Europejska unia bankowa – nowy wymiar ryzyka systemowego

Problemy ZarzÈdzania, vol. 11, nr 2 (42): 91 – 110
ISSN 1644-9584, © Wydziaï ZarzÈdzania UW
DOI 10.7172/1644-9584.42.6
Europejska unia bankowa
– nowy wymiar ryzyka systemowego
Nadesïany: 09.11.12 | Zaakceptowany do druku: 16.05.13
Jan KoleĂnik*
W artykule zostaï przedstawiony wpïyw zmian koncepcji nadzoru bankowego w Unii Europejskiej, w tym
projektowanej unii bankowej, na poziom ryzyka systemowego we wspólnotowym systemie bankowym.
Dokonana zostaïa takĝe analiza filarów unii bankowej w kontekĂcie przed- i postkryzysowych koncepcji
integracji instytucji sieci bezpieczeñstwa w UE. Szczególna uwaga zostaïa poĂwiÚcona proponowanej
konstrukcji jednolitego mechanizmu nadzorczego z wiodÈcÈ rolÈ EBC, wspólnym ramom gwarantowania
depozytów oraz wspólnym ramom mechanizmu restrukturyzacji i uporzÈdkowanej likwidacji banków. Na
podstawie dokonanej analizy projektowanych mechanizmów wskazano, iĝ ryzyko systemowe w unijnym
sektorze bankowym wzroĂnie w zwiÈzku z budowÈ unii bankowej.
Sïowa kluczowe: ryzyko systemowe, unia bankowa, sieÊ bezpieczeñstwa, systemy gwarantowania depozytów, restrukturyzacja i uporzÈdkowana likwidacja banków.
European Banking Union
– a new dimension of systemic risk
Submitted: 09.11.12 | Accepted: 16.05.13
The article presents the impact of the changes to the concept of the banking supervision in the European
Union, including the proposed banking union, on the level of systemic risk in the Community banking
system. An analysis of the pillars of banking union in the context of pre-and post-crisis concepts of
integration of safety net institutions in the EUwas also performed. Particular attention was paid to the
proposed construction of a single supervisory mechanism with the leadership role of the ECB, the
common framework for deposit insurance and common framework for recovery and resolution of banks.
On the basis of the analysis of the proposed mechanisms it was shown that systemic risks in the EU
banking sector will increase due to the construction of a banking union.
Keywords: systemic risk, Banking Union, safety net, deposit guarantee schemes, recovery and resolution of banks.
JEL: G21, G28
* Jan KoleĂnik – dr hab., prof. SGH, Instytut BankowoĂci i Ubezpieczeñ Gospodarczych, Szkoïa Gïówna
Handlowa w Warszawie.
Adres do korespondencji: Szkoïa Gïówna Handlowa w Warszawie, Instytut BankowoĂci i Ubezpieczeñ
Gospodarczych, al. NiepodlegïoĂci 162, 02-554 Warszawa, e-mail: [email protected].
Jan KoleĂnik
1. WstÚp
Istnieje wiele definicji i podejĂÊ do ryzyka, w zaleĝnoĂci od specyfiki
instytucji oraz pryzmatu, w którym dokonywana jest analiza, przy czym
wbbankowoĂci jest ono postrzegane jako zmiennoĂÊ oczekiwanych rezultatów
zarówno negatywnych, jak i pozytywnych. Ryzyko, na które naraĝony jest
pojedynczy bank, skïada siÚ z wielu rodzajów ryzyka (tj. np. kredytowe, rynkowe czy operacyjne). Ryzyko poszczególnych banków ksztaïtuje natomiast
ryzyko caïego systemu bankowego.
W literaturze przedmiotu coraz czÚĂciej wydziela siÚ jednak ryzyko systemowe rozumiane jako ryzyko jednoczesnej upadïoĂci najwaĝniejszych (np.
najwiÚkszych) banków w danym sektorze bankowym lub szerzej jako ryzyko
zakïócenia prawidïowego funkcjonowania systemu finansowego, które moĝe
mieÊ istotny wpïyw na caïÈ gospodarkÚ (Danmarks Nationalbank, 2011,
s.b128). IstotÈ tego ryzyka jest mechanizm eskalacji problemów pïatniczych,
niskie prawdopodobieñstwo wystÈpienia oraz znaczÈce straty w skali caïego
systemu w przypadku jego materializacji (Niedzióïka, 2009, s. 73). Materializacja tego ryzyka powoduje jednak nie tylko zaburzenie funkcjonowania
gïównych segmentów rynku finansowego (European Central Bank, 2010,
s.b147–148), ale takĝe podjÚcie przez instytucje sieci bezpieczeñstwa finansowego lub bezpoĂrednio przez rzÈd takich dziaïañ, jak wsparcie pïynnoĂciowe, restrukturyzacja, zakup aktywów, udzielenie gwarancji czy nacjonalizacja (Claessens, Pazarbasioglu, Laeven, Dobler, Valencia, Nedelescu
i Seal, 2011, s. 22).
Warto przy tym zwróciÊ uwagÚ, iĝ tak rozumiane ryzyko systemowe nie
jest mierzone jako suma poszczególnych rodzajów ryzyka wszystkich kluczowych banków. Pomiar ryzyka systemowego moĝe byÊ dokonywany za pomocÈ
prostych wskaěników, tj. np. metodÈ opartÈ na mierzonym exbante prawdopodobieñstwie niewykonania zobowiÈzania przez banki oraz przewidywanej
stopie zwrotu z ich aktywów (Huang, Zhou, i Zhu, 2009, s. 2037–2040).
Niemniej jednak w ostatnich kliku latach rozwijane sÈ bardziej zïoĝone
ib zaawansowane metody pomiaru, bazujÈce na zbiorach wskaěników czÈstkowych (International Monetary Fund, 2009, s. 111–149) lub wskaěnikach
syntetycznych (Holló, Kremer i Lo Duca, 2012, s. 10–42).
Celem poniĝszego artykuïu jest wykazanie, iĝ ciÈgïe zmiany w koncepcji ksztaïtu nadzoru bankowego w Unii Europejskiej, w tym projektowana
unia bankowa, generujÈ wzrost ryzyka systemowego w caïym wspólnotowym
systemie bankowym, nadajÈc mu nowy instytucjonalny wymiar. Zagroĝenie
to zostanie przedstawione takĝe na tle przed- i postkryzysowych koncepcji
integracji instytucji sieci bezpieczeñstwa w UE.
W artykule zostaïy uwzglÚdnione informacje wedïug stanu na dzieñ
13b maja 2013 r.
92
DOI 10.7172/1644-9584.42.6
Europejska unia bankowa – nowy wymiar ryzyka systemowego
2. Filary europejskiej unii bankowej
na tle przed- i postkryzysowych koncepcji integracji
instytucji sieci bezpieczeñstwa w UE
Kryzys na Ăwiatowych rynkach finansowych zapoczÈtkowany w 2008b r.
sprawiï, iĝ kluczowym czynnikiem decydujÈcym o bezpieczeñstwie nie tylko
pojedynczego banku, ale caïego europejskiego systemu bankowego staïa
siÚ wspóïpraca pomiÚdzy wszystkim instytucjami sieci bezpieczeñstwa.
Powszechne wykorzystanie przez banki z krajów UE moĝliwoĂci Ăwiadczenia
usïug w innych pañstwach czïonkowskich (zarówno poprzez oddziaï, jak teĝ
transgranicznie) sprawiïo, iĝ pojawiïo siÚ szczególne ryzyko zwiÈzane zbprawdopodobieñstwem niekorzystnych transgranicznych efektów zewnÚtrznych
w przypadku wystÈpienia kryzysów bankowych. (European Commission,
2012a, s. 1–3).
Efektem analiz prowadzonych przez KomisjÚ EuropejskÈ byïo stwierdzenie, iĝ koordynacja nadzoru bankowego sprawowanego na poziomie
krajowym nie jest juĝ adekwatnym rozwiÈzaniem dla Unii Europejskiej,
a szczególnie strefy euro i konieczne jest przejĂcie na system ponadnarodowy. Powyĝsze wnioski doprowadziïy do konkluzji, iĝ osiÈgniÚcie faktycznej
Unii Gospodarczej i Walutowej w Unii Europejskiej nie moĝe ograniczaÊ
siÚ wyïÈcznie do prowadzenia wspólnej polityki pieniÚĝnej, ale musi takĝe
prowadziÊ do powstania unii bankowej, integracji ram budĝetowych oraz
integracji ram polityki gospodarczej. Dodatkowo uznano, iĝ z uwagi na
zakres powyĝszej integracji konieczne jest zapewnienie niezbÚdnej legitymacji demokratycznej i odpowiedzialnoĂci za podejmowane decyzje, zwïaszcza
poprzez zwiÚkszenie roli Parlamentu Europejskiego oraz kontroli ze strony
Trybunaïu SprawiedliwoĂci.
Proces zmierzajÈcy do osiÈgniÚcia faktycznej Unii Gospodarczej i Walutowej zostaï zapoczÈtkowany wraz z przedstawieniem zarysu idei europejskiej unii bankowej w sprawozdaniu przygotowanym przez przewodniczÈcego
Rady Europejskiej we wspóïpracy z przewodniczÈcym Komisji Europejskiej,
przewodniczÈcym Eurogrupy i prezesem Europejskiego Banku Centralnego
(EBC) wydanym w dniu 26 czerwca 2012 r. (Van Rompuy, 2012, s. 1–7).
