prawo petycji w polsce na tle rozwiązań europejskich

Transkrypt

ANNA RYTEL-WARZOCHA
Fundacja Instytut Spraw Publicznych (ISP) jest jednym z wiodących
polskich think tanków, niezależnym ośrodkiem badawczo-analitycznym. ISP powstał w 1995 roku. Poprzez prowadzenie badań, ekspertyz
i rekomendacji dotyczących podstawowych kwestii życia publicznego
Instytut służy obywatelowi, społeczeństwu i państwu. ISP współpracuje
z ekspertami i badaczami z polskich i zagranicznych ośrodków naukowych. Wyniki projektów badawczych prezentowane są na konferencjach
i seminariach oraz publikowane w formie książek, raportów, komunikatów i rozpowszechniane wśród posłów i senatorów, członków rządu
i administracji, w środowiskach akademickich, a także wśród dziennikarzy i działaczy organizacji pozarządowych.
Publikacja wydana w ramach prac Rady Ekspertów Programu Obywatel
i Prawo VI.
PRAWO PETYCJI
W POLSCE
NA TLE ROZWIĄZAŃ
EUROPEJSKICH
– STAN OBECNY
I PERSPEKTYWY
„Obywatel i Prawo” jest programem Polsko-Amerykańskiej Fundacji
Wolności realizowanym przez Instytut Spraw Publicznych. Od 2002 r.
program podejmuje działania mające na celu aktywizację społeczną
w zakresie korzystania z praw obywatela w sferze publicznej: wspiera
inicjatywy organizacji pozarządowych na rzecz udostępniania bezpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego, inicjuje debatę publiczną
na temat reformy systemu dostępu do pomocy prawnej, rozwija i rozpowszechnia metody zwiększające aktywność wyborczą obywateli.
Rada Ekspertów – komponent Programu „Obywatel i Prawo”, obejmujący działania na rzecz systemowych zmian, związanych z dostępem
do pomocy prawnej, a także aktywizację społeczną w zakresie korzystania z praw w sferze publicznej: Rada Ekspertów jest niezależnym ciałem
opiniotwórczym o charakterze eksperckim. w ramach swoich prac Rada
organizuje otwarte spotkania o charakterze seminaryjno-dyskusyjnym,
zleca opracowanie ekspertyz oraz realizację projektów, wdrażających
wybrane rozwiązania systemowe.
okladka_prawo_petycji.indd 1
2012-07-24 11:35:53
ANNA RYTEL-WARZOCHA
PRAWO PETYCJI
W POLSCE
NA TLE ROZWIĄZAŃ
EUROPEJSKICH
– STAN OBECNY
I PERSPEKTYWY
01_Prawo_petycji.indd 1
2012-07-24 11:34:22
INSTYTUT SPRAW PUBLICZNYCH
Program Prawa i Instytucji Demokratycznych
Publikacja wydana w ramach prac Rady Ekspertów Programu Obywatel
i Prawo VI.
© Copyright by Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2012
Przedruk materiałów Instytutu Spraw Publicznych w całości lub w części jest
możliwy wyłącznie za zgodą instytutu. Cytowanie oraz wykorzystywanie
danych jest dozwolone z podaniem źródła.
ISBN: 978-83-7689-128-6
Wydawca:
Fundacja Instytut Spraw Publicznych
00–031 Warszawa, ul. Szpitalna 5 lok. 22
tel. (22) 55 64 260, faks (22) 55 64 262
e-mail: [email protected]
www.isp.org.pl
2012-07-24 11:34:22
WSTĘP
Pomimo, iż od uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej upłynęło już 15 lat,
z podmiotowego prawa do petycji określonego w art. 63, obywatele oraz inne uprawnione
podmioty wciąż nie mogą skutecznie korzystać. Należy przy tym podkreślić, iż prawo petycji, które ma długą tradycję w Polsce i na świecie, uznane zostało przez polskiego ustrojodawcę za jedno z najistotniejszych praw jednostki, które wpisuje się w zasadę demokracji
partycypacyjnej oraz dialogu społecznego i ma przyczyniać się do rozwoju społeczeństwa
obywatelskiego poprzez uspołecznienie procesu decyzyjnego. Stanowi ono również środek służący ochronie praw i wolności jednostki. Konstytucja bardzo szeroko ujmuje zarówno krąg podmiotów uprawnionych do przedkładania petycji, jak i podmiotów, do których
petycje mogą być składane, wskazując również, iż mogą być one przedkładane w interesie
własnym, interesie publicznym, jak i innych osób, o ile wyrażą na to zgodę.
Brak ustawowej regulacji sposobu składania petycji, jak też trybu ich rozpatrywania
niewątpliwie uznać można za jedno z największych zaniechań legislacyjnych polskiego
parlamentu. Po roku 1997 były podejmowane próby ustawowego uregulowania prawa
petycji, lecz były one nieskuteczne, jak zainicjowana przez Radę Ministrów szeroka nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), która w związku z negatywną oceną została przez wnioskodawców wycofana, czy pozytywnie oceniana lecz
przerwana końcem VI kadencji parlamentu senacka inicjatywa przyjęcia odrębnej ustawy poświęconej petycjom. Do prawa petycji odnosi się co prawda art. 221 k.p.a. jednak
w kodeksowej regulacji prawa petycji brak konsekwencji, gdyż w dalszej części przepisów działu VIII brak już odwołania do instytucji petycji. Do petycji nie odnosi się również
wydane na podstawie art. 226 k.p.a. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 stycznia
2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków.
Na tym tle rysuje się ogromna potrzeba przyjęcia odpowiedniej regulacji prawnej.
Szansę na to dają zapowiedzi Senatu ponownego wniesienia do Sejmu projektu ustawy
o petycjach. Projekt ten przygotowany został przez senacką Komisję Praw Człowieka i Petycji jako odpowiedź na postulaty zgłaszane senatorom przez organizacje pozarządowe
i co do zasady bardzo pozytywnie przyjęty został przez środowiska naukowe, poselskie,
samorządowe, jak i przez głównych zainteresowanych – społeczeństwo. Nie mniej jednak
postępowanie w sprawie ponownego wykonania inicjatywy ustawodawczej w sprawie
projektu ustawy stanowi dobry moment, aby niektóre rozwiązania przemyśleć jeszcze
raz. W szczególności w projekcie można byłoby wyraźnie wskazać dopuszczalność składania petycji zbiorowych przez nieformalne grupy obywateli czy cudzoziemców, skrócenie
terminów wyznaczonym organom rozpatrującym petycje, czy umożliwienie adresatom
petycji udziału w procesie jej rozpatrzenia. Zaproponować też można odejście od zasady,
iż petycje dotyczące spraw leżących w kompetencji kilku organów są rozpatrywane przez
kilka podmiotów, jak również rezygnację z ustanawiania wyjątku od zasady dyskontynuacji prac parlamentu w odniesieniu do projektów ustaw wniesionych w wyniku rozpa-
Prawo petycji w Polsce na tle rozwiązań europejskich – stan obecny i perspektywy
3
2012-07-24 11:34:22
trzenia petycji oraz konieczności przedstawiania obu izbom parlamentarnym rocznych
sprawozdań z rozpatrzonych petycji przez Prezesa Rady Ministrów. Doprecyzowania też
wymaga kwestia zapewnienia skuteczności petycjom i wskazania środków, na wypadek,
gdyby organ uchybiał swoim obowiązkom. Docenić natomiast należy gwarantowaną
w projekcie transparentność postępowania w sprawie rozpatrzenia petycji, jak również
możliwość ich składania za pośrednictwem Internetu.
Niezależnie od tego, jak daleko idące uwagi kierować można pod adresem projektu,
nie ma wątpliwości, iż ustawa o petycjach jest potrzebna i powinna zostać jak najszybciej
uchwalona. Potrzebę ustawowej regulacji prawa do petycji niejednokrotnie podkreślały
różne instytucje państwowe, w tym Rzecznik Praw Obywatelskich prof. Irena Lipowicz
czy Najwyższa Izba Kontroli, jak również przedstawiciele samorządu terytorialnego, organizacji pozarządowych, jak i świata nauki. Trudność jaka stoi przed ustawodawcą polega przede wszystkim na tym, iż z jednej strony przyszła regulacja musi być przyjazna
podmiotom, które w przyszłości będą z petycjami występowały, aby stały się one realnym
i efektywnym narzędziem partycypacji społecznej w życiu publicznym, a z drugiej strony przepisy proceduralne powinny być tak skonstruowane, aby zabezpieczać adresatów
petycji przed działaniami mającymi na celu destabilizację i blokowanie pracy instytucji
publicznych.
4
Anna Rytel-Warzocha
2012-07-24 11:34:22
Ewolucja prawa petycji na świecie i w Polsce
Geneza prawa petycji i jego ewolucja w Europie i Stanach Zjednoczonych
Prawo petycji ma długą tradycję. Geneza tej instytucji prawnej wiązała się z wolą zapewnienia obywatelom możliwości zwracania się do władz zarówno indywidualnie, jak
i zbiorowo. Ponieważ wystąpienia te mogły mieć również krytyczny charakter, konieczne
było zapewnienie ich autorom ochrony przez negatywnymi konsekwencjami, uznaniu
za buntowników, prześladowaniami i represjami, więzieniem w Bastylii czy Tower, a nierzadko pozbawieniem życia1.
W Europie pierwszych przykładów jego stosowania upatrywać można we wczesnym
średniowieczu, a konkretnie w hiszpańskiej instytucji podpisu prawnego, zwanej też prawem podpisu, która w późniejszym czasie przekształciła się w pismo krzywd (Agravios),
składane do parlamentu lub sądu2.
Długą tradycję prawo petycji ma również w Anglii, gdzie w XIV w. wykształciła się instytucja redress of grievances będąca formalnym środkiem prawnym, który umożliwiał
jednostce zwracanie się do parlamentu w sposób zgodny z common law. Petycje mogły
być również kierowane do króla, co w okresie rządów Stuartów w XVII w. szczególnie często było wykorzystywane przez przeciwników monarchy do krytykowania polityki tronu.
Podjęte przez króla próby ograniczenia tej instytucji się nie powiodły a Bill of Rights przyjęty w 1689 r. potwierdził prawo poddanych do składania petycji i zakazał jakichkolwiek
represji wobec osób, które z nimi występują. Wraz z słabnącą rolą króla w XVIII wieku wzrastała rola petycji kierowanych do parlamentu (tzw. public petitions). Petycje te wnoszone
były masowo, aczkolwiek, jak wskazuje B. Banaszak, w XIX wieku ponownie ograniczone
zostało ich znaczenie, na co wpływ miała demokratyzacja prawa wyborczego, rozwój partii politycznych i upowszechnienie prasy. W 1817 r. Izba Gmin odeszła też od dotychczasowej zasady przeprowadzenia debat plenarnych nad petycjami3.
