docSamodzielność ekonomiczna i finansowa jednostek samorz¹du
download 
Reklamacja Transkrypt
Samodzielność ekonomiczna i finansowa jednostek samorz¹du
Samodzielnoæ ekonomiczna i finansowa jednostek samorz¹du terytorialnego Maria Jastrzêbska, dr Katedra Finansów, Wydzia³ Zarz¹dzania, Uniwersytet Gdañski Z realizacj¹ procesów decentralizacji i demokratyzacji w kraju wi¹¿e siê okrelenie zakresu samodzielnoci samorz¹du terytorialnego. O samorz¹dzie terytorialnym, gdy spe³nione niezale¿nie s¹ od nastêpuj¹ce jego modelu, mo¿e byæ mowa tylko warunki. Po pierwsze, utrzymana wówczas, jest w pew- nym zakresie niezale¿noæ organów samorz¹dowych od organów rz¹dowych. Po drugie organy samorz¹dowe maj¹ swobodê ustalania hierarchii i zakresu zadañ w³asnych oraz wydatków zwi¹zanych z ich realizacj¹, przy czym swoboda ta uzale¿niona jest od mo¿liwoci finansowych organów samorz¹dowych 1 . Podstawowym kryterium uznania jednostek samorz¹du terytorialnego (JST) jest wiêc ich samodzielnoæ (autonomia) w realizacji przyznanych im pra- wem kompetencji oraz prawo rzeczywicie demokratycznego wyboru swoich reprezentantów przez mieszkañców tych jednostek 2 . W teorii polskiej ró¿nice pomiêdzy pojêciami samodzielnoæ i autonomia sprowadzaj¹ siê g³ównie do dwu podstawowych elementów. Pojêcie autonomia ³¹czy siê z uprawnieniami politycznymi, natomiast samodzielnoæ odnosi siê do uprawnieñ w dziedzinie gospodarki ekonomicznej i finansowej, a wiêc do funkcji ekonomicznych modzielnoæ JST, 3 którego . Obecnie powszechniej stosowany jest termin saistotê stanowi swoboda podejmowania ró¿nych form aktywnoci gospodarczej, zw³aszcza wykorzystywania mo¿liwoci, jakie stwarzaj¹ rozwiniête i sprawnie funkcjonuj¹ce rynki kapita³owe 4 . W literaturze mo¿na znaleæ trzy ujêcia istoty samodzielnoci samorz¹du terytorialnego. Pierwsze z nich postuluje bardzo du¿y stopieñ niezale¿noci Artyku³ zosta³ opublikowany w Gdañskiego w 2003 r. pod tytu³em zmienionej formie w zeszytach Naukowych Uniwersytetu Istota i zakres samodzielnoci jednostek samorz¹du terytorial- nego. 1 2 3 4 100 Por. [Denek, Wierzbicki, 1992, s. 2021]. Por. [Rukowski, 1986, s. 124]. Por. [Gajl, 1993, s. 136]. [Sochacka-Krysiak, 1993, s. 24]. ekonomia 13 Samodzielnoæ ekonomiczna i finansowa jednostek samorz¹du terytorialnego samorz¹du terytorialnego, gdy¿ wysoka decentralizacja i niezale¿noæ finansowa s¹ warunkiem rzeczywistej jego samodzielnoci. Drugie podejcie za - k³ada nadrzêdn¹ rolê pañstwa w sektorze publicznym i silne uzale¿nienie sa morz¹du terytorialnego od w³adz centralnych. Natomiast trzecie podejcie mieszane, uwzglêdniaj¹ce realia, od których zale¿y okrelenie zakresu samodzielnoci, czyli: poziom dochodów, rodzaje róde³ dochodów i ich wydaj- noæ, realny wp³yw i sposoby oddzia³ywania jednostek samorz¹du terytorial nego w kierunku zwiêkszania swoich dochodów, które mog¹ byæ dokonywane przez nie 5 zakres i rodzaj wydatków, mo¿na uznaæ za umiarkowane. Uwarunkowania samodzielnoci JST mo¿na podzieliæ na systemowe, ekonomiczne, spo³eczne, polityczne i prawne. Uwarunkowania systemowe wyni kaj¹ z ogólnospo³ecznych zamierzeñ w zakresie organizacji bytu spo³ecznego, w tym tak¿e procesów gospodarowania (cechy systemu funkcjonowania gos podarki i okres transformacji gospodarki). Uwarunkowania ekonomiczne wi¹¿¹ siê z faktycznym kszta³tem i charakterem procesów gospodarczych, np. zró¿nicowania w rozwoju gospodarczym pomiêdzy poszczególnymi jednost - kami samorz¹du terytorialnego. Wród uwarunkowañ ekonomicznych istotn¹ rolê odgrywa te¿ zdolnoæ jednostek samorz¹du terytorialnego do akumulacji rodków oraz struktura samorz¹dowej (w tym w³asnociowa, rzeczowa zdeterminowany przez te i podmiotowa struktury gospodarki charakter rynku lokalnego). Uwarunkowania spo³eczne s¹ skutkiem okrelonych przyczyn historycznych, np. stopieñ rozwoju wiêzi miêdzyludzkich w ramach wspólnoty samorz¹dowej, rozwoju demokracji lokalnej, urbanizacji. Do uwarunkowañ spo³ecznych nale¿y te¿ zaliczyæ uwarunkowania kulturowe 6 . Natomiast uwa- runkowania polityczne wyra¿aj¹ siê w procesach decentralizacji i demokratyzacji w kraju oraz w stosunkach panuj¹cych miêdzy w³adzami centralnymi a samorz¹dem terytorialnym, a tak¿e w doborze odpowiednich dzia³aczy potrafi¹cych rozwi¹zywaæ problemy lokalne i regionalne. Ponadto istotne s¹ w tej grup wym, sferze efekty: nacisku, jak prawne) i zmian rz¹dowych, szczególnych dzia³añ miêdzynarodowym. wyznaczaj¹ granice Z dzia³añ rodowiskowych politycznych kolei o zasiêgu uwarunkowania niezale¿noci jednostek i lokalnych zarówno krajo- prawne (regulacje samorz¹du terytorial - nego i maj¹ istotne znaczenie dla ich funkcjonowania. Podstawy i gwarancje prawne samodzielnoci jednostek samorz¹du terytorialnego zawarte s¹ w Konstytucji i