Pierwsze projekty odpowiednich aktów prawnych w tym zakresie zostaïy
przedstawione we wrzeĂniu 2012 r., a nastÚpnie byïy przedmiotem obrad
Rady Unii Europejskiej w grudniu 2012 r. Obecnie wciÈĝ trwajÈ prace nad
ich ostatecznym ksztaïtem, przy czym zakïada siÚ, iĝ wejdÈ one w ĝycie
12b miesiÚcy po ich uchwaleniu, spodziewanym w poïowie br.
W ramach projektu unii bankowej wyodrÚbnione zostaïy trzy zazÚbiajÈce
siÚ elementy (Zaleska, 2013, s. 16):
– europejski nadzór bankowy,
– europejski system gwarantowania depozytów,
– europejski mechanizm uporzÈdkowanej likwidacji banków.
Problemy ZarzÈdzania vol. 11, nr 2 (42), 2013
93
Jan KoleĂnik
AnalizujÈc powyĝszÈ koncepcjÚ pod kÈtem modeli teoretycznych, pojawiajÈcych siÚ w literaturze przedmiotu na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat,
moĝna zauwaĝyÊ, iĝ od dawna przedstawiane byïy teoretyczne rozwaĝania nie
tylko co do ustanowienia paneuropejskiego nadzoru bankowego, ale takĝe co
do jego umiejscowienia. I. Begg i D. Green juĝ w 1996 r. wskazywali, iĝ co
prawda pytanie, czy paneuropejski nadzór bankowy powinien zostaÊ umieszczony w Europejskim Banku Centralnym, czy teĝ w samodzielnym organie,
jest pytaniem dotyczÈcym jedynie szczegóïów, a nie zasady, to jednak skïaniali siÚ do umiejscowienia nadzoru wïaĂnie w EBC (Begg i Green 1996,
s. 381–401). Powyĝsza propozycja wskazywana byïa takĝe wbzbiorze modeli
nadzoru nad rynkiem finansowym w UE, które przedstawiaïa wb 2003b r.
R.M. Lastra. Pomimo iĝ autorka ograniczyïa siÚ do trzech konstrukcji,
zakïadajÈcych centralizacjÚ wszystkich lub tylko wybranych funkcji na szczeblu unijnym, jednym z zaproponowanych przez niÈ modeli byïo wïaĂnie
stworzenie zintegrowanego na szczeblu europejskim nadzoru bankowego
(obok ubezpieczeniowego oraz nad rynkiem kapitaïowym) (Lastra, 2003,
s. 49–68). Rozszerzone podejĂcie zostaïo zaprezentowane natomiast m.in.
przez J.J.M. Kremersa, D. Schoenmakera oraz P.J. Wiertsa. Zaproponowali
oni bowiem podejĂcie ewolucyjne, w którym stworzenie zintegrowanego
nadzoru finansowego na szczeblu Unii Europejskiej zostaïoby osiÈgniÚte
poprzez kooperacjÚ i póěniejszÈ koordynacjÚ pomiÚdzy krajowymi organami
nadzoru (Kremers, Schoenmaker i Wierts, 2003, s. 7).
KolejnÈ koncepcjÈ teoretycznÈ ksztaïtu zintegrowanego nadzoru bankowego szczebla kontynentalnego na obszarze Unii Europejskiej byïy propozycje opracowane przez grupÚ pod przewodnictwem J. de Larosière’a
wb2009 r. na bazie doĂwiadczeñ z poczÈtków obecnego kryzysu. Trzeba przy
tym wskazaÊ, iĝ model grupy de Larosière’a z punktu widzenia systematyki stosowanej przez J.J.M. Kremersa, D. Schoenmakera oraz P.J. Wiertsa
jest rozwiÈzaniem poĂrednim pomiÚdzy modelem koordynacji a modelem
centralizacji nadzoru w Europie. Gïównym zaïoĝeniem propozycji grupy
de Larosière’a byïa bowiem koncepcja wzmocnienia wspóïpracy i koordynacji
pomiÚdzy krajowymi organami nadzoru, w tym poprzez stworzenie nowych
europejskich organów nadzoru oraz podmiotu na szczeblu europejskim obarczonego zadaniem nadzorowania zagroĝeñ, na które naraĝony jest unijny
system finansowy jako caïoĂÊ. Grupa de Larosière’a zarekomendowaïa przy
tym dokonanie gruntownych zmian w architekturze nadzoru w Europie
poprzez wprowadzenie nadzoru o charakterze dwuszczeblowym, zïoĝonym
zbnadzoru makro- i mikroostroĝnoĂciowyego (KoleĂnik, 2010, s. 32). Obecna,
postkryzysowa koncepcja jednolitego europejskiego systemu nadzoru bankowego z wiodÈcÈ rolÈ Europejskiego Banku Centralnego istotnie wybiega
zatem poza propozycje grupy de Larosière’a.
DokonujÈc oceny drugiego i trzeciego elementu europejskiej unii bankowej,
tj. wspólnych ram w zakresie gwarancji depozytów oraz restrukturyzacji ibuporzÈdkowanej likwidacji banków pod kÈtem rozwiÈzañ teoretycznych, trzeba
94
DOI 10.7172/1644-9584.42.6
Europejska unia bankowa – nowy wymiar ryzyka systemowego
wskazaÊ, iĝ wielokrotnie w literaturze przedmiotu koncepcja ponadnarodowej instytucji gwarantujÈcej depozyty byïa wskazywana jako naturalna konsekwencja powstania europejskiego nadzoru finansowego. Powszechnie znanÈ
koncepcjÈ ponadnarodowego systemu gwarantowania depozytów wskazywanÈ
wbliteraturze jest idea wyodrÚbnienia banków istotnych z punktu widzenia systemów bankowych kilku krajów i utworzenie dla nich odrÚbnego systemu gwarantowania depozytów. RozwiÈzanie to musiaïoby jednak iĂÊ wbparze z ustanowieniem wobec takich banków nadzoru, na tym samym szczeblu co system
gwarantowania depozytów. KoncepcjÚ takÈ na szczeblu europejskim zaproponowali jeszcze przed obecnym kryzysem finansowym Ch.A.E.b Goodhart
ib D.b Schoenmaker, przy czym byïa ona czÚĂciÈ idei wprowadzenia instytucji
banku europejskiego, który byïby licencjonowany i nadzorowany przez europejski organ nadzoru finansowego (obejmujÈcy zarówno europejskie podmioty sektora bankowego, ubezpieczeniowego, jak i rynku kapitaïowego).
Depozyty zgromadzone w banku europejskim podlegaïyby tylko ochronie
ponadnarodowego systemu gwarantowania, który byïby zasilany ze skïadek
banków naleĝÈcych do niego (Goodhart i Schoenmaker, 2006, s. 34–57).
Bardzo czÚsto w literaturze przedmiotu wskazuje siÚ jednak szereg problemów i barier, jakie naleĝy rozwiÈzaÊ, aby stworzyÊ ponadnarodowy system gwarantowania depozytów w Unii Europejskiej. Jest to zwïaszcza problem przejÚcia
ochrony depozytów przez system ponadnarodowy. Problem ten nabiera szczególnego znaczenia w przypadku istniejÈcych róĝnic pomiÚdzy narodowymi systemami gwarantowania depozytów w zakresie ich finansowania. Jedynie bowiem
systemy finansowane dotychczas w formule ex ante mogïyby przekazaÊ Ărodki,
z których jednak korzystaliby takĝe deponenci z krajów, w których systemy
gwarantowania byïy finansowane w formule ex post. Z drugiej jednak strony
pozostawienie wpïaconych przez banki skïadek na systemy finansowane w trybie
ex ante w kraju macierzystym spowodowaïoby powstanie sytuacji, wbktórej nowy,
ponadnarodowy system gwarantowania depozytów potrzebowaïby kilkunastu,
abnawet kilkudziesiÚciu lat, aby zgromadziÊ Ărodki mogÈce stanowiÊ adekwatny
zasób do wielkoĂci depozytów objÚtych ochronÈ. KluczowÈ kwestiÈ jest przy tym
okreĂlenie docelowego wskaěnika pokrycia takiego systemu (tj. relacji Ărodków
systemu do wartoĂci gwarantowanych depozytów). Wskaěnik taki, z uwagi na
wielkoĂÊ poszczególnych banków naleĝÈcych do systemu, musiaïby najprawdopodobniej ksztaïtowaÊ siÚ na poziomie wyĝszym niĝ analogiczne wskaěniki
wb systemach krajowych (Zaleska, 2010, s. 25).
3. Jednolity mechanizm nadzorczy
– instytucjonalny wymiar ryzyka systemowego
Obecny system nadzoru finansowego w Unii Europejskiej od stycznia
2011 r. bazuje na modelu de Larosière’a. Nadzór makroostroĝnoĂciowy jest
sprawowany przez EuropejskÈ RadÚ Ryzyka Systemowego, której zadaniem
jest formuïowanie ocen i wydawanie zaleceñ w sprawie polityki makroostroĝProblemy ZarzÈdzania vol. 11, nr 2 (42), 2013
95
Jan KoleĂnik
noĂciowej, wydawanie ostrzeĝeñ przed ryzykiem, obserwowanie rozwoju
sytuacji makroekonomicznej i ostroĝnoĂciowej oraz udzielanie wskazówek
dotyczÈcych tych kwestii (de Larosière, 2009, s. 49). Nadzór mikroostroĝnoĂciowy, w tym bankowy, bazuje zaĂ na konstrukcji zdecentralizowanej,
którÈ tworzÈ krajowe organy nadzoru wraz z trzema sektorowymi europejskimi organami nadzoru, tj. Europejskim Organem Nadzoru Bankowego
(EONB), Europejskim Organem Nadzoru Ubezpieczeñ i Pracowniczych
Programów Emerytalnych oraz Europejskim Organem Nadzoru Papierów
WartoĂciowych i Gieïd.