Normatywna regulacja prawa petycji zawarta została już w pierwszych nowożytnych
konstytucjach pisanych. W Stanach Zjednoczonych na mocy I poprawki do konstytucji
z 1787 r, przyjętej już w 1789 r. (w życie weszła w 1791 r.), przewidziano zakaz uchwalania ustaw, które zabraniałyby obywatelom składanie skarg do rządu. Następnie, na mocy
orzeczeń Sądu Najwyższego krąg adresatów petycji został rozszerzony na wszystkie organy władzy publicznej. Petycja, początkowo będąca wyłącznie środkiem ochrony praw
jednostki, w XIX wieku stała się środkiem komunikowania się obywateli z władzą poprzez
1 Zob. R. Piotrowski, Konstytucyjne uwarunkowania prawa petycji oraz pożądanych kierunków zmian legislacyjnych w tym zakresie, [w:] Prawo petycji w ustawodawstwie polskim, Biuro Informacji i Dokumentacji, Dział Analiz
i Opracowań Tematycznych Kancelarii Sejmu, Opinie i ekspertyzy OE-85, Warszawa 2008, s. 26.
2 K. Complak, Hiszpańska ustawa organiczna o petycji z 12 XI 2005 r., Przegląd Sejmowy 2005, nr 2, s. 196.
3 B. Banaszak, Prawo obywateli do występowania ze skargami i wnioskami, Warszawa 1997, s. 7 i n.
5
2012-07-24 11:34:22
możliwość kierowania do organów publicznych pytań oraz inicjowania podejmowania
przez nich określonych działań4.
Natomiast w Europie, prawo kierowania petycji do wszystkich organów konstytucyjnych przewidywały kolejne konstytucje francuskie z 1791 r., 1793 r., i 1799 r. Petycje
we Francji można było składać zarówno indywidualnie, jak i zbiorowo w celu wyrażenia
swego niezadowolenia oraz przedstawiania postulatów i propozycji.
W XIX wieku nastąpiła dalsza konstytucjonalizacja prawa petycji, które wpisane zostało do konstytucji Belgi z 1831 r. (art. 21), austriackiej Ustawy Konstytucyjnej
o Powszechnych Prawach Obywateli z 1867 r. (art. 11), czy Konstytucji Szwajcarii z 1874 r.
(art. 57). Prawo petycji powszechnie zawarte było również w konstytucjach państw, które
pojawiły się na arenie międzynarodowej lub odzyskały niepodległość po I wojnie światowej i na gruzach wielkich monarchii kształtowały swój ustrój. Prawo petycji kolejno przewidywały konstytucja Czechosłowacji z 1920 r, Weimarska z 1920 r., Estonii z 1920 r., Polski
z 1921 r., Litwy z 1922 r., czy Rumunii z 1923 r.5
Po drugiej wojnie światowej stało się ono standardem demokratycznego państwa
i jest obecnie regulowane w ustawach zasadniczych większości państw (tabela 1). Ponadto, funkcjonuje w porządku międzynarodowym i europejskim. Zgodnie z art. 194 Traktatu
ustanawiającego Wspólnotę Europejską, „wszyscy obywatele Unii, jak również wszystkie
osoby fizyczne lub prawne mające miejsce zamieszkania lub statutową siedzibę w Państwie Członkowskim, mają prawo kierowania, indywidualnie lub wspólnie z innymi obywatelami lub osobami, petycji do Parlamentu Europejskiego w sprawach objętych zakresem działalności Wspólnoty, które dotyczą ich bezpośrednio”. Petycje te mogą zwierać
indywidualny wniosek, skargę lub komentarz dotyczący stosowania prawa wspólnotowego bądź wezwania do Parlamentu Europejskiego do zajęcia stanowiska w danej sprawie6.
Na skutek przyjęcia traktatu z Lizbony, regulacja prawa petycji zawarta została w art. 24
oraz art. 227 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Prawo to również zagwarantowane zostało w art. 44 Karty Praw Podstawowych, który stanowi, iż „obywatelki i obywatele Unii, jak i każda osoba fizyczna lub prawna, z miejscem, zamieszkania lub statutową siedzibą w państwie członkowskim, mają prawo do składania petycji w Parlamencie
Europejskim”.
Rozwój prawa petycji w Polsce
W Polsce prawo petycji po raz pierwszy uregulowane zostało w Konstytucji Marcowej
z 1921 r., której art. 107 stanowił, iż „obywatele mają prawo wnosić pojedynczo lub zbiorowo petycje do wszelkich ciał reprezentacyjnych i władz publicznych, państwowych i samorządowych”. W konstytucji kwietniowej z 1935 roku prawo to już nie zostało uwzględnione, tak jak i w Małej Konstytucji z 1947 r. Kolejnym aktem prawnym, który odnosił się
4 Ibidem, s. 8.
5 W. Sokolewicz, Komentarz do art. 63, [w:] L. Garlicki (red), Konstytucja Rzeczpospolitej Polskie. Komentarz, t. IV,
Warszawa 2005, s. 1.
6 Szerzej zob. N. Banaszak, Petycje w prawie konstytucyjnym Unii Europejskiej, Przegląd Prawa i Administracji
XLVII, Wrocław 2001, s. 74 i nast., E. Wójcik, Prawo petycji do Parlamentu Europejskiego, Studia Prawnicze 2009,
Zeszyt 3 (181), s. 25 i nast.
6
Anna Rytel-Warzocha
2012-07-24 11:34:23
do skarg i wniosków była Deklaracja Sejmu Ustawodawczego z dnia 22 lutego 1947 roku
w przedmiocie realizacji praw i wolności obywatelskich.
Instrumenty te uwzględnione zostały także w Konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r., której
art. 73 stanowił, iż „1. Obywatele mają prawo zwracania się do wszystkich organów państwa ze skargami i zażaleniami. 2. Skargi i zażalenia winny być rozpatrywane i załatwiane
szybko i sprawiedliwie. Winni przewlekania lub przejawiający bezduszny i biurokratyczny
stosunek do skarg i zażaleń obywateli pociągani będą do odpowiedzialności”. Po nowelizacji konstytucji z 1976 roku ustrojowa regulacja petycji zawarta została w art. 9 pkt 2,
który wskazywał, iż wszystkie organy władzy i administracji państwowej mają obowiązek „uważnie rozpatrywać i uwzględniać słuszne wnioski, zażalenia i życzenia obywateli
w myśl obowiązujących ustaw”, jak również w art. 86 stanowiącym, iż obywatele „uczestniczą w sprawowaniu kontroli społecznej, w konsultacjach i dyskusjach nad węzłowymi
problemami rozwoju kraju oraz zgłaszają wnioski. 2. Obywatele mają prawo zwracania
się do wszystkich organów państwa ze skargami i zażaleniami. 3. Odwołania, skargi i zażalenia obywateli powinny być rozpatrywane i załatwiane szybko i sprawiedliwie. Winni
przewlekania albo przejawiający bezduszny i biurokratyczny stosunek do odwołań, skarg
i zażaleń obywateli pociągnięci będą do odpowiedzialności”. Z uwagi na uwarunkowania
polityczne ówczesnego okresu przepis ten miał charakter wyłącznie fasadowy. W roku
1960 postanowienia dotyczące skarg i wniosków wprowadzone zostały do kodeksu postępowania administracyjnego, który rozszerzył prawo składania skarg i wniosków na organizacje społeczne. Postanowienia kodeksu w tym zakresie w latach 1980-tych poddawane
były wielu nowelizacjom7.
W latach 90. problematyka petycji (jak również skarg i wniosków) powróciła w trakcie prac nad nową konstytucją. Wśród członków Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia
Narodowego nie zyskała akceptacji propozycja umieszczenia w nowej konstytucji prawa
obywateli do partycypacji w działalności publicznej, zaproponowana np. w art. 18 projektu prezydenckiej Karty Praw i Wolności, czy art. 43 projektu SLD. Nie definiując wprost tej
zasady, Komisja zdecydowała się jednak na wprowadzenie do konstytucji instytucji, które
tę zasadę realizują8, w tym prawa petycji. Prawo składania petycji przewidywała większość projektów nowej ustawy zasadniczej – senacki, Sojuszu Lewicy Demokratycznej,
Unii Demokratycznej, Polskiego Stronnictwa Ludowego i Unii Pracy, Porozumienia Centrum, a także obywatelski projekt „Solidarności”. Prawa tego nie przewidywały jedynie
projekty zgłoszone przez Konfederację Polski Niepodległej i Prezydenta RP (aczkolwiek
prawo to przewidywała zgłoszona przez Prezydenta Karta Praw i Wolności, która miała
stać się częścią porządku konstytucyjnego)9. Z zapisu przebiegu prac nad konstytucją wyraźnie wynika, iż instytucję petycji starano się wyraźnie odróżnić od wniosku. Pierwotna
wersja obecnego art. 63 konstytucji, zaproponowana przez eksperta Komisji Konstytucyj7 Szerzej na temat prawnego umocowania skarg i wniosków w okresie Polskiej Republiki Ludowej zob. J. Lang,
Kilka refleksji na temat najnowszej historii regulacji prawa petycji, wniosków i skarg, Studia Iuridica 2003, Nr XLII,
s. 114 i n.
8 K. Działocha, Prawo petycji w obowiązującym ustawodawstwie i proponowane kierunki zmian, [w:] Prawo petycji w ustawodawstwie polskim, Opinie i Ekspertyzy OE-85, Warszawa 2008, s. 1.
9 Treść przepisów odnoszących się do petycji zawartych w poszczególnych projektach cytuje W. Orłowski,
Prawo składania petycji, wniosków i skarg, [w:] Wolności i prawa polityczne, pod red. W. Skrzydły, Kraków 2002,
s. 155.
7
2012-07-24 11:34:23
nej Zgromadzenia Narodowego prof. Leszka Wiśniewskiego, a następnie przyjęta przez
podkomisję brzmiała: „Każdy może składać petycje zbiorowe oraz wnioski indywidualne
w interesie społecznym do organów publicznych. Tryb rozpatrywania petycji i wniosków
określa ustawa”, przy czym jej autor wyraźnie zaznaczył, iż celowo rozdzielił te dwie
instytucje na petycje zbiorowe w sprawach z zasady publicznych oraz wnioski indywidualne10.
Ostatecznie, odnoszący się dziś do petycji przepis art. 63 nowej Konstytucji otrzymał
brzmienie: „Każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym,
własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi
z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa
ustawa”.