wynikaj¹ z zasady: subsydiarnoci, podzia³u w³adz, zwierzchnictwa narodu, demokratycznego pañstwa prawnego, de- centralizacji w³adzy publicznej, udzia³u samorz¹du terytorialnego w sprawowaniu w³adzy gminnym, 5 6 7 publicznej powiatowym, 7 . Zgodnie z uregulowaniami województwa wymieniæ ustaw mo¿na o samorz¹dzie: nastêpuj¹ce s f e r y Por. [Guziejewska, 2002, s. 151, 153]. Zob. [Zeman-Miszewska, 1996, s. 151178]. Zob. [Wiktorowska, 2002, s. 1382]. ekonomia 13 101 Maria Jastrzêbska s a m o d z i e l n o c i j e d n o s t e k s a m o r z ¹ d u niezbêdne do formu³owa- nia i realizowania ich polityki, w tym polityki finansowej (bud¿etowej): 1) w ³ a s n y m a j ¹ t e k wództwo posiadaj¹ i p r a w a prawa m a j ¹ t k o w e w³asnoci i inne gmina, prawa powiat, maj¹tkowe 8 , wojestano- wi¹ce odpowiednio mienie: gminy, powiatu i województwa niezbêdne do wykonywania przez nie zadañ, 2) o s o b o w o æ p r a w n a bowoæ prawn¹ i na w³asn¹ 9 gmina, powiat, województwo, posiadaj¹c oso- , wykonuj¹ swoje zadania ustawowe we w³asnym imieniu odpowiedzialnoæ, osobowoæ prawna oznacza wiêc odrêb - noæ od pañstwa jako osoby prawnej wymienionych jednostek samorz¹du terytorialnego 3) 10 , s t a n o w i e n i e p r a w a prawo stanowienia odpowiednio stanowienie gminy, tych organy gminy, powiatu, przepisów powszechnie powiatu, przepisów województwa mo¿e siê województwa obowi¹zuj¹cych na (akty odbywaæ prawa tylko na maj¹ obszarze miejscowego); podstawie kon- kretnego upowa¿nienia ustawowego, 4) p r a w o d o p o d e j m o w a n i a d z i a ³ a ñ w ³ a s n y c h gminom, po- wiatom, województwom przyznano prawo do podejmowania dzia³añ w³asnych w ramach rzeczowo i terytorialnie okrelonych zadañ i kompetencji (co nie wyklucza nadzoru nad ich dzia³alnoci¹); jednostki te ponosz¹ od- 8 W ustawie z dnia 13 padziernika 1998 r. przepisy wprowadzaj¹ce ustawy reformuj¹ce ad- ministracjê publiczn¹ (DzU nr 133, poz. 872 z pón. zm.) ustawodawca okreli³ sposoby zakoñczenia dzia³alnoci finansowej pañstwowych jednostek organizacyjnych, a tak¿e odpowiednie do przekazanych jednostkom samorz¹du terytorialnego zadañ, jednostek organizacyjnych, pracowników zasady nabycia mienia przez nowe jednostki samorz¹du terytorialnego. Przejêcie jednostek oznacza nabycie mienia tych jednostek przez podmiot przejmuj¹cy. Nabycie stwier dza decyzja administracyjna wojewody. Decyzja ta podlega weryfikacji w drodze odwo³ania wnoszonego do ministra w³aciwego do spraw Skarbu Pañstwa. Powiaty i województwa w zakre sie swoich zadañ i inwestycje kompetencji centralne, dla przejê³y z których dniem 1 stycznia inwestorami by³y 1999 r. nie dotychczas urzêdy tylko mienie, ale tak¿e wojewódzkie mini - lub strowie. St¹d te¿ mieniem powiatu i mieniem województwa sta³y siê nabyte g³ównie od Skarbu Pañstwa w³asnoæ i prawa maj¹tkowe. 9 Osoba prawna jest przede wszystkim instytucj¹ prawa cywilnego, ale gmina, powiat, woje - wództwo, zaspokajaj¹c licznoprawne. wspólnoty te potrzeby Wskutek staj¹ siê o charakterze upodmiotowienia odrêbnymi publicznym, wspólnoty podmiotami praw i wystêpuj¹ gminnej, te¿ jako powiatowej obowi¹zków w zakresie podmioty i pub - wojewódzkiej, mienia, bud¿etu i administracji na szczeblu gminnym, powiatowym i wojewódzkim. 10 ³¹czy Powstanie i ustanie osobowoci prawnej gminy, powiatu, województwa samorz¹dowego siê cile z utworzeniem lub zniesieniem konkretnej gminy, konkretnego powiatu, kon - kretnego województwa. Tworzenie, ³¹czenie, podzia³ i znoszenie gmin oraz powiatów, ustalanie ich granic (a w przypadku powiatów okrelenie gmin nale¿¹cych do danego powiatu), nazw oraz siedzib w³adz nastêpuje w drodze rozporz¹dzenia Rady Ministrów (pierwsze rozporz¹dzenie w ww. sprawie to rozporz¹dzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów z dnia DzU 24 lipca pañstwa (DzU nr 103, poz. 652). Natomiast 1998 r. o wprowadzeniu nr 96, poz. 603). W województwa utworzone zosta³y na zasadniczego trójstopniowego podzia³u ustawie okrelono równie¿ wykaz gmin mocy ustawy terytorialnego wchodz¹cych w ich sk³ad oraz siedziby wojewodów i sejmików województw. Zmiana granic województw nastêpuje w drodze rozporz¹dzenia Rady Ministrów. 