Europejski Organ Nadzoru Bankowego zastÈpiï i przejÈï zadania Komitetu Europejskich Organów Nadzoru Bankowego, tym samym stajÈc siÚ
odpowiedzialnym za opracowywanie projektów regulacji i standardów oraz
wydawanie zaleceñ dla krajowych organów nadzoru. Ponadto ma on takĝe
prawo rozstrzygaÊ spory miÚdzy krajowymi organami nadzoru oraz przeprowadzaÊ stres-testy w celu zidentyfikowania instytucji mogÈcych stwarzaÊ
ryzyko systemowe. W przypadku wystÈpienia sytuacji nadzwyczajnych moĝe
zaĂ wydaÊ decyzje zobowiÈzujÈce krajowe organy nadzoru do podjÚcia okreĂlonych dziaïañ. Ustanowienie powyĝszych organów nie spowodowaïo jednak
ograniczenia dotychczasowego zakresu uprawnieñ i odpowiedzialnoĂci krajowych organów nadzoru (KoleĂnik, 2011, s. 136). PrawdziwÈ rewolucjÚ wbtym
zakresie ma przynieĂÊ dopiero ustanowienie kluczowego elementu europejskiej unii bankowej, czyli jednolitego mechanizmu nadzorczego w UE.
Zgodnie z projektem rozporzÈdzenia Rady (Council of the European
Union CNS 2012/0242, 2012, s. 25–28) z 14 grudnia 2012 r., bÚdÈcego wyrazem kompromisu osiÈgniÚtego podczas grudniowego szczytu Rady Europejskiej, miaïaby zostaÊ dokonana centralizacja nadzoru nad bankami w strefie
euro. Nowy system zïoĝony bÚdzie z EBC oraz krajowych organów nadzoru,
przy czym EBC okreĂli ramy i warunki dziaïania organów krajowych, a te
bÚdÈ miaïy obowiÈzek stosowaÊ siÚ do instrukcji udzielanych przez EBC.
Centralizacja nadzoru nastÈpi po 12 miesiÈcach od wejĂcia w ĝycie rozporzÈdzenia i obejmie wyïÈcznie istotne banki z krajów strefy euro oraz krajów
spoza tej strefy, jeĂli podejmÈ decyzje o przystÈpieniu do unii bankowej.
W myĂl projektu rozporzÈdzenia za istotne banki sÈ uznawane takie,
które:
– posiadajÈ aktywa przewyĝszajÈce 30 mld euro lub
– posiadajÈ aktywa przewyĝszajÈce 20% PKB kraju macierzystego (których
wartoĂÊ przekracza jednoczeĂnie 5 mld euro) lub
– zostanÈ uznane za istotne przez EBC na wniosek krajowego organu
nadzoru.
Dodatkowo scentralizowany nadzór wykonywany przez EBC obejmie
wszystkie banki, które otrzymaïy pomoc ze Ărodków Europejskiego Instrumentu StabilnoĂci Finansowej lub Europejskiego Mechanizmu StabilnoĂci
(bÈdě teĝ wystÈpiïy o jej przyznanie), a takĝe trzy najbardziej znaczÈce
banki z kaĝdego kraju uczestniczÈcego w unii bankowej.
96
DOI 10.7172/1644-9584.42.6
Europejska unia bankowa – nowy wymiar ryzyka systemowego
W nowym systemie wyïÈcznie EBC bÚdzie odpowiedzialny zarówno
za wydawanie i odbieranie licencji bankom, ocenÚ transakcji nabycia lub
zbycia pakietów akcji banków, jak teĝ nadzór w zakresie przestrzegania
prowadzonej dziaïalnoĂci z wymogami dotyczÈcymi adekwatnoĂci kapitaïu,
děwigni finansowej i pïynnoĂci oraz prowadzenie nadzoru nad konglomeratami finansowymi. Do wyïÈcznej kompetencji EBC naleĝeÊ bÚdzie takĝe
ustalanie wyĝszych wymogów ostroĝnoĂciowych oraz przeprowadzanie stress-testów. EBC bÚdzie uprawniony takĝe do wzywania osób prawnych lub
fizycznych do udzielenia wszelkich informacji niezbÚdnych do wykonywania
jego zadañ, a nawet do przeprowadzania inspekcji na miejscu w lokalach
stanowiÈcych miejsce prowadzenia dziaïalnoĂci nie tylko banków, ale teĝ
np. podmiotów ĂwiadczÈcych im usïugi w ramach outsourcingu. Ostatnim
narzÚdziem dyscyplinujÈcym banki, jakie znajdzie siÚ w gestii EBC, bÚdzie
zaĂ moĝliwoĂÊ nakïadania administracyjnych sankcji finansowych w wysokoĂci maksymalnie dwukrotnoĂci zysków osiÈgniÚtych lub strat unikniÚtych
w wyniku naruszenia (jeĝeli takie zyski lub straty mogÈ zostaÊ okreĂlone)
lub w wysokoĂci maksymalnie 10% caïkowitego rocznego obrotu danego
banku w poprzednim roku obrotowym (Zaleska, 2013, s. 21–22).
Warto jednak zauwaĝyÊ, iĝ jak na razie nie przewiduje siÚ moĝliwoĂci
ĝÈdania przez EBC, w celu ochrony zasad konkurencji na rynku, ograniczenia rozmiaru i skali dziaïalnoĂci przez te banki, które korzystajÈ z pomocy
publicznej, tak jak uczyniïa to Komisja Europejska w 2009 r. wobec dwóch
banków brytyjskich oraz jednego z Niemiec i Holandii (Demirgüç-Kunt
ib Huizinga, 2013, s. 894).
W ramach EBC powoïana zostanie Rada Nadzoru zïoĝona z 23 osób,
w tym PrzewodniczÈcego (powoïywanego przez RadÚ UE) i jego zastÚpcy
(powoïywanego przez RadÚ UE spoĂród czïonków zarzÈdu EBC), czterech czïonków wskazanych przez RadÚ Prezesów EBC oraz przedstawicieli
organów nadzoru bankowego z krajów naleĝÈcych do unii bankowej. Przedstawiciel Komisji Europejskiej bÚdzie mógï uczestniczyÊ w posiedzeniach
Rady jako obserwator. Decyzje podejmowane przez RadÚ Nadzoru nie
bÚdÈ jednak ostateczne. Z uwagi na fakt, iĝ Rada ta nie bÚdzie organem
EBC, wszystkie jej decyzje bÚdÈ musiaïy byÊ zatwierdzane (de facto poprzez
niewniesienie sprzeciwu) przez RadÚ Prezesów EBC, zïoĝonÈ wyïÈcznie
zb przedstawicieli krajów strefy euro.
Czynnikiem istotnie zwiÚkszajÈcym ryzyko systemowe w ramach unii
bankowej jest propozycja umoĝliwiajÈca rozszerzenie zakresu nadzoru na
banki z krajów UE spoza strefy euro, poprzez moĝliwoĂÊ podjÚcia „bliskiej wspóïpracy” EBC z wïaĂciwymi organami nadzoru z tych pañstw,
w praktyce oznaczajÈca dobrowolne przystÈpienie danego kraju do unii
bankowej. WymagaÊ to bÚdzie jednak nie tylko pozytywnej decyzji EBC,
ale przede wszystkim zobowiÈzania siÚ danego pañstwa czïonkowskiego do
zagwarantowania, ĝe jego wïaĂciwy organ krajowy bÚdzie stosowaÊ siÚ do
wszelkich wytycznych lub wniosków EBC. Ponadto pañstwo czïonkowskie
Problemy ZarzÈdzania vol. 11, nr 2 (42), 2013
97
Jan KoleĂnik
bÚdzie musiaïo przekazywaÊ wszystkie informacje na temat banków majÈcych
siedzibÚ na jego terytorium, które mogÈ byÊ wymagane przez EBC w celu
przeprowadzenia wszechstronnej oceny tych instytucji, a takĝe dostosowaÊ
przepisy prawa krajowego celem zapewnienia obowiÈzku przyjmowania przez
wïaĂciwy organ krajowy tego pañstwa wszelkich Ărodków wymaganych przez
EBC w odniesieniu do banków. DecyzjÚ o zakoñczeniu bliskiej wspóïpracy
EBC bÚdzie mógï podjÈÊ w przypadku, gdy dane pañstwo czïonkowskie
przestanie speïniaÊ powyĝsze warunki lub jego wïaĂciwy organ nie bÚdzie
dziaïaï zgodnie z powyĝszymi zobowiÈzaniem.