W dniu 14 października 1999 r. Rada Ministrów wniosła do Sejmu projekt ustawy nowelizującej kodeks postępowania administracyjnego11, której celem było uregulowanie
podstawowych kwestii związanych z wykonywaniem prawa petycji. Po pierwszym czytaniu projekt ten został skierowany do sejmowej Komisji Nadzwyczajnej do spraw zmian
w kodyfikacjach. Zarówno eksperci Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, jak i Komisja ocenili ten projekt negatywnie, w związku z czym we wrześniu 2000 r. Komisja zarekomendowała Sejmowi jego odrzucenie. Podstawowym zarzutem, jaki się pojawiał było
nieprecyzyjne określenie przedmiotu petycji, którym mogą być w szczególności sprawy
określone dla skarg i wniosków, jeśli dotyczą zagadnień życia zbiorowego”. Podkreślano
również, iż określenie „zagadnienia życia zbiorowego” nie jest wystarczająco ostre, gdyż
Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) go nie definiuje. Trudno też wyraźnie oddzielić go od interesu publicznego. Zaproponowany przedmiot petycji nie miał też
umocowania w Konstytucji. W rezultacie w dniu 23 listopada 2000 r. projekt został przez
rząd wycofany.
W efekcie prac Senatu, rozpoczętych w 2008 r. wprowadzeniem odpowiednich zmian
do regulaminu izby, przy wsparciu Rzecznika Praw Obywatelskich i organizacji pozarządowych, w 2011 r. został opracowany przez Senat i wniesiony do Sejmu projekt ustawy o petycjach. Po pierwszym czytaniu projekt trafił do komisji, jednak prace nad nim
przerwał koniec VI kadencji.
10 Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego, Biuletyn X, Warszawa 1995, s. 162; Komisja Konstytucyjna
Zgromadzenia Narodowego, Biuletyn XI, Warszawa 1995, s. 222.
11 Druk nr 1453/III kadencja.
8
Anna Rytel-Warzocha
2012-07-24 11:34:23
Pojęcie prawa petycji w kontekście innych środków
przysługujących jednostce
Jednoznaczne określenie pojęcia „petycja” jest o tyle trudne, iż obecnie obowiązująca regulacja prawna nie zawiera legalnej definicji tej instytucji. Treść art. 63 Konstytucji
nie wskazuje żadnych kryteriów, na podstawie których można byłoby dokonać wyraźnego rozróżnienia petycji, skarg i wniosków. Pojawia się zatem podstawowy problem
rozróżnienia tych trzech pokrewnych instytucji. Brak jasnej definicji legalnej powoduje,
iż również w doktrynie pojęcia te rozumiane są różnie. W literaturze przedmiotu, termin
„petycja” pojawia się w dwóch kontekstach.
Po pierwsze, nazwa ta używana jest na określenie wszelkiego rodzaju pism kierowanych do władz publicznych, niezależnie od ich merytorycznej zawartości. Takie rozumienie
petycji wynika z etymologii niniejszego terminu12 i pokrywa się z jego współczesną definicją słownikową13. W tym kontekście o petycjach pisze np. B. Banaszak, który wskazuje, iż
„petycja” jest ogólną nazwą środków, za których pomocą jednostka lub grupa osób zwraca się do organów władzy, przekazując im pewne informacje z zamiarem spowodowania
podjęcia przez te organy działań pożądanych z punktu widzenia podmiotu zwracającego
się do nich14. Autor ten wskazuje również, iż „petycja może zawierać elementy krytyki
omawianych w niej zjawisk, propozycje zmian, reform, informacje mające spowodować
podjęcie przez adresata działań”, jak również pytanie skierowane do organu władzy publicznej15. W. Sokolewicz pisze, iż petycja „może w swej treści odpowiadać charakterystyce
prawnomaterialnej zarówno wniosku jak i skargi”16. Natomiast M. Wierzbowski wskazuje,
iż prawo petycji oznacza uznane od wieków „prawo obywateli do zwracania się do władz
z prośbami i skargami”17. Przyjmują tak szeroką definicję petycji, trzeba byłoby uznać, jak
wskazuje R. Piotrowski, że na gruncie konstytucji prawo petycji realizowane jest przez
prawo zwrócenia się do sądu (art. 45), wniesienia skargi konstytucyjnej (art. 79), zwrócenia
się do Rzecznika Praw Obywatelskich (art. 208), wykonanie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej (art. 118), wyrażanie poglądów oraz rozpowszechnianie informacji (art. 54),
czy zwracanie się z prośbami o interwencję do posłów i senatorów na podstawie ustawy
wskazanej w art. 106 Konstytucji18. W tym ujęciu, „petycja” byłaby pojęciem nadrzędnym
względem skarg i wniosków.
12 Termin „petycja” pochodzi od łacińskiego słowa petitio, oznaczającego prośbę, żądanie.
13 Petycja definiowana jest w słownikach, jako „pismo skierowane do władz, zwykle w imieniu zbiorowości,
zawierające postulaty, prośby”, Słownik współczesnego języka polskiego, B. Dunaj (red), Warszawa 1996, s. 736;
pismo skierowane do władzy mającej możliwość zmiany określonego stanu rzeczy, Wielki słownik wyrazów obcych, A. Latusek (red), Kraków 2008, s. 676; pismo wnoszone zwykle w imieniu zbiorowości, zawierające postulaty,
wnioski lub prośby, A. Markowski, R. Pawelec, Wielki słownik wyrazów obcych i trudnych, Warszawa 2001, s. 581.
14 B. Banaszak, Prawo obywateli …op. cit., s. 7 i n.
15 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Warszaw 2009, s. 323.
16 W. Sokolewicz, op. cit., s. 4.
17 Postępowanie administracyjne, pod red. M. Wierzbowskiego, Warszawa 2005, s. 244.
18 R. Piotrowski, op. cit., s. 25.
9
2012-07-24 11:34:23
Po drugie, petycja traktowana jest jako instytucja prawna, odrębna od wniosków,
skarg i innych form obywatelskiej aktywności. Nie ulega wątpliwości, iż pojęcie petycji
w art. 63 Konstytucji użyte zostało właśnie tym kontekście, o czym świadczy chociażby założenie racjonalnego działania ustawodawcy, który nie przez przypadek kolejno wymienił
wszystkie trzy środki, nadając im własne, odrębne nazwy. Jak wskazuje B. Banaszak, ustrojodawca „celowo użył w prawie wewnętrznym nazwy „petycja”, aby umożliwić każdemu
wystąpienie do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji wykonujących
zadania zlecone z zakresu administracji publicznej za pomocą środka, który nie jest ani
skargą, ani wnioskiem w rozumieniu dotychczasowym”19. Ponadto, jak wyżej wskazano,
petycja ma swoją tradycję w historii polskiego konstytucjonalizmu20, co też przemawia
za jej indywidualnym bytem.
Przyjmując odrębność petycji, trzeba jasno określić, czym różni się ona od pozostałych środków. Instytucja petycji tradycyjnie miała bardziej ceremonialny i okazały charakter, oznaczając możliwość zbiorowych wystąpień obywateli w doniosłych sprawach publicznych. Jak wyżej wskazano, z zapisów przebiegu dyskusji w czasie posiedzeń Komisji
Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego wyraźnie wynika, iż właśnie taka koncepcja
petycji, jako wystąpienia zbiorowego, przyświecała jej członkom. Nie znalazła ona jednak
wyrazu w tekście przyjętej Konstytucji. Polski ustrojodawca ostatecznie zestawił prawo
petycji z wnioskami i skargami, które już wcześniej przewidywał k.p.a., tak formułując
treść art. 63, iż różnice pomiędzy tymi trzema instytucjami są bardzo niewyraźne.
Problem ten starała się rozwiązać doktryna, przy czym często rozważania te ograniczały się do wskazania różnic jedynie pomiędzy wnioskiem a skargą. Różnice te nakreśla
J. Lang pisząc, iż wnioski pełnią rolę nosiciela i kwalifikatora dla spraw kierowanych przez
określone podmioty do organów wskazanych w kodeksie, w tym przede wszystkim do organów administracji publicznej, oraz mają stwarzać rękojmię ich urzeczywistnienia, gdy
jest to możliwe i celowe. Skarga jest zaś zarzutem i żądaniem podjęcia przez organy władzy publicznej odpowiednich działań21. Rozróżnienie tych środków jest o tyle łatwiejsze, iż
wskazówek dostarcza k.p.a., przewidując, iż „przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy
i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności”
zaś „przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie
spraw”.
Próbę zdefiniowania petycji podjął m.in. R. Piotrowski wskazując, iż przedmiot petycji pozostaje w ścisłym związku z jej celem, którym jest skłonienie adresata do zajęcia
konkretnego stanowiska lub podjęcia określonej decyzji, co odróżnia petycje od wniosku
i skargi. Wniosek zawiera propozycję rozwiązania problemu lub podjęcia decyzji, zaś skarga wskazuje na nieprawidłowości i zawiera żądanie ich usunięcia22.
19 B. Banaszak, Konstytucja…op.cit., s. 323.
20 Inne podejście do relacji między petycja a wnioskiem i skarga można dość powszechnie spotkać w komentarzach do kodeksu postępowania administracyjnego.
21 J. Lang, op. cit., s.114.
22 R. Piotrowski, op. cit., s. 24.
10 Anna Rytel-Warzocha
2012-07-24 11:34:23
Podobnie uważa P. Winczorek, pisząc, iż „celem petycji jest skłonienie władz do zajęcia określonego stanowiska w jakiejś sprawie lub podjęcia oczekiwanej przez zainteresowanego decyzji. Wniosek jest natomiast propozycją rozwiązania jakiegoś problemu
we wskazany przez wnioskodawcę sposób, podjęcia decyzji, której treść wnioskodawca
sugeruje itp. W skardze zaś zwraca się uwagę władz na nieprawidłowości czyjegoś działania i żąda ich usunięcia, naprawienia powstałej szkody, ukarania winnych itp.”23
W literaturze dostrzega się jednak trudności w rozróżnieniu tych trzech instrumentów prawnych, na co uwagę zwraca B. Banaszak, wskazując, iż petycja „może zawierać elementy krytyki omawianych w niej zjawisk, propozycje zmian, reform, informacje mające
spowodować podjęcie przez adresata działań pożądanych z punktu widzenia podmiotu
zwracającego się do niego lub działań leżących w interesie osób trzecich lub w interesie
społecznym”, jak również pytanie skierowane do organu władzy publicznej. Jeżeli przyjmiemy, że przedmiotem skargi mogą być przejawy działalności lub bezczynności organów
państwowych, samorządowych i organizacji społecznych wykonujących zadania zlecone
przez państwo a wnioskiem wystąpienia jednostki lub grupy osób niezawierające elementów krytycznych, ale zmierzające do wprowadzenia nowych rozwiązań w jakiejś dziedzinie lub do ulepszenia funkcjonowania podmiotów, do których jest skierowane, albo też
do zmiany stanu prawnego24, to problem z rozróżnieniem tych środków jest szczególnie
widoczny. Może to powodować po stronie organów trudności w wyraźnym zakwalifikowaniu wpływającego pisma jako petycja, wniosek lub skarga. Jak dostrzega P. Winczorek,
„bardzo często wystąpienia do władz łączą elementy petycji, wniosku i skargi25.
