poczynając od lat 80. ubiegłego wieku w Europie rozwija się polityka innowacyjna
(choć jej geneza sięga Euroatomu5 powołanego traktatami rzymskimi w 1957 roku).
Jak już wspomniałem, opiera się ona przede wszystkim na narodowych systemach in 5
Europejska Wspólnota Energii Atomowej powstała na mocy traktatów rzymskich w 1957 roku.
Choć formalnie nadal obowiązuje jako osobna struktura, to jej zadania zostały przejęte przez
instytucje obsługujące politykę innowacyjną UE.
22
nowacji, zwłaszcza w państwach o silnej tradycji przemysłowej lub rozbudowanych
sektorach nauki (m.in. w Niemczech, Francji, Wielkiej Brytanii, krajach nordyckich).
Dlatego początki polityki europejskiej w tym obszarze miały ściśle międzyrządowy
charakter (Gornitzka 2009: s. 58–63) i były skupione na wsparciu największych korporacji z czołowych państw europejskich (Soete 2009a: s. 41). Przykładowo program
”Espirit” powołany w 1983 roku z inicjatywy francuskiego komisarza Etienne Davignon’a gromadził dwanaście największych firm informatycznych i telekomunikacyjnych głównie z Niemiec, Francji i Wielkiej Brytanii. Miał wspomóc ich działania
badawcze (Stajano 2009: s. 162, 174). Służył więc wzmocnieniu sektorów przemysłowych w najsilniejszych państwach Wspólnoty, a jednocześnie miał poprawiać ich
pozycję na wspólnym rynku i w rywalizacji globalnej z korporacjami amerykańskimi.
Program miał niewielką skalę finansowania, a tym samym niewielkie praktyczne znaczenie. Niemniej nawiązywał do francuskiej myśli politycznej forsującej wykorzystanie instrumentów europejskich do wzmacniania narodowych sektorów gospodarczych
i tworzenia „championów” w skali europejskiej i światowej.
Także europejskie programy ramowe (realizowane począwszy od 1983) skupiały
się na najwyższej jakości badań naukowych i ich późniejszej aplikacji przemysłowej,
co wspierało najsilniejsze narodowe sektory innowacji oraz najbardziej konkurencyjne
korporacje (Amin, Tomany 1995: s. 21; Archibugi, Filippetti 2011: s. 1155). Działania
Unii ułatwiają kooperację zarówno między ośrodkami badawczymi i przedsiębiorstwami, jak również między różnymi krajami. Niemniej są najczęściej skoncentrowane na
państwach centralnych i o najwyższym potencjale naukowym oraz w wiodących firmach technologicznych6.
Podobnie jak i inne działania europejskie, także polityka innowacyjna jest obszarem
rywalizacji między państwami członkowskimi, głównie o sposoby wykorzystania instrumentów europejskich dla uzyskania przewagi na wspólnym rynku, w tym także w zakresie kształtowania instytucji i regulacji unijnych. Wspomniana rywalizacja bardzo często
utrudnia działania polityki innowacyjnej UE, a zwłaszcza nie pozwala na jej centralizację
na szczeblu unijnym. Wynika to m.in. z traktowania badań rozwojowych jako zasobu
strategicznego, w tym niejednokrotnie o dużym znaczeniu dla potencjału militarnego
i pozycji geopolitycznej danego państwa w Europie i na świecie (Ruiter 2010: s. 168).
W związku z tym omawiany obszar jest przedmiotem konkurencji między rządami
narodowymi a urzędnikami europejskimi. Państwa z reguły dążą do oparcia współpra 6
Przypomina to nieco politykę wspierania karteli, która ma dodatkowo umocnić ich pozycję
rynkową oraz poprawić ich wzajemną współpracę (por. Stajano 2009: s. 173).
23
cy na tzw. otwartej metodzie koordynacji, czyli dobrowolnym współdziałaniu między
narodowymi sektorami innowacji i przy niewielkim udziale monitorującym ze strony
instytucji europejskich. Komisja i inne agendy technokratyczne Unii zmierzają do pozyskania jak największych środków finansowych i kompetencji w zakresie zarządzania
polityką innowacyjną. Dlatego starają się wzmocnić programy ramowe oraz obudować
luźną współpracę rządów prowadzoną w ramach otwartej metody koordynacji poprzez
regulacje unijne (Chou 2012: s. 1062–1064). Są też bardziej od rządów nastawione
liberalnie, m.in. dlatego promują stworzenie wolnorynkowej przestrzeni badawczej
w skali UE (European Research Area). Udaje się to jedynie częściowo. Przykładowo: nowe zadania związane z koordynacją działań z zakresu polityki innowacyjnej
są nierzadko delegowane nie do Komisji, ale instytucji międzyrządowych (np. ang.
Scientific and Technical Research Committee CREST7). Wspomniane instytucje blokują lub łagodzą niektóre inicjatywy Komisji oraz wzmacniają woluntaryzm otwartej
metody koordynacji (Ruiter 2010: s. 162–166). Nadal istnieje wiele różnic przepisów
na poziomie narodowym, które utrudniają swobodną wymianę badań i naukowców na
wspólnym rynku, a nierzadko zwyczajnie chronią krajowe zasoby przed konkurencją.
Specjaliści są zgodni, że wspomniana metoda koordynacji jest generalnie nieskuteczna
dla sterowania polityką innowacji ze szczebla UE, a tym samym w niewielkim stopniu poprawia innowacyjność europejskiej gospodarki (McGuinness, O’Carroll 2010:
s. 303–305; Elera 2006; Kaiser, Prange 2004; Ruiter 2010: s. 166–168).
Dodatkowym problemem są chaos administracyjny i mitręga biurokratyczna cechująca programy europejskie. Występuje to również w polityce innowacyjnej UE.
Specjaliści zwracają uwagę na rozmnożenie programów europejskich w tym obszarze.
Jest to związane z tym, że kolejnym porażkom i ponawianym „odsłonom” unijnej polityki innowacyjnej towarzyszyły nowe inicjatywy urzędnicze (Granieri, Renda 2012:
s. 78–81, 83, 116–117, 184; Dosi et al. 2009: s. 233; Atkinson, Ezell 2012: s. 323).
Jednak aktywność biurokracji europejskiej oraz skupienie na poprawie zarządzania nie
zastąpi ani pieniędzy, ani deficytu władzy w UE. Wręcz przeciwnie, nadmiar tego typu
aktywności prowadzi niekiedy do zjawisk negatywnych. Polityka innowacyjna UE jest
obszarem rozlicznych programów o skomplikowanych regulaminach i procedurach,
które są bardzo nieczytelne dla potencjalnych beneficjentów. Wiele inicjatyw tej polityki jest zbliżona lub o nakładających się wzajemnie działaniach. Razem z programami
pączkują struktury administracyjne, które rywalizują o władzę i fundusze unijne. Co 7
Scientific and Technical Research Committee (CREST) – jest ciałem doradczym w zakresie
polityki innowacyjnej, w którego skład wchodzą głównie przedstawiciele rządów narodowych.
24
raz częstsze są trudności koordynacyjne między kilkunastoma dyrekcjami generalnymi
i agencjami europejskimi, prowadzącymi działania polityki innowacji. W ten sposób
problemem stają się nie tylko szczupłe środki budżetowe, ale zbyt duże koszty obsługi administracyjnej i niewspółmierność tych kosztów do realnych kwot kierowanych
na rzecz innowacyjnej gospodarki. Dodatkowo środki omawianej polityki nie są zbyt
dobrze dopasowane do potrzeb głównych odbiorców pomocy, tj. małych i średnich
przedsiębiorstw. Eksperci zwracają uwagę na biurokratyczną inercję, która każe niekiedy zrezygnować z ambitnych planów w zakresie promowania innowacyjnej gospodarki
w Europie (Banchoff 2002; Chou 2012: s. 1066).
Problem rosnących dysproporcji
Cechą omawianej polityki europejskiej jest zbyt małe znaczenie przywiązywane
do deficytów innowacyjności w słabiej rozwijających się państwach członkowskich.
Nie ma działań dopasowanych do uwarunkowań państw o mniejszym potencjale
narodowych systemów innowacji. Nie ma preferencji finansowych dla podmiotów
z tych krajów (Liagouras 2010: s. 332, 340; Stajano 2009: s. 167). Przeciwnie, jak
wcześniej wspomniałem, obowiązujące procedury konkursowe premiują najlepsze
w skali europejskiej firmy i ośrodki badawcze (Goddard 2012: s. 73). Ponadto skomplikowane przepisy administracyjne stanowią w wielu przypadkach barierę właśnie
dla mniej doświadczonych podmiotów z nowych państw członkowskich (Švarc
et al. 2013: 54). Brakuje działań mających na celu dyfuzję wiedzy z tych najlepszych ośrodków do słabszych. Obowiązujące w UE regulacje raczej kładą nacisk
na ochronę patentową aniżeli dyfuzję wiedzy do słabiej rozwijających się członków
Wspólnoty (Stajano 2009: s. 175–176). Szwankuje koordynacja z instrumentami
polityki spójności. Większość środków unijnej polityki innowacyjnej jest wydatkowana w najlepiej rozwiniętych regionach UE (Kaiser, Prange 2004). Przykładowo
w ramach 7 programu ramowego widać wyraźną przewagę finansowania podmiotów
niemieckich, brytyjskich i francuskich (w nieco mniejszym stopniu także włoskich,
holenderskich i hiszpańskich) (European Commission 2011: s. 18). Wśród 50 uczelni będących głównymi odbiorcami pomocy UE aż 13 pochodzi z Wielkiej Brytanii
i 6 z Niemiec. Wśród ośrodków badawczych dominują francuskie i niemieckie.
W kategorii przedsiębiorstw największe dotacje otrzymują firmy z Niemiec i Francji. Można też dodać, że polscy beneficjenci otrzymują ok. 17 razy mniejszą dotację
25
od niemieckich (European Commission 2011: s. 22). Jest to suma mniejsza aniżeli
udział polskiej składki w finansowaniu omawianej polityki UE.
Można zadać pytanie, czy polityka badań i rozwoju technologicznego UE powinna w ogóle zajmować się niwelowaniem dysproporcji w Europie pod względem innowacyjnej gospodarki? Być może powinna raczej skupiać dość szczupłe środki na
budowaniu potencjału Starego Kontynentu na arenie globalnej? Należy jednak przypomnieć, że warunki rynkowe premiują koncentrację badań rozwojowych (finansowanych ze środków prywatnych) w najwyżej rozwiniętych ośrodkach metropolitalnych
państw centralnych (Liagouras 2010: s. 331–332). Polityka innowacyjna UE dodatkowo wzmacnia tę tendencję. Sprzyja więc zwiększaniu zróżnicowań w zakresie innowacyjnej gospodarki wewnątrz UE, przede wszystkim między bogatymi państwami
północnej i zachodniej części Europy a peryferiami na południu i wschodzie kontynentu. Niektórzy eksperci dodają, że polityka innowacyjna wręcz uzależnia gospodarki
słabszych państw od dostępu do technologii i inwestycji pochodzących z najbardziej
konkurencyjnych gospodarek Europy Zachodniej (Nölke, Vliegenthart 2009; Liagou
ras 2010: s. 344). Inni eksperci zauważają, że programy omawianej polityki służą eksploatacji niszowych zasobów naukowych i technologicznych w krajach słabiej rozwijających się lub o położeniu peryferyjnym, w tym zwłaszcza młodych i obiecujących
naukowców, co jest określane „drenażem mózgów” (Soete 2009a: s. 42–43). Obniża
to dodatkowo potencjał rozwojowych słabszych państw i regionów UE. W ten sposób
politykę innowacyjną w Europie można uznać za asymetrycznie korzystną dla najwyżej rozwijających się państw członkowskich oraz przyczyniającą się do pogłębienia
podziału gospodarczego w Europie na silne centrum i mniej konkurencyjne oraz zależne ekonomicznie peryferie (Liagouras 2010: s. 332, 344). Jednak największym problemem jest to, że polityka innowacyjna UE w niewystarczającym stopniu uruchamia
i wykorzystuje potencjał całej Europy (w tym jej obszarów słabiej rozwijających się)
dla budowania siły konkurencyjnej na rynkach globalnych.
Podsumowanie
Potencjał Europy w dziedzinie innowacyjnej gospodarki coraz bardziej słabnie.
Dzieje się tak dlatego, że niektóre państwa i sama Unia odeszły przed laty od polityki
przemysłowej i nadmiernie zaufały ideom neoliberalnym, zwłaszcza przekonaniu o sile
gospodarczej i innowacyjnej samych rynków. Osobnym problemem jest słabość poli-
26
tyczna UE, w tym również w zakresie przywództwa w polityce gospodarczej. Istnieją
także inne czynniki, które osłabiają Europę w wyścigu o globalne przewagi konkurencyjne. Unijnym problemem jest przywiązywanie niewystarczającej wagi do wzrostu
gospodarczego, a system wspólnej waluty był tutaj dodatkowym ograniczeniem w wielu państwach członkowskich (Cohen 2009; Padoan 2011). Kolejnym jest wyczerpująca
się trajektoria rozwoju gospodarczego, która polega na poszerzaniu wspólnego rynku
i doraźnym wykorzystywaniu zasobów państw peryferyjnych. Wszystko to przyczynia
się do kryzysu innowacyjności, a tym samym do słabnącej konkurencyjności gospodarki europejskiej w stosunku do jej największych rywali zewnętrznych. Konsekwencje mogą być dalekosiężne dla dobrobytu społeczeństw w państwach członkowskich,
a nawet przyjętego modelu społecznego, zakładającego w niektórych krajach wysoki
poziom opieki socjalnej ze strony władz publicznych. Kryzys innowacyjności w Europie może również przynieść konsekwencje geopolityczne, w tym zwłaszcza zmianę
układu sił między największymi mocarstwami.
W niniejszym artykule omówiłem specyfikę obszaru badań rozwojowych i innowacji w Europie. Jego trzonem są narodowe systemy innowacji w największych państwach (Niemczech, Francji i Wielkiej Brytanii), ale dużą rolę pełnią w nim mniejsi
członkowie UE, którzy mają wysoko rozbudowane systemy badawczo-rozwojowe
(przede wszystkim kraje nordyckie). Polityka innowacyjna Unii pełni funkcję koordynacyjną dla tych państw lub uzupełniającą wobec ich polityk krajowych. Wspiera ona
najsilniejsze systemy narodowe, wiodące ośrodki badawcze i wysoko konkurencyjne
przedsiębiorstwa. Eksperci narzekają, że instytucje europejskie dość słabo wypełniają
wspominane funkcje koordynacyjne i w niewystarczającym stopniu uzgadniają politykę innowacyjną UE z innymi politykami europejskimi (m.in. spójności i konkurencji)
(Goddard 2012: s. 84; Soete 2009a: s. 39; Edler 2012: s. 184).
Komisja Europejska kieruje się neoliberalnymi poglądami wobec wspólnego rynku
w obszarze badań naukowych i preferuje „otwarte” podejście do pozaeuropejskiej konkurencji. Takie stanowisko jest akceptowane przez największych członków Unii, gdyż
jest korzystne dla ich przedsiębiorstw i ośrodków badawczych. Niemniej Komisja nie
uwzględnia w wystarczającym stopniu kwestii bezpieczeństwa oraz unijnych celów
w zakresie polityk: zagranicznej i obronnej. W ten sposób na poziomie europejskim
brakuje strategicznego podejścia geopolitycznego do polityki innowacyjnej.
Kolejną cechą omawianej polityki jest silny podział na europejskie centrum i peryferie. Polityka innowacyjna UE wręcz się przyczynia do utrzymania dystansu w zakresie
konkurencyjności i innowacyjności między poszczególnymi gospodarkami europejskimi,
27
a także w pewnym stopniu odpowiada za uzależnienie obszarów o statusie peryferyjnym
od napływu technologii i inwestycji z państw najwyżej rozwiniętych. Polityka ta w niewystarczającym stopniu uwzględnia potrzeby rozwojowe państw słabszych i w niewielkim
zakresie przyczynia się do rozwoju innowacyjnej gospodarki w tych krajach. Tymczasem
badania dowodzą, że innowacje i dyfuzja technologii jest podstawowym mechanizmem
trwałego rozwoju dla krajów „doganiających” (ang. catching up) centra rozwojowe (Jungmittag 2004; Fagerberg et al. 1997). Omawiana polityka przyczynia się natomiast do zjawiska określanego w literaturze jako „drenaż mózgów”. Jak wykazują ekonomiści – poważnie osłabia to potencjał słabiej rozwijających się obszarów, a tym samym ogranicza
szanse wydobycia się z peryferyjności (Haque, Kim 1995; Lowell 2001; Miyagiwa 1991;
Wong, Yip 1999). Dlatego politykę innowacyjną w Europie można określić jako asymetrycznie korzystną dla największych państw członkowskich oraz takich, które choć dysponują mniejszymi zasobami potrafiły zbudować prężne narodowe systemy innowacji.
Tworzy ona też mechanizmy kartelizacji, w ramach których następuje koncentracja zasobów finansowych (w tym również pochodzących z funduszy UE) w największych centrach
badawczych i korporacjach europejskich. Jest to polityka obciążona biurokratycznie oraz
stosunkowo mało efektywna. Jednocześnie najsilniejsze rządy narodowe są niechętne centralizacji zarządzania w polityce innowacyjnej UE, w tym delegacji dalszych uprawnień do
Komisji. Wiąże się to z chęcią ochrony i kontroli nad strategicznymi zasobami krajowymi,
które są uznawane za istotne dla potencjału militarnego i geopolitycznego. W rezultacie
polityka Unii w niewystarczającym stopniu przyczynia się do podniesienia innowacyjności
i wzrostu w Europie, zwłaszcza w porównaniu do jej największych rywali w skali globalnej
(Goddard 2012: s. 84). Dlatego można uznać, że tylko w niewielkim zakresie zapobiega
kryzysowi innowacyjności na Starym Kontynencie.
Podsumowując dotychczasowe refleksje należy podkreślić, że w obszarze badań
i innowacji widać wyraźnie interesy największych państw członkowskich, które niejednokrotnie wykorzystują instrumenty europejskie do wzmocnienia własnych systemów innowacji i poprawy konkurencyjności krajowych przedsiębiorstw. Dotyczy to
przede wszystkim umocnienia ich pozycji na wspólnym rynku. Z tych samych względów wspomniane państwa nie są zainteresowane ukierunkowaniem polityki innowacyjnej UE na rzecz słabiej rozwijających się państw Wspólnoty. Opisywane tendencje
są zgodne z wcześniej omówioną trajektorią rozwoju gospodarki europejskiej, opierającej się na wykorzystywaniu zasobów wewnętrznych peryferii UE i poszerzaniu
wspólnego rynku. Takie podejście przyniosło tylko krótkotrwałe korzyści oraz przyczyniło się do osłabienia inwestycji technologicznych w skali całej Wspólnoty. Przed
28
Europą stoi palące wyzwanie zmiany trajektorii rozwoju w kierunku budowania gospodarki innowacyjnej, ale także włączenia do niej obszarów słabiej rozwijających się, aby
lepiej wykorzystać potencjał całej UE w rywalizacji globalnej.
Bibliografa:
AMIN Ash, TOMANY John (1995), Behind the Myth of the European Union: Prospects for Cohesion, London – New York.
APELDOORN Bastiaan van (2002), Transnational capitalism and the struggle over European integration, Abingdon, Oxford, New York.
ARCHIBUGI Daniele, FILIPPETTI Andrea (2011), Is the Economic Crisis Impairing Convergence in Innovation Performance across Europe?, „Journal of
Common Market Studies”, Vol. 49, nr 6.
ATHREYE Suma, HUANG Can, SOETE Luc (2010), An ‘outward-looking’ Lisbon
Strategy: a solution for challenges of the knowledge economy in the EU, China
and India, w: Heiko Prange-Gstöhl (red.), International Science and Technology Cooperation in a Globalized World. The External Dimension of the European Research Area, Cheltenham, Northampton.
BANCHOFF Thomas (2002), Institutions, inertia and European Union research
policy, „ Journal of Common Market Studies”, Vol. 40, nr 1.
BÓGDAŁ-BRZEZIŃSKA Agnieszka (2012), Międzynarodowe struktury wiedzy
i innowacji – mechanizmy zmiany, aktualne trendy i uczestnicy, w: Edward Haliżak (red.), Geoekonomia, Warszawa.
CHOU Meng-Hsuan (2012), Constructing an internal market for research through
sectoral and lateral strategies: layering, the European Commission and the fifth
freedom, „ Journal of European Public Policy”, Vol. 19, nr 7.
CITI Manuele (2014), Revisiting Creeping Competences in the EU: The Case of
Security R&D Policy, “Journal of European Integration”, Vol. 36, nr 2.
COHEN Benjamin J. (2009), Dollar Dominance, Euro Aspirations: Recipe for Discord?, „Journal of Common Market Studies”, Vol. 47, nr 4.
DEEG Richard E. (2012), Innovation Financing In Europe: What Has Financial Market Integration Brought?, w: Mitchell P. Smith (red.), Europe and National Economic Transformation. The EU after the Lisbon Decade, Houndmills, Basingstoke.
DOSI Giovanni, LLERENA Patrick, LABINI Mauro Sylos (2009), Does the ‘European Paradox’ still hold? Did it ever?, w: Henri Delange, Ugur Muldur, Luc
29
Soete (red.), European Science and Technology Policy. Towards Integration or
Fragmentation?, Cheltenham – Northampton.
DUCHÊNE Vincent, LYKOGIANNI Elissavet, VERBEEK Arnold (2009), The EU
R&D under-investment: patterns in R&D expenditure and financing, w: Henri
Delange, Ugur Muldur, Luc Soete (red.), European Science and Technology
Policy. Towards Integration or Fragmentation?, Cheltenham – Northampton.
EDLER Jakob (2012), Research and Innovation and the Lisbon Strategy, w: Paul
Copeland, Dimitris Papadimitriou (red.), The EU’s Lisbon Strategy. Evaluating
Success, Understanding Failure, Houndmills, Basingstoke.
ELERA Álvaro de (2006), The European Research Area: On the Way Towards
a European Scientific Community?, „European Law Journal”, Vol. 12, nr 5.
EUROPEAN COMMISSION (2011), Fourth FP7 Monitoring Report, Monitoring
Report 2010, 4 August, Brussels.
FAGERBERG Jan, VERSPAGEN Bart, CANIELS Marjolein (1997), Technology,
Growth and Unemployment across European Regions, „ Regional Studies”, Vol.
31, nr 5.
FILIPPETTI Andrea, PEYRACHE Antonio (2013), Is the Convergence Party
Over? Labour Productivity and the Technology Gap in Europe, „ Journal of
GODDARD John Gabriel (2012), Rekindling the EU’s Economic Growth through
Science and Innovation: Can the Europe 2020 Strategy Step Up to the Challenge?, w: Robert M. Solow, Daniel S. Hamilton (red.), Europe’s Economic Crisis.
Transatlantic Perspectives, Washington.
GORNITZKA Åse (2009), Research policy and the European Union – multi-layered policy change?, w: Patrick Clancy, David D. Dill (red.), The Research Mission of the University Policy Reforms and Institutional Response, Rotterdam.
GRANIERI Massimiliano, RENDA Andrea (2012), Innovation Law and Policy in
the European Union. Towards Horizon 2020, Berlin – Milano.
GROSSE Tomasz Grzegorz (2012a), Egzogeniczna gospodarka w Polsce. Model kapitalizmu wynikający z przemian politycznych, „Nierówności społeczne
a wzrost gospodarczy”, Zeszyt 24.
GROSSE Tomasz Grzegorz (2012b), W objęciach europeizacji, Warszawa.
GROSSE Tomasz Grzegorz (2014a), Geoeconomic Relations Between the EU and
30
China: The Lessons From the EU Weapon Embargo and From Galileo, „Geopolitics”, Vol. 19, nr 1.
GROSSE Tomasz Grzegorz (2014b), Geoekonomia jako paradygmat zarządzania
rozwojem – przykład Chin, „Zarządzanie Publiczne”, nr 2 (24).
GROSSE Tomasz Grzegorz (2014c), W poszukiwaniu geoekonomii w Europie,
Warszawa.
HAQUE Nadeem U., Kim Se-Jik (1995), Human Capital Flight: Impact of Migration on Income and Growth, „ IMF Staff Papers”, Vol. 42, nr 3.
HOEFFLER Catherine (2012), European armament co-operation and the renewal
of industrial policy motives, „ Journal of European Public Policy”, Vol. 19, nr 3.
INNOVATION UNION Scoreboard 2011 (2012), Brussels.
JACOBY Wade (2010), Managing globalization by managing Central and Eastern
Europe: the EU’s backyard as threat and opportunity, „ Journal of European
Public Policy”, Vol. 17, nr 3.
JAKUBIAK Andrzej (2012), Wpływ Bazylei III i innych nowych regulacji unijnych
i polskich na politykę kredytową i sytuację instytucjonalną sektora bankowego w Polsce, prezentacja na konferencji pt. „Zmiany regulacji a rozwój sektora
bankowego”, Warszawa, 12 kwietnia rok?
JANOS Andrew C. (2000), East Central Europe in the Modern World: The Politics
of the Borderlands From Pre- to Postcommunism, Stanford.
JASIECKI Krzysztof (2013), Kapitalizm po polsku, Warszawa.
JONES Seth G. (2007), The rise of European security cooperation, Cambridge –
New York.
JUNGMITTAG Andre (2004), Innovations, Technological Specialization and Economic Growth in the EU, „ International Economics and Economic Policy”, Vol.
1, nr 2–3.
KAISER Robert, PRANGE Heiko (2004), Managing diversity in a system of multi-level governance: the open method of co-ordination in innovation policy, „Journal of European Public Policy”, 11:2.
KRIPPNER Greta R. (2011), Capitalizing on Crisis. The Political Origins of the
Rise of Finance, Cambridge – London.
KROTZ Ulrich (2011), Flying Tiger. International Relations Theory and the Politics of Advanced Weapons, Oxford – New York.
31
KROTZ Ulrich, SCHILD Joachim (2013), Shaping Europe. France, Germany, and
Embedded Bilateralism from Elysée Treaty to Twenty-First Century Politics,
Oxford – New York.
LIAGOURAS George (2010), What can we learn from the failures of technology
and innovation policies in the European periphery? „ European Urban and Regional Studies”, Vol. 17, nr 3.
LORENZ Edward, LUNDVALL Bengt-Åke (2006), How Europe’s Economies Learn, Oxford – New York.
LOWELL B. Lindsay (2001), Skilled Temporary and Permanent Immigrants
in the United States, „Population Research and Policy Review”, Vol. 20,
nr 1 – 2.
McGUINNESS Nina, O’CARROLL Conor (2010), Benchmarking Europe’s Lab
Benches: How Successful has the OMC been in Research Policy?, „ Journal of
MEDVE-BÁLINT Gergő (2014), The Role of the EU in Shaping FDI Flows to East
Central Europe, „ Journal of Common Market Studies”, Vol. 52, nr 1.
MIYAGIWA K. (1991), Scale Economies in Education and the Brain Drain Problem, „ International Economic Review”, Vol. 32, nr 3.
NÖLKE Andreas, VLIEGENTHART Arjan (2009), Enlarging the Varieties of Capitalism. The Emergence of Dependent Market Economies in East Central Europe, „ World Politics”, Vol. 61, nr 4.
ORENSTEIN Mitchell A. (2014), Poland. From Tragedy to Triumph, „Foreign Affairs”, Vol. 93, nr 1.
PADOAN Pier Carlo (2011), Europe’s Growth: A Sceptical View, w: Loukas Tsoukalis,
Janis A. Emmanouilidis (red.), The Delphic Oracle on Europe. Is There a Future for
the European Union, Oxford – New York.
PINTO Hugo, PEREIRA Tiago Santos (2013), Efficiency of Innovation Systems in
Europe: An Institutional Approach to the Diversity of National Profiles, „ European Planning Studies”, Vol. 21, nr 6.
POTTELSBERGHE DE LA POTTERIE Bruno van (2008), Europe’s R&D: Missing the Wrong Targets?, „Intereconomics”, July–August.
PRANGE-GSTÖHL Heiko (2010), The European Research Area ‚goes global‘: an
introduction, w: Heiko Prange-Gstöhl (red.), International Science and Techno-
32
logy Cooperation in a Globalized World. The External Dimension of the European Research Area, Cheltenham, Northampton.
RUITER Rik de (2010), Variations on a Theme. Governing the Knowledge-Based
Society in the EU through Methods of Open Coordination in Education and
R&D, „ Journal of European Integration”, Vol. 32, nr 2.
SOETE Luc (2009a), Some reflections on innovation Policy, w: M. J. Rodrigues
(red.), Europe, Globalization and the Lisbon Agenda, Cheltenham, Northampton.
SOETE Luc (2009b), The European Research Area as industrial Policy tool, w: Henri Delange, Ugur Muldur, Luc Soete (red.), European Science and Technology
Policy. Towards Integration or Fragmentation?, Cheltenham – Northampton.
STAJANO Attilio (2009), Research, Quality, Competitiveness. European Union
Technology Policy for the Knowledge-based Society, Berlin – Milano.
ŠVARC Jadranka, LAŽNJAK Jasminka, PERKOVIĆ Juraj (2013), Integration
of the Western Balkan Countries and Turkey in the Framework Programmes:
Some Empirical Evidence, „ Journal of European Integration”, Vol. 35, nr 1.
UGUR Mehmet, GUNER Umit (2012), Innovation and Competition in the EU15:
Empirical Evidence on the Lisbon Decade and Beyond, w: Mitchell P. Smith
(red.), Europe and National Economic Transformation. The EU after the Lisbon
Decade, Houndmills, Basingstoke.
WONG Kar-yiu, YIP Chong Kee (1999), Education, Economic Growth, and Brain
Drain, „ Journal of Economic Dynamics and Control”, Vol. 23, nr 5–6.
ZWAN Arie van der (2010), The coordination of international S&T policies from
the perspective of EU member states, w: Heiko Prange-Gstöhl (red.), International Science and Technology Cooperation in a Globalized World. The External
Dimension of the European Research Area, Cheltenham, Northampton.
Determinants of the social crisis in Europe
Abstract
The aim of the paper is to present the essence of the social crisis in Europe at the European Union, national and regional level. Article uses the research methods of the social science, particularly from the field of
social policy. Research results indicate that in the EU there is social differentiation, which became stronger
after 2008. This social differentiation can be called a social crisis. It is also apparent that the EU has failed
to permanently build a cohesive social area.
Keywords: social crisis, EU social policy, social cohesion, social inequalities, Open Method of Coordination
Wyznaczniki kryzysu społecznego w Europie
Streszczenie
Celem publikacji jest wskazanie istoty kryzysu społecznego w Europie na poziomie unijnym, krajowym oraz regionalnym. Artykuł wykorzystuje metody badawcze z nauk społecznych, szczególnie z zakresu
polityki społecznej. Wnioski z badań wskazują, że w Unii Europejskiej występuje zróżnicowanie społeczne,
które po 2008 r. stało się silniejsze, a które można nazwać kryzysem społecznym. Widoczne jest także, że
UE nie udało się trwale zbudować spójnej przestrzeni społecznej.
Słowa kluczowe: kryzys społeczny, polityka społeczna UE, spójność społeczna, nierówności społeczne,
otwarta metoda koordynacji
Nr 1 (35), 2015
Krzysztof Szewior
Wyznaczniki kryzysu społecznego w Europie1
Wstęp
Kryzys społeczny jest wynikiem braku równowagi i tempa rozwoju między integracją gospodarczą a integracją społeczną - integracją gospodarczą polegającą na liberalizacji i rozwoju wspólnego rynku a integracją społeczną wyrażaną stopniem spójności
socjoekonomicznej społeczeństw na poziomie UE i państw narodowych. Kryzys społeczny ujawnia się na trzech poziomach: unijnym, ponadnarodowym oraz na poziomie
narodowym:
1. unijny wymiar kryzysu społecznego wyraża się zmianą polityki budowania jednolitego obszaru społecznego;
2. ponadnarodowy wymiar kryzysu społecznego wyraża się pogłębiającą dysproporcją pomiędzy państwami w standardach realizacji zadań polityki społecznej
na rzecz zaspakajania potrzeb i zapewnienia bezpieczeństwa społecznego obywatelom;
3. narodowy wymiar kryzysu społecznego wyraża się brakiem spójności socjoekonomicznej pomiędzy regionami kraju oraz pomiędzy grupami społeczno-zawodowymi.
W celu diagnozy stanu nierównowagi między gospodarczym a społecznym wymiarem integracji europejskiej wykorzystano metody i narzędzia badawcze właściwe
dla nauki o polityce oraz dla polityki społecznej. Posłużono się także perspektywami:
historyczną, systemową oraz bardzo obszernie analizą wskaźników społecznych.
1
36
Krzysztof Szewior
Rozważania podążają śladem wyznaczonym przyjętą hipotezą badawczą, która
wskazuje, że obecnie w Europie i w Unii Europejskiej mamy do czynienia z wielopłaszczyznowym kryzysem społecznym, towarzyszącym ujawnionym równolegle problemom w innych obszarach życia oraz funkcjonowania państwa i struktur unijnych.
Takie podejście w pewnym stopniu odwołuje się do tradycji badawczej polityki społecznej, bowiem szuka zależności pomiędzy rozwojem społecznym i ekonomicznym,
pomiędzy ich wymiarem jakościowym i ilościowym, w relacji sfery ekonomicznej do
społecznej oraz zaangażowania państwa poprzez polityki publiczne.
U zarania rozwoju polityki społecznej legła analiza kwestii społecznej rozumianej
jako konkretne, dotkliwe problemy w zaspakajaniu potrzeb, tkwiły one w strukturze
i organizacji społeczeństwa, państwa, gospodarki, były także wyrazem asymetrycznych przekształceń w rozwoju gospodarczo-społecznym. Przyjęty przez autora sposób rozumienia kryzysu społecznego jako wyniku braku równowagi i tempa rozwoju
między integracją gospodarczą a integracją społeczną…, mieści się w optyce polityki społecznej. Z całej palety jej obszarów wybrano do analizy te o dużej istotności,
pozwalające uchwycić zależność pomiędzy zmianą społeczną a nowymi wyzwaniami
(Anioł 2010: s. 431; Hill 2010).
*
Politykom i polityce społecznej po unii gospodarczo-walutowej przyszło działać
w warunkach „bez granic”, w dobie globalnych procesów podziału pracy i dystrybucji. Zmiany te powodują, że sama polityka społeczna, a także status człowieka i obywatela w tych reżimach społeczno-ekonomicznych doświadczają nowych wyzwań.
Za pożądane z punktu widzenia spójności społeczno-ekonomicznej Europy należy
uznać, by narodowe interesy i wartości oceniać w rozszerzonej perspektywie, tym bardziej, że szereg nowych wyzwań ma wspólny mianownik2. Nie powinna temu przeszkadzać ciągła odmienność, obecnie ulegających hybrydyzacji, regionalnych socjalnych
rozwiązań. Jest jednak tak, jak pokazują badania Sonji Blum z 2010 r., że „pomimo
postępującej globalizacji oraz europeizacji w europejskiej przestrzeni społecznej, tradycyjne narodowe doświadczenia i socjalnopolityczne wytyczne nadal pełnią centralną
rolę i z tego w zasadzie wynikają narodowe, specyficzne wzorce reakcji, dostosowań,
2
Wyzwania te stosunkowo wcześnie dostrzegł A. Giddens w sztandarowej już pozycji Trzecia
Droga. Odnowa socjaldemokracji, Warszawa 1999: globalizacja, indywidualizacja, przesunięcie
znaczenia podziału lewica – prawica, zmiany politycznych płaszczyzn konfliktu i porozumień.
Szerzej na temat spójności społeczno-ekonomicznej Europy: Balz 2012.
37
zmian” (Platzer 2011: s. 102). Pogląd ten wyraziście wyraził Günter Verheugen stwierdzając kilka lat wcześniej, że „każdy kraj ma swoje tradycje. Próby ujednolicenia naszych systemów społecznych są bezużyteczne. W każdym kraju proporcjonalnie wydaje się mniej więcej tyle samo na cele społeczne, ale czyni się to według różnych metod”
(Gobin 2013: s. 34). Różnorodność ta współegzystuje z prymatem międzynarodowych
rynków finansowych i globalnej gospodarki narzucającymi suwerennym państwom narodowym swoją wolę oraz określającymi granice działania społeczno-ekonomicznego
(Streeck 2013: s. 79).
O kryzysie społecznym w UE głośno zaczęto mówić po kryzysie finansowym
2008 roku, który doprowadził kraje Europy Południowej do zapaści finansów publicznych, wpływając tym samym na całość gospodarki, rynek pracy, sferę zabezpieczenia
społecznego. Skutki kryzysu są oczywiście dalekosiężne, zmieniły sposób patrzenia
i zarządzania wybranymi politykami na poziomie unijnym i narodowym. Jednym ze
skutków zmian okazało się pogłębienie procesu integracji m.in. poprzez wzmocnienie instytucji unijnych kosztem narodowych oraz wypracowanie modelu przejmowania odpowiedzialności pomiędzy państwami i strukturami unijnymi. Jednakże, zdaniem niektórych ekspertów, ten proces doprowadza do zaostrzenia konfliktu, co ma
się wyrażać zanikiem systemowej i socjalnej spójności. Brak tej jedności dostrzega
się w deficycie demokracji i społecznego oddziaływania na sferę polityki, w napięciu
związanym z przenoszeniem kompetencji pomiędzy państwami i strukturami unijnymi
a realną podmiotowością w działaniu, w utracie kontroli nad nieoswojonym kapitalizmem i rynkami finansowymi, w końcu w podwójnej społeczno-socjalnej perspektywie i solidarności obywateli Unii, tj. najpierw narodowej, a później unijnej (Gerhards,
Lengfeld 2013: s. 7–20). Na ten fakt zwraca uwagę także David Lockwood, który rozróżnia integrację systemową i społeczną. O ile ta pierwsza odnosi się do zbudowania
instytucji europejskiej i stworzenia jednolitej europejskiej przestrzeni prawnej, to integracja społeczna oznaczać powinna powszechność obywatelstwa unijnego w zakresie praw i szans (społecznych). Zdaniem Lockwood’a, dotychczas udało się stworzyć
budowę nieukończoną, nadal brak bowiem społecznej akceptacji dla „europejskiej
równości w odniesieniu do praw cywilnych, socjalnych, politycznych”, co oznacza
brak społecznej legitymacji dla pełnej integracji społeczno-socjalnej, w pozostałości po
państwach narodowych obywatele nadal faworyzują nierówność statusu, jeśli odnoszą
się do „obcych” (Gerhards, Lengfeld 2010: s. 66–67).
Można uznać, że istnieje luka w sferze decyzyjnej ograniczająca zdolność społeczności europejskiej do jednolitego rozwiązywania problemów socjalno-politycznych.
38
Krzysztof Szewior
Rodzi się ona także w środowisku pracodawców i pracobiorców wskutek niepełnej
gotowości do negocjacji i kooperacji. Dialog społeczny międzysektorowy po 2000 r.
przybrał bardziej miękki wymiar na skutek niewiążącego wyznaczania celów i monitoringu przy jednoczesnej nieobecności sankcji za brak postępu w realizacji celów. To
wprawdzie nie zahamowało pozytywnej integracji w sferze socjalnej, ale uczyniło ją
bardziej ograniczoną (Platzer 2011: s. 109).
Traktat z Maastricht dał państwom członkowskim podstawę prawną do realizacji
celów społeczno-ekonomicznych, dzieląc je jednakże według kryterium zasad głosowania. Kształtowanie dialogu społecznego oraz wiele składowych rynku pracy wymagało kwalifikowanej większości, jednogłośności z kolei bezpieczeństwo socjalne,
ochrona pracownika i stosunku pracy. Późniejsze porozumienie rządów z grudnia 1996
r. dotyczące przyjęcia jednolitych wytycznych w konsekwencji doprowadziło do sytuacji ochrony narodowych polityk społecznych (Falkner 2005: s. 288–289). Wydaje się,
że stan ten utrzymuje się w zasadniczej swej części do dziś, narodowe reakcje na wewnętrzne i zewnętrzne wyzwania ładu społeczno-socjalnego są nadal określane przez
wewnątrzpolityczne determinanty, mają specyficzny krajowy charakter. Nie wydaje się
jednak, by mnogość narodowych systemów była przeszkodą wymagającą przezwyciężenia w imię podniesienia ich efektywności (Platzer 2011: s. 102). Pozostaje zatem
pogodzić się z faktem, że wspólnym mianownikiem europejskiego modelu społecznego jest pluralizm rozwiązań i zbliżanie standardów3 (np. poprzez otwartą metodę
koordynacji, Komisje Sektorowego Socjalnego Dialogu) (Komisja Europejska 1998).
Wskazując z kolei szczegółowo wyznaczniki europejskiego modelu społecznego można uznać, że konstytuują go rozwiązania i poziom zabezpieczenia społecznego, system
podatkowy wyrównujący dochody, rozbudowane systemy ubezpieczenia społecznego, dialog społeczny. Z kolei Komisja Europejska podchodzi do niego przez pryzmat
wspólnych wartości: demokracja, wolność osobista, dialog społeczny, równość szans,
bezpieczeństwo socjalne, solidaryzm społeczny (Righegge 2011: s. 283 i nast.).
Istotę europejskiej państwowości socjalnej jeszcze w latach 90. XX wieku sytuowano głównie na płaszczyźnie europejskiej, później zaczął dominować nowy dyskurs
konkurencyjności ekonomicznej i modernizacji, a polityka społeczna została poddana
silnej presji. Wyrazem tej ewolucji jest zmiana paradygmatu z „politics against mark 3
W 1995 r. zawarto porozumienie dotyczące urlopów dla rodziców, w 1997 r. dotyczące pracy
w niepełnym wymiarze, dot. okresowego zatrudnienia z 1999 r.. W 2002 r. zawarto ramowe porozumienie dotyczące telepracy oraz nauki przez całe życie, w 2004 r. ramowe porozumienie dotyczące stresu w miejscu pracy, w 2005 r. odnoszące się dot. qender equality, w 2007 r. dotyczące
zwalczania przemocy w miejscu pracy.
39
tes” na „politics for marktes”. Polityce społecznej i jej wybranym elementom (szkolnictwo, emerytury) nakazano dążyć do większej konkurencyjności, elementy sfery
społeczno-socjalnej stały się czynnikami produkcji. Nie jest odosobnionym pogląd, że
szczególnie pokryzysowa europejska polityka społeczna i system koordynacji doprowadziły do „pozornej suwerenności państw w obszarze polityki społecznej”. Politykę
społeczną podporządkowano logice integracji gospodarczej, także na skutek „niedecydowania politycznego” na poziomie unijnym, wskutek asymetrycznego i niepełnego
transferu kompetencji”. Polityka społeczna, zdaniem polityków społecznych, została
wprzęgnięta w nowy dyskurs legitymizacyjny, wyznaczono jej cel podnoszenia efektywności rynku pracy (Evers, Heinze 2008: s. 115–116). Równocześnie odczuwalny
jest monetarny egalitaryzm oraz socjalno-ekonomiczne zróżnicowanie, co prowadzi
do obniżenia standardów socjalnych i taryfowych. Stan ten sprzyja wyzwalaniu wśród
państw rywalizacji, która może stymulować erozję narodowych systemów socjalnych.
Można zgodzić się z poglądem, że po integracji ekonomiczno-monetarnej nasiliły się
dysproporcje pomiędzy sferą ekonomiczną i społeczną, które dotykają zasadniczych
obszarów państw bezpieczeństwa socjalnego. Politykę społeczną przenika duch miękkiego zarządzania poprzez np. otwartą metodę koordynacji (Platzer 2011: s. 105–107).
Mamy zatem do czynienia z pogłębieniem integracji rynku wewnętrznego, co jest dowodem supremacji struktur unijnych nad narodowymi przy jednoczesnym ograniczeniu rozwoju analogicznej polityki społecznej. Państwa europejskie, na skutek integracji
gospodarczej i globalizacji, otwarcia rynków kapitałowych, tracąc suwerenną kontrolę nad polityką gospodarczą, mają coraz mniejsze możliwości własnej korekty rynku
w duchu jej uspołecznienia. Ta asymetria wertykalna może przenieść się na horyzontalną (między państwami) i ją dodatkowo wzmacniać oraz stać się czynnikiem przewagi
konkurencyjnej. W ostatnich latach kontynuowano rozwój na poziomie normatywnym,
przez co UE zobowiązuje się do forsowania szeregu „dobrych” standardów uznanych
za wartości europejskiej polityki społecznej, jednocześnie nie naruszono dotychczasowych procedur decyzyjnych w istotnych socjalnie obszarach (Platzer 2011: s. 119).
Oznacza to wzrost barier rozwoju ponadnarodowej regulatywnej polityki społecznej,
które będą pogłębiać się pod wpływem czynników politycznych, np. wyników wyborów do Europarlamentu w 2014 r. Stan ten rodzi sytuację zróżnicowania terytorialnego/
członkostwa unijnego, dodatkowo powiązanego z narodowością. UE jako całość nie
uzyskała statusu „państwa bezpieczeństwa socjalnego”, można przypuszczać, że dalszy rozwój indywidualnych praw socjalnych będzie postępował głównie przez pryzmat
państw narodowych. Pomimo tych ograniczeń postępuje proces europeizacji polityki
40
Krzysztof Szewior
społecznej, ale w różnym tempie i w różnych obszarach. Unia Europejska dysponuje głównie kompetencjami o charakterze regulacyjnym, natomiast kraje członkowskie
w zakresie redystrybucyjnym. Mimo iż UE coraz szczegółowiej określa treść żądań
o konsekwencjach redystrybucyjnych (zabezpieczenie na starość, choroba, bezrobocie), nie musi to tworzyć jednolitej struktury europejskiej polityki społecznej4. Pogląd
ten można znaleźć także w Europäische Wirtschafts-und Sozialpolitik (Righegge 2011:
s. 283 i nast.), gdzie spoglądając na praktykę rozwiązań i bieżące funkcjonowanie wyłania się zróżnicowany obraz, systemy są bardziej heterogeniczne, a system unijny
odróżnia się na poziomie normatywnym. Model socjalny można widzieć jako proces
zmian i dostosowywania oraz modernizacji przestrzeni społecznej Europy. Mogłoby
to sugerować, co twierdzi autor, że model europejski ma raczej przejściowy charakter
i perspektywicznie będzie ewoluować. Wiary w trwałość obecnego stanu rzeczy nie
podzielał także J. Mario Draghi (szef banku centralnego) twierdząc, że „europejski
model społeczny już się przeżył”5. Stwierdzenie to może zapowiadać, że sam kryzys
i próby jego rozwiązania mogą być zwiastunem końca europejskiego modelu socjalnego rozumianego jako „socjalnie zrównoważona gospodarka rynkowa z państwową
regulacją rynku i katalogiem instrumentów państwa dobrobytu”, że – zdaniem Björna
Hackera6, podjęte działania nastawione na rozwój ekonomiczny kanibalizują system
socjalny, socjalną inkluzję, kwestie płac i porozumienia taryfowe, dalej – nastawione są na kształtowanie rynkowe bez wykorzystania kryzysu jako narzędzia presji na
rzecz zbudowania autentycznego socjalnego wymiaru UE. Socjalny wymiar zawsze
postępował za zmianami ekonomicznymi, bowiem najpierw znoszono cła i ograniczenia wwozowe, a dopiero później gwarantowano cztery wolności (ruchu towarów, siły
roboczej, kapitał i usług). Wina tego stanu rzeczy nie leży wyłącznie po stronie unijnej,
brak równoległej integracji socjalnej był przecież w minionych latach skutkiem obaw
państw narodowych o naruszenie ich suwerenności w sferze kształtowania ładu i systemów społecznych, wydatków socjalnych. Obecnie, katalog instrumentów sterowania
przestrzenią gospodarczo-walutową UE jest skutkiem doświadczeń kryzysu finansów.
Dla polityki społecznej zasadnicze znaczenie będą mieć: Strategia 20207, europejski
Działania nadające prawdziwie europejski wymiar transferom i świadczeniom socjalnym mogą
przyjść ze strony Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu. Eigmüller 2012:
s. 263 – 287. Becker 2012: s. 86-92.
5
Draghi odsyła europejski model socjalny do lamusa. Wywiad udzielony 24 lutego na rzecz „Wall
Street Journal”, cyt za: www.voxeurop.eu/pl, pobranie 7 sierpnia 2014.
6
Patrz szerzej: Hacker 2013.
7
W interesującym nas obszarze Strategia 2020 obejmuje następujące priorytety: a) rozwój inteligentny - wzrost gospodarczy bazujący na wiedzy; innowacjach; b) rozwój zrównoważony - ni4
41
semestr8, pakt euro plus9, sześciopak10, pakt fiskalny11, dwupak12. Przyjęty katalog działań ponownie wzmocnił model unii walutowej oraz proceduralno – prawne podejście
do zarządzania kosztem rynków socjalnych (Schelkle: s. 37–48) i jest w pewnym sensie kontynuacją wydarzeń następujących po strategii lizbońskiej, a przejawiających
się akcentowaniem wartości wzrostu i rozwoju gospodarczego, zasad konkurencji,
budżetowej perspektywy. Kraje europejskie w odpowiedzi na kryzys postawiły sobie
za cel utrzymanie kryteriów paktu o stabilności, głównie kryteriów dotyczących deficytu i zadłużenia, stosują presję płacową względem środowiska pracy posługując się
argumentem „delokalizacji” kapitału (Anderson 2013: s. 100). Mimo tych słów krytyki
warto jednak odnotować i pozytywny wymiar fiskalizmu, kiedy to UE poprzez swoje instrumenty monitorujące wpływa na polityki płac, systemy negocjacji płacowych,
zasady indeksacji oraz powiązanie poziomu płac z produktywnością (Hacker 2013:
s. 10–14). Także pakt euro plus przypomina państwom członkowskim, że powinny
wypłacane świadczenia utrzymywać we właściwej relacji do zadłużenia (Tytuł III. Pakt
Budżetowy, artykuły 3–6). Dlatego też jako pokłosie obecnego stanu rzeczy należy
patrzeć na zmiany wieku emerytalnego, zmiany wysokości świadczeń emerytalnych
w stosunku do uzyskiwanych dochodów. Działania te można ocenić jako dostosowanie
sfery społecznej do rynku, a nie jak dotychczas, kiedy to polityka społeczna jawiła się
w roli korygującej rynek. Stąd też uzasadniony wydaje się zarzut o utracie przez europejską politykę społeczną dotychczasowego statusu i siły oddziaływania na rzecz tworzenia jednolitego socjalno-społecznego wymiaru UE. Sytuacji tej nie pomaga przyjęta
8
9
10
11
12
skoemisyjna i konkurencyjna gospodarka (efektywne wykorzystanie zasobów); c) rozwój sprzyjający społecznemu włączeniu: wysoki poziom zatrudnienia; spójność gospodarcza, społeczna
i terytorialna.
Semestr europejski zainicjowany w 2011 r. to proces koordynacji polityk gospodarczych państw
członkowskich UE. Jego celem jest lepsze uwzględnienie europejskiej perspektywy w planowaniu krajowych strategii gospodarczych, zapewnienie narodowych środków na realizację celów
strategii „Europa 2020”. Semestr europejski wprowadza synchronizację procesów aktualizacji
krajowych programów reform (KPR) oraz programów stabilności lub konwergencji. Źródło:
www.mg.gov.pl
W pakcie euro plus zostały wytyczone ramy i kierunki prac nad zmianą porządku instytucjonalnego Unii Europejskiej, zmiany w zasadach zarządzania gospodarczego. Owsiak 2012: s. 161–171.