Naleĝy jednak pamiÚtaÊ, iĝ podjÚcie bliskiej wspóïpracy i oddanie przez
kraj czïonkowski wszystkich najwaĝniejszych kompetencji w zakresie nadzoru bankowego Europejskiemu Bankowi Centralnemu nie bÚdzie oznaczaïo
wspóïuczestnictwa w podejmowaniu ostatecznych decyzji. Przedstawiciele
wïaĂciwych organów pañstw czïonkowskich, które ustanowiÈ bliskÈ wspóïpracÚ, bÚdÈ bowiem uczestniczyÊ jedynie w pracach Rady Nadzoru, ale nie
bÚdÈ reprezentowani w Radzie Prezesów EBC.
Powoïanie jednolitego europejskiego systemu nadzoru bankowego
wb powyĝszym ksztaïcie prowadzi do wzrostu, a nie do ograniczenia ryzyka
systemowego w wymiarze instytucjonalnym. Jak trafnie zauwaĝa M. Zaleska, tworzony jest kolejny oĂrodek decyzyjny, który nie zastÚpuje, a jedynie
powiÚksza struktury odpowiedzialne za nadzór bankowy w Unii Europejskiej.
Tym samym zastosowane podejĂcie nie tylko nie rozwiÈzuje jednego z gïównych problemów, jaki ujawniï siÚ podczas obecnego kryzysu, tj. precyzyjnego
okreĂlenia wzajemnych kompetencji oraz zakresu odpowiedzialnoĂci istniejÈcych organów, lecz go wrÚcz potÚguje poprzez dodatkowÈ strukturÚ opartÈ
na podmiocie, który dotychczas nie sprawowaï funkcji nadzoru bankowego
(Zaleska, 2013, s. 24–25).
Warto przy tym pamiÚtaÊ, iĝ powierzenie EBC funkcji nadzoru bankowego jest praktycznie odejĂciem od gïoszonej jeszcze w 2010 r. koncepcji
rozdzielenia nadzoru mikroostroĝnoĂciowego i polityki pieniÚĝnej w celu
zapobieĝenia konfliktowi interesów. Dodatkowo wymagaÊ bÚdzie takĝe
redefinicji czy teĝ ustalenia praktycznie od nowa zasad wspóïpracy pomiÚdzy EBC a EuropejskÈ RadÈ Ryzyka Systemowego, czyli organem nadzoru
makroostroĝnoĂciowego (Smaga, 2013, s. 17). Jednak z uwagi na dominujÈcÈ
rolÚ EBC w Radzie pojawia siÚ pytanie, czy moĝliwe bÚdzie prowadzenie
polityki makroostroĝnoĂciowej przy jednoczesnym uwzglÚdnieniu interesów
ekonomicznych lub spoïecznych w skali pojedynczych pañstw, zwïaszcza
tych pozostajÈcych poza uniÈ bankowÈ (Szpringer, 2013, s. 3). W obliczu
wyzwañ, jakie bÚdÈ staïy przed EBC w zwiÈzku z nowymi obowiÈzkami
wb ramach jednolitego europejskiego systemu nadzoru bankowego, moĝe
siÚ jednak okazaÊ, iĝ pomimo reputacji EBC, sposób i szybkoĂÊ odejĂcia
od podstawowych zaïoĝeñ koncepcji grupy de Larosière’a sprawi, iĝ nowy
system takĝe bÚdzie uznawany za tymczasowy (Przybylska-KapuĂciñska
ib Skopowski, 2013, s. 67–68).
98
DOI 10.7172/1644-9584.42.6
Europejska unia bankowa – nowy wymiar ryzyka systemowego
Ostatnim, jednak nie mniej waĝnym czynnikiem, który bÚdzie potÚgowaï ryzyko systemowe w zwiÈzku z powoïaniem jednolitego europejskiego
mechanizmu nadzoru bankowego, jest istotne zagroĝenie obniĝenia jakoĂci nadzoru wzglÚdem stanu obecnego, co najmniej w ciÈgu pierwszych
kilku lat jego funkcjonowania (Solarz, 2013, s. 134). Z uwagi na wstÚpne
szacunki mówiÈce, iĝ nowym nadzorem zostanie objÚtych ponad 150 najwiÚkszych banków w UE, zasoby kadrowe EBC bÚdÈ musiaïy zwiÚkszyÊ siÚ
o kilka tysiÚcy nowych pracowników, których poczÈtkowe doĂwiadczenie
oraz znajomoĂÊ specyfiki wszystkich nadzorowanych podmiotów mogÈ byÊ
w poczÈtkowym okresie niewystarczajÈce.
W przeciwieñstwie jednak do ryzyka systemowego, jakie stworzy dla
wszystkich krajów strefy euro powoïanie jednolitego europejskiego mechanizmu nadzoru bankowego, w przypadku krajów spoza tej strefy ryzyko to
bÚdzie mogïo byÊ ograniczone poprzez niepodejmowanie bliskiej wspóïpracy
z EBC. Nie oznacza to jednak, iĝ ryzyko to zostanie caïkowicie wyeliminowane. Zmaterializuje siÚ ono poprzez dwa elementy. Po pierwsze bÚdzie
to moĝliwoĂÊ poĂredniego odziaïywania EBC na banki i systemy bankowe
krajów spoza strefy euro poprzez decyzje podejmowane przez Europejski
Organ Nadzoru Bankowego, po drugie zaĂ oddziaïywanie EBC na banki
ibsystemy bankowe krajów spoza strefy euro poprzez decyzje podejmowane
wzglÚdem ich podmiotów dominujÈcych majÈcych siedzibÚ w kraju strefy
euro.
W przypadku pierwszego zagroĝenia naleĝy stwierdziÊ, iĝ zostaïo one
dostrzeĝone w projekcie regulacji wdraĝajÈcych ideÚ europejskiej unii bankowej. W pakiecie projektów stosownych aktów prawnych zawarto bowiem
propozycje zmian rozporzÈdzenia Parlamentu Europejskiego ibRady zmieniajÈce rozporzÈdzenie w sprawie Europejskiego Organu Nadzoru Bankowego
(Council of the European Union CNS 2012/0244, 2012, s. 6–11). Proponowane zmiany majÈ na celu m.in. zagwarantowanie, aby EONB mógï wykonywaÊ swoje zadania równieĝ w odniesieniu do EBC (poprzez wyjaĂnienie,
ĝe pojÚcie „wïaĂciwych organów” obejmuje równieĝ EBC). Proponowana
jest teĝ zmiana zasad podejmowania decyzji w najwaĝniejszych kwestiach
(tj.bnp.bnaruszenia prawa czy rozstrzygania sporów). W tym celu Rada EONB
powoïa niezaleĝny zespóï, w którego skïad wejdÈ przewodniczÈcy i szeĂciu
czïonków. DecyzjÚ zaproponowanÈ przez zespóï Rada EONB przyjmie pod
warunkiem uzyskania zwykïej wiÚkszoĂci gïosów pañstw uczestniczÈcych
wb unii bankowej i zwykïej wiÚkszoĂci gïosów pañstw nieuczestniczÈcych.
W przypadku drugiego zagroĝenia, czyli oddziaïywania EBC na banki
ibsystemy bankowe krajów spoza strefy euro poprzez decyzje podejmowane
wzglÚdem ich podmiotów dominujÈcych majÈcych siedzibÚ w kraju strefy
euro, nie przewidziano ĝadnego rozwiÈzania mogÈcego ograniczyÊ powstajÈce w ten sposób ryzyko systemowe. BiorÈc jednak pod uwagÚ fakt, iĝ
w sektorach bankowych krajów spoza strefy euro wiÚkszoĂÊ aktywów jest
kontrolowana przez podmioty zaleĝne z innych krajów czïonkowskich, decyProblemy ZarzÈdzania vol. 11, nr 2 (42), 2013
99
Jan KoleĂnik
zje podejmowane przez EBC bÚdÈ miaïy dla systemów bankowych wb tych
krajach kluczowe znaczenie (tabela 1).
Kraj
Udziaï (w %)
Kraj
Udziaï (w %)
Buïgaria
76,5
Polska
63,8
Czechy
94,9
Rumunia
83,3
Dania
12,3
Szwecja
Litwa
90,1
WÚgry
60,9
’otwa
62,3
Wielka Brytania
31,0
0,4
Tab. 1. Udziaï banków zaleĝnych od podmiotów zagranicznych w aktywach sektorów
bankowych krajów spoza strefy euro. ½ródïo: opracowanie wïasne na podstawie danych
Europejskiego Banku Centralnego za 2011 r.
Dodatkowo naleĝy zwróciÊ uwagÚ na fakt, iĝ z punktu widzenia skali
dziaïalnoĂci podmiotów dominujÈcych nadzorowanych przez EBC znaczenie
podmiotów zaleĝnych nie jest istotne w skali caïej grupy. Tym samym podejmowane przez EBC decyzje, które mogÈ nie mieÊ istotnego znaczenia dla
caïej grupy, mogÈ jednak mieÊ bardzo powaĝne konsekwencje dla systemów
bankowych krajów spoza strefy euro, tj. np. Polski (tabela 2).
Nazwa polskiego banku
BNP Paribas Bank Polska SA
Udziaï aktywów polskiego
Nazwa grupy bankowej banku w aktywach grupy
bankowej (%)
BNP Paribas
Credit Agricole Bank Polska SA Credit Agricole
Bank Zachodni WBK SA
Santander Consumer Bank SA
BRE Bank SA
Deutche Bank Polska SA
Deutche Bank PBC SA
0,2
0,2
Santander
1,3 (2,2)*
Commerzbank
2,8
Deutche Bank
0,3
Bank Millennium SA
BCP
11,7
Bank Pekao SA
Unicredit
3,5
ING Bank ¥lÈski SA
ING Bank
1,3
* Szacunkowo, po uwzglÚdnieniu poïÈczenia Kredyt Banku SA z BZ WBK SA.