Przy takim rozróżnieniu należy zauważyć, iż część dotychczas składanych wniosków
np. do organów samorządu terytorialnego de facto uznać należałoby za petycje, np. „wniosek o poprawę porządku i estetyki miasta”.
Z pewnością można natomiast stwierdzić, iż „petycją” w rozumieniu art. 63 nie będą
te rodzaje wystąpień do podmiotów władzy publicznej, które szczegółowo uregulowane
zostały w innych przepisach Konstytucji lub się z nimi bezpośrednio wiążą, takie jak prawo obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej (art. 118 ust. 2) i referendalnej (art. 63 ustawy
o referendum ogólnokrajowym26 wydanej w związku z art. 125 ust. 5 Konstytucji), prawo
złożenia skargi konstytucyjnej (art. 79 Konstytucji), prawo zwrócenia się do Rzecznika
Praw Obywatelskich (art. 80 Konstytucji), czy prawo występowania do posłów i senatorów
z opiniami, postulatami i wnioskami (art. 21 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła
i senatora27 wydana w związku z art. 106 Konstytucji).
Ustalenia terminu „petycja” nie ułatwia również dokonanie analizy prawnoporównawczej, gdyż w różnych państwach pod pojęciem petycji odnajdujemy różne instytucje. „Petycją” często nazywane są wnioski, skargi, ale też pośrednia inicjatywa ludowa.
Przykładowo w Niemczech, petycje to pisma zawierające prośby lub skargi w sprawie
własnej, sprawie istotnej dla innych, sprawie mającej na względzie dobro ogółu, przy
23 P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000,
s. 86.
24 B. Banaszak, Konstytucja…op.cit.., s. 323.
25 P. Winczorek, op. cit., s. 151.
26 Ustawa z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym, Dz.U. 2003, Nr 57, poz. 507, z późn. zm.
27 Ustawa z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora, t. j. Dz.U. 2011, Nr 7, poz. 29 z późn. zm.
Prawo petycji w Polsce na tle rozwiązań europejskich – stan obecny i perspektywy 11
2012-07-24 11:34:23
czym konstytucja wyróżnia ich różne rodzaje – wielokrotne, zbiorcze, masowe, publiczne,
e-petycje.
W niektórych państwach pojęcie petycji łączone jest z prawodawstwem. Przykładowo, litewska ustawa o petycjach, definiuje petycję jako pisemną prośbą adresowaną
do parlamentu, rządu, organów samorządowych i organów administracji, zawierającą
żądanie lub propozycję rozwiązania określonej sprawy poprzez przyjęcie nowego aktu
prawnego, dokonania zmian w akcie już obowiązującym, lub uchylenia takiego aktu.
Wnoszący petycję może zwracać się z żądaniem lub propozycją uregulowania następujących kwestii: ochrony lub implementacji praw i wolności człowieka, zreformowania
instytucji rządowych i administracji, innych kwestii ważnych dla życia publicznego, samorządu lub państwa. Instytucja petycji ściśle powiązana więc została z możliwością
wpływania na prawodawstwo. Takie rozumienie petycji odpowiada definicji działalności
lobbingowej zawartej w art. 2 ust. 1 polskiej ustawy o działalności lobbingowej28, która
stanowi, iż „działalność lobbingową jest każde działanie prowadzone metodami prawnie
dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie
stanowienia prawa”. Na Litwie problem ten rozwiązano poprzez odmienne zdefiniowanie
działalności lobbingowej, która w świetle art. 2 ust. 3 ustawy o działalności lobbingowej29,
oznacza działania osoby fizycznej lub prawnej podejmowane za wynagrodzeniem lub bez
wynagrodzenia w celu wpłynięcia na zmianę obowiązującego prawa, jego uzupełnienia
lub uchylenia, albo przyjęcia lub odrzucenia nowej regulacji prawnej w interesie podmiotów będących klientami działalności lobbingowej. Przyjęcie takiego rozróżnienia petycji
i działalności lobbingowej w Polsce nie jest jednak możliwe, gdyż Konstytucja wyraźnie
wskazuje, iż petycje mogą być składane również w interesie osób trzecich, jeżeli wyrażają
na to zgodę. Kryterium rozróżnienia mogłaby być natomiast stanowić odpłatne świadczenie usług przez podmioty prowadzące działalność lobbingową. Należy zauważyć, iż
traktowanie lobbingu jako formy realizowania konstytucyjnego prawa petycji jest jednak
w doktrynie innych państw europejskich dość powszechne.
Starając się zdefiniować petycje, należy zwrócić uwagę, iż mogą mieć one różną
postać. W szczególności, w oparciu o kryterium podmiotu można wyróżnić petycje indywidualne i petycje zbiorowe. W tym pierwszym przypadku, autorem jest konkretna osoba fizyczna lub prawna, w drugim zaś autorem petycji jest grupa osób lub innych podmiotów30. Rozróżnienie takie wyraźnie przewidywała np. polska konstytucja marcowa
z 1921 r. Petycje indywidualne występują np. na Litwie, w Szwajcarii, Macedonii (konstytucja z 1991 r.), Uzbekistanie (konstytucja z 1992 r.) zaś zbiorowe np. w Portugali. W większości państw jednocześnie występują obie te formy, jak np. w Polce, Szwecji, Rumunii,
Mołdawii, Republice Czeskiej, Słowacji, Rosji, Ukrainie, Albanii, Belgii, Niemczech, Grecji,
Portugalii, czy Hiszpanii. Czasami, np. w Szwecji, petycje zbiorowe rozpatrywane są w odrębnym trybie wskazanym w ustawie. W niektórych państwach w odniesieniu do petycji
zbiorowych nakładane są pewne ograniczenia. Przykładowo, konstytucja Rumunii prze28 Ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, Dz.U. 2005, Nr 169,
poz. 1414 z późn. zm.
29 Ustawa z dnia 27 czerwca 2000 o działalności lobbingowej No. VIII-1749, z późn. zm.
30 Por. B. Banaszak, M. Jabłoński, Wewnątrzkrajowe systemy ochrony wolności i praw jednostki, [w:] Systemy
ochrony praw człowieka, B. Banaszaka, A. Bisztyga i in. (red), Kraków 2005, s. 364.
2012-07-24 11:34:23
widuje, iż mogą być one składane wyłącznie przez organizacje legalnie założone i są składane w imieniu osób w nich stowarzyszonych lub ciał w nich reprezentowanych, w Belgii
petycje w imieniu zrzeszenia składać mogą tylko oficjalne władze, w Niemczech petycji
zbiorowych nie mogą składać członkowie sił zbrojnych i służby zastępczej. Wojskowi
nie mogą składać petycji zbiorowych również w Hiszpanii.
Stosując kryterium przedmiotu można natomiast wyróżnić petycje składane w interesie własnym (prawnym i faktycznym), petycje wnoszone w interesie innej osoby oraz
petycje wnoszone w interesie publicznym. Nie można jednak wykluczyć, iż w konkretnej
sytuacji interes indywidualny nie pokryje się z ogólnie pojętym interesem społecznym.
2012-07-24 11:34:23
2012-07-24 11:34:23
Konstytucyjna regulacja prawa petycji w Polsce
Prawo petycji a naczelne zasady konstytucyjne
Prawo petycji wpisuje się w kilka konstytucyjnych zasad ustrojowych. Po pierwsze,
stanowi ono realizację zasady demokracji partycypacyjnej i przyczynia się do budowy
społeczeństwa obywatelskiego. Pomimo, że zasada demokracji partycypacyjnej nie została wprost wpisana do konstytucji, jak przewidywały niektóre projekty ustawy zasadniczej, można ją wyprowadzić z art. 4 ust. 2, stanowiącego rozwinięcie zasady suwerenności
narodu, który przewiduje, iż naród sprawuje władzę „przez swoich przedstawicieli lub
bezpośrednio”. Przepis ten nie wyklucza sprawowania władzy również w formach semibezpośrednich, gdzie obywatele biorą udział tylko na pewnych etapach procesu decyzyjnego, zaś ostateczne decyzje podejmują właściwe organy, choćby z uwagi na użytą przez
ustrojodawcę alternatywę rozłączną. Na taki charakter prawa petycji uwagę zwracał
W. Sokolewicz, wskazując, iż prawo petycji stwarza „możliwość aktywnego wpływania
na wykonywanie władzy publicznej”, przez co „staje się przynależne do instrumentarium budowy społeczeństwa obywatelskiego”31. Tym samym, prawo petycji realizuje ideę
dialogu społecznego oraz zasadę pomocniczości umacniającą uprawnienia obywateli
i ich wspólnot, wskazane w preambule do konstytucji.
Prawo petycji w polskiej Konstytucji określone zostało, jako publiczne prawo podmiotowe o charakterze politycznym, o czym wyraźnie świadczy jego umiejscowienie w systematyce ogólnej konstytucji, a konkretnie w rozdziale II, w podrozdziale „Wolności i prawa
polityczne”. Jako prawo polityczne, wpisuje się ono w ogólną definicję tej grupy uprawnień, gwarantujących jednostce możliwość aktywnego udziału w rządzeniu państwem,
w kształtowaniu jego polityki oraz współdziałania w wypełnianiu ich funkcji państwowych32. O politycznym charakterze świadczy również krąg adresatów petycji, wskazany
w art. 63 Konstytucji. Petycje kierowane mogą być do organów władzy publicznej w interesie publicznym, a do innych podmiotów tylko wówczas, gdy realizują one zadania zlecony z zakresu administracji publicznej i wyłącznie w takim zakresie. Zakres przedmiotowy
petycji powiązano zatem ze sferą publiczną.
Prawo petycji jest publicznym prawem podmiotowym o charakterze roszczeniowym,
gdyż wniesienie petycji powoduje, iż jej adresat zobowiązany jest ją rozpatrzyć a następnie ustosunkować się do niej i o swoim stanowisku powiadomić składającego petycję.
