Uwagi Microeconomix do projektu rządowej polityki konkurencji na

Uwagi Microeconomix do projektu rządowej polityki
konkurencji na lata 2014-2018
Marta Stryszowska1
Joanna Piechucka2
Poniżej prezentujemy uwagi Microeconomix do projektu strategii „Polityka Konkurencji na lata 2014-2018”.
Uwagi ogólne
Pragniemy wyrazić stanowisko, że projekt strategii „Polityka Konkurencji na lata 2014-2018” kładzie za mały
nacisk na zastosowanie analizy ekonomicznej w polityce konkurencji. Chcielibyśmy podkreślić, iż narzędzia
analizy ekonomicznej mogą odgrywać kluczową rolę w kształtowaniu się polityki konkurencji. Ułatwiają one
przejście od podejścia formalistycznego (form-based approach) do podejścia zorientowanego na ocenę
skutków ekonomicznych (effects-based approach). Umożliwiają też dokonanie oceny ilościowej, szczególnie
przydatnej w momentach gdy tradycyjne podejście nie dostarcza jasnych odpowiedzi.
W szczególności, sugerujemy bardziej podkreślić rolę odgrywaną przez analizę ekonomiczną w (1)
monitorowaniu przetargów publicznych w celu zwalczania zmów przetargowych, (2) monitorowaniu
rynków w celu udoskonalenia technik wykrywania antykonkurencyjnych porozumień, (3) ocenie
proponowanych koncentracji, (4) promowaniu prywatnoprawnej drogi egzekwowania prawa konkurencji i
(5) monitorowania pomocy publicznej.
Zastosowanie analizy ekonomicznej w ramach zwalczania zmów przetargowych
Sugerujemy doprecyzowanie roli odgrywanej przez analizę ekonomiczną w działaniu 1 w ramach priorytetu
1. Działanie to dotyczy zwiększonej intensyfikacji zwalczania zmów przetargowych i ma na celu zwiększyć
skuteczność zwalczania antykonkurencyjnych porozumień.
1
Starszy ekonomista, Microeconomix, 5 rue du Quatre Septembre – 75002 Paris, Francja, tel. +33 1 75 57 89 88,
[email protected]
2
Ekonomista, Microeconomix, 5 rue du Quatre Septembre – 75002 Paris, Francja, tel. +33 1 75 57 89 88,
[email protected]
S t r o n a |1
Udoskonalenie istniejącej bazy danych na temat przetargów publicznych stanowi jedną z proponowanych
metod służących do realizacji działania 1. Przy użyciu tych danych rozwijane będą narzędzia analityczne i
metody wychwytywania sygnałów o ewentualnych nieprawidłowościach.
Proponujemy doprecyzować, że rozwijane narzędzia i metody analizy bazy danych dotyczących przetargów
będą uwzględniać analizę ekonomiczną. Do tego celu można wykorzystać podejście strukturalne,
skierowane na identyfikację rynków podatnych na zmowy, jak i podejście behawioralne, pozwalające
wychwycić nietypowe zachowania zaistniałe na danym rynku.
Podejście strukturalne może opierać się na zdefiniowaniu prostych wskaźników ułatwiających porównanie
rynków. Do wskaźników tych można zaliczyć na przykład przeciętną liczbę uczestników w przetargu,
dostępność informacji na temat dostarczonych ofert, złożoność przedmiotu przetargu, obecność ceny
rezerwowej oraz złożoność wymagań wobec potencjalnych uczestników. Używając tych wskaźników można
ocenić czy dany rynek przetargów jest podatny na zmowy. Przykładowo, zmowa wydaje się bardziej
prawdopodobna przy małej ilości uczestników przetargów, dużej przejrzystości otrzymanych ofert oraz
braku ceny rezerwowej. Taka kombinacja czynników ułatwia zawarcie zmowy, wprowadzenie jej w życie
oraz monitorowanie przez jej uczestników ewentualnych odstępstw od zmowy.
Podejście behawioralne polega na obserwacji ewentualnych zmian zachowań na rynku. Przykładowo, nagłe
zmniejszenie się różnic pomiędzy proponowanymi cenami może sugerować zaistnienie zmowy cenowej.
Analiza ekonometryczna może posłużyć do zweryfikowania czy zmniejszony rozrzut cenowy można
przypisać zaistniałym warunkom na rynku. W przypadku braku obiektywnego wytłumaczenia może
zaistnieć podejrzenie o zmowie przetargowej.
W ramach podejścia behawioralnego można też zweryfikować czy obserwowane zachowania można uznać
za konkurencyjne. Przykładowo, brak związku między otrzymanymi ofertami przetargowymi a szacowanymi
kosztami może sugerować zaistnienie zmowy przetargowej. Podobnie, różnica zachowań między
uczestnikami podejrzanymi o branie udziału w zmowie a pozostałymi uczestnikami przetargu może być
wskazówką zachowań antykonkurencyjnych.