Tab. 2. Udziaï aktywów wybranych polskich banków, bÚdÈcych podmiotami zaleĝnymi
banków z krajów strefy euro, w aktywach grup bankowych, do których naleĝÈ. ½ródïo:
W.b KwaĂniak. (2011). ZarzÈdzanie kryzysem w wielkich bankowych korporacjach
transgranicznej. Warszawa: Komisja Nadzoru Finansowego, s. 24.
100
DOI 10.7172/1644-9584.42.6
Europejska unia bankowa – nowy wymiar ryzyka systemowego
4. Wspólne ramy w zakresie gwarancji depozytów
oraz restrukturyzacji ib uporzÈdkowanej likwidacji banków
– dodatkowy czynnik ryzyka systemowego
Zgodnie z przyjÚtÈ koncepcjÈ unii bankowej po ustanowieniu jednolitego
europejskiego systemu nadzoru bankowego Komisja Europejska zaproponuje powoïanie jednolitego mechanizmu na potrzeby restrukturyzacji ibuporzÈdkowanej likwidacji banków oraz koordynacji stosowania instrumentów
restrukturyzacji i uporzÈdkowanej likwidacji w odniesieniu do banków
wbramach unii bankowej. Do tego czasu kluczowe jest jednak wypracowanie
wspólnych ram w zakresie gwarancji depozytów oraz restrukturyzacji ibuporzÈdkowanej likwidacji banków. W zakresie gwarancji depozytów konieczna
bÚdzie zatem zasadnicza zmiana obowiÈzujÈcej Dyrektywy w sprawie gwarantowania depozytów, zaĂ w przypadku restrukturyzacji ibuporzÈdkowanej
likwidacji banków wydanie po raz pierwszy regulacji w tym zakresie.
Naleĝy przy tym zauwaĝyÊ, iĝ Dyrektywa w sprawie gwarantowania
depozytów byïa juĝ przedmiotem istotnych zmian, które zostaïy dokonane
wb 2009b r. w odpowiedzi na obecny globalny kryzys finansowy. Zmiany te
dotyczyïy nie tylko podwyĝszenia minimalnej wysokoĂci Ărodków gwarantowanych do równowartoĂci 100b 000 euro, zniesienia udziaïu wïasnego
deponenta oraz skrócenia terminu wypïaty Ărodków gwarantowanych (do
20 dni roboczych), ale takĝe wzmocnienia wzajemnej wspóïpracy systemów
gwarantowania depozytów. Zmiany te jednak nie zharmonizowaïy na szczeblu unijnym ani zasad finansowania systemów, ani moĝliwoĂci udzielania
wzajemnego wsparcia pomiÚdzy systemami. AnalizujÈc komunikaty i wypowiedzi przedstawicieli Komisji Europejskiej w tym zakresie, moĝna jednak
zauwaĝyÊ, iĝ nowe wspólne ramy w zakresie systemów gwarantowania depozytów, miaïyby dotyczyÊ (SzelÈg, 2011, s. 11):
– harmonizacji zasad finansowania, które opieraïyby siÚ na formule exbante
(za pomocÈ której miaïyby zostaÊ w kaĝdym systemie zgromadzone
wb ciÈgu 10 lat Ărodki w wysokoĂci 1,5% chronionych depozytów), uzupeïnionej formuïÈ ex post (za pomocÈ której miaïyby zostaÊ w kaĝdym
systemie zgromadzone Ărodki w wysokoĂci 0,5% chronionych depozytów);
dodatkowo Ărodki kaĝdego systemu gwarantowania depozytów mogïyby
zostaÊ powiÚkszone poprzez poĝyczki z innych systemów do wysokoĂci
0,5% depozytów chronionych przez system poĝyczajÈcy;
– udzielania przez system gwarantowania depozytów wsparcia bankom
zagroĝonym upadïoĂciÈ w kwocie, której uĝycie nie doprowadziïoby do
obniĝenia siÚ zasobów finansowych systemu poniĝej progu w wysokoĂci
1% chronionych depozytów (do 0,75% za zgodÈ nadzoru bankowego).
Naleĝy jednak pamiÚtaÊ, iĝ powyĝsza propozycja w zakresie wspólnych
ram gwarantowania depozytów nie okreĂla ostatecznego ksztaïtu systemu
gwarantowania depozytów w UE. Docelowy system gwarantowania depozytów ma bowiem nie tylko oznaczaÊ wspólne ramy funkcjonowania, ale
Problemy ZarzÈdzania vol. 11, nr 2 (42), 2013
101
Jan KoleĂnik
takĝe przenosiÊ czÚĂÊ odpowiedzialnoĂci na szczebel unijny. Powstanie
takiego ponadnarodowego systemu gwarantowania depozytów bÚdzie wiÈzaïo siÚ jednak z powstaniem ryzyka systemowego, którego materializacja
moĝe zagroziÊ stabilnoĂci caïego europejskiego systemu bankowego. Najwaĝniejszym czynnikiem tego ryzyka bÚdzie wysokoĂÊ Ărodków bÚdÈcych
w dyspozycji takiego systemu w relacji do potencjalnych wypïat Ărodków
gwarantowanych w przypadku upadïoĂci najwiÚkszych ponadnarodowych
grup bankowych w UE.
Warto przy tym zauwaĝyÊ, iĝ ryzyko to mogïoby zostaÊ ograniczone jedynie poprzez przeniesienie czÚĂci skïadek obecnie zgromadzonych wb systemach krajowych do systemu ponadnarodowego. BiorÈc jednak pod uwagÚ,
iĝ ponadnarodowym systemem gwarantowania depozytów powinny byÊ
objÚte te same banki, które bÚdÈ objÚte nadzorem EBC, wskaěnik pokrycia
wb takim systemie musiaïby byÊ wyĝszy niĝ obecnie w systemach narodowych, co przede wszystkim wynika z faktu koncentracji w takim systemie
wszystkich najwiÚkszych banków z UE. Dodatkowo system taki, wb porównaniu z systemami narodowymi, miaïby duĝo wiÚksze trudnoĂci wbpozyskaniu dodatkowych Ărodków, gdyĝ pomoc taka wymagaïaby wspólnej decyzji
ib kontrybucji wielu krajów, w tym równieĝ tych, w których upadajÈcy bank
nie prowadziï dziaïalnoĂci. Zgromadzenie Ărodków w wysokoĂci umoĝliwiajÈcej funkcjonowanie ponadnarodowego systemu gwarantowania depozytów
bez koniecznoĂci uzyskania wsparcia ze strony krajów UE musiaïoby trwaÊ
jednak kilkadziesiÈt lat. Sygnalizowana powyĝej moĝliwoĂÊ przeniesienia
czÚĂci skïadek zgromadzonych obecnie w systemach krajowych prowadziïaby natomiast do osïabienia moĝliwoĂci dotychczasowego systemu, który
kalkulujÈc poziom skïadek, uwzglÚdniaï ryzyko caïego sektora bankowego.
RozwiÈzanie to nie moĝe byÊ przy tym zastosowane w przypadku, kiedy
krajowy system gwarantowania depozytów jest finansowany w formule exbpost
(KoleĂnik, 2013, s. 95).
Drugim najwaĝniejszym czynnikiem ryzyka systemowego bÚdzie natomiast brak na szczeblu wspólnotowym instytucji, która mogïaby stanowiÊ
zalÈĝek ponadnarodowego systemu gwarantowania depozytów. O ile bowiem
w przypadku jednolitego mechanizmu nadzoru bÚdzie on opieraï siÚ na
zasobach EBC (które jednak bÚdÈ musiaïy byÊ istotnie zwiÚkszone), o tyle
brak takiego podmiotu w zakresie gwarantowania depozytów. Tym samym
bÚdzie musiaï byÊ on tworzony od podstaw, co bÚdzie przedmiotem wielu
sporów w zakresie jego wewnÚtrznej struktury organizacyjnej, metod podejmowania decyzji czy nawet umiejscowienia siedziby.
Oprócz gïównych czynników ryzyka systemowego wskazanych powyĝej
istotne bÚdÈ takĝe inne, z których najwaĝniejsze to:
– koniecznoĂÊ zmiany i zharmonizowania regulacji unijnych oraz krajowych,
– mniejsze zrozumienie specyfiki i oczekiwañ deponentów z poszczególnych
krajów,
– mniejsza elastycznoĂÊ w dostosowywaniu siÚ do zmian w otoczeniu.