Co prawda, taki skutek petycji nie został wprost wskazany w Konstytucji, co proponowano w trakcie prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego33, jednak wynika on
z istoty tego prawa. Praktyka państw obcych jest w tym zakresie różna. Konstytucyjny
31 W. Sokolewicz, op. cit., s. 8 i nast.
32 B. Banaszak, A. Preisner, Prawo konstytucyjne. Wprowadzenie, Wrocław 1997, s. 96.
33 Zob. głos A. Kwaśniewskiego, który postulował, aby w konstytucji wyraźnie sformułowane zostało zobowiązanie władz publicznych do rozpatrzenia wniosków i petycji, KKZN Biuletyn XI, Warszawa 1995, s. 222; jak również
P. Andrzejewicza, KKZN Biuletyn XVIII, Warszawa 1995, s. 18.
2012-07-24 11:34:23
obowiązek ustosunkowania się do petycji i udzielenia jej autorom odpowiedzi przewidziano m.in. w Chorwacji, Słowenii, Estonii, na Łotwie, Białorusi, czy Albanii.
W doktrynie petycje są też uznawane za „najbardziej powszechną i najłatwiej dostępną formę dochodzenia przez jednostki i grupy osób praw i obrony interesów nie tylko
własnych, ale i cudzych, jak również interesu ogólnego”34. Aczkolwiek należy podkreślić,
iż prawo petycji jedynie uzupełnia środki ochrony wolności i praw konstytucyjnych wymienione pod koniec rozdziału II Konstytucji. Jak wskazuje W. Sokolewicz, „jeżeli zawiodą
wszystkie inne gwarancje formalne czy środki ochrony, to w wypadku wolności i praw
(…) zawsze pozostaje otwarta droga skargi lub petycji”35. Gwarancyjne znaczenie prawa
petycji dla innych wolności i praw podkreślano w trakcie prac Komisji Konstytucyjnej
Zgromadzenia Narodowego. Prawo petycji ma także charakter „wolnościowy”, co z jednej
strony gwarantuje podmiotom wnoszącym petycję, iż nie poniosą z tego tytułu żadnych
negatywnych konsekwencji, a z drugiej nakłada na państwo obowiązek tworzenia warunków umożliwiających jednostkom skuteczne korzystanie z tego prawa36.
Konstytucyjne prawo petycji uznać można, jako kwalifikowane prawo do wyrażania poglądów, które ogólnie wskazane zostało w art. 54 Konstytucji, w związku z czym
składający petycję korzysta również z gwarancji przysługujących mu na mocy tego przepisu.
Konstytucyjne elementy konstrukcyjne prawa petycji
Na gruncie art. 63 Konstytucji wyróżnić można następujące elementy konstrukcyjne prawa petycji: określenie zakresu podmiotowego petycji, zarówno w odniesieniu
do uprawnionych do jej składania, jak i kręgu adresatów oraz wskazanie interesów, których ochronie petycje mają służyć.
Petycje stanowią rodzaj actio popularis, czyli środka procesowego opartego na zasadzie powszechności, a więc przysługującego każdemu, a nie tylko osobie, której interesy prawne zostały naruszone (w przeciwieństwie np. do skargi konstytucyjnej). Nie ma
konieczności uzasadniania swojego interesu, gdyż można te środki przedkładać również
w interesie publicznym37. Określając krąg podmiotów, które mogą z tego prawa korzystać
ustrojodawca przyjął zatem bardzo szeroką formułę wskazując, iż petycje składać może
„każdy”. Konstytucyjne prawo do przedkładania petycji przysługuje zatem każdej osobie
fizycznej, niezależnie od jej obywatelstwa38, narodowości, miejsca zamieszkania, wykształcenia, statusu majątkowego i zawodowego, korzystania z pełni praw publicznych,
czy wieku. Polska konstytucja nie daje zatem podstaw do wprowadzenia ograniczeń podmiotowych prawa petycji, które występują w niektórych państwach, np. zakazu składania
34 A. Błaś, Komentarz do art. 63, [w] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku,
J. Boć (red), Wrocław 1998, s. 118.
36 E. Wójcicka, Ocena regulacji konstytucyjnej prawa petycji – postulaty de lege ferenda, [w:] Konieczne i pożądane zmiany Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., pod red. B. Banaszaka, M. Jabłońskiego, Wrocław 2010, s. 249.
37 Pogląd ten powszechnie akceptowany jest w orzecznictwie sądowym, zob. np. Wyrok Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 18/08.
38 Jak podaje K. Działocha, w trakcie prac nad konstytucją, Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego
rozważała ograniczenie prawa petycji do obywateli polskich, jednak propozycja ta ostatecznie została odrzucona, zob. K. Działocha, op. cit., Warszawa 2008, s. 3.
2012-07-24 11:34:23
petycji zbiorowych przez obywateli pełniących służbę wojskową lub zastępczą występujący w Niemczech, czy służbę wojskową w Hiszpanii.
Prawo petycji przysługuje osobom prawnym, jak i jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej (np. stowarzyszeniom, fundacjom, partiom politycznym,
związkom zawodowym, związkom pracodawców, organizacjom społeczno-zawodowym,
samorządom społeczne i zawodowe, nieformalnym grupom mieszkańców, słuchaczom
szkoły). Ponadto, może być ono wykonywane zarówno indywidualnie, jak i zbiorowo przez
grupę osób, które realizują przysługujące im prawo petycji składając podpisy na jednym
dokumencie. Polski ustrojodawca nie uzależnił też możliwości składania petycji od posiadania pełnej zdolności do czynności prawnych, w związku z czym nie ma przeszkód prawnych, aby petycję złożyła osoba lub osoby nie posiadające 18 lat, np. gimnazjaliści. Takie
założenie przyjęte zostało również na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego
w odniesieniu do skarg i wniosków. Należy zauważyć, iż w odniesieniu do innych instrumentów partycypacyjnych, takich jak obywatelska inicjatywa ustawodawcza i referendalna, których zakres podmiotowy ograniczony został do osób posiadających prawo wybierania do Sejmu, ograniczenie to zostało expressis verbis wskazane w Konstytucji i ustawach.
W doktrynie wyrażany jest czasem pogląd, iż w pewnych okolicznościach ograniczenia podmiotowego zakresu prawa petycji są dopuszczalne. Jak wskazuje A. Błaś, w przypadku, gdy kontynuacja proceduralna złożonej petycji wymaga szczególnych walorów
osobowych lub prawnych, „każdym” może być tylko ten podmiot, który walorom tym
odpowiada39.
Podmiotem prawa petycji nie są natomiast osoby prawne prawa publicznego, takie
jak jednostki samorządu terytorialnego. Status prawny organów władzy publicznej został
uregulowany w oddzielnych rozdziałach Konstytucji, a ponadto organy władzy publicznej, zgodnie z konstytucyjną zasadą legalizmu podejmują działania na podstawie prawa
i w granicach określonych ustawowo kompetencji. Nie korzystają one z praw i wolności
człowieka i obywatela określonych w II rozdziale Konstytucji40. Powoduje to, iż prawo petycji nie może być realizowane np. przez Radę Miasta. Obecnie, na gruncie regulacji petycji
zawartej w Regulaminie Senatu, takie przypadki się zdarzają41.
Równie szeroko określony został krąg podmiotów, do których petycje mogą być adresowane. Art. 63 wskazuje, iż petycje mogą być kierowane do „organów władzy publicznej
oraz do organizacji i instytucje społecznych w związku w wykonywanymi przez nie zdaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej”. Jak zauważa P. Winczorek, petycje mogą
być zatem kierowane do wszystkich tych instytucji, które mają ustawowe kompetencje
do podejmowania decyzji władczych wiążących obywateli i inne podmioty prawa42. Wnioskując a contrario, nie można składać petycji do podmiotów prawa prywatnego. Wśród
rozwiązań europejskich można natomiast spotkać przypadki, jak we Włoszech, w których
petycje składane mogą być wyłącznie do parlamentu.
39 A. Błaś, op. cit., s. 118.
40 Por. E. Wójcicka, op. cit., s. 244 i n.
41 Np. W VII kadencji Senatu, zgodnie z art. 90g Regulaminu Senatu wniesiona została petycja przez Radę Miasta
Jastrzębie-Zdrój. Petycja ta jest przedmiotem prac Senatu obecnej kadencji, zob. Sprawozdanie z 13 posiedzenie
Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji z dnia 22 lutego 2012 r.
2012-07-24 11:34:23
Pierwsza grupa potencjalnych adresatów obejmuje wszelkiego rodzaju organy
władzy publicznej, funkcjonujące zarówno na poziomie centralnym, jak i lokalnym, bez
względu za zakres ich funkcji. Na poziomie ogólnokrajowym, petycje można zatem kierować do organów władzy ustawodawczej – Sejmu i Senatu, organów władzy sądowniczej
– sądów i trybunałów, organów władzy wykonawczej – Prezydenta RP, Rady Ministrów,
premiera, ministrów i centralnych organów administracji rządowej, jak również organów
ochrony prawa i kontroli państwowej – Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw
Dziecka, Najwyższej Izby Kontroli, czy Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Na poziomie
lokalnym, petycje mogą być kierowane zarówno do organów władzy państwowej – wojewodów, organów zespolonej i niezespolonej administracji rządowej, jak i organów samorządu terytorialnego, zarówno stanowiących jak i wykonawczych, funkcjonujących
w województwie, powiecie i gminie. Ponadto, adresatami petycji mogą być również organy o charakterze mieszanym, państwowo-samorządowym, jak np. Komisja Wspólna Rady
Ministrów i Samorządu Terytorialnego43.
Drugą grupę adresatów stanowią wszystkie inne podmioty, jak wskazano w art. 63
„organizacje i instytucje społeczne”, które wykonują zadania zlecone z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego, na jakiej podstawie prawnej doszło do przekazania
tych zadań. Należy też zauważyć, iż podmioty te występują w podwójnej roli, gdyż mogą
być zarówno adresatami petycji, jak i wnoszącymi petycje. Problemy też może rodzić dokonanie wykładni użytego przez ustrojodawcę pojęcia „instytucje społeczne”, gdyż nie ma
w polskim prawie definicji legalnej tego pojęcia. Mając na uwadze funkcje, jakie spełniać
mają petycje, należy jednak przyjąć, iż mogą być one kierowane do wszelkiego rodzaju
instytucji ekonomicznych, politycznych, socjalnych, religijnych, kulturalnych, wychowawczych, czy innych, o ile wykonują one zadania zlecone z zakresu administracji publicznej.
Wśród organizacji wymienić można różnego rodzaju organizacje zawodowe, spółdzielcze,
samorządowe i inne.
Ograniczenia kręgu adresatów petycji dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku
z 2004 roku44, w którym potwierdził, że nie do wszystkich organów władzy publicznej przysługuje możliwość złożenia petycji. Trybunał stwierdził, iż „określone w art. 63 Konstytucji tzw. prawo petycji (...) nie obejmuje możliwości inicjowania postępowań sądowych”.
Wyłączenie możliwości składania petycji dotyczącej działalności orzeczniczej sądów
uzasadnione jest ze względu na odrębność i niezależność tej władzy ustanowioną w art.