Sześciopak - sześć aktów prawa, które odnosiły się m.in. do zasad tworzenia budżetów krajowych, tempa wzrostu wydatków i wymaganego tempa redukcji długu publicznego.
Pakt fiskalny (czasami też traktat fiskalny) – umowa międzynarodowa zawarta przez 25 państw
członkowskich Unii Europejskiej w celu zapewnienia utrzymywania równowagi budżetowej,
kontroli nad stanem finansów publicznych państw, koordynację polityki gospodarczej.
Dwupak jest uzupełnieniem unijnych mechanizmów w sferze finansowej, po przyjętym wcześniej i obowiązującym państwa członkowskie od 13 grudnia 2011 r. sześciopaku. Dwupak wszedł
w życie 30 maja 2013 r. we wszystkich państwach strefy euro.
42
Krzysztof Szewior
strategia koordynacji zamiast harmonizacji. Pożądanych skutków tworzenia nowych
standardów socjalnych nie przyniósł dialog społeczny, co osłabia przekonanie, by udało się tą drogą realizować zasadę race to the top. Co więcej, partnerzy społeczni po
stronie pracobiorców poprzez politykę rokowań przyjęli defensywną postawę, ulegając
presji masowego bezrobocia rezygnowali z walki o podwyżki płac (Dufresne 2013:
s. 139).
Przejawy kryzysu welfare state:
Na poziomie państw ujawniło
się zaostrzenie warunków transfea. osłabienie struktury i funkcji rodziny;
ru środków publicznych, zmiany
b. wysokie koszty świadczeń i deficyt bu(urynkawiające) systemy emerydżetowy;
talno-rentowe (European Commisc. zmniejszenie poziomu oszczędności;
sion 2012: s. 10), przejście pańd. wysokie koszty obsługi socjalnej;
stwa od welfare state do working
e. konkurencyjność gospodarki vs. bezpiestate, prywatyzacja lub mieszane
czeństwo socjalne;
formy partnerstwa szeregu gałęzi
f. mała efektywność generowania dochozaopatrzenia w dobra (media, drodów ludności;
gi) (Busch, Hermann, et al. 2012:
g. nieadekwatny standard życia i świadczeń
s. 27–33).
w stosunku do budżetu i stopy opodatkoZaobserwowany jeszcze przed
wania;
kryzysem trend liberalizacji europejh. trudność tworzenia nowych miejsc pracy
skiego modelu socjalnego w następw sektorze prywatnym;
stwie kryzysu został wzmocniony
i. rozbudowane zatrudnienie w sektorze
w obszarze płacowym i stosunków
pracy. Powyższe zmiany współtworzą proces transformacji samych
państw europejskich i ich relacji do
obywateli.
publicznym;
problemy migracyjne, wykluczenie społeczne;
k. brak właściwej korelacji pomiędzy rozwojem gospodarczym a wydatkami socjalnymi.
j.
Widoczne jest także inne rozłożenie akcentów na rzecz bardzo szeroko definiowanego
bezpieczeństwa i towarzyszącego mu ryzyka. Ważne jest, że zmiany te przekraczają
procesy związane z redukcją wydatków socjalnych, deregulacją czy prywatyzacją. Do
dyskursu naukowego i politycznego weszło pojęcie pluralizmu dobrobytu, poniekąd
na skutek urynkowienia państwa socjalnego. Od tego momentu wartością nie jest już
państwo, lecz człowiek, obywatel, o którego mogą i powinny troszczyć się różne podmioty: publiczne, prywatne, wyznaniowe w ramach szeregu polityk szczegółowych,
43
w tym przy zachowaniu zasady subsydiarności czy indywidualnej zaradności jednostki
(szerzej: Beck 2004. Singelnstein, Stolle 2012). Rzeczywiście, oczekiwań wobec indywidualnej przezorności i zaradności jest coraz więcej – od uwolnienia siły roboczej poprzez formy produkcji zdominowane kapitałem, technologiami i globalnymi sieciami
produkcji (Marx 2010: s. 188–224). Ujawniły się niepewność, zatrudnienie bez ochrony i gorzej opłacane, wzrosły oczekiwania względem elastyczności i jakości pracy,
wykształcenia (przez całe życie). Miejsce masowego robotnika fabrycznego zajął zatomizowany (elastyczny i zindywidualizowany) pracownik, często nieuzwiązkowiony.
Kiedyś praca zabezpieczała materialnie robotnika i jego rodzinę, obecnie może nie
wystarczać dla zabezpieczenia egzystencji pracującemu (working poor). Przekształcenia stosunków gospodarczych i pracy wpływają na poziom ryzyka związanego z pracą,
statusem i reprodukcją społeczną. Wzrost indywidualizacji i zmniejszenie znaczenia
podstawowych dotychczas instytucji (rodziny, grup i społeczności) wzmacniają przymus ekonomiczny, potrzebę elastyczności i mobilności, a bezpieczeństwo przestaje być
sprawą kolektywną, stając się coraz bardziej indywidualną (Schmid 2010: s. 17–23;
Groenemeyer 2010: s. 7).
Nowe wyzwania europejskiej przestrzeni społecznej sprowadzają się do:
a. zdolności państwa do realizacji zadań socjalnych;
b. pracy i wynagrodzenia;
c. statusu materialno-społecznego;
d. zmian demograficznych;
e. ruchów migracyjnych.
Zdolność państwa do realizacji zadań socjalnych
Wydatki na ochronę socjalną w UE-27 wynosiły w 2010 r. 29,4% produktu krajowego brutto, najwyższy odsetek wydawano we Francji – 33,8%, następnie Danii –
33,9%, Holandii 32,1%. Powyżej 30% uplasowały się Niemcy, Finlandia, Szwecja,
Austria. Drugą grupę stanowiły państwa wydające na zabezpieczanie społeczne mniej
niż 20% PKB np. Łotwa, Polska, Słowacja, Estonia, Bułgaria i Rumunia, która wydaje
najmniej w całej UE – 17,6%. Uwzględniając siłę nabywczą (PPS) najwięcej w Europie na opiekę społeczną na mieszkańca w 2010 r. wyasygnowano w Luksemburgu (PPS
– 14895), następnie Holandii i Danii – powyżej 10 tys., najmniej środków przeznaczono w Rumunii i Bułgarii – 2 tys. PPS na mieszkańca (Eurostat 2013: s. 198).
44
Krzysztof Szewior
Kryzys spowodował niekorzystne zmiany w danych ekonomicznych na poziomie
makro- i mikroekonomicznym, co przełożyło się na sytuację gospodarczą i zdolność
państw do realizacji zadań społeczno-socjalnych. Problemy z długiem publicznym
w krajach unijnych nie są jednak skutkiem ostatniego kryzysu. Po 1999 r., po wejściu
do strefy euro, mimo przekroczenia kryterium długu publicznego większość państw nie
dokonała istotnych zmian w jego poziomie, „przeciętny spadek tego wskaźnika w wielu
krajach nie sięgnął nawet 10 punktów procentowych” (Marchewka–Bartkowiak 2011:
s. 188). W państwach takich jak: Francja, Niemcy, Portugalia wystąpił wzrost zadłużenia, który po 2002 r. przekraczał poziom 60% PKB. Można zatem przyjąć pogląd,
że dyscyplinowanie budżetów publicznych w okresie po wejściu do unii gospodarczej
i walutowej nie spełniło w pełni powierzonego zadania. Ten stan rzeczy po 2008 r.
przyniósł spotęgowany skutek, wzrósł wskaźnik długu publicznego, a działania antykryzysowane generowały (głównie w strefie) dalsze jego zwiększenie13. W połowie
2013 r. dług publiczny dla niektórych państw nadal utrzymywał się na bardzo wysokim
poziomie: w Grecji 175% PKB, dalej Włochy 132%, Irlandia 123,7%, Belgia 101,5%,
UE-28 – 87,1%, natomiast strefa euro 92,6% (General government 2014). W środowisku ekonomistów obecna jest opinia, że to nie dług publiczny, ale nierównowaga
między poszczególnymi krajami jest praźródłem problemów – tj. „realizacja zasady
konkurencji w obrębie wspólnej waluty” przy istnieniu (powiększającej się) luki konkurencyjnej w strefie euro na poziomie 20-30%. Po utworzeniu eurostrefy nierówności
pomiędzy państwami powiększyły się, pogłębiły nierówności społeczne przyczyniając
się do kształtowania układu centrum – peryferie (Wielgosz 2013: s. 13 i nast.). Ten
poziom zadłużenia publicznego jest dużym zagrożeniem, utrudnia przeprowadzanie reform zarówno finansów publicznych, jak i społecznych, wpływa niekorzystnie na tempo wzrostu gospodarczego. O ile w latach 2005–2008 r. państwa unijne utrzymywały
wzrost gospodarczy, to potem spadła dynamika PKB. W 2009 r. wszystkie państwa
UE-27 (z wyjątkiem Polski) miały już ujemny wskaźnik PKB (średnia unijna wyniosła
– 4,5% liczona rok do roku), ale największe spadki PKB wystąpiły w państwach nadbałtyckich (w 2009 r. Litwa – 14,8%, Łotwa – 17,7%, Estonia – 14,1%) (Hajder 2013:
s. 49; Marchewka-Bartkowiak 2011: s. 191). Stan ten pozwolił w 2013 stwierdzić, za
ekspertem Credit Agricole CIB, że „obserwujemy boleśnie powolne ożywienie”, które
W 1997 r. wskaźnik kryterium długu publicznego w krajach kandydujących do strefy euro wskazywał: Belgia 122%, Włochy 121%; Grecja 108,7%; Hiszpania 68,8%; Holandia 72,1%; Irlandia
66,3%. W 2010 r.: Włochy 106%; Grecja 98%; Belgia 90%; Francja 68%; Niemcy i Portugalia po
66%, Malta 64%, Austria 63%. Marchewka-Bartkowiak 2011: s. 188–189.
13
45
cechuje zróżnicowana sytuacja, gdzie z jednej strony mamy do czynienia ze wzrostem
PKB (Rumunia, Węgry, Wielka Brytania), a z drugiej ze spadkiem: na Cyprze, w Czechach, we Francji i Włoszech14. W ujęciu rok do roku (2013 do 2014) gospodarka strefy
euro wzrosła o niecały punkt proc., a PKB Unii o 1,4 proc. Mimo iż ożywienie gospodarcze jest widoczne w większości krajów Europy, ogólna dynamika wzrostu PKB
była rozczarowująca (Polska znów gospodarczym tygrysem Europy 2014).
Praca i wynagrodzenie
W 2010 r. godzinowe koszty pracy w gospodarce przedsiębiorstw wahały się od
ponad 37 euro w Danii i Belgii do poniżej 4,3 euro w Rumunii i w Bułgarii. Struktura
kosztów pracy pozostawała zróżnicowana. Na Malcie i w Danii najwyższy odsetek
kosztów pracy był przeznaczany na wynagrodzenie (92,1% i 87,2%), także w Szwecji,
Francji, Belgii około 2/3 całkowitych kosztów pracy przypisywano wynagrodzeniom,
a jedna trzecia odpowiadała za składki ubezpieczenia społecznego i inne koszty pracy
opłacane przez pracodawców (Eurostat 2013: s. 160 i nast.).
W dyskusjach o rynku pracy, obok statystyk, ważna jest filozofia jego zarządzania,
a dla polityki społecznej istotne podejście do płac i podatków. Płace nie są jedynym
czynnikiem określającym koszt pracy, nie są/nie muszą być także jedynym źródłem finansowania sfery socjalnej pracownika. Zmiany na rynku pracy oraz socjalnym wskazują na postępujący zanik spójności i wzrost zagrożenia wykluczeniem, m.in. dlatego,
że zmniejszeniu uległa część łącznego dochodu wypracowanego przez gospodarkę,
przypadająca w udziale osobom wykonującym pracę. Jednocześnie powiększyła się
różnica w wynagrodzeniu za pracę pomiędzy pracującymi za niskim wynagrodzeniem
i uzyskującymi wyższe pensje (Rat der Europäischen Union 2013: s. 9).
W latach 1999–2007 koszt siły roboczej w Republice Federalnej Niemiec wzrósł
o mniej niż 2%, a np. w Grecji, Irlandii, Portugalii i Hiszpanii o 28–31%. Tym samym kraje te straciły na konkurencyjności wobec Niemiec. Wśród państw Organizacji
Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) Niemcy w latach 2000–2009 doświadczyły najpowolniejszego wzrostu płac, realnie obniżyły się o 4,5%, gdy tymczasem
wzrosły we Francji (o 8,6%) oraz w Finlandii (o 22%). Z raportu OECD wynika, że
w latach 2000–2005 nierówności płacowe i ubóstwo rosły w RFN szybciej niż w innych państwach tej grupy, także w kolejnym okresie – do 2008 podniósł się indeks
Eurostat: dane o PKB za III kwartał 2013 r.
14
46
Krzysztof Szewior
Giniego o 4 punkty. Stan ten tłumaczy się m.in. deregulacją rynku pracy oraz zmniejszeniem wydatków publicznych. Ważne jest także, że (od 2003) praca tymczasowa
stała się tam stałym elementem krajobrazu do tego stopnia, że w 2011 r. 40% pracowników było zatrudnionych na niepewnych warunkach, a 6,5 mln stanowili pracownicy
niskopłatni otrzymujący poniżej 10 euro za godzinę (Dufresne 2013: s. 137; Treeck
2013: s. 112–114).
Gospodarki oferujące lepsze wynagrodzenie skuteczniej integrują najniżej zarabiających zarówno pod względem poziomu wynagrodzenia, jak i ciągłości pracy.
Pozytywną funkcję można przypisać również płacy minimalnej15, spośród 28 państw
unijnych 21 posiada regulacje wynagrodzenia minimalnego obowiązujące na poziomie
krajowym16. Kryzys gospodarczy pozostawił niezatarty ślad w wynagrodzeniach minimalnych, np. w ostatnich kilku pokryzysowych latach (2008-2013) w Grecji wartość
takiego wynagrodzenia spadła o 29%, w Czechach o 14,4%, w Estonii o 9,5%. Najlepszą dynamikę wzrostu poziomu wynagrodzenia odnotowano w Słowenii, w Polsce,
w Bułgarii, na Węgrzech i Słowacji. W tych państwach dynamika wzrostu wynagrodzenia minimalnego wahała się pomiędzy 11% w Słowacji i 22% w Polsce17. W 2011 r.
poziom płac minimalnych wynosił od 33% do 50% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w sektorach przemysłu, budownictwa i usług. Najwyższe wartości – powyżej 40% – odnotowano w Grecji, Słowenii, Malcie, Luksemburgu, Łotwie,
Holandii, natomiast najmniejsze w Czechach, Estonii i Hiszpanii, w których płace minimalne nie przekraczały 35% średniego miesięcznego wynagrodzenia brutto. Udział
wynagrodzenia minimalnego w przeciętnym wynagrodzeniu w latach 2009/2011 zmalał w 9 państwach, najsilniej w Bułgarii (-3%), natomiast najbardziej wzrósł w Słowenii (7,9%) (Eurostat 2014). W 2012 r. płaca minimalna brutto wyrażona standardem
siły nabywczej (SSN) mieściła się w przedziale od 274 (Rumunia) do 1479 (Luksemburg)18. W 2013 r. w 14 z 21 państw wynagrodzenie minimalne zmalało, zmiana ta była
W Niemczech, na Cyprze, w Macedonii obowiązują ustawowe płace minimalne ograniczone do
konkretnych grup wg sektora lub zawodu. Państwa, w których nie obowiązują ustawowe krajowe
płace minimalne to: Dania, Włochy, Austria, Finlandia, Szwecja, Islandia, Norwegia i Szwajcaria.
W tych państwach płace minimalne są ustalane w drodze negocjacji między partnerami społecznymi na poziomie przedsiębiorstwa lub indywidualnych umów.
16
Regulowane na poziomie krajowym stawki wynagrodzenia minimalnego nie obowiązują w Danii, Austrii, Finlandii, Szwecji, Niemczech, na Cyprze oraz we Włoszech.
17
Dynamika wynagrodzenia minimalnego 2014.
18
Korekta uwzględniająca różnice w poziomach cen zmniejsza rozbieżności między państwami. Państwa z grupy pierwszej: o niskich płacach minimalnych mają także niższe ceny, z kolei w grupie trzeciej bardzo wysokie zarobki osłabiają wysokie ceny. Sytuacja ta generuje, nie zawsze korzystną, zmianę usytuowania państw w tych rankingach, m.in. Estonii, Polski, Węgier, Chorwacji. Eurostat 2014.
15
47
szczególnie drastyczna w Grecji, w pozostałych państwach spadki utrzymywały się
w przedziale do minus 3,5%. Z kolei największy wzrost wartości realnej wynagrodzenia minimalnego wystąpił na Litwie (o niecałe 22%) (Wrona, Sedlak 2014). Wynagrodzenie minimalne w 2014 r. najwyższe było w Luksemburgu – 1921 euro, natomiast
najniższe otrzymywali mieszkańcy Bułgarii – 174 euro. W konsekwencji istniejących
dysproporcji poziom płac minimalnych z początku 2014 r. 21 państw unijnych pozwala
podzielić je na trzy grupy:
a. państwa o najniższych płacach minimalnych w przedziale od 100 do 500 euro
miesięcznie. Obok Polski, która zajęła 13 pozycję z kwotą 387 euro, grupę tę
tworzą nowe państwa członkowskie z Europy Środkowej i Wschodniej;
b. państwa członkowskie UE (Portugalia, Grecja, Malta, Hiszpania i Słowenia) ze
średnim poziomem płac minimalnych wynoszącym od 500 euro miesięcznie;
c. państwa członkowskie UE (Wielka Brytania, Francja, Irlandia, Holandia, Belgia, Luksemburg) z płacami minimalnymi powyżej 1200 euro miesięcznie.
Średnie wynagrodzenie roczne (brutto) w 2010 r. (w firmach zatrudniających minimum 10 pracowników) najwyższe było w Danii (54970 euro), potem w Luksemburgu (51663 euro), w Belgii (ponad 43 tys.). Najmniej zarabiano wówczas w Rumunii
(6 tys. euro) oraz w Bułgarii (4,6 tys. euro). Największy odsetek osób o najniższych
zarobkach w 2010 r. odnotowano na Łotwie, (27,8%), Litwie (27,2%) i w Rumunii
(25,6%). Z kolei grupa takich osób w Danii, Belgii, Francji, Finlandii i Szwecji była
na poziomie poniżej 10%. Odsetek zarabiających najmniej w UE-27 to 17%, w UE17, jeszcze mniej: 14,8%. Najkorzystniejsza sytuacja występowała w państwach takich jak: Szwecja, Finlandia, Francja, Dania (Eurostat 2013: s. 152–154). Kolejny rok
przyniósł wzrost nominalnych jednostkowych kosztów pracy, spadek realnego wynagrodzenia wg siły roboczej w prawie połowie państw członkowskich, a w okresie
późniejszym dynamika wzrostu pozostawała poniżej wzrostu produktywności. Zmianom tym towarzyszyła dysproporcja pomiędzy państwami zależnie od wychodzenia
z kryzysu, zwalczania bezrobocia, rozwoju koniunktury (Rat der Europäischen Union
2013; Muszyński 2014). Nie bez znaczenia było zaangażowanie Trojki, która pod koniec 2009 roku, wpływając na zbiorowe rokowania płac w sektorze publicznym w Grecji, przyczyniła się do ich obniżki o ok. 25%, podobnie zadziałała w przypadku płacy
minimalnej. W kolejnym roku wszczęła procedurę nakłaniającą Rumunię do zmian
Kodeksu pracy i ustawodawstwa w rokowaniach zbiorowych dla redukcji kosztów
zatrudnienia i podniesienia elastyczności płac. W 2011 roku KE wezwała Belgię do
zreformowania systemu indeksacji płac. Tego typu działania zdaniem Anny Dufresne
48
Krzysztof Szewior
kłócą się z postanowieniami traktatu z Maastricht i traktatu lizbońskiego, które wprowadziły i utrzymały zasadę, że postanowienia dotyczące dziedzin, w których Wspólnota wspiera i uzupełnia działania państw członkowskich, nie mają zastosowania do
wynagrodzeń. Stronę unijną wzmacniają dodatkowo pakt euro plus oraz sześciopak
dające możliwość wpływania na układy zbiorowe poprzez oddziaływanie na dyscyplinę budżetową i płacową (Dufresne 2013: s. 133-135).
Średnia płaca brutto w Szwajcarii w 2012 r. to w przeliczeniu prawie siedem
tysięcy dolarów, podium uzupełniają mieszkańcy Luksemburga i Danii. Za tymi państwami pozostaje grupa państwo o średniej europejskiej pensji. W przedziale 2–3 tys.
dolarów netto znajduje się większość krajów tzw. starej UE. Spośród nowych członków tylko Słowenia dotrzymuje tempa, resztę, jak podają komunikaty ekonomiczne,
dzieli „dochodowa przepaść” względem gospodarek starej części kontynentu. Zarobki przeciętnego Czecha są o 54% mniejsze niż Hiszpana, Polaka porównywalne
do dochodów Rosjanina, Turka, Słowaka. Pod względem wysokości średniego wynagrodzenia netto Polska zajmuje 23 pozycję wśród 34 europejskich krajów. Polacy
osiągnęli poziom 60% średniej unijnej wydajności pracy, a zarobki są czterokrotnie
niższe niż np. w Niemczech, gdzie wydajność jest tylko o kilka procent wyższa niż
przeciętna UE. Ta luka pomiędzy zarobkami a wydajnością wskazuje na niedowartościowanie pracy i obciążenie jej dodatkowymi kosztami społecznymi. To okazuje
się być barierą rozwoju społeczno-gospodarczego w dłuższej perspektywie. Z drugiej
strony przykład Niemiec pokazał, że można rozwijać gospodarkę poprzez „strategię
dezinflacji konkurencyjnej”, zapewniając konkurencyjność eksportu poprzez obniżkę płac (Dufresne 2013: s. 136). W 2013 r. najlepiej zarabiającymi narodami w Europie pozostawały niezmiennie: Szwajcarzy, Luksemburczycy i Duńczycy, a Polacy
uplasowali się dopiero na 23 miejscu z przeciętnym miesięcznym dochodem netto
842 dolarów, co stanowi wartość ponad 6-krotnie mniejszą niż u liderów. Nie zmienia tego fakt, że w okresie siedmiu lat (2005-2012) płace Polaków wzrosły realnie
o 25%19.
W 2011 r. nadal utrzymywały się różnice zarobków pomiędzy kobietami i mężczyznami, bowiem zarabiały one średnio ok. 16% mniej. Najmniejsza dysproporcja
wynagrodzeń pomiędzy płciami ujawniła się w Słowenii (2,3%) i w Polsce (4,5%),
a największa w Estonii (27,3%), w Austrii (23,7%), w Niemczech (22,2%). Tzw. gen Stan ten - w kontekście europejskim – może wynikać także i z tego, że jak pokazują statystyki,
w 2013 r. spośród 28 państw członkowskich Unii Europejskiej 21 krajów posiada regulacje dotyczące wynagrodzenia minimalnego obowiązujące na poziomie krajowym. Kolany 2014.
19
49
der pay gap w 2011 r. dla UE-27 wyniósł 16,2%, natomiast dla UE-17 16,3%. W skali
unijnej nierówność pozostawała bardzo zróżnicowana zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym, a także przy zatrudnieniu na cały i częściowy etat. Przykład
Polski pokazuje, że dysproporcja pomiędzy part time wynosiła w 2011 r. 8,7%, a przy
full time 4,5%. Przy zastosowaniu economic control w sektorze publicznym różnica
wynosiła 0,1%, natomiast w sektorze prywatnym 17,2% (Eurostat 2013: s. 156–157).
Status materialno-społeczny
Kraje unijne różnią się pomiędzy sobą wartością PKB na mieszkańca, w 2012 r.
najwyższe pozostawało w Luksemburgu, listę tę zamykała, poniekąd już tradycyjnie
Bułgaria. Uwagę zwraca bardzo duży dystans dzielący zwycięski Luksemburg, a drugą
na liście rankingowej Irlandię. Powyżej średniej unijnej znalazło się tylko 6 państw
starej Unii (Luksemburg, Irlandia, Holandia, Belgia, Wielka Brytania, Francja), poniżej kraje południowe, silnie przeżywające kryzys gospodarczy oraz nowi członkowie
(Eurostat 17.08.2014).
W okresie 2009-2011 dochód realny brutto pozostający do dyspozycji gospodarstw
domowych w 2/3 państw europejskich uległ zmniejszeniu. Najsilniejsze spadki odnotowano w Grecji (17%), w Hiszpanii (8%), na Cyprze (7%), w dalszej kolejności
w Estonii i Irlandii -5%. Na drugim biegunie plasowały się wówczas budżety gospodarstw domowych państw nordyckich - Niemiec oraz Francji. Wybuch i przebieg kryzysu pokazały, że kraje północne i środkowe Europy były bardziej przezorne i odporne. Rynek pracy i jego cechy - mniejsza segmentacja, większa elastyczność, a także
stabilniejsze systemy zabezpieczenia społecznego - okazały się istotnym czynnikiem
przewagi i wychodzenia z „ekonomicznego dołka”. Mimo iż powiększająca się dysproporcja pomiędzy państwami członkowskimi w odniesieniu do wskaźników rynku pracy oraz sfery socjalnej szczególnie silnie odnosiła się do państw Południa, to
w większości państw unijnych, w obliczu potrzeb konsolidacji budżetów, dochodziło
do zmniejszenia działań ochronnych (na skutek wyczerpania roszczeń oraz zmniejszenia wysokości świadczeń). Doprowadziło to do historycznie wysokiego poziomu
ilości gospodarstw domowych borykających się z problemami finansowymi, potęgując
w dalszej kolejności biedę oraz socjalne wykluczenie, tradycyjnie już wśród: dzieci,
młodych osób oraz samotnie wychowujących. W 2010 r. średni dochód ludzi zagrożonych ubóstwem w UE wynosił 22% poniżej granicy biedy, ponad 8% pracujących
50
Krzysztof Szewior
dorosłych żyło poniżej granicy ubóstwa, takim ryzykiem zagrożone były gospodarstwa
z dziećmi na utrzymaniu na poziomie ok. 11%. Od 2006 r. ubóstwo pracujących przybrało na sile w 1/3 (w tym bogatych) państw członkowskich. Sytuacji tej nie zawsze
mogło zaradzić zatrudnienie, bowiem w 2011 r. odnotowano w wielu regionach Europy socjalną polaryzację i wzrost biedy. W 2011 r. 1/3 osób dorosłych zagrożonych
ubóstwem była w wieku aktywności zawodowej i pracowała (Rat der Europäischen
Union 2013: s. 8-10), jednak współczynnik aktywności zawodowej nadal poniżej 65%
(2012 r.) pozostawiał wiele do życzenia (Eurostat 2013c: s. 2). Problemy budżetów
domowych przyczyniły się do pogłębienia ryzyka biedy oraz wykluczenia społecznego
w państwach południowych i wschodnich. W 2011 r. w UE-27 było 119,6 mln (24,2%)
mieszkańców gospodarstwach domowych zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem
społecznym, z tym że w Czechach wskaźnik ten wyniósł 15,3%, a 49,1% w Bułgarii.
W wartościach bezwzględnych w 2011 r. we Włoszech było ponad 17 mln takich osób
i był to najgorszy wynik w UE-27, nadto w UE-27 8,8% populacji zostało uznanych
za poważnie potrzebujących, w zamożnym Luksemburgu czy Szwecji zaledwie 1%,
a w Bułgarii i Łotwie 30%. Obok dzieci i młodzieży najbardziej socjalnie zagrożeni byli mieszkańcy jednoosobowych gospodarstw domowych z dziećmi na utrzymaniu (18,4%), później gospodarstw domowych prowadzonych samotnie przez kobiety
(11,9%) i gospodarstw domowych prowadzonych przez mężczyzn. W sytuacji, gdy gospodarstwo składało się z dwojga osób otrzymujących świadczenia socjalne, sytuacja
nie była najgorsza (Eurostat 2013: s. 176–177). Uwagę zwraca fakt, że wielu młodych
ludzi wskutek doświadczanego ubóstwa popadało w ekskluzję społeczną, która przekładała się na dostęp do edukacji, systemu prawa i władzy. Uzależnienie to utrudnia
przejście do samodzielnego życia w rozumieniu budowania rodziny czy dostępu do
szeregu dóbr (Social inclusion of youth on the margins 2012: s. 18).
W okresie 1998–2008 r. następowało stopniowe zmniejszanie rozmiaru bezrobocia
w państwach unijnych, ale w okresie pokryzysowym sytuacja uległa zmianie, pogłębiał
się rozdźwięk pomiędzy państwami północnymi oraz południowymi – o ile w 2000 r.
różnica ta utrzymywała się na poziomie niespełna 4 punktów procentowych, to w 2011
wynosiła już ponad 7 punktów procentowych20. W latach 2008-2011 poziom zatrudnienia spadł o 1,7%. W strefie euro odnotowano silniejszy regres, szczególnie tam,
gdzie podjęto się konsolidacji budżetu. Dlatego warto zwrócić uwagę na ocenę sytu Pozytywny skutek działań na rynku pracy znalazł oddźwięk w stanowisku Komisji Europejskiej
w Pakiecie Zatrudnienia z kwietnia 2012 r. oraz w Rocznym Raporcie Wzrostu 2013. Kwestię tę
podnoszono także w ramach semestru europejskiego 2013.
20
51
acji stamtąd płynącą – Costas Lapavitsas uważa, że istota kryzysy strefy euro nie leży
w „fiskalnym niezdyscyplinowaniu”, lecz w łącznej utracie konkurencyjności państw
peryferyjnych. Ponieważ państwa strefy euro podlegają sztywnym ramom stałych kursów walutowych, jednolitej polityce pieniężnej i dyscyplinie fiskalnej, dlatego przewagę
konkurencyjną uzyskuje się na rynku pracy, a to spowodowało „wyścig na dno”, który
wygrały bogate kraje Centrum utrzymujące pensje w bezruchu, ograniczając jednostkowe koszty pracy zwiększały swoją przewagę konkurencyjną (Lapavitsas 2013: s. 197).
Od początku gospodarczego i finansowego zamieszania w 2008 r. liczba zredukowanych miejsce pracy wzrosła do 5 mln, z czego 4 mln przypadało na strefę euro.
Szczególnie silne wahania odnotowywano w sektorach zatrudnienia: w niepełnym
wymiarze czasu, na czas określony, a w mniejszym stopniu - w formach tradycyjnych. Rynki pracy podlegały w dalszym ciągu procesowi segmentacji z uwagi na status zatrudnienia – wzrosła liczba umów na czas określony oraz stanowisk w niepełnym wymiarze czasu pracy. Pomiędzy 2007 i 2011 w 21 z 27 państw wzrosła liczba
zatrudnionych niestale lub niepełnoetatowo. Największą segmentację odnotowano
w państwach śródziemnomorskich oraz w Polsce. Lepiej było w krajach o bardziej
rygorystycznych przepisach prawa pracy. Wśród pracujących na czas określony nadreprezentowani są ludzie młodzi (ok. 42% młodych pracowników w UE posiadało
taki etat, średnia 14%). Duża część nowych miejsc pracy powstała w grupie niepełnego etatu. Tylko w latach 2008–2010 łączne zatrudnienie zmniejszyło się, podobnie
pełnoetatowe o ponad 6 mln, jednocześnie wzrosła liczba pracujących w niepełnym
wymiarze o 1,1 mln. Takie zatrudnienie w 2011 r. osiągnęło poziom ponad 18%, około 1/3 pracujących kobiet wykonywało pracę na tych zasadach (i jednocześnie 8%
mężczyzn) (Rat der Europäischen Union 2013: s. 4, 12-16). Guy Standing zasadnie
stwierdza, że „jeśli globalny system gospodarczy wymaga pracy tymczasowej od
olbrzymiej rzeszy osób, politycy powinni się zająć przyczynami ich prekaryzacji”
(Standing 2011: s. 20). Ponadto jej źródeł można doszukiwać się w widocznym rozdźwięku między dochodami uzyskiwanymi z tytułu własności (kapitału) i świadczonej
pracy21. W konsekwencji także rok 2012 okazał się niekorzystny, nadal występowały
dysproporcje w bezrobociu młodzieży oraz długotrwale niezarobkujących, najniższe w Austrii (niecałe 5%), z kolei pięciokrotnie wyższe w Hiszpanii (ponad 25%).
Dane z Niemiec wskazują na kurczenie się posiadaczy średnich dochodów, gdyż ich udział
w okresie 2000–2006 zmniejszył się z 62 do 54%. Wzrosła także grupa osób na granicy przedziałów, ale widoczny był, w przypadku klasy średniej, spadek Grabka, Frick 2008: s. 1; Springer
2010: s. 94–95.
21
52
Krzysztof Szewior
Problem bezrobocia pozostawał szczególnie dotkliwy w krajach przeżywających
kryzys ekonomiczno-finansowy i korzystających z pomocy finansowej UE, państwa
te dostarczały wówczas niemalże połowę bezrobotnych. W 2011 r. 70% wszystkich
długotrwale bezrobotnych przypadało na sześć największych państw członkowskich,
a na samą Hiszpanię ponad 21%. Z kolei w UE w połowie 2012 r. ponad 11 mln pozostawało bezrobotnymi długotrwale (Rat der Europäischen Union 2013: s. 5, 7). Pod
koniec 2013 r. liczba bezrobotnych młodych ludzi wynosiła w UE 5,6 mln, stopa bezrobocia – 23,6%, najniższą zaobserwowano w Niemczech (7,5%) i Austrii (8,6%),
zaś najwyższą w Hiszpanii (57,7%), Grecji (54,8%) oraz Chorwacji (49,7%) (Eurostat 2013b). Bezrobocie osób młodych jest szczególnie dokuczliwe z uwagi na skutki
społeczne, w dwóch państwach członkowskich plasowało się na początku obecnej
dekady na poziomie 50%, w innych sześciu – 30%. Spadek wysokości zatrudnienia
dowodził problemów z przechodzeniem z systemu edukacji do pracy oraz należytego
kojarzenia ofert nauki i zatrudnienia z realnymi potrzebami osób (w najgorszym położeniu byli pozbawieni kwalifikacji i przerywający kształcenie). Dodatkowo cechował ich status migranta, członka mniejszości etnicznych. Uśredniając: około połowa
z nich nie odnalazła się na rynku pracy. Niepokój budziła rosnąca liczba osób (w wieku 18–24) określanych jako NEET (nie studiuje, nie pracuje, nie podnosi kwalifikacji
zawodowych), rosła ona w państwach o i tak złej statystyce, częściej mimo wszystko
dotykając kobiety. Kryzys gospodarczy oraz ciężka sytuacja młodzieży wpływały na
wzrost wskaźnika NEET. Z danych Eurostatu wynika, że populacja NEET’sów w UE
przekracza 12%, nie jest ona jednorodną kategorią socjologiczną, ale ich wspólną
cechą jest niesienie ze sobą wysokiego ryzyka. Potwierdzają to wyniki badań ujęte
w Jobs for youth, z których wynika, że na bezrobocie narażeni są młodzi pozostawieni samym sobie i ludzie słabo zintegrowani społecznie. Z powodu przedłużającego
się wychodzenia z kryzysu do grupy NEET’sów wpadają coraz częściej absolwenci
uczelni (Włochy, Grecja, Estonia ok. 20% osób z wykształceniem wyższym współtworzy tę społeczność). W 2011 r. średni udział 15–29-latków typu NEET w krajach
OECD wynosił 16%, a wieku 25–29 rokiem życia – 20% (Rat der Europäischen
Union 2013: s. 5,7. Education at a glance 2013. Foundation Findings: Youth and
work 2011: s. 9-12).
W dyskusji o współczesnym kryzysie społecznym nie może zabraknąć pojęcia – prekariat. Jego twórcą jest Guy Standing, a samo określenie odnosi się do osób
pozbawionych zabezpieczenia: rynku pracy, zatrudnienia, miejsca pracy, bezpieczeństwa pracy, reprodukcji umiejętności, dochodu, reprezentacji. Dzisiejsi prekariusze
53
to ludzie młodzi, ambitni, wykształceni „z językami”, nabywają równocześnie status
przeciwny salariatowi właściwy pracownikowi ery przemysłowej (szerzej: Standing
2011, Working poor in Europe 2010).
Pierwsze lata obecnej dekady cechował nawrót negatywnych zjawisk, głównie
wskutek problemów z reintegracją zawodową dotychczas bezrobotnych oraz zwiększenia redukcji etatów. Poszukiwano możliwości nowych zatrudnień w wielu ważnych
i przyszłościowych branżach (np. eko-przemysł, ochrona środowiska, sektor socjalny
i zdrowia, technologie informacyjne i komunikacyjne) pod warunkiem przezwyciężenia ograniczeń kwalifikacji siły roboczej, płynnej wymiany pokoleń, zwiększenia
mobilności pracowniczej. Ograniczeniem skłonności do podejmowania zatrudnienia
pozostawał klin podatkowy22 drugiej zarabiającej osobyw gospodarstwie domowym,
osób pracujących za niskim wynagrodzeniem czy dysponujących niskimi kwalifikacjami (Rat der Europäischen Union 2013: s. 10-12; Jugendarbeitslosigkeit in Europa.
Berufswelt 2014). W konsekwencji w pierwszej połowie 2014 r. stopa bezrobocia dla
państw Unii Europejskiej wyniosła 10,5%, w strefie euro ok. 12%. Najniższe bezrobocie odnotowano w Austrii (4,7%), największe w Grecji (26,8%) i Hiszpania (25,1%)
(The EU in the world 2013: 2012: s. 61, Eurostat 2014).
Jakość życia może być wyrażana różnymi wskaźnikami (Szewior 2014: s. 200-214),
jednym z nich jest stan zdrowia czy dalsze oczekiwane trwanie życia. W kontekście
zmian demograficznych i kosztów społecznych, na znaczeniu zyskuje wskaźnik łączący dwa powyższe, obrazując okres zdrowia w całości życia. W 2011 r. przewidywano
go na poziomie 61,8 lat dla mężczyzn i 62,2 lat dla kobiet, co stanowiło ok. 80 % i 75%
całkowitej długości ich życia. Różnica pomiędzy płciami w zakresie długości życia
i stanu zdrowia ulega stopniowemu zacieraniu w obrębie jednego państwa, ale niekoniecznie pomiędzy krajami czy regionami Europy, co jest kolejnym przejawem dysproporcji standardów, skuteczności szeroko pojmowanej polityki zdrowotnej i zdrowia
publicznego23.
Przeciętna wartość klina podatkowego dla UE – 27 w 2011 r. wynosiła 39,6%, 21% w Szwajcarii,
29,5% w USA, 30,8 % w Japonii i Kanadzie. Obciążenia podatkowe wzrosły najbardziej w tych
państwach członkowskich, które i tak miały wysoki poziom klina podatkowego. Uważa się, że
stan ten wynikł ze zmian podatku dochodowego, z obniżenia wysokości odprowadzanej składki
ubezpieczeniowej przez pracodawców.
23
W 2011 r. najniższą dalszą oczekiwana długość życia mężczyzn wyliczono na Litwie, a najwyższą
w Szwecji (z 68,1 do 79,9). U kobiet wartości pozostawały zdecydowanie wyższe, bowiem szacunkowo najdłużej życie można było planować we Francji – 85,7, a najkrócej w Bułgarii – 77,8
lat (European social statistics 2013: s. 30).
22
54
Krzysztof Szewior
Zmiany demograficzne
Liczba ludności na świecie przekroczyła w ostatnim okresie 7 mld i nadal rośnie.
UE-27 dysponując populacją ponad 503 mln starzejących się mieszkańców stanowi
niewiele ponad 7% ogółu. W latach 2009–2011 najwyższe wskaźniki dzietności (Total Fertility Rate – TFR – powyżej 1,7) odnotowano w państwach skandynawskich,
w Wielkiej Brytanii i we Francji. Natomiast Europa Środkowa oraz Półwysep Iberyjski cechowało TFR poniżej 1,5. Najgorsza sytuacja była na Łotwie oraz na Węgrzech (Lanzieri 2013: s. 1–3). Od początku kryzysu gospodarczego liczba urodzeń
przybrała niekorzystny obraz, a pomiędzy 2008 i 2011 r. łączna liczba urodzeń spadła
o 3,5%, wzrosła także liczba państw, które zanotowały te niekorzystne zmiany (26
z 31). Poziom dzietności począwszy od lat 60-tych XX wieku spadał (w 2011 r. – 1,57)
i utrzymywał się znacznie poniżej dla wymaganej zastępowalności pokoleń. Zmianom
tym towarzyszyło kurczenie się grona kobiet mogących rodzić dzieci oraz starzenie
matek – w 2011 r. najstarsze matki rodzące dzieci były w Irlandii oraz we Włoszech
(powyżej 31 lat), a najmłodsze w Bułgarii i Rumunii (27 lat) (Eurostat 2013: s. 30).
Dla państw unijnych zauważalna jest odmienna struktura wieku, szczególnie skromna populacja osób w wieku poniżej 40–44 lat oraz grup najmłodszych, co odzwierciedla spadające wskaźniki dzietności. Jednocześnie pomiędzy rokiem 1960 i 2010 o 10
punktów procentowych wzrósł udział osób mających 65 lat i więcej (z ponad 15 do
ok. 26%). W tej złej statystyce UE zajmowała wówczas drugie miejsce po Japonii.
W 2010 r. najwyższe wskaźniki obciążenia demograficznego wśród członków G-20
zarejestrowano w Japonii, Argentynie i Meksyku. To wynikało z ograniczonej skłonności do zawierania związków małżeńskich i ich trwałości. W grupie G-20 najrzadziej
związki małżeńskie zawierano (pod koniec minionej dekady) w Argentynie i Południowej Afryce, następnie w UE-27, najchętniej zaś w Indonezji, Rosji i Turcji. Wskaźnik
rozwodów małżeństw był najwyższy w Rosji i najniższy w Indonezji (The EU in the
world 2012: s. 29–34. European social statistics 2013: s. 30).
Według prognoz dla świata, tempo przyrostu liczby ludności będzie stopniowo spowalniać się w kolejnych dekadach, ale szacuje się, że w roku 2060 ziemię będzie zamieszkiwać ponad 9,6 mld ludzi. W tym samym czasie prognozy dla UE zakładają spowolnienie tempa zmian demograficznych, w 2012 r. Europa stanowiła 10,5% światowej
populacji, kontynent zamieszkiwało ponad 740 mln ludzi, a UE-27 niecałe 504 mln.
Dla UE planuje się jeszcze powolny przyrost liczby ludności do roku 2030, a następnie
stopniowy jej spadek do poziomu około 517 mln. Zasadnicza będzie ewolucja struktury
55
wieku, tj. w wielkości i proporcji poszczególnych grup ludności. Dla UE-27 już w 2004
r. nastąpiło przecięcie krzywej obrazującej przyrost liczby osób w wieku 0–14 i osób
liczących 65 i więcej lat. W 2012 r. dzieci i młodzież w wieku 0–14 lat stanowiły w UE27 niecałe 16%, osoby w wieku produkcyjnym poniżej 67%, w wieku emerytalnym
mniej niż 18%. Statystyki państw członkowskich zdradzają spore różnice: najwięcej
młodych było w Irlandii (21,6%), a najmniej w Niemczech i Bułgarii (13,2%). Stan
ten może wynikać także z faktu, że przyrost naturalny nie rozkłada się w państwach
unijnych jednolicie. W 2011 r. łącznie 19 miało przyrost liczby ludności, a spadki np.
Bułgaria, Estonia, Grecja, Portugalia. Sytuacja demograficzna Niemiec (podobnie jak
Włoch) była niekorzystna dodatkowo dlatego, że cechował ją duży udział osób starszych (ponad 20%). Geriatryzacja dużych grup z perspektywy europejskiej jest bardzo
dużym wyzwaniem, bowiem ludność Niemiec, Francji, Wielkiej Brytanii i Włoch stanowiła ponad połowę populacji unijnej (Eurostat 2013: s. 14–16, 18, 24).
Mediana wieku ludności UE – 27 na początku 2012 r. wynosiła 41,5 lat, zatem ponad
połowa ludności była starsza niż 41 lat, do 2060 r. mediana wieku podniesie się do 47,6
lat. W 2012 r. wskaźnik obciążenia demograficznego w UE – 27 wyniósł 26,8%, co oznacza, że na cztery osoby w wieku produkcyjnym przypadała przynajmniej jedna licząca
więcej niż 65 lat. Także i w tym przypadku UE nie jest jednorodna, dysproporcja waha się
pomiędzy Słowacją (17,8%) i Włochami (31,6%) (Eurostat 2013: s. 16 i nast.).
Przy ocenie zmian populacyjnych należy zwrócić uwagę na fakt, że skutki kryzysu demograficznego mogą być łagodzone interwencją państwa w ramach polityki
społecznej i migracyjnej. Szczegółowe badania pokazały wpływ wielu zróżnicowanych (socjoekonomicznych) czynników, warto jednakże pamiętać, że przy ich wielości trudno wskazać wpływ konkretnego, ponadto skutki ujawniają się z opóźnieniem.
W okresie pokryzysowym w państwach europejskich, zmiany demograficzne ujawniały się np. bez opóźnień (Hiszpania, Łotwa), z jednorocznym (Bułgaria, Polska, Rumunia), z dwuletnim (np. Czechy, Dania, Estonia, Grecja, Holandia). Korelując dzietność
z konsumpcją indywidualną ludności (AIC) najbardziej pozytywny wyraz znalazła ona
w Belgii, Danii, Malcie, Polsce, a z opóźnieniem także w Bułgarii, Grecji i na Łotwie.
Opóźnienia dwu i trzyletnie wystąpiły z kolei w Szwecji, Estonii, Norwegii i Holandii.
Zależność pozytywna nie ujawniła się w Niemczech, na Cyprze i w Austrii. Innym rodzajem związku przyczynowo–skutkowego jest stopa bezrobocia osób w wieku 15-49
lat i ich skłonność do posiadania potomstwa. Związek taki wystąpił w kilku państwach,
w różnym momencie i miał inne natężenie. Przykładem silnej korelacji może być
Grecja, Łotwa, Polska z opóźnionym skutkiem jednorocznym, Irlandia – dwuletnim;
56
Krzysztof Szewior
Wielka Brytania – trzyletnim. Innym wskaźnikiem jest indeks zaufania konsumentów
(CCI) badający związek pomiędzy poczuciem niepewności gospodarczej a zachowaniami prokreacyjnymi ludzi. Stwierdzono pozytywny związek, ale przesunięcie czasowe jest dość odległe, bo sięgające 22 miesięcy, co utrudnia jednoznaczne stwierdzenie
takiej bezpośredniej zależności. Czynniki płodności ujawniają się także wówczas, kiedy ocenia się różnicę płodności kobiet pracujących i niepracujących. Mimo iż dane
europejskie nie są jednoznaczne, bo zachowanie prokreacyjne jest korygowane polityką państwa na rynku pracy, zakresem ochrony socjalnej, warto pamiętać, że zła sytuacja materialna nie służy odpowiedzialnemu macierzyństwu. W Europie średni poziom
płodności kobiet pracujących utrzymywał się w latach 2007–2011 na poziomie 1,6;
a kobiet niepracujących 1,36 - jednakże na kryzys ekonomiczny kobiety pracujące zareagowały silniejszą redukcją płodności. Podobnie – w perspektywie unijnej – trudno
bronić tezy jednoznacznego negatywnego oddziaływania wykształcenia na płodność,
bowiem w sytuacji kryzysu gospodarczego kobiety ze średnim wykształceniem silniej ograniczały płodność niż z wyższym i niższym. W omawianym okresie kobiety
z poziomem wykształcenia ISCED 0–2 cechowała płodność na poziomie powyżej 1,8
(TFR), w grupie kobiet z poziomem ISCED 3–4 w okresie 2007–2011 była ona na
poziomie 1,4, natomiast nieco wyższe wskaźniki odnotowano u pań z najlepszym wykształceniem (ISCED 5–6) – w całym okresie utrzymywała się ona na poziomie 1,5.
Osoby obcego pochodzenia etnicznego cechowała wyższa płodność. Po 2008 r. w skali unijnej najniższe wartości poziomu płodności przypisać można women with national citizenship, gdyż pomiędzy 2009 i 2011 rokiem wahały się one na poziomie 1,52
a 1,57. Następnie w tym rankingu uplasowały się native – born women z płodnością
na poziomie 1,72. W dalszej kolejności lepszą płodnością odznaczały się foreign-born
women, gdyż ich fertility rates wyniósł 1,87. Najlepszą płodnością mogły pochwalić
się women with foreign citizenship z fertility rates na poziomie powyżej 2 (2,1; 2,07;
2,11). W niemal wszystkich państwach, gdzie płodność „obcych kobiet” zmniejszyła
się, spadek ten był silniejszy niż u kobiet z obywatelstwem krajowym zarówno w wartościach względnych, jak i bezwzględnych. TFR kobiet rodzimych była bardziej stabilna (Lanzieri 2013: s. 4-12).
Zmiany długości życia determinują coraz silniej strukturę rodzin, wcześniej jednak
muszą one zostać założone i wykazać się trwałością, a te ich cechy są coraz rzadsze.
W 2010 r. w UE-27 zawarto 2,2 mln małżeństw i jednocześnie rozwiodło się około
1 mln. Tworzenie małżeństw cieszyło się popularnością szczególnie na Cyprze i Litwie,
w niełaskę małżeństwa popadły w Bułgarii i Słowenii. Rozwodów najmniej udzielono
57
na Malcie i w Irlandii, najwięcej na Łotwie i Litwie. Uwagę zwraca fakt, że w UE-27
współczynnik zawierania małżeństw w okresie od 1991 do 2011 r. spadł z poziomu 5,9
do 4,4, natomiast współczynnik rozwodów wrósł z 1,6 do 1,9.
W 2011 r. w UE-27 ponad 31% ludności mieszkało w prywatnych gospodarstwach
domowych z dzieckiem na utrzymaniu, pod tym względem dominowały kraje Europy
Środkowej (Polska, Rumunia - udział powyżej 40%), natomiast najmniej gospodarstw
z dziećmi było w Finlandii i w Niemczech (23,4%). Dominującą formą gospodarstwa
domowego było jednoosobowe, następnie dwóch osób dorosłych bez dzieci na utrzymaniu i z dziećmi. Gospodarstwa domowe tworzone przez osoby samotnie wychowujące dzieci stanowiły niecałe 5%. Skład i kompozycja gospodarstw domowych w pełni
odzwierciedlały zmiany populacyjne ze średnią ich wielkością na poziomie 2,4 członków. Najliczniejsze gospodarstwa domowe były w Rumunii i na Malce (po 2,9 członków), natomiast najmniejsze w Szwecji (1,9) (Eurostat 2013: s. 35, 62–65).
Ruchy migracyjne
Europa, a szczególnie UE, jest areną masowych ruchów migracyjnych i pożądanym miejscem zamieszkania. Przemieszczenia ludności dokonują się w obrębie państw
europejskich, unijnych i z państw trzecich. W 2010 r. liczba osób, które przyjęły obywatelstwo państwa członkowskiego wynosiła ponad 0,8 mln, w największym stopniu w Hiszpanii, następnie Niemiec, Francji, Włoch. W okresie od 1998 do 2010 r.
tendencja ta miała charakter wzrostowy (od 530 tys. do 810 tys. rocznie). Dużymi
przyjęciami odznaczały się: Hiszpania, Irlandia, Finlandia, Polska. W przyznawaniu
obywatelstwa dominują tradycyjnie duże państwa o największych udziałach obcokrajowców, ale obok nich np. Polska, Szwecja, Malta, Portugalia. W 2010 r. na poziomie
unijnym około 90% tych, którzy nabyli obywatelstwo państwa unijnego pierwotnie
byli obywatelami państwa poza unijnego, a grupami dominującymi: Marokańczycy,
Turcy, Ekwadorczycy. W 2010 r. wśród osób przyjmujących obywatelstwo państwa
członkowskiego, nieznacznie przeważały kobiety (ponad 52%), w największym stopniu ubiegały się o obywatelstwo w Finlandii, na Litwie i Cyprze, a w najmniejszym
w Bułgarii, Słowenii i w Portugalii (Sartori 2012: s. 1–3).