102
DOI 10.7172/1644-9584.42.6
Europejska unia bankowa – nowy wymiar ryzyka systemowego
O ile jednak powyĝsze propozycje w zakresie wspólnych ram gwarantowania depozytów oraz zarys koncepcji ponadnarodowego systemu gwarantowania depozytów wywodzÈ siÚ z obecnie obowiÈzujÈcych regulacji w tym
zakresie, zupeïnÈ nowoĂciÈ, niemajÈcÈ odpowiednika w obecnych regulacjach, sÈ projektowane ramy restrukturyzacji ib uporzÈdkowanej likwidacji
banków. Pierwsze prace nad uregulowaniem restrukturyzacji i uporzÈdkowanej likwidacji w UE rozpoczÚïy siÚ juĝ w paědzierniku 2009 r., kiedy
to Komisja Europejska opowiedziaïa siÚ za ustanowieniem nowych ram
zarzÈdzania w sytuacji kryzysowej na szczeblu UE, zaprojektowanych z myĂlÈ
obuïatwieniu kontrolowanych upadïoĂci banków i zminimalizowaniu kosztów
ponoszonych przez podatników. W przygotowanym przez sïuĝby Komisji
dokumencie roboczym z kwietnia 2010 r. opïaty od banków wskazano jako
jeden z moĝliwych sposobów na wniesienie przez banki wkïadu wbpokrycie
kosztów kryzysu i zapobiegniÚcie tego rodzaju sytuacjom wbprzyszïoĂci (European Commission, 2010, s. 3). Projekt stosownej regulacji wb tym zakresie,
tj. Dyrektywy w sprawie restrukturyzacji i uporzÈdkowanej likwidacji instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zostaï przedstawiony dopiero na
poczÈtku czerwca 2012 r., jednak dalsze prace nad nim ulegïy wyraěnemu
spowolnieniu. Zgodnie z nim celem nowej regulacji ma byÊ zarówno zharmonizowanie w UE przepisów w zakresie dziaïañ sïuĝÈcych restrukturyzacji
i uporzÈdkowanej likwidacji banków, jak teĝ stworzenie Ărodków interwencji
w zakresie zapobiegania problemom oraz szybkiego reagowania w przypadku
ich wystÈpienia (European Commission, 2012c, s.b2–6). Wdroĝenie nowych
zasad ma zagwarantowaÊ, iĝ bank, którego sytuacja finansowa ulegnie nieodwracalnemu pogorszeniu, bÚdzie w stanie wypeïniaÊ swoje podstawowe
funkcje. Jednak kluczowym celem z punktu widzenia problemu ryzyka systemowego ma byÊ wzrost ochrony podatników i gospodarki przed skutkami
przyszïych upadïoĂci banków oraz zapewnienie, ĝe koszty restrukturyzacji
iblikwidacji banków bÚdÈ ponosiÊ wïaĂciciele i wierzyciele, a nie podatnicy.
Teoretycznie zatem rozwiÈzanie to miaïoby zapobiec powtórzeniu siÚ sytuacji, która wystÈpiïa podczas obecnego kryzysu, kiedy to od paědziernika
2008 r. do paědziernika 2011 r. pañstwa UE przeznaczyïy, a Komisja Europejska zatwierdziïa Ărodki pomocy dla instytucji finansowych w wysokoĂci
4,5 bln euro, tj. 37% unijnego PKB.
AnalizujÈc szczegóïowe propozycje, trzeba jednak zwróciÊ uwagÚ na fakt,
iĝ o skutecznoĂci nowych ram i moĝliwoĂci zredukowania za ich pomocÈ
ryzyka systemowego w europejskim systemie bankowym bÚdzie decydowaÊ
zarówno ich rzeczywista siïa finansowa, jak i narzÚdzia, które bÚdÈ miaïy
do dyspozycji. To wyzwanie staje siÚ szczególnie ambitne, jeĂli weěmiemy
pod uwagÚ wielkoĂÊ najwiÚkszych banków w Unii Europejskiej zarówno
wbodniesieniu do PKB krajów, w których majÈ swojÈ siedzibÚ, jak teĝ PKB
caïej wspólnoty (tabela 3).
Zgodnie z projektem dyrektywy system finansowania wspólnych ram
restrukturyzacji i uporzÈdkowanej likwidacji byïby zïoĝony z 3 elementów:
Problemy ZarzÈdzania vol. 11, nr 2 (42), 2013
103
Jan KoleĂnik
– krajowych mechanizmów finansowania (funduszy uporzÈdkowanej likwidacji),
– poĝyczek pomiÚdzy krajowymi mechanizmami finansowania,
– wzajemnego wsparcia krajowych mechanizmów finansowania w przypadku uporzÈdkowanej likwidacji grupy bankowej.
Aktywa banku
(w bln euro)
Aktywa/PKB kraju
macierzystego
(w %)
Aktywa/PKB
Unii Europejskiej
(w %)
Nordea Bank
0,72
197,4
5,8
Danske Bank
0,46
193,7
3,7
Nazwa
ING Bank
0,96
161,5
7,7
Rabobank Group
0,73
122,9
5,9
HSBC
1,97
119,8
15,8
Santander
1,25
118,2
10,1
Barclays
1,87
113,9
15,0
Tab. 3. NajwiÚksze europejskie banki wedïug relacji aktywów do PKB kraju macierzystego
oraz PKB Unii Europejskiej. ½ródïo: E. Liikanen. (2012). Final report. Brussels: High-level
Expert group on reforming the structure of the EU banking sector, s. 39.
Najwaĝniejszym elementem byïyby oczywiĂcie krajowe fundusze uporzÈdkowanej likwidacji), których celem byïoby finansowanie uporzÈdkowanej likwidacji, np. poprzez utworzenie instytucji pomostowej czy wsparcie
podmiotu zarzÈdzajÈcego zïymi aktywami. Docelowo mechanizmy te bÚdÈ
musiaïy w ciÈgu dziesiÚciu lat zgromadziÊ zasoby odpowiadajÈce 1% gwarantowanych depozytów w systemie bankowym danego kraju (czas ten moĝe
zostaÊ wydïuĝony maksymalnie o 4 lata, jeĂli w funduszu zostanie zgromadzony zasób Ărodków odpowiadajÈcy 0,5% gwarantowanych depozytów
w systemie bankowym danego kraju). W przypadku, jeĂli zasoby Ărodków
zgromadzone w funduszu spadnÈ poniĝej poïowy wartoĂci docelowej, roczna
skïadka banków nie powinna byÊ niĝsza niĝ 0,25% gwarantowanych depozytów (istnieje równieĝ moĝliwoĂÊ naïoĝenia dodatkowej opïaty ex post).
PodstawÈ wysokoĂci skïadki poszczególnych banków powinna byÊ wartoĂÊ
pasywów z wyïÈczeniem funduszy wïasnych i depozytów gwarantowanych
(o ile Ărodki systemu gwarantowania depozytów mogÈ byÊ wykorzystywane
do celów uporzÈdkowanej likwidacji) z uwzglÚdnieniem m.in. ponoszonego
przez dany bank ryzyka, jego sytuacji finansowej, zïoĝonoĂci struktury czy
znaczenia systemowego. Maksymalnie 30% naleĝnej opïaty moĝe mieÊ
formÚ nieodwoïywalnego zobowiÈzania utrzymywanego w aktywach o niskim
ryzyku. Pañstwa czïonkowskie majÈ takĝe zapewniÊ moĝliwoĂÊ poĝyczenia
Ărodków przez taki fundusz, np. od banku centralnego. Przewidziano równieĝ
moĝliwoĂÊ wykorzystania Ărodków, które sÈ juĝ zgromadzone w krajowych
systemach gwarantowania depozytów, a nawet moĝliwoĂÊ ïÈczenia systemów
104
DOI 10.7172/1644-9584.42.6
Europejska unia bankowa – nowy wymiar ryzyka systemowego
gwarantowania depozytów i mechanizmów finansowania restrukturyzacji
ib uporzÈdkowanej likwidacji, pod warunkiem zagwarantowania, ĝe w przypadkach upadïoĂci banków taki poïÈczony system bÚdzie w stanie wypïaciÊ
Ărodki gwarantowane.
Drugi element systemu, tj. poĝyczki pomiÚdzy krajowymi mechanizmami finansowania, miaïyby charakter uzupeïniajÈcy, gdyĝ poĝyczka taka
po pierwsze nie powinna byÊ wyĝsza niĝ poïowa Ărodków bÚdÈcych aktualnie w dyspozycji funduszu poĝyczajÈcego, a po drugie na jej udzielenie
mógïby nie wyraziÊ zgody krajowy organ nadzoru bankowego. Ostatnim,
takĝe uzupeïniajÈcym elementem byïoby wzajemne wspieranie siÚ krajowych
mechanizmów finansowania w przypadku uporzÈdkowanej likwidacji grupy
bankowej, co de facto oznaczaïoby wykorzystanie Ărodków z mechanizmów
finansowania funkcjonujÈcych w krajach, w których znajdujÈ siÚ podmioty
z danej grupy. Zasady i proporcje tego udziaïu okreĂlaïby organ nadzoru
odpowiedzialny za uporzÈdkowanÈ likwidacjÚ grupy po konsultacji z krajowymi organami nadzoru.
Podobnie jak w przypadku tworzenia ponadnarodowego systemu gwarantowania depozytów, takĝe w przypadku restrukturyzacji i uporzÈdkowanej
likwidacji powoïanie ponadnarodowego organu w tym zakresie jest traktowane jako docelowy element unii bankowej, którego skutecznoĂÊ mogïaby
byÊ wiÚksza niĝ organów krajowych (Schoenmaker i Siegmann, 2013, s. 16).