173 Konstytucji oraz niezawisłość sędziowską, o której mowa w art. 178 Konstytucji45.
Ograniczenie takie zostało wprost wskazane w Konstytucji Słowacji oraz wynika z aktów
niższego rzędu w Niemczech46.
Ostatnim elementem prawa petycji określonym w ustawie zasadniczej jest wskazanie, iż petycje mogą być składane w „interesie publicznym, własnym lub innej osoby
za jej zgodą”. Możliwość wystąpienia z petycją w imieniu innych osób wyłącznie za jej zgo43 Tak wskazuje W. Sokolewicz, op. cit., s. 7.
44 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 listopada 2004 r., sygn. akt P 19/03.
45 Zob. R. Piotrowski, op. cit., s. 27.
46 Art. 27 ust. 3 Konstytucji Słowenii stanowi, iż „Petycja nie może naruszać niezależności sądu”. W Niemczech,
art. 5 ust. 5 Zasad rozpatrywania skarg i wniosków przez Komisję Petycji stanowi, że jeżeli wniosek dotyczy ingerencji w niezawisłość sędziowską, petycje pozostawi się bez rozpoznania.
2012-07-24 11:34:23
dą jest szczególnie podkreślany w doktrynie47. Pojawiają się na tym tle problem ewentualnej zgody dorozumianej czy wyrażania zgody w imieniu dzieci czy ubezwłasnowolnionych. Określając chroniony interes Konstytucja w identyczny sposób odnosi się do petycji,
skarg i wniosków, choć tradycyjnie petycja postrzegana jest jako środek ochrony interesu
publicznego, a skarga i wniosek indywidualnego48. Jak wskazuje W. Sokolewicz, z prawnego punktu widzenia nie ma możliwości precyzyjnego ustalenia w każdej konkretnej
sprawie, w czyim interesie wystąpił autor – publicznym, społecznym, własnym, grupowym
czy indywidualnym49. W wielu przypadkach interes indywidualny czy grupowy pokrywać
się będzie z interesem publicznym.
Przepisy ustrojowe nie wskazują natomiast, jakie kwestie mogą być przedmiotem
petycji. Z charakteru prawa petycji, jako prawa politycznego wynika jednak, iż powinny
one dotyczyć „szeroko pojętej działalności władzy publicznej, zwłaszcza w jej społecznym
odbiorze i niezależnie od tego, w jakich formach prawnych jest prowadzona i jak są zorganizowane i usytuowane w mechanizmie sprawowania władzy podmioty”50. Można zatem
jedynie art. 63 interpretować tak, że przedmiot petycji dotyczy wszelkiego rodzaju spraw
publicznych niezależnie od tego, w czyich mieszczą się kompetencjach. W doktrynie,
za sprawy o charakterze publicznym uznaje się wszelkie działania lub zaniechania osób
tworzących skład osobowy organów władzy publicznej, jak i tych osób, które w zakresie
wynikającym z powierzenia lub porozumienia uczestniczą w procesie wykonywania powierzonych im zadań i kompetencji publicznoprawnych, zarówno w znaczeniu organizacyjnym, dotyczącym struktury podmiotów, organów, jak i pozostałych instytucji, materialnym, jak i formalnym51.
Polska Konstytucja nie wskazuje wprost innych ograniczeń przedmiotu petycji, jak
np. konstytucje Republiki Czeskiej (art. 18 ust. 3) i Słowackiej (art. 27 ust. 2), w których
wskazano, iż treść petycji nie może stanowić wezwania do naruszenia chronionych wolności i praw, aczkolwiek zakaz taki wynika z innych przepisów i zasad konstytucyjnych,
np. zasady legalizmu, czy państwa prawa. W konstytucji Holandii przewidziane było natomiast ograniczenie przedmiotowe w odniesieniu do petycji składanych przez korporacje
publiczne. Podmioty te mogły składać wyłącznie takie petycje, których przedmiot mieści
się w zakresie działania danej korporacji52. Litewska ustawa o petycjach przewiduje natomiast, iż przedmiotem petycji nie mogą być prośby ani propozycje, których rozstrzygnięcie spowodowałoby ograniczenie praw i wolności innych osób, zagrożenie niepodległości, terytorialnej integralności lub porządku konstytucyjnego Litwy.
Ograniczenia prawa petycji
Prawo petycji, jako konstytucyjne prawo podmiotowe podlega ochronie, aczkolwiek
nie ma ono charakteru absolutnego. Ograniczenia w zakresie korzystania z prawa petycji
47 B. Banaszak, Petycja w projekcie nowej konstytucji, Rzeczpospolita z dnia 18 listopada 1996.
48 K. Działocha, op. cit., .s 4; W. Sokolewicz, op. cit., s. 4.
50 K. Kubuj, Opinia prawna na temat senackiego projektu ustawy o petycjach (druk 4261), Warszawa 2001, s. 7.
51 Zob. M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej – komentarz, Wrocław 2002, s. 17 i n.
52 Konstytucja Królestwa Niderlandów z dnia 28 marca 1814 r., obecnie przepis ten już nie obowiązuje.
2012-07-24 11:34:23
mogą być wprowadzane jedynie pod warunkami określonymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Ograniczenia takie mogą zostać wprowadzone wyłącznie w drodze ustawy, a ponadto
tylko wtedy, gdy byłoby one konieczne w demokratycznym państwie prawnym dla jego
bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności
publicznej, lub wolności i praw innych osób. Ponadto, ograniczenie prawa petycji nie mogłoby naruszać istoty tego prawa, przykładowo wprowadzenia ich całkowitego zakazu.
Wagę prawa petycji podkreśla również fakt, iż w art. 233 ust. 1 ustawy zasadniczej wyraźnie wskazano, iż prawo to nie może być ograniczane w czasie stanu wojennego i wyjątkowego, a z art. 233 ust. 3 wynika, iż ograniczeń w tym zakresie nie można wprowadzać
w stanie klęski żywiołowej. Tym samym, określone w art. 63 prawo petycji uznane zostało
za szczególnie istotne dla jednostki53 a jego naruszenie może stanowić podstawę wniesienia skargi konstytucyjnej, na zasadach określonych w art. 79 Konstytucji.
53 Art. 233 ust. 1 Konstytucji stanowi, iż ustawa określająca ograniczenie wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu wojennego i wyjątkowego nie może ograniczać obok prawa petycji takich praw, jak prawo
do poszanowania godności (art. 30), prawo do prawnej ochrony życia (art. 38), prawo do obywatelstwa polskiego
(art. 34) prawo obywateli do opieki ze strony państwa podczas opieki za granicą (art. 36), prawo osób pozbawionych wolności do humanitarnego traktowania (art. 41 ust. 4), prawo do sądu (art. 45), prawo do prawnej ochrony
życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz decydowania o swoim życiu osobistym (art. 47), wolność sumienia i religii (art. 53), prawo do wychowania dzieci w zgodzie z własnym sumieniem (art. 48), prawo
do prawnej ochrony praw dziecka (art. 72).
2012-07-24 11:34:23
Ustawowa regulacja prawa petycji
Samo korzystanie przez obywateli z możliwości zwracania się do władz w różnego
rodzaju sprawach i w różnorodnych formach jest oczywiście możliwe i dopuszczalne bez
konieczności ich prawnej reglamentacji. Prawo to wynika z ogólnych zasad Konstytucji,
takich jak zasada dialogu społecznego, społeczeństwa obywatelskiego, wolności wypowiedzi czy partycypacji w sprawowaniu władzy. Regulacja ustawowa tej materii będzie
z pewnością pełniła funkcję gwarancyjną, tzn. jeśli działania obywateli przybiorą wskazaną w ustawie formę będą one skorelowane z obowiązkami władz do rozpatrzenia petycji
w określonym terminie, ustosunkowania się do niej i zawiadomienia jej autorów o sposobie rozpatrzenia petycji.
Konstytucyjna delegacja dla ustawodawcy
Uchwalenie i wejście w życie nowej polskiej Konstytucji w 1997 roku stworzyło po stronie organów państwa obowiązek dostosowania obowiązujących regulacji ustawowych
do nowego porządku konstytucyjnego. W wielu kwestiach pojawiła się również potrzeba
uchwalenia całkowicie nowych aktów, które realizowałyby postanowienia ustawy zasadniczej. W odniesieniu do problematyki petycji uregulowanej w art. 63 ustrojodawca wyraźnie
przewidział, że tryb rozpatrywania petycji, jak również przewidzianych w tym samym przepisie skarg i wniosków, rozstanie uregulowany w drodze ustawy. Wymóg zachowania ustawowej formy regulacji powoduje, że kwestie te nie mogą być przedmiotem regulacji aktów
niższego rzędu, chyba że będą to akty wykonawcze (rozporządzenia) wydane na podstawie
upoważnienia zawartego w ustawie regulującej petycje i w celu jej wykonania.
Poza formą ustawy, treść konstytucji nie przesądza natomiast, czy przedmiotowa materia uregulowana powinna zostać w jednym odrębnych akcie prawnym, poświęconym
wyłącznie petycjom lub łącznie regulującym wszystkie trzy wskazane w art. 63 instytucje
– petycje, skargi i wnioski, czy regulacja taka może zostać wprowadzona kompleksowo
do jednej ustawy już obowiązującej, czy może być też rozproszona w kilku odrębnych
już istniejących aktach.
Ostatnie rozwiązanie wydaje się być najmniej pożądane z uwagi na brak jasności, jaki
może powstać odnośnie prawnej regulacji petycji. Mając na uwadze rangę prawa petycji,
jako jednego z przysługujących jednostce konstytucyjnych praw politycznych, regulacje
dotyczące petycji powinny expressis verbis odnosić się do tej instytucji, a nie w drodze
interpretacji być wyprowadzane z obowiązujących przepisów. W odniesieniu do Polski,
można byłoby bowiem uznać, iż delegację konstytucyjną ustawodawca zrealizował poprzez przyjęcie w dniu 7 lipca 2005 r. ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa54, która obok zawodowej działalności lobbingowej, prowadzonej zarobkowo
54 Dz.U. 2005, Nr 169, poz. 1414.
2012-07-24 11:34:23
na rzecz osób trzecich, odnosi się również do działań podmiotów zmierzających do wywarcia wpływu na organy w władzy publicznej w procesie stanowienia prawa, które podejmowane są w celu realizacji własnych interesów, co de facto pozwala zakwalifikować
te działania, jako realizację konstytucyjnego prawa petycji. W szczególności, za realizujące delegację konstytucyjną zawartą w art. 63 uznać można przepisy rozdziału II ustawy
lobbingowej w zakresie, w jakim dotyczą instytucji wysłuchania publicznego55. Przepisy
ustawy o działalności lobbingowej w tym zakresie spotkały się jednak z krytyką, jako zbyt
mocno ingerujące w prawo składania petycji poprzez wprowadzenie ograniczeń odnośnie do niektórych wystąpień obywatelskich adresowanych do izb parlamentarnych56.