102 ekonomia 13 Samodzielnoæ ekonomiczna i finansowa jednostek samorz¹du terytorialnego powiedzialnoæ za swoje dzia³ania lub zaniechanie dzia³ania i s¹ zobo- wi¹zane do naprawienia wyrz¹dzonej szkody, 5) p r z y z n a n e r ó d ³ a d o c h o d ó w posiadanie przez gminê, powiat, województwo w³asnych róde³ dochodów (dochodów w³asnych) kreuje ich podmiotowoæ; jednostkom tym przyznano równie¿ prawo do: udzia³ów we wp³ywach z podatków centralnych, subwencji ogólnych i dotacji celowych z bud¿etu pañstwa oraz zaci¹gania po¿yczek, kredytów i emitowania papierów wartociowych d³u¿nych, 6) f o r m a l n e i b u d ¿ e t ó w p o w i a t ó w p a ñ s t w a nego z m e r y t o r y c z n e pañstwa jest gospodarki o d d z i e l e n i e b u d ¿ e t ó w wyodrêbnienie bud¿etu samodzielnej i b u d ¿ e t ó w w o j e w ó d z t w bud¿etów jednostek podstaw¹ prowadzenia finansowej (gospodarki o d samorz¹du przez g m i n, b u d ¿ e t u terytorial- te jednostki bud¿etowej), a jedno- czenie jest zwi¹zane z decentralizacj¹ systemu bud¿etowego w kraju, 7) p r a w o d o b i e r a l n e gminy, z a r z ¹ d z a n i a w ³ a s n y m i d e m o k r a t y c z n i e wójt, burmistrz, o r g a n y prezydent s p r a w a m i p o p r z e z w y- organy samorz¹dowe (rada miasta, rada powiatu, sejmik woje - wództwa) maj¹ prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, 8) n a d z ó r t w a n a d nie d z i a ³ a l n o c i ¹ mo¿e naruszaæ g m i n y , przyznanej p o w i a t u prawnie i w o j e w ó d z- samodzielnoci gminy, powiatu, województwa; rozstrzygniêcia nadzorcze niezgodne z obowi¹zuj¹cym prawem podlegaj¹ zaskar¿eniu przez gminê, powiat, województwo do s¹du administracyjnego 9) o c h r o n a s ¹ d o w a 11 , s a m o d z i e l n o c i samodzielnoæ gminy, po- wiatu, województwa samorz¹dowego (w tym samodzielnoæ kompetencyjna) okrelona przepisami prawa, podlega ochronie s¹dowej bez jakichkolwiek szczególnych ograniczeñ i zastrze¿eñ na rzecz organów pañstwowych 10) u t w o r z e n i e t o w y m i a d m i n i s t r a c j i w o j e w ó d z k i m jewództwa 13 n a s z c z e b l u g m i n n y m , 12 , p o w i a- w celu realizacji zadañ gminy, powiatu, wo- . Istota i zakres samodzielnoci samorz¹du terytorialnego mog¹ byæ anali zowane w ujêciu podmiotowym i przedmiotowym. Badania s a m o d z i e l n o c i c i u 11 Rady p o d m i o t o w y m s a m o r z ¹ d u t e r y t o r i a l n e g o w u j ê- oparte s¹ na analizie stosunków panuj¹cych miêdzy Podmiotami sprawuj¹cymi nadzór nad dzia³alnoci¹ samorz¹du terytorialnego s¹ prezes Ministrów i wojewodowie (sprawuj¹ nadzór ogólny), a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (sprawuj¹ nadzór szczególny). Ponadto Sejm jest upowa¿niony do rozwi¹zania organu stanowi¹cego JST w przypadku ra¿¹cego naruszenia przezeñ konstytucji lub ustaw. 12 Nadzór oznacza mo¿liwoæ w³adczego wkraczania w dzia³alnoæ samorz¹du terytorialne - go. Dlatego te¿ w celu ograniczenia zbytniej ingerencji organów nadzoru ustanowiona zosta³a s¹dowa ochrona swobodnego wykonywania uprawnieñ samorz¹du terytorialnego. Skarga na rozstrzygniêcia nadzorcze regionalnej izby obrachunkowej czy te¿ wojewody do NSA jest rod kiem s¹dowej ochrony samodzielnoci JST. Zob. [Storczyñski, 2001, s. 3840]. 13 Por. [Jastrzêbska, 2000, s. 7071]. ekonomia 13 103 Maria Jastrzêbska pañstwem a samorz¹dem terytorialnym, jako dwóch odrêbnych podmiotów publicznoprawnych, przy czym pañstwo jest podmiotem nadrzêdnym wobec samorz¹du rz¹du terytorialnego. terytorialnego i Organy formu³uj¹ pañstwowe zasady jego decyduj¹ dzia³ania o w istnieniu aktach samo- prawnych, okrelaj¹cych szczeble samorz¹du terytorialnego, jego ustrój, zakres i rodza je zadañ, kompetencje do ich wykonywania oraz system finansowania zadañ. Ponadto organy pañstwowe sprawuj¹ nadzór nad dzia³alnoci¹ samorz¹du terytorialnego wszystkich szczebli. Pañstwo i samorz¹d terytorialny mog¹ byæ tak¿e podmiotami wspó³dzia³aj¹cymi na zasadzie równorzêdnoci, wspó³pra cuj¹cymi ze sob¹ na podstawie umów i porozumieñ, np. w zakresie zadañ zle conych w fakultatywnych. ujêciu podmiotowym Ponadto wymaga samodzielnoæ badañ samorz¹du stosunków organów terytorialnego JST (stanowi¹- cych i wykonawczych) i podmiotów tworz¹cych wewnêtrzn¹ strukturê gospodarki samorz¹dowej gospodarstwa (jednostki organizacyjne JST pomocnicze, zak³ady bud¿etowe), a czych (w gminach so³ectwa, dzielnice, osiedla) S a m o d z i e l n o æ p r z e d m i o t o w y m dzia³ania, i sfery tj. s a m o r z ¹ d u mo¿na dzia³alnoci finansowej, tzn. jednostki tak¿e 14 w odniesieniu spo³eczno-gospodarczej samorz¹dowej pomocni - . t e r y t o r i a l n e g o rozpatrywaæ bud¿etowe, jednostek (zadania gospodarki w do: u j ê c i u sfery do realnej wykonania) finansowej (posiadane rodki finansowe a zadania i kompetencje ich realizowania). Podstaw¹ badañ s a m o d z i e l n o c i w s f e r z e r e a l n e j nomicznej JST kszta³tuj¹cych prawnych). tym przez zakres kszta³tuje procesy finansowej) ekonomicznych, samodzielnoci jednostkê (ekonomicznej). s a m o r z ¹ d u samorz¹du Natomiast formu³owania t e r y t o r i a l n e g o jest okrelenie istoty samodzielnoci eko- samodzielnoci (systemowych, Okrelony prowadzenie czej (w d z i a ³ a n i a uwarunkowañ ekonomicznej terytorialnego zakres i oraz spo³ecznych, realizowania JST warunkuje polityki samodzielnoci polityki j¹ politycznych, gospodar- finansowej finansowej JST JST (w tym polityki bud¿etowej). S a m o d z i e l n o æ e k o n o m i c z n a J S T to prawo do wykonywania za- dañ publicznych (spo³eczno-gospodarczych) we w³asnym imieniu i na w³asn¹ odpowiedzialnoæ oraz prawo do podejmowania dzia³añ w³asnych, w tym prawo do prowadzenia dzia³alnoci gospodarczej i wyboru form organizacyj no-prawnych realizacji zadañ (jednostki organizacyjne JST, przekszta³cenia tych jednostek, wspó³praca z podmiotami zewnêtrznymi w ramach partner - stwa publiczno-prywatnego), a tak¿e uprawnienia co do wyboru rodzajów instrumentów i zakresu ich zastosowania oraz oddzia³ywania na podmioty prowadz¹ce dzia³alnoæ Samodzielnoæ na terenie ekonomiczna danej zale¿na jednostki jest samorz¹du przede wszystkim terytorialnego. od: warunków otoczenia, np. po³o¿enie geograficzne, zasoby, którymi dysponuje jednostka samorz¹du terytorialnego; charakteru spo³ecznoci samorz¹dowej i podmio- 14 104 Por. [Denek, 2001, s. 78]. ekonomia 13 Samodzielnoæ ekonomiczna i finansowa jednostek samorz¹du terytorialnego tów gospodaruj¹cych na terenie jednostki samorz¹du terytorialnego; kultury i wiadomoci politycznej, zdarzeñ nieprzewidywalnych; kondycji finanso- wej JST. W badaniach uwagê samodzielnoci r o d z a j samorz¹du p r z e j m o w a n y c h i terytorialnego nale¿y w y k o n y w a n y c h braæ pod z a d a ñ. Dla przyk³adu zakres swobody podejmowania decyzji przez samorz¹d terytorialny odnonie do zadañ wynikaj¹cych wprost z polityki spo³eczno-gospodarczej (np. w zakresie ograniczony owiaty, przepisami zaspokajania potrzeb w ochrony prawa. zdrowia, Organy odniesieniu do opieki spo³ecznej) pañstwowe minimum d¹¿¹ ich do jest znacznie ujednolicenia poziomu i standardu. Jednak ograniczenia ze strony pañstwa nie pozbawiaj¹ organów samorz¹dowych inicjatywy do podwy¿szania zakresu i standardu us³ug ponad poziom minimalny, w zale¿noci od posiadanych zasobów, w tym przede wszystkim fi nansowych. Samodzielnoæ samorz¹du terytorialnego zale¿y równie¿ od sto sunku zachodz¹cego w uk³adzie zadañ miêdzy szczeblami samorz¹du terytorialnego. n i a Istotny jest z l e c o n e, przy gdy¿ tym p o d z i a ³ samodzielnoæ n a z a d a n i a samorz¹du w ³ a s n e terytorialnego przede wszystkim z zakresem zadañ w³asnych. Do tego wa¿ny jest t e r z a d a ñ, t y w n e. a wiêc czy s¹ to z a d a n i a o b l i g a t o r y j n e, do unifikacji terytorialnego p r z e z z a d asiê c h a r a kf a k u l t a- Przekazywanie samorz¹dowi terytorialnemu zadañ w³asnych o cha- rakterze obligatoryjnym ogranicza mu wybór rodzaju i wadzi czy i wi¹¿e zadañ danego o r g a n y w przekroju szczebla. p a ñ s t w o w e dzia³alnoci S p o s ó b równie¿ zakresu zadañ i jednostek p r z e k a z y w a n i a jest wa¿ny, gdy¿ pro- samorz¹du zadania z a d a ñ obligato- ryjne wynikaj¹ z przepisów prawnych i samorz¹d terytorialny jest zobowi¹zany do ich przyjêcia. Natomiast mo¿liwoæ przejmowania zadañ w³asnych i zleconych od organów pañstwowych sprawia, ¿e samorz¹d terytorialny znajduje siê w pozycji odrêbnego podmiotu wspó³dzia³aj¹cego z pañstwem, który decyduje o swoim zakresie zadañ. Zadania te maj¹ charakter fakultatywny, a samorz¹d terytorialny podejmuje je wówczas, gdy pozwalaj¹ mu na to rod ki. W dañ praktyce w³asnych jednak i wystêpuje zleconych wiele przypadków obligatoryjnych i niedofinansowania fakultatywnych za - wykonywanych przez samorz¹d terytorialny a przekazanych przez w³adze pañstwowe 15 . Samorz¹d terytorialny powo³any jest do wykonywania zadañ ze sfery u¿ytecznoci publicznej, ale z uwagi na wyposa¿enie go w atrybut samodzielno ci wa¿ne n o c i jest te¿ jego g o s p o d a r c z e j c y j n o - p r a w n y c h ne u p o w a ¿ n i e n i e samorz¹du rz¹dowych do o r a z d o s w o b o d a p r o w a d z e n i a w y b o r u f o r m d z i a ³ a l- o r g a n i z a- dzia³alnoci prowadzonej przez jednostki organizacyj- terytorialnego wykonywania oraz zadañ mo¿liwoæ wyboru (problematyka tzw. podmiotów niesamo- partnerstwa publicz - no-prywatnego). Warto te¿ zwróciæ uwagê na rolê samorz¹du terytorialnego 15 Por. [Denek, 2001, s. 914]. ekonomia 13 105 Maria Jastrzêbska w stosunku do podmiotów nieobjêtych gospodark¹ samorz¹dow¹ dzia³a - j¹cych na terenie danej jednostki samorz¹du terytorialnego. Prowadzenie dzia³alnoci gospodarczej przez samorz¹d terytorialny (gos podarka komunalna) mo¿na postrzegaæ jako formê pozyskiwania dochodów na sfinansowanie wydatków zwi¹zanych z zadaniami w³adz samorz¹dowych. Czêsto jednak wysuwany jest zarzut, ¿e prowadzenie takiej dzia³alnoci jest nieefektywne, trudne do pogodzenia z zasadami wolnej konkurencji i zagra¿a lokaln¹ monopolizacj¹. terytorialnego (gmin) woæ destrukcji tów Przeciwnicy w dzia³alnoæ zaanga¿owania gospodarcz¹ lokalnych rynków wynikaj¹cej z komunalnych w stosunku do podmiotów jednostek zwracaj¹ samorz¹du uwagê na uprzywilejowania prywatnych mo¿li - podmio- prowadz¹cych po- dobn¹ dzia³alnoæ. Podkrela siê, ¿e silniejsza pozycja podmiotów komunalnych siê wynika w np. z: posiadaniu wykorzystywania w³adz informacji samorz¹dowych podmiotom; subsydiowania przez i nie jednostki i kontaktów, s¹ które udostêpniane samorz¹du znajduj¹ prywatnym terytorialnego w³as - nych przedsiêwziêæ; mniejszego ryzyka upad³oci podmiotów komunalnych; mo¿liwoci darczych 16 wykorzystania Samodzielnoæ patrywaæ ni¹dze 17 w . si³y politycznej JST do osi¹gania efektów gospo- . samorz¹du odniesieniu do terytorialnego sfery S a m o d z i e l n o æ nale¿y finansowej, f i n a n s o w a bo przede rz¹dzi J S T to wszystkim ten, inaczej kto ma prawo rozpie- samo- dzielnego prowadzenia samorz¹dowej gospodarki finansowej, czyli pobierania dochodów okrelonych w ustawach (w³adztwo dochodowe, w tym w³adztwo podatkowe ustawy, do 18 ) oraz realizacji dysponowania prawnie nimi, w okrelonych granicach zadañ okrelonych (w³adztwo przez wydatkowe). Samodzielnoæ finansowa JST nie jest jedynie sk³adnikiem ogólnego pojêcia samodzielnoci JST, podlegaj¹cego ochronie s¹dowej, gdy¿ jednostka samorz¹du terytorialnego samodzielnie prowadzi gospodarkê stawie bud¿etu uchwalonego przez organ stanowi¹cy JST finansow¹ 19 na pod - . W literaturze przedmiotu wskazuje siê, ¿e samodzielnoæ finansowa samorz¹du terytorialnego ma kilka aspektów i nie jest kategori¹ sta³¹ i niezmienn¹, gdy¿ wraz z rozwojem instytucji samorz¹dowych uzyskuje ona ró¿ny za - kres, zmieniaj¹ siê tak¿e gwarancje prawne, które s³u¿¹ jej ochronie. Natomiast zakres i skutecznoæ tych gwarancji s¹ pochodn¹ polityki pañstwa w za kresie 16 17 decentralizacji finansów publicznych 20 . Samodzielnoæ finansowa Por. [Aziewicz, 1998, s. 51]. Gospodarka jednostek samorz¹du terytorialnego (gospodarka lokalna) musi mieæ oparcie w samodzielnoci finansowej na wszystkich szczeblach zarz¹dzania. Por. [Piotrowska-Marczak, 2001, t. 1, s. 41]. 18 W³adztwo podatkowe gminy jest ograniczone. Gmina nie dysponuje ogólnym w³adztwem podatkowym, które upowa¿nia³oby j¹ do samodzielnego wprowadzenia na swoim terenie podat ków czy te¿ op³at albo te¿ do generalnego uchylania istniej¹cych ustawowych obowi¹zków podat kowych. Wyrok NSA z dnia 15 maja 1997 r., sygn. Akt I SA/PO 224/97 (Wspólnota 1997, nr 48, s. 26). 19 20 106 Por. [Dêbowska-Romanowska, 1997, s. 265]. Zob. [Kornberger-Soko³owska, 2002, s. 3857]. ekonomia 13 Samodzielnoæ ekonomiczna i finansowa jednostek samorz¹du terytorialnego rozpatrywana jest jako prawo samorz¹du do posiadania rodków wych oraz zobowi¹zanie pañstwa do zapewnienia tych rodków 21 finanso- . Ponadto sa- modzielnoæ finansowa musi byæ po³¹czona z odpowiednim ukszta³towaniem róde³ dochodów jednostek samorz¹du terytorialnego, wród których winny dominowaæ dochody w³asne Mo¿na wyodrêbniæ dwa 22 . zakresy pojêcia samodzielnoci finansowej JST. Wed³ug szerokiego ujêcia samodzielnoæ ta oznacza prawnie zagwarantowa n¹ mo¿liwoæ samodzielnego decydowania o przeznaczeniu posiadanych rodków. Niezale¿nie od tego, czy s¹ to dochody w³asne, czy rodki transferowe z bud¿etu pañstwa, czy te¿ przychody bud¿etowe. Wed³ug w¹skiego ujêcia samodzielnoæ wych, nym które mo¿na jednostki zakresie 23 . Tak odnieæ tylko samorz¹du wiêc o do tych publicznych terytorialnego zakresie mog¹ samodzielnoci rodków pozyskiwaæ finansowej finansowe w³as - samorz¹du terytorialnego decyduje wielkoæ zasobów pieniê¿nych przekazanych do jego samodzielnej dyspozycji (w relacji do wielkoci zasobów pieniê¿nych pañ- stwa) oraz zakres swobody w: kszta³towaniu wydatków, wydatkowaniu rod ków, organizacji bud¿etów samorz¹dowych, planowaniu bud¿etowym i wykonywaniu bud¿etu 24 . Problematyka samodzielnoci finansowej JST wystêpuje w orzecznictwie Trybuna³u Konstytucyjnego, S¹du Najwy¿szego i Naczelnego S¹du Admini- stracyjnego. Orzeczenia te maj¹ wp³yw na praktyczne stosowanie zasady samodzielnoci finansowej w organach samorz¹du terytorialnego, a tak¿e wp³ywaj¹ na procesy legislacyjne maj¹ce zwi¹zek z reform¹ administracyjn¹ 25 . Zgodnie z wyrokiem Trybuna³u Konstytucyjnego z dnia 24 marca 1998 r. samodzielnoci finansowej gminy nie mo¿na interpretowaæ jako pe³nej autonomii w zakresie gospodarowania pozyskanymi rodkami finansowymi. Granice tej samodzielnoci wyznacza okrelony Konstytucj¹ i ustawami zakres jej dzia³ania (np. z ustaw wynika pierwszeñstwo wydatków na obligatoryjne za dania w³asne). Ponadto samodzielnoci finansowej gminy nie mo¿na rozu- mieæ w ten sposób, ¿e oznacza ona zakaz wszelkiej ingerencji w gospodarkê finansow¹ gminy, tak¿e ze strony ustawodawcy. Zasada samodzielnoci finansowej JST Przede prowadzi wszystkim do nale¿y przypisania traktowaæ jej j¹ dwojakiego jako przepis znaczenia prawnego. gwarantuj¹cy gminom odpowiedni poziom dochodów, pozwalaj¹cy im na realizacjê konstytucyjnie wyznaczonych zadañ, a tak¿e zastrzegaj¹cy formê ustawy dla okrelenia róde³ jej dochodów. Ponadto zasada ta gwarantuje gminom mo¿liwoæ samo- dzielnego wykorzystania tych rodków, a tym samym dokonywania wydatków i kszta³towania za ich pomoc¹ zadañ 21 22 23 24 25 26 26 . Por. [Chojna-Duch, 2000, s. 103]. Por. [Gilowska, 1999, s. 5354]. Por. [Kornberger-Soko³owska, 2000, t. II, s. 8283]. Por. [Rukowski, 1998, s. 85]. Por. [Mudrecki, 1999, s. 16]. Por. [Niewiadomski, 2002, s. 18]. ekonomia 13 107 Maria Jastrzêbska W literaturze wskazuje siê na nastêpuj¹ce aspekty samodzielnoci finansowej JST, W zakresie tzn. na samodzielnoæ s a m o d z i e l n o c i dochodow¹ i samodzielnoæ d o c h o d o w e j wydatkow¹. chodzi o zagwarantowanie mo¿liwoci zwiêkszenia dochodów i pozyskiwania ich z ró¿nych róde³ i ró¿ nymi metodami. Natomiast w zakresie s a m o d z i e l n o c i w y d a t k o w e j wa¿na jest swoboda decyzji co do sposobu (kierunku) i rodzajów wydatków. Innym aspektem u p r a w n i e n i a samodzielnoci finansowej samorz¹du terytorialnego s¹ do zaci¹gania kredytów i po¿yczek oraz emisji d³u¿nych pa - pierów wartociowych, a tak¿e do okrelania zasad i trybu planowania oraz wykonywania bud¿etu JST Z 27 s a m o d z i e l n o c i ¹ . d o c h o d o w ¹ wi¹¿e siê kwestia wystarczalno- ci dochodów do finansowania zadañ, z któr¹ to ³¹czy siê koniecznoæ rozpat rywania struktury dochodów z punktu widzenia mo¿liwoci ich kszta³towania przez samorz¹d terytorialny. Dlatego te¿ nale¿y badaæ nie tylko grupy dochodów samorz¹du terytorialnego, ale tak¿e konstrukcje poszczególnych rodza jów dochodów wchodz¹cych w sk³ad tych grup. Wyposa¿enie jednostek samorz¹du terytorialnego w odpowiednie dochody w³asne i zwiêkszenie tym sa - mym ich samodzielnoci finansowej sprzyja szerszemu w³¹czeniu spo³eczeñstwa do zarz¹dzania lokaln¹ i regionaln¹ gospodark¹ bud¿etow¹, co mo¿e stanowiæ skuteczny element rzeczywistej demokratyzacji ¿ycia gospodarczego i politycznego, pod warunkiem jednak, ¿e zwiêkszy siê zakres spraw, na których rozstrzygniêcie ludnoæ bêdzie mia³a decyduj¹cy wp³yw te w s¹ cile kraju, nie¿ zwi¹zane gdy¿ z procesami decentralizacji decentralizacja zadañ rodków decentralizacji publicznych publicznych. . Zagadnienia finansów powinna Dlatego 28 publicznych towarzyszyæ decentralizacja rów- zadañ w danym okresie powinna byæ uzale¿niona od mo¿liwoci przekazania samorz¹dowi terytorialnemu róde³ dochodów, które do tej pory nale¿a³y do organów pañstwowych. Ponadto pañstwo powinno dopuszczaæ mo¿liwoæ tworzenia, obok bud¿etu jednostki samorz¹du terytorialnego, samorz¹dowych funduszy celowych (tzw. parabud¿etowych). Oddzia³ywanie r z ¹ d u pañstwa na t e r y t o r i a l n e g o s a m o d z i e l n o æ w y d a t k o w ¹ s a m o- przejawia siê w sposób poredni i bezporedni. Porednio pañstwo oddzia³uje na sferê realn¹ dzia³alnoci samorz¹du tery torialnego. owiaty, Dla przyk³adu kultury, ochrony organy zdrowia, pañstwowe opieki ustalaj¹ spo³ecznej, system organizacji: drogownictwa, co ma wp³yw na rodzaj i zakres wydatków bud¿etowych w przekroju poszczególnych dziedzin dzia³alnoci samorz¹du terytorialnego. Natomiast bezporednio oddzia³ywanie pañstwa na samodzielnoæ wydatkow¹ samorz¹du terytorialnego odbywa siê poprzez: ustalanie limitów wydatków, np. dotycz¹cych wysokoci p³ac, wysokoci dotacji udzielanych podmiotom objêtym gospodark¹ samorz¹dow¹ (np. zak³adom bud¿etowym) lub wprowadzanie zakazów udzie - 27 28 108 Por. [Piotrowska-Marczak, 1997, s. 19]. Por. [Kaleta, 2001, t. 1, s. 30]. ekonomia 13 Samodzielnoæ ekonomiczna i finansowa jednostek samorz¹du terytorialnego lania dotacji okrelonym podmiotom. Organy pañstwowe wp³ywaj¹ tak¿e na samodzielnoæ wydatkow¹ samorz¹du terytorialnego poprzez kszta³towanie poziomu i struktury dochodów bud¿etowych (udzia³ dochodów z bud¿etu pañ stwa w formie dotacji celowych, subwencji ogólnych, udzia³ów we wp³ywach z podatków centralnych) Analizuj¹c uwagê na 29 . problematykê uprawnienia samodzielnoci jednostek finansowej samorz¹du JST, warto terytorialnego do zwróciæ zaci¹gania kredytów i po¿yczek oraz emisji papierów wartociowych d³u¿nych, czyli na u p r a w n i e n i a n y c h w z a k r e s i e z a c i ¹ g a n i a p o ¿ y c z e k p u b l i c z- (zad³u¿ania siê). Uprawnienia te wi¹¿¹ siê cile z: posiadaniem oso- bowoci prawnej oraz wystêpowaniem maj¹tku samorz¹dowego i dyspono- waniem w³asnym bud¿etem, co ma bardzo istotne znaczenie z punktu widze nia zabezpieczenia siê uzale¿nione samorz¹du wyp³acalnoci jest od regulacji terytorialnego mog¹ JST. Podejmowanie prawnych, decydowaæ które o: decyzji okrelaj¹, formie o zad³u¿aniu czy po¿yczki jednostki publicznej, wyborze po¿yczkodawcy, zakresie zaci¹ganych po¿yczek publicznych. Istotn¹ rolê w kwestii zaci¹gania po¿yczek publicznych przez jednostki samorz¹du terytorialnego odgrywa: mo¿liwoæ otrzymania porêczeñ i gwarancji udzielanych przez organy pañstwowe oraz zakres uprawnieñ regionalnych izb obrachunkowych w zakresie zaci¹gania d³ugu przez jednostki samorz¹du terytorialnego, a tak¿e ocena czynników wp³ywaj¹cych na zakres podejmowanych decyzji o zad³u¿aniu siê i skutków zad³u¿ania siê W badaniach nad samodzielnoci¹ finansow¹ 30 . JST nale¿y powiêciæ rów- nie¿ uwagê samodzielnoci bud¿etowej rozumianej jako swoboda organizacji bud¿etu JST. S a m o d z i e l n o æ b u d ¿ e t o w a J S T wyra¿a siê w upraw- nieniach w³adz samorz¹dowych do okrelania zasad i trybu procedury bud¿etowej, czyli procesów planowania, uchwalania, wykonywania i kontroli wykonania bud¿etu procedury JST w formie bud¿etowej. uchwa³y Oczywicie organu stanowi¹cego wprowadzane regulacje JST w sprawie prawne musz¹ mieæ swoj¹ podstawê w odpowiednich przepisach centralnych. Prawo w³adz samorz¹dowych do uszczegó³owienia zasad i trybu tych procesów ma przede wszystkim czym sprzyjaæ procesom uszczegó³owienie racjonalizacji procesów procedury gospodarki bud¿etowej bud¿etowej, nie mo¿e przy naruszaæ podstawowych cech konstytutywnych bud¿etu JST. Podsumowuj¹c, mo¿na stwierdziæ, ¿e pe³en zakres samodzielnoci ekonomicznej (w tym finansowej) JST nie jest mo¿liwy do wprowadzenia w ¿ycie przede wszystkim z uwagi na istotne zró¿nicowania wystêpuj¹ce miêdzy jed nostkami samorz¹du terytorialnego, tj. w: poziomie rozwoju gospodarczego, spo³ecznego, wielkoci (obszar i liczba mieszkañców JST), stopniu przygotowania do realizacji powierzonych zadañ. Jednak posiadanie samodzielnoci ekonomicznej (w tym finansowej) jest podstaw¹ prowadzenia przez jednostki 29 30 Por. [Kañdu³a, 2002, s. 161]. Por. [Denek, 2001, s. 1425]. ekonomia 13 109 Maria Jastrzêbska samorz¹du terytorialnego polityki gospodarczej, w tym polityki finansowej (w tym bud¿etowej). Dlatego okrelony prawnie zakres samodzielnoci bud ¿etowej jest podstaw¹ prowadzenia polityki cyklu bud¿etowego; samodziel - noci dochodowej i w³adztwa podatkowego polityki dochodowej i polityki podatkowej; samodzielnoci wydatkowej polityki wydatkowej (w tym poli tyki inwestycyjnej); uprawnieñ w zakresie zaci¹gania po¿yczek publicznych polityki równowa¿enia bud¿etu i polityki d³ugu jednostek samorz¹du terytorialnego. Podsumowanie Wysoki stopieñ uzale¿nienia jednostek samorz¹du terytorialnego od w³adz centralnych oraz sytuacji bud¿etu pañstwa ogranicza ich samodzielnoæ finansow¹, a tak¿e zdolnoæ do prowadzenia polityki finansowej. Dlatego od wielu lat postulowane jest zwiêkszenie dochodów w³asnych samorz¹du terytorialnego i tym samym zakresu jego w³adztwa dochodowego, w tym podatkowego. Zgodnie z zasadami gospodarki rynkowej procesy decentralizacji i demokratyzacji wymagaj¹ znacznie dalej posuniêtej decentralizacji finansów publicz- nych, która pozwoli na zwiêkszenie udzia³u samorz¹du terytorialnego w strukturze dochodów i wydatków publicznych. Wówczas dopiero bêdzie szansa pe³nej realizacji reformy samorz¹du terytorialnego. Wymaga tego przede wszystkim wejcie Polski w struktury Unii Europejskiej. Wprawdzie samorz¹d terytorialny ma byæ g³ównym beneficjentem rodków z funduszy pomocowych, ale aby móg³ je otrzymaæ i wykorzystaæ, musi dysponowaæ stabiln¹ i wydajn¹ baz¹ dochodow¹, gdy¿ podejmowane przedsiêwziêcia inwestycyjne wymagaj¹ wk³adu w³asnego jednostek samorz¹du terytorialnego. Bibliografia Aziewicz T., 1998, li, Instytut Gospodarka rynkowa w us³ugach komunalnych. Poszukiwanie mode- Badañ nad Gospodark¹ Rynkow¹, zeszyt nr 92 z serii Transformacja Gospodarki, Gdañsk. Chojna-Duch E., 2000, Finanse publiczne i polskie prawo finansowe, zarys wyk³adu , Instytut Studiów Samorz¹dowych, Warszawa. Denek E., 2001, w: E. Denek P³aszczyzny rozpatrywania samodzielnoci samorz¹du terytorialnego , (red.), Samodzielnoæ samorz¹du terytorialnego w Polsce , Wydawnic- two Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznañ, Zeszyty Naukowe nr 7. Denek E., Wierzbicki J., 1992, Podstawy i problemy racjonalizacji systemu ekonomicz- no-finansowego samorz¹du terytorialnego w Polsce , w: E. Denek, J. Sobiech, J. Wierzbicki (red.), Ekonomiczno-finansowe uwarunkowania samorz¹du lokalnego , Zeszy- ty Naukowe AE seria I, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznañ, z. 203. Dêbowska-Romanowska T., 1997, ne, Wydatki na zadania w³asne gminy granice praw- w: W. Miemiec, B. Cybulski (red.), Samorz¹dowy poradnik bud¿etowy na 1997 rok. Zagadnienia ustrojowe i prawno-finansowe , Gajl N., 1993, MUNICIPIUM, Warszawa. Gospodarka bud¿etowa w wietle prawa porównawczego , Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa. 110 ekonomia 13 Samodzielnoæ ekonomiczna i finansowa jednostek samorz¹du terytorialnego Gilowska Z., 1999, Finansowanie samorz¹du terytorialnego wed³ug ustawy o finansach publicznych oraz o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego , Samorz¹d Tery- torialny, nr 3. Znaczenie i mierniki autonomii finansów lokalnych , Guziejewska B., 2002, (red.), Problemy finansowe w dzia³alnoci samorz¹du terytorialnego , w: S. Dolata Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego, Opole. Jastrzêbska M., 2000, Podstawy finansów, Wydawnictwo Wiedzy Gospodarczej Ekono- micos, Gdañsk-Sopot. Kaleta J., 2001, Kierunki koniecznej reformy finansów publicznych , Finanse, bankowoæ i ubezpieczenia , M. £yszczak (red.), w: K. Jajuga, Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego we Wroc³awiu nr 899, Wroc³aw, t. 1. Kañdu³a S., Samodzielnoæ wydatkowa gminy z zakresu owiaty przedszkolnej 2002, w latach 19982001 (na przyk³adzie Tczewa) , w dzia³alnoci samorz¹du terytorialnego , w: S. Dolata (red.), Problemy finansowe Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego, Opole. Kornberger-Soko³owska E., 2002, Decentralizacja finansów publicznych a samodziel- noæ finansowa jednostek samorz¹du terytorialnego , Wydzia³ Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, seria: monografie, LIBER, Warszawa. Kornberger-Soko³owska E., 2000, torialnego, w: S. Dolata (red.), Samodzielnoæ finansowa jednostek samorz¹du teryPrawne i finansowe aspekty funkcjonowania samo- rz¹du terytorialnego. Finanse i bud¿ety samorz¹dów , Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego, Opole, t. II. Mudrecki A., 1999, Zasada samodzielnoci finansowej gmin w orzecznictwie s¹dowym , Glosa, nr 12. Z. Niewiadomski, 2002, Samorz¹d terytorialny w Konstytucji , Samorz¹d Terytorial- ny nr 3. Piotrowska-Marczak K., 1997, Finanse lokalne w Polsce , Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa. Piotrowska-Marczak K., 2001, go, w: K. Naukowe Jajuga, M. Akademii Reformy spo³eczne w Polsce w wietle systemu finansowe- £yszczak (red.), Ekonomicznej Finanse, bankowoæ i ubezpieczenia , im. Oskara Langego we Wroc³awiu Prace nr 899, Wroc³aw. Rukowski E., 1998, Struktura polskiego prawa finansowego ze szczególnym uwzglêd- nieniem Konstytucji i orzecznictwa s¹dowego , finansowe, Rukowski E., w: E. Rukowski (red.), Polskie prawo KiK, Warszawa. 1986, Zagadnienia w³adzy lokalnej i finansów lokalnych w wybranych krajach kapitalistycznych , Rozprawy Uniwersytetu Warszawskiego nr 303, Filia UW, Bia³ystok. Sochacka-Krysiak H., 1993, Sochacka-Krysiak H., 1989, Finanse lokalne , poltext, Warszawa. Równowa¿enie bud¿etów terenowych , Instytut Finansów, Warszawa. Storczyñski J., 2001, Ochrona samodzielnoci , Wiktorowska A., 2002, Wspólnota nr 1718. Prawne determinanty samodzielnoci gminy. Zagadnienia admi- nistracyjno-prawne, Wydzia³ Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, seria: monografie, prace zbiorowe, LIBER, Warszawa. Wyrok NSA z dnia 15 maja 1997 r., Wspólnota 1997 nr 48. Zeman-Miszewska E., 1996, ¿enia modelowe, Samodzielnoæ ekonomiczna samorz¹dów lokalnych. Za³o- Akademia Ekonomiczna im. Karola Adamieckiego, Prace Nauko- we, Katowice. ekonomia 13 111 Maria Jastrzêbska Abstract Economic and financial independence of territorial selfgovernment units Implementation cesses requires of the country's definition of the decentralization territorial and democratization selfgovernment's pro- independence, while the determinants of the independence of the territorial selfgovernment units (TSGU) that define its kind and scope can be divided into systemic, economic, social, government's political and independence legal ones. conducted The in research formal on terms the territorial consists in self - analysing the relationships between the state and the territorial selfgovernment as well as between the TSGU units and the agencies that constitute the internal structure of the selfgovernmental economy. Whereas the territorial self-govern- ment's independence in substantive terms can be considered in relation to: the sphere of real activity, i.e. social and economic activity (tasks to be carried out) and the financial sphere, i.e. the selfgovermental financial policy (the finan- cial resources at disposal versus the tasks the and powers to implement those tasks). The basic condition of territorial selfgovernment units' independence is their financial independence (i.e. the income, expenditure and budget inde pendence as well as the capacity to contract debts), because he who has money is the one who rules. 112 ekonomia 13