W porównaniu jednak z koncepcjÈ tworzenia ponadnarodowego systemu
gwarantowania depozytów powoïanie ponadnarodowego organu restrukturyzacji i uporzÈdkowanej likwidacji bÚdzie generowaïo jeszcze wiÚksze ryzyko
systemowe. KoncentrowaÊ siÚ ono bÚdzie zwïaszcza w obszarze regulacji
prawnych oraz reputacji. O ile w przypadku systemów gwarantowania depozytów w wiÚkszoĂci krajów UE funkcjonujÈ one co najmniej kilkanaĂcie lat,
a regulacje prawne z nimi zwiÈzane sÈ zsynchronizowane zbcaïym systemem
prawa publicznego i gospodarczego w danym kraju, ob tyle w przypadku
restrukturyzacji i uporzÈdkowanej likwidacji w wiÚkszoĂci krajów prace nad
nimi dopiero sÈ prowadzone. Ponadto z uwagi na charakter niektórych narzÚdzi uporzÈdkowanej likwidacji, przewidujÈcych np. przymusowÈ sprzedaĝ
przez wïaĂcicieli akcji banku w likwidacji, pojawia siÚ wiele pytañ o charakterze konstytucyjnym. BiorÈc pod uwagÚ zróĝnicowanie regulacji konstytucyjnych w tym zakresie w pañstwach UE, trudno sobie na dzieñ dzisiejszy
wyobraziÊ, aby dziaïajÈcy na szczeblu wspólnotowym organ uporzÈdkowanej
likwidacji, stosujÈc tego typu narzÚdzia, nie naraziï siÚ w ĝadnym kraju
na zarzut naruszania konstytucji. OczywiĂcie rozwiÈzaniem tego problemu
mogïoby byÊ powoïanie takiego organu mocÈ traktatu, jednak wydaje siÚ,
iĝ w obecnej chwili wypracowanie konsensusu w tym zakresie na szczeblu
UE nie jest moĝliwe. Nie mniej waĝnÈ kwestiÈ wymagajÈcÈ uregulowania
bÚdzie rozstrzygniÚcie, czy ponadnarodowy organ uporzÈdkowanej likwidacji
funkcjonowaïby równolegle do EONB, czy teĝ stanowiïby jego czÚĂÊ (Beck,
Todorov i Wagner, 2013, s. 37).
Problemy ZarzÈdzania vol. 11, nr 2 (42), 2013
105
Jan KoleĂnik
Warto jednak zauwaĝyÊ, iĝ nawet bez tworzenia ponadnarodowego
organu restrukturyzacji i uporzÈdkowanej likwidacji, okreĂlenie wspólnych ram w tym zakresie takĝe generuje ryzyko systemowe i to pomimo
kompleksowoĂci i wewnÚtrznej spójnoĂci przedstawionych propozycji,
a nawet uwzglÚdnienia w nich dziaïañ transgranicznych. Dzieje siÚ tak
przede wszystkim z powodu zbyt maïych zasobów Ărodków, jakie znajdÈ
siÚ w dyspozycji funduszy uporzÈdkowanej likwidacji przy zastosowaniu
powyĝszego schematu ich gromadzenia. Nawet po kilkunastu latach ich
funkcjonowania, przy zaïoĝeniu wyïÈcznie gromadzenia Ărodków bez ich
wydatkowania, zasoby zgromadzone w tych funduszach bÚdÈ wciÈĝ kilkadziesiÈt razy niĝsze niĝ aktywa najwiÚkszych banków w UE. Istnienie takich
funduszy moĝe przy tym zwiÚkszyÊ pokusÚ naduĝycia oraz powszechne
przekonanie, iĝ system bankowy posiada skuteczne mechanizmy zabezpieczajÈce go przez kryzysem.
Ostatnim aspektem ryzyka systemowego o wymiarze instytucjonalnym jest
nierozstrzygniÚta dotychczas kwestia wspóïpracy i wspóïdziaïania pomiÚdzy
systemami gwarantowania depozytów i organami uporzÈdkowanej likwidacji niezaleĝnie o tego, czy dotyczyÊ to bÚdzie poziomów krajowych czy
ponadnarodowego. Warto przy tym zwróciÊ uwagÚ, iĝ pomimo ĝe Komisja
Europejska wielokrotnie podkreĂlaïa, iĝ mechanizmy uporzÈdkowanej likwidacji i systemy gwarantowania depozytów nie sïuĝÈ temu samemu celowi,
zaproponowaïa jednak, aby Ărodki, którymi z góry dysponujÈ systemy gwarantowania depozytów, mogïy byÊ wykorzystywane na potrzeby Ărodków
postÚpowania naprawczego wzglÚdem banków. Powyĝsza propozycja, bÚdÈca
wyrazem niekonsekwencji Komisji Europejskiej, jest jednak wïaĂciwa, gdyĝ
istnienie zarówno funduszy restrukturyzacyjnych, jak i systemów gwarantowania depozytów ma zapobiegaÊ ponoszeniu kosztów upadïoĂci banków przez
podatników. Tym samym zasadna jest moĝliwoĂÊ uĝycia Ărodków, którymi
dysponujÈ systemy gwarantowania depozytów, na potrzeby postÚpowania
naprawczego wzglÚdem banków. Konieczne jest jednak spójne podejĂcie
do funduszy restrukturyzacyjnych i systemów gwarantowania depozytów
zarówno na szczeblu UE, jak i w pañstwach czïonkowskich.
Pomimo krytycznej oceny moĝliwoĂci finansowych projektowanych ram
restrukturyzacji i uporzÈdkowanej likwidacji w odniesieniu do najwiÚkszych
banków na obszarze UE, naleĝy zauwaĝyÊ i doceniÊ propozycje w zakresie
proponowanych instrumentów, które w odniesieniu do Ărednich i mniejszych banków mogÈ byÊ interesujÈcÈ alternatywÈ wobec klasycznej upadïoĂci.
Instrumenty te zostaïy przy tym podzielone na trzy grupy (zapobiegawcze, wczesnej interwencji oraz restrukturyzacji i uporzÈdkowanej likwidacji) wb zaleĝnoĂci od sytuacji, w której mogÈ byÊ zastosowane. Szczególnie
waĝne bÚdÈ przy tym instrumenty z grupy restrukturyzacji i uporzÈdkowanej
likwidacji, które bÚdÈ stosowane wówczas, gdy Ărodki zapobiegawcze ibwczesnej interwencji okaĝÈ siÚ niewystarczajÈce do zapobieĝenia pogorszenia
siÚ sytuacji banku, a jego upadïoĂÊ stanie siÚ faktem lub bÚdzie bardzo
106
DOI 10.7172/1644-9584.42.6
Europejska unia bankowa – nowy wymiar ryzyka systemowego
prawdopodobna (np. aktywa sÈ niĝsze od zobowiÈzañ, bank nie reguluje
swoich zobowiÈzañ lub wymaga wsparcia ze Ărodków publicznych).
Jednak pomimo faktu, iĝ propozycje w zakresie instrumentów uporzÈdkowanej likwidacji majÈ charakter kompleksowy, a ich celem jest wyposaĝenie instytucji sieci bezpieczeñstwa we wszystkich pañstwach UE we wspólne
ibskuteczne narzÚdzia umoĝliwiajÈce im jak najwczeĂniejszÈ reakcjÚ na kryzys
wbsektorze finansowym i niedopuszczenie do powstania kosztów dla podatnika,
czÚĂÊ z nich moĝe prowadziÊ do wzrostu ryzyka systemowego. NajwiÚkszym
zagroĝeniem jest dopuszczenie moĝliwoĂci stosowania jako jednego z kluczowych narzÚdzi nierynkowego transferu aktywów w ramach grupy, jeĝeli
dziaïanie takie byïoby uzasadnione interesem grupy z ograniczonÈ moĝliwoĂciÈ
zablokowania takiego transferu przez nadzór kraju goszczÈcego. RozwiÈzanie
to mogïoby bowiem powodowaÊ, iĝ w krajach czïonkowskich z dominujÈcym
udziaïem w sektorze bankowym podmiotów zaleĝnych od banków z innych
krajów UE (takich jak np. Polska) nadzór krajowy nie mógïby skutecznie
wykonywaÊ swoich uprawnieñ w zakresie nadzoru nad pïynnoĂciÈ podlegïych
jemu banków. Drugim zagroĝeniem jest propozycja powierzenia w postÚpowaniu likwidacyjnym wiodÈcej roli konsolidujÈcemu organowi nadzoru oraz
koniecznoĂÊ uzgadniania decyzji lokalnych organów nadzoru w ramach kolegiów ds. postÚpowañ naprawczych. Oznaczaïoby to bowiem zarówno ograniczenie kompetencji organów nadzoru bankowego krajów goszczÈcych, jak teĝ
spowolnienie procesu podejmowania decyzji wb sytuacji kryzysowej.
5. Wnioski
Ryzyko systemowe jest niewÈtpliwie staïym elementem europejskiego systemu bankowego. Przedstawiona analiza dokonanych oraz projektowanych
zmian w zakresie europejskiego nadzoru bankowego wskazuje jednak, iĝ
ryzyko systemowe wzrasta, nabierajÈc przy tym nowego, instytucjonalnego
wymiaru. Ten nowy wymiar jest zaĂ bezpoĂredniÈ konsekwencjÈ trwajÈcej
od kilku lat rewolucji w zakresie struktury, zakresu oddziaïywania oraz
kompetencji organów nadzoru bankowego. O ile jednak obowiÈzujÈcy od
2011 r. model nadzoru bankowego w Unii Europejskiej, bÚdÈcy wynikiem
kompleksowego przeglÈdu sytuacji rynków i instytucji finansowych dokonanej przez grupÚ de Larosière’a, naleĝy uznaÊ za wïaĂciwy (aczkolwiek
jego rzetelna, kompleksowa ocena jest utrudniona z uwagi na jedynie nieco
ponad dwuletni okres funkcjonowania), o tyle propozycje w zakresie docelowego ksztaïtu unii bankowej naleĝy uznaÊ za generujÈce, a nie redukujÈce
ryzyko systemowe.
Warto zwïaszcza tytuïem podsumowania przytoczyÊ te czynniki i ěródïa
ryzyka systemowego, zidentyfikowane w powyĝszym opracowaniu, które
wystÈpiÈ jedynie wraz realizacjÈ koncepcji unii bankowej. SÈ to:
– centralizacja nadzoru bankowego nad najwaĝniejszymi bankami w UE
i powierzenie go EBC, niemajÈcemu doĂwiadczenia w tym obszarze;
Problemy ZarzÈdzania vol. 11, nr 2 (42), 2013
107
Jan KoleĂnik
– moĝliwoĂÊ przystÈpienia krajów spoza strefy euro do mechanizmu jednolitego nadzoru, pomimo braku realnego wpïywu na ostateczny ksztaït
podejmowanych decyzji;
– przeniesienie odpowiedzialnoĂci za gwarantowanie depozytów na szczebel
unijny bez realnej moĝliwoĂci wyposarzenia takiego systemu w niezbÚdne
Ărodki;
– przeniesienie kompetencji w zakresie uporzÈdkowanej likwidacji na
szczebel unijny oraz ustanowienie narzÚdzi uporzÈdkowanej likwidacji
niemoĝliwych do zastosowania w niektórych jurysdykcjach;
– powstanie systemu mniej elastycznego i sïabiej rozumiejÈcego specyfikÚ
sektorów bankowych i banków w poszczególnych krajach UE.
Istota i charakter powyĝszych czynników powoduje przy tym, iĝ ryzyko
systemowe nie tylko gwaïtownie wzroĂnie w trakcie budowy i poczÈtkowego
funkcjonowania unii bankowej, ale takĝe stale bÚdzie siÚ utrzymaÊ na poziomie wyĝszym od dzisiejszego. Fakt ten spowoduje zaĂ trwaïe podwyĝszenie
poziomu ryzyka w caïym unijnym systemie bankowym, gdyĝ wzrost ryzyka
systemowego nie zostanie skompensowany przez obniĝenie siÚ ryzyka indywidualnego banków nadzorowanych w ramach unii bankowej.
Bibliografia
Beck, T., Todorov, R. i Wagner, W. (2013). Supervising cross-border banks: theory, evidence and policy. Economic Policy, (January), DOI: 10.1111/1468-0327.12001.
Begg, I. i Green, D. (1996). Banking supervision in Europe and economic and monetary
union. Journal of European Public Policy, 3 (3), DOI: 10.1080/13501769608407040.
Claessens, S., Pazarbasioglu, C., Laeven, L., Dobler, M., Valencia, F., Nedelescu, O.
ib Seal, K. (2011). Crisis Management and Resolution: Early Lessons from Financial
Crisis. Washington: International Monetary Fund.
Danmarks Nationalbank. (2011). Financial Stability 2011. Copenhagen: Danmarks Nationalbank.
Demirgüç-Kunt, A. i Huizinga, H. (2013). Are banks too big to fail or too big to save?
International evidence from equity prices and CDS spreads. Journal of Banking
&b Finance, 37, DOI: 10.1016/j.jbankfin.2012.10.010.
European Central Bank. (2010). Financial Stability Review. Frankfurt am Main: European Central Bank.
European Commission. (2010). Communication from the Commission to the European
Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the
European Central Bank. Bank Resolution Funds. COM (2010) 254 final. Brussels:
European Commission.
European Commission. (2012a). Commission proposes new ECB powers for banking
supervision as part of a banking union, IP/12/953. Brussels: European Commission.
European Commission. (2012b). Proposal for a Council Regulation conferring specific
tasks on the European Central Bank concerning policies relating to the prudential
supervision of credit institutions, COM (2012) 511 final. Brussels: European Commission.
European Commission. (2012c). Proposal for a Directive of the European Parliament
and od the Council establishing a framework for the recovery and resolution of credit
institutions and investment firms and amending Council Directives 77/91/EEC and
82/891/EC, Directives 2001/24/EC, 2002/47/EC, 2004/25/EC, 2005/56/EC, 2007/36/EC
108
DOI 10.7172/1644-9584.42.6
Europejska unia bankowa – nowy wymiar ryzyka systemowego
and 2011/35/EC and Regulation (EU) No 1093/2010, COM (2012) 280/3. Brussels:
European Commission.
European Commission. (2012d). Proposal for a Regulation of the European Parliament
and od the Council amending Regulation (EU) No 1093/2010 establishing a European
Supervisory Authority (European Banking Authority) as regards its interaction with
Council Regulation (EU) No…/… conferring specific tasks on the European Central
Bank concerning policies relating to the prudential supervision of credit institutions,
COM (2012) 512 final. Brussels: European Commission.
Goodhart, Ch.A.E. i Schoenmaker, D. (2006). Burden sharing in a banking crisis in
Europe. Sveriges Riksbank Economic Review, (2).
Holló, D., Kremer, M. i Lo Duca, M. (2012). CISS – a composite indicator of systemic
stress in the financial system. European Central Bank Working Papers Series, 1426,
DOI: 10.2139/ssrn.1611717.
Huang, X., Zhou, H. i Zhu, H. (2009). A framework for assessing the systemic risk of
major financial institutions. Journal of Banking & Finance, 33 (11), DOI: 10.1016/j.
jbankfin.2009.05.017.
International Monetary Fund. (2009). Global Financial Stability Report. Responding
to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risks. Washington: International
Monetary Fund.
KoleĂnik, J. (2010). Ksztaït nadzoru bankowego i regulacji nadzorczych w Unii Europejskiej i w Polsce. W: J Nowakowski (red.), Instrumenty i regulacje bankowe wb czasie
kryzysu. Warszawa: Difin.
KoleĂnik, J. (2011). Bezpieczeñstwo systemu bankowego. Teoria i praktyka. Warszawa:bDifin.
KoleĂnik, J. (2013). PoĝÈdany ksztaït europejskiego, zintegrowanego systemu restrukturyzacji i uporzÈdkowanej likwidacji banków oraz gwarantowania depozytów.
W:b M.b Zaleska (red.), Unia bankowa. Warszawa: Difin.
Kremers, J.J.M., Schoenmaker, D. i Wierts, P.J. (2003). Financial Supervision in Europe:
An Overview. W: J.J.M. Kremers, D. Schoenmaker i P.J. Wierts (red.), Financial
Supervision in Europe. Ministry of Finance The Netherlands.
KwaĂniak, W. (2011). ZarzÈdzanie kryzysem w wielkich bankowych korporacjach transgranicznej. Warszawa: Komisja Nadzoru Finansowego.
Larosière de, J. (2009). Report. Brussels: The High-level Group on Financial Supervision in the EU.
Lastra, R.M. (2003). The Governance Structure for Financial Regulation and Supervision
in Europe. Columbia Journal of European Law, 10 (1).
Liikanen, E. (2012). Final report. Brussels: High-level Expert group on reforming the
structure of the EU banking sector.
Niedzióïka, P. (2009). Kredytowe instrumenty pochodne a stabilnoĂÊ finansowa. Warszawa:
Szkoïa Gïówna Handlowa w Warszawie.
Przybylska-KapuĂciñska, W. i Skopowski, M. (2013). Unia bankowa – szanse i zagroĝenia
dla nadzoru nad instytucjami finansowymi w Unii Europejskiej. W: M. Zaleska (red.),
Unia bankowa. Warszawa: Difin.
Schoenmaker, D. i Siegmann, A. (2013). Can European bank bailouts work? Journal of
Banking & Finance, (w druku), DOI: 10.1016/j.jbankfin.2013.03.025.
Smaga, P. (2013). Wpïyw Europejskiej Rady Ryzyka Systemowego na stabilnoĂÊ finansowÈ
w UE. Gospodarka Narodowa, 259 (3).
Solarz, J.K. (2013). Pokusa naduĝyÊ unii bankowej. W: M. Zaleska (red.), Unia bankowa.
Warszawa: Difin.
SzelÈg, K. (2011). Funding of Deposit Guarantee Schemes in the EU – the current reform,
Brussels: European Commission.
Szpringer, Z. (2013). Unia bankowa. Infos – Biuro Analiz Sejmowych, 145 (8).
Problemy ZarzÈdzania vol. 11, nr 2 (42), 2013
109
Jan KoleĂnik
Van Rompuy, H. (2012). Towards a genuine economic and monetary union. Brussels:
European Council.
Zaleska, M. (2010). Zmiany zasad gwarantowania depozytów w odpowiedzi na globalny
kryzys finansowy. W: J Nowakowski (red.), Instrumenty i regulacje bankowe w czasie
kryzysu. Warszawa: Difin.
Zaleska, M. (2013). Unia bankowa – koncepcja i wyzwania. W: M. Zaleska (red.), Unia
bankowa. Warszawa: Difin.
110
DOI 10.7172/1644-9584.42.6