Drugą możliwością realizacji art. 63 Konstytucji, z której po jej wejściu w życie próbował skorzystać ustawodawca, było wprowadzenie przepisów dotyczących petycji do Kodeksu postępowania administracyjnego. Dział VIII tej ustawy reguluje zasady postępowania w odniesieniu do instytucji pokrewnych petycjom – skarg i wniosków. Od momentu
uchwalenia k.p.a. w 1960 roku, art. 221 kodeksu stanowił, iż „obywatelom oraz organizacjom społecznym służy zagwarantowane w Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej prawo składania skarg i wniosków do organów państwowych i samorządowych”.
W 1998 roku, przy okazji dokonanej reformy ustrojowej wprowadzającej trójszczeblowość samorządu terytorialnego, dokonano nowelizacji tego przepisu57 dostosowując
go do brzmienia art. 63 nowej Konstytucji. Oprócz przeredagowania treści art. 221, ujęto
w nim obok skarg i wniosków również petycje. Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu, „§ 1. Zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu
terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji
i instytucji społecznych realizowane jest na zasadach określonych przepisami niniejszego
działu. § 2. Petycje, skargi i wnioski mogą być składane do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji
publicznej. § 3. Petycje, skargi i wnioski można składać w interesie publicznym, własnym
lub innej osoby za jej zgodą”.
W kodeksowej regulacji prawa petycji brak jednak konsekwencji, gdyż w dalszej części przepisów działu VIII brak już odwołania do instytucji petycji. Do petycji nie odnosi się
również wydane na podstawie art. 226 k.p.a. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków58. Sytuacja ta spowodowała wątpliwości, czym jest prawo petycji, a przede wszystkim, czym różni się petycja od dwóch pozostałych wymienionych środków – skarg i wniosków. Wobec
powyższego, w komentarzach do kodeksu, często spotkać można twierdzenie, iż petycja
nie jest odrębnym środkiem przysługującym jednostce, ale jest pojęciem ogólnie określającą skargi i wnioski, a więc w zależności od treści będzie ona kwalifikowana jako skarga
55 M. Wiszowaty, Ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, Przegląd Sejmowy 2006, Nr 5
(76), s. 62; również P. Radziewicz, Opinia prawna na temat projektu ustawy o działalności lobbingowej, druk nr 2188
z dnia 5 grudnia 2003 roku.
56 Zob. P. Radziewicz, O projekcie ustawy o działalności lobbingowej, Zeszyty Prawnicze Biura Analiz Sejmowych
2004, Nr 1, poz. 86.
57 Art. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej, Dz.U. 1998, Nr 162, poz. 1126.
58 Dz.U. 2002, Nr 5, poz. 46.
2012-07-24 11:34:23
lub wniosek59.Niemniej jednak, wprowadzenie szczegółowej regulacji dotyczącej petycji
do Kodeksu postępowania administracyjnego czyniłoby zadość delegacji konstytucyjnej.
Problemem jest zatem nie zupełny brak ale szczątkowa regulacja petycji w tej ustawie.
W związku z powyższym bardzo pozytywnie należy odnieść się do inicjatywy Senatu
zmierzającej do uregulowania konstytucyjnie gwarantowanego prawa petycji w odrębnej
ustawie. Nie jest to wyrazem inflacji prawa, który to zarzut pod adresem projektu czasem
się pojawia, ale dążenia do wzmocnienia mechanizmów partycypacyjnych w państwie.
Obecny brak szczegółowej regulacji prawnej określającej przedmiot i tryb postępowania
z petycjami powoduje, iż korzystanie z prawa petycji nie może być skutecznie realizowane60. Uchwalenie ustawy wymagać będzie przyjęcia dalszych regulacji. Po pierwsze, zastanowić się należy, czy nie umieścić w ustawie upoważnienia do wydania rozporządzenia
regulującego szczegółowe kwestie techniczno-organizacyjne związane z wnoszeniem
i rozpatrywaniem petycji. Po drugie, konieczne będzie uregulowanie trybu postępowania z petycjami w aktach wewnętrznych podmiotów, które mogą być ich adresatami,
co już zrobił Senat wprowadzając odpowiednie regulacje do swojego regulaminu.
Pozytywnie oceniając podjętą inicjatywę, można w tym miejscu rozważyć, czy nie byłoby zasadne w jednym akcie prawnym kompleksowo uregulować instrumenty demokracji semibezpośredniej, a więc nie posiadające wiążącego charakteru, w szczególności
prawo petycji, konsultacje społeczne i wysłuchanie publiczne. Obecne miejsce regulacji
tej ostatniej instytucji w ustawie o działalności lobbingowej powszechnie uważane
jest za niewłaściwe.
59 Zob. A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 668.
60 Prezentowany w doktrynie pogląd, że ustrojodawca celowo nie doprecyzował przedmiotu i formy petycji celowo, aby odformalizować postępowanie z petycjami wyraża W. Orłowski, op. cit.
2012-07-24 11:34:23
2012-07-24 11:34:23
Senacki projekt ustawy – kilka uwag szczegółowych
Senacki projekt ustawy o petycjach reguluje zasady składania i rozpatrywania petycji, jak również sposób postępowania oraz właściwość organów w sprawach dotyczących
petycji.
W art. 2 ust. 1 projektu określono podmiotowy zakres stosowania ustawy. Po pierwsze, podjęto próbę dookreślenia pojęcia „każdy” użytego w konstytucji, wskazując, iż petycje mogą składać „osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne niebędące
osobami prawnymi”. Można byłoby się zastanawiać nad zasadnością takiego doprecyzowania, gdyż z formalnego punktu widzenia nie było ono konieczne, tym bardziej iż, jak
zauważa K. Kubuj, również w art. 221 par. 1 kodeksu postępowania administracyjnego,
który realizuje art. 63 Konstytucji, użyto pojęcie „każdy”61. Nie mniej jednak, zastosowane wyszczególnienie jest jak najbardziej dopuszczalne, a mając na uwadze walor edukacyjny i informacyjny projektowanej ustawy, której celem jest również upowszechnienie
wiedzy na temat prawa petycji, może być przydatne dla osób, które będą z niej korzystały. Z tych samych powodów, można byłoby w przepisie tym wyraźnie wskazać, iż petycje mogą być składane zarówno indywidualnie, jak i zbiorowo, przez nieformalne grupy
osób, co na gruncie przepisów konstytucyjnych jest dopuszczalne, ale nie zostało w nich
wyrażone wprost. Możliwość składania petycji zbiorowych wynika z treści debaty, jaka
toczyła się w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, jak również przewija
się w literaturze przedmiotu62. Takie jasne wskazanie obu form petycji – indywidualnych
i zbiorowych – przewidziane było również w Konstytucji marcowej. Niewłaściwe byłoby
natomiast wskazanie w ustawie, iż petycje zawsze mają charakter zbiorowy63, gdyż takie
rozwiązanie ustawowe z pewnością spotkałoby się z zarzutem niekonstytucyjności.
Wątpliwości natury konstytucyjnej powszechnie budzi natomiast art. 5 projektu,
który przewiduje ograniczenie konstytucyjnej zasady powszechności prawa petycji, przewidując, iż „podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową nie mogą składać
petycji w sprawie projektu aktu normatywnego będącego przedmiotem prac Rady Ministrów, Sejmu, Senatu, lub ujętego i ogłoszonego w programie prac legislacyjnych Rady
Ministrów, jeżeli prowadzi, na rzecz osób trzecich, działalność lobbingową dotyczącą tego
projektu”. Jak już wspominano, prawo petycji może ulegać ograniczeniom, ale tylko na warunkach określonych w art. 32 ust. 3. Natomiast ograniczenie wynikające z art. 5 projektu
nie spełnia materialnych przesłanek ograniczania praw tam wskazanych. Z drugiej strony,
trzeba jednak pamiętać, iż wprowadzenie takiego przepisu nie pozbawia w ogóle tych
podmiotów możliwości realizacji prawa petycji. Mogą one korzystać z dużo dalej idących
środków przewidzianych w ustawie o działalności lobbingowej, w związku z czym projekt
61 K. Kubuj, op. cit., s. 6.
62 Zob. W. Orłowski, op. cit., W. Sokolewicz, op. cit. s. 4.
63 Tak też instytucję petycji rozumieli członkowie KKZN, zob. Biuletyn z XVI Posiedzenia KKZN w dniu 21-22 marca
1996 r., Warszawa 1995, s. 66.
2012-07-24 11:34:23
ustawy nie powoduje zawężenia ich konstytucyjnych uprawnień. Można byłoby rozważyć, czy w ustawie wprost nie wskazać, iż podmioty wykonujące zawodową działalność
lobbingową, w okolicznościach wskazanych w art. 5, realizują prawo petycji na zasadach
określonych w ustawie o działalności lobbingowej.
Należy zwrócić uwagę, iż odesłanie do ustawy, zawarte w art. 63 Konstytucji, wyraźnie
dotyczy jedynie trybu rozpatrywania petycji, a nie określenia ich zakresu podmiotowego
czy przedmiotowego, co uczynione zostało w ustawie zasadniczej. Nie ulega wątpliwości,
iż autorzy projektu wyszli poza granice konstytucyjnej delegacji, co jednak mieli prawo
zrobić. Delegacja ustawodawcza zawarta w Konstytucji ma inny charakter niż upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia. O ile w przypadku upoważnienia jego adresat
związany jest przedmiotem i granicami upoważnienia, delegacja konstytucyjna do wydania ustawy obliguje ustawodawcę do uregulowania w drodze ustawy wskazanych treści,
nie zakazując jednak regulacji w niej również innych kwestii, nie wskazanych w Konstytucji wprost.
W projekcie nie pozbawiono prawa petycji cudzoziemców, wydaje się że słusznie,
co jednak byłoby prawie dopuszczalne, mając na uwadze art. 37 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, iż wyjątki odnoszące się do cudzoziemców w zakresie korzystania z wolności
i praw zapewnionych w Konstytucji określa ustawa.
Niezwykle istotny dla projektowanej ustawy jest art. 2 ust. 3, w którym podjęto próbę
zdefiniowania petycji poprzez wskazanie jej przedmiotu. Zgodnie z tym przepisem, przedmiotem petycji „mogą być sprawy dotyczące życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego”, które mieszczą się w zakresie zadań
i kompetencji organu władzy publicznej będącego adresatem petycji albo w zakresie
wykonywanych przez organizację lub instytucję społeczną zadań z zakresu administracji
publicznej. W ust. 4 tego przepisu wskazano natomiast, iż celem petycji jest „skłonienie
adresata do podjęcia określonego działania, zaniechania podjętego działania lub zajęcia
określonego stanowiska”.