Tylko w 2011 r. około 1,7 mln osób emigrowało do jednego z państw członkowskich z państwa spoza UE. Dane z początku 2012 r. podają, że na terenie UE-27 żyło
ponad 20 mln osób (ponad 4%) będących pierwotnie obywatelami państw spoza UE.
58
Krzysztof Szewior
Dodatkowo jako migrantów wewnątrz unijnych można określić niecałe 14 mln osób.
Wśród państw docelowych, tradycyjnie dominują zamożne, dziś już w dużym stopniu multikulturowe: Wielka Brytania, Niemcy, Hiszpania, Włochy – kraje te przyjęły
migrantów na poziomie od 400 do 500 tys., a łącznie 60% całej UE-27. Także one np.
w 2011 r. wydały najwięcej pozwoleń na pobyt obywatelom państw trzecich, gdzie
wśród dominujących powodów plasowały się: względy rodzinne, zatrudnienie, cele
edukacyjne. Dane z 2008 r., a więc z początku kryzysu, wskazywały, że prawie 50%
migrujących mężczyzn podało ekonomiczne przyczyny migracji, a 24% - rodzinne.
Natomiast kobiety urodzone poza UE w 50% podawały względy rodzinne, a 28% przyjechało z zamiarem znalezienia pracy. W ostatnich latach wzrosła popularność wniosków uzasadnionych rodzinnie oraz edukacją w europejskim obszarze szkolnictwa, na
atrakcyjności straciło zatrudnienie w UE (Eurostat 2013: s. 38 i nast., 57–58. Migrants
in Europa A statistical 2011: s. 35).
Poza wartościami bezwzględnymi, ważne są także proporcje ludności tubylczej do
napływowej. Pod względem otwarcia na zewnątrz dominuje Luksemburg z liczbą niespełna 40 migrantów na 1 tys. osób, następnie Cypr i Malta (27 i 13). W wartościach
bezwzględnych najwięcej obcokrajowców (7,4 mln) zamieszkiwało Niemcy, następnie
Hiszpanię (5,6 mln), Włochy i Wielką Brytanię (po 4,8 mln) oraz Francję (3,9 mln).
Obcokrajowcy tylko w tych pięciu państwach stanowili w 2012 r. ponad 77% całkowitej liczby obcokrajowców osiadłych w UE-27. W większości krajów unijnych przewagę obcokrajowców budują obywatele państw spoza UE (z wyjątkiem krajów takich jak:
Luksemburg, Irlandia, Belgia, Holandia) (Eurostat 2013: s. 42).
Położenie obcokrajowców w UE było zróżnicowane i w dużym stopniu zależało od
faktu urodzenia, dzieląc ich status na tych zrodzonych poza UE, w jej granicach oraz na
drugą generację migrantów. W 2008 r. stopa bezrobocia osób foreign-born była wyższa
niż nativeborn w prawie wszystkich państwach członkowskich. W skali unijnej wśród
osób urodzonych za granicą UE utrzymywała się na poziomie 10%, a urodzonych
w UE – 6%. Uwzględniając obie płci (w r. 2008), stopa bezrobocia osób urodzonych
na terytorium UE, ale „odmiennych etnicznie” różniła się na korzyść pracowników
rodowitych. Jednocześnie 31% osób foreign-born persons w wieku 25–54 lat było zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym, natomiast nativeborn persons na
poziomie 20%. Szczególnie ryzyko to dotyczy osób spoza UE-27, które aż w 35% były
zagrożone ubóstwem, co było silnie widoczne np. w Grecji, Belgii, Włoszech, Francji,
Danii (Migrants in Europa. A statistical 2011: s. 41, 61).
59
Podsumowanie
Przyjęta hipoteza badawcza odnosząca się do postrzegania kryzysu społecznego
jako skutku braku równowagi pomiędzy tempem i głębokością integracji gospodarczej
a integracją społeczną znalazła silne odzwierciedlenie w rzeczywistości oraz literaturze przedmiotu. Stwierdzony rozdźwięk pomiędzy tymi torami integracji wynika,
także zgodnie z założeniem badawczym, z postępującej i zaawansowanej integracji
gospodarczej realizowanej w duchu liberalizacji, a pogłębiającą się dysproporcją przechodzącą w zanik spójności socjoekonomicznej na poziomie narodowym i międzynarodowym. Stan obecny kryzysu społecznego ujawnia się na każdym analizowanym
poziomie. Wymiar unijny wyraża się faktem obecności świadomości patrzenia na politykę społeczną w nowej rozszerzonej perspektywie i jednoczesnego utrzymania jej
jako domeny państw narodowych. Mamy do czynienia z przeniesieniem doświadczeń
rozwiązań instytucjonalno-prawnych, podobne są nowe wyzwania, jednakże nadal
istnieją odmienne standardy zaspakajania potrzeb. Nie wykształciła się swoista europejska świadomość społeczna, także narodowe zdobycze socjalne nie są składane na
ołtarzu europejskim.
Kryzys ekonomiczny wyzwolił pogłębienie procesu integracji gospodarczej i fiskalnej, naruszył przy tym dotychczasowe relacje instytucji unijnych i narodowych. Nadając silny prymat sferze gospodarczej naraża na dalszy zanik spójności gdzie indziej.
Brak systemowości można dostrzec zmianie zachowań partnerów społecznych, w dyskursie o konkurencyjności ekonomicznej i modernizacji przy jednoczesnej deprecjonującej presji na politykę społeczną. Państwa europejskie tracą suwerenną kontrolę nad
polityką gospodarczą i próbami jej uspołecznienia, a Unia jako całość nie zabezpieczyła należytego statusu spraw społeczno-socjalnych. Integracja socjalna następowała
po ekonomicznej, ale w jakimś stopniu dotrzymywała jej kroku, później aspirowała do
równoprawnej pozycji. Dziś polityka społeczna nie koryguje rynku, stara się do niego
dostosować, co ogranicza państwa europejskie (szczególnie z dużym długiem publicznym) w realizacji zadań socjalnych. Wynagrodzenia oraz godzinowe koszty pracy są
silnie zróżnicowane, stają się elementem przewagi konkurencyjnej, a wraz z poziomem
wynagrodzenia stanowią ważny wyróżnik na mapie socjalnej UE, wyznaczają kierunki
przemieszczania się pracowników i kapitału. Dysproporcje wynagrodzenia odtwarzają
stare podziały na kontynencie, dzielą także pracownika według statusu zatrudnienia,
płci, etniczności, wykształcenia. Za wynagrodzeniem podąża status materialny, a za
nim spójność społeczna. Wyrazem społecznym warunków pracowniczych są nowe, ale
60
Krzysztof Szewior
złowieszcze zjawiska: working poor, prekariat, NEET. Skoro jednak istnieje luka pomiędzy zarobkami a wydajnością, to istnieje przestrzeń na dowartościowanie pracy.
Z pewnością wsparłoby to realne dochody gospodarstw domowych, uodporniłoby na
dekoniunkturę rynkową oraz zmniejszyło potrzebę państwowych działań ochronnych.
Temu pożądanemu stanowi pomóc może poprawa wskaźnika aktywności zawodowej
i zmniejszenie poziomu bezrobocia – szczególnie w grupach wysokiego ryzyka. Rynek
powinien okazać się także bardziej otwarty. By założenie koncepcji flexicurity stało
się faktem, państwa członkowskie powinny zmniejszyć stygmatyzującą segmentację
rynku pracy oraz pozwolić lepiej godzić jednocześnie obowiązki zawodowe i rodzinne młodych ludzi. Zmiany demograficzne wydają się najważniejszym wyzwaniem
dla całej Europy i pozostają niestety jednym z zasadniczych wyznaczników kryzysu
społecznego.
Bibliografia:
ANDERSON Perry (2013), Europa w obliczu hegemonii niemieckiej, w: Przemysław
Wielgosz (red.), Koniec Europy jaką znamy, Warszawa.
ANIOŁ Włodzimierz (2007), Internacjonalizacja polityki społecznej, w: Grażyna Firlit-Fesnak, Małgorzata Szylko-Skoczny (red.), Polityka społeczna, Warszawa.
BALZ Hans-Jürgen, BENZ Benjamin, KUHLMANN Carola (2012), Soziale Inklusion: Grundlagen, Strategien und Projekte in der Sozialen Arbeit, Wiesbaden.
BECK Ulrich (2004), Społeczeństwo ryzyka. W drodze do innej nowoczesności,
Warszawa.
BECKER Ulrich (2012), Die Sozialpolitik im Spannungsverhältnis von Nationalstaat
und supranationalen Institutionen, “Sozialer Fortschritt”, Heft 5.
BUSCH Klaus et al. (2012), Eurokriese. Austeritätspolitik, und das Europäische Sozialmodell. Wie die Kriesenpolitik in Südeuropa die soziale Dimension der EU bedroht. Bonn.
DRAGHI odsyła europejski model socjalny do lamusa. Wywiad udzielony 24 lutego na
rzecz „Wall Street Journal”, http//www.voxeurop.eu/pl (07.08.2014).
DUFRESNE Anna (2013), Hasło bojowe Unii Europejskiej – obniżać płace!, w: Przemysław Wielgosz (red.), Koniec Europy jaką znamy, Warszawa.
EDUCATION at a glance 2013: OECD Indicators, http://www.oecd.org (20.06.2014).
EIGMÜLLER Monika (2012), Europäisierung der Sozialpolitik. Der Einfluβ individueller Akteure auf dem Integrationsprozeβ, „Zeitschrift für Sozialreform”, Jg. 58
(2012), Heft 3.
61
EUROSTAT 2013a, Employmeny and Social Developments in Europe Review 2012,
„European social statistics” 2013 edition.
EUROSTAT 2013b, Euro area unemployment rate at 12.1%, http://epp.eurostat.ec.europa.eu (15.06.2014).
EUROSTAT 2013c, European Neighbourhood Policy – East countries. Labour market
statistics, 2014 edition.
EUROSTAT (2013), EUROPEAN social statistics.
GENERAL government gross debt, http://epp.eurostat.ec.europa.eu (15.06.2014).
HARMONISED unemployment rate by sex, http://epp.eurostat.ec.europa.eu
(17.06.2014).
DANE o PKB za III kwartał 2013 r. dla krajów UE, http://forsal.pl (17.06.2014).
EVERS Adalbert et al. (2008) Sozialpolitik. Ökonomisierung und Entgrenzung, Wiesbaden.
FALKNER Gerda (2005), EG-Sozialpolitik nach Verflechtungsfalle und Entscheidungslücke, PVS 41, 2.
FOUNDATION Findings (2011), Youth and work, European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions (Eurofound), 2011.
GERHARDS Jürgen et al. (2013), Die Krise der europäischen Union und die Herausforderungen an die Sozialintegration Europas, Wiesbaden.
GOBIN Corinne (2013), Fałszerze Europy socjalnej, w: Koniec Europy jaką znamy, w:
Przemysław Wielgosz (red.), Warszawa.
GRABKA Markus M. et al. (2008), Schrumpfende Mittelschicht – Anzeichen einer
dauerhaften Polarisierung der verfügbaren Einkommen? Deutsches Institut für
Wirtschaftsforschung, Wochenbericht, nr 10 (75), März 2008.
GRONEMEYER Axel (2010), Wege der Sicherheitsgesellschaft – Transformationen
der Konstruktion und Regulierung innerer Unsicherheiten, w: Wege der Sicherheitsgesellschaft – Transformationen der Konstruktion und Regulierung innerer
Unsicherheiten, Wiesbaden.
HACKER Björn (2013), Sollbruchstelle Krisenkurs. Auswirkungen der neuen Wirtschaftsgovernance auf das Europäische Sozialmodell, Bonn.
HAJDER Krzysztof (2013), Bezrobocie w Unii Europejskiej w świetle kryzysu gospodarczego lat 2008–2013, „Rocznik Integracji Europejskiej” nr 7.
HILL Michael (2010), Polityka społeczna we współczesnym świecie. Analiza porównawcza, Warszawa.
JUGENDARBEITSLOSIGKEIT in Europa. Berufswelt Europa 2013, http: www.bildungsspiegel (10.07.2014).
62
Krzysztof Szewior
KOLANY Krzysztof (2014), Tak się zarabia w Europie. Polska w grupie biedaków,
http://www.bankier.pl (15.08.2014).
LANZIERI Giampaolo (2013), Towards a baby recession in Europe? Differential fertility trends during the economic crisis, Population and social conditions, Eurostat,
Statistic in focus 13/2013.
LAPAVITSAS Costas (2013), Wyjście dla Grecji i peryferii, w: Przemysław Wielgosz
(red.), Koniec Europy jaką znamy, Warszawa.
EUROPEAN COMMISSION (2012), Makroökonomischer Bericht zur Mitteilung der
Kommission. Jahreswachstumsbericht 2013, Anhang, Brüssel, den 28.11.2012,
COM(2012) 750 final.
MARCHEWKA-BARTKOWIAK Kamila (2010), Problem długu publicznego w Unii
Europejskiej ze szczególnym uwzględnieniem kryteriów z Maastricht, „Biuro Analiz
Sejmowych”, nr 3(23) 2010, Warszawa.
MARX Einhard (2010), Das Kapital: Ein Plädoyer für den Menschen, München.
MIGRANTS in Europa. A statistical portrait of the first and second generation (2011),
Statistical books, Eurostat–edition.
MUSZYŃSKI Marek (2014), Kto ma wysokie zarobki w Europie? Nie Polacy,
27.08.2013, http://www.forbes.pl (20.08.2014).
OWSIAK Stanisław (2012), Opinia merytoryczna na temat Paktu Euro Plus, Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu gospodarczym w Unii Gospodarczej
i Walutowej, Europejskim Mechanizmie Stabilizacyjnym i tzw. Sześciopak, „Zeszyty
Prawnicze, Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu” nr 1(33).
PLATZER Hans-Wolfgang (2011), Zur wissenschaftlichen Modell Debatte und den
Perspektiven der Europäischen Sozialpolitik unter der Vorzeichen der Weltwirtschafts-und Eurokrise und des EU-Reformvertrages, w: G. Hentges (red.), Europa?
quo vadis, Wiesbaden.
POLSKA znów gospodarczym tygrysem Europy. Eurostat podał dane o PKB krajów
Unii, http://forsal.pl (02.08.2014).
RAT der Europäischen Union, Anhang Entwurf des gemeinsamen Beschäftigungsberichts zur Mitteilung der Kommission, Jahreswachstumsbericht 2013, Brüssel, den
28.11.2012.
RIGHEGGE Hermann (2011), Europäische Wirtschafts-und Sozialpolitik, Heidelberg.
SARTORI Fabio (2012), UE Member states granted citizenship to more than 800 000
persons in 2010, “Population and social conditions”, Eurostat, Statistics in focus
45/2012.
63
SCHELKLE Waltraud, Monetary Integration in Crisis: How well do Existing Theories
Explain the Predicament of EMU?, „Transfer: European Review of Labour and
Research”, nr 19 (1).
SCHMID Josef (2010), Wohlfahrtsstaaten im Vergleich. Soziale Sicherung in Europa:
Organisation, finanzierung, Leistungen und Probleme, 3 aktualisierte und erweiterte Auflage, Wiesbaden.
SINGELNSTEIN Tobias et al. (2012) Die Sicherheitsgesellschaft. Soziale Kontrolle im
21. Jahrhundert, Wiesbaden.
SOCIAL inclusion of youth on the margins of society Policy review of research results
(2012), “Directorate-General for Research and Innovation Socioeconomic”, Sciences and Humanities EUR 25375.
SPRINGER Elisabeth (2010), Aktuelle Debatten, Sozialekonsequenzen der Krise,
Kurswechsel, „BEIGEWUM – Beirat für gesellschafts- wirtsachafts- und umwetlpolitische Alternativen”, nr 3.
STANDING Guy (2011), Prekariat. Nowa niebezpieczna klasa, Londyn, Nowy Jork.
STREECK Wolfgang (2013), Kryzys kapitalizmu demokratycznego, w: Przemysław
SZEWIOR Krzysztof (2014), Jakość życia jak miernik bezpieczeństwa społecznego?,
w: Sebastian Wojciechowski, Anna Potyrała (red.) Bezpieczeństwo Polski, Współczesne wyzwania, Poznań.
THE EU in the world 2013, (2012) A statistic portrait, Belgium.
THE EU in the world 2013 (2012), A statistical portrait, „Statistical books”, Luxembourg.
TREEECK Till (2013), Niemcy – rozwiązanie czy część problemu, w: Przemysław
WIELGOSZ Przemysław (2013), Koniec Europy jaką znamy, w: Przemysław Wielgosz
(red.), Koniec Europy jaką znamy, Warszawa.
WORKING poor in Europe (2010), European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, http//www.eurofound.europa.eu (15.06.2014).
WRONA Adam (2014), wynagrodzenia.pl, http://www.regiopraca.pl (20.08.2014).
Overcoming the crisis in the European integration
process through changes in regulations
concerning the participation of EUcitizens
in making and implementing decisions
Abstract
The main purpose of this paper is to analyse the impact of citizen participation-enabling mechanisms
in the EU decision-making process on the legitimacy of the Union. The inquiry measures and categorises
participation in the EU, utilising the analytic instruments developed in existing theoretical approaches. The
research problem is the evaluation of conditions created in the EU for active participation in the public life
for their potential of overcoming the crisis in the European integration process.
The aim of the study has been accomplished in two stages. First, the legislative process in the EU has
been presented, with law-making and implementation phases distinguished. Second, the different kinds of
participation in the EU have been categorised and their intensity described. The categorisation is adapted
from the distinction made by W. Tegtmeier. The author is testing the hypothesis that the multitude of modes
of engaging citizens in the decision making process in the EU confirms the Union’s legitimacy. She concludes that citizen participation in the decision-making at the EU level could potentially positively contribute
to the process of overcoming the crisis of democracy in the EU.
Keywords: decision making in the European Union, input legitimacy, intensity of participation, participation in decision making
Streszczenie
Głównym celem artykułu jest zbadanie wpływu korzystania z mechanizmów umożliwiających partycypację obywateli w podejmowaniu decyzji w Unii Europejskiej na stan jej legitymacji. Przedmiotem badania jest pomiar i klasyfikacja partycypacji w UE przy zastosowaniu instrumentarium wypracowanego w dostępnych koncepcjach teoretycznych. Problemem badawczym jest ocena warunków stworzonych do aktywnego uczestnictwa w życiu publicznym
w Unii Europejskiej pod względem potencjału przezwyciężania kryzysu w procesie integracji europejskiej.
Zakładany cel został zrealizowany po pierwsze poprzez prezentację procesu tworzenia prawa w UE
z rozróżnieniem etapów stanowienia i stosowania prawa. W drugiej kolejności sklasyfikowano rodzaje partycypacji w UE oraz opisano ich intensywność. W tym celu zaadoptowano koncepcję klasyfikacji partycypacji ze względu na intensywność zaproponowaną przez W. Tegtmeiera. Autorka w artykule weryfikuje hipotezę, że wielość form angażowania obywateli w procesie podejmowania decyzji w Unii Europejskiej jest
potwierdzeniem legitymacji UE. Stwierdza, że partycypacja obywateli w procesach podejmowania decyzji
w UE potencjalnie może mieć pozytywny wpływ na przezwyciężenie kryzysu modelu demokracji w UE.
Słowa kluczowe: podejmowanie decyzji w Unii Europejskiej, legitymizowanie bezpośrednie, partycypacja w UE, intensywność partycypacji, partycypacja w decydowaniu
Nr 1 (35), 2015
Marta Witkowska
Przezwyciężanie kryzysu w procesie integracji
europejskiej poprzez zmiany regulacji
dotyczących udziału obywateli UE
w podejmowaniu i realizacji decyzji
Wstęp
Artykuł jest częścią szerszego badania koncentrującego się na źródłach kryzysu
systemu politycznego Unii Europejskiej (UE), upatrywanych w braku możliwości zastosowania klasycznych, systemowych i strukturalnych rozwiązań demokratycznych,
sprawdzonych w państwach członkowskich UE1. Sytuacja ta definiowana jest często
jako deficyt demokracji w UE, opisywany w kategoriach ograniczenia udziału obywateli w procesie stanowienia i stosowania prawa UE. Badaniem tej sytuacji w ramach
Unii Europejskiej i opracowaniem metod jej przeciwdziałania od kilku dekad zajmuje
się wiele podmiotów, w tym także państwa członkowskie oraz instytucje unijne2.
Głównym celem artykułu jest zbadanie wpływu korzystania z mechanizmów i narzędzi umożliwiających partycypację obywateli w podejmowaniu decyzji w Unii Europejskiej na stan jej legitymacji. Przedmiotem badania są pomiar i klasyfikacja diagnozowanej partycypacji w UE przy zastosowaniu instrumentarium wypracowanego
Nauki, przyznanych na podstawie decyzji numer DEC-2012/05/B/HS5/01077. Opracowanie
w ramach modułu „Kryzys modelu demokracji w Unii Europejskiej”.
2
Wyrazem tych działań są m.in.: Agenda 2000 Komisji Europejskiej z 1997 r., Deklaracja o przyszłości Unii Europejskiej Rady Europejskiej z 2000 r., Deklaracja z Laeken w sprawie Przyszłości Unii Europejskiej Rady Europejskiej z 2001 r., projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję
dla Europy Konwentu Europejskiego z 2004 r. oraz reforma traktatów założycielskich dokonana
Traktatem z Lizbony z 2009 r.
1
66
Marta Witkowska
w dostępnych koncepcjach teoretycznych. Problemem badawczym jest ocena warunków stworzonych do aktywnego uczestnictwa w życiu publicznym w Unii Europejskiej
pod względem potencjału przezwyciężania kryzysu w procesie integracji UE. Prezentowane rozważania mają charakter teoretyczny i służą przygotowaniu poszerzonych
badań empirycznych.
Weryfikacja wpływu wprowadzanych rozwiązań na poziom legitymacji systemu
Unii Europejskiej została dokonana przy zastosowaniu koncepcji typów legitymizowania ponadpaństwowego, wielopoziomowego systemu politycznego autorstwa Fritza W. Scharpfa i Marcusa Höretha (Scharpf 1999, Höreth 1998). Wyróżniają oni trzy typy
idealne: legitymację pośrednią, bezpośrednią (input) oraz skuteczności UE (output).
Pierwszy typ odwołuje się do pochodzenia od państw i obejmuje formalne aspekty
źródeł legitymacji. Drugi typ, częściej tłumaczony jako ocena demokratyzmu Unii na
„wejściu do systemu”, wiąże się z zachowaniem reguł demokracji liberalnej i przejawia
się poprzez udział w podejmowaniu decyzji reprezentacji społeczeństwa (Parlamentu
Europejskiego oraz partycypacji obywateli), a także przez wysoki stopień przejrzystości i odpowiedzialności. Trzeci wyróżniony typ odwołuje się do wyników i skuteczności systemu w realizacji stojących przed nim zadań (Pawłowski 2007: s. 44).
W niniejszym artykule zastosowanie znajdzie drugi z wyróżnionych typów legitymacji UE – bezpośrednia (input). Badaniu zostało poddane funkcjonowanie rozwiązań
wdrażających zasady demokracji liberalnej, na których opiera się konstrukcja prawno-instytucjonalna Unii Europejskiej. Decydowanie w przestrzeni publicznej w warunkach demokracji liberalnej oznacza udział podmiotów instytucjonalnych (państwowych i pozapaństwowych) oraz spersonifikowanych (poszczególne jednostki i grupy
ludzi) (Rydlewski 2011: s. 28).
Pogłębieniem analizy dotyczącej diagnozowanej partycypacji będzie ocena jej intensywności. Zostanie ona dokonana poprzez zaadoptowanie koncepcji klasyfikacji
partycypacji ze względu na intensywność zaproponowanej przez Wernera Tegtmeiera
(Tegtmeier 1973). Pogrupował on występujące formy partycypacji na dwa typy: partycypację pasywną i aktywną, określając tym samym stopień zaangażowania obywateli
w poszczególnych grupach jako: współdziałanie i odpowiednio współdecydowanie.
Do każdej z tych dwóch grup przyporządkował formy partycypacji od najmniejszego
do największego stopnia intensywności.
Autorka w artykule weryfikuje hipotezę, że wielość form (pośrednich i bezpośrednich oraz formalnych i nieformalnych) angażowania obywateli w procesie podejmowania decyzji w Unii Europejskiej jest potwierdzeniem legitymacji UE (input). Par-
Przezwyciężanie kryzysu w procesie integracji europejskiej poprzez...
67
tycypacja obywateli UE w jej formach stawianych najwyżej na skali intensywności
zarówno w grupie współdziałania jak i współdecydowania sprzyja uczestnictwu obywateli w procesach podejmowania decyzji w UE, przez co istnieje potencjalna szansa
w dłuższej perspektywie czasowej, że będzie miała pozytywny wpływ na przezwyciężenie kryzysu modelu demokracji w UE.
Prócz wspomnianych koncepcji typów legitymacji systemów politycznych w artykule została wykorzystana metoda analizy decyzyjnej. Dostarcza ona przydatnych narzędzi. Są nimi podstawowe kategorie pojęciowe, jak m.in.: ośrodek decyzyjny, proces
decyzyjny, fazy i etapy procesu decyzyjnego w odniesieniu do Unii Europejskiej. Natomiast kwestie poszerzania ośrodka decyzyjnego i udziału w procesach decyzyjnych
obywateli UE i ich reprezentacji opisują teorie partycypacji w podejmowaniu decyzji.
W artykule zaprezentowano wyniki analizy literatury przedmiotu dotyczące teoretycznych rozważań o formach partycypacji w procesach decyzyjnych i zaproponowano
wykorzystanie wybranych koncepcji do wyjaśnienia problemów badawczych.
Ocena wpływu warunków stworzonych do aktywnego uczestnictwa obywateli
w procesach decyzyjnych UE pod względem potencjału przezwyciężania kryzysu legitymacji UE została dokonana w dwóch częściach.
W pierwszej części artykułu został przybliżony proces tworzenia prawa w UE z rozróżnieniem etapów stanowienia i stosowania prawa. Rozróżnienie to oraz zakreślenie
granic procesu tworzenia prawa jest szczególnie istotne dla procesu oceny wpływu
partycypacji obywatelskiej na niwelowanie deficytu demokracji w UE.
Następnie, w części drugiej, analizie poddano koncepcje teoretyczne dotyczące partycypacji w procesach decyzyjnych. Autorka proponuje adaptację dostępnego instrumentarium analitycznego i weryfikuje poprawność jego wykorzystania w odniesieniu
do Unii Europejskiej. Obrane podejście umożliwia badanie różnych form partycypacji
obywateli w UE. Prezentowana analiza charakteryzuje się wyodrębnieniem różnych
form i określeniem ich intensywności przy jednoczesnej delimitacji na partycypację
w procesie stanowienia oraz stosowania prawa UE. Jest to nowatorskie podejście do
badania partycypacji w Unii Europejskiej. W artykule tym autorka dokonuje pewnych
uogólnień i stwierdzeń, bowiem badanie dotyczące rozwoju regulacji prawnych i konkretnych form partycypacji w UE zostało dokonane we wcześniejszych publikacjach
(Witkowska 2013a, 2013c), co pozwoliło na kontynuację analizy i poruszanych problemów badawczych. Uzyskane wyniki dały podstawę do wyciągnięcia wniosków.
68
Marta Witkowska
Proces stanowienia i stosowania prawa – uwagi generalne
W literaturze przedmiotu popularnym zabiegiem jest sprowadzanie procesu decyzyjnego w Unii Europejskiej do procedur decyzyjnych oraz trybów podejmowania decyzji
w poszczególnych organach decyzyjnych. Dlatego na wstępie autorka zastrzega, że podejmowanie decyzji w UE jest traktowane przez nią szeroko i obejmuje swym zasięgiem
nie tylko normy, zasady i procedury, ale także relacje tworzące się między uczestniczącymi podmiotami zarówno tymi formalnie uprawnionymi, jak i współuczestniczącymi.
Jest to przyjęcie perspektywy transnarodowej w badaniu, dzięki której możliwe będzie
dostrzeżenie i badanie udziału podmiotów pozapaństwowych oraz spersonifikowanych
(poszczególnych jednostek i grup ludzi) w podejmowaniu decyzji w UE.
Odejście od klasycznego opisu procesu decyzyjnego w UE jako statycznego obrazu współdziałania, zgodnie z nakreślonymi regułami traktatowo upoważnionych do
tego instytucji, powinno zostać przyjęte z dużą aprobatą chociażby z tego powodu, że
same instytucje nie działają wyłącznie na podstawie spisanych norm i zasad. Proces
decyzyjny cechuje duża wewnętrzna dynamika, oparcie na wzajemnej akceptacji i wytworzonych relacjach między uczestniczącymi stronami oraz dopasowanie reguł do
zmieniających się potrzeb. Badanie tych zjawisk i interakcji jest niezbędne dla dokonania oceny jakości obserwowanych przekształceń i ich wpływu na efektywność procesu
decyzyjnego w kontekście niwelowania deficytu demokracji w UE.
Zabiegiem niezbędnym do dokonania analizy transnarodowego uczestnictwa obywateli UE w procesie decyzyjnym UE jest wyodrębnianie dwóch etapów: stanowienia
i stosowania prawa. Zostaną one dokonane poprzez zastosowanie analogii do podstawowych pojęć z zakresu teorii prawa i procesu jego tworzenia w kontekście prawodawstwa Unii Europejskiej.
Tworzenie prawa definiowane jest jako świadome i celowe kształtowanie prawa
przez instytucjonalnie określone podmioty. Na końcowy efekt procedury tworzenia
prawa składa się szereg czynności. Można przyjąć, że tworzenie prawa odbywa się
w dwóch podstawowych etapach: poprzez stanowienie norm i ich stosowanie (Ziembiński 1993: s. 48).
Stanowienie prawa definiuje się jako świadomą, celową i doniosłą prawnie czynność konwencjonalną dokonywaną przez uprawniony do tego podmiot (Chauvin,
Stawecki, Winczorek 2009: s.141). Wynikiem tego procesu jest nadanie mocy obowiązującej normie lub zespołowi norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym
(Rot 1990: s. 100). Procedura stanowienia prawa występuje w dwóch postaciach:
69
jako stanowienie sensu stricto lub jako umowa publicznoprawna (prawo konsensualne) (Wróblewski 1989: s. 16).
Dostosowując powyższą definicję do procesu tworzenia prawa w Unii Europejskiej
procesem stanowienia norm prawnych w UE nazwiemy zgodne z regułami traktatowymi współdziałanie państw członkowskich bądź instytucji UE w celu przyjęcia norm
o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym. Do norm o tym charakterze w Unii należą
m.in.: umowy międzynarodowe (np. handlowe, stowarzyszeniowe, akcesyjne i inne)
z umowami zmieniającymi traktaty włącznie (prawo traktatowe) oraz rozporządzenia
i dyrektywy o charakterze ustawodawczym. Zawieranie umów w UE dokonywane jest
częściowo przez państwa członkowskie, a w niektórych obszarach kompetencje do zawiązywania stosunków umownych z innymi podmiotami prawa międzynarodowego
zostały przekazane instytucjom UE. Do instytucji mających kompetencje do stanowienia prawa zalicza się w szczególności Radę i Parlament Europejski (PE). Należy także
wspomnieć o instytucji wniosku inicjatywnego. Polega ona na przedstawianiu projektu aktu prawnego lub propozycji zawarcia umowy międzynarodowej przez Komisję
Europejską. Wymienione instytucje UE wraz z państwami członkowskimi działające
zgodnie z traktatowo uregulowanymi procedurami stanowią ośrodek decyzyjny UE.
Od procesu stanowienia prawa należy odróżnić czynność jego stosowania. Polega
ono na wykonywaniu kompetencji prawodawczych. W języku prawniczym jest to korzystanie z upoważnień, których określona norma prawna udziela określonemu podmiotowi (Galster 1998: s. 12). Stosowanie prawa jest odnoszone po pierwsze do ustalania konsekwencji prawnych stwierdzonego stanu faktycznego w sposób wiążący na
podstawie prawa obowiązującego lub, po drugie, do konkretyzacji, czyli zastosowania
normy generalnej do konkretnej sytuacji i wydania decyzji indywidualnej (Sarkowicz,
Stelmach 1996: s. 93–104).
Teoria prawa rozróżnia co najmniej dwa typy stosowania prawa: sądowe i kierownicze (Redelbach, Wronkowska, Ziembiński 1994: s. 235). Pierwsze polega na ustalaniu skutków prawnych pewnego stanu faktycznego. Natomiast stosowanie prawa
przez akty typu kierowniczego zachodzi wówczas, gdy organ uzyskuje kompetencje
do wydania aktów o treści w ogólnym tylko zarysie wyznaczonej przez normy prawa
materialnego (Redelbach, Wronkowska, Ziembiński 1994: s. 235).
Po konfrontacji tych ustaleń z prawem UE do norm prawa stosowanego w UE należy zaliczyć decyzje, akty nieustawodawcze oraz działalność organów kontrolnych
i wymiaru sprawiedliwości UE. Należy przy tym mieć na uwadze, że w przypadku
wielopoziomowego systemu Unii nie wszystkie normy prawa UE są stosowane przez
70
Marta Witkowska
instytucje unijne. Ich stosowanie odbywa się przez władzę publiczną państw członkowskich. W niektórych przypadkach do ich stosowania wymagają one specjalnych zabiegów prawnych, jak ratyfikacja, notyfikacja czy implementacja. Ośrodkiem decyzyjnym
dla aktów nieustawodawczych jest zwykle Komisja oraz w przypadku polityk realizowanych w oparciu o zasady międzyrządowości – Rada (TFUE: art. 291 ust. 2).
Procedury stanowienia prawa w Unii Europejskiej
Dokonane w poprzednim punkcie rozróżnienie między aktami ustawodawczymi
i nieustawodawczymi zostało wprowadzone Traktatem z Lizbony w 2009 r. i jest niezwykle pomocne w charakteryzowaniu procesu decyzyjnego w UE. Rozporządzenia
i dyrektywy o charakterze ustawodawczym należy definiować jako jednostronne akty
prawne pochodzące od instytucji w ramach ich kompetencji statutowych. Są one przyjmowane w zwykłej lub specjalnej procedurze ustawodawczej przez Radę i Parlament
Europejski lub przez Radę z udziałem PE (TFUE: art. 289). Podstawą ich przyjęcia
jest norma kompetencyjna zawarta w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
(TFUE) wskazująca na podmioty uczestniczące w tej procedurze oraz zakres materialny przyznanej kompetencji. Akty ustawodawcze obligatoryjnie podlegają opiniowaniu
przez podmiot wyznaczony w traktacie. W zwykłej procedurze ustawodawczej są to organy konsultacyjne UE, do których zalicza się Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny i Komitet Regionów. Natomiast w specjalnych procedurach ustawodawczych
organem opiniodawczym może być Parlament Europejski. W szczególnych przypadkach może być potrzebna opinia innych organów UE, jak Europejski Bank Centralny,
Komitet Ekonomiczno-Finansowy, Komitet ds. Zatrudnienia itp.
Dodatkowo akty ustawodawcze są objęte szczególnymi postanowieniami dotyczącymi nadzoru ze strony parlamentów narodowych oraz przestrzegania zasad proporcjonalności i pomocniczości (Protokół nr 1 2012: art. 5). Przekazywane parlamentom
narodowym są opiniowane co do jego zgodności z zasadą pomocniczości (Nowak-Far
2012: s. 106–113).
Zastosowanie zwykłej procedury ustawodawczej po zmianach wprowadzonych
traktatem lizbońskim zostało rozszerzone niemal do wszystkich decyzji z zakresu
TFUE, w których przewiduje się konieczność uzyskania większości kwalifikowanej
w Radzie UE. Procedura ta sytuuje Parlament Europejski i Radę na równorzędnej pozycji w ramach procesu stanowienia prawa w Unii Europejskiej i przebiega w sposób
uregulowany w TFUE, scharakteryzowany poniżej. (TFUE: art. 294).
71
Przedstawienie przez Komisję Europejską projektu aktu prawnego PE i Radzie
rozpoczyna pierwsze czytanie. Może się ono zakończyć przyjęciem aktu prawnego,
gdy Rada zaakceptuje propozycje poprawek zgłoszone przez Parlament lub gdy Parlament Europejski w pierwszym czytaniu pozytywnie zaopiniuje przedłożony projekt.
Warunkiem formalnym podjęcia ważnej decyzji jest obowiązek zapoznania się z opinią tematycznie zainteresowanego komitetu: Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego lub Komitetu Regionów. Przewodniczący PE i Rady podpisują przyjęty
dokument i przesyłają go do opublikowania w Dzienniku Urzędowym UE.
W sytuacji, gdy Rada nie akceptuje wszystkich poprawek PE lub gdy zatwierdzi
własne stanowisko rozpoczyna się procedura drugiego czytania. Parlament Europejski,
otrzymując stanowisko Rady do zaopiniowania, może obrać trzy różne ścieżki postępowania. Po pierwsze, może wydać pozytywną opinię do tego stanowiska. Po drugie, może zaproponować, większością głosów wchodzących w jego skład członków,
poprawki do stanowiska Rady oraz, po trzecie, Parlament może odrzucić taką samą
większością to stanowisko (weto). W wariancie pierwszym przyjęcie stanowiska Rady
kończy procedowanie. Decyzja Rady, po spełnieniu warunków formalnych (konsultacje z Komitetem Społeczno-Ekonomicznym lub Komitetem Regionów), może nabrać
mocy wiążącej. Uchwalenie przez PE weta, którego Rada UE nie może przegłosować,
sprawia, że zwykła procedura ustawodawcza kończy się fiaskiem. Przyjęcie przez Parlament Europejski poprawek do stanowiska Rady oznacza konieczność przekazania
ich do Rady i Komisji Europejskiej celem zaopiniowania. Poprawki PE pozytywnie
zaopiniowane przez Komisję mogą być przyjęte przez Radę w głosowaniu większością kwalifikowaną. Zaopiniowane negatywnie muszą być przyjęte przez Radę UE po
uzyskaniu jednomyślności. Przewodniczący PE i Rady podpisuje przyjęty dokument
i przesyła go do opublikowania w Dzienniku Urzędowym UE.
Jeżeli stanowiska Rady i Parlamentu Europejskiego nie są tożsame, wówczas w ciągu sześciu miesięcy powołuje się Komitet Pojednawczy. Procedowanie z udziałem Komitetu Pojednawczego określa się jako trzecie czytanie. W skład Komitetu wchodzą
członkowie Rady UE oraz ustalona parytetowo reprezentacja grup politycznych PE.
Komitet powinien wypracować tekst porozumienia w wyznaczonym czasie, zwykle
przyjmuje się termin trzymiesięczny. Nowe brzmienie projektu decyzji w ciągu sześciu
tygodni musi uzyskać akceptację Rady i Parlamentu Europejskiego. Prace Komitetu
mogą jednakże zakończyć się brakiem porozumienia i wtedy cała procedura kończy się
fiaskiem, a do obowiązków KE należy podjęcie nowej inicjatywy (Witkowska 2011c:
s. 206–208).
72
Marta Witkowska
Akty ustawodawcze mogą być przyjmowane także w procedurach specjalnych, przy
czym TFUE nie definiuje ich precyzyjnie. Przyjęło się używać tradycyjne określenia
na te procedury, bowiem funkcjonują one od dawna, jeszcze sprzed wejścia w życie
Traktatu z Lizbony. Są to procedury konsultacji i zgody. Przy takiej nomenklaturze
pozostał także Parlament Europejski w swoim regulaminie. W pierwszej procedurze
decyzję podejmuje najczęściej Rada po konsultacji z Parlamentem. Oznacza to niewiążący charakter opinii PE (negatywna opinia nie blokuje przyjęcia przez Radę decyzji).
Natomiast w procedurze zgody do podjęcia decyzji przez Radę wymagana jest pozytywna opinia PE (brak pozytywnej opinii blokuje przyjęcie decyzji). Parlament nie ma
możliwości sugerowania poprawek, natomiast jego pozycja jest wzmocniona poprzez
wiążący charakter opinii. Traktat przewiduje także sytuacje, w których zgodę na podjęcie decyzji przez Parlament wyraża Rada. Traktaty mogą przewidywać uzupełniająco
potrzebę zasięgnięcia opinii przed podjęciem decyzji jednego z komitetów doradczych.
Procedury stosowania prawa w Unii Europejskiej
W tej części artykułu przybliżony zostanie proces decyzyjny w Unii Europejskiej na
jego etapie stosowania. Jak wcześniej zaznaczono, stosowanie prawa odbywa się przez
upoważnione do tego instytucje i organy oraz może mieć charakter kierowniczy bądź
sądowy. Ten pierwszy przejawia się w wydawaniu aktów o charakterze konkretnym
i indywidualnym, do których w Unii Europejskiej zalicza się decyzje i akty nieustawodawcze. Decyzje o charakterze ustawodawczym powstają w procedurze ustawodawczej, natomiast o charakterze nieustawodawczym zostaną omówione poniżej.
Akty nieustawodawcze to zbiorcze określenie o charakterze formalnym na rozporządzenia, dyrektywy i decyzje przyjmowane przez instytucje Unii Europejskiej w drodze innej niż procedury ustawodawcze lub na podstawie upoważnienia wydanego
w akcie ustawodawczym. Traktat o funkcjonowaniu UE nie wprowadza zwartego katalogu aktów, które są klasyfikowane do kategorii aktów nieustawodawczych. Określenie
to należy stosować konsekwentnie w odniesieniu do wiążących rozstrzygnięć UE nie
będących aktami ustawodawczymi3. Akt nieustawodawczy może w nazwie zawierać
odpowiedni przymiotnik: delegowany lub wykonawczy. Dopuszcza się przyjmowanie
tzw. aktów nieustawodawczych bez przymiotnika (Witkowska 2011b: s. 12).
3
Przykładem jest sformułowanie art. 24 ust. 1 zd. 3: „Wyklucza się przyjmowanie aktów ustawodawczych…”.
73
Zakładając, że nowy podział wiążących aktów prawnych Unii ma charakter dychotomiczny, do kategorii aktów o charakterze nieustawodawczym należy – oprócz aktów delegowanych (TFUE art. 290) i wykonawczych (TFUE art. 291) – zaliczyć także:
1) akty Rady przyjmowane na podstawie traktatu bez jakiegokolwiek udziału Parlamentu
Europejskiego; 2) decyzje Rady i Rady Europejskiej przyjmowane w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB); 3) decyzje „wewnątrzorganizacyjne” Rady
i Rady Europejskiej; 4) decyzje Rady Europejskiej podejmowane w ramach uproszczonych
procedur rewizji traktatów; 5) decyzje Komisji Europejskiej przyjmowane na podstawie
TFUE, które nie są ani decyzjami delegowanymi, ani wykonawczymi; 6) rozporządzenia
i decyzje Europejskiego Banku Centralnego (TFUE art. 132) i inne (Barcz 2010: s. 22–24).
Akty nieustawodawcze są przyjmowane przez wskazany w traktacie ośrodek decyzyjny. Akty sygnowane jako „wykonawcze” wymagają opinii w tzw. procedurach
komitologicznych. Nazwa tych procedur pochodzi od ustanowionych w tym celu komitetów. Natomiast przy ośrodku międzyrządowym utworzono odrębne instytucje,
składające się z krajowych wyższych urzędników, realizujące funkcje doradcze. Są
nimi Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa (ang. The Political and Security Committee
PSC) zgodnie z art. 38 TUE oraz Komitet Bezpieczeństwa Wewnętrznego (ang. The
Internal Security Committee, COSI), zgodnie z art. 71 TFUE.
Sądowe stosowanie prawa polega na ustalaniu skutków prawnych pewnego stanu faktycznego. Literatura przedmiotu i orzecznictwo wskazują na bezpośrednie i pośrednie stosowanie prawa Unii Europejskiej, przy czym oba te sposoby nie zostały
jednoznacznie zdefiniowane. Stosowanie prawa UE zostało powierzone Trybunałowi
Sprawiedliwości UE (TUE: art. 19).
Do kontroli pośredniej kwalifikuje się badanie przez Trybunał wszelkich aktów oraz
wynikłych na tym tle sporów pod kątem ich zgodności z prawem Unii Europejskiej.
Czynności te Trybunał podejmuje dopiero na skutek wniesienia skargi przez instytucje lub państwo członkowskie, utrzymując w ten sposób pośredni wpływ na kontrolę
wykładni i stosowania prawa wspólnotowego. Bezpośrednie stosowanie osiągane jest
poprzez wykładnię traktatów bądź aktów ustawodawczych w drodze orzeczeń prejudycjalnych na wniosek sądów krajowych (Galster 1998: s. 13).
Szeroko wyznaczone traktatami ramy kompetencyjne Trybunału Sprawiedliwości
UE w zakresie stosowania prawa UE można zgrupować w trzy obszary: dokonywania
jednolitej wykładni, kontroli stanowienia oraz stosowania prawa UE (tabela 1). Nakreślony podział jest istotny pod względem wzmacniania działań na rzecz demokratyzacji
stosunków prawnych Unii Europejskiej.
74
Marta Witkowska
Tabela 1. Właściwość Trybunału Sprawiedliwości UE
Stosowanie prawa
w obszarze
Zakres rzeczowy
- rozstrzyganie w kwestiach ważności aktów prawnych UE;
Jednolitej wykładni:
- dokonywanie interpretacji aktów prawnych;
- udzielanie odpowiedzi na zapytania wstępne (pytania
prejudycjalne).
Kontroli stanowienia
prawa UE:
- opiniowanie o zgodności umowy międzynarodowej z postanowieniami traktatów;
- rozstrzyganie w kwestiach legalności aktów prawnych
UE.
Kontroli stosowania
prawa UE:
- sprawdzanie wypełniania obowiązków państw członkowskich wynikających z prawa UE;
- kontrola przestrzegania prawa przez instytucje UE.
Źródło: opracowanie własne.
Działania te zostały uzupełnione o instrumenty pozasądowej ochrony praw obywatela UE. Należą do nich prawo petycji do PE i skarga do Europejskiego Rzecznika
Praw Obywatelskich (ERPO).
Formy partycypacji obywateli UE w procesie
tworzenia prawa – konceptualizacja pojęć
W tej części artykułu zostanie przedstawiona koncepcja teoretyczna badania partycypacji obywateli UE w procesie podejmowania decyzji w Unii Europejskiej, z delimitacją na etap stanowienia i stosowania prawa. Nie ma bezpośrednich propozycji
teoretycznych zajmujących się wyjaśnianiem zjawisk i relacji w ujęciu transnarodowym. W literaturze przedmiotu opisuje się i rozwija koncepcje obejmujące procesy
partycypacji zachodzące na poziomie państw członkowskich. Ponieważ intencją autorki jest badanie procesów transnarodowych, wykraczających poza granice tych państw,
konieczne będzie zaadaptowanie dostępnego instrumentarium teoretycznego.
Obywatele UE mogą w różny sposób uczestniczyć w podejmowaniu decyzji. Ich
udział jest inny na różnych etapach procesu decyzyjnego, charakteryzuje się odmienną
intensywnością i może przejawiać się w różnorakich formach. Badaniu empirycznemu
75
należałoby poddać w konkretnym przedziale czasowym wybrane decyzje, uwzględniając następujące kryteria: sposób udziału, intensywność uczestnictwa, treść decyzji,
poziom organizacyjny, na którym jest realizowana partycypacja, zasięg udziału, stopień sformalizowania oraz etapy, na których obywatele są włączeni w podejmowanie
decyzji (Stankiewicz, Moczulska 2011: s. 622).
W niniejszym badaniu istotnym warunkiem jest po pierwsze fakt rozróżniania etapu stanowienia i stosowania prawa. Dodatkowo dla uszczegółowienia badania, autorka wyodrębnia fazy w procesie decyzyjnym: a) inicjowania i określania celów, b) formułowania treści
decyzji, c) implementacji i wykonania, d) oceny efektów i kontroli wyników (szerzej: Witkowska 2013b: s. 19). Obywatele uczestniczący na różnych etapach procesu decyzyjnego
mogą wspierać ośrodek decyzyjny np.: w rozpoznaniu i określeniu problemu, w zbieraniu
danych i informacji związanych z sytuacją problemową, w tworzeniu możliwych rozwiązań, w ocenie alternatyw czy także w wyborze rozwiązania albo implementacji decyzji czy
też w ocenie jej rezultatów (Stankiewicz, Moczulska 2011: s. 623).
Po drugie, biorąc pod uwagę sposób współudziału, należy wyróżnić uczestnictwo
pośrednie lub bezpośrednie. Pośredniość partycypacji przejawia się przez udział przedstawicieli obywateli w instytucjach i organach UE, jak: Parlament Europejski, Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny czy Komitet Regionów. Do formy pośredniej
reprezentacji obywateli na poziomie europejskim należy także zaliczyć europejskie
organizacje zrzeszające krajowe centrale związków zawodowych oraz związków pracodawców czy też związków kółek rolniczych, które są stałymi partnerami w procesie
decyzyjnym dla instytucji UE. Natomiast partycypacja bezpośrednia to uczestnictwo
poszczególnych jednostek (indywidualne) lub grup jednostek (zespołowe). Uczestnictwo indywidualne to jednostkowy udział np. w konsultacjach organizowanych przez
Komisję Europejską lub udział w seminarium tematycznym, na którym są dyskutowane interesujące obecnych kwestie, a wyniki dyskusji posłużą następnie do opracowania
propozycji legislacyjnej. Zespołowa partycypacja może mieć postać sieci europejskich
organizacji pozarządowych zwanych platformami tematycznymi współpracującymi
z Komisją Europejską (szerzej: Witkowska 2013c: s. 221–222). Są to tzw. sieci problemowe (ang. issue networks). Komisja korzysta także ze współpracy z wybranymi
grupami społecznymi, które są zarejestrowane w bazie pod nazwą Rejestr służący
przejrzystości (ang. Transparency Register) (Rejestr Służący Przejrzystości: WWW).
Po trzecie, wyróżniając kryterium sformalizowania współudziału obywateli, wyodrębniono partycypację formalną i nieformalną. Udział formalny to obligatoryjne, regulowane prawnie uczestnictwo w podejmowaniu decyzji, natomiast udział nieformalny
76
Marta Witkowska
to aktywność dobrowolna, często przejawiająca się we wzajemnych relacjach dotyczących procesów zarządzania (Stankiewicz Moczulska 2011: s. 623).
Te trzy wymienione powyżej zmienne pozwalają uporządkować wybrane przejawy
uczestnictwa obywateli w procesie decyzyjny Unii Europejskiej na jednym schemacie
(schemat 1).
Schemat 1. Klasyfikacja form udziału obywateli UE w procesie decyzyjnym
Pośrednia
Partycypacja
Etap stanowienia prawa
konsultacje z traktatowo powołanymi organami doradczymi,
których wysłuchanie ma charakter
obowiązkowy (Europejski Komitet
Ekonomiczno-Społeczny (EKES),
Komitet Regionów (KR)); współpraca z partnerami społecznymi,
strukturalnymi i tematycznymi;
dialog usystematyzowany z przedstawicielami władz regionalnych
i lokalnych oraz organizacjami pozarządowymi; Impact Assessment
Etap stosowania prawa
Partycy
pacja
zasada partnerstwa gwa- formalna
rantem uwzględniania
interesu społecznego
w podejmowanych decyzjach i monitorowaniu
ich realizacji; zbieranie
ekspertyz (ciała doradcze, grupy ekspertów,
doradców lub komitety
doradzające Radzie)
studia i analizy zewnętrzne, nieformalna
warsztaty, seminaria itp.
Bezpośrednia
petycja do PE, skarga do formalna
RPO, skarga do Komisji
konsultacje społeczne (otwarte,
internetowe); konsultacje ukierunkowane (dokumenty konsultacyjne, kwestionariusze, spotkania
z interesariuszami, publiczne wysłuchania, warsztaty, konferencje
itp.; powiązania sieciowe z dużymi
grupami interesariuszy (np. SMP,
konsumenci, regiony, itp.); panele
obywatelskie, debaty obywateli
i przedstawicieli instytucji UE
nieformalna
77
Intensywność udziału obywateli UE w procesie stanowienia
i stosowania prawa w Unii Europejskiej – konceptualizacja badania
Na potrzeby badania intensywności partycypacji w UE autorka zaadoptowała klasyfikację zaproponowaną przez Wernera Tegtmeiera. Wg tego autora intensywność
partycypacji może przejawiać się we współdziałaniu albo we współdecydowaniu. Do
każdej z tych dwóch grup wspomniany autor przyporządkował formy partycypacji
od najmniejszego do największego stopnia intensywności. Współdziałanie ma postać
uczestnictwa biernego i jego wyrazem będą takie formy jak: informowanie, wysłuchanie oraz konsultowanie. Współdecydowanie jest aktywną formą partycypacji i przejawia się w trzech następujących postaciach: prawie sprzeciwu, prawie wyrażenia zgody,
we wspólnym lub samodzielnym rozstrzyganiu (za: Mendel 2001). Powyższa koncepcja zostanie zaadaptowana na potrzeby analizy partycypacji w środowisku Unii Europejskiej poprzez wskazanie jej form biernych i aktywnych występujących rzeczywiście
w procesach decyzyjnych w UE.
Do prawidłowego wskazania form biernych partycypacji w UE, nazywanych w tej
koncepcji współdziałaniem obywateli w procesach decyzyjnych, i dokonania całościowej ich analizy, autorka posłuży się zmodyfikowaną, uwspółcześnioną koncepcją
tzw. drabiny partycypacji4, zaproponowaną przez Sherry R. Arnsteina (Arnstein 1969).
Obecnie w schemacie zaangażowania społecznego wyróżnia się cztery stopnie: informacja, konsultacja, dialog oraz partnerstwo (Kopijkowski-Gożuch 2013: s. 7). Natomiast formy aktywne mają swoje odpowiedniki w instytucjonalnych rozwiązaniach
prawnych jak: prawo petycji do PE, skarga do ERPO, skarga do Komisji, prawo do
przedstawienia europejskiej inicjatywy ustawodawczej oraz onlinową aktywność Futurian w kształtowaniu polityki 3.0.
Pierwszy z wyróżnianych stopni biernego uczestnictwa w życiu publicznym związany jest z jednostronnym charakterem przekazu informacji ze strony władzy publicznej do społeczeństwa. Administracja decyduje całkowicie jednostronnie i samodzielnie,
a obywateli jedynie informuje o podjętych decyzjach lub procedurach. Uzasadnienie
tych decyzji jest próbą nakłonienia społeczeństwa do ich akceptacji (Sartorius, Pietras,
Mierzejewski 2009: s. 5).
Drugi stopień otrzymał miano konsultacji. Proces wytwarzania i przekazywania informacji ma tutaj charakter dwustronny. Przed podjęciem decyzji administracja aktyw 4
Przebiega ona przez następujące stopnie: brak partycypacji (manipulacja), informacja, konsultacja, partnerstwo, do pełnej kontroli społecznej nad władzą.
78
Marta Witkowska
nie zasięga opinii różnych grup społecznych i ich reprezentantów. Konsultacje mogą
mieć postać: kwestionariuszy, publicznych wysłuchań, warsztatów, konferencji czy
zbierania ekspertyz. Zgłoszone propozycje i opinie społeczne mogą, lecz nie muszą
zostać wykorzystane przez administrację, ponieważ nie mają charakteru wiążącego
(Kopijkowski-Gożuch 2013: s. 13).
Kolejnym stopniem jest dialog. W odróżnieniu od konsultacji oznacza on regularność wymiany poglądów między stronami. Może mieć on charakter ogólny lub współpracujący, czyli oparty na wspólnych interesach, dotyczących opracowania konkretnego rozwiązania (Kopijkowski-Gożuch 2013: s. 7).
Najwyższym stopniem zaangażowania i współpracy jest partnerstwo. Zakłada ono
podział odpowiedzialności i współpracę pomiędzy administracją a reprezentantami
strony społecznej na każdym etapie procesu decyzyjnego (Kopijkowski-Gożuch 2013:
s. 7). Wyróżnia się on od poprzednich stopni tym, że nie jest to tylko przekazywanie
informacji, uzyskiwanie opinii, lecz proces równoczesnego projektowania rozwiązań
i ich konsultowania. Przed podjęciem decyzji administracja współpracuje z partnerami
społecznymi w celu podjęcia decyzji opartej na zasadzie konsensusu. Strony wspólnie
definiują problemy i szukają rozwiązań uwzględniających interesy każdej z nich (Sartorius, Pietras, Mierzejewski 2009: s. 6).
Charakterystyka biernego udziału obywateli UE (współdziałania)
w procesie tworzenia prawa w Unii Europejskiej
W procesie tworzenia prawa UE zarówno na etapie jego stanowienia, jak i stosowania, należy wyróżnić obszary/polityki, w których współdziałanie obywateli
UE występuje ze zróżnicowaną intensywnością. W pierwszej kolejności omówione zostaną wybrane przykłady partycypacji charakteryzujące się najmniejszą intensywnością z grupy form pasywnych. Zgodnie z przyjętą koncepcją klasyfikacji
form partycypacji pod względem intensywności analizie poddawane będą przykłady zaangażowania obywateli w procesy decyzyjne ze zwiększającym się stopniem
intensywności.
W obszarach, w których ośrodek decyzyjny ma charakter międzyrządowy, jak
np. WPZiB, występuje najniższy stopień zaangażowania obywateli definiowany
jako informacja. Decyzje są podejmowane przez ośrodek decyzyjny, a opinii publicznej jest przekazywana skrótowa informacja na ich temat. Informacja może
79
być przedstawiana bezpośrednio opinii publicznej lub na forum Parlamentu Europejskiego. Przykładem traktatowego wymogu informowania Parlamentu są sformułowania dotyczące przekazywania sprawozdań instytucji z realizacji wybranych
polityk, jak gospodarcza, spójności, energetyczna, w których udział PE jest ograniczony.
Stopień drugi, zwany konsultacją, jest w Unii Europejskiej bardzo spopularyzowany. Został wzmocniony poprzez obligatoryjny wymóg konsultowania aktów ustawodawczych Rady i Parlamentu Europejskiego przez komitety konsultacyjne, do
których należą m.in. EKES oraz KR. Formy konsultacji w Unii Europejskiej na przestrzeni ostatnich dziesięcioleci zostały rozbudowane. Prócz zbierania opinii od ustanowionych traktatowo organów konsultacyjnych, reprezentujących interesy poszczególnych grup społecznych, występują inne formy, jak np. zielone księgi, wysłuchania
publiczne czy seminaria. W ostatniej dekadzie wprowadzono także procedurę Impact
Assessment (IA)5 (European Commission: WWWa). Ponadto instytucje UE mogą
korzystać z opinii doradców czy analiz ekspertów oraz innych ciał o charakterze
komitetowym (szerzej Witkowska 2013a: s. 40–48). Konsultacje występują zarówno w fazie inicjowania i określania celów, dla sondowania opinii zainteresowanych
podmiotów i wypracowania kompromisowego rozwiązania, jak i w kolejnych fazach
procesu decyzyjnego (Witkowska 2013b: s. 20–28). Przykładowe formy konsultacji
występujące w różnych fazach procesów decyzyjnych w UE zostały przedstawione
na schemacie nr 2.
Schemat 2. Formy konsultacji na różnych etapach procesu tworzenia prawa
w Unii Europejskiej
Faza inicjowania i określania celów
•
•
•
•
•
5
zielone księgi;
konsultacje internetowe (Your voice in Europe);
konsultacje ukierunkowane;
Impact Assessment;
opinie od komitetów społeczeństwa obywatelskiego
Narzędzie analityczne umożliwiające przeprowadzanie wyczerpującej oceny ex-ante projektowanej na szczeblu unijnym regulacji. W polskich regulacjach urzędnicy posługują się określeniem Ocena skutków regulacji (OSR).
80
Marta Witkowska
Faza formułowania treści decyzji
•
konsultacje z Parlamentem Europejskim w procedurach konsultacji i zgody;
•
konsultacje obowiązkowe z Komitetem Regionów i Europejskim Komitetem Ekonomiczno-Społecznym w ramach procedur ustawodawczych;
•
powoływanie grup eksperckich;
•
zasięganie opinii komitetów eksperckich powoływanych przez Radę np.
Komitetu ds. Zatrudnienia, Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa, Komitetu ds. Transportu.
Stopień konsultacji istnieje także w przypadku procedur zawierania umów. Należy
wydzielić procedury: zmian traktatów, zawierania umów o członkostwo oraz zawierania pozostałych umów. W procedurach tych różny jest stopień udziału Parlamentu Europejskiego jako pośredniej reprezentacji obywateli. Jego udział polega na wyrażeniu
opinii bądź zgody. Istnieją jednak sytuacje przewidziane traktatami, w których opinia
Parlamentu nie jest wymagana (np. umowy handlowe).
Ta forma pośredniej, formalnej partycypacji jest mało efektywna ze względu na
niską jej częstotliwość występowania oraz brak instrumentów skutecznego wpływu na
opiniowane decyzje. Dotyczy to niestety również formuły zwołania Konwentu Europejskiego w procedurze zmiany traktatów, która od czasu jej wprowadzenia nigdy nie
została zastosowana, pozostając nadal rozwiązaniem alternatywnym. Dokonana zmiana obowiązujących traktatów miała miejsce na mocy decyzji Rady Europejskiej – tzw.
procedura kładki.
W UE częstą formą zaangażowania obywateli w procesy decyzyjne jest dialog,
klasyfikowany w badaniu jako bardziej intensywna forma partycypacji. Pierwsze
jego przejawy miały miejsce w polityce społecznej pod nazwą dialogu z partnerami
społecznymi. Komisja Europejska wskazała europejskie zrzeszenia krajowych organizacji związków zawodowych i pracodawców oraz grup biznesu, z którymi prowadzi uregulowany dialog. W chwili obecnej formułą dialogu objęto ponad czterdzieści
grup zawodowych. Jest to sektorowy dialog społeczny w Unii Europejskiej prowadzony przez przedstawicieli pracodawców i pracowników europejskich podzielonych według sektora działalności gospodarczej. Partnerzy społeczni danego sektora
zawodowego wspólnie występują z wnioskiem o ustanowienie komitetu dialogu sek-
81
torowego. Dialog polega na dyskusji połączonej z negocjacjami, umożliwiając tym
samym lepsze zrozumienie problemów poszczególnych sektorów (Komisja Europejska 2010: s. 6-10).
W oparciu o doświadczenia płynące z dialogu sektorowego wprowadzono podobne rozwiązania w polityce regionalnej, nazywanej zamiennie strukturalną lub spójności. Stąd nosi on miano dialogu strukturalnego. Jego przedmiotem jest wypracowanie
kompromisowych rozwiązań dotyczących celów, instrumentów oraz metod realizacji polityki spójności UE na poziomie europejskim, krajowym oraz subregionalnym.
Uczestniczą w nim przedstawiciele władz lokalnych i regionalnych oraz zainteresowani reprezentanci organizacji pozarządowych, m.in. wypracowując spójne reguły pozyskiwania unijnej pomocy i korzystania z funduszy.
Forma dialogu funkcjonującego w tych dwu ważnych i znaczących społecznie politykach ustabilizowała się także w innych obszarach działań podejmowanych przez
Unię Europejską. Nosi on miano dialogu usystematyzowanego/zorganizowanego (ang.
structured dialogue) i dotyczy wybranej dziedziny, a w dialogu uczestniczą zainteresowani partnerzy. W ramach tej nowej formuły wyróżnia się dialog ogólny – dotyczący
kwestii natury ogólnej (np. rocznego programu prac Komisji) oraz dialog tematyczny – oscylujący wokół konkretnej dziedziny polityki unijnej (np. polityki rolnej, konkurencji czy morskiej). Przykładem działań podejmowanych w ramach tego dialogu
w obszarze polityki wobec młodzieży były konsultacje dotyczące programu Erasmus+
(Młodzież w działaniu: WWW).
W ostatnim czasie zaczęła krystalizować się nowa formuła w ogólnoeuropejskiej
komunikacji pod nazwą dialogu obywatelskiego. Obejmuje ona tzw. panele tematyczne organizowane w różnych miastach państw członkowskich UE z udziałem
ograniczonej liczby obywateli UE. W trakcie spotkań dyskutowane są ważne kwestie
związane z interesem publicznym. W spotkaniach na pytania obywateli odpowiadają właściwi merytorycznie komisarze europejscy. Wiodącymi tematami w ostatnich
latach były takie kwestie jak: kryzys, prawa obywateli i przyszłość Europy. W ponad 50 zorganizowanych spotkaniach dialogu obywatelskiego uczestnicy rozmawiali
o tym, jak wzmocnić struktury demokratyczne Unii Europejskiej (European Commission: WWWb).
Najwyższym stopniem biernego zaangażowania i współdziałania obywateli w ramach procesów decyzyjnych jest partnerstwo. Ta forma partycypacji w UE została
podniesiona do rangi zasady. Tak jak zasada subsydiarności czy solidarności obowiązuje zasada partnerstwa. Jej funkcjonowanie w Unii jest kwestią problematyczną
82
Marta Witkowska
ze względu na wielopoziomowy charakter systemu politycznego UE, z którego wynikają ograniczenia procesu stosowania prawa UE. We fragmentarycznym zakresie
należy ono wyłącznie do kompetencji instytucji UE. Stosowanie prawa o charakterze kierowniczym (administracyjnym) polega na przyjmowaniu aktów nieustawodawczych, które następnie wymagają wdrożenia do porządków krajowych państw
członkowskich i stosowania przez organy krajowe. Drugi rodzaj stosowania prawa
UE (sądowy) także wymaga współdziałania poziomu krajowego z ponadnarodowym.
Przykładowo sądy krajowe zadają pytania prejudycjalne, na które odpowiada Trybunał Sprawiedliwości UE. Natomiast skarga przeciwko państwu członkowskiemu
wymaga przeprowadzenia długotrwałej procedury przedsądowej, w której Komisja ocenia stan działań organów władzy publicznej państwa członkowskiego i żąda
przedkładania odpowiednich dokumentów.
Istnieje jeden przykład realizacji partnerstwa w UE, który miał miejsce w trakcie
prac nad reformą traktatów założycielskich w ramach Konwentu Europejskiego. Staraniem koalicji organizacji pozarządowych uczestniczących w pracach grup roboczych
Konwentu wprowadzono do traktatów postanowienia o demokracji partycypacyjnej
w UE. Po pierwsze, dotyczyły one wprowadzenia regulacji w brzmieniu obecnego art.
152 TFUE o partnerach i dialogu społecznym na poziomie Unii (Bouza 2010: s. 98)
oraz, po drugie, wprowadzenia regulacji dotyczącej europejskiej inicjatywy obywatelskiej (EIO) (Lamassoure 2004: s. 423–425).
Prace legislacyjne i związane z nimi konsultacje obejmujące rozporządzenie dotyczące EIO są także ilustracją partnerstwa między społeczeństwem obywatelskim
a instytucjami UE. Wynegocjowane rozwiązania proceduralne EIO wzmacniają udział
obywateli UE w ramach trójkąta instytucjonalnego podejmującego najważniejsze decyzje (Szeligowska, Mincheva 2012: s. 52). Niestety wspomniana wielopoziomowość
systemu UE i przyjętych rozwiązań stosowania prawa spowodowała, że powstał rozdźwięk między wypracowanymi rozwiązaniami na poziomie ponadnarodowym, a ich
aplikacją na poziomie krajowym. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że jest to
wynikiem niedostatecznej mobilizacji ze strony krajowych partnerów sieci organizacji
aktywnych na poziomie europejskim (Sudbery 2003).
Stąd Unia Europejska zabiega o tworzenie regulacji gwarantujących udział partnerom, z którymi decyzje były konsultowane w procesie ich realizacji. Tak jest przykładowo w polityce spójności. Partnerzy dialogu strukturalnego uczestniczą w nim na
każdym poziomie zarówno w negocjowaniu celów i instrumentów polityki, jak i w monitorowaniu i rozliczaniu z ich wykonania (np. zasiadając w komitetach koordynują-
83
cych i monitorujących). W innych dziedzinach udział partnerów także zależny jest od
standardów krajowych i wewnątrzkrajowych regulacji. Przykładowo w komunikacie
Komisji dotyczącym wzmocnienia pozycji samorządów lokalnych znajdujemy zalecenie dla państw członkowskich. Dotyczy ono wsparcia partnerstwa na poziomie lokalnym osób zainteresowanych i mechanizmów dialogu, w którym uczestniczą przedstawiciele samorządów lokalnych, inne lokalne podmioty i obywatele, gdyż jest to sposób
na podjęcie dialogu z właściwymi organami władz centralnych i zakomunikowanie
swoich potrzeb i obaw, a także dopilnowanie, że będą one brane pod uwagę (Komisja
Europejska 2013: s. 5).
Zestawienie analizowanych biernych form zaangażowania obywateli UE w procesy
decyzyjne z uwzględnieniem ich intensywności dokonano w tabeli 2.
Tabela 2. Bierne formy uczestnictwa obywateli UE w procesie decydowania
Unii Europejskiej z uwzględnieniem ich intensywności
Intensywność
partycypacji
partnerstwo
dialog
Etap stanowienia prawa
udział w Konwencie Europejskim
Etap stosowania prawa
partnerzy uczestniczący
w dialogu na etapie stanowienia prawa
dialog społeczny, europejski dialog
sektorowy, dialog strukturalny, dialog
dialog strukturalny
usystematyzowany (ogólny i tematyczny), dialog obywatelski
konsultacja
konsultowanie zawieranych umów,
konsultowanie przyjmowanych aktów
ustawodawczych, Impact Assessment,
zielone księgi, konsultacje otwarte
i ukierunkowane, zasięganie opinii
i zbieranie ekspertyz
informacja
informowanie PE o stopniu realizacji
celów w wybranych politykach (np.
WPZiB, gospodarczej) czy ustaleń
dokonanych na posiedzeniach RE
jawność procesu komitologicznego (dostępność
opinii i dokumentów)
84
Marta Witkowska
Charakterystyka aktywnego udziału obywateli
UE (współdecydowania) w procesie tworzenia
prawa w Unii Europejskiej
Charakteryzując formy aktywnej partycypacji w UE należy wskazać: prawo do złożenia petycji do Parlamentu Europejskiego, prawo do złożenia skargi do Europejskiego
Rzecznika Praw Obywatelskich, poinformowanie Komisji Europejskiej o niewywiązywaniu się przez państwo członkowskie z zobowiązań traktatowych, prawo złożenia skargi o zbadanie legalności aktów ustawodawczych (TFUE: art. 263), prawo do
przedstawienia europejskiej inicjatywy ustawodawczej oraz onlinową aktywność Futurian w kształtowaniu polityki 3.0.
Pierwszą formą aktywnego korzystania z praw przysługujących mieszkańcom
państw członkowskich UE są petycje przesyłane do członków komisji petycji PE. Petycje mogą być składane indywidualnie lub łącznie w porozumieniu z innymi osobami.
Muszą dotyczyć kwestii wchodzących w zakres działalności Unii Europejskiej i bezpośrednio dotykać osób czy też grup je składających. Petycja może mieć formę skargi
bądź wniosku oraz dotyczyć kwestii leżących w interesie prywatnym lub publicznym.
Może także zawierać indywidualny wniosek, skargę lub komentarz dotyczący stosowania prawa UE, lub też wezwanie PE do przyjęcia stanowiska w danej sprawie (Witkowska 2012: s.158).
Obywatele chętnie korzystają z prawa składania petycji, czynią to często za pośrednictwem strony internetowej lub mailowo. We wszelkich raportach forma ta jest
wysoko oceniana pod względem skuteczności i stopnia wykorzystania przez obywateli
UE w komunikacji z instytucjami (Komisja Petycji 2014/2008(INI)).
Drugą formą jest skarga do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.
Przedmiotem skargi mogą być przypadki niewłaściwego administrowania w działaniach instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii (TFUE: art. 228). Zarzut
niewłaściwego administrowania obejmuje sytuacje działania niezgodnego z prawem,
nierespektującego zasad dobrej administracji lub naruszające prawa podstawowe.
Działanie instytucji, organu lub jednostki administracyjnej o takim charakterze może
przyjąć formę nieprawidłowości administracyjnej, niesprawiedliwości, dyskryminacji, nadużycia władzy, braku działania, nieudzielenia informacji lub zbędnej zwłoki.
Prawo skargi do ERPO wypełnia dwie funkcje. Z jednej strony jest formą partycypacji obywateli w procesie decyzyjnym w jej fazie kontroli. Z drugiej strony jawi
się jako środek pozasądowej ochrony praw obywateli oraz innych podmiotów przed
85
działaniami instytucji, organów i innych jednostek administracyjnych Unii sprzecznych z prawem, w tym z prawem do dobrej administracji (Skomerska-Muchowska,
Wyrozumska 2010: s. 125).
Trzecią, jedyną nieformalną, możliwością jest wniesienie skargi do Komisji Europejskiej o naruszeniu zobowiązań traktatowych przez państwo członkowskie. Skarga
może być wniesiona na formularzu dostępnym na stronie internetowej. W celu zwiększenia przejrzystości procedur, utrzymania terminowości i ułatwienia przepływu dokumentów uruchomiony został program „EU Pilot” (więcej: European Commission:
WWWc). Liczba zgłoszeń nie jest publikowana. Na uwagę zasługuje udostępnienie tej
możliwości i jej skuteczność. Przykładem może być zgłoszenie poczynione ze strony
koalicji polskich organizacji pozarządowych: Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony
Ptaków – WWF – Polska Zielona Sieć o niedociągnięciach przy organizacji procesu
planistycznego i budowie trasy Via Baltica (Skarga do Komisji Europejskiej: WWW).
W efekcie zgłoszeń obywatelskich Komisja zajęła się sprawą, podjęła czynności etapu przedsądowego procedury skargi przeciwko państwu członkowskiemu, a następnie sprawa zakończyła się precedensowym wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości UE
(Komisja Europejska 2006).
Czwartą, najnowszą i od razu bardzo popularną formą aktywnej partycypacji bezpośredniej w procesie stanowienia prawa w Unii Europejskiej, jest europejska inicjatywa obywatelska (EIO). Została ona wprowadzona na mocy Traktatu z Lizbony. Zapis
art. 11 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej zobowiązał instytucje UE zaangażowane
w proces legislacyjny do doprecyzowania zasad i warunków skutecznego wystąpienia
z inicjatywą obywatelską. Nastąpiło to w 2011 r., a z inicjatywą można było wystąpić
dopiero od maja 2012 r. (Rozporządzenie 211/2011). Od chwili uruchomienia obywatelom tej możliwości aktywnego uczestnictwa w procesach decyzyjnych zgłoszono
ponad 30 projektów aktów prawnych, a wiele zostało odrzuconych z przyczyn formalnych. W praktyce obywatele UE nie posiadają porównywalnej z krajowymi systemami
inicjatywy ustawodawczej. EIO wyposaża obywateli UE w instrument umożliwiający
im wywieranie wpływu na aktywność Komisji Europejskiej w zakresie inicjowania
projektów aktów ustawodawczych (szerzej: Witkowska 2013d). Inicjatywa ta tworzy
platformę dla dyskusji o charakterze ogólnounijnym. Ze względu na zaangażowanie
społeczeństwa i odmienną od dotychczasowego dialogu międzyinstytucjonalnego
formę komunikacji, będzie ona wzbudzać coraz większe zainteresowanie mediów.
W dłuższej perspektywie może to wpłynąć na rozpowszechnienie wiedzy o nowej formie aktywności obywatelskiej (Gostyńska 2012).
86
Marta Witkowska
Od 2011 r. istnieje także internetowa platforma komunikacji sieciowej z obywatelami UE pod nazwą Futurium (European Commission: WWWd). Aktywni uczestnicy
platformy określani są mianem futurian (ang. Futurizens). Platforma ta wykorzystuje
zaangażowanie zainteresowanych do współtworzenia przyszłości i idei polityk zawierając w sobie mechanizm działania nieformalnych sieci społecznych. Ta forma udziału
obywateli w kształtowaniu polityki otrzymała nazwę policy making 3.0 (Komisja Europejska 2012).
Powyższe rozważania dotyczące partycypacji w UE zarówno jej form pasywnych,
jak i aktywnych, prezentuje całościowo schemat 3.
Schemat 3. Formy udziału obywateli UE w procesie stanowienia i stosowania
prawa
87
Zakończenie
Przedmiotem analizy w niniejszym artykule był rozwój mechanizmów i instrumentów umożliwiających aktywny udział obywateli UE w procesach decyzyjnych. Autorka weryfikowała hipotezę, że partycypacja obywateli UE w jej formach stawianych
najwyżej na skali intensywności zarówno w grupie współdziałania (formy bierne), jak
i współdecydowania (formy aktywne) sprzyja uczestnictwu obywateli w procesach podejmowania decyzji w UE, przez co istnieje potencjalna szansa w dłuższej perspektywie czasowej, że będzie miała pozytywny wpływ na przezwyciężenie kryzysu modelu
demokracji w UE.
W bogatej literaturze przedmiotu zostało już szeroko teoretycznie i empirycznie
dowiedzione, że demokratyczny charakter Unii Europejskiej można identyfikować na
różne sposoby. W niniejszym badaniu został obrany kierunek oceny dokonywany poprzez badanie demokratycznej reprezentatywności, powszechności i jakości uczestnictwa w działaniach politycznych oraz oceny przebiegu procesu podejmowania decyzji.
Nosi on miano poszukiwań demokratyzmu na „wejściu do systemu” (input). Alternatywną ścieżką jest ocena skuteczności rozpoznawania i równej troski o realizację
potrzeb obywateli UE (output).
Intensywność partycypacji oceniano przy zaadaptowaniu klasyfikacji zaproponowanej przez Wernera Tegtmeiera. Wyróżniono partycypację bierną (współdziałanie)
i aktywną (współdecydowanie). W pierwszej grupie wyróżniono stopnie intensyfikacji
partycypacji od informacji, przez konsultację, dialog do partnerstwa. Do drugiej grupy
zaklasyfikowano prawo sprzeciwu, wyrażenia zgody oraz wspólne rozstrzyganie.
W pierwszej części badania scharakteryzowano dwa podstawowe etapy procesu
tworzenia prawa w Unii Europejskiej: stanowienia i stosowania. Następnie poszukiwano form partycypacji w każdym z tych etapów. W procesie stanowienia norm europejskich ośrodek może mieć charakter międzyrządowy bądź wspólnotowy. W pierwszym
przypadku najczęściej korzysta się z formy informowania bądź zasięgania opinii instytucji reprezentującej społeczeństwa państw członkowskich – Parlamentu Europejskiego. W drugim przypadku, gdy ośrodek decyzyjny ma charakter wspólnotowy a efektem
podjęcia decyzji są akty ustawodawcze, stwierdzono bardziej intensywny udział obywateli UE. Organizowane są otwarte konsultacje w różnych formach. Opinie są zbierane od zainteresowanych podmiotów zarówno w fazie inicjowania i określania celów,
jak i w kolejnych fazach procesu decyzyjnego, w których uczestniczą już tylko organy przedstawicielskie czy doradcze. Prowadzenie konsultacji społecznych nie spełnia
88
Marta Witkowska
wszystkich oczekiwań aktywnej części obywateli. Przede wszystkim w trakcie konsultacji można wyrażać jedynie opinie na zadane tematy i oceniać przedkładane propozycje. Nie można zadawać pytań, ani zgłaszać problemowych kwestii (Witkowska 2013c:
s. 224). Wyrażone opinie społeczne nie są dla decydentów wiążące. Stąd w wybranych
obszarach decyzyjnych podczas tworzenia aktów ustawodawczych wprowadzono dialog, cechujący się nieco wyższym natężeniem wzajemnych kontaktów i uregulowanym mechanizmem komunikacji. Staje się on coraz bardziej powszechny w procesie
stanowienia prawa i jest wykorzystywany przez Komisję Europejską do komunikacji
z obywatelami. Omówione powyżej rozwiązania, umożliwiające bierny udział obywateli w kształtowaniu życia publicznego UE, różnią się między sobą intensywnością, ale
mają dwie cechy wspólne. Po pierwsze, wymagają zaangażowania ze strony obywateli,
ponieważ stwarzają wyłącznie potencjał do partycypacji, nie zaś faktyczne narzędzia
wywierania wpływu. Po drugie, wymagają również dobrej woli ze strony decydentów,
ponieważ w przeciwnym razie nawet najbardziej aktywni obywatele nie będą mogli
wywrzeć żadnego realnego wpływu (Ignyś 2014: s. 31).
Natomiast etap stosowania prawa UE, który ma miejsce na poziomie europejskim,
ma charakter ekspercki, urzędniczy i sądowy. W stosowaniu prawa o charakterze niesądowym uczestniczą komitety składające się z przedstawicieli państw członkowskich,
organizacji tematycznych i innych wyspecjalizowanych jednostek, których zadaniem
jest konsultowanie decyzji Komisji. Nie można tych działań zaliczyć do umożliwienia czynnej partycypacji obywateli UE, ale zwiększenie ich przejrzystości i jawności
oznacza pośrednio realizację zasad demokracji. Obywatele zyskali możliwość kontroli
pracy urzędników krajowych i europejskich, co także pozytywnie wpływa na zwiększenie samokontroli ze strony administracji na etapie stanowienia prawa w UE. Do
tego należy dodać udział przedstawicieli obywateli w procesie kontroli, monitoringu
i wdrażania stosowania prawa przez państwa członkowskie. Analiza możliwych form
aktywnej i nieformalnej partycypacji obywateli UE wskazuje, że ujawniają się one na
etapie stosowania prawa. Można je przypisać do fazy kontroli i oceny, bowiem z reguły
pełnią podwójną funkcję, będąc także instrumentem pozasądowej ochrony prawnej.
Całościowo mechanizm ten należy ocenić jako zachowanie reguł demokracji liberalnej
na etapie stosowania prawa. Zatem zmiany wprowadzone w procedurach komitologicznych wraz z regułami obowiązującymi w sądowej i pozasądowej ochronie prawa
w UE wzmacniają legitymację Unii Europejskiej.
Z przeprowadzonego badania wynika wniosek, że obserwowane zmiany zachodzące w procesie stanowienia i stosowania prawa w Unii Europejskiej legitymizują jej sys-
89
tem polityczny. Źródłem tej legitymacji jest wdrażanie modelu rządzenia europejskiego
opartego na teorii dobrego rządzenia (ang. good governance). Model ten został szeroko
opisany w Białej księdze w sprawie rządzenia w Europie (Komisja Europejska 2001).
Przyczynia się on do demokratyzacji systemu rozumianej jako przejrzystość i transparentność funkcjonowania władzy publicznej i administracji, a także zdolność do włączania obywateli na zasadach odpowiedniej reprezentacji i pluralizmu oraz zapewnienia uczestnictwa w procesach rządzenia w oparciu o zasadę partnerstwa (Witkowska
2013a: s. 35). Model europejskiego rządzenia jest coraz częściej i w zwiększającej
się materii prawnej kształtowany w rezultacie stosowania procedur konsultacyjnych,
umożliwiających negocjowanie rozwiązań. W świetle wcześniejszych analiz europejski proces tworzenia prawa niemal nie odbiega od idealnego wzorca pożądanego, opisywanego jako: zapewnianie praworządności procesu prawodawczego, wyznaczanie
sposobów dochodzenia do akceptowanego społecznie zespołu wartości stanowiących
podstawę prawa, zapewnianie społecznej legitymizacji decyzji prawodawczych, minimalizowanie ryzyka podejmowania nietrafnych rozstrzygnięć legislacyjnych, sprzyjanie ekonomicznemu przebiegowi stanowienia prawa, zapewnianie skutecznego uczestnictwa w tworzeniu prawa europejskiego (Piotrowski 2011: s. 35).
Stwierdzone w badaniu współdziałanie europejskiego ośrodka decyzyjnego z obywatelami w regulowaniu kwestii publicznych ma charakter legitymizujący proces decyzyjny w UE. Różnorodność reguł tego współdziałania jest cechą szczególną tego
systemu. Nie ma jednego modelu, niejako wzorca. W poszczególnych demokracjach
w państwach członkowskich występuje wielość rozwiązań, wynikająca z określonej
koncepcji ról głównych aktorów sceny politycznej. Zbiór tych reguł warunkuje rzeczywisty wpływ władzy i obywateli na zakres problemów i sposobów ich rozwiązywania
w sferze publicznej (Misztal 2013: s. 234). Prawo obywateli do uczestniczenia w życiu
publicznym w okresach między wyborami stanowi alternatywny sposób uzupełniania
niedoskonałości demokracji przedstawicielskiej. Całokształt form aktywności obywatelskiej i współuczestniczenia w procesach decyzyjnych w UE określany jest mianem
demokracji partycypacyjnej (Fazi, Smith 2006: s. 12–15). Należy stwierdzić intensywność i sprawność rozwiązań przewidzianych w regulacjach prawnych (de iure).
W artykule autorka przyjęła założenie, że jeżeli pozytywnie zostanie zweryfikowana teza o legitymowaniu Unii na „wejściu do systemu” (input), to właściwe będzie
badanie wpływu obserwowanych form partycypacji o coraz większej intensywności, w tym pogłębiona analiza jej form biernych i aktywnych na przezwyciężanie
kryzysu modelu demokracji w UE. Przeprowadzone badanie potwierdza istnienie
90
Marta Witkowska
wielości form partycypacji biernej, zwłaszcza pośredniej. Wśród nich interesującą
dla prowadzonego badania jest partycypacja bezpośrednia, ponieważ ma ona wymiar
transnarodowy. Współczesne rozwiązania technologiczne sprzyjają rozwojowi transnarodowych kontaktów i uczestnictwu obywateli UE w procesach decyzyjnych bez
konieczności przemieszczania się. Obywatele chętnie podejmują się zadania udzielania opinii w konkretnej sprawie przy konsultowaniu decyzji, dotykających ich zainteresowania czy obszaru aktywności zawodowej. Czynią to poprzez konsultacje internetowe oraz w innej formie wyrażania swojego stanowiska, udzielając elektronicznie
odpowiedzi na pytania Komisji.
Wyniki wskazują także na właściwe funkcjonowanie rozwiązań partycypacji aktywnej. Wpływ tej formy, zwłaszcza prawa sprzeciwu ze względu na jego walory kontrolne względem procesu decyzyjnego w UE, należy oceniać jako przyczyniające się
do przezwyciężania kryzysu modelu demokracji w UE. Z uznaniem należy podchodzić
do zaangażowania obywateli w wykrywanie nieprawidłowości i zgłaszanie ich w postaci petycji i skarg czy informowanie Komisji o działaniach krajowej władzy publicznej w procesie stosowania prawa UE. Podobnie jest w przypadku prawa do wspólnego
rozstrzygania, którego urzeczywistnieniem w Unii jest EIO. Zainteresowanie, jakim
cieszy się ta forma zaangażowania obywatelskiego wskazuje, że narzędzie to wypełniło istniejącą lukę. Nie można powiedzieć, że jest to martwy przepis, z którego się nie
korzysta. Dwie inicjatywy zebrały wymagane minimum podpisów, a jest to wysoce
problematyczne i skomplikowane. Należy uznać je za zakończone sukcesem. Obywatele kontaktują się na odległość, wcześniej się nie znając i potrafią zmotywować do
wspólnych akcji odbywających się ponad granicami państwowymi.
Wnioski wynikające z poczynionych analiz prowadzą do konkluzji, iż relacje
powstałe między ogólnie ujmowaną sferą organizacji społeczeństwa obywatelskiego a ośrodkiem decyzyjnym Unii należy charakteryzować w kategoriach transnarodowych. Są one nietrwałe, okazjonalne, spontaniczne, nieprzewidywalne, indywidualne. Stanowią jednak istotną podbudowę legitymacji systemu demokratycznego
Unii. Należy je traktować za alternatywę dla modelu demokracji przedstawicielskiej, który jest trudny do zaadoptowania w warunkach wielopoziomowego, niepaństwowego systemu UE. Są one często stymulatorem procesów tworzenia agendy programowej czy dyskusji wokół idei polityki, co można odczytać za działanie
innowacyjne. W odróżnieniu od poczynionych zapisów prawnych stan de facto
funkcjonowania modelu demokracji w UE należy uznać za mający jeszcze niedoskonałości.
91
Bibliografia:
ARSTEIN Sherry R. (1969), A Ledder of Citizen Participation, “AIP Journal” Vol. 35,
No. 4, s. 217, https://www.planning.org/pas/memo/2007/mar/pdf/JAPA35No4.pdf
(20.08.2013).
BARCZ Jan (2010, red.), Źródła prawa Unii Europejskiej, Warszawa.
CHAUVIN Tatiana, STAWECKI Tomasz, WINCZOREK Piotr (2009), Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa.
EUROPEAN COMMISSION (WWWa), Impact Assessment, http://ec.europa.eu/
smart-regulation/impact/index_en.htm (27.10.2014).
EUROPEAN COMMISSION (WWWb), Dialog z obywatelami, http://ec.europa.eu/
debate-future-europe/index_pl.htm (26.10.2014).
EUROPEAN COMMISSION (WWWc), Eu Pilot, http://ec.europa.eu/internal_
market/scoreboard/performance_by_governance_tool/eu_pilot/index_en.htm
(31.10.2014).
EUROPEAN COMMISSION (WWWd), Digital Agenda for Europe, Futurium, http://
ec.europa.eu/digital-agenda/futurium/en (26.10.2014).
FAZI Elodie, SMITH Jeremy (2006), Civil Dialogue: Making It Work Better, Commissioned by the Civil Society Contact Group, http://act4europe.horus.be/
module/FileLib/Civil%20dialogue,%20making%20it%20work%20better.pdf
(26.10.2014).
BOUZA Garcia L. (2010), From Civil Dialogue to Participatory Democracy : The
Role of Civil Society Organisations in Shaping the Agenda in the Debates on the
European Constitution, „Journal of Contemporary European Research”, nr 6(1).
GALSTER Jan (1998), Teoretyczne aspekty obowiązywania, stosowania i przestrzegania prawa wspólnotowego w porządku krajowym, w: Cezary Mik (red.), Implementacja prawa integracji europejskiej, Toruń.
GOSTYŃSKA Agata (2012), Głos obywateli w procesie decyzyjnym UE, http://ec.europa.eu/polska/news/opinie/120530_europejska_inicjatywa_obywatelska_pl.htm
(26.10.2014).
HÖRETH Marcus (1998), The Trilemma of Legitimacy, Multilevel Governance in the
EU and the Problem of Democracy, „Discussion Paper” C11/1998.
IGNYŚ Agnieszka (2014), Zaangażowanie pracowników w doskonalenie przedsiębiorstw - bezpośrednia partycypacja pracownicza, „Prace Naukowe Uniwersytetu
Ekonomicznego we Wrocławiu”, nr (357).
92
Marta Witkowska
KOMISJA EUROPEJSKA (2001), European Governance. A White Paper, COM (2001)
428 final, Dz.Urz. C nr 287 z dnia 12.10.2001.
KOMISJA EUROPEJSKA (2006), Komisja podejmuje kolejne kroki prawne wobec
Polski z powodu naruszenia dyrektyw w zakresie ochrony środowiska, Bruksela,
dnia 12 grudnia 2006 r., http://europa.eu/rapid/press-release_IP-06-1757_pl.htm?locale=en (26.10.2014).
KOMISJA EUROPEJSKA (2010), Dokument roboczy w sprawie funkcjonowania oraz
potencjału europejskiego sektorowego dialogu społecznego z dnia 22 lipca 2010 r.,
SEC(2010) 964 wersja ostateczna – nieopublikowany w Dzienniku Urzędowym.
KOMISJA EUROPEJSKA (2012), Digital Futures, final report, A journey into 2050
visions and policy challenges, https://ec.europa.eu/digital-agenda/futurium/sites/futurium/files/DF_final_report.pdf (8.11.2014).
KOMISJA EUROPEJSKA (2013), Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego,
Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów,
Wzmocnienie pozycji samorządów lokalnych w krajach partnerskich w celu poprawy zarządzania i zwiększenia skuteczności w dziedzinie rozwoju, COM (2013) 280
final, Bruksela 15.5.2013.
KOMISJA PETYCJI (2014/2008(INI), Sprawozdanie w sprawie wyniku działalności
Komisji Petycji w roku parlamentarnym 2013, A7-0131/2014, Bruksela 19.2.2014,
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+REPORT+A7-2014-0131+0+DOC+PDF+V0//PL (14.04.2014).
KOPIJKOWSKI-GOŻUCH Artur (2013), Konsultacje społeczne w procesie stanowienia prawa, Warszawa.
LAMASSOURE Alain (2004), Histoire secrète de la Convention européenne: lettre
aux dirigeants européens, Paris, http://www.cvce.eu/obj/alain_lamassoure_histoire_secrete_de_la_convention_europeenne_lettre_aux_dirigeants_europeens-fr18ce345d-615d-4b8b-9ddb-dc3133d3444d.html (8.11.2014).
MENDEL Tadeusz (2001), Partycypacja pracowników w zarządzaniu współczesnymi
organizacjami, Poznań.
MISZTAL Wojciech (2013), Legitymizacja czy instrumentalizacja dialogu obywatelskiego w Polsce?, w: Jerzy Jachnowski, Robert Wiszniowski (red.), Współczesna
teoria i praktyka badań społecznych i humanistycznych, tom 1, Toruń.
MŁODZIEŻ W DZIAŁANIU (WWW), Archiwum konsultacji dialogu usystematyzowanego, http://www.mlodziez.org.pl/archiwum-konsultacji-dialogu-usystematyzowanego (26.10.2014).
93
NOWAK-FAR Artur (2012), Unia Europejska jako czynnik demokracji, w: Jolanta
Szymańska, Konstanty A. Wojtaszczyk (red.), Deficyt demokracji w Unii Europejskiej, Warszawa.
PAWŁOWSKI Jarosław (2007), Przebudowa instytucjonalna Unii Europejskiej wobec
potrzeb legitymacji, „Studia Europejskie” nr (2).
PIOTROWSKI Ryszard (2011), Efektywność stanowienia prawa, systemu wymiaru
sprawiedliwości i praw konsumenta warunkiem sprawnego państwa https://www.
mir.gov.pl/rozwoj_regionalny/Polityka_rozwoju/SRK/Ekspertyzy_aktualizacja_
SRK__1010/Documents/Ekspertyza_dr_Piotrowskiego_PRAWO_12012011.pdf
(1.11.2014).
PROTOKÓŁ nr 1 (2012), Protokół w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności, Wersja skonsolidowana Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (uwzględniające zmiany wprowadzone traktatem lizbońskim), Dz.Urz. C 326
z 26.10.2012.
REDELBACH Andrzej, WRONKOWSKA Sławomira, Zygmunt ZIEMBIŃSKI
(1994), Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa.
REJESTR SŁUŻĄCY PRZEJRZYSTOŚCI (WWW), http://europa.eu/transparency-register/index_en.htm (31.10.2014).
RICHARDSON Jeremy, GUSTAFSSON Gunnel, JORDAN Grant (1982), The concept
of policy style, w: J.J. Richardson (red.), Policy Styles in Western Europe, Londyn.
ROT Henryk (1990), Stanowienie i uznanie prawa, w: Sławomira Wronkowska, Maciej Zieliński (red.), Szkice z teorii prawa i szczegółowych nauk prawnych, Poznań.
ROZPORZĄDZENIE 211/2011 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia
16.02.2011 w sprawie inicjatywy obywatelskiej, Dz. Urz. UE L 65/1 z 11.03.2011.
RYDLEWSKI Grzegorz (2011, red.), Decydowanie publiczne, Warszawa.
SARKOWICZ Ryszard, STELMACH Jerzy (1996), Teoria prawa, Kraków.
SARTORIUS Witold, PIETRAS Katarzyna, MIERZEJEWSKI Marcin (2009), Konsultatywa. Partycypacja społeczna w praktyce, Warszawa, http://ngo.chorzow.eu/_
DOKUMENTY/Partycypacja_spoleczna.pdf (26.10.2014).
SCHARPF Fritz W. (1999), Governing in Europe: Effective and Democratic?, Londyn.
SKARGA DO KOMISJI EUROPEJSKIEJ (WWW), Skarga do Komisji Europejskiej
w sprawie drogi ekspresowej Via Baltica, http://www.ekointerwencje.org.pl/index.
php?id=218&lang=pl (26.10.2014).
SKOMERSKA-MUCHOWSKA Izabela, WYROZUMSKA Anna (2010, red.), Obywatel Unii, Warszawa.
94
Marta Witkowska
STANKIEWICZ Janina, MOCZULSKA Marta (2011), Konsekwencje społeczne bezpośredniej partycypacji pracowników w świetle wyników badań, w: Sławomir Banaszak, Kazimierz Doktór (red.), Socjologiczne, pedagogiczne i psychologiczne
problemy organizacji i zarządzania, Poznań.
SUDBERY Imogen (2003), Bridging the Legitimacy Gap in the EU: Can Civil Society
Help to Bring the Union Closer to its Citizens?, “Collegium” nr 26, https://www.
coleurope.eu/content/publications/pdf/Collegium26.pdf (9.11.2014).
SZELIGOWSKA Dorota, MINCHEVA Elitsa (2012), The European Citizens’ Initiative – Empowering European Citizens within the Institutional Triangle: A Political
and Legal Analysis, w: Luis Bouza Garcia, Victor Cuesta-López, ElitsMincheva a,
Dorota Szeligowska (red.), The European Citizens ’ Initiative – A First Assessment,
“Bruges Political Research Papers” nr (24), https://www.coleurope.eu/system/
files_force/research-paper/wp24_eg.pdf?download=1 (0.11.2014)
TEGTMEIER Werner,(1973) Wirkungen der Mitbestimmung der Arbeitnehmer, Göttingen.
TUE, Traktat o Unii Europejskiej, Dz.Urz. C 326 z 26.10.2012.
TFUE, Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz.Urz. C 326 z 26.10.2012.
WITKOWSKA Marta (2011a), hasło: akty ustawodawcze, w: Konstanty A. Wojtaszczyk, Piotr Wawrzyk (red.), Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości
w Unii Europejskiej. Słownik, Warszawa.
WITKOWSKA Marta (2011b), hasło: akty nieustawodawcze, w: Konstanty A. Wojtaszczyk, Piotr Wawrzyk (red.), Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości w Unii Europejskiej. Słownik, Warszawa.
WITKOWSKA Marta (2011c), hasło: zwykła procedura ustawodawcza, w: Konstanty
A. Wojtaszczyk, Piotr Wawrzyk (red.), Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości w Unii Europejskiej. Słownik, Warszawa.
WITKOWSKA Marta (2012), Obywatel UE i jego prawa a deficyt demokracji, w: Szymańska Jolanta, Wojtaszczyk Konstanty A. (red.), Deficyt demokracji w Unii Europejskiej, Warszawa.
WITKOWSKA Marta (2013a), Udział reprezentacji społeczeństw państw członkowskich w kształtowaniu treści polityki w wielopoziomowym systemie Unii Europejskiej,
„Społeczeństwo i Polityka. Pismo Edukacyjne”, nr 4.
WITKOWSKA Marta (2013b), Mechanizmy podejmowania decyzji w Unii Europejskiej
w ujęciu neo-neofunkcjonalizmu, „Przegląd Europejski”, nr 4.
WITKOWSKA Marta (2013c), Development of Transnational Participatory Processes
in the European Union as a Way to Prevent the Democratic Deficit: The Neo-Neo-
95
functionalist Approach, “Yearbook of Polish European Studies”, nr 16.
WITKOWSKA Marta (2013d), Regulacja europejskiej inicjatywy obywatelskiej przykładem oddziaływania społeczeństwa obywatelskiego w Unii Europejskiej, w: Anna Olejniczak, Łukasz Zamęcki (red.), Europa dla młodych – szansa ou d’illusion, Warszawa.
WRÓBLEWSKI Jerzy (1989), Zasady tworzenia prawa, Warszawa.
ZIEMBIŃSKI Zygmunt (1993), Tworzenie a stanowienie i stosowanie prawa, „Ruch
Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny”, zesz. 4.
The crisis of modernisation and the European Union’s
activities for the economic and social growth
Abstract
The purpose of the analysis is to demonstrate, in the historical perspective covering the period between
2000 and 2014, the series of modernisation efforts, undertaken within the European Union, which aimed at
increasing the rationality of economic and social processes occurring in the single European market. The
assumption was that a thorough examination of the current process of EU reforms would allow for the identification of sources of the modernisation crisis. The adopted research hypothesis assumes that the present
modernisation crisis is a consequence of the weakness of European governance and insufficient adaptation
of the EU policy instruments to the constantly changing political and economic challenges, such as globalisation, territorial expansion and the global financial crisis. Effective modernisation of the European Union
is hindered by the manner of implementation of EU’s tasks and objectives at the national level (based on
the open method of coordination) and challenged by the interstate competition escalating within the EU in
times of economic downturn and arising from the divergent interpretations of national interests. The present
modernisation crisis manifests itself in the failure to comply with the adopted economic and social development strategies and the threat of regressive changes.
Keywords: the crisis of EU modernisation, Lisbon Strategy, Europe 2020, economic and social growth
in Europe, European governance, open method of coordination
Streszczenie
Celem analizy jest ukazanie w perspektywie historycznej, obejmującej okres od 2000 do 2014 r., serii
podejmowanych w Unii Europejskiej wysiłków modernizacyjnych, które zmierzały do zwiększenia racjonalności procesów gospodarczo-społecznych zachodzących na jednolitym rynku. Założono, że wnikliwe
zbadanie dotychczasowego procesu reformowania Unii umożliwi wskazanie źródeł kryzysu modernizacyjnego. Przyjęta hipoteza badawcza zakłada, że występujący kryzys modernizacyjny jest konsekwencją
słabości europejskiego zarządzania oraz niewystarczającego dostosowania instrumentarium Unii Europejskiej do ciągle zmieniających się wyzwań polityczno-ekonomicznych takich jak: globalizacja, rozszerzenia terytorialne UE i światowy kryzys finansowy. Efektywną modernizację Unii utrudnia sposób realizacji
zadań i wdrażania unijnych celów na poziomie krajowym (oparty na otwartej metodzie koordynacji), który
musi zmierzyć się z nasilającą się w dobie kryzysu gospodarczego rywalizacją międzypaństwową w UE,
wynikającą z odmiennego interpretowania interesów narodowych. Przejawem kryzysu modernizacyjnego
są niewypełnianie przyjmowanych strategii rozwoju ekonomiczno-społecznego oraz zagrożenie zmianami
regresywnymi.
Słowa kluczowe: kryzys modernizacji UE, strategia lizbońska, Europa 2020, wzrost gospodarczy i społeczny Europy, zarządzanie europejskie, otwarta metoda koordynacji
Nr 1 (35), 2015
Justyna Miecznikowska
Kryzys modernizacyjny a działania Unii Europejskiej
na rzecz wzrostu gospodarczo-społecznego1
Wstęp
Konsekwencją zastosowania paradygmatu modernizacji w analizie Unii Europejskiej jest założenie teleologicznego charakteru zachodzących procesów. Zgodnie
z teorią zmiany projekt integracyjny, zmierzając w wytyczonym kierunku, jest wielokrotnie poddawany intencjonalnym modyfikacjom. Stale aktualnym celem podejmowanych reform jest dostosowanie unijnej struktury do efektywnego rozwiązania
problemów, pojawiających się zarówno wewnątrz, jak i generowanych przez otoczenie
międzynarodowe (Wojtaszczyk 2011: s. 14). Integracja europejska jest wyrazem modernizacji Europy, a jednocześnie jej instrumentem (Ciechański 2010: s. 391). Modernizacja, kreśląc pozytywny obraz, zakłada liniowy rozwój – ewolucyjne przejście
od tradycyjnych do nowoczesnych form organizacji społecznej. Zachodzące zmiany
prowadzą do zamierzonych przekształceń w gospodarce i polityce UE. Celem zracjonalizowanych działań podejmowanych przez szereg podmiotów na wielu płaszczyznach
jest podnoszenie konkurencyjności Unii Europejskiej w skali globalnej poprzez
usunięcie barier rozwoju, dokonanie zmian funkcjonowania, a tym samym zwiększenie
dobrobytu, wzrost demokracji i innowacyjności (Witkowska 2011: s. 56).
Proces reformowania Unii, jakiemu była ona poddana na przestrzeni ostatnich dwudziestu lat, nie przebiegał wedle z góry przyjętego planu, zakładającego konkretne
1
98
przekształcenia w gospodarce i polityce. Podejmowane zmiany były owocem zarówno
trudnych przetargów politycznych między państwami członkowskimi zabiegającymi
o ochronę interesów narodowych, jak i konsekwencją presji zewnętrznej, pochodzącej
z otoczenia Unii oraz potrzeb samej struktury. Z tych cząstkowych ewolucyjnych zmian wyłaniała się dopiero pewna logika (Tomaszewski 2011: s. 419). Postęp integracji
europejskiej wykuwa się na przecięciu wielkich idei o zjednoczonej Europie, interesów
narodowych państw uczestniczących w tym procesie oraz politycznych ambicji polityków, którzy w danym momencie decydują o losach Unii (Ciechański 2010: s. 388).
Założenia teoretyczno-metodologiczne
Celem poniższej analizy jest ukazanie w perspektywie historycznej, obejmującej
okres od 2000 r. do 2014 r., serii podejmowanych w Unii wysiłków modernizacyjnych,
które zmierzały do zwiększenia racjonalności procesów gospodarczo-społecznych
zachodzących na jednolitym rynku. Zgodnie z zastosowanym ordoliberalnym podejściem, gospodarka europejska nie rozwija się samodzielnie dzięki swojej dynamice, ale
jest uformowana przez istotne polityczne i prawne decyzje zawarte w traktatach, które
stanowią „ekonomiczną konstytucję” Europy (Walters, Haahr 2011: s. 83). Ordoliberalizm pozwala ocenić polityczną racjonalność tworzonych polityk oraz umożliwia spojrzenie na proces integracji europejskiej w kontekście rządzenia przez czas. Zjednoczona Europa jest w okresie przejściowym, a oczekiwany kierunek rozwoju europejskiej
gospodarki jest konstruowany i rozszerzany w tworzonych programach politycznych.
Założono, że wnikliwe zbadanie dotychczasowego procesu reformowania Unii
umożliwi wskazanie źródeł kryzysu modernizacyjnego. Konfrontacja stanu obecnego integracji europejskiej z pożądanym kształtem rozwoju Unii Europejskiej pozwoli
określić przyczyny kryzysu w obszarze modernizacji oraz sposoby na jego przezwyciężenie. W pierwszej kolejności przedstawiona została strona programowa kolejnych
strategii rozwoju gospodarczo-społecznego (strategii lizbońskiej wraz z jej reformami
oraz strategii Europa 2020). Następnie przeprowadzono ocenę obszarów priorytetowych obydwu strategii, które zostały wyznaczone przez Komisję w odpowiedzi na
zdiagnozowane zagrożenia i wyzwania. Omówione zostały instrumenty i mechanizmy
przewidziane do realizacji celów (m.in. zasady programowania, planowania i wdrażania wieloletnich ram finansowych), z których część przyczyniła się do rozwoju Unii,
a część była odpowiedzialna za narastanie dysfunkcji w całym systemie. Niezadawala-
Kryzys modernizacyjny a działania Unii Europejskiej na rzecz...
99
jące rezultaty w obszarze ekonomicznych i społecznych polityk unijnych były powodem kontynuacji poszukiwań rozwiązania piętrzących się problemów oraz ewaluacji
strategii. Tworząc kolejne strategie zakładano, że wcześniejsze mankamenty nie zostaną powielone, zaś założone cele będą z sukcesem osiągane, stwarzając szansę rozwoju
Unii. Podjęta zostanie próba wskazania przyczyn trudności, na jakie napotykała realizacja zadań wyznaczonych przez poszczególne agendy.
Przyjęta hipoteza badawcza zakłada, że występujący kryzys modernizacyjny jest
konsekwencją słabości europejskiego zarządzania oraz niewystarczającego dostosowania instrumentarium Unii Europejskiej do ciągle zmieniających się wyzwań polityczno-ekonomicznych (globalizacja, rozszerzenia terytorialne, światowy kryzys finansowy).
Efektywną modernizację Unii utrudnia sposób realizacji zadań i wdrażania unijnych
celów na poziomie krajowym (opierający się na otwartej metodzie koordynacji), który
musi zmierzyć się z nasilającą się w dobie kryzysu gospodarczego rywalizacją międzypaństwową w UE, wynikającą z odmiennego interpretowania interesów narodowych.
Przejawem kryzysu modernizacyjnego jest niewypełnianie przyjmowanych strategii
rozwoju ekonomiczno-społecznego oraz zagrożenie zmianami regresywnymi.
W artykule postawiono kilka pytań, na które będą poszukiwane odpowiedzi: 1)
jakie obszary priorytetowe były obierane w kolejnych unijnych strategiach ekonomiczno-społecznych?; 2) w jakim kierunku zgodnie z przyjętymi założeniami miała
rozwijać się europejska gospodarka?; 3) za pomocą jakich instrumentów i mechanizmów miały być osiągane cele modernizacji?; 4) jakiej ewolucji ulegały zasady, które
określały sposób realizacji zadań?; 5) jakie trudności na szczeblu unijnym i krajowym
napotykała realizacja strategicznych celów?; 6) czy możliwa jest modernizacja w dobie
kryzysu gospodarczego?
W prześledzeniu ewolucji procesu modernizacji, za którego główne etapy uznano
strategie rozwoju gospodarczego Unii Europejskiej, zastosowano metodę historyczną,
wspomaganą przez analizę systemową.
Wyzwania procesu modernizacyjnego UE – poszukiwanie
dróg rozwoju społeczno-gospodarczego Unii
Cechą immanentną Unii Europejskiej jest obieranie krótko-, średnio- i długoterminowych celów oraz promocja działań skoncentrowanych na osiąganiu wyznaczonych
priorytetów. Główną siłą modernizacyjną UE, stymulującą do ciągłych zmian, jest Ko-
100
misja, wytyczająca perspektywę dalszej integracji europejskiej. Państwa członkowskie
są rzadko inspiratorami reformatorskich impulsów, a częściej stają się niechętnymi
wykonawcami ustaleń przyjętych przez Radę (Ciechański 2010: s. 391). Wyzwaniem
pozostaje zatem stworzenie uniwersalnej wizji programującej rozwój, która byłaby akceptowana i realizowana w całej Unii. Jeśli przygotowana koncepcja w niewielkim
stopniu uwzględnia lokalne uwarunkowania i odmienności, tworząc zbytnio uproszczony obraz rzeczywistości, to narażona jest na krytykę ze strony europejskich społeczeństw, że projektowane zmiany są odgórnie narzucane przez unijną biurokrację.
Modernizacja w obszarze materialnym (tj. polityk i działań wspólnych UE) może napotkać przeszkody, na etapie zarówno formułowania wspólnych celów jednoczących
instytucje i państwa członkowskie, jak i obierania priorytetów, doboru właściwych narzędzi oraz finalnie przy wdrażaniu zadań na poziomie krajowym.
W stale rozrastającej się UE występuje wiele trudności w definiowaniu celów, które
miałyby być realizowane na poziomie unijnym i krajowym. Rozszerzenia terytorialne
Unii Europejskiej z ostatniej dekady pogłębiały zróżnicowanie, utrudniając postępy
w kierunku politycznej jedności (Ciechański 2010: s. 393). Akcesja nowych członków ze słabszymi gospodarkami wpłynęła w znaczącym stopniu na realizację celów
strategicznych Unii oraz na dyskusję o kształcie poszczególnych polityk, zwłaszcza
tych o charakterze redystrybucyjnym (polityka rolna i polityka spójności) czy wpływających na bezpieczeństwo wewnątrz Unii (polityka społeczna) oraz o dużym stopniu
zróżnicowania interesów państw członkowskich (polityka energetyczna) (Wojtaszczyk
2010: s. 23). Wśród starych państw członkowskich zrodziła się obawa, że Unia stała się
organizacją pomocową, przynoszącą profity jedynie nowym członkom i w mniejszym
stopniu dbającą o rozwój ekonomiczno-społeczny wszystkich.
Szczególnie dużo kontrowersji i wewnętrznych podziałów w Unii pojawia się podczas ustalania wieloletnich ram finansowych. Kraje członkowskie dzielą się na płatników netto lub beneficjentów budżetu; oznacza to, że część państw opowiada się za
zdecydowanym ograniczeniem wydatków lub utrzymaniem ich na stałym poziomie,
natomiast część za wzrostem puli środków i większym wsparciem dla słabszych gospodarczo państw. Osiągane porozumienia polityczne, które mają nie dopuścić do rozdźwięku między zasobami a wydatkami, stają się okazją do wytyczenia finansowych
priorytetów Unii oraz planu reform poszczególnych polityk. Przyjmowaniu uzgodnień
dotyczących wieloletnich perspektyw finansowych, które są zawierane pomiędzy Radą
UE, Parlamentem Europejskim i Komisją Europejską, towarzyszą długotrwałe negocjacje nad podziałem środków budżetowych, a pośrednio kształtem polityk i działań
101
wspólnych. Wydatki z budżetu UE na wieloletni okres programowania finansowego
i dyscypliny budżetowej mają, zgodnie z postulatami Komisji, wspomagać osiąganie
celów strategii modernizacyjnych zorientowanych na rozwój ekonomiczno-społeczny
Unii. Przyjęte ustalenia mają motywować państwa członkowskie do koncentrowania
krajowych wydatków publicznych na celach strategii (Komisja Europejska 2005: s. 6).
Państwa z oporami godziły się na zmiany zachodzące w strukturze wydatków
budżetowych UE, nawet jeśli były one zgodne z wysiłkami modernizacyjnymi stymulowanymi przez Komisję. Przykład wspólnej polityki rolnej (WPR) oraz polityki
spójności najlepiej obrazuje złożoną materię. O ile jeszcze na początku lat 90. XX
wieku wydatki związane ze WPR pochłaniały ponad 53% budżetu unijnego, o tyle już
w kolejnych perspektywach (2000–2006 i 2007–2013) pula środków przeznaczanych
na rolnictwo stopniowo malała, osiągając poziom 38,9 % (perspektywa 2014–2020).
Ustalenia dotyczące finansowania WPR, a tym samym reformowania tej polityki, były
efektem starć obozu zwolenników protekcjonistycznego (m.in. Francja) i liberalnego
podejścia do rolnictwa (m.in. Wielka Brytania). Reforma WPR, ściśle powiązana z redukcją wydatków na interwencję rolną, oznaczała wzrost puli wydatków na pomoc
strukturalną dla obszarów wiejskich i płatności bezpośrednie dla rolników. Zaoszczędzone środki miały zostać przesunięte na inne obszary, tj. głównie na działania w obszarze zrównoważonego wzrostu gospodarczego. Promowany wzrost udziału wydatków związanych z poprawą spójności ekonomicznej i społecznej miał przygotować
państwa członkowskie na wyzwania jednolitego rynku. W przypadku polityki regionalnej zwiększenie środków o 100% w ciągu ostatnich dwudziestu lat miało charakter
najbardziej spektakularny, gdyż uczyniło tę politykę drugą co do wielkości przeznaczanych nakładów finansowych. Udział środków przeznaczanych w unijnym budżecie
na politykę regionalną jeszcze w 1988 r. stanowił zaledwie 15,7% budżetu, w 1993 r. już
31,6%, a w okresie 2014–2020 zaplanowany jest na poziomie 33,9% (Russel 2012: s. 92).
Państwa członkowskie UE różnią się między sobą co do sposobów rozwiązywania
wspólnych problemów. Posiadają silnie zróżnicowane systemy gospodarcze z przypisaną odmienną rolą władz publicznych i starają się przerzucić narodowy model ekonomiczny na poziom unijny, zabezpieczając w ten sposób konkurencyjność rodzimych
przedsiębiorstw (Grosse 2005: s. 4). Godząc różne interesy państw członkowskich,
Unia przejęła w poszczególnych politykach ekonomicznych zarówno instrumenty typowe dla modelu anglosaskiego (polityka konkurencyjności), jak i dla modelu koordynacyjnego (m.in. polityka rolna oraz spójności). Kolejne strategie modernizacyjne,
które zmierzają do dalszej liberalizacji rynku unijnego czy też zwiększenia nakładów
102
na rozwój nowych technologii i gospodarki opartej na wiedzy, w obliczu narastających
problemów na rynku pracy, borykają się z brakiem powszechnej akceptacji.
Wdrażanie przyjętych strategii, odnoszących się do większej społecznej i ekonomicznej racjonalności działań na jednolitym rynku, zależy w dużym stopniu od
sprawnego rządzenia i wskazania skutecznych instrumentów służących implementacji
działań. Proces modernizacyjny Unii prowadzony jest głównie przez sprawną administrację, działającą w oparciu o drobiazgowe regulacje, a także za pomocą transferów
finansowych, tj. polityk redystrybucyjnych (Ciechański 2010: s. 388). W ostatnich latach uzupełniono dotychczasowe instrumenty, za pomocą których mają być realizowane działania modernizacyjne o otwartą metodę koordynacji. Założono tym samym
a priori wzrost zaangażowania zarówno Rady, jak i państw członkowskich. Przyjęta
nowa metoda miała usprawnić zarządzanie procesami politycznymi na poziomie ponadnarodowym i na tym samym poziomie otworzyć kanały demokratycznej partycypacji obywateli Unii (Gruszczak 2006: s. 11).
Priorytetem konkurencyjna przewaga UE w świecie
– analiza głównych założeń strategii lizbońskiej
Powstanie unii gospodarczo-walutowej oraz nowych polityk sektorowych
wprowadziło potrzebę opracowywania strategii gospodarczo-społecznych, które
będą modernizować Unię Europejską, dostosowując ją kompleksowo do zmieniającego się świata (Mieńkowska-Norkiene 2011: s. 426). Przygotowywane agendy
szczegółowo omawiały problemy, z jakimi będzie zmagać się Unia w przyszłości,
poszukując sposobów rozwiązania piętrzących się trudności oraz wyznaczały cele
działań dla wszystkich państw członkowskich. Założeniem strategii było przygotowanie Unii do takich wyzwań jak: rozszerzenie terytorialne, globalizacja, kryzys
demograficzny, zanieczyszczenie środowiska naturalnego, wzrost przestępczości
międzynarodowej czy wreszcie kryzys ekonomiczny.
Przyjmowane na przestrzeni lat ambitne programy identyfikowane były jako zbiór
celów i konkretnych zadań, których realizacja miała zapewnić zintegrowanej Europie
wzmocnienie na arenie międzynarodowej poprzez uzyskanie konkurencyjnej przewagi
nad innymi państwami. Po precyzyjnej diagnozie sytuacji w Europie, strategie określały przyczyny problemów, uwzględniając ich wzajemne przenikanie się, a następnie nakładały na państwa członkowskie konkretne zobowiązania, będące remedium na
103
zdiagnozowane wyzwania. Strategie można identyfikować jako quasi kontrakty, określające zarówno rezultaty, jakie mają zostać osiągnięte pod koniec trwania kontraktu,
jak i nałożone zobowiązania na zaangażowane strony (Walters, Haahr 2011: s.186).
Realizacji celów mają służyć: w pierwszej kolejności, opracowanie szczegółowych
wytycznych, w tym kalendarza osiąganych jakościowych i ilościowych wskaźników
ustalonych w odniesieniu do międzynarodowych konkurentów (m.in. USA, Japonia)
oraz stały monitoring i ewaluacja.
Jedną z kluczowych agend modernizacyjnych, która miała przygotować Unię Europejską na wyzwania u progu XXI wieku była przyjęta na szczycie Rady Europejskiej
w Lizbonie w marcu 2000 r. strategia społeczno-ekonomiczna. Została ona zaplanowana jako kompleksowa odpowiedź UE na nowe zagrożenia, w tym rosnący od dwóch
dekad dystans między Europą a Stanami Zjednoczonymi m.in. na poziomie życia, badań naukowych, dynamiki rozwoju gospodarczego czy siły militarnej oraz na pogłębiające się problemy demograficzne Starego Kontynentu.
Strategia ambitnie przewidywała, że zjednoczona Europa w wyniku wdrożonych
reform stanie się do roku 2010 najbardziej konkurencyjną gospodarką na świecie,
utrzymującą zrównoważony wzrost gospodarczy oraz wysoki stopień spójności społecznej. W odpowiedzi na te wyzwania oraz kierując się wyznaczonymi priorytetami
agenda postulowała poprawę funkcjonowania instytucji rynkowych i bardziej efektywną politykę makroekonomiczną. Przewaga konkurencyjna UE nad USA miała być
osiągnięta m.in. poprzez modernizację europejskiego modelu społecznego oraz wzrost
innowacyjności (Komisja Europejska 2005: s. 5–6). Wzrostowi gospodarczemu miał
towarzyszyć postęp społeczny osiągnięty za sprawą liberalizacji działalności gospodarczej i stworzenia nowych miejsc pracy. Strategia zakładała, że Unia będzie poszukiwać
swoich kluczowych kompetencji, przyczyniając się do rozwoju edukacji, nowych technologii oraz udzielając wsparcia najnowocześniejszym gałęziom gospodarki (Mieńkowska-Norkiene 2011 s. 427).
Podjęte działania modernizacyjne miały koncentrować się wokół czterech kwestii: innowacyjności (postulat gospodarki opartej na wiedzy, rozwój badań i edukacji), liberalizacji (rozwój rynków telekomunikacji, energii, transportu oraz rynków finansowych), przedsiębiorczości (ułatwienia w zakładaniu i prowadzeniu działalności
gospodarczej, ograniczenie pomocy publicznej i promocja zdrowej konkurencji) oraz
spójności społecznej (kształtowanie nowego modelu aktywnego państwa socjalnego,
walka z marginalizacją społeczną) (Urząd Komitetu Integracji Europejskiej 2002:
s. 7). Proces lizboński zidentyfikował zatem nowe sfery jako najistotniejsze dla euro-
104
pejskiego wzrostu gospodarczego i rozwoju społecznego. Strategia zawierała zestaw
dwudziestu czterech zintegrowanych wytycznych. Wojciech Stankiewicz ujął w trzech
punktach przyjęte cele strategii lizbońskiej: wzrost inwestycji na badania i rozwój
(B+R) do 3% PKB; redukcja biurokracji i utrudnień dla przedsiębiorczości; wzrost
zatrudnienia do 70% dla mężczyzn i 60% dla kobiet (Stankiewicz 2012: s. 274).
Na kolejnych spotkaniach Rady Europejskiej cele strategii lizbońskiej były poszerzane. W Nicei w grudniu 2000 r. państwa członkowskie przyjęły Europejską Agendę Społeczną, a wraz z nią szczegółowe wytyczne dotyczące modernizacji polityki
społecznej, w szczególności zaś zreformowania europejskiego modelu społecznego.
Szczyt Rady Europejskiej z Göteborga w 2001 r. wprowadził do projektu modernizacyjnego w ramach „Strategii zrównoważonego rozwoju” kwestie ochrony środowiska.
Na szczycie Rady Europejskiej w Barcelonie w marcu 2005 r. wyznaczono nowe ramy
agendy lizbońskiej na lata 2005–2010 w odniesieniu do dwóch czołowych priorytetów: zapewnienia silniejszego, trwałego wzrostu gospodarczego oraz stworzenia większej liczby lepszych miejsc pracy zgodnie z celami zrównoważonego rozwoju. W lipcu 2005 r. Komisja przyjęła „Wspólnotowy program lizboński”, który, odpowiadając
strukturze zintegrowanych wytycznych na rzecz wzrostu i zatrudnienia, miał uzupełniać działania realizowane przez państwa UE. Program, będący zbiorem aż pięćdziesięciu inicjatyw, miał polepszyć zarządzanie strategią lizbońską poprzez pogłębienie
i rozszerzenie wspólnego rynku oraz poprawę prawodawstwa zarówno na poziomie
europejskim, jak i krajowym (Stankiewicz 2012: s. 277). Przyjęta natomiast w roku
2006 w Brukseli „Odnowiona strategia trwałego rozwoju Unii Europejskiej” zaproponowała zintegrowane podejście gospodarczo-społeczno-ekologiczne do rozwoju Unii
Europejskiej i zwiększania jej konkurencyjności w świecie.
Jak podkreśla Renata Mieńkowska-Norkiene, kolejne przyjmowane w latach 2000–
2006 programy stawały się coraz bardziej realistyczne i elastyczne, tj. w większym
stopniu były dostosowane zarówno do sytuacji zewnętrznej Unii (zmian na światowym
rynku), jak i do sytuacji wewnętrznej Unii (tj. posiadanych instrumentów i możliwości
wdrażania zadań) (Mieńkowska-Norkiene 2011, s. 433). Zmodyfikowane strategie, dążąc do zwiększenia konkurencyjności UE w świecie, odwoływały się bezpośrednio do
całościowej poprawy dobrobytu społeczeństw europejskich, integrując ze sobą różne
polityki unijne oraz dbając o spójność podejmowanych działań. Zmiana ta, określana „odwrotem od mantry konkurencyjności”, oznaczała przesunięcie punktu ciężkości
w podejmowanych działaniach modernizacyjnych Unii z celu „uzyskania przewagi
konkurencyjnej na światowym rynku” na priorytet „zapewnienie Europejczykom trwa-
105
łego zrównoważonego rozwoju prowadzącego do podwyższenia poziomu dobrobytu”
(Mieńkowska-Norkiene 2011 s. 434).
Odnowiona strategia lizbońska, która koncentrowała się na osiągnięciu zrównoważonego wzrostu gospodarczego oraz trwałego wzrostu zatrudnienia, wprowadziła
uproszczoną, w założeniu mniej zbiurokratyzowaną procedurę realizacyjną. Każde
państwo przy wsparciu KE miało opracować krajowy program reform (KPR) oraz wyznaczyć koordynatora odpowiedzialnego za jego prowadzenie. Cele strategiczne miały
być urzeczywistniane poprzez przedsięwzięcia zaplanowane w narodowych strategicznych ramach odniesienia, zgodnie z rekomendacjami zawartymi w strategicznych wytycznych Wspólnoty oraz finansowane z funduszy polityki spójności.
Ocena z postępów w osiąganiu priorytetów strategii opierała się na corocznym
raportowaniu z realizacji wyznaczonych celów i mierników makroekonomicznych
w KPR. Na poziomie unijnym, dążąc do zwiększenia nadzoru Rady nad wdrażaniem
strategii, zdecydowano o corocznym wydawaniu strategicznego raportu rocznego, który opracowywany przez KE był następnie opiniowany przez Parlament Europejski.
Nowa procedura realizacji, jak zauważył Jerzy Ciechański (Ciechański 2010: s. 416),
przesuwała nacisk z dotychczasowych wielostronnych deliberacji wszystkich państw
członkowskich wokół poszczególnych obszarów strategii lizbońskiej, na dwustronny
dialog państwa z Komisją, na temat jego konkretnych zobowiązań dotyczących realizacji celów przewidzianych w krajowych programach.
Oczekiwano, że przełom w ustalaniu struktury budżetu nastąpi wraz z przyjęciem
perspektywy finansowej na lata 2007–2013. Jako pozytywną zmianę należy odnotować
fakt, że wcześniej nie zdarzyło się, aby wydatki związane z finansowaniem działań
służących zwiększaniu międzynarodowej konkurencyjności gospodarki UE oraz jej
spójności regionalnej (dział: „Zrównoważony wzrost”, czyli zmniejszaniu różnic w poziomie rozwoju gospodarczego zarówno między krajami członkowskimi, jak i między
regionami w tych krajach) wyniosły 433 mld euro, czyli 44,8% ogółu środków (Russel
2012: s. 105–106). Nadal jednak zdecydowanie dominowały wydatki na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia (ponad 347 mld euro przeznaczone głównie na cele
konwergencji, konkurencyjności regionalnej i zatrudnienia). Na cele ściśle związane
z podniesieniem konkurencyjności Unii: badania naukowe, rozwój nowych technologii, poprawę jakości edukacji przeznaczono o wiele mniejszą pulę środków, czyli
85,5 mld euro w ramach tego działu (Urząd Komitetu Integracji Europejskiej 2009:
s. 13). Krzysztof Piecha zwraca uwagę, że drogą do realizacji strategii lizbońskiej było
zmniejszenie nacisku na sprawy społeczne na rzecz promowania zagadnień związa-
106
nych z innowacyjnością oraz skoncentrowanie działań na rzecz stworzenia dobrze wykształconego, kreatywnego, innowacyjnego społeczeństwa (Okoń-Horodyńska, Piecha
2005: s. 145). Najważniejszym obszarem odpowiedzialnym za ten proces jest sektor
edukacji, nauki, badań i rozwoju, stąd udział wydatków na te cele w budżecie ogólnym
UE powinien się radykalnie zwiększyć, kosztem zmniejszenia nacisku na sprawy społeczne oraz redukcji znaczenia WPR (Okoń-Horodyńska, Piecha 2005: s. 143–144).
Planowane wydatki związane z rolnictwem zostały umieszczone wprawdzie dopiero
w drugiej grupie wydatków w dziale „Zarządzanie zasobami naturalnymi i ich ochrona”, obejmującym interwencje na rynkach rolnych, płatności bezpośrednie oraz wsparcie na rozwój obszarów wiejskich, rybołówstwa i środowiska, ale nadal przeznaczono
na nie ponad 42,4% (ponad 418 mld euro). W tej puli zdecydowanie zbyt mały pozostał udział wydatków umożliwiających zmianę tradycyjnego sposób funkcjonowania
wsi poprzez rozwój tych obszarów, podniesienie zarówno wykształcenia osób mieszkających na wsi, jak i przedsiębiorczości na terenach wiejskich (jedynie 23,5% ogółu
środków na ten dział). Nadal dominowały wydatki związane z rynkiem i pomocą bezpośrednią, stanowiąc aż 74,3% środków przeznaczonych na ten dział (Urząd Komitetu
Integracji Europejskiej 2009: s. 15).
Celem wzmocnienia procesów integracji w państwach członkowskich oraz zapewnienia realizacji celów UE strategia lizbońska wprowadziła nowy zdecentralizowany sposób rządzenia nazywając go otwartą metodą koordynacji (ang. open method
of coordination, OMC). Zaproponowano tym samym odejście od tradycyjnych metod
wspólnotowych – harmonizujących i uniformizujących polityki na rzecz tzw. miękkiego prawa (ang. soft law) oraz form zarządzania, opierających się na wzajemnym
uznaniu i dyrektywach ramowych (Walters, Haahr 2011: s. 176). Istotą otwartej metody
koordynacji miało być moralne inspirowanie państw członkowskich do działania zgodnie z zasadą „wytknij i zawstydź” (ang. name and shame) (Ciechański 2010: s. 400).
Nowa metoda powstała w celu poprawy zarządzania politykami unijnymi, zwłaszcza
w tych dziedzinach, w których klasyczna metoda wspólnotowa nie przynosiła oczekiwanych rezultatów albo też napotykała ograniczenia o charakterze prawnym lub instytucjonalnym (Gruszczak 2006: s. 12). Strategia lizbońska uzasadnia wprowadzenie nowego instrumentu tym, iż będzie on służył upowszechnianiu najlepszej praktyki
i uzyskaniu większej zbieżności w realizacji celów UE. Zadaniem nowej metody ma
być pomoc dla państw członkowskich w stopniowym rozwoju ich polityk poprzez:
ustalenie wytycznych dla Unii wraz ze szczegółowymi harmonogramami osiągnięcia
celów w perspektywie krótkoterminowej, średnioterminowej oraz długoterminowej;
107
zastosowanie wskaźników ilościowych i jakościowych; wprowadzenie oceny sytuacji
w UE w porównaniu ze wskaźnikami najlepszymi na świecie, uwzględniając zarazem
przystosowanie tych wskaźników do potrzeb poszczególnych państw członkowskich
oraz sektorów tak, by móc porównywać najlepsze rozwiązania praktyczne; transpozycję europejskich wytycznych do polityk krajowych i regionalnych poprzez ustalenie
szczegółowych celów oraz przyjęcie środków, uwzględniając zróżnicowanie krajowe
i regionalne; okresowe monitorowanie ocenę i analizę badawczą, traktowane jako część
procesu wzajemnego zapoznawania się z sytuacją (Komisja Europejska 2005: s. 6).
Sednem otwartej metody koordynacji jest próba pogodzenia dwóch sprzecznych
imperatywów: wyrażanej przez państwa członkowskie potrzeby istnienia i realizacji na
poziomie europejskim szerokiej gamy polityk z politycznym pragnieniem ograniczania
formalnych kompetencji UE w nowych obszarach (Walters, Haahr 2011: s. 178). Nowa
metoda zwraca uwagę na heterarchię władzy politycznej oraz występujące w UE sieci
i partnerstwa, będące przeciwieństwem scentralizowanej, hierarchicznej biurokracji.
Odpowiada to zatem spojrzeniu na UE w świetle teorii wielopoziomowego zarządzania, jak to określili Walters i Haahr (2011: s. 203), na przestrzeń autonomicznych
sprawczości, obszar indywidualnej i instytucjonalnej energii, która szuka sposobów
na katalizowanie, koordynowanie i wyzwalanie energii. Wprowadzając do szerokiego
zastosowania nową praktykę zarządzania, Unia kładzie nacisk na konwergencję rezultatów, nie zaś określonych narzędzi służących do osiągnięcia wyznaczonych celów
(Walters, Haahr 2011: s. 176). Metoda otwartej koordynacji umożliwia samorządzenie,
tj. włączanie wielu administracji, organizacji i przedsiębiorców w logikę optymalizacji
wyników. Państwa członkowskie, poddając się ocenie Komisji Europejskiej, angażują
się w solidarystyczną, pozytywną rywalizację w dziedzinie samodoskonalenia i maksymalizowania wyników (Walters, Haahr 2011: s. 197–198).
Powodzenie stosowania otwartej metody koordynacji zależy w dużej mierze od zaangażowania państw członkowskich, które polega na systematycznym zbieraniu danych na temat stanu gospodarki narodowej przez urzędników i partnerów społecznych
oraz efektywnej wymianie informacji i najlepszych praktyk z innymi państwami członkowskimi. Dobre rządzenie sprowadzone jest de facto do zdolności implementowania
efektywnych strategii (Walters, Haahr 2011: s. 194) Przyjęcie wielu szczegółowych
mierników i strukturalnych wskaźników ma prowadzić do większej wizualizacji postępu ekonomiczno-społecznego. Cykliczne raportowanie oraz tworzenie rankingów
ma natomiast służyć lepszej ewaluacji oraz porównaniu osiągniętych wyników przez
państwa członkowskie, motywując je do większej intensyfikacji działań. Problemy
108
Unii postrzeganej jako „wspólnota celu” mają zostać rozwiązane z wykorzystaniem
doświadczeń, wiedzy, praktyk państw członkowskich oraz instytucji unijnych, bez zastosowania jednak metod wspólnotowych takich jak: legislacja unijna.
Fiasko strategii lizbońskiej i nieudane próby modyfikacji agendy
Już w trzecim roku obowiązywania strategii lizbońskiej grupa robocza ds. zatrudnienia pod przewodnictwem Wima Koka przedstawiła diagnozę złej sytuacji na
europejskim rynku pracy (Komisja Europejska 2003). Konsekwencją raportu była
aktualizacja Europejskiej strategii zatrudnienia oraz uzupełnienie jej o 3 nowe cele
i 10 wytycznych. Celem przeprowadzenia śródokresowego przeglądu strategii lizbońskiej Komisja Europejska utworzyła grupę wysokiego szczebla także pod przewodnictwem Wima Koka, składającą się z niezależnych ekspertów, których zadaniem było
przeprowadzenie analizy. Opublikowany w 2004 roku raport potwierdził negatywną
ocenę wdrażania strategii gorzko konstatując, że państwa z niewystarczającą gorliwością zaangażowały się w osiąganie wyznaczonych celów. Podkreślano, iż: „jeśli Europa
ma osiągnąć swoje cele, powinna znacząco zwiększyć starania”, zwracając uwagę, że
„nawet jeśli poszczególne kraje członkowskie poczyniły postępy w jednym lub więcej
z tych priorytetowych obszarów polityki, to żaden z nich nie osiągnął sukcesu na szerszym froncie” (Raport Wima Koka 2005: s. 35).
Za przyczyny porażki autorzy raportu wskazali nie tyle uwarunkowania zewnętrzne (jak choćby gwałtowny spadek indeksów giełdowych i „pęknięcie bańki internetowej” oraz osłabienie popytu konsumpcyjnego na świecie po ataku terrorystycznym z 11
września 2001 r.), choć i one miały wpływ, ale przede wszystkim czynniki wewnętrzne:
przeładowanie programu, sprzeczne priorytety oraz brak zdecydowanych politycznych
działań państw członkowskich (Raport Wima Koka 2005: s. 33). Uznano, że brak zaangażowania, niewystarczająca komunikacja miedzy instytucjami unijnymi przyczyniły
się także do zahamowanie wdrażania strategii. Apelowano o potężne i przekonywujące
przywództwo polityczne. Zalecano, aby rozwój polityk narodowych w każdym państw
członkowskich wspierany był w sposób bardziej skoncentrowany i zdecydowany przez
ogólnoeuropejską podbudowę, adresowaną do poszczególnych państw oraz odzwierciedlającą priorytety strategii. Dużą wagę raport przywiązał do większego zaangażowania
w realizację strategii europejskich partnerów społecznych oraz do uświadamianie obywateli UE, co do celowości podejmowanych działań (Raport Wima Koka 2005: s. 36).
109
Anthony Giddens zauważa, że istnieją dwie teorie wyjaśniające porażkę strategii
lizbońskiej: jedna wskazuje za główną przyczynę brak reform strukturalnych, które nie
były realizowane na szczeblu krajowym, a druga – niedociągnięcia w polityce makroekonomicznej, czyli zbyt mały nacisk położony na stymulowanie wzrostu gospodarczego (Giddens 2009: s. 35).
Za podstawowy błąd strategii lizbońskiej postrzega się marginalizowanie celów
i założeń strategii przez państwa członkowskie i instytucje unijne oraz brak determinacji w procesie jej implementacji, która przekładałaby się na zmianę struktury wydatków budżetowych zarówno krajów członkowskich, jak i UE (Okoń-Horodyńska,
Piecha 2005: s. 39). Realizację utrudniało także nieuwzględnienie w wystarczający
sposób konieczności elastycznego i realistycznego reagowania na sytuację wewnętrzną
i zewnętrzną (m.in. na zmiany na światowym rynku). Kolejną słabością strategii była
niska spójność wyznaczonych celów, które należało uprościć, ograniczyć ich liczbę,
przyczyniając się do większej przejrzystości priorytetów.
Zdaniem Renaty Mieńkowskiej-Norkiene zbyt mały nacisk został położony na odnalezienie i wykorzystanie kluczowych kompetencji, które pozwoliłyby się UE zdystansować względem światowych konkurentów, takich jak m.in. wysoka zaawansowana technologia, kompetentna kadra i kapitał społeczny (Mieńkowska-Norkiene 2010:
s. 429). Tomasz Grzegorz Grosse dostrzega słabość strategii w braku spójności działań.
Strategia lizbońska, będąc efektem silnych międzyrządowych przetargów, łączyła ze
sobą postulaty Wielkiej Brytanii odnoszące się liberalizacji rynku, żądania Niemiec
dotyczące promocji zatrudnienia oraz inicjatywy ze strony państw skandynawskich,
aby umieścić w nowej agendzie cele dotyczące ochrony środowiska rozwoju wiedzy
i nowych technologiach (Grosse 2005: s. 5).
Jan Ciechański za naczelną słabość strategii lizbońskiej uznał brak prawidłowej
diagnozy problemów i właściwego wytyczenia jasnych kierunków zmian, co uniemożliwiło akceptację celów strategii przez społeczeństwa państw członkowskich
(Ciechański 2010: s. 401–402). Strategia źle zidentyfikowała zagrożenia, czyhające na
integrującą się Europę, mniejszą wagę przykładając do problemów demograficznych
i przyszłości europejskiego modelu społecznego a nazbyt koncentrując się na wyzwaniach globalizacji i gospodarki opartej na wiedzy.
Część ekspertów podkreśla, że za porażkę odpowiedzialny jest brak twardych narzędzi, które miałyby służyć osiągnięciu ambitnych zadań. Otwarta metoda koordynacja jako forma rządzenia w UE miałaby, według Waltersa i Haahra, opierać się na
utopijnym założeniu racjonalnego działania całego społeczeństwa, zmierzającego do
110
realizacji celów związanych z wydajnością ekonomiczną, konkurencyjnością, bogactwem oraz wydajnością rynku pracy (Walters, Haahr 2011: s. 201). Konsekwencją takiego myślenia byłoby uznanie, że Unia Europejska jest obszarem możliwego rozwoju,
dobrowolnej wymiany doświadczeń, a zarazem współpracy miedzy wolnymi kolektywnymi podmiotami, zmierzającymi do optymalizacji osiągania rezultatów.
W praktyce, jak konstatuje Tomasz Grzegorz Grosse, otwarta metoda koordynacji,
umożliwiając państwom swobodne dopasowanie narzędzi wdrażania określonych rozwiązań na poziomie krajowym, o ile zmierzają do realizacji celów zawartych w strategii lizbońskiej, pozwoliła na wybór tylko tych zadań, które bezpośrednio nawiązywały
do przyjętego w danym kraju modelu kapitalizmu (Grosse 2005: s. 5). Brak niezbędnej
harmonizacji działań w kluczowych sektorach gospodarki oraz niewystarczające instrumentarium uzgadniania i realizowania polityk ekonomicznych i społecznych na
poziomie unijnym wzmacniają rywalizację państw członkowskich między sobą. Główną trudnością okazały się wąskie interesy gospodarcze poszczególnych krajów, które
utrudniały podejmowanie działań o nastawieniu strategicznym i ogólnoeuropejskim,
a tym samym realizację programu modernizacyjnego (Grosse 2005: s. 8). Słabością
wdrażania modernizacyjnych strategii w Unii jest oparcie ich realizacji na otwartej metodzie koordynacji, a zatem przeniesienie odpowiedzialności za implementacje działań
na szczebel krajowy.
Na opór natrafiał postulat KE przeprowadzenia modernizacji europejskiego modelu
społecznego zmierzającej do aktywizacji na rzecz zatrudnienia i samodzielności życiowej. Wysokie koszty utrzymania dotychczasowego modelu groziły zahamowaniem
możliwości rozwojowych wielu państw członkowskich oraz pogłębieniem społecznego rozwarstwienia. Niemniej wiele państw kontestowało zmiany wytyczone w strategii, a typową praktyką stało się „rozwadnianie” przygotowanych przez KE dokumentów programowych tak, aby nie wynikał z nich żaden czytelny, politycznie i społecznie
nośny kierunek reform (Ciechański 2010: s. 407). Odrzucenie przez Francję i Holandię
traktatu konstytucyjnego interpretowano jako wyraz frustracji wynikającej z kosztów
rozszerzenia, obaw wobec narastającej imigracji i pogłębiających się deficytów budżetowych. Po 2005 r. coraz trudniejsza stawała się realizacja celów wyznaczonych
w Lizbonie i uzupełnionych o wytyczne z Nicei oraz Göteborga.
Mimo poniesionego wysiłku modernizacyjnego Komisji cele strategii lizbońskiej
nie zostały osiągnięte przez państwa członkowskie. Komisja inicjowała politykę i zapewniała jej wdrażanie, ale to państwa członkowskie zwlekały z realizacją na poziomie
krajowym zaległych reform lizbońskich (Stankiewicz 2012: s. 276). Po części odpo-
111
wiedzialny za ten stan rzeczy był brak systemu egzekwowania celów oraz systemu
sankcji dla krajów, które nie realizowały postanowień wynikających z strategii (Górzyński 2005: s. 40).
Kryzys gospodarczy postawił przed Unią nowe wyzwania, ale przede wszystkim
odsłonił strukturalne słabości zjednoczonej Europy, wynikające z wcześniejszego zaniedbania we wdrażaniu reform. W kolejnych komunikatach wydanych w 2005 i 2006 r.
Komisja Europejska podkreślała konieczność kontynuacji wysiłków modernizacyjnych, dla których nie ma alternatywy, jeśli Unia chce skorzystać z globalizacji oraz
ochronić swoje wartości i ideały. Komisja alarmowała: „jeżeli nie wzmocnimy naszych
wysiłków na rzecz sprostania tym wyzwaniom, nie podejmiemy ich z wznowioną siłą
i koncentracją, nasz model europejskiego społeczeństwa, nasze emerytury, nasza jakość życia bardzo szybko zostaną zakwestionowane” (Komisja Europejska 2005: s. 4).
Strategia Europa 2020 – odpowiedź UE na kryzys gospodarczy
Nowym dokumentem programowym, który zakłada zintegrowane podejście gospodarczo-społeczno-ekologiczne do problemów UE, jest przyjęta w 2008 r. Europa 2020
– strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającemu włączeniu społecznemu (ang. Europe 2020 – A strategy for smart, sustainable and inclusive
growth). Nowa agenda zastąpiła od 2010 r. strategię lizbońską. W strategii Europa 2020
założono, że w perspektywie najbliższej dekady Unia osiągnie inteligentny i zrównoważony wzrost, który będzie sprzyjać włączeniu społecznemu. Celem wyznaczonym
na dekadę 2010–2020 nie jest jednak już prześcignięcie światowych konkurentów (Stanów Zjednoczonych i Japonii), ale niedopuszczenie do gospodarczej zapaści (Ciechański 2010: s. 423).
Europa 2020, w większym stopniu niż dotychczas przyjmowane dokumenty, opiera się na analizie porażek wcześniejszych programów. Strategia obejmuje dwa filary:
nadzór makroekonomiczny i koordynację tematyczną (reformy strukturalne). Sprawna realizacja zadań ma umożliwić nie tylko wyjście Unii z kryzysu finansowego, ale
i szybką likwidację jego skutków. Trzy obrane priorytety obszarowe zorientowane są
poprawę społecznej sytuacji w Europie: 1) inteligentny wzrost (gospodarka oparta
na wiedzy i innowacjach); 2) rozwój zrównoważony (dbałość o środowisko naturalne, oszczędne zużycie surowców, większa konkurencyjność); 3) wzrost sprzyjający
włączeniu społecznemu (rozwój gospodarki zapewniającej ekonomiczną, terytorialną
112
i społeczną spójność). W przypadku priorytetu dotyczącego walki z wykluczeniem
społecznym zauważalna jest zasadnicza zmiana w porównaniu ze strategią lizbońską.
Nowy dokument zakłada aktywne przeciwdziałanie temu zjawisku poprzez uzupełnianie kwalifikacji i aktywne uczestnictwo w rynku pracy, a nie jedynie bierne niwelowanie negatywnych skutków (Leszczyńska 2012: s. 53).
Strategia Europa 2020 przyjęła pięć precyzyjnie zdefiniowanych celów ilościowych, do których państwa członkowskie będą wnosić swój wkład, tj. przekładać je
na zobowiązania krajowe, co ułatwi monitorowanie postępów osiąganych przez rządy
narodowe. To zasadnicza różnica w porównaniu ze strategią lizbońską, która zawierała
wiele niespójnych celów, będących niejako koncertem życzeń poszczególnych państw
członkowskich. Wyznaczone w Europa 2020 cele obejmują zarówno kwestie dotyczące polityki gospodarczej, jak i zatrudnienia, ściśle wiążąc je ze sobą: 1) zatrudnienie
(wskaźnik zatrudnienia osób w wieku 20–64 lat powinien wynosić 75%); 2) badania
i innowacje (na które należy przeznaczać 3% PKB Unii); 3) zmiany klimatu i energia
(celem zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych o 20% w porównaniu z rokiem 1990,
podniesienie o 20% udziału źródeł odnawialnych oraz zwiększenie o 20% efektywności
energetycznej); 4) edukacja (ograniczenie do 10% liczby osób przedwcześnie kończących naukę szkolną, a co najmniej 40% osób z młodego pokolenia powinno zdobywać
wyższe wykształcenie); 5) wsparcie dla integracji społecznej (liczbę osób zagrożonych
ubóstwem wykluczeniem społecznym należy zmniejszyć o 20 mln) (Komisja Europejska 2010: s. 5).
Obrane priorytety i cele stanowiły wyraźny komunikat, że UE dąży do osiągnięcia
konkurencyjności i wzrostu gospodarczego mocno zorientowanego na kwestie społeczne, stąd wspiera przede wszystkim te polityki sektorowe (wspólnej polityki rolnej,
polityki spójności) i programy unijne, które będą wzmacniać i uspołeczniać wspólny
rynek (Mieńkowska-Norkiene 2011: s. 436). Rozwój definiowany w oparciu o założenia strategii Europa 2020 powinien być zharmonizowany nie tylko pod względami:
finansowym, ekonomicznym, politycznym, ale i również ekologicznym, instytucjonalnym i społecznym. Uzgodniono, że modele i strategie rozwoju (w tym inwestycje
w kapitał ludzki i społeczny) muszą uwzględniać specyfikę krajów oraz mieć charakter
długookresowy (Leszczyńska 2012: s. 53).
W porównaniu z agendą lizbońską strategia Europa 2020 kładzie większy nacisk
na kwestie społeczne, których pilne rozwiązanie jest wymuszane przez niepokojące
przemiany demograficzne. Starzenie się społeczeństw europejskich i spadek liczby
urodzeń skutkować będą szybszym zmniejszaniem się liczby osób aktywnych zawo-
113
dowo w porównaniu z całą populacją, stąd priorytetem jest odblokowanie potencjałów
tych grup społecznych, które pozostają nieaktywne na rynku pracy (Duszczyk 2010:
s. 447). Zwiększenie zatrudnienia ma doprowadzić do spadku ubóstwa, a tym samym
zmniejszenia ilości kosztownych transferów społecznych do grup zagrożonych wykluczeniem. Walka z nierównościami miała być prowadzona więc nie tylko poprzez
politykę dystrybucji, ale i zintegrowane podejście instytucjonalno-ewolucyjne, które dopiero równocześnie wykorzystane wzmocnią spójność społeczną (Leszczyńska
2012: s. 54). W strategii Europa 2020 realizacja celów związanych z polityką społeczną
została ściśle powiązana z podwyższeniem konkurencyjności Unii i wzrostem gospodarczym państw członkowskich.
Dążąc do polepszenia efektywności realizacji wymiernych celów zmieniono w strategii Europa 2020 sposób zarządzania. W porównaniu ze strategią lizbońską większy
nacisk został położony na zaangażowanie państw członkowskich. Dostrzeżono zależność sukcesu strategii od synergii działań i dobrej koordynacji działań podejmowanych
przez państwa członkowskie (Duszczyk 2010: s. 444). Nowym zadaniem spadającym
na państwa członkowskie jest opracowanie szczegółowych krajowych programów reform, zawierających narodowe cele ilościowe w pięciu obszarach wyznaczonych przez
Komisję. W programach reform państwa zobowiązują się do osiągnięcia konkretnych
wskaźników do 2020 roku, a prawidłowy dobór instrumentów ma zapewnić efektywne wdrażanie założeń. Zadecydowano o zharmonizowaniu cyklu raportowania i oceny
KPR oraz programów stabilności i konwergencji, celem wczesnego wykrycia błędów
w realizacji wytyczonych zadań.
Strategiczne założenia Europy 2020 zostały przełożone przez KE na dziesięć zintegrowanych wytycznych, które odnoszą się do polityk gospodarczych, w tym stabilności i jakości finansów publicznych oraz polityki zatrudnienia. Zintegrowane wytyczne
mają stanowić punkt odniesienia przy corocznej ocenie postępów w ramach europejskiego semestru, który wzmacnia koordynację polityki gospodarczej UE (Ministerstwo
Rozwoju Regionalnego 2013: s. 4). Ustalono, że krajowe programy reform oraz programy konwergencji będą co rok aktualizowane w odniesieniu do zaleceń Rady UE
przyjmowanych dla każdego państwa członkowskiego.
Osiągnięciu trzech głównych priorytetów wyznaczonych w strategii Europa 2020
miałoby służyć siedem tzw. inicjatyw przewodnich. Priorytet zapewnienia rozwoju
inteligentnego ma zostać osiągnięty za sprawą programów: „Europejska agenda cyfrowa”, „Unia innowacji” oraz „Mobilna młodzież”. Realizacji priorytetu „rozwój
zrównoważony” sprzyjałyby następujące inicjatywy: „Europa efektywnie korzystają-
114
ca z zasobów” oraz „Polityka przemysłowa w erze globalizacji”. Działania na rzecz
priorytetu: rozwój sprzyjający włączeniu społecznemu – wspierane będą przez „Program na rzecz nowych umiejętności i zatrudnienia” oraz „Europejski program walki
z ubóstwem”. Maciej Duszczyk (2010: s. 446) zwraca uwagę, że w realizacji strategii
przyjęto zasadę „różnego poziomu startu”, która ma umożliwić rozliczanie rządów poszczególnych państw z postępów, a nie tylko z samego faktu osiągania zakładanych
wskaźników.
Przyjęte ramy finansowe na lata 2014–2020 odpowiadają celom strategii Europa 2020, umożliwiając wsparcie inteligentnego i trwałego wzrostu gospodarczego
sprzyjającego włączeniu społecznemu. Zwiększono pulę środków przeznaczonych na
finansowanie badań i innowacji – kluczowych priorytetów dla rozwoju gospodarczego
Unii. W tym celu stworzono nowy program Horyzont 2020, przeznaczając na niego
kwotę 80 mld euro. Oznacza to wzrost środków na rozwój badań i nowych technologii
o 46% w porównaniu z okresem 2007–2013. Ustalono także, że udział badań i innowacji w budżecie UE wzrośnie do 8,5% w 2020 r.
Wraz z przyjęciem perspektywy finansowej na lata 2014–2020 wprowadzono istotne zmiany, które objęły zarówno programowanie, wdrażanie, jak i współfinansowanie
z budżetu UE wspólnej polityki rolnej, wspólnej polityki rybołówstwa oraz polityki
spójności. Zmieniając zasady zarządzania funduszami ustalono, że 11 celów tematycznych strategii Europa 2020 będzie finansowanych przez Europejski Fundusz Rozwoju
Obszarów Wiejskich, Europejski Fundusz Morski i Rybacki, Europejski Fundusz Społeczny, Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego oraz Fundusz Spójności, tworzące
Wspólne Ramy Strategiczne. Podczas programowania przyjęto m.in. zasady koncentracji tematycznej, koncentracji wsparcia i osiągania rezultatów mierzonych konkretnymi wskaźnikami. W nowym okresie programowania wprowadzono także warunkowość ex ante (czyli konieczność spełnienia unijnych warunków wstępnych zanim
zostanie rozpoczęte wdrażanie funduszy) oraz zaostrzono przepisy związane z zarządzaniem finansowym. We wdrażaniu działań położono nacisk na wielopoziomowe zarządzanie, współpracę partnerów i decentralizację środków. Nowatorskim elementem
programowania przyjętym na okres 2014–2020 jest możliwość łączenia kilku celów
tematycznych i funduszy tzw. wielofunduszowość. W odpowiedzi na problemy, związane z realizacją dotychczasowych strategii rozwoju ekonomiczno-społecznego, wprowadzono tzw. pułapy przeznaczania określonych środków finansowych na poszczególne obszary tematyczne (ang. ring fencing), powiązane z podstawowymi wskaźnikami
strategii Europa 2020. Spełnienie tego wymogu w znaczącym stopniu ogranicza do-
115
tychczasową swobodę państw członkowskich w podejmowaniu decyzji o wyborze
obszarów wsparcia (Ministerstwo Rozwoju Regionalnego 2013: s. 7). Wieloletnie
ramy finansowe 2014–2020 przewidują również większą elastyczność zarządzania
finansami. Niewykorzystane środki na płatności pod pewnymi warunkami mogą
zostać przeniesione z jednego roku budżetowego na następny. Przewidziano również, że niewykorzystane środki na zobowiązania w latach 2014–2017 będą stanowić
rezerwę na dodatkowe wydatki w latach 2016–2020 w dziedzinie wzrostu gospodarczego i zatrudnienia (w szczególności dot. zatrudnienia młodzieży). W oparciu
o KPR oraz zalecenia i opinie Rady UE państwa członkowskie zostały zobowiązane do przygotowania tzw. umów partnerstwa (ang. partnership contracts) między
państwem członkowskim a KE. W umowie precyzyjnie ma być określony zakres
wsparcia środkami europejskimi wybranych obszarów tematycznych, ilość programów operacyjnych, sposób podziału środków między programy krajowe i regionalne oraz zarys systemu wdrażania. Umowa partnerstwa jak i opracowane programy
operacyjne muszą uwzględniać cele rozwojowe strategii Europa 2020. Przyjęto, że
w okresie programowania 2014–2020 cele strategiczne będą realizowane w ramach
różnych polityk, funduszy oraz na różnych poziomach zarządzania. Tym samym powodzenie uzależnione jest od efektu synergii, tj. od sprawnej koordynacji zarówno
na etapie programowania, planowania, jak i wdrażania. W przypadku braku realizacji celów przyjętych w strategii Europa 2020 przez państwa członkowskie Komisja Europejska może zagrozić zawieszeniem płatności i zobowiązań lub oczekiwać
całkowitej zmiany umowy partnerstwa (Ministerstwo Rozwoju Regionalnego 2013:
s. 4). Funkcjonowanie wieloletnich ram finansowych 2014–2020, w tym nowych
zasad programowania, planowania i wdrażania, zostanie zweryfikowane przez KE
podczas przeglądu śródokresowego przewidzianego na w 2016 r., co umożliwić ma
dokonanie odpowiednich korekt zgodnie z aktualnym stanem gospodarki.
Modernizacja UE w okresie kryzysu gospodarczego
Napięcia i kryzysy, jakie pojawiają się wgospodarce i w społeczeństwie, są testem
dla wiarygodności i efektywności działania instytucji oraz reguł i zasad działania.
Trwający od 2008 roku kryzys gospodarczy dowiódł przede wszystkim słabości Unii
Europejskiej. Narastający dysonans pomiędzy ambitnymi założeniami a mocno ograniczonymi możliwościami realizacji założonych planów uzewnętrznił kryzys politycz-
116
ny związany ze sposobami zarządzania gospodarczego w UE. Widocznym problemem
okazała się utrata sterowności politycznej oraz wzrost napięć zarówno wewnątrz, jak
i między państwami członkowskimi (Hardt 2013: s. 61). Piotr Szumlewicz zwraca
uwagę na fakt, że w ostatnich latach zwiększa się przewaga najbogatszych członków
UE w rozwoju społeczno-gospodarczym i pogłębiają się dysproporcje w UE wynikające m.in. w ponoszonych wydatkach na badania i rozwój (Szumlewicz 2010: s. 72).
Państwa takie jak m.in. Niemcy, Francja czy kraje skandynawskie i Beneluxu starają
się wykorzystać kryzys dla modernizacji swoich gospodarek i w tym celu podejmują
strategie interwencjonistyczne ukierunkowane na pobudzenie wzrostu gospodarczego
oraz na rozwój nowych technologii. Państwa dotknięte kryzysem (Grecja, Hiszpania,
Portugalia, Irlandia) oraz kraje Europy Środkowo-Wschodniej nastawione są na realizację celów krótkoterminowych, prowadzą zatem działania defensywne – ratując się
przed zapaścią gospodarczą. Zamiast dążyć do poprawy warunków życia obywateli
skupiają się na cięciach socjalnych, poszukiwaniu oszczędności w sektorze publicznym, a przede wszystkim rezygnują z długofalowych projektów rozwojowych (Szumlewicz 2010: s. 81). Tym samym mimo transferu środków pomocowych nie tylko
utrzymuje, ale rośnie przepaść między państwami członkowskimi UE.
Kumulacja trudności kryzysowych w powiązaniu z licznymi ograniczeniami wewnątrzsystemowymi Unii stworzyła „sytuację rozchwiania”, sprzyjającą podejmowaniu nieracjonalnych, doraźnych decyzji, opartych o mylne kalkulacje (Grosse 2012:
s. 12). Trwający kryzys modernizacyjny polega bowiem na unikaniu przez elity polityczne w UE głębokich reform systemowych. Problemy gospodarcze, lawinowo rosnące bezrobocie i brak ekonomicznej stabilizacji skutecznie osłabiły wiarę obywateli
europejskich, że Unia zdolna jest do konkurowania z innymi gospodarkami światowymi oraz utrzymania dobrobytu w państwach członkowskich (Grosse 2012, s. 23).
Zachowawczość decydentów europejskich jest pochodną zarówno niechęci elektoratu
do procesu integracji europejskiej, jak i konsekwencją rozbieżnych interesów oraz rywalizacji o władzę i dystrybucję kosztów w zjednoczonej Europie. Tomasz Grzegorz
Grosse określił tę patologiczną dla funkcjonowania Unii sytuację jako „asymetrię racjonalności”, oznaczającą wyższość interesów niektórych państw członkowskich nad
racjonalnością funkcjonowania całego systemu (Grosse 2013: s. 25).
Wyzwaniem, jakie niesie ze sobą obecny kryzys, jest natężenie licznych podziałów
i procesów dezintegracji w Unii Europejskiej, które narastały od dawna. Na źródła
kryzysu gospodarczego wskazywane jest złe zarządzanie gospodarką, nadmierne zróżnicowanie makroekonomiczne państw członkowskich oraz niekorzystne mechanizmy
117
wymiany gospodarczej, które skutkują deakumulacją kapitału oraz obniżeniem konkurencyjności międzynarodowej Unii (Grosse 2013: s. 9). Dysproporcje między poszczególnymi państwami, wynikające z nadmiernego zróżnicowania makroekonomicznego
państw w obrębie Unii, doprowadziły do wzrastającej nierównowagi pomiędzy głównymi aktorami (ang. power politics), wpływając na zmianę relacji władzy oraz sposobu postrzegania własnej pozycji i roli (Grosse 2013: s. 10–11). Podważona została
stabilność systemu, opierająca się na równomiernym rozkładzie korzyści i kosztów
procesów integracyjnych pomiędzy poszczególnych członków Unii. Kryzys osłabił ponadto fundamentalną zasadę solidarności, wspierającą ideę zrównoważonego rozwoju
opartego na politykach prowzrostowych, gwarantującą wsparcie dla słabszych państw
członkowskich (Grosse 2013: s. 37)
Przy istniejącym zróżnicowaniu systemów gospodarczych, często odmiennym interpretowaniu interesów narodowych, nasilającej się rywalizacji międzypaństwowej,
prowadzącej do zaniku solidaryzmu europejskiego powodzenie każdej strategii jest
mocno utrudnione. Jeśli zaś interesy narodowe mają pierwszeństwo przed wspólnotowymi, to większe państwa zaczynają dominować nad mniejszymi, co, jak zauważył
Anthony Giddens, prowadzi do tego, że przywódcy państw zbierają w kraju zasługi
za osiągnięcia UE, a winią ją za polityczne i gospodarcze trudności (Giddens 2009:
s. 251). Ponadto kierując się krajowym kalendarzem wyborczym i „własną publiką”
politycy nie są skłonni do przyjmowania ogólnoeuropejskich długofalowych strategii.
Jest to tym bardziej niepokojące zjawisko, że w ostatnich latach wyraźnie widoczny
jest wzrost znaczenia metody międzyrządowej kosztem wspólnotowej, będący dowodem emancypacji elit państw centralnych UE (Hardt 2013: s. 74). Realne jest zatem
zagrożenie, że Unia przekształci się w system opierający się de facto na polityce siły
dominujących państw członkowskich wobec tych słabszych.
Powodzenie każdej strategii modernizacyjnej, ukierunkowanej na osiągnięcie
i utrzymanie spójności społeczno-ekonomicznej UE zależy w dużym stopniu od konfrontacji z nasilającą się w obliczu kryzysu strefy euro fragmentaryzacją. Istnieje
obawa, na którą zwraca uwagę Tomasz Grzegorz Grosse, że część państw członkowskich opowie się za strategią antyliberalną, oznaczającej utrzymanie rozwiązań koordynacyjnych tylko w niektórych państwach, celem poprawienia ich konkurencyjności
na wspólnym rynku (Grosse 2005: s. 9). Doprowadziłoby to do wewnętrznych podziałów w Unii na kraje centralne i peryferyjne, bowiem poszukiwane oszczędności
w budżecie odbywałoby się kosztem transferów finansowych do słabszych gospodarczo państw członkowskich na rozwój ich gospodarek z pominięciem wspólnotowej
118
zasady solidarności, doprowadzając do coraz większego obniżenia ich konkurencyjności (Grosse 2005: s. 9–10).
Zakończenie
Wpisane w historię integracji europejskiej kryzysy, o różnym charakterze, zasięgu
i przebiegu stały się istotnym katalizatorem przeprowadzanych reform. Stanowiły dodatkowy bodziec, mobilizujący kraje członkowskie i struktury unijne do pogłębienia
współpracy na rzecz pobudzenia rozwoju Unii; były motywacją do usunięcia pojawiających się wad, prowadzącą do odbudowy legitymizacji politycznej oraz fundamentów ideowych. Można za Mikołajem Tomaszykiem stwierdzić, że Unia Europejska jest
beneficjentem permanentnego stanu kryzysowego, prowadzącego do częstych zmian
traktatowych i nieustannego dopracowywania prawa wtórnego (Tomaszyk 2012:
s. 126). Ta zdolność UE pozwala zachować optymizm, że kryzys modernizacyjny rozumiany jako utrudniona lub zahamowana realizacja obranych celów strategicznych
ukierunkowanych na postęp gospodarczo-społeczny zostanie przezwyciężony poprzez
zreformowanie m.in. wadliwego systemu planowania oraz wdrażania zadań. Tym bardziej, że Unia Europejska posiada wyjątkową i stałą umiejętność do aktywnej rekonfiguracji wobec zmieniających się uwarunkowań swego działania (Szczerski 2012: s. 86).
Ważnym i często pomijanym elementem, który może odegrać decydujące znaczenie
w procesie modernizacyjnym Unii jest szerokie informowanie przez instytucje unijne oraz rządy państw członkowskich społeczeństw o celach strategii rozwojowych.
Brak wiedzy i wsparcia ze strony partnerów społecznych, regionów, miast, organizacji
społecznych utrudnia, a często uniemożliwia przeprowadzenie reform strukturalnych
ukierunkowanych na większą racjonalność funkcjonowania jednolitego rynku. W przypadku dotychczasowych strategii rozwojowych w niewystarczającym stopniu zadbano
o legitymizację polityczną dla proponowanych zmian.
Wraz z utrzymującym się kryzysem gospodarczym wzrasta skala zagrożeń wynikających z utrudnionej realizacji strategicznych priorytetów wpisujących się w proces modernizacyjny Unii. Zamiast pogłębionej gospodarczej, politycznej i społecznej jedności
państw członkowskich prowadzącej do wzmocnienia potencjału integracyjnego mogą
występować zmiany regresywne, zagrażające spójności Unii. Fiasko kolejnej strategii
modernizacyjnej Unii niesie ze sobą niebezpieczeństwo wewnętrznego podziału na centrum i peryferie oraz różnicowanie statusu członkostwa w strukturach integracyjnych.
119
Bibliografia:
CIECHAŃSKI Jerzy (2010), Problem modernizacji Unii Europejskiej w świetle strategii „Europa 2020”, w: Janusz Adamowski, Konstanty Adam Wojtaszczyk (red.),
Strategie rozwoju Unii Europejskiej, Warszawa.
DUSZCZYK Maciej (2010), Od strategii Lizbońskiej do Europa 2020 – lekcja dla Unii
Europejskiej, w: Janusz Adamowski, Konstanty Adam Wojtaszczyk (red.), Strategie
rozwoju Unii Europejskiej, Warszawa.
GIDDENS Anthony (2009), Europa w epoce globalnej, Warszawa.
GOLKA Marian (2013), Ambiwalencja kryzysów i zagrożeń, „Przegląd Zachodni”, nr 4.
GÓRZYŃSKI Michał (2005), Ocena realizacji Strategii Lizbońskiej w świetle ostatnich badań – wnioski na przyszłość, w: Ewa Okoń-Horodyńska, Krzysztof Piecha
(red.), Strategia Lizbońska a możliwości budowania gospodarki opartej na wiedzy
w Polsce – wnioski i rekomendacje, Warszawa.
GROSSE Tomasz Grzegorz (2005), Nowe podejście do strategii lizbońskiej. Czy uda się
przezwyciężyć sprzeczności europejskiego kapitalizmu?, „Analizy i Opinie”, nr 34.
GROSSE Tomasz Grzegorz (2012), Walka z kryzysem strefy euro i o władzę w Europie,
w: Jacek Kloczkowski, Ondrej Krutulk, Artur Wolk (red.), Kryzys Unii Europejskiej. Polska i czeska perspektywa, Kraków.
GROSSE Tomasz Grzegorz (2013), Wprowadzenie. Rozważania o teorii kryzysu w ekonomii politycznej, w: Tomasz Grzegorz Grosse (red.), Między polityką a rynkiem.
Kryzys UE w analizie ekonomistów i politologów, Warszawa.
GRUSZCZAK Artur (2006), Elementy otwartej metody koordynacji w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej, „Studia Europejskie”, nr 4.
HARDT Łukasz (2013), Kryzys zarządzania gospodarczego w strefie euro – brak optymalnego obszaru gospodarczego i kryzys koncepcji dobrego zarządzania, w: Tomasz Grzegorz Grosse (red.), Między polityką a rynkiem. Kryzys UE w analizie
ekonomistów i politologów, Warszawa.
KOMISJA EUROPEJSKA (2005), Komunikat na wiosenny szczyt Rady Europejskiej.
Wspólne działania na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Nowy początek
strategii lizbońskiej, COM (2005) 24 końcowy, Bruksela, http://cordis.europa.eu/
documents/documentlibrary/73674591PL6.pdf (7.08.2014).
KOMISJA EUROPEJSKA (2010), Europa 2020. Strategia na rzecz inteligentnego
i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, KOM(2010)
2020, wersja ostateczna, Bruksela.
120
MIEŃKOWSKA-NORKIENE Renata (2011), Strategia modernizacji Unii Europejskiej – w kierunku uzyskania przewagi konkurencyjnej, w: Konstanty Adam Wojtaszczyk (red.), Modernizacja Unii Europejskiej, Warszawa.
MINISTERSTWO ROZWOJU REGIONALNEGO (2013), Programowanie perspektywy finansowej 2014–2020. Założenia umowy partnerskiej, Warszawa, https://
www.mir.gov.pl/fundusze/Fundusze_Europejskie_2014_2020/Programowanie_2014_2020/Documents/Zal_UP_05_02_2013_jm.pdf (12.08.2014).
OKOŃ-HORODYŃSKA Ewa, PIECHA Krzysztof (2005), Strategia Lizbońska a możliwości budowania gospodarki opartej na wiedzy w Polsce – wnioski i rekomendacje, Warszawa.
RADA EUROPEJSKA (2006), Przegląd strategii UE dotyczącej trwałego rozwoju –
Odnowiona strategia, Bruksela, (9.06) 10117/06, http://register.consilium.europa.
eu/doc/srv?l=PL&f=ST%2010117%202006%20INIT (12.08.2014).
RAPORT WIMA KOKA – jak modyfikować Strategię? – streszczenie (2005), w:
OKOŃ-HORODYŃSKA Ewa, PIECHA Krzysztof (red.), Strategia Lizbońska
a możliwości budowania gospodarki opartej na wiedzy w Polsce – wnioski i rekomendacje, Warszawa.
RUSSEL Piotr (2012), Ewolucja wieloletnich ram finansowych Unii Europejskiej,
„Studia BAS”, nr 3(31).
STANKIEWICZ Wojciech (2012), Rozwój gospodarki Unii Europejskiej – Strategia
Lizbońska, a nowy plan „Europa 2020”, „Rocznik Integracji Europejskiej”, nr 6.
SZCZERSKI Krzysztof (2013), Re-konfiguracja czy re-konstytucja. Kryzysowe
zmiany sensu systemu politycznego UE, w: Tomasz Grzegorz Grosse (red.),
Między polityką a rynkiem. Kryzys UE w analizie ekonomistów i politologów,
Warszawa.
SZUMLEWICZ Piotr (2010), Podzielona Europa? O dwóch strategiach wobec kryzysu, w: Włodzimierz Siwiński, Dominika Wojtowicz (red.), Globalny kryzys a jednocząca się Europa, Warszawa.
TOMASZEWSKI Krzysztof (2011), Modernizacja UE jako strategiczny plan działania, w: Konstanty Adam Wojtaszczyk (red.), Modernizacja Unii Europejskiej, Warszawa.
TOMASZYK Mikołaj (2013), Wpływ kryzysu ekonomicznego na procedowanie
i kształt Ram Finansowych UE na lata 2014–2020 – analiza politologiczna, w: Tomasz Grzegorz Grosse (red.), Między polityką a rynkiem. Kryzys UE w analizie
ekonomistów i politologów, Warszawa.
121
URZĄD KOMITETU INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ (2002), Strategia lizbońska –
droga do sukcesu zjednoczonej Europy, Warszawa, https://polskawue.gov.pl/files/
Dokumenty/Publikacje_o_UE/Wyzwania_Czlonkostwa/wcd04.pdf (15.08.2014).
URZĄD KOMITETU INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ (2009), Budżet Unii Europejskiej, Warszawa, http://www.cie.gov.pl/HLP/files.nsf/0/4D77F213E4E5C970C12575CB002B95F9/$file/broszura_budzet.pdf (15.08.2014).
WALTERS William, HAAHR Jens Henrik (2011), Rządzenie Europą. Dyskurs, urządzanie i integracja europejska, Warszawa.
WITKOWSKA Marta (2011), Założenia modernizacyjne i determinanty badań nad
przyczynami modernizacji UE, w: Konstanty Adam Wojtaszczyk (red.), Modernizacja Unii Europejskiej, Warszawa.
WOJTASZCZYK Konstanty Adam (2010), Strategiczne problemy integracji europejskiej, w: Janusz Adamowski, Konstanty Adam Wojtaszczyk (red.), Strategie rozwoju Unii Europejskiej, Warszawa.
WOJTASZCZYK Konstanty Adam (2011), Modernizacja Unii Europejskiej, w: Konstanty Adam Wojtaszczyk (red.), Modernizacja Unii Europejskiej, Warszawa.
Dilemmas of the EU Neighbourhood Policy
and challenges for the EU foreign policy in the
Middle East, North Africa and Latin America
Abstract
The purpose of this article is to analyse the challenges for EU foreign policy in three of its geographical
areas of interest, which I treat here as case studies: in North Africa, the Middle East and Latin America.
The research challenge here is to answer the following questions: 1) How can the European Neighbourhood
Policy be made more effective? 2) What lies behind the lack of consistency in EU policy towards the Arab
states? 3) What are the challenges facing the European Union in North Africa? 4) What part does the European Union play in the Middle East peace process – and what part should it play? 5) What is the European
Union’s role in resolving the crisis in Syria? 6) What are the limitations of EU policy in Latin America? The
article undertakes a comparative analysis and is based on analysis and criticism of source material.
Keywords: European Neighbourhood Policy, North Africa, Middle East, Latin America, crisis in Syria,
external relations of the European Union
Streszczenie
Celem artykułu jest analiza wyzwań dla polityki zewnętrznej Unii Europejskiej w trzech – traktowanych jako case studies – obszarach zainteresowania tej organizacji: w Afryce Północnej, na Bliskim
Wschodzie oraz w Ameryce Łacińskiej. Podjęto problemy badawcze zmierzające do odpowiedzi na następujące pytania: 1) Jak uczynić Europejską Politykę Sąsiedztwa bardziej efektywną? 2) Na czym polega brak
konsekwencji w polityce Unii Europejskiej wobec państw arabskich? 3) Jakie wyzwania stoją przed Unią
Europejską w Afryce Północnej? 4) Jaki jest, a jaki powinien być udział Unii Europejskiej w bliskowschodnim procesie pokojowym? 5) Jaka jest rola Unii Europejskiej w rozwiązaniu kryzysu w Syrii? 6) Na czym
polegają ograniczenia unijnej polityki w Ameryce Łacińskiej? Przy pisaniu artykułu wykorzystano metody
analizy i krytyki źródeł oraz analizę porównawczą.
Słowa kluczowe: Europejska Polityka Sąsiedztwa, Afryka Północna, Bliski Wschód, Ameryka Łacińska,
kryzys w Syrii, relacje zewnętrzne Unii Europejskiej
Nr 1 (35), 2015
Małgorzata Mizerska-Wrotkowska
Dylematy unijnej polityki sąsiedztwa oraz wyzwania
dla polityki zewnętrznej UE na Bliskim Wschodzie,
Afryce Północnej i Ameryce Łacińskiej1
1. Wstęp
Rok 2014 jest przełomowy dla Unii Europejskiej: wyłonieni w majowych wyborach deputowani zasiedli w Parlamencie Europejskim, zmienił się skład Komisji Europejskiej, nowi politycy objęli stanowiska wysokiego przedstawiciela Unii do spraw
zagranicznych i polityki bezpieczeństwa oraz przewodniczącego Rady Europejskiej.
Przed nową ekipą wiele wyzwań zarówno w obszarze polityki wewnętrznej (zwiększenie wzrostu gospodarczego, walka z bezrobociem), ale również w obszarze polityki zagranicznej, w którym od jakiegoś czasu obserwujemy impas. Brak wspólnego
i spójnego stanowiska wobec najbardziej palących problemów może doprowadzić do
osłabienia wiarygodności Unii i poważnego kryzysu wartości. Nie ulega wątpliwości,
że Unia podzielona i dodatkowo osłabiona kryzysem ekonomicznym (zob. López Aguilar 2013) nie będzie w stanie odgrywać decydującej roli na arenie międzynarodowej.
Niewskazane jest izolowanie się lub nieangażowanie w wydarzenia międzynarodowe,
zwłaszcza w Europie. Unia jest bowiem częścią układu zamkniętego, elementem gospodarki światowej uzależnionym od zewnętrznych dostaw towarów, a przede wszystkim surowców energetycznych (Solbes 2014: s. 11–13).
Celem niniejszego artykułu jest analiza dylematów unijnej polityki sąsiedztwa oraz
wyzwań dla polityki zewnętrznej Unii Europejskiej w trzech – traktowanych jako case
1
124
studies – obszarach zainteresowania tej organizacji: dwóch z bezpośredniego sąsiedztwa (Afryka Północna i Bliski Wschód) oraz jednego oddalonego (Ameryka Łacińska).
Podjęto problemy badawcze zmierzające do odpowiedzi na następujące pytania: 1) Jak
uczynić Europejską Politykę Sąsiedztwa bardziej efektywną? 2) Na czym polega brak
konsekwencji w polityce Unii Europejskiej wobec państw arabskich? 3) Jakie wyzwania stoją przed Unią Europejską w Afryce Północnej? 4) Jaki jest, a jaki powinien być
udział Unii Europejskiej w bliskowschodnim procesie pokojowym? 5) Jaka jest rola
Unii Europejskiej w rozwiązaniu kryzysu w Syrii? 6) Na czym polegają ograniczenia
unijnej polityki w Ameryce Łacińskiej? Przy pisaniu artykułu wykorzystano metody
analizy i krytyki źródeł oraz analizę porównawczą.
2. Dylematy unijnej polityki sąsiedztwa
Obszar bezpośredniego zainteresowania Unii Europejskiej wykracza poza kontynent europejski. Obejmuje on terytoria od Afryki Zachodniej i Sahelu, przez Bliski
Wschód, aż po Azję Środkową i Rosję. To właśnie na tym obszarze pojawiły się kryzysy, które zagroziły stabilności w całym regionie: na Ukrainie, w Syrii czy Libii. W sąsiedztwie UE mamy do czynienia z perturbacjami, które zagrażają jej bezpieczeństwu.
Jest to jednocześnie obszar, w którym Unia może się „wykazać” zaangażowaniem na
rzecz przywrócenia bezpieczeństwa i promocją demokratycznych wartości, zwłaszcza, że zainteresowanie Stanów Zjednoczonych tym obszarem wyraźnie zmniejsza się
(Grevi 2014: s. 15; Wojna 2011: s. 5).
Analizując unijne rozumienie polityki sąsiedztwa ostatnich dziesięciu lat można dojść
do wniosku, że liczył się w niej czynnik geograficzny (położenie u granic UE) oraz polityczny (krąg „przyjaciół”, których stowarzyszenie lub nawet integracja z Unią nie były
wykluczone), jednak koncepcja ta obecnie traci na aktualności. Po pierwsze, pojawili
się na scenie nowi gracze, którzy skutecznie konkurują z Unią o wpływy: Rosja, Turcja2
oraz Chiny3 i Indie. Po drugie, państwa sąsiedzkie należą do systemów subregionalnych,
dzięki którym mogą więcej zyskać niż na współpracy z UE. Po trzecie, nie zawsze efektywny jest system współpracy uzależniający unijną pomoc ekonomiczno-techniczną od
postępów w wykonywaniu wynegocjowanych zadań (więcej zob. Fiszer 2012).
Na temat aktualnych relacji Unii Europejskiej i Turcji zob. Ünal 2014: s. 176-183; Adamczyk
2013: s. 73-100.
3
Na temat rywalizacji Chin i Unii Europejskiej na Bliskim Wschodzie zob. Osiewicz 2014: s.
146-168.
2
Dylematy unijnej polityki sąsiedztwa oraz wyzwania dla polityki...
125
Jak słusznie twierdzi Giovanni Grevi, większość unijnych partnerów przyjęła roszczeniową postawę. Państwa te zastanawiają się, w jaki sposób mogą odnieść najwięcej korzyści na relacjach z Unią, a nie w jaki sposób zbliżyć się do Europy. Grevi
sugeruje nawet, że Białoruś, Ukraina czy państwa Azji Środkowej manipulują Unią
i Rosją – chcą skłócić je ze sobą, by osiągnąć jak największy zysk. Natomiast dla
państw Bliskiego Wschodu czy Afryki Północnej Unia Europejska jest potencjalnym
rynkiem zbytu, źródłem kapitału inwestycyjnego czy pomocy rozwojowej. Kraje te nie
życzą sobie, aby Unia dawała im rady lub stawiała warunki w kontekście reform wewnętrznych. Dla większości państw Partnerstwa Wschodniego Unia pozostaje jeszcze
atrakcyjna, natomiast państwa arabskie mają coraz większy problem z akceptacją jej
„miękkiej władzy” (Grevi 2014: s. 17).
Trudność w realizowaniu efektywnej polityki sąsiedztwa wynika również stąd, że
wiele zainteresowanych państw nie przeprowadziło procesu demokratyzacji. W Egipcie ukonstytuowała się władza wojskowa, w Syrii i Libii panuje chaos. Jedynie Tunezja, Gruzja i Mołdawia zdają się znajdować na właściwej drodze. Te dwa ostatnie państwa wraz z Ukrainą podpisały 27 czerwca 2014 r. umowy stowarzyszeniowe z Unią
Europejską, których najważniejszą część stanowią porozumienia o pogłębionej strefie
wolnego handlu (Ukraina: WWW).
Z pewnością zmiana unijnego przywództwa w 2014 jest dobrym momentem na sformułowanie nowej strategii wobec państw sąsiedzkich. Po pierwsze, należy zdefiniować
na nowo zasięg terytorialny polityki sąsiedztwa. Po drugie, wyznaczając jej priorytety,
należy wziąć pod uwagę wszystkie potencjalne czynniki, takie jak: demografia, konfliktogenność, polityka energetyczna. Wreszcie oferta skierowana do poszczególnych
państw powinna uwzględniać ich specyfikę oraz oczekiwania.
3. Wsparcie procesów demokratyzacyjnych
w państwach arabskich
Arabska wiosna zmieniła układ sił na Bliskim Wschodzie i w Afryce Północnej
oraz zagroziła pozycji i wpływom Unii Europejskiej w regionie4. Reakcja Unii na te
4
Z tezą tą polemizuje Michał Skorzycki przytaczając argumenty na poparcie twierdzenia, że
wydarzenia arabskiej wiosny stanowią szansę na wzmocnienie dialogu UE z jej południowym
sąsiedztwem (por. Skorzycki 2014: 67-89). Na temat arabskiej wiosny zobacz również: Armbruster
2012; Nowiak 2014: s. 123-141; El-Alawi 2014: s. 18-21; Tarnawski 2014: s. 19-32; Stelmach
2014: s. 369-380.
126
wydarzenia była powolna, choć w wielu aspektach właściwa. W ramach globalnej
rewizji Europejskiej Polityki Sąsiedztwa skorygowano również w 2011 r. strategię wobec regionu. Położono nacisk na wsparcie procesu transformacji. Pomoc w osiągnięciu „głębokiej demokracji” miała być dystrybuowana w oparciu o zasadę „więcej za
więcej”, czyli proporcjonalnie do osiągniętych postępów w reformowaniu systemów
wewnętrznych5.
Instytucjonalnym przejawem zwiększenia zainteresowania tym obszarem było powołanie w 2011 r. Specjalnego Przedstawiciela UE ds. południowego regionu Morza
Śródziemnego, którym został Bernardino León. W 2011 r. unijne wsparcie dla regionu wyniosło 80 milionów euro, w 2012 był to już miliard euro. Zwiększyła się także
pomoc Europejskiego Banku Inwestycyjnego oraz Europejskiego Banku Odbudowy
i Rozwoju. Francja, Niemcy, Włochy i Wielka Brytania zadeklarowały indywidualne
wsparcie w ramach G8 (tzw. Grupa Deauville). Jednak w unijnej polityce wobec regionu można zauważyć pewien brak konsekwencji. Akceptacja dla poczynań władz
w Maroku, Jordanii i Algierii ma niewiele wspólnego z promowaniem „głębokiej demokracji”. Wydaje się, że Unia Europejska, bojąc się sprowokować nowe turbulencje,
stawia na stabilność, jednak wątpliwej jakości. Jest to o tyle dziwne, że jeszcze kilka
lat temu od takiej polityki się odżegnywała.
Wyzwania, które stoją przed Unią w regionie, mają więc wieloraki charakter. Po
pierwsze, Unia powinna pomóc swoim partnerom w szybkim rozwiązaniu problemów
gospodarczych i bezpieczeństwa. Po drugie, wskazane jest opracowanie strategii gwarantującej utrzymanie jej własnych wpływów w przyszłości. Jednak największy problem
tkwi w samej podstawie współpracy. Partnerzy w Afryce Północnej, jak już wspomniano,
oczekują bardziej partnerskich relacji. Jeżeli Unia będzie uzależniała swoje wsparcie od
wypełnienia wygórowanych warunków, może się okazać, że oferta „konkurencji”, czyli
państw Zatoki Perskiej, Rosji czy Chin jest bardziej atrakcyjna. Kolejny problem tkwi
w braku woli politycznej w Unii do realizacji nowych i ambitnych planów z uwagi na
trapiący tę organizację i jej państwa członkowskie kryzys gospodarczy.
Wartość dodana unijnej obecności w regionie MENA (ang. Middle East and North
Africa – Bliski Wschód i Afryka Północna) ma trzy aspekty. Unia udziela nieocenionego wsparcia technicznego, jest aktywna w obszarze wymiany gospodarczej oraz sta Środki trafiły do Egiptu, Jordanii, Maroka, Tunezji, Libanu, Armenii, Gruzji i Mołdawii w ramach
dwóch programów: Support for Partnership, Reform and Inclusive Growth – SPRING (350 mln
euro) oraz Eastern Partnership Integration and Cooperation – EAPIC (130 mln) (Kaca 2012: s.
2778).
5
127
nowi symbol demokracji i dobrobytu (Kausch 2013: s. 58–60). Pytanie tylko, czy to
wystarczy w konfrontacji z ofertą konkurentów.
Kolejnym wyzwaniem dla Unii Europejskiej jest opanowanie w państwach partnerskich strachu przed zagraniczną ingerencją. Okazuje się, że wiele inicjatyw z tego
właśnie powodu napotyka opór. Przykładowo, unijna inicjatywa wysłania do Libii
dwóch misji: humanitarnej i szkoleniowej (nakierowanej na kształcenie sił ochrony
granic) spotkała się początkowo ze sprzeciwem6. Czasami obawa przed zaangażowaniem się we współpracę z zagranicznym partnerem, który potencjalnie może kierować
się własnymi korzyściami, jest większa od chęci uzyskania wsparcia technicznego czy
finansowego.
Unia Europejska oferuje państwom Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej szeroki zakres wsparcia: w dziedzinie edukacji, kształcenia zawodowego, budowy państwa
prawa, rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw, tworzenia nowych miejsc pracy,
budowy społeczeństwa obywatelskiego oraz służby zdrowia. Udzieliła też wsparcia
parlamentom w Tunezji i Libii we współpracy z Radą Europy, nadzorowała wybory7. Problem polega jednak na tym, że koncepcja współpracy technicznej ma swoje
ograniczenia. Idea „stowarzyszania społeczeństw” za pomocą kontaktów bezpośrednich jest szczytna, ale często nierealna, gdyż zależy od konkretnego zaangażowania
państw członkowskich. Czasami teoria odstaje od praktyki. Przykładowo, w 2012 r.
mimo implementacji „Instrumentu na rzecz Społeczeństwa Obywatelskiego” nie udało
się wprowadzić na spotkanie grupy roboczej UE-Egipt przedstawicieli niezależnych
ugrupowań opozycyjnych.
Jednym z ważniejszych aspektów modernizacji państw regionu jest rozwój ekonomiczny. Idea utworzenia euro-śródziemnomorskiej strefy wolnego handlu oparta
była na serii umów dwustronnych zakładających przyjęcie przez państwa partnerskie
6
7
Ostatecznie, decyzją Rady 2013/233/CFSP z dnia 22 maja 2013 r., uruchomiono misję EUBAM
Libia (EU Integrated Border Management Assistance Mission in Libya). Misja ma charakter
doradczo-szkoleniowy w obszarze opracowania efektywnej i zintegrowanej strategii zarządzania
granicami. Misja została ustanowiona na dwa lata z możliwością przedłużenia. Budżet wynosi 30
mln euro rocznie.
Misja Unii Europejskiej, która wzięła udział w pierwszych wolnych wyborach w Tunezji,
zorganizowanych 23 października 2011 r. (w dziewięć miesięcy po obaleniu prezydenta Ben
Alego) liczyła 180 obserwatorów z 26 państw członkowskich oraz Norwegii, Szwajcarii i Kanady.
W wyborach tych wybierano członków Zgromadzenia Konstytucyjnego (UE: wybory w Tunezji:
WWW). W styczniu 2014 r. uchwalono w Tunezji konstytucję, termin wyborów parlamentarnych
ustalono na 26 października, a prezydenckich – na 23 listopada 2014. Unia Europejska wysłała też
obserwatorów na wybory do libijskiego Powszechnego Kongresu Narodowego przeprowadzonych
7 lipca 2012 r.
128
wszystkich unijnych regulacji prawnych. Okazuje się, że nie wszystkie państwa wykazywały zainteresowanie taką propozycją (np. Egipt domagał się korzyści natychmiastowych) (Kausch 2013: s. 60–63).
4. Afryka Północna
Afryka Północna oraz Bliski Wschód8 to obszary od 2010 r. niestabilne. W wyniku tzw.
Arabskiej Wiosny obalono dotychczasowe władze w Tunezji, Libii, Egipcie oraz Jemenie, wybuchła wojna domowa w Syrii. Dodatkowo fala protestów ogarnęła Maroko, Jordanię, Oman (w tych państwach miały też miejsce zmiany w rządzie) oraz Algierię i Irak
(zob. Dzisiów-Szuszczykiewicz 2011: s. 41–56). W dalszym ciągu obszar ten jest daleki
od stabilności politycznej i ekonomicznej. Afryka Północna potrzebuje koordynacji działań
w dziedzinie bezpieczeństwa. Odżywa problem Sahary Zachodniej oraz spór Maroka i Algierii o wpływy w Maghrebie i Afryce Zachodniej. Procesom demokratyzacji zagraża ekstremizm religijny, ale również bunt społeczny spowodowany względami ekonomicznymi.
Niestety nadzieje uczestników protestów oraz obserwatorów międzynarodowych na
demokratyczną transformację poszczególnych państw regionu nie spełniły się. Działania przez nich podejmowane były chaotyczne, nieskuteczne i często pełne przemocy.
W tym kontekście należy zgodzić się z Anouarem Boukharsem. Uważa on, iż analizując skutki i często brak skuteczności masowych protestów w państwach arabskich należy wziąć pod uwagę fakt, że miały one miejsce w warunkach ustrojów autorytarnych,
gdzie na porządku dziennym jest strach, przemoc i brak wzajemnego zaufania. Okazało
się, że islamiści nie potrafią rządzić i wyjść naprzeciw zwolennikom świeckich rządów.
Ich metody okazały się nieskuteczne w Egipcie, gdzie nie potrafili zerwać z zamkniętym kręgiem nieufności i złagodzić swych relacji z opozycją. Nawet w Tunezji, gdzie
partia rządząca zdecydowała się na wiele ustępstw ideologicznych i politycznych, nie
udało się zdobyć zaufania opozycji oraz społeczeństwa dotkniętego kryzysem ekonomicznym oraz ulegającego wpływom salafizmu9 (Boukhars 2014: s. 23–25).
Interesującej analizy relacji Unii Europejskiej z państwami Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu
(w oparciu o założenie o imperialnym charakterze tej organizacji oraz z wykorzystaniem koncepcji
Jana Zielonki traktującej UE jako mocarstwo o charakterze neośredniowiecznym) dokonał
Michał Skorzycki (Skorzycki 2013: s. 27–56). Na temat zaangażowania Unii Europejskiej w tych
regionach zobacz także: Zając 2010 (Afryka Północna i Bliski Wschód); Przybylska-Maszner
2014: s. 51–65 (Afryka Północna).
9
Salafizm to islamski ruch religijny i polityczny walczący o powrót do pierwotnych źródeł religii
muzułmańskiej. Z tego nurtu wywodzi się współczesny fundamentalizm islamski.
8
129
Z pewnością zarówno Unia Europejska, jak i Stany Zjednoczone są zainteresowane stabilnością polityczną w Afryce Północnej. Z tej przyczyny powinny zastosować
tam w miarę możliwości środki wsparcia politycznego i ekonomicznego. Problem
polega na tym, że inni aktorzy sceny międzynarodowej pragną ograniczyć wpływy
Zachodu. Przykładowo, Arabia Saudyjska i Zjednoczone Emiraty Arabskie zainwestowały w Egipcie środki finansowe, co utrudniło pokojową i koncyliacyjną misję.
Istnieją również przesłanki, by sądzić, że te kraje utrudniają transformację demokratyczną w Tunezji.
Największy problem w regionie i jednocześnie wyzwanie dla Unii Europejskiej stanowi Libia10. W państwie tym istnieje deficyt rządów prawa. Do Libii przenika broń
oraz grupy bojowe, z których niektóre powiązane są z Al-Kaidą Islamskiego Maghrebu
(AQIM: The Al-Qaeda in the Islamic Maghreb). Libia staje się dla nich bazą wypadową w procederze transportu broni do Tunezji i Mali. W związku z osłabieniem władzy
państwowej oraz dezorganizacją sił bezpieczeństwa doszło do zwiększenia liczby organizacji terrorystycznych. Jak uważa Boukhars, dżihadyzm salaficki jest bardziej niebezpieczny niż terroryzm w wydaniu Al-Kaidy. Jego wyznawcy chcą bowiem uderzyć
w integralność państwa, unikając jawnej konfrontacji. Jako obszar swojej działalności
wybierają biedne dzielnice miast dotknięte bezrobociem oraz innymi problemami społecznymi. Próbują kreować się na rzeczników porządku i sprawiedliwości. Zadanie dla
społeczności międzynarodowej na najbliższe lata będzie polegało na uderzeniu w te
grupy ekstremistów, reakcja ta nie może polegać jednak na nieprzemyślanej represji
czy łamaniu praw człowieka (Boukhars 2014: s. 28–29).
Przyczyny leżące u podstaw zawirowań w Afryce Północnej są złożone i różnią się w zależności od państwa. Jednak najważniejsza, ekonomiczna przesłanka ma
charakter uniwersalny. Dlatego też sytuacja może się pogorszyć jeżeli społeczność
międzynarodowa nie zwiększy swojej pomocy. Przykład Tunezji pokazuje, iż są potrzebne inwestycje zagraniczne, aby zwiększyć zatrudnienie oraz przeprowadzić pomocowe programy gospodarcze w regionach zmarginalizowanych. W Libii należy
przyspieszyć realizację planów USA, Wielkiej Brytanii, Włoch i Turcji dotyczących
przeszkolenia i wyposażenia 120 tys. Libijczyków na potrzeby regularnej armii.
Jednak stworzenie takich narodowych sił zbrojnych nie wystarczy aby przywrócić
bezpieczeństwo, a tym bardziej aby zmusić siły partyzanckie do rozbrojenia się i demobilizacji. Ustanowienie pokoju i bezpieczeństwa wymagać będzie jeszcze co naj Na temat reakcji społeczności międzynarodowej na arabską wiosnę w Libii zob. Wachowska
2014: s. 159–174.
10
130
mniej profesjonalizacji armii, ugody politycznej oraz uchwalenia nowej konstytucji.
W Maroku należy wesprzeć zainicjowany przez króla ambitny program zmian gospodarczych, reformę sądownictwa i policji.
W Egipcie najważniejsze zadanie dotyczy ograniczenia roli armii, która dąży do poszerzenia swych wpływów oraz zwiększenia realnej siły policji i systemu sądownictwa.
Unia Europejska i Stany Zjednoczone powinny wspierać zwalczanie nadużyć i nagłaśniać przypadki aresztowania opozycji. Wsparcie wojskowe dla reżimu powinno być
wstrzymywane w przypadku braku postępów w tym zakresie (Boukhars 2014: s. 28–29).
Reasumując, unijne wsparcie dla Afryki Północnej powinno wychodzić naprzeciw
potrzebom poszczególnych państw. Brak takiego zróżnicowania i „wrzucanie wszystkich do jednego worka” może oznaczać ryzyko braku efektywności działań.
5. Bliski Wschód
Udział Unii Europejskiej w bliskowschodnim procesie pokojowym jest zanikający
przede wszystkim z powodu występujących różnic zdań między państwami członkowskimi tej organizacji. Zaangażowanie w rejonie Zatoki Perskiej, może z wyjątkiem
Iranu, jest również znikome. Polityka niespójna i nieuwzględniająca powiązań ekonomicznych i politycznych państw Maghrebu, Maszreku oraz Zatoki Perskiej nie może
być efektywna. Unia Europejska powinna opracować strategiczne podejście wobec całego regionu, biorąc pod uwagę wszystkie występujące tam kryzysy oraz rosnącą rolę
potęg regionalnych i zewnętrznych graczy (Echagüe, Mikail 2013: s. 65).
Wydarzenia Arabskiej Wiosny, jak już wspomniano, zmieniły geopolitykę na Bliskim Wschodzie. Zmiany dotyczą nie tylko Syrii (wojna domowa), ale również Jemenu (doszło do zmiany na stanowisku prezydenta), Bahrajnu i w mniejszym zakresie
Jordanii (ogólnokrajowe protesty), Kuwejtu i Arabii Saudyjskiej. Nowe okoliczności
doprowadziły do pewnego zdystansowania się tych państw do tradycyjnego sojuszu
z Zachodem. Na scenie pojawili się nowi gracze (Echagüe, Mikail 2013: s. 66).
Siła oddziaływania Unii Europejskiej w tym regionie jest ograniczona, gdyż zinstytucjonalizowana Europejska Polityka Sąsiedztwa (European Neighbourhood Policy
– ENP) obejmuje tylko Izrael, Autonomię Palestyńską, Liban, Jordanię i Syrię. Nie
obejmuje natomiast państw Półwyspu Arabskiego. Natomiast relacje z Radą Współpracy Zatoki Perskiej (Persian Gulf Cooperation Council – GCC) mają zupełnie inny cha-
131
rakter: są mniej zinstytucjonalizowane i dotyczą głównie aspektów gospodarczych11.
Przeciągające się negocjacje z Unią Europejską nad porozumieniem o wolnym handlu
powodują, że poszczególne państwa zawierają indywidualne porozumienia handlowe
i w dziedzinie obrony. W 2010 r. w obliczu braku postępów w negocjowaniu porozumienia uzgodniono, że priorytetami dalszej współpracy będą gospodarka, energia oraz
polityka transportowa. Wykluczono ze współpracy kwestie polityczne, strategiczne
oraz rozwiązywanie kryzysów regionalnych.
Można jednak wskazać punkty styczne unijnej polityki zagranicznej i polityki
państw zatoki. Należą do nich relacje z Palestyną, Libanem, Iranem, Irakiem i Jemenem oraz problematyka bezpieczeństwa energetycznego, terroryzmu, nieproliferacji
broni masowego rażenia. Pomimo tych zbieżności relacje z regionem Zatoki Perskiej
są przez Unię Europejską zaniedbywane, co nie ułatwia reformowania państw regionu
(Echagüe, Mikail 2013: s. 67–68).
Kolejnym bardzo trudnym wyzwaniem dla Unii Europejskiej jest przyspieszenie
reakcji na pojawiające się kryzysy. Dobitnym przykładem opieszałości w podejmowaniu decyzji jest reakcja na wydarzenia w Syrii w 2012 r. Co prawda Unia przygotowała dwadzieścia pakietów sankcji, ale w obliczu pata decyzyjnego na forum Narodów
Zjednoczonych nie potrafiła udzielić powstańcom szybkiej pomocy, na co zdobyły się
np. państwa Zatoki Perskiej. W listopadzie 2012 r. poszczególne państwa członkowskie
UE (Francja, Wielka Brytania) uznały Koalicję Narodową Syryjskich Sił Rewolucyjnych i Opozycyjnych za reprezentanta narodu syryjskiego. Unijna Rada ds. Zagranicznych przyjęła takie stanowisko dopiero w grudniu.
Stanowisko Unii Europejskiej wobec konfliktu izraelsko-palestyńskiego również
nie jest spójne. Najczęściej reakcja na eskalację jest opóźniona i polega na wsparciu
ekonomicznym Autonomii Palestyńskiej, krytyce polityki Izraela. O schizofrenii takiej polityki świadczy fakt, że jednocześnie Unia intensyfikuje relacje gospodarcze
z Izraelem. Państwa członkowskie nie zawsze mówią też jednym głosem w sprawie
zapraszania do różnych struktur międzynarodowych Palestyny. Kiedy w listopadzie
2012 r. odbyło się na forum Zgromadzenia Ogólnego ONZ głosowanie nad przyznaniem statusu obserwatora Palestynie, tylko Czechy się wyłamały i zagłosowały przeciw. Natomiast rok wcześniej, podczas podejmowania decyzji o przyjęciu Palestyny do
UNESCO zróżnicowanie postaw było większe, np. Francja była „za”, Niemcy, Szwecja i Holandia „przeciw”, a Polska, Wielka Brytania, Hiszpania, Portugalia i Włochy
wstrzymały się od głosu (Echagüe, Mikail 2013: s. 68–69).
Na temat relacji państw Rady Współpracy Zatoki Perskiej zob. Kowalewska 2012: s. 165–179.
11
132
Jaką strategię powinna więc przyjąć Unia w regionie? Wydaje się, że powinna zidentyfikować obszary, w których wsparcie jest najbardziej potrzebne i korzystać z różnych form współpracy: bilateralnej, multilateralnej, regionalnej, etc. Wskazane jest
współdziałanie z aktorami zewnętrznymi, takimi jak Stany Zjednoczone, Chiny i Rosja. Ponadto Unia powinna zwiększyć swoje zaangażowanie w rejonie Zatoki Perskiej,
przeznaczając na ten cel więcej środków finansowych i zasobów osobowych (do tej
pory jest tylko jedno przedstawicielstwo UE w regionie – w stolicy Arabii Saudyjskiej
Rijadzie12).
6. Międzynarodowe implikacje wojny w Syrii
Bardzo duży wpływ na sytuację na Bliskim Wschodzie ma i mieć będzie wojna
w Syrii13. Problem polega na tym, że każda strona konfliktu ma swojego „protektora”
na arenie międzynarodowej, co tylko wzmacnia ich determinację do kontynuowania
walki. Wojna w Syrii zagraża bezpieczeństwu co najmniej pięciu państw: Iraku, Izraela, Jordanii, Libanu i Turcji. Poszczególne państwa zaangażowane w konflikt kierują
się różnymi pobudkami: dla Arabii Saudyjskiej czy Iranu to walka o hegemonię w regionie, Stany Zjednoczone i Rosja walczą o swą międzynarodową pozycję (zob. Dzisiów-Szuszczykiewicz 2012: s. 91–109).
Oficjalnie Jordania deklaruje brak ingerencji w sprawy wewnętrzne Syrii. Jednak
wpływ tej wojny jest dla Jordanii niezaprzeczalny: już w październiku 2013 odnotowano napływ ponad 560 tys. uchodźców. Ponadto państwo to zgodziło się na tranzyt
przez swoje terytorium finansowanych przez Arabię Saudyjską sił wsparcia oraz broni
dla syryjskiej opozycji. Dzieje się tak mimo oficjalnej neutralności, gdyż sytuacja ekonomiczna Jordanii nie pozwala na rezygnację z saudyjskich pieniędzy stanowiących
zapłatę za te „przysługi”. Z drugiej strony mieszkańcy Jordanii domagają się zamknięcia granic dla syryjskich uchodźców.
W Iraku konflikt między szyicką większością a sunnitami zainspirowanymi działaniami swoich współwyznawców w Syrii (którzy pragną przejąć władzę w Damaszku)
wisi na włosku. W obu państwach może dojść do wzmocnienia opozycji kurdyjskiej.
O słabości irackiego rządu świadczą powtarzające się ataki sunnickiej organizacji terrorystycznej ISIL (Islamic State of Irak and the Lewant – Islamskie Państwo w Iraku
Od 2012 r. funkcję szefa delegatury Unii Europejskiej w Rijadzie pełni Adam Kułach.
Na temat wpływu konfliktów etnicznych, narodowych i religijnych na konflikt w Syrii zob.
Jomma 2014: s. 273–281.
12
13
133
i Lewancie) na cele cywilne. Sytuacja się pogarsza i powinna wzbudzić czujność Unii
Europejskiej (Mikail 2014: s. 31–33).
Liban jest jednym z państw najbardziej narażonych na skutki wojny w Syrii. Nie
tylko istnieją obawy rozprzestrzenienia się konfliktu na terytorium tego państwa
przez syryjskich uchodźców, ale również zaognia się konfrontacja między kilkunastoma wspólnotami religijnymi, z których jedne popierają syryjskiego dyktatora,
a inne krytykują jego działania. Konflikt między Hezbollahem a siłami opozycyjnymi narasta. Rośnie też niezadowolenie z powodu napływających uchodźców syryjskich. W najbliższym czasie należy spodziewać się dalszej polaryzacji libańskiej
sceny politycznej.
Wojna w Syrii zaogniła też rywalizację w regionie, zwłaszcza na linii Arabia Saudyjska-Iran. Reżim Assada zaliczany jest do irańskiej strefy wpływów. Dlatego jego
upadek wzmocniłby pozycję Arabii Saudyjskiej. Iran wspiera więc opozycję, czyli Syryjską Koalicję Narodową na rzecz Opozycji i Sił Rewolucyjnych (Maroko: WWW)
oraz niektóre grupy salafickie (Mikail 2014: s. 33–34). Iran natomiast obawia się, że
upadek Assada spowoduje ukonstytuowanie się prozachodniego i prosaudyjskiego
rządu w Damaszku. Dlatego też wysłał na pomoc syryjskiemu reżimowi wojskowych
szkoleniowców, przypuszczalnie również broń i pieniądze. Natomiast libański sojusznik Iranu – Hezbollah – walczy po stronie Assada, Iran traktuje bowiem Syrię jako
ważny filar swoich wpływów w regionie.
Wojna w Syrii wywołała również wzrost zaangażowania Arabii Saudyjskiej. Państwu temu udało się przekonać większość państw arabskich do własnej postawy wobec
Syrii, Iranu, Iraku oraz Egiptu. W zamian za to Arabia Saudyjska wspiera finansowo
Egipt, Jordanię, Maroko i Jemen. Retoryka nastawiona na krytykę Iranu, Hezbollahu
oraz reżimu syryjskiego zaostrza się, a przepaść dzieląca Arabię Saudyjska oraz Iran
z każdym dniem się powiększa.
Ciekawa jest postawa Izraela w kryzysie. Na początku konfliktu państwo to zdawało się popierać reżim Assada w obawie o naruszenie stabilności własnych granic.
Ataki izraelskie na terytorium Syrii w 2011 r. nie miały na celu osłabienia reżimu, ale
zniszczenie konwojów z bronią, które mogłyby zagrozić jego terytorium, gdyby zostały zdobyte przez Hezbollah. Co prawda w 2013 r. zaostrzono retorykę, domagając
się zaprzestania przelewu krwi, ale nic nie wskazuje na to, aby zależało Izraelowi na
szybkim obaleniu reżimu Assada, gdyż obawia się zastąpienia go przez rządy islamistów. Ponadto prawdziwą bolączką tego państwa jest konfrontacja z Iranem, zatem
w konflikcie syryjskim odgrywa on raczej ograniczoną rolę.
134
Turcja natomiast wspierała islamską i nieislamską opozycję, np. Wolną Armię Syrii. Dlatego też tzw. strefy wyzwolone znajdują się właśnie wzdłuż tureckiej granicy.
Turcja w tym konflikcie obawia się dwóch rzeczy: rozprzestrzenienia się na własne terytorium sporów między różnymi frakcjami ekstremistów oraz zwiększenia autonomii
lub ogłoszenia niepodległości przez syryjskich Kurdów. Mogłoby to zwiększyć apetyty
tureckich przedstawicieli tego narodu14.
Wojna w Syrii była i jest sprawdzianem dla wielkich mocarstw. Niechęć Stanów
Zjednoczonych do przeprowadzenia operacji wojskowej po użyciu broni chemicznej
przez Assada była interpretowana przez państwa arabskie jako brak woli narzucania
swego zdania w regionie. Amerykanie zaakceptowali rosyjską propozycję zniszczenia
syryjskiego arsenału broni chemicznej. Taka „miękka” polityka powoduje, że Arabia
Saudyjska, największy amerykański partner w regionie, wchodzi w relacje z innymi
państwami: Rosją i Chinami. Rosji zależy natomiast na utrzymaniu antyzachodniego
reżimu Assada. Jego upadek mógłby oznaczać wykluczenie tego państwa z Bliskiego
Wschodu.
Warto podkreślić, że działania Unii Europejskiej przyczyniły się do złagodzenia
kryzysu humanitarnego w Syrii, jednak reakcja polityczna była bardzo słaba. Nawet
indywidualne inicjatywy Francji czy Wielkiej Brytanii nie przyniosły trwałego efektu.
Unia Europejska wykazała słabość wobec kryzysu w Syrii. Sytuację jeszcze bardziej
komplikuje fakt, że zwiększa się siła proislamskich grup działających na Starym Kontynencie. Unia Europejska może odegrać jednak pozytywną rolę w tej wojnie. Z jednej
strony powinna nadal udzielać pomocy humanitarnej, z drugiej – wspierać państwa graniczne, takie jak Liban czy Jordania, w niwelowaniu negatywnych skutków konfliktu.
Chodzi głównie o kontrolowanie przepływu uchodźców i zapewnienie im odpowiedniego bytu, przezwyciężanie problemów ekonomicznych oraz napięć wewnętrznych.
Jednocześnie Unia powinna uruchomić dyskretne kanały dyplomatyczne i nawiązać
dialog zarówno z reżimem Assada, jak i jego oponentami nakierowany na zawieszenie
broni i transformację pokojową państwa. Zakończenie konfliktu nie będzie możliwe
dopóki wszystkie liczące się siły zewnętrzne (Unia Europejska, Stany Zjednoczone,
Rosja oraz Arabia Saudyjska i Iran) nie zjednoczą się w pragnieniu doprowadzenia do
zakończenia walk. Żadne z tych państw na własną rękę nie doprowadzi do pokoju, ale
każde z nich może osiągnięcie takiego porozumienia utrudnić (Mikail 2014: s. 35–38).
Na temat społecznej recepcji w Turcji wydarzeń związanych z arabską wiosną zob.
Kaczorowski 2014.
14
135
7. Ameryka Łacińska
Innym ważnym regionem działań zewnętrznych Unii Europejskiej, chociaż
nienależącym już do jej bezpośredniego sąsiedztwa, jest Ameryka Łacińska. Minęło
piętnaście lat odkąd na szczycie w Río de Janeiro w 1999 r. ustanowiono strategiczne
partnerstwo międzyregionalne (AEB – Asociación Estratégica Birregional) między
Unią Europejską a regionem Ameryki Łacińskiej i Karaibów (Quindimil López 2013:
s. 175). Jednak mimo upływu czasu, VII szczyt UE-CELAC (Comunidad de Estados
Latinoamericanos y Caribeños - Wspólnota Państw Ameryki Łacińskiej i Karaibów)
w Santiago de Chile, który odbył się w styczniu 2013 r., nie przyniósł oczekiwanych
przez Unię rezultatów15. Nie udało się podpisać negocjowanego od lat porozumienia
o wolnym handlu z Mercosur16 (Mercado Común del Sur – Wspólny Rynek Południa).
Chile, Brazylia i Kolumbia opowiedziały się za porozumieniem, jednak sprzeciw Argentyny, drugiego pod względem znaczenia państwa bloku, był decydujący. Państwo
to obawiało się negatywnego wpływu porozumienia na rodzimy przemysł, co strona
unijna odebrała jako przejaw protekcjonizmu (Koch 2013).
Z fiaska negocjacji z CELAC Unia Europejska powinna wyciągnąć wnioski. Okazuje się, że Ameryka Łacińska już od co najmniej kilku lat jest polem rywalizacji pomiędzy USA a Unią Europejską. O ile Stany kierowały swoje wysiłki na rzecz utworzenia strefy wolnego handlu obu Ameryk17, o tyle Unia wspierała inicjatywę Mercosur.
Już w 1995 r. Stany Zjednoczone odpowiadały za 60% przepływów handlowych w regionie, podczas gdy dla Unii wskaźnik ten był ponad dwa razy mniejszy. Unia powinna
starać się wzmocnić w regionie własną markę zamiast konkurować ze Stanami Zjednoczonymi i coraz bardziej zainteresowanymi regionem Chinami o rynki zbytu i wpływy
polityczne. To, co wyróżnia Unię spośród innych aktorów, to duże doświadczenie w integracji regionalnej, rozwiązywaniu konfliktów oraz w implementowaniu demokracji,
państwa prawa i dobrobytu (Gratius 2013: s. 99; Sobrino Heredia 2005).
Przed szczytem w Santiago de Chile zadawano sobie pytanie: w jaki sposób uczynić współpracę międzyregionalną i bilateralną z Ameryką Łacińską bardziej efektyw Szczyt ten odbył się pod hasłem: „Sojusz na rzecz zrównoważonego rozwoju. Promocja inwestycji
uwzględniających potrzeby społeczeństwa i środowiska” (Minister: WWW).
16
Mercosur – to międzynarodowa organizacja gospodarcza powołana do życia w 1991 r. Członkami
są Argentyna, Brazylia, Paragwaj, Urugwaj i Wenezuela. Boliwia finalizuje proces akcesyjny,
a Chile, Kolumbia, Peru i Ekwador oraz Gujana i Surinam (w przypadku dwóch ostatnich państw
jeszcze brak ratyfikacji) – są członkami stowarzyszonymi (Mercosur: WWW).
17
Strefa wolnego handlu obu Ameryk (ALCA – Área de Libre Comercio de las Américas; FTAA –
Free Trade Area of the Americas).
15
136
ną? Co zrobić aby odbudować pozycję w regionie? Okazało się jednak, że pozycja
przetargowa Europy nie jest tak silna, jak się wydawało. Argumenty Angeli Merkel za
porozumieniem o wolnym handlu nie przekonały drugiej strony. Ameryka Łacińska,
która w ostatnich latach notowała wzrost gospodarczy (np. w 2011 r. – aż 4,3%) i z niepokojem obserwuje kryzys w strefie euro, nie musi występować już w roli petenta.
Przeciwnie, to dla Unii intensyfikacja handlu z regionem mogłaby pomóc w wyjściu
z kryzysu (Gratius 2013: s. 100).
Kolejnym wyzwaniem dla Unii Europejskiej jest zróżnicowanie Ameryki Łacińskiej. Poza Brazylią, która znajduje się w pierwszej dziesiątce światowych potęg gospodarczych, są jeszcze inni „prymusi”: Peru, Chile, Kolumbia. Państwa te
odnotowują szybki wzrost gospodarczy, coraz częściej poszukują partnerów gospodarczych w Azji, a Chiny zajmują ważną pozycję na liście ich największych
kontrahentów.
Państwa latynoamerykańskie mają więc co najmniej trzy opcje do wyboru: mogą
kultywować integrację regionalną, budować tradycyjne sojusze z USA i Europą bądź
położyć nacisk na kontakty z Azją. Wydaje się, że pierwsza opcja, czyli stworzenie
silnego, zinstytucjonalizowanego bloku, jest mało prawdopodobna. Realizację tego
scenariusza, który byłby najbardziej na rękę Unii, utrudniają ogromne różnice w rozwoju państw w regionie oraz rywalizacja Brazylii i Meksyku (zob. Arcyz-Lebiedzińska
2013: s. 171–189). Druga opcja to tradycyjne sojusze z USA i Europą. Jednak oznaczałoby to podział Ameryki Łacińskiej na dwie strefy. Meksyk i Ameryka Środkowa
mają bowiem tradycyjnie dobre relacje z USA, natomiast Ameryka Południowa, w tym
zwłaszcza Mercosur – z Unią Europejską. Jednak wzmocnienie relacji tych ostatnich
podmiotów jest mało prawdopodobne, mimo że Unia jest w państwach Mercosuru
największym zewnętrznym inwestorem. Dzieje się tak z uwagi na opór Argentyny oraz
przyjętej w 2012 r. do Mercosur Wenezueli.
Natomiast ostatni scenariusz powoli staje się rzeczywistością. Meksyk, Chile
i Peru są członkami APEC (Asia-Pacific Economic Cooperation - Wspólnota Gospodarcza Azji i Pacyfiku), a dwa ostatnie państwa oraz Kostaryka zawarły porozumienie o wolnym handlu z Chinami (Mencel 2013: s. 302–327). Natomiast Meksyk,
Chile oraz Peru utworzyły w 2012 r. Sojusz Pacyfiku (Alianza Pacífica), którego
celem jest integracja gospodarcza i handlowa oraz współpraca z państwami azjatyckimi (W Ameryce 2012: WWW). Stanowi on nie tylko przeciwwagę dla integracji
w ramach Mercosur, ale też jest wyzwaniem dla zdominowanej przez Brazylię Unii
137
Narodów Południowoamerykańskich18 (UNASUR - Unión de Naciones Suramericanas) (Gratius 2013: s. 101–102).
Ograniczenie unijnych wpływów w Ameryce Łacińskiej jest skutkiem co najmniej
trzech czynników: 1) fiaska negocjacji handlowych z Mercosur; 2) wzmożonej aktywności Chin w regionie oraz 3) trapiącego tę organizację kryzysu ekonomicznego. Widać, że Unia Europejska zmienia powoli strategię i przekłada punkt ciężkości z relacji
międzyregionalnych na bilateralne. Nie tylko zawarła serię porozumień o wolnym handlu (z Meksykiem, Chile, Kolumbią i Peru), ale ustanowiła strategiczne partnerstwa
z Brazylią i Meksykiem (Quindimil López 2013: s. 177). Innym przejawem tej samej
tendencji jest wzmożona aktywność indywidualna kilku państw członkowskich UE
(Hiszpanii, Niemiec i Wielkiej Brytanii). Osłabia to głos Unii jako całości.
Unia Europejska powinna więc wypracować jedną, spójną strategię wobec regionu.
Po drugie, relacje te powinny być bardziej partnerskie: nie koncentrować się tylko na
unijnej pomocy, ale też na obszarach, w których to Ameryka Łacińska może udzielić
wsparcia (zwalczanie przestępczości zorganizowanej, przeciwdziałanie handlowi narkotykami). Należy kontynuować współpracę w zakresie zwalczania terroryzmu, która wzmocniła się po zamachach w Nowym Jorku, Madrycie i Paryżu (zob. Chanona
2008: s. 70). Unia powinna nawiązać stosunki z nowymi strukturami subregionalnymi:
wspomnianymi wcześniej UNASURem (w zakresie spraw infrastrukturalnych, bezpieczeństwa i przemytu narkotyków) oraz Sojuszem Pacyfiku (zwłaszcza w zakresie relacji z Chinami). Niewskazane jest ignorowanie relacji z ugrupowaniami mniejszymi:
CARICOM (The Carribean Community and Common Market - Karaibska Wspólnota
i Wspólny Rynek) oraz SICA (Sistema de la Integración Centroamericana - System
Integracji Środkowoamerykańskiej). Dodatkowo w relacje z CARICOM powinny być
wpisane negocjacje na temat relacji polityczno-gospodarczych z Kubą, dla których zielone światło dali szefowie unijnej dyplomacji w lutym 2010 r. (UE: zielone światło
2010: WWW).
Dialog bilateralny należy natomiast utrzymywać w obszarach, w których współpraca międzyregionalna nie jest efektywna. Przykładowo, wątek zmian klimatycznych
w najszerszym zakresie dotyczy Brazylii i Meksyku, przemytu narkotyków – tego
ostatniego państwa oraz państw andyjskich, a migracyjny – Ekwadoru, Kolumbii i Ar Unia Narodów Południowoamerykańskich powstała 8 grudnia 2004 r. Jest wspólnotą politycznoekonomiczną dwunastu państw latynoamerykańskich. Zrzesza: Boliwię, Kolumbię, Ekwador,
Peru (członkowie Wspólnoty Andyjskiej), Argentynę, Brazylię, Paragwaj, Urugwaj, Wenezuelę
(członkowie Mercosur) oraz Chile, Gujanę oraz Surinam.
18
138
gentyny. Należy podtrzymywać strategiczne partnerstwo z najważniejszymi partnerami w regionie (Brazylią i Meksykiem) w zakresie problemów globalnych, takich jak
zmiany klimatyczne, konflikty międzynarodowe, reforma ONZ czy przyszłość międzynarodowego systemu finansowego (Gratius 2013: s. 104–105).
8. Wnioski
Podsumowując rozważania zawarte w powyższym artykule i jednocześnie odpowiadając na pytania badawcze należy stwierdzić, że Europejska Polityka Sąsiedztwa wymaga reformy. Należy na nowo zdefiniować jej zasięg terytorialny oraz dostosować ofertę
do oczekiwań adresatów. Unia Europejska w swojej polityce na Bliskim Wschodzie musi
być bardziej konsekwentna. Powinna zgodnie z deklaracją promować „głęboką demokrację” i nie akceptować stabilności wątpliwej jakości. Największym wyzwaniem dla
unijnej dyplomacji w Afryce Północnej jest problem Libii i niedopuszczenie do wzmocnienia radykalnych grup islamskich. Unia powinna też starać się skutecznie rywalizować
o wpływy w tym regionie z innymi aktorami sceny międzynarodowej. Zaangażowanie
zjednoczonej Europy na Bliskim Wschodzie powinno ulec intensyfikacji. Należy opracować nową, spójną strategię, uwzględniającą wszystkie występujące w tym regionie
konflikty, a przede wszystkim zaangażowanie zewnętrznych graczy.
Unia Europejska zdała egzamin w zakresie pomocy humanitarnej podczas konfliktu
w Syrii. Znacznej intensyfikacji wymagają natomiast działania polityczne zmierzające
do zakończenia konfliktu oraz wsparcie dla państw ościennych. Natomiast w Ameryce
Łacińskiej Unia powinna uwzględnić zróżnicowanie regionu, ogniskować relacje na te
obszary, w których współpraca jest najbardziej skuteczna. Powinno się to udać pomimo
licznych trudności, do których należy zaliczyć: fiasko negocjacji handlowych, rywalizację z Chinami oraz skutki trapiącego Unię kryzysu ekonomicznego.
Bibliografia:
ADAMCZYK Artur (2013), Trudne sąsiedztwo – wpływ relacji Turcji z sąsiadami na
proces akcesji do Unii Europejskiej, „Studia Europejskie”, nr 4 (68).
ARCYZ-LEBIEDZIŃSKA Beata (2013), Meksyk i Brazylia – rywale o prymat mocarstwa latynoamerykańskiego, w: Marcin Florian Gawrycki (red.), Brazylia jako
mocarstwo wschodzące, Warszawa.
ARMBRUSTER Jorg (2012), Arabska wiosna. Rewolucja w świecie islamskim, Wrocław.
139
BOUKHARS Anouar (2014), El norte de África: ¿de vulelta al futuro?, w: Giovanni
Grevi, Daniel Keohane (red.), Desafíos para la política exterior europea en 2014.
La gran vecinidad de la UE, Madrid.
CHANONA BURGUETE Alejandro (2008), América Latina – Europa: Balance de
una asociación estratégica, w: Ángel María Casas Gragea, Marta Ochman (red.),
Integración, Desarrollo e Interregionalismo en las relaciones entre Unión Europea
y América Latina, México.
DZISIÓW-SZUSZCZYKIEWICZ Aleksandra (2011), „Arabska wiosna” – przyczyny
przebieg i prognozy, „Bezpieczeństwo Narodowe”, t. II/18.
DZISIÓW-SZUSZCZYKIEWICZ Aleksandra (2012), Regionalna rywalizacja o Syrię,
„Bezpieczeństwo Narodowe”, t. II/22.
ECHAGŰE Ana, MIKAIL Barah (2013), El rompecabezas de Oriente Próximo, w:
Giovanni Grevi, Daniel Keohane (red.), Desafíos para la política exterior europea
en 2013. Renovar el papel de la UE en el mundo, Madrid.
EL-ALAWI, Ben-Abdallah (2014), Arabska Wiosna nie powiedziała ostatniego słowa,
„Le Monde diplomatique (ed. polska)”, nr 3(97).
FISZER Józef (2012), Europejska Polityka Sąsiedztwa Unii Europejskiej: geneza, doświadczenia, perspektywy, Warszawa.
GRATIUS Susanne (2013), Cómo renovar la „marca europea” en América Latina, w:
GREVI Giovanni (2014), Redefinir la vecinidad de la Unión Europea, w: Giovanni
Grevi, Daniel Keohane (red.), Desafíos para la política exterior europea en 2014.
La gran vecinidad de la UE, Madrid.
JOMMA Fuad (2014), Stosunek mniejszości etnicznych, narodowych i religijnych
do wydarzeń Arabskiej Wiosny w Syrii, „Przegląd Politologiczny” rok XIX,
nr 1/2014.
KACA Elżbieta (2012), Przyszłość zasady “więcej za więcej” w polityce sąsiedztwa,
„Biuletyn PISM”, nr 101 (966).
KACZOROWSKI Karol (2014), Stambulska recepcja Arabskiej Wiosny i idei „tureckiego modelu” demokracji, Kraków.
KAUSCH Kristina (2013), El apoyo a los procesos de transición en el mundo árabe, w:
KOCH Marc (2013), Comentario: UE-CELAC una cumbre de éxito modesto, http://www.
140
dw.de/comentario-ue-celac-una-cumbre-de-%C3%A9xito-modesto/a-16555103
(25.06.2014).
KOWALEWSKA Katarzyna (2012), Państwa Rada Współpracy Zatoki wobec “arabskiej wiosny”, „Bezpieczeństwo Narodowe”, t. III-IV (23-24).
LÓPEZ AGUILAR Juan Fernando (2013), La UE: suicidio o rescate. Del mito del
rapto a Europa a la tentación de la autodestrucción, Valencia.
MAROKO: Grupa Przyjaciół Syrii uznała syryjską opozycję, http://konflikty.wp.pl/kat,127354,title,Maroko-Grupa-Przyjaciol-Syrii-uznala-syryjska-opozycje,wid,1517
2393,wiadomosc.html?ticaid=113102 (20.06.2014).
MENCEL Marian (2013), Strategia Chin wobec państw Ameryki Łacińskiej, „Studia
Gdańskie. Wizje i Rzeczywistość”, t. X.
MERCOSUR, http://www.mercosur.int/t_generic.jsp?contentid=3862&site=1&channel=secretaria&seccion=3 (15.07.2014).
MIKAIL Barah (2014), Posibles implicaciones regionales de la guerra en Siria, w:
en 2014. La gran vecinidad de la UE, Madrid.
MINISTER Radosław Sikorski na VII Szczycie UE-Ameryka Łacińska i Karaiby,
http://www.msz.gov.pl/pl/aktualnosci/wiadomosci/minister_radoslaw_sikorski_
na_vii_szczycie_ue_ameryka_lacinska_i_karaiby?printMode=true (15.07.2014).
NOWIAK Wojciech (2014), Arabska Wiosna a kwestie bezpieczeństwa Izraela i jego
sąsiadów, „Przegląd Politologiczny”, rok XIX, nr 1/2014.
OSIEWICZ Przemysław (2014), Rywalizacja Chińskiej Republiki Ludowej i Unii Europejskiej na Bliskim Wschodzie, w: Józef M. Fiszer, Unia Europejska – Chiny: dziś
i w przyszłości, Warszawa.
PRZYBYLSKA-MASZNER Beata (2014), Uwarunkowania reorientacji polityki Unii
Europejskiej wobec Afryki Północnej po roku 2011, „Przegląd Politologiczny”, rok
XIX, nr 1/2014.
QUINDIMIL LÓPEZ Jorge Antonio (2013), La Unión Europea ante la integración de
América Latina en el marco de las relaciones eurolatinoamericanas, w: Belén Sánchez Ramos, La Unión Europea como actor global. Algunas cuestiones analizadas
desde el Tratado de Lisboa, Valencia.
SOBRINO HEREDIA José Manuel (2005), Las relaciones y los Acuerdos de carácter bilateral y multilateral de la Unión Europea y el subcontinente centro y sudamericano,
w: Carlos Francisco Molina del Pozo, Andrés Faíña Medín (red.), El diálogo entre los
pueblos y las culturas en el marco de las relaciones latinoamericanas, Madrid.
141
SOLBES Pedro (2014), Prefacio, w: Giovanni Grevi, Daniel Keohane (red.), Desafíos
para la política exterior europea en 2014. La gran vecinidad de la UE, FRIDE,
Madrid.
SKORZYCKI Michał (2014), Arabska Wiosna jako szansa na „reset” w relacjach Unii
Europejskiej z jej południowym sąsiedztwem, „Przegląd Politologiczny” rok XIX,
nr 1/2014.
SKORZYCKI Michał (2013), Mocarstwowy wymiar polityki Unii Europejskiej wobec
państw Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej, „Przegląd Europejski”, nr 2(28).
STELMACH Magdalena (2014), Antyamerykanizm jako istotny element Arabskiej
Wiosny, „Przegląd Politologiczny” rok XIX, nr 1/2014.
TARNAWSKI Marcin (2014), Międzynarodowe Implikacje Arabskiej Wiosny, „Przegląd Politologiczny” rok XIX, nr 1/2014.
UE: wybory w Tunezji zgodne ze standardami, ale niepozbawione błędów (2012),
http://wiadomosci.onet.pl/swiat/ue-wybory-w-tunezji-zgodne-ze-standardami-aleniepozbawione-bledow/rt3r5 (21.07.2014).
UE: zielone światło dla pogłębienia dialogu z Kubą (2010), http://wiadomosci.onet.pl/
swiat/ue-zielone-swiatlo-dla-poglebienia-dialogu-z-kuba/cr06y (20.07.2014).
UKRAINA podpisała drugą część umowy stowarzyszeniowej z UE, http://www.rp.pl/
artykul/1121349.html (21.07.2014).
ÜNAL Hasan (2014), The Turkey – EU relations: a new start or a vicious circle? Stosunki między Turcją a Unią Europejską: nowy początek czy błędne koło?, „Herito”,
nr 14.
WACHOWSKA Klaudia (2014), Społeczność międzynarodowa wobec Arabskiej Wiosny w Libii, „Przegląd Politologiczny” rok XIX, nr 1/2014.
W Ameryce Łacińskiej powstał „Sojusz Pacyfiku”, „Rzeczpospolita” z dnia 07.06.2012,
http://www.rp.pl/artykul/888182.html (28.07.2014).
WOJNA Beata (2014), Unia Europejska wobec południowych sąsiadów: nowe wyzwania dla europejskiej polityki sąsiedztwa, Raport PISM, Warszawa.
ZAJĄC Justyna (2010), Role Unii Europejskiej w regionie Afryki Północnej i Bliskiego
Wschodu, Warszawa.
PRAWO, INSTYTUCJE I POLITYKI
UNII EUROPEJSKIEJ
European Semester in the Sejm of the Republic
of Poland. Institutional and legal aspects
Abstract
The article analyses the first years of the functioning of the European semester mechanism in the Sejm
of the Republic of Poland from the institutional and legal perspectives. The author shows the evolution of
the procedure in the lower house of the Polish parliament since the first edition of the Semester in 2011
until the last one recently ended in 2014. The research concerns the participation of different committees in
the process of examining documents of the Semester cycle, EU inter-parliamentary cooperation, as well as
the legal aspects of the government-parliament relations according to the cooperation act. The article also
contains recommendations.
Keywords: European semester, Sejm of the Republic of Poland, economic governance, cooperation act,
European Union Affairs Committee, inter-parliamentary cooperation.
Streszczenie
Artykuł poddaje analizie od strony prawnoinstytucjonalnej pierwsze doświadczenia związane z funkcjonowaniem semestru europejskiego w Sejmie Rzeczypospolitej Polskiej. Autor pokazuje ewolucje mechanizmu w izbie niższej polskiego parlamentu od pierwszej edycji semestru w 2011 r. do ostatniej zakończonej procedury w 2014 r. W pracy podniesione są m.in. kwestie udziału poszczególnych komisji
sejmowych w pracach nad dokumentami składającymi się na cykl semestru, współpracy międzyparlamentarnej w UE, a także uwarunkowań prawnych semestru z uwzględnieniem współpracy między rządem i parlamentem w ramach ustawy kooperacyjnej. Artykuł zawiera także rekomendacje.
Słowa kluczowe: semestr europejski, Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, zarządzanie gospodarcze, ustawa
kooperacyjna, Komisja do Spraw Unii Europejskiej, współpraca międzyparlamentarna
Nr 1 (35), 2015
Tomasz Woźnicki1
WDiNP, Uniwersytet Warszawski
Semestr europejski w Sejmie RP.
Aspekty instytucjonalne i prawne
Wprowadzenie
Politycznie semestr europejski został wprowadzony decyzją Rady Europejskiej
(w formie konkluzji) z 17 czerwca 2010 r. (Rada Europejska 2010: pkt. 11) na podstawie komunikatu Komisji z 12 maja 2010 r. (Komisja Europejska 2010), a formalnie potwierdzony na mocy tzw. sześciopaku (pięciu rozporządzeń i jednej dyrektywy
z 8 i 16 listopada 2011 r. (Rozporządzenia nr 1173/2011, 1174/2011, 1175/2011,
1176/2011, 1177/2011, Dyrektywa nr 2011/85/UE) regulujących nowe zasady zarządzania gospodarczego w UE), jako mechanizm bliższej koordynacji polityk gospodarczych i budżetowych państw członkowskich UE. Jest on ściśle powiązany z realizacją
strategii Europa 2020. Zakłada on połączenie cyklów opracowania krajowych programów reform i programów stabilności lub konwergencji (w zależności, czy dane państwo
jest członkiem strefy euro) przez państwa członkowskie. Odtąd oba te dokumenty są
przygotowywane równolegle, by następnie stanowić podstawę do określenia założeń
budżetu państwa na kolejny rok. Pierwsza edycja semestru miała miejsce w 2011 r.
W 2013 r. mechanizm został zmodyfikowany przez przyjęcie tzw. dwupaku (Rozporządzenia nr 472/2013 i 473/2013), ale miało to zastosowanie wyłącznie do państw strefy
euro, a więc bez wpływu na procedurę w Polsce.
Coroczny cykl semestru europejskiego obejmuje kilka elementów. Pod koniec roku
(zazwyczaj w listopadzie) Komisja Europejska publikuje komunikat: roczna analiza
wzrostu gospodarczego (ang. Annual Growth Survey), w którym określa priorytetowe
1
Autor pracuje jako specjalista w Biurze Spraw Międzynarodowych Kancelarii Sejmu. Artykuł
przedstawia jego prywatne poglądy.
146
Tomasz Woźnicki
kierunki działań dla Unii na następny rok. W marcu Rada Europejska, na podstawie
rocznej analizy wzrostu, określa wyzwania stojące przed Unią i formułuje wytyczne
polityki gospodarczej. Następnie w kwietniu państwa członkowskie przedkładają Komisji zaktualizowane krajowe programy reform i programy stabilności lub konwergencji, uwzględniając w nich wytyczne Rady Europejskiej. W okresie od maja do czerwca
dokumenty te są oceniane przez Komisję, która, w oparciu o swoją ocenę, wydaje zalecenia dla państw członkowskich (ang. country specific recommendations). Ostatecznie
są one przyjmowane przez Radę i Radę Europejską w lipcu. Zalecenia stanowią najważniejszy element semestru i formalnie kończą proces. Choć nie mają mocy wiążącej,
to niewątpliwie mają znaczenie polityczne, tym większe, jeśli dany kraj objęty jest
procedurą nadmiernego deficytu2. Wnioski z zaleceń państwa członkowskie powinny wziąć pod uwagę przy pracach nad krajowymi budżetami w drugiej połowie roku
(więcej na ten temat w: strategia Europa 2020 WWW). Semestr europejski specjalną
rolę przewiduje dla parlamentów narodowych, które odpowiedzialne są za uchwalanie
budżetów i kontrolę rządów. Ich udział ma zapewnić procesowi większą legitymację
demokratyczną.
Niniejszy artykuł poddaje analizie od strony prawnoinstytucjonalnej udział Sejmu
RP w pierwszych latach funkcjonowania semestru (stan prawny na koniec 2014 r.). Autor stawia w nim hipotezę, iż obecne uwarunkowania prawno-instytucjonalne umożliwiają włączenie Sejmu RP w mechanizmy semestru w ramach ogólnych mechanizmów
współpracy z rządem wynikających z ustawy kooperacyjnej. Jednocześnie autor próbuje pokazać, jak ewentualnie można usprawnić proces, natomiast świadomie nie zamierza streszczać ani oceniać debaty politycznej toczącej się w Sejmie RP w związku
z realizacją semestru. Praca dotyczy ram instytucjonalnych, bowiem w jego opinii, na
obecnym etapie wydają się mieć podstawowe znaczenie. Artykuł przedstawia osobiste
poglądy autora.
Semestr europejski w Sejmie RP – stan obecny i ewolucja
Formalnie (na podstawie procedury z 2014 r.)3 semestr europejski w Sejmie RP rozpoczyna się na początku roku posiedzeniem Komisji do Spraw Unii Europejskiej – organu właściwego na podstawie Regulaminu Sejmu do rozpatrywania spraw związanych
W przypadku Polski procedura nadmiernego deficytu została zawieszona.
Autor celowo najpierw przedstawia stan obecny, co ma podstawowe znaczenie dla analizy,
a później dla pewnego porządku pokazuje, jak zmieniała się procedura.
2
3
Semestr europejski w Sejmie RP. Aspekty instytucjonalne i prawne
147
z członkostwem Rzeczpospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Regulamin Sejmu: załącznik nr 1 pkt. 3a))4, poświęconym rocznej analizie wzrostu. Komisja odbywa dwa
posiedzenia poświęcone komunikatowi: jedno z reprezentującym rząd ministrem gospodarki, na którym rozpatrywane jest stanowisko rządu, drugie z udziałem członka Komisji
Europejskiej. Warto odnotować, iż roczna analiza wzrostu, jak i zalecenia dla państw
członkowskich, podobnie jak wszystkie dokumenty konsultacyjne UE, zgodnie z Protokołem nr 1 w sprawie roli parlamentów narodowych w UE (Protokół nr 1: art. 1), są
przesyłane po opublikowaniu parlamentom narodowym bezpośrednio przez Komisję Europejską, równocześnie z przekazaniem ich Radzie i Parlamentowi Europejskiemu.
W marcu Komisja ds. UE odbywa posiedzenie z udziałem przedstawicieli rządu,
poświęcone spotkaniu Rady Europejskiej, na którym formułowane są wytyczne polityki gospodarczej UE. Następnie, na początku czerwca, po opublikowaniu zaleceń
dla państw członkowskich przez Komisję Europejską, Komisja ds. UE odbywa wspólne posiedzenie z Komisją Finansów Publicznych i Komisją Gospodarki, z udziałem
członka Komisji Europejskiej oraz ministrów finansów i gospodarki, poświęcone rekomendacjom dla Polski. Rząd przedstawia wtedy także uwagi, jakie zgłosił do zaleceń.
W lipcu Komisja ds. UE już bez udziału innych komisji odbywa dyskusję na temat
posiedzeń Rady ds. Gospodarczych i Finansowych (ECOFIN), Rady ds. Zatrudnienia, Polityki Społecznej, Zdrowia i Ochrony Konsumentów (EPSCO) oraz Rady Europejskiej, na których zalecenia uzyskują formalną akceptację. Jednocześnie w lipcu
Komisja odbywa dodatkowe posiedzenie z udziałem ministra gospodarki, na którym
podsumowuje zalecenia i cały mechanizm semestru.
Natomiast ani Komisja do Spraw Unii Europejskiej, ani komisje branżowe nie rozpatrują krajowego programu reform i programu konwergencji zarówno przed, jak i po
przekazaniu ich do instytucji UE. Odpowiedzialni za ich przygotowanie – odpowiednio
minister gospodarki i minister finansów – nie mają obowiązku i nie konsultują tych dokumentów z parlamentem. Sejm RP jest formalnie informowany o ich treści. Dopiero
przy rozpatrywaniu zaleceń w czerwcu, jak już Komisja Europejska dokona ich oceny.
Niewątpliwie stanowi to niedoskonałość obecnego mechanizmu i posłowie powinni się
zastanowić nad jego zmianą.
Semestr europejski jest mechanizmem złożonym i wieloaspektowym. Jeśli spojrzeć
na treść zaleceń dla Polski np. z 2014 r., to dotyczą one wielu elementów: podatków,
4
Do Komisji kierowane są m.in. projekty aktów Unii Europejskiej niemających mocy prawnej,
w szczególności propozycje wytycznych przyjmowanych w sferze unii gospodarczej i pieniężnej
oraz w sferze zatrudnienia (Regulamin Sejmu: art. 148b).
148
Tomasz Woźnicki
kwestii emerytalnych, energetycznych i edukacyjnych (Rada 2014). Wymaga, zatem
udziału także komisji branżowych. Zaangażowanie Komisji Finansów Publicznych,
która odpowiada za prace nad krajowym budżetem oraz Komisji Gospodarki, w której
zakresie działania leżą sprawy szeroko rozumianej polityki gospodarczej nie powinno specjalnie dziwić. Oczywiście katalog mógłby być szerszy (sama reforma KRUS
to zakres działania Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi i Komisji Polityki Społecznej
i Rodziny), ale jak dotąd przyjęty system zakłada udział trzech przedstawionych wyżej
komisji, z centralną rolą Komisji ds. UE.
Wbrew pozorom dyskusja na temat udziału poszczególnych komisji ma większe
znaczenie niż tylko przedstawienie trybu pracy Sejmu RP, bowiem dotyczy szerzej modelu udziału Sejmu RP w pracach UE (nie tylko w sferze zarządzania gospodarczego).
System przyjęty w Polsce zakłada wiodącą pozycję Komisji do Spraw Unii Europejskiej w sprawach związanych z członkostwem Polski w Unii Europejskiej, co wynika po części z uwarunkowań historycznych5. Komisja, w imieniu Sejmu RP, opiniuje
wszystkie projekty stanowisk Rzeczypospolitej Polskiej, niezależnie jakich projektów
aktów ustawodawczych UE dotyczą i z jakiej są dziedziny. Z jednej strony niewątpliwie ułatwia to koordynację, gdyż wszystkie projekty są rozpatrywane przez jedną
komisję. Z drugiej strony może rodzić problemy, bowiem później komisje branżowe
pracują nad wdrożeniem prawa, na które teoretycznie nie miały żadnego wpływu. Wydaje się, że udział komisji branżowych w Sejmie RP w sprawach związanych z członkostwem Polski w UE mógłby zostać zwiększony. Mechanizm znajdujący zastosowanie w semestrze, który włącza komisje branżowe, stanowi dobry przykład współpracy
i mógłby być kontynuowany przy innych kwestiach (np. budżetu UE albo wspólnej
polityki zagranicznej i bezpieczeństwa).
Ciekawie powyższy problem wygląda, jeśli przeanalizujemy, jak zmieniała się cała
procedura od wejścia w życie mechanizmu w 2011 r. Pierwsze posiedzenie Komisji do
Spraw Unii Europejskiej poświęcone informacji na temat semestru odbyło się już 3 lutego 2011 r., a więc prawie na rok przed wejściem w życie sześciopaku (wszedł w życie
13 grudnia 2011 r.). W dniu 14 kwietnia 2011 r. Komisja do Spraw Unii Europejskiej
odbyła wspólne posiedzenie z Komisją Finansów Publicznych i Komisją Gospodarki
poświęcone kwestiom reformy zarządzania gospodarczego w UE z uwzględnieniem
semestru europejskiego (Komisja do Spraw Unii Europejskiej VI kadencji WWW).
5
Wynika to m.in. z faktu, iż w procesie dostosowania prawa przed akcesją stworzona została
specjalna komisja, która po wejściu Polski do UE została przekształcona w obecną Komisję do
Spraw Unii Europejskiej.
149
Następnie kwestie reformy zarządzania gospodarczego były przedmiotem spotkania
przewodniczących komisji finansów w trakcie polskiej prezydencji w dniach 18-19
września 2011 r. (Parlamentarny wymiar polskiej prezydencji WWW). Tematyka pojawiła się zatem w Sejmie stosunkowo wcześnie. Co więcej, od pierwszego semestru
w 2011 r. Komisja do Spraw Unii Europejskiej rozpoczęła badanie dokumentów składających się na ów cykl. 8 kwietnia 2011 r. po raz pierwszy rozpatrzyła roczną analizę
wzrostu (bez udziału członka Komisji Europejskiej), a 30 sierpnia zalecenia dla Polski
(bez udziału pozostałych komisji i również bez udziału członka Komisji) (Komisja do
Spraw Unii Europejskiej VI kadencji WWW).
Rok później Komisja powtórzyła procedurę (w dniu 1 marca omówiła roczną analizę wzrostu, a w dniu 13 września zalecenia). Dodatkowo 14 czerwca Komisja przedyskutowała z rządem pierwsze doświadczenia związane z funkcjonowaniem semestru
(Komisja do Spraw Unii Europejskiej VII kadencji WWW).
W 2013 r. system uległ znaczącej modyfikacji w stronę obecnej procedury. Wprowadzono dodatkowe posiedzenie poświęcone rocznej analizie wzrostu z udziałem
członka Komisji Europejskiej (22 lutego), a posiedzenie w sprawie zaleceń rozszerzono na trzy komisje oraz zaproszono, oprócz przedstawicieli rządu, członka Komisji
Europejskiej. Co więcej, posiedzenie przesunięto na czerwiec (odbyło się 7 czerwca),
jeszcze zanim zalecenia zostały przyjęte przez Radę (Komisja do Spraw Unii Europejskiej VII kadencji WWW).
W 2014 r. procedurę powtórzono, przy czym informacja rządu w sprawie zaleceń
(rozpatrzona w dniu 5 czerwca) została rozszerzona o uwagi, jakie rząd przesłał Komisji Europejskiej (posłowie wnioskowali o to rok wcześniej). Wprowadzono także
dodatkowe posiedzenie podsumowujące zalecenia w dniu 24 lipca, po przyjęciu ich
przez Radę (Komisja do Spraw Unii Europejskiej VII kadencji WWW).
W kwestii informacji dotyczących posiedzeń Rady Europejskiej oraz Rady, tutaj
procedura nie musiała ulegać zmianie. Zarówno pod rządami obecnej, jak i poprzedniej
ustawy kooperacyjnej Komisja je rozpatrywała w stosownym trybie.
Podsumowując, Sejm RP szybko zainteresował się tematem nowego mechanizmu koordynacji polityki gospodarczej, po czym rok do roku usprawniał proces, co
rodzi nadzieję, iż w kolejnych edycjach semestru dojdzie do kolejnej modyfikacji,
przede wszystkim w kwestii rozpatrzenia krajowego programu reform i programu
konwergencji6.
W planach pracy Komisji do Spraw Unii Europejskiej, Komisji Finansów Publicznych i Komisji
Gospodarki na okres: 1 stycznia-31 lipca 2015 r. zaplanowane jest posiedzenie poświęcone
6
150
Tomasz Woźnicki
Semestr europejski a ustawa kooperacyjna
Jeśli chodzi o uwarunkowania prawne udziału Sejmu RP w semestrze europejskim, to podstawowe znaczenie ma Ustawa z dnia 8 października 2010 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem
Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Ustawa 2010/1395) – zwana dalej
ustawą kooperacyjną. Określa ona zasady współpracy między rządem i parlamentem
w kwestiach członkostwa Polski w UE7. Ustawa m.in. nakłada na Radę Ministrów
obowiązek przedstawienia Sejmowi projektów stanowisk Rzeczypospolitej Polskiej
w sprawie projektów aktów ustawodawczych Unii Europejskiej (Ustawa 2010/1395:
art. 7 ust. 1), a także zasięgnięcia opinii Komisji do Spraw Unii Europejskiej Sejmu
RP, przed zajęciem stanowiska wobec tych projektów na posiedzeniu Rady (Ustawa
2010/1395: art. 11 ust. 1). Komisja może wyrazić opinie wobec projektów aktów
ustawodawczych UE (Ustawa 2010/1395: art. 7 ust. 4), która powinna stanowić podstawę stanowiska rządu, ale w przypadku, gdyby rząd się do niej nie zastosował,
członek Rady Ministrów musi wyjaśnić Komisji przyczyny rozbieżności (Ustawa
2010/1395: art. 13).
Dokumenty ze sfery zarządzania gospodarczego UE w ramach semestru europejskiego nie są jednak aktami ustawodawczymi UE, dlatego w pracach nad nimi Komisja do Spraw Unii Europejskiej wykorzystuje inny mechanizm w postaci art. 3 ust. 2
ustawy kooperacyjnej, który przede wszystkim znajduje zastosowanie do dokumentów
UE niemających mocy prawnej (komunikatów, białych i zielonych ksiąg itp.). Na żądanie organu właściwego na podstawie Regulaminu Sejmu Rada Ministrów przedstawia informację o sprawie związanej z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii
Europejskiej. Na tej podstawie rząd przygotowuje do tych dokumentów stanowisko
przyjmowane przez Komitet do Spraw Europejskich. Art. 3 ust. 2 ustawy jest także
podstawą przesyłania informacji na temat posiedzeń Rady Europejskiej, niektórych
formacji Rady, na których nie są przyjmowane projekty aktów ustawodawczych UE
(zazwyczaj Rady ds. Zagranicznych) oraz wszelkich informacji związanych z tematyką
członkostwa Polski w UE, które nie są normowane w innych przepisach ustawy kooperacyjnej i Regulaminu Sejmu. Dla semestru europejskiego nie ma zatem specjalnej
ustawowej ścieżki postępowania.
7
informacji rządu nt. krajowego programu reform i programu konwergencji, co stanowi dobry
prognostyk do zmiany procedury.
Ponieważ praca dotyczy Sejmu RP, kwestie udziału Senatu RP są pominięte.
151
Teoretycznie zalecenia mogłyby być rozpatrywane także w trybie art. 8 ustawy8,
ale szybkie tempo prac w Radzie nad tym dokumentem powoduje, iż tryb szybko
stawałby się bezprzedmiotowy. Przy mechanizmie art. 3 ust. 2 ustawy, ewentualne
przyjęcie dokumentu w Radzie nie kończy postępowania.
Drugi przepis, który znajduje zastosowanie w pracach nad semestrem jest
związany z wspomnianym wcześniej art. 11 ustawy kooperacyjnej. Zgodnie,
z przepisem przed rozpatrzeniem w Radzie projektu aktu ustawodawczego Unii
Europejskiej, Rada Ministrów zasięga opinii organu właściwego na podstawie
Regulaminu Sejmu (i Senatu), przedstawiając na piśmie informację o stanowisku Rzeczypospolitej Polskiej, jakie Rada Ministrów ma zamiar zająć podczas
rozpatrywania projektu w Radzie. I chociaż ani roczna analiza wzrostu, ani zalecenia dla państw członkowskich nie są projektami aktów ustawodawczych,
to przy okazji informacji o posiedzeniach Rady przedstawiciel rządu informuje
o planowanych decyzjach w tym obszarze. Szczególnie ma to zastosowanie przy
lipcowych posiedzeniach Rady ds. Gospodarczych i Finansowych oraz Rady
ds. Zatrudnienia, Polityki Społecznej, Zdrowia i Ochrony Konsumentów, na
których zalecenia uzyskują akceptację. Jeśli chodzi o Radę Europejską, tak jak
było wspomniane, podstawę przekazania informacji dla Sejmu RP stanowi art.
3 ust. 2 ustawy kooperacyjnej.
Osobny problem stanowią krajowy program reform i program konwergencji. Nie
ma odrębnego trybu, w ramach którego rząd byłby zobligowany informować parlament o zawartości tych dokumentów ani przed ani po przesłaniu ich do instytucji UE.
W obecnych uwarunkowaniach prawnych (poza ogólnymi mechanizmami przewidzianymi w Regulaminie Sejmu), Sejm RP i Komisja zawsze mogłyby skorzystać z mechanizmu art. 3 ust. 2 ustawy, ale zasadne wydaje się wprowadzenie trybu, w którym Rada
Ministrów przesyłałaby informacje na ich temat niejako z automatu. Pytanie – czy do
zaopiniowania – pozostaje kwestią otwartą, bowiem terminy UE mogłyby ten proces
utrudnić.
8
Ma on zastosowanie do aktów prawnych UE, niebędących aktami ustawodawczymi. Na żądanie
organu właściwego na podstawie Regulaminu Sejmu, w terminie 14 dni od dnia otrzymania
żądania, Rada Ministrów przedstawia projekty stanowisk Rzeczypospolitej Polskiej do tych
aktów. Organ właściwy na podstawie Regulaminu Sejmu (lub Senatu) mogą wyrazić opinie
o projekcie aktu prawnego Unii Europejskiej, o którym mowa terminie 21 dni od dnia przekazania
projektu stanowiska (Ustawa 2010: art. 8 ust. 1 i 2).
152
Tomasz Woźnicki
Współpraca międzyparlamentarna
Ważną część wymiaru parlamentarnego semestru europejskiego stanowi współpraca międzyparlamentarna. Pierwotnie miała ona formę spotkań przewodniczących
komisji finansów lub gospodarki organizowanych co sześć miesięcy przez parlament
państwa sprawującego prezydencję (w ramach tzw. parlamentarnego wymiaru prezydencji) oraz międzyparlamentarnych spotkań komisji w Parlamencie Europejskim
organizowanych przez Komisję ds. Budżetu (BUDG), Komisję ds. Gospodarczych
i Walutowych (ECON) oraz Komisję Zatrudnienia i Spraw Społecznych (EMPL) Parlamentu Europejskiego. Te drugie spotkania z czasem zostały przekształcone w tzw.
Europejski Tydzień Parlamentarny (ang. European Parliamentary Week), odbywający
się na początku każdego roku w Parlamencie w Brukseli.
Sytuację zmieniło wejście w życie Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej (tzw. paktu fiskalnego UE), którego artykuł
13 założył powołanie międzyparlamentarnej konferencji mającej na celu omówienie
polityk budżetowych oraz innych kwestii będących przedmiotem niniejszego Traktatu, z udziałem przedstawicieli parlamentów narodowych i Parlamentu Europejskiego
(Traktat 2013: art. 13). Konferencja ta została powołana w kwietniu 2013 r. przez Konferencję Przewodniczących Parlamentów UE (KPPUE) w Nikozji (Konferencja Przewodniczących Parlamentów Unii Europejskiej 2013, pkt 7, s. 5). Zgodnie z decyzją
przewodniczących nowa konferencja zastąpiła dotychczasowe spotkania przewodniczących komisji, a w jej skład weszli przedstawiciele wszystkich parlamentów narodowych państw członkowskich UE, niezależnie czy dany kraj jest sygnatariuszem paktu
fiskalnego. Spotkania konferencji odbywają się dwa razy do roku. W pierwszym półroczu spotkanie odbywa się w Parlamencie Europejskim w Brukseli (współgospodarzem
i współprzewodniczącym jest PE oraz parlament państwa sprawującego prezydencję),
w drugim półroczu w parlamencie państwa sprawującego prezydencję, pod jego przewodnictwem (Konferencja Przewodniczących Parlamentów Unii Europejskiej 2013,
pkt. 8–9, s. 5–6). Pierwsze posiedzenie konferencji odbyło się w październiku 2013 r.
w Wilnie. Obecnie konferencja pracuje nad regulaminem.
Konkluzje konferencji ani podobnych spotkań nie są wiążące dla parlamentów,
mogą mieć jednak polityczne znaczenie. Przede wszystkim służą one wymianie poglądów, doświadczeń i najlepszych praktyk związanych z funkcjonowaniem semestru.
Włączenie parlamentów w proces ma służyć zapewnieniu mu większej legitymacji demokratycznej.
153
Zgodnie z decyzją marszałka Sejmu, Wysoką Izbę w pracach międzyparlamentarnej konferencji reprezentują przewodniczący Komisji do Spraw Unii Europejskiej,
Komisji Finansów Publicznych oraz Komisji Gospodarki lub wskazani przez nich
przedstawiciele. Reprezentacja Sejmu RP liczy więc trzech posłów, przy zachowaniu
parytetu między trzema komisjami. Zgodnie z porozumieniem między marszałkami
Sejmu i Senatu, zachowany jest także parytet między Sejmem i Senatem – po trzech
przedstawicieli9.
Komisje nie odbywają specjalnych posiedzeń ani przed, ani po posiedzeniach konferencji. Członkowie delegacji nie są wiązani żadnym mandatem. Z każdego spotkania
konferencji delegacja przedstawia sprawozdanie przesyłane marszałkowi Sejmu oraz
prezydiom trzech komisji.
Wskazanie przewodniczących trzech komisji zaangażowanych w proces semestru,
jako członków delegacji Sejmu RP, przy zachowaniu parytetu między nimi, wydaje
się dobrym i spójnym rozwiązaniem. Stwarza to możliwość, iż prezentowane przez
delegację stanowisko może w większym stopniu uwzględniać wyniki debaty przeprowadzonej w ramach parlamentarnego wymiaru semestru (np. przy okazji dyskusji nad
zaleceniami dla Polski). Oczywiście zależy to od woli i zaangażowania poszczególnych członków delegacji.
Wnioski
Oceniając pierwsze doświadczenia funkcjonowania semestru w Sejmie RP należy
zauważyć, iż obecne uwarunkowania prawno-instytucjonalne wynikające z ustawy kooperacyjnej umożliwiły Izbie włączenie się jego mechanizmy. Praktycznie
od pierwszego cyklu w 2011 r. Sejm RP uczestniczył w nowym systemie zarządzania
gospodarczego UE. Początkowo obejmowało to dyskusję Komisji do Spraw Unii Europejskiej, która jest organem wiodącym jeśli chodzi o sprawy związane z członkostwem
Polski w UE, z przedstawicielami rządu, poświęconą rocznej analizie wzrostu i zaleceniom dla Polski. Później procedura została rozszerzona o Komisję Finansów Publicznych i Komisję Gospodarki oraz – co najważniejsze – bezpośredni dialog posłów
z Komisją Europejską poświęcony kwestiom semestru. Włączenie komisji branżowych
należy ocenić pozytywnie zwłaszcza w kontekście wiodącej roli Komisji Finansów
Rozwiązanie jest zgodne z przyjętą wcześniej zasadą dla polskiej delegacji dla Międzyparlamentarną
Konferencję ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa i Wspólnej Polityki
Bezpieczeństwa i Obrony.
9
154
Tomasz Woźnicki
Publicznych w późniejszych pracach nad budżetem państwa. Na marginesie warto
zauważyć, iż podobny mechanizm włączenia komisji branżowych w kwestie polityki
europejskiej mógłby znaleźć zastosowanie także w innych obszarach, co mogłoby doprowadzić do pogłębienia europeizacji Sejmu RP.
Pozytywnie należy odnotować także oddelegowanie przewodniczących komisji zaangażowanych w semestr do reprezentowania izby w pracach różnych ciał
międzyparlamentarnych w obszarze zarządzania gospodarczego UE, w tym przede
wszystkim międzyparlamentarnej konferencji z art. 13 paktu fiskalnego UE, a wcześniej spotkań organizowanych przez parlament państwa sprawującego przewodnictwo
w Radzie UE lub Parlament Europejski. Stanowisko prezentowane przez delegację Sejmu może być dzięki temu bardziej skoordynowane i spójne z pracami trzech komisji,
przy czym należy poczynić założenie, iż posłowie członkowie delegacji nie są wiązani
żadnym mandatem.
Jeśli chodzi o deficyty parlamentarnego wymiaru semestru w Sejmie RP, to głównym problemem jest brak debaty nad krajowym programem reform i programem konwergencji ani przed, ani po przesłaniu ich do Komisji Europejskiej. Ten element wymaga zmiany – najlepiej ustawowej – a przynajmniej zastosowania art. 3 ust. 2 ustawy
kooperacyjnej. Nie ulega wątpliwości, iż informacja rządowa poświęcona tym dokumentom powinna być przedmiotem obrad Sejmu RP (lub poszczególnych komisji).
Bez tego parlamentarny wymiar semestru w Polsce pozostanie co najmniej niepełny.
Semestr europejski powinien mieć swój osobny tryb w ustawie kooperacyjnej. Rada
Ministrów np. mogłaby mieć obowiązek zasięgania opinii Sejmu RP albo organu właściwego na podstawie Regulaminu Sejmu przed zajęciem stanowiska w kwestiach dokumentów związanych z semestrem na forum Rady (jak to ma miejsce przy projektach
aktów ustawodawczych), a jeśli byłoby to trudne ze względu na harmonogram pracy
instytucji UE, to do rozważenia pozostaje obowiązek informacyjny. Obecnie stosowana procedura art. 3 ust. 2 ustawy, mimo pozytywnych doświadczeń, wydaje się rozwiązaniem zastępczym.
Stworzenie właściwych ram instytucjonalnych dla udziału Sejmu RP w semestrze jest
szczególnie ważne, zważywszy na fakt, iż to ostatecznie Sejm RP jest odpowiedzialny
za uchwalenie krajowego budżetu (niejako efektu końcowego semestru). Dotychczasowe doświadczenia we wdrażaniu nowych procedur związanych z semestrem w Sejmie
RP, z wiodącą rolą Komisji do Spraw Unii Europejskiej, są pozytywne, przy czym mechanizm wymaga dalszego usprawnienia przede wszystkim jeśli chodzi o rozpatrywanie
dokumentów krajowych i większe zaangażowanie komisji branżowych.
155
Bibliografia:
DYREKTYWA 2011/85/UE Rady z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla
ram budżetowych państw członkowskich, Dz. Urz. UE L/2011/306/1 z 23.11.2011.
KOMISJA DO SPRAW UNII EUROPEJSKIEJ RP VII KADENCJI (WWW), http://
sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/PosKomZrealizowane.xsp?komisja=SUE (01.12.2014).
KOMISJA DO SPRAW UNII EUROPEJSKIEJ SEJMU RP VI KADENCJI (WWW),
http://orka.sejm.gov.pl/SQL.nsf/Main6?OpenForm&SUE (01.12.2014).
KOMISJA EUROPEJSKA (2010), Komunikat Komisji Europejskiej do Parlamentu
Europejskiego, Rady, Europejskiego Banku Centralnego, Europejskiego Komitetu
Ekonomiczno-Społecznego i komitetu Regionów: Zacieśnienie koordynacji polityki gospodarczej, COM(2010) 250 wersja ostateczna, Bruksela.
KOMISJA EUROPEJSKA (2011a), Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego,
Rady, Europejskiego Komitetu-Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów:
Roczna wizja wzrostu gospodarczego: wsparcie całościowej odpowiedzi UE na
kryzys, COM(2011) 11 wersja ostateczna, Bruksela.
KOMISJA EUROPEJSKA (2011b), Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: Zakończenie pierwszego europejskiego semestru koordynacji polityki gospodarczej: wytyczne dla polityki krajowej na lata 2011-2012,
zawierającego zalecenia Komisji dotyczące zaleceń Rady COM(2011) 400 wersja
ostateczna, Bruksela.
KOMISJA EUROPEJSKA (2011c), Komunikat Komisji: Roczna analiza wzrostu gospodarczego na 2012 r., COM(2011) 815 wersja ostateczna, Bruksela.
KOMISJA EUROPEJSKA (2012a), Komunikat Komisji: Roczna analiza wzrostu na
2013 r., COM(2012) 750 wersja ostateczna, Bruksela.
KOMISJA EUROPEJSKA (2012b), Zalecenie Komisji dotyczące zalecenia Rady
w sprawie krajowego programu reform Polski z 2012 roku oraz zawierającego opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę programu konwergencji na lata
2012–2015, COM(2012) 323 wersja ostateczna, Bruksela.
KOMISJA EUROPEJSKA (2013), Komunikat Komisji: Roczna analiza wzrostu gospodarczego na 2014 r., COM(2013) 800 wersja ostateczna, Bruksela.
KONFERENCJA PRZEWODNICZĄCYCH PARLAMENTÓW UNII EUROPEJSKIEJ (2013), Konkluzje prezydencji Konferencji Przewodniczących Parlamentów
UE (Nikozja, 21-23 kwietnia 2013 r.).
156
Tomasz Woźnicki
PROTOKÓŁ (nr 1) w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej dołączony do Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz. Urz. UE C 326 z 26 października 2012.
RADA (2013), Zalecenie Rady w sprawie krajowego programu reform Polski z 2013
r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę programu
konwergencji na lata 2012–2016, COM(2013) 371 wersja ostateczna, Bruksela.
RADA (2014), Zalecenie Rady w sprawie krajowego programu reform Polski na 2014
r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę programu
konwergencji na 2014 r., COM(2014) 422 wersja ostateczna, Bruksela.
RADA EUROPEJSKA (2010), Konkluzje Rady Europejskiej z dnia 17 czerwca 2010 r.,
Bruksela.
REGULAMIN SEJMU RP.
ROZPORZĄDZENIE 1173/2011/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie skutecznego egzekwowania nadzoru budżetowego w strefie
euro, Dz. Urz. UE L/2011/306/1 z 23.11.2011.
ROZPORZĄDZENIE 1174/2011 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 listopada
2011 r. w sprawie środków egzekwowania korekty nadmiernych zakłóceń równowagi makroekonomicznej w strefie euro, Dz. Urz. UE L/2011/306/1 z 23.11.2011.
ROZPORZĄDZENIE 1175/2011 Parlamentu Europejskiego i z dnia 16 listopada 2011
r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych, Dz.
Urz. UE L/2011/306/1 z 23.11.2011.
ROZPORZĄDZENIE 1176/2011 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej
i ich korygowania, Dz. Urz. UE L/2011/306/1 z 23.11.2011.
ROZPORZĄDZENIE 1177/2011 Rady z dnia 8 listopada 2011 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1467/97 w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury
nadmiernego deficytu, Dz. Urz. UE L/2011/306/1 z 23.11.2011.
ROZPORZĄDZENIE 472/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 maja
2013 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru gospodarczego i budżetowego nad państwami członkowskimi należącymi do strefy euro dotkniętymi lub zagrożonymi
poważnymi trudnościami w odniesieniu do ich stabilności finansowej, Dz. Urz. UE
L/2013/140/1 z 27.05.2013.
ROZPORZĄDZENIE 473/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 maja 2013
r. w sprawie wspólnych przepisów dotyczących monitorowania i oceny projektów
157
planów budżetowych oraz zapewnienia korekty nadmiernego deficytu w państwach
członkowskich należących do strefy euro, Dz. Urz. UE L/2013/140/1 z 27.05.2013.
STRATEGIA EUROPA 2020 – strona oficjalna (WWW): http://ec.europa.eu/europe2020/index_pl.htm (dostęp: 15.09.2014 r.).
TFUE, Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz. Urz. UE C 326 z 26 października 2012.
TRAKTAT (2013) o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej, Dz.U. 2013 poz. 1258.
TUE, Traktat o Unii Europejskiej, Dz. Urz. UE C 326 z 26 października 2012.
USTAWA (2010/1395) z dnia 8 października 2010 r. o współpracy Rady Ministrów
z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej
Polskiej w Unii Europejskiej, Dz.U. nr 213, poz. 1395.
WYMIAR PARLAMENTARNY POLSKIEJ PREZYDENCJI (WWW): http://www.
parl2011.pl/ (01.12.2014).
IMPRESJE EUROPEJSKIE
Nr 1 (35), 2015
Małgorzata Smutek
Sprawozdanie z Debaty Europeistyki pt.
Polityka zagraniczna UE w dobie kryzysów
4 marca 2015 r. na Uniwersytecie Warszawskim odbyła się debata pod tytułem Polityka zagraniczna UE w dobie kryzysów. Spotkanie było kolejną częścią cyklu ,,Debat
Europeistyki” organizowanych przez Instytut Europeistyki WDiNP, UW. W ich trakcie
prowadzone są dyskusje w oparciu o interesujące publikacje z zakresu nauk społecznych, w szczególności poświęcone problematyce europejskiej. Punktem wyjścia do
marcowej debaty była książka pod redakcją profesora Bogdana Góralczyka Unia Europejska jako aktor na scenie globalnej. Razem czy osobno? (Warszawa, 2014). Dyskusję
poprowadził prof. Tomasz Grosse z Instytutu Europeistyki. Debatę rozpoczęły krótkie wystąpienia zaproszonych gości – redaktora publikacji, politologa i sinologa prof.
Bogdana Góralczyka z Centrum Europejskiego UW oraz dra Wojciecha Gagatka z tej
samej jednostki. Na sali obecna była również autorka jednego z rozdziałów publikacji,
dr Paula Marcinkowska z Instytutu Stosunków Międzynarodowych WDiNP UW.
Spotkanie rozpoczął prof. Grosse witając obecnych na sali i przedstawiając zaproszonych gości. Przypomniał również, że tematem dyskusji jest polityka zagraniczna
Unii Europejskiej w dobie kryzysu. Celem wprowadzenia zadał kilka pytań o fundamentalnym znaczeniu. Czy można mówić o „zachwianiu się” UE? Czy kryzys ekonomiczny ukazał ostateczną słabość Unii Europejskiej, czy też jedynie wskazał te
obszary, w których należy dokonać poprawek? Czy Unia stanowi tylko wsparcie dla
interesów mocarstw, czy może być potęgą samą w sobie? Czy kryzys osłabił Europę,
czy też okazał się swoistym katharsis, zgodnie z teorią, że rozwój Unii następuje poprzez kryzysy? Czym w ogóle jest polityka zagraniczna UE w obecnych czasach?
Sprawozdanie z debaty europejskiej pt. Polityka zagraniczna UE...
161
Profesor Grosse przytoczył również słowa profesora Jana Zielonki, który twierdził,
że Unia Europejska słynęła z tzw. potęgi normatywnej, którą jednak niezwykle trudno
jest wykorzystywać w dobie kryzysu. Drugim aspektem siły UE była gospodarka, ale
ten element również uległ osłabieniu. Dowodem jest to, że Chiny nie traktują już Unii
jako równorzędnego partnera i starają się narzucać własne warunki kształtowania wzajemnych stosunków. Następnie profesor Grosse przekazał głos redaktorowi książki,
będącej podstawą do dyskusji.
Prof. Góralczyk podziękował za zaproszenie na debatę i podkreślił, że w obszarze
jego zainteresowań znajdują się nie tylko Chiny, ale i Węgry, co ma szczególne znaczenie w świetle ostatnich wydarzeń (tj. prorosyjskich działań węgierskiego premiera Viktora Orbána, które zostały potępione przez przedstawicieli pozostałych państw
członkowskich UE). Profesor zaznaczył również, że podtytuł książki „Razem czy
osobno?” jest nie tylko istotny, ale i trafny, mimo że publikacja powstała zanim doszło
do zaostrzenia konfliktu na Ukrainie i zanim powstał problem Państwa Islamskiego,
stanowiącego pokłosie Arabskiej Wiosny.
Profesor Góralczyk zauważył, że Europa, ale też cały świat, przekroczył dwie cezury.
Pierwszą jest rok 2008 i kryzys ekonomiczny, który zachwiał filarami porządku ekonomicznego świata. Stany Zjednoczone przestały być finansowym supermocarstwem, mimo
że w innych obszarach utrzymały swoją pozycję. Do 2008 r. Europa, posiadając zbliżony
potencjał gospodarczy do USA, była ich naturalnym partnerem, co prowadziło do prymatu
UE i USA na forum międzynarodowym. W 2008 r. doszło do zachwiania się tej dominacji.
Wzrost gospodarczy w Europie w 2015 r. jest prognozowany na poziomie 1,2–1,5%, podczas gdy w Chinach na ok. 7%, a w Indiach na ok. 6%. Profesor Góralczyk zauważył, że nastąpiła zmiana międzynarodowego ładu gospodarczego. Stany Zjednoczone nie mogą już
dłużej jednostronnie dyktować warunków, a do głosu doszły Chiny, Indie, Brazylia i Rosja.
Od 2008 r. doszło do niezauważalnej zmiany – wspomniane cztery państwa wypracowały
85% światowego wzrostu gospodarczego. Należy jednak nadmienić, że Stany Zjednoczone, w przeciwieństwie do UE, zdają się już wychodzić z kryzysu.
Drugą cezurą, o której mówił profesor Góralczyk był rok 2014, w którym doszło do
aneksji Krymu przez Rosję. To wydarzenie sprawiło, że zachwiał się światowy ład bezpieczeństwa. Odnowiła się zimna wojna oraz podział na Wschód i Zachód, ale obecnie
Wschód to już nie tylko Rosja, lecz także Chiny. Inny skład państw Wschodu stawia
przed Unią Europejską nowe, nieznane dotąd wyzwania.
W książce postawiono tezę, iż Unia Europejska rozwija się od kryzysu do kryzysu,
jednak obecna sytuacja nie doprowadzi do postępu integracji ze względu na mnogość
162
Małgorzata Smutek
kryzysów. Mowa tu zarówno o tym, który dotyka problemu przywództwa i wizji, który
był obecny w UE od dawna, jak i dwóch nakładających się na siebie kryzysach – ekonomicznym w państwach śródziemnomorskich, spowodowanym nieprzestrzeganiem
traktatu z Maastricht, oraz strukturalnym w strefie euro. Ponadto mówi się o deficycie
demokracji i niedostatecznej transparencji instytucji (przykładem jest idea „euro kołchozu”, w której Moskwę zastąpiła Bruksela). Profesor Góralczyk przytoczył również
słowa Viktora Orbána z 2013 r., zawarte w omawianej publikacji, że instytucje unijne
nie są w stanie sprostać historycznym wyzwaniom stojącym przed Europą. Na koniec
profesor zwrócił uwagę na brak jedności wśród państw UE i rosnącą niechęć Europejczyków do integracji.
Profesor Grosse dokonał podsumowania wypowiedzi profesora Góralczyka, podkreślając szeroki, globalny wymiar zagadnienia. Uznał również, że w tym kontekście
interesująca byłaby odpowiedź na pytania: czy Unia kiedykolwiek może być mocarstwem geopolitycznym, skoro w dużej mierze polega na sile militarnej USA? w jakim
stopniu polityka zagraniczna UE jest instrumentem w polityce globalnej Stanów Zjednoczonych?
Następnie głos zabrał doktor Wojciech Gagatek, który wyjaśnił, że nie jest badaczem stosunków międzynarodowych, natomiast w polu jego zainteresowań znajduje
się przede wszystkim metodologia. Dr Gagatek zauważył, że w literaturze istnieje pewien bałagan definicyjny, dlatego też należałoby zacząć od odpowiedzi na pytania: jaki
kryzys i w jakiej Unii? Istnieje wiele definicji kryzysu w różnych dziedzinach nauki.
W ekonomii kryzys jest pojęciem trudnym do wyjaśnienia, bowiem niełatwo jest określić jego początek i koniec. Sam kryzys jest natomiast rozumiany jako niezdolność do
dalszego rozwoju, co jest niezwykle trudne do zmierzenia. W politologii występuje
natomiast chaos pojęciowy, stąd nowy problem: czy w ogóle można mówić o kryzysie?
Czy nie stanowi on jedynie pojęcia typowego dla przekazów medialnych?
Odpowiadając na pytanie „w jakiej Unii?” doktor Gagatek zauważył, że kryzys
nie musi dotykać wszystkich aspektów działalności UE jednocześnie, co miało już
miejsce w przeszłości. W latach 60. istniał tzw. kryzys pustego krzesła, ale doszło
do rozwoju normatywnego, a w latach 70. mimo kryzysu gospodarczego dokonał się
rozwój polityczny. Stąd też należy rozważyć, czy w ogóle można mówić o kryzysie
Unii Europejskiej.
Dr Gagatek przypomniał, że spory, także co do kształtu integracji, są immanentną
częścią UE. Po 2008 r. doszło do zwiększenia wpływu myśli neorealistycznych. Mimo
to spadło znaczenie Parlamentu Europejskiego, a wzrosło Rady Europejskiej i Banku
Sprawozdanie z debaty europejskiej pt. Polityka zagraniczna UE...
163
Centralnego. Dochodzi do jednoczesnego spill over w związku z próbą naprawy systemu
i spill back ze względu na postępującą alienację strefy euro. Ponadto integracja zaczęła
wykraczać poza oficjalną strukturę prawną UE. Doktor Gagatek przytoczył słowa José
Manuel Barroso z 2013 r., który zauważył, że jeszcze jakiś czas temu państwa członkowskie nie zgodziłyby się na oddanie nadzoru nad polityką finansową, a teraz ma to miejsce.
Profesor Grosse po raz kolejny podkreślił wieloaspektowość omawianego tematu. Zauważył też, że instytucje ponadnarodowe pomimo uzyskania większej władzy
w okresie kryzysu, to ich autonomia wobec państw członkowskich wyraźnie zmalała.
Ponadto mimo nadziei na uwspólnotowienie polityki zagranicznej, stanowi ona jedynie
uzupełnienie polityki mocarstw i nie prowadzi do budowy potęgi Unii. Następnie profesor Grosse poprosił o pytania i komentarze słuchaczy zgromadzonych na sali.
Pierwsze pytanie skierowane było do dr Pauli Marcinkowskiej i dotyczyło dalszego rozwoju Partnerstwa Wschodniego. Doktor Marcinkowska odpowiedziała, że nie
należy spodziewać się zmian w tej dziedzinie ze względu na hybrydowy charakter
tej polityki oraz kryzys na Ukrainie, który zmienił cele Unii w regionie i ujawnił
wielogłos.
Następnie głos zabrał profesor Jacek Czaputowicz, który odnosząc się do wypowiedzi dr Gagatka, zauważył, iż kryzys potwierdził założenia realistów, że nie ma równości między państwami, co jest szczególnie widoczne w polityce zagranicznej UE.
Zatem czy dychotomia – ponadnarodowość i międzyrządowość – jest nadal właściwa?
Potrzeba nowej konceptualizacja pojęć, na przykład unijność i pozaunijność.
Profesor Góralczyk nawiązując do wcześniejszych wypowiedzi stwierdził, iż kryzys pokazał, że Unia Europejska jest pomysłem elit, a nie społeczeństw. Ratunkiem
może być aktywizacja tych drugich, co jednak stanowi trudność ze względu na antyunijne nastroje w Europie. Ponadto nowe światowe mocarstwa (Turcja, Indie, Chiny)
nie traktują UE jako równoprawnego partnera. W tej sytuacji Unia jest soft, ale nie
power i musi redefiniować swoje interesy.
Kolejne pytanie z sali dotyczyło ewentualnego efektu domina, gdyby Grecja wystąpiła ze strefy euro. Ponadto pytano, czy skupianie polityki zagranicznej wokół jednego
mocarstwa (Niemiec) nie wynika z braku charyzmatycznej i rozpoznawalnej osoby na
stanowisku wysokiego przedstawiciela Unii ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. Doktor Monika Poboży nawiązując do wystąpienia doktora Gagatka przytoczyła
definicję kryzysu w ujęciu systemowym, tj. jako niestabilności systemu i jego niezdolności do reagowania na płynące z otoczenia impulsy. Podkreśliła też, że niezależnie od
przyjętej definicji, kryzys jest faktem.
164
Małgorzata Smutek
Dr Gagatek zgodził się z dr Poboży, zwracając uwagę, że kryzys niewątpliwie nastąpił, a nie ma jedynie konsensusu, co do jego istoty. Odnosząc się do pozostałych
wypowiedzi zauważył, iż przyjmując szerokie rozumienie polityki zagranicznej Unia
Europejska jest potęgą normatywną, ponieważ wyznacza pewne światowe trendy, także w gospodarce.
Profesor Grosse nadmienił, iż w czasie kryzysu zarówno ukraińskiego, jak i strefy
euro, główną rolę odegrały państwa członkowskie, ujawniając tym samym, kto rzeczywiście sprawuje władzę w Unii. Parlament Europejski w wielu kwestiach polityki
antykryzysowej w strefie euro aprobował tylko wcześniejsze decyzje instytucji międzyrządowych, a więc pełnił bardziej funkcję legitymizacyjną, aniżeli decyzyjną. To
wszystko przybliżyło UE do wizji realistów. Nawiązując do kryzysu ukraińskiego profesor Grosse powiedział, że Unia zaangażowała się na Ukrainie z przyczyn gospodarczych, ale Rosja zmieniła to w rozgrywkę geopolityczną. Problem polega jednak na
tym, że UE nie jest klasyczną potegą geopolityczną (a jedynie normatywną lub ewentualnie gospodarczą), a więc trudno jej było podjąć równorzędną rywalizację z Rosją na
tej płaszczyźnie. W tej sytuacji Europa zdaje się być bardziej uczestnikiem rozgrywki
między dwoma potęgami geopolitycznymi tj. USA i Rosją, aniżeli równorzędnym graczem geopolitycznym.
Profesor Góralczyk dodał, że w czasie kryzysu zawsze pojawiają się wodzowie,
a w obecnym liderem okazała się Angela Merkel. Należy jednak mieć wątpliwości, czy
działa ona dla dobra Unii czy jedynie Niemiec. Ponadto kryzys ujawnił podział państw
członkowskich na trzy grupy: 1) twarde jądro (które z pewnością ocaleje z kryzysu,
np. Niemcy); 2) przeciwników (niezainteresowanych, np. Węgry); 3) państwa „z nogą
w drzwiach” (o zmiennej polityce, zależnej od sytuacji, np. Polska). W obecnej sytuacji
zwrotu historycznego, Polska musi redefiniować swoją rację stanu, znalazła się bowiem między dwoma mocarstwami, Rosją i Niemcami, a organizacje międzynarodowe
są w kryzysie.
Profesor Grosse podziękował wszystkim za przybycie i wyraził nadzieję, że debata
stanie się inspiracją do dalszych badań i dyskusji.
Nr 1 (35), 2015
Kamil Giemza
Recenzja monografii pt.: Rolnictwo, gospodarka
żywnościowa, obszary wiejskie – 10 lat w Unii
Europejskiej, Nina Drejerska (red.)
1 maja 2004 r. Polska stała się pełnoprawnym członkiem Unii Europejskiej.
W pierwszym okresie najczęściej negatywne opinie dotyczące procesu integracji europejskiej były wyrażane w kontekście rolnictwa i obszarów wiejskich. Rolnicy byli straszeni przez różne środowiska polityczne i media, w których odnaleźć można było takie
sformułowania jak „agresja kapitałowa zachodu”, obawy, że „nasze produkty znikną
z rynku” (Ryszka 2013) oraz możliwością wykupu polskiej ziemi przez obcokrajowców.
Mijająca dekada to dobry czas do podsumowań i oceny tego okresu oraz weryfikacji głoszonych przedakcesyjnych obaw. Zagadnienie to podjęte zostało w publikacji
zbiorowej zatytułowanej Rolnictwo, gospodarka żywnościowa, obszary wiejskie – 10
lat w Unii Europejskiej, która wydana została w Warszawie w 2014 r. przez Wydawnictwo Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego (SGGW). Książka ta jest efektem
międzynarodowej konferencji naukowej pod tym samym tytułem, zorganizowanej
w dniu 11 kwietnia 2014 r. na SGGW. Celem konferencji było podsumowanie dziesięciu lat członkostwa Polski w UE i jego roli w przemianach zachodzących w gospodarce żywnościowej oraz na obszarach wiejskich. Publikacja licząca 195 stron składa
się z piętnastu rozdziałów różnych autorów o zróżnicowanej tematyce mieszczącej się
w temacie przewodnim.
Otwierający referat Juliana Krzyżanowskiego dotyczy przyszłości rolnictwa, gospodarki żywnościowej i obszarów wiejskich. Wielofunkcyjne rolnictwo traktowane
jest w nim jako integralny element zrównoważonego rozwoju kraju. Za najbardziej
kosztowne i skomplikowane Krzyżanowski uznał spełnienie warunków w produkcji
166
Kamil Giemza
i przetwórstwie produktów pochodzenia zwierzęcego: w weterynarii, przetwórstwie
mięsnym czy mleczarstwie. Jednak to niełatwe dostosowanie do unijnych standardów
umożliwiło dostęp do jednolitego rynku i poprawiło ogólną konkurencyjność polskiego rolnictwa. Rolnik, aby uzyskać odpowiednie fundusze europejskie na prowadzenie swojej działalności rolniczej, musi przestrzegać szeregu podstawowych wymogów
(Czechowski i Niewiadomski 2012). Efektywne wykorzystanie środków przedakcesyjnych (PHARE, SAPARD) przyczyniło się do przygotowania w Polsce odpowiednich
instytucji zarządzających środkami unijnymi. Krzyżanowski określa bilans Polski po
upływie 10 lat członkostwa w sektorze rolno-spożywczym jako zdecydowanie dodatni.
Trzeba jednak zaznaczyć niekorzystne skutki integracji dla producentów rolnych, takie
jak: zwiększenie barier wejścia na rynek, ograniczenie produkcji i eksportu w wyniku
kwotowania produkcji czy wzrost kosztów administrowania systemami zarządzania
oraz kontroli na rynkach rolnych. Zmianie uległa możliwość pomocy państwa, gdyż
krajowe instrumentarium polityki rolnej uległo uwspólnotowieniu tj. zostało przeniesione na poziom UE w ramach Wspólnej Polityki Rolnej lub dostosowane do wspólnych reguł dotyczących pomocy państwa. W zakończeniu Julian Krzyżanowski przedstawia strategie służące wykorzystaniu krajowego potencjału w obszarze rolnictwa
w nowej perspektywie finansowej 2014–2020.
Drugi referat autorstwa Jarosława Gołębiewskiego podejmuje węższą tematykę
i zatytułowany jest Przemiany strukturalne w łańcuchu żywnościowym w Polsce. Autor przedstawił zmiany struktury podmiotowej i organizacji podstawowych rynków
występujących w łańcuchu żywnościowym w Polsce po wstąpieniu do UE. Zauważa
postępujący proces dywersyfikacji gospodarstw rolniczych oraz zwraca uwagę na kluczowy czynnik kształtujący przemiany w łańcuchu żywnościowym, jakim są zmiany
zachowań konsumentów.
Spośród kolejnych rozdziałów, można wyróżnić te, które koncentrują się na aspektach ekonomicznych w rolnictwie. Są to opracowania: Henryka Runowskiego – Ekonomika rolnictwa – przemiany w gospodarstwach rolnych po wejściu Polski do Unii Europejskiej, Joanny Malinger – Tendencje zmian i dynamika rozwoju grup producentów
rolnych, Andrzeja Kalickiego – Tendencje zmian i dynamika handlu rolno-spożywczego
po akcesji do Unii Europejskiej, Joanny Bereżnickiej – Zmiany w poziomie dochodu
z rodzinnego gospodarstwa rolnego w latach 2004–2011 w ujęciu regionalnym. W artykułach tych wykorzystano dane wtórne pochodzące m.in. ze statystyki GUS, FAOStat,
Eurostat, FADN. Efektem badań jest wniosek, iż dochody polskich rolników należą do
najniższych w całej UE, czego główną przyczyną jest mniejsza wydajność pracy, która
Recenzja monografii pt.: Rolnictwo, gospodarka żywnościowa...
167
jest rezultatem niskiej skali produkcji i słabego wykorzystania czynnika pracy (Runowski 2014: s. 47). Ułatwiona przynależność do grup producentów rolnych od 2004 r.1
pozwoliła na szybki rozwój polskich gospodarstw, które mogły skorzystać z wielu ulg
oraz dopłat (Malinger 2014: s. 51). Wzrost eksportu w ostatnich 10 latach, jak i międzynarodowa konkurencja, wpłynęły pozytywnie na rozwój przetwórstwa rolno-spożywczego. Jednak w samym rolnictwie tempo zmian i modernizacji jest zbyt wolne,
co może prowadzić, np. w sektorze wieprzowiny, do zastępowania krajowego surowca
importowanym (Kalicki 2014: s. 122). Regionalne zróżnicowanie dochodów rodzinnego gospodarstwa rolnego jest powiązane z osiąganiem przez rolników większych
dopłat bezpośrednich i zostało przedstawione szczegółowo przez Joannę Bereżnicką
w podziale na województwa.
Odmienne podejście badawcze zaprezentowała Nina Drejerska w rozdziale zatytułowanym Obszary przeważająco wiejskie w Polsce – perspektywa rynku pracy,
wskazując na potrzebę wyodrębnienia z tradycyjnych definicji podziału na obszary
przeważająco wiejskie, pośrednie i przeważająco miejskie2. Jak podkreśla autorka ok.
60% ludności wiejskiej nie ma już żadnego związku z produkcją rolną i użytkowaniem
ziemi rolniczej. Drejerska nie jest w stanie jednoznacznie wnioskować na temat rynku
pracy na obszarach przeważająco wiejskich z powodu podziału administracyjnego stosowanego w polskiej statystyce. Postuluje ona zmianę tego podziału na podział bliższy
rzeczywistym uwarunkowaniom wiejskości i miejskości.
O powiązaniach wsi i miasta jako nowym podejściu w Unii Europejskiej traktuje
rozdział Czesława Siekierskiego i Władysława Piskorza. Autorzy posługują się terminem „regionu funkcjonalnego”, który nie jest tożsamy z obszarem metropolitalnym,
lecz odnosi się do geograficznej przestrzeni charakteryzującej się występowaniem silnych relacji społeczno-ekonomicznych, kulturalnych oraz środowiskowych. Autorzy
nie tworzą nowej definicji, odnosząc się do badań OECD (Rural-Urban Partnerships,
2013) w tym zakresie.
Piotr Pietrzak i Michał Pietrzak zaprezentowali przemiany, jakie dokonały się
w szkołach wyższych specjalizujących się w kształceniu kadr i prowadzeniu badań
Związane to było ze zmianą prawa w związku z Ustawą z dnia 18 czerwca 2004 r. o zmianie
ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz zmianie innych ustaw (Dz.U. z 2004
r. Nr 162, poz. 1694).
2
Podział taki występuje w metodologii OECD przed Eurostatem, gdzie obszary wiejskie to obszary
położone na zewnątrz zbiorowisk miejskich (urban clusters), które to składają się z kwadratów
1x1 km, gdzie gęstość zaludnienia wynosi co najmniej 300 mieszkańców/km2, a minimalna liczba
ludności obszaru stworzonego przez zgrupowanie danego kwadratu wraz z ośmioma sąsiadującymi kwadratami wynosi powyżej 5 tys. osób.
1
168
Kamil Giemza
naukowych w obszarze rolnictwa, gospodarki żywnościowej i obszarów wiejskich
w rozdziale pt.: Publiczne szkolnictwo wyższe jako kreator kapitału ludzkiego i wiedzy na rzecz rolnictwa, gospodarki żywnościowej i obszarów wiejskich po akcesji
Polski do UE. Autorzy oparli swoją pracę na przykładzie SGGW, która jest największą przyrodniczą szkołą – kształcącą 1,4% ogółu wszystkich studentów w Polsce.
Brak porównania przedstawionych danych z poszczególnych wydziałów z odpowiednimi wydziałami innych szkół wyższych o profilu rolniczym utrudnia niestety
rzeczywistą ocenę.
Zajmowane przez Polskę 5 miejsce w grupie UE-27 pod względem ilości marnowanej żywności skłoniło do powstania rozdziału Marnotrawstwo żywności w gospodarstwach domowych w kontekście rozwoju sfery konsumpcji przez Krystynę Rejman oraz
Joannę Wrońską. Problem jest charakterystyczny dla krajów wysokorozwiniętych, stąd
obawa, że wraz ze wzrostem konsumpcji w Polsce ilość marnowanej żywności będzie
wzrastać. Praca wyróżnia się analizami na podstawie danych wtórnych i pierwotnych,
uwzględniających badanie ankietowe na próbie 770 respondentów. W artykule wskazano przyczyny i prognozy marnowania żywności nie tylko w skali makro, ale również
z perspektywy gospodarstw domowych. Ze względu na brak danych umożliwiających
porównanie zachowań z okresu przed i poakcesyjnego, autorki zdecydowały się porównanie z pozostałymi państwami członkowskimi.
Ceny produktów rolnych stanowią ważny element polityki gospodarczej kraju wpływając bezpośrednio na poziom i rodzaj produkcji rolnej. Specyfika procesu
produkcyjnego, sezonowość popytu i podaży oraz obrotu rynkowego, wysoki stopień
ryzyka i ograniczona mobilność produkcji, uzasadniają istnienie narzędzi interwencyjnych w rolnictwie i produkcji żywności. O tej problematyce traktuje rozdział Agnieszki
Tłuczak zatytułowany Obszary interwencyjnej polityki rolnej a proces stabilizacji cen
produktów rolnych. Scharakteryzowano w nim działania interwencyjne Agencji Rynku
Rolnego (ARR) w latach 2004–2013 z podziałem na rynek zbóż i rynek mięsa. Autorka
wskazuje na istotne ograniczenia w skuteczności ARR, która nie można podjąć dodatkowych działań bez porozumienia z Komisją Europejską.
Analizy poziomu, dynamiki i struktury zużycia kwalifikowanego materiału siewnego w Polsce dokonał Ludwik Wicki w rozdziale pt. Zmiany w zużyciu kwalifikowanego
materiału siewnego w Polsce w latach 2000–2013. Okres dekady został tu rozszerzony
ze względu na istniejące w latach 2000–2003 dopłaty do sprzedaży kwalifikowanego
materiału siewnego, które obejmowały 100% sprzedaży. Wicki opisuje nie tylko wyniki ekonomiczne i produkcyjne, ale traktuje przedmiot kompleksowo, uwzględniając
Recenzja monografii pt.: Rolnictwo, gospodarka żywnościowa...
169
wspomniane wyżej instrumenty interwencjonizmu państwowego oraz instrumenty wynikające z integracji w ramach Wspólnej Polityki Rolnej po 2004 r.
W publikacji zbiorowej znajduje się również praca badaczy ukraińskich – Wiktora
i Swietłany Kalenskich, Jewgenii Kachury oraz Natalii Kowalenko pt. Plant resources
of Ukraine in solving of food and energy security. W artykule tym nie podjęto tematyki
bezpośrednio związanej z Unią Europejską, lecz dotyczącej sektora rolno-przemysłowego Ukrainy w perspektywie globalnej. Wskazano na jego potencjał, udział i możliwości w kontekście produkcji biomasy i biopaliwa bez zmniejszenia produkcji żywności, co wskazywane jest jako zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego Ukrainy.
Celem opracowania, zatytułowanego Wspólna Polityka Rolna podstawą endogenizacji rozwoju rolnictwa w regionie opolskim, autorstwa Stanisława Sokołowskiego
i Anny Bisagi jest identyfikacja zmian w zachowaniach produkcyjnych kierowników
towarowych gospodarstw rolnych w regionie opolskim, wywołanych adaptacją do europejskiego modelu rolnictwa. Ciekawa i szczegółowa analiza została przeprowadzona
na podstawie badań kwestionariuszowych w celowo dobranych towarowych gospodarstwach rolnych. Dane z 2004 i 2008 r. pochodzą ze 150 gospodarstw, a z 2013 r. ze
100 gospodarstw rolnych.W analizie dostrzeżono pojawiające się potrzeby rolników
związane z akumulacją wiedzy, platformami współpracy doradców rolnych i środowisk naukowych.
Ostatnim rozdziałem recenzowanej publikacji jest praca Jana Sikory Warunki życia
mieszkańców wsi po wstąpieniu do Unii Europejskiej. Oparta głównie na analizie porównawczej raportów ,Polska wieś i rolnictwo 2005 oraz Polska wieś i rolnictwo 2013
koncentruje się na satysfakcji mieszkańców wsi z dostępu do wszelkiego rodzaju osiągnięć cywilizacyjnych. Te osiągnięcia i zmiany dokonują się w dużej mierze poprzez
fundusze strukturalne z UE. Badania te są użyteczne w kontekście oceny mijającej
dekady w aspekcie inwestycji pozarolnych na terenach wiejskich – np. inwestycje infrastrukturalne w drogownictwie.
W publikacji szczegółowo przedstawiono zmiany i sytuacje w obszarze rolnictwa,
gospodarki żywnościowej i obszarów wiejskich. Walorem publikacji jest połączenie
środowiska naukowego i praktyków, ekspertów – osoby współodpowiedzialne za
WPR, zasiadające w Parlamencie Europejskim lub w Dyrekcji Generalnej Komisji Europejskiej. W niektórych opracowaniach zabrakło ukazania perspektywy czasowej, tj.
przedstawienia sytuacji na początku integracji lub przed nią i stanu po upływie dekady.
Zakres tematyczny jest zróżnicowany i obejmuje nie tylko aspekty ekonomiczne, ale
również teoretyczne, statystyczne, polityczne oraz socjologiczne. Interesującą formą
170
Kamil Giemza
uzupełnienia opracowania byłoby wzbogacenie go o alternatywne wizje dotyczące polskiego rolnictwa bez UE. Zabieg ten często jest stosowany przez eurosceptyków. Rzeczowa odpowiedź, co do rzekomej alternatywy i próba przedstawienia bilansu rozwoju
polskiego rolnictwa bez UE z pewnością uatrakcyjniłaby publikację.
Monografia Rolnictwo, gospodarka żywnościowa, obszary wiejskie – 10 lat w Unii
Europejskiej stanowi dobry punkt odniesienia dla dalszych rozważań i ocen dekady
Polski w UE. Publikacja jest podsumowaniem dekady w polskim rolnictwie. Nie ogranicza się wyłącznie do oceny historii lub stanu obecnego, ale również formułuje postulaty de lege ferenda. Stanowi solidną i gruntowną podstawę dla ekonomicznych analiz
niezbędnych do empirycznej oceny narzędzi i efektywności wpływu Wspólnej Polityki
Rolnej na polskie rolnictwo i poziom życia na wsi.
Bibliografia:
CZECHOWSKI Paweł, NIEWIADOMSKI Adam (2012), Wpływ funduszy strukturalnych na wzrost konkurencyjności polskiego rolnictwa – aspekty prawne, w: „Studia
Iuridica Agraria”, t. X, Białystok.
NOWAK Alojzy, NIEWIADOMSKA Agata (2012), Wpływ funduszy strukturalnych na
wzrost konkurencyjności polskiego rolnictwa – wybrane aspekty ekonomiczne, w:
„Studia Iuridica Agraria”, t. X, Białystok.
OECD (2013), Rural Rural-Urban Partnerships: An Integrated Approach to Economic
Development, http://www.oecd-ilibrary.org/urban-rural-and-regional-development/
rural-urban-partnerships_9789264204812-en (05.09.2014).
RYSZKA Czesław (2003), Akcesja czy aneksja?, „Niedziela Ogólnopolska” 17/2003,
http://www.niedziela.pl/artykul/70999/nd/Akcesja-czy-aneksja (1.09.2014).
Ustawa z dnia 18 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy o grupach producentów rolnych
i ich związkach oraz zmianie innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1694).
Noty o autorach
Kamil Giemza – magister, doktorant na Wydziale Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego, samorządowiec. Zainteresowania naukowe
obejmują zagadnienia polityki miejskiej oraz polityki transportowej UE, integracji krajowych systemów transportowych i szczegółowych zagadnień związanych
z transportem drogowym.
Tomasz Grzegorz Grosse – doktor habilitowany, profesor w Instytucie Europeistyki Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego. Zainteresowania badawcze: polityki gospodarcze UE, zarządzanie administracją i geoekonomia.
Justyna Miecznikowska – doktor, adiunkt w Instytucie Europeistyki Wydziału
Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego. Aktualne zainteresowania badawcze: modele koordynacji polityk europejskich w Unii Europejskiej, polityka europejska Austrii.
Małgorzata Mizerska-Wrotkowska – doktor, adiunkt w Instytucie Europeistyki
Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego. Zainteresowania badawcze: polityka zagraniczna Hiszpanii od XIX w. do chwili obecnej, relacje polsko-szwedzkie oraz wybrane zagadnienia zakresu współczesnych
stosunków międzynarodowych np. Partnerstwo Wschodnie, relacje zewnętrzne
UE. Ostatnia publikacja: Poland and Spain in Contemporary World, (2014, red. z
J.L. Orella Martínez).
Marta Witkowska – doktor habilitowana, politolog, adiunkt w Instytucie Europeistyki Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego, członek TEAM EUROPE. Zainteresowania badawcze: proces integracji
europejskiej, prawo w Unii Europejskiej, europejski proces decyzyjny, eurolobbing, obywatelstwo UE, europejskie partie polityczne oraz system polityczny Niemiec i niemieckie partie polityczne. Wybrane publikacje: Zasady funkcjonowania
Unii Europejskiej (2008); Bilans polskiego członkostwa w Unii Europejskiej (2014,
red.); Społeczeństwo obywatelskie w procesie integracji europejskiej (2010, red.).
Krzysztof Szewior – doktor habilitowany, pracownik Instytutu Europeistyki Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego. Zain-
teresowania badawcze koncentrują się na polityce społecznej oraz międzynarodowych porównaniach społecznych.
Małgorzata Smutek – magister, doktorantka na Wydziale Dziennikarstwa i Nauk
Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego. Zainteresowania badawcze: wspólna
polityka zagraniczna i bezpieczeństwa (ze szczególnym uwzględnieniem aspektów
instytucjonalnych), polityka przemysłowa UE. Autorka artykułu Madame Europe
czy dziewczynka do bicia – prasa europejska o wysokiej przedstawiciel Unii do
spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa Catherine Ashton (2014, „Przegląd
Europejski”).
Tomasz Woźnicki – magister, doktorant na Wydziale Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego, absolwent Szkoły Głównej Handlowej
w Warszawie, od 2009 r. specjalista w Biurze Spraw Międzynarodowych
w Kancelarii Sejmu.
About the authors
Kamil Giemza – MA, a PhD student at the Faculty of Journalism and Political
Science, University of Warsaw, a councillor. His research interests include EU municipal and transport policies, integration of national transport systems and other
issues of road transportation.
Tomasz Grzegorz Grosse – Habilitated doctor, an associate professor at the Institute of European Studies, Faculty of Journalism and Political Science, University
of Warsaw. Research interests: economic policies of the EU, management, administration and geoeconomics.
Justyna Miecznikowska – PhD, an assistant professor at the Institute of European
Studies, Faculty of Journalism and Political Science, University of Warsaw. Present research interests: models of coordination of European policy in the European
Union, Austria’s European policy.
Małgorzata Mizerska-Wrotkowska – PhD, an assistant professor at the Institute
of European Studies, Faculty of Journalism and Political Science, University of
Warsaw. Research interests: Spanish foreign policy, Polish-Swedish relations, selected issues of contemporary international relations, e.g. Eastern Partnership, EU
external relations. Latest publication: Poland and Spain in Contemporary World,
(2014, eds. with J.L. Orella Martínez).
Marta Witkowska – Habilitated doctor, an assistant professor at the Institute of
European Studies, Faculty of Journalism and Political Science, University of Warsaw, TEAM EUROPE member. Research interest: European integration process,
EU law and decision-making, Euro-lobbying, EU citizenship, European political
parties, as well as the political system of Germany and German political parties.
Selected publications: Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej (2008), Bilans
polskiego członkostwa w Unii Europejskiej (2014, ed.); Społeczeństwo obywatelskie w procesie integracji europejskiej (Warszawa 2010, ed.).
Krzysztof Szewior – Habilitated doctor, an associate professor at the Institute of
European Studies, Faculty of Journalism and Political Science, University of Warsaw. His research interest focus on social policy and international comparative approach to social issues.
Małgorzata Smutek – MA, a PhD student at the Faculty of Journalism and Political Science, University of Warsaw. Research interest: EU common foreign and
security policy (especially its institutional aspects), EU industrial policy. Author of
the paper Madame Europe or a whipping girl – the European press about Catherine Ashton, the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security
Policy (2014, „Przegląd Europejski”, in Polish).
Tomasz Woźnicki – MA, a PhD student at the Faculty of Journalism and Political Science, University of Warsaw, graduate of the Warsaw School of Economics,
since 2009 an expert in the European Union Division of the Chancellery of the
Sejm of the Republic of Poland.
Informacje dla autorów
„Przegląd Europejski” jest kwartalnikiem wydawanym przez jest Instytut Europeistyki Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego od
2000 r. Pismo zamieszcza artykuły merytoryczne i teoretyczno-metodologiczne dotyczące m.in.: teorii i metodologii studiów europejskich, historii integracji, instytucji,
polityk i prawa europejskiego, społeczeństw i kultur Europy, mediów i marketingu
europejskiego.
Autorów zainteresowanych współpracą zachęcamy do zapoznania się ze szczegółowymi normami redakcyjnymi i edytorskimi zamieszczonymi na stronie internetowej
czasopisma: http://przegladeuropejski.wdinp.uw.edu.pl/
Przesłane do redakcji teksty powinny zawierać następujące informacje:
1. Imię, nazwisko, stopień/tytuł naukowy, nazwę i adres reprezentowanego ośrodka naukowego;
2. Dane kontaktowe: adres poczty elektronicznej, numer telefonu;
3. Informacje na temat autora (maksymalnie 3 zdania);
4. Autor zobowiązany jest do przesłania wraz z tekstem podpisanego oświadczenia (skanu) o udzieleniu licencji na wykorzystanie oraz publikację tekstu
w wersji papierowej czasopisma i w wersji elektronicznej, a także deklarację
ghostwriting i guest authorship. Wzór oświadczenia dostępny jest na stronie
internetowej pisma.
Wymogi formalne:
1. W kwartalniku publikowane są teksty o objętości od 0,5 do 1 arkusza wydawniczego (około 20000 – 40000 znaków ze spacjami i przypisami dolnymi oraz
streszczeniem).
2. Tekst musi uzupełniać tytuł i abstrakt w języku polskim i angielskim o objętości
maksymalnie ½ strony każdy i słowa kluczowe (maksymalnie 7). W tekście
można stosować śródtytuły.
3. Pliki z artykułami należy przesyłać do redakcji w edytorze tekstowym WORD,
format doc lub docx
4. Szczegółowy opis procedury recenzowania dostępny jest na stronie internetowej pisma.
Informacje dodatkowe
1. Maszynopis przesłany do Redakcji jest traktowany jako utwór oryginalny, do
którego Autor dysponuje pełnią praw. W przypadku wcześniejszej publikacji
tekstu Autor musi opatrzyć tekst stosownym przypisem, zawierającym informacje o miejscu i czasie publikacji.
2. Teksty pozytywnie ocenione przez Redakcje podlegają recenzji wydawniczej
na zasadach obowiązujących czasopisma naukowe. Szczegółowy opis procedury recenzowania dostępny na stronie internetowej czasopisma.
3. Redakcja przekazuje Autorowi informacje o przyjęciu lub odrzuceniu tekstu.
4. Redakcja zastrzega sobie prawo do wprowadzenia poprawek i skrótów. Po
opracowaniu redakcyjnym tekst jest przesyłany autorowi do akceptacji.
5. Redakcja nie zwraca tekstów nadesłanych, jeśli nie były wcześniej zamówione.
6. Artykuły publikowane w czasopiśmie są sprawdzane pod względem oryginalności dzieła. Wykryte przypadki naruszenia zasad rzetelności naukowej będą
przez Redakcje ujawniane, a informacje o nich przekazywane instytucjom zatrudniającym Autora i towarzystwom naukowym.

Full text - Przegląd Europejski

Transkrypt

Podobne dokumenty