Reasumując, istnieje wiele różnych narzędzi analizy ekonomicznej, które mogą zostać wykorzystane do
zwiększenia efektywności wykrywania zmów przetargowych. Warto by z nich skorzystać w ramach
programu monitorowania rynków prowadzonego przez UOKiK. Sugerujemy też, żeby ich rola była
naświetlana przy okazji szkoleń organizowanych przez UOKiK.
Zastosowanie analizy ekonomicznej w ramach doskonalenia technik wykrywania
antykonkurencyjnych porozumień
Sugerujemy, żeby doprecyzować rolę odgrywaną przez analizy ekonomiczne przy okazji omawiania
działania 4 służącego realizacji priorytetu 1. Działanie to ma na celu doskonalenie technik wykrywania
antykonkurencyjnych porozumień. Narzędzia analizy ekonomicznej wydają się doskonałym środkiem do
realizacji tego celu.
S t r o n a |2
Postulujemy doprecyzowanie pojęcia metod przesiewowych oraz roli odgrywanej przez analizy
ekonomiczne. Metody te polegają na analizie dostępnych baz danych w celu wychwytywania ewentualnych
antykonkurencyjnych porozumień. Projekt polityki konkurencji na lata 2014-2018 wskazuje na chęć
kontynuowania prób ich wdrażania. Brakuje jednak dokładniejszych informacji na czym te próby będą
polegać.
Pragniemy zaznaczyć, że istnieje wiele różnych narzędzi analizy ekonomicznej, które mogą zostać użyte do
wykrycia antykonkurencyjnych porozumień. Do tego celu można użyć danych na temat cen, udziałów
rynkowych, wolumenów sprzedaży itd. Poprzez odpowiednie porównywanie ich w czasie można wykryć
ewentualne zmiany zachowań wskazujące na porozumienie antykonkurencyjne. Można też dokonać
porównania zachowań różnych przedsiębiorstw obecnych na tym samym rynku. Ewentualne zmowy można
też czasem wykryć poprzez porównanie danego rynku z innym podobnym rynkiem. Narzędzia
ekonometryczne mogą być dodatkowo użyte w celu zweryfikowania czy zaobserwowane zmiany nie są
przypadkiem związane ze zmieniającymi się warunkami konkurencji na danym rynku.
Zastosowanie analizy ekonomicznej w ramach rozpatrywania koncentracji
Postulujemy doprecyzowanie planowanych zmian dotyczących zwiększonej roli analiz ekonomicznych w
ramach działania 3 służącego realizacji priorytetu 3. Działanie to ma na celu dostosować metodologię
rozpatrywania koncentracji do nowej procedury oraz zmian w gospodarce. Jesteśmy zdania, że zwiększony
nacisk na zastosowanie narzędzi analizy ekonomicznej doskonale wpasowuje się w ten cel.
Jak wskazuje dokument konsultacyjny, analiza ekonomiczna pomaga ocenić prawdopodobne skutki
planowanej koncentracji. Bywa też przydatna przy wyznaczaniu rynków właściwych. Można się nią również
posłużyć przy okazji oceny proponowanych warunków mających przeciwdziałać negatywnym skutkom
planowanej koncentracji.
Pragniemy zauważyć, że narzędzia analizy ekonomicznej można zastosować już w pierwszej fazie kontroli
koncentracji. Przykładowo, dane na temat przepływów klientów mogą posłużyć do wstępnej oceny
prawdopodobnych skutki proponowanej koncentracji. Na ich podstawie można obliczyć wartości różnych
prostych wskaźników (np. UPP, GUPPI, IPR) pozwalających w miarę szybki sposób zidentyfikować
koncentracje wymagające bardziej dogłębnej analizy.
Pragniemy zwrócić uwagę, że narzędzia analizy ekonomicznej mogą się okazać szczególnie przydatne w
drugiej fazie postępowania. Przykładowo, symulacje mogą zostać wykorzystane by ocenić
prawdopodobieństwo wzrostu cen. Poza tym, metody ekonometryczne mogą zostać wykorzystane do
zweryfikowania przeróżnych założeń leżących u podstaw definicji rynków właściwych czy też oceny skutków
koncentracji.
Proponujemy sprecyzować planowane zmiany mające na celu zwiększoną ekonomizację rozpatrywania
koncentracji. W chwili obecnej poza propozycją zakupu nowego i aktualizacji posiadanego oprogramowana
i kompatybilnego sprzętu brakuje konkretnych propozycji. Zwiększona ekonomizacja może wymagać
również innych zmian. Może się okazać przydatne przeprowadzenie wewnętrznego szkolenia mającego na
celu przybliżenie najnowszych narzędzi analizy ekonomicznej pracownikom UOKiK. Przydatna może również
S t r o n a |3
okazać się wewnętrzna reorganizacja lub zmiana obecnej polityki zatrudnienia. Można na przykład rozważyć
stworzenie pozycji Chief Economist lub zwiększenie liczby ekonomistów pracujących nad oceną
planowanych koncentracji.
Sugerujemy też doprecyzowanie planowanej polityki UOKiK dotyczącej analiz ekonomicznych
przedstawionych przez przedsiębiorstwa zgłaszające koncentracje. Pragniemy zwrócić uwagę na fakt, że
analizy te mogą w dużym stopniu ułatwić pracę UOKiK poprzez dostarczenie przydatnych informacji. Warto
by więc rozważyć możliwe sposoby zachęcenia przedsiębiorstw do przedstawiania takich analiz. Zapewne
zwiększona przejrzystość co do sposobu w jaki analizy te będą traktowane mogłaby stanowić pierwszy krok
w tym kierunku.
Zastosowanie analizy ekonomicznej w ramach prywatnoprawnego egzekwowania
prawa konkurencji
Proponujemy wskazać na istotność analizy ekonomicznej w działaniu 3 w ramach priorytetu 4. Działanie to
dotyczy zwiększenia roli prywatnoprawnego egzekwowania prawa konkurencji. Wpisuje się ono w bardziej
ogólny cel, jakim jest podnoszenie jakości funkcjonowania systemu ochrony konkurencji.
Jak zauważa dokument konsultacyjny, prywatnoprawne egzekwowanie prawa konkurencji odgrywa istotną
rolę w polityce konkurencji. Jego intensyfikacja może być źródłem wielu korzyści. Dlatego też ważne są
kroki proponowane przez UOKiK mające na celu zwiększenie częstotliwości korzystania z prywatnoprawnej
drogi prawa konkurencji.
Sugerujemy, żeby w ramach kroków uwzględnionych w polityce konkurencji znalazła się również kampania
informacyjna wyjaśniająca w jaki sposób narzędzia analizy ekonomicznej mogą być wykorzystane do
szacowania strat powstałych na skutek antykonkurencyjnych praktyk. Sama informacja o możliwości
dochodzenia odszkodowań za szkody powstałe na skutek nieprzestrzegania prawa konkurencji może być
niewystarczająca by zachęcić przedsiębiorstwa do wstąpienia na drogę prywatnoprawną.
Warto zaznaczyć, że szkody szacuje się poprzez porównania scenariusza alternatywnego, jaki miałby
miejsce, gdyby dana praktyka antykonkurencyjna nie miała miejsca z sytuacją, która w rzeczywistości
zaistniała. Scenariusz alternatywny można przykładowo opracować przy użyciu danych dotyczących okresu
poprzedzającego okres, w którym dana praktyka miała miejsce lub danych dotyczących okresu, który
nastąpił po zakończeniu danej praktyki. Można też dokonać porównania rynku, w którym dana praktyka
miała miejsce z tym samych rynkiem w innym obszarze geograficznym albo z wystarczająco podobnym
rynkiem nie objętym daną praktyką. Przy użyciu tych metod przydatne mogą okazać się metody
ekonometryczne, pozwalające oddzielić skutki danej praktyki od innych czynników mających wpływ na
rynek.
S t r o n a |4
Zastosowanie analizy ekonomicznej w ramach ewaluacji pomocy publicznej
Proponujemy sprecyzować plany UOKiK dotyczące ewaluacji ex-post pomocy publicznej. Wydaje nam się, że
ewaluacja ex-post pomocy publicznej wpasowuje się doskonale w działanie 1 w ramach priorytetu 6,
dotyczącego wdrożenia do praktyki krajowej rozwiązań przyjętych na szczeblu unijnym w ramach
kompleksowej modernizacji prawa pomocy publicznej. Ewaluacja ex-post zdaje się należeć bowiem do
rozwiązań szczególnie promowanych przez Komisję Europejską. Sugerujemy rozważenie zastosowanie tego
rozwiązania przynajmniej do części bardziej istotnych projektów pomocowych, co do których analiza expost nie jest jeszcze stosowana.
Pragniemy zaznaczyć, że ewaluacja ex-post pomocy publicznej może być korzystna dla gospodarki polskiej.
Jak podkreśla projekt polityki konkurencji na lata 2014-2018, aby zwiększyć konkurencyjność gospodarki
polskiej należy zapewnić, aby interwencje podejmowane przez państwo na rynku nie powodowały zakłóceń
na rynku wewnętrznym. Ewaluacja ex-post pomocy publicznej pozwala na ocenę czy i w jakim stopniu
zostały osiągnięte zamierzone cele oraz zmierzyć wpływ tej interwencji publicznej na rynki i konkurencję.
Sugerujemy, żeby ewaluacja ex-post uwzględniała narzędzia analizy ekonomicznej. Mogą one być
szczególnie istotne do opracowania scenariusza alternatywnego, jaki miałby miejsce, gdyby pomoc nie
została udzielona. Porównanie tego scenariusza z rzeczywistą sytuacją pozwala ocenić pozytywne i
negatywne skutki pomocy. Z jednej strony, wskazuje w jakim stopniu niedoskonałość rynku motywująca
pomoc publiczną została skorygowana. Z drugie strony, pozwala ocenić czy zaistniały antykonkurencyjne
efekty uboczne.
S t r o n a |5