Precyzyjne określenie przedmiotu petycji jest niezwykle istotne w celu odróżnienia
tej instytucji od skargi i wniosku, które zdefiniowane zostały w k.p.a., również przez wskazanie ich przedmiotu. Zauważyć należy, iż w świetle art. 63 Konstytucji rozróżnienie takie
nie może być dokonane poprzez wskazanie podmiotu uprawnionego do wniesienia danego środka, jego adresata ani interesu, dla którego ochrony dany środek został podjęty.
Zgodnie z art. 227 k.p.a., „przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub
nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne
załatwianie spraw”. Natomiast przedmiotem wniosku, w świetle art. 241 k.p.a., mogą być
w szczególności „sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności”. O ile nie powinno być problemu z odróżnieniem skargi, która będzie miała
charakter wystąpienia post factum i z natury rzeczy zawierać będzie elementy krytyki,
od petycji i wniosków, zastanawiać się można, czy w świetle projektu wystarczająco jasne
jest również rozróżnienie petycji i wniosku. Sprawy, które mogą być przedmiotem wniosku, mieszczą się przecież, przynajmniej częściowo, w zakresie pojęcia „sprawy dotyczące
2012-07-24 11:34:23
życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego”. Ponadto, brzmienie art. 4 projektu ustawy o petycjach nie wyklucza zagwarantowanej w Konstytucji oraz art. 2 ust. 2 projektu możliwości składania petycji w interesie
własnym wnoszącego petycję, który może, ale nie musi pokrywać się z interesem zbiorowym czy dobrem wspólnym. Sytuacja ta może spowodować, iż organ, który otrzyma
pismo będzie miał problem z określeniem, czy jest to petycja czy wniosek, a w związku
z tym, czy wniesione pismo powinno być rozpatrywane w sposób określony w przepisach
ustawy o petycjach czy działu VIII k.p.a., szczególnie, iż zgodnie z art. 7 projektu, o tym,
czy pismo jest petycją decyduje jego treść, a nie forma zewnętrzna.
Konstytucja RP w art. 63 nie odnosi się do formy, w jakiej składane mogą być petycje.
Projekt ustawy o petycjach zawiera szereg regulacji, które mają proobywatelski charakter, w związku z czym należy ocenić je bardzo pozytywnie. Wśród nich jest przewidziana
w art. 3 możliwość składania petycji w formie elektronicznej wymieniona obok tradycyjnej formy pisemnej. Petycje w formie elektronicznej (e-petycje) będzie można składać
za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej na adres poczty elektronicznej
wskazany na stronie internetowej adresata petycji lub urzędu go obsługującego. Petycje wnoszone w drodze elektronicznej występują już w innych państwa, np. Niemczech
czy Szkocji. Możliwość wnoszenia do Bundestagu tzw. petycji publicznych składanych
w formie e-petycji wprowadzona została w 2005 r. Petycję składa się wypełniając zamieszczony na stronie parlamentu formularz. Następnie, przez sześć kolejnych tygodni
każdy może zapoznać się z tekstem petycji dostępnym w Internecie i poprzeć ją, wpisując swoje imię, nazwisko i adres. Do 2010 roku w ten sposób zarejestrowanych zostało
16 849 petycji. Dla porównania, ogólna liczba petycji, jakie wpłynęły w okresie 2005–2009
wyniosła 69 93764. Jak widać, preferowana jest wciąż tradycyjna forma przedkładania petycji. W Szkocji parlamentarna Komisja Petycji Publicznych na swojej stronie internetowej
umieszcza petycje, które wpłynęły w formie elektronicznej i spełniają wymogi formalne.
Dzięki temu, wnoszący petycję mają możliwość zaprezentowania jej szerokiej grupie
odbiorców i poparcie przez większą liczbę osób. Ponadto, każda petycja zamieszczona
na stronie ma własne forum dyskusyjne, na którym sprawa będąca jej przedmiotem może
być komentowana. Po upływnie określonego czasu, petycja jest formalnie przedkładana
Komisji Petycji Publicznych do rozstrzygnięcia. Możliwość składania e-petycji umożliwił
również na swojej stronie Premier Wielkiej Brytanii, wskazując, iż będą one brane pod
uwagę, jeżeli zyskają poparcie co najmniej 300 osób. W praktyce ta ostatnia możliwość
nie ma jednak dużego znaczenia65.
Niezależnie od tego, w jakiej formie będzie składana, każda petycja powinna zawierać
takie elementy jak oznaczenie składającego petycję oraz organów, do których jest ona
adresowana oraz wskazanie jej szczegółowego przedmiotu i celu. W przypadku petycji
przedkładanych w tradycyjnej formie, pisma papierowego, konieczne jest złożenie podpisu przez składającego petycję. Od wymogu tego odstąpiono w odniesieniu do e-petycji, co jest uzasadnione faktem, iż w obecnej chwili uzależnienie skutecznego wniesienia
petycji od złożenia podpisu elektronicznego, zawężałoby możliwość korzystania z tej
64 http://www.bundestag.de/dokumente/datenhandbuch/14/14_02/index.html, [dostęp 11 lipca 2012].
65 G. Smith, Power Beyond the Ballot. 57 Democratic Innovations from Around the World, Londyn 2005, s. 99.
2012-07-24 11:34:23
uproszczonej drogi do wąskiej grupy podmiotów. Pomimo, iż podpis elektroniczny w Polsce formalnie funkcjonuje już od 2001 roku66, wciąż nie jest on powszechnie stosowany,
przede wszystkim z uwagi na wysoki koszt, ograniczone możliwości jego używania, jak
i problemy techniczne. Zmiany w tym zakresie przynieść może uchwalona 2010 r. nowa
ustawa o dowodach osobistych67, na mocy której od dnia 1 lipca 2013 roku, kiedy wejdzie
ona w życie, wydawane będą nowe dowody osobiste posiadające warstwę elektroniczną,
umożliwiającą uwierzytelnienie składającego petycję w systemach teleinformatycznych
podmiotów publicznych a po uzyskaniu odpowiedniego certyfikatu złożenie podpisu
elektronicznego. Nowe dowody będą wydawane w miarę utraty ważności przez dowody
osobiste wydane do dnia 30 czerwca 2013. W związku z powyższym w miarę upowszechnia możliwości składania podpisów elektronicznych, powinny stać się one jednym z wymogów przy składaniu e-petycji, co pozwoli na lepszą weryfikację wpływających tą drogą
pism. Pozwoli to zapobiegać sytuacjom, w których e-petycje będą składane np. z podaniem danych osoby trzeciej.
Zastanawiać się można, czy w formule petycji jak najbardziej dostępnej dla obywatela nie dopuścić możliwości składania petycji w formie ustnej do protokołu. Forma taka
jest dopuszczalna przez k.p.a. w odniesieniu do składanych skarg i wniosków, gdyż kodeks
w ogóle nie odnosi się do formy, w jakiej skargi i wnioski mogą być składane. W związku
z tym nie ma przeszkód prawnych, aby skargi i wnioski składane były w jakiekolwiek sposób – pisemnie za pomocą pisma, faksu, czy poczty elektronicznej, jak też ustnie do protokołu. Z informacji uzyskanych od organów samorządu terytorialnego wynika, iż forma
ustnego składania skarg i wniosków do protokołu jest w praktyce przez obywateli stosowana. Na dowolność formy, wskazywano również w doktrynie. Jak wskazuje P. Winczorek,
petycje, wnioski lub skargi mogą przybierać również formę wystąpienia publicznego np. listu otwartego, artykułu prasowego, przemówienia itp.68 Mając jednak na uwadze bardziej
ogólny, abstrakcyjny charakter petycji niż wniosku, jak również powszechną dostępność
Internetu, ustne składanie petycji nie jest potrzebne, a nawet nie byłoby wskazane. Jako,
że projekt ustawy nie przewiduje innych form składania petycji niż pisemna i elektroniczna, tym samym przepisy ustawy odbiegają od kodeksowej regulacji skarg i wniosków, która pozostawia duży margines swobody w tym zakresie. Należy jednak zauważyć, iż zasadę
składania petycji wyłącznie w formie pisemnej powszechnie przyjęto również w innych
państwach – np. w Grecji, Niemczech, Austrii, Hiszpanii, czy Holandii. Choć z drugiej strony,
istnieją też konstytucje, przykładowo Rosji z 1993 r. oraz Ukrainy z 1996 r., które wprost
dopuszczają możliwość składania petycji również w formie ustnej.
Określenie osoby fizycznej składającej petycję następuje poprzez wskazanie jej
imienia i nazwiska, miejsca zamieszkania oraz wskazanie adresu do korespondencji
(w przypadku petycji składanych drogą elektroniczną również wskazanie adresu poczty
elektronicznej składającego), natomiast w przypadku pozostałych podmiotów należy
odpowiednio podać nazwę podmiotu wnoszącego petycję oraz jego siedzibę. Jak wyżej
wskazano, składający petycję musi również oznaczyć podmiot, do którego jest ona adreso66 Podpis elektroniczny wprowadzony został na mocy ustawy z dnia 18 września 2001 roku o podpisie elektronicznym, Dz.U. 2001, Nr 130, poz. 1450.
67 Ustawa z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych, Dz.U. 2010, Nr 167, poz. 1131.
2012-07-24 11:34:23
wana oraz szczegółowo wskazać sprawę, której dotyczy. Projekt nie wymaga tego wprost,
jednak wydaje się, iż w przypadku petycji składanej w interesie osób trzecich, powinno
zostać wskazane, w czyim interesie jest ona składana. Rodzaj chronionego interesu determinuje bowiem dodatkowe elementy petycji, które zobowiązany jest uwzględnić składający wynikające wprost z art. 4 projektu. Przepis ten stanowi, iż w przypadku gdy petycja
składana jest w interesie osób trzecich musi dodatkowo zawierać imię i nazwisko albo
nazwę, miejsce zamieszkania albo siedzibę oraz adres do korespondencji lub adres poczty
elektronicznej podmiotów, w interesie których jest składana. W takim przypadku do petycji dołączyć należy również zgodę takiego podmiotu. Pozytywnie natomiast należy się
odnieść do braku generalnego wymogu wskazywania interesu, którego ochrony petycja
dotyczy, gdyż stanowiłoby to dodatkowy wymóg formalny, który w praktyce nie miałby
znaczenia.
Kolejne przepisy projektu odnoszą się do trybu rozpatrzenia petycji. Całą procedurę
dotyczącą petycji podzielić można na kilka etapów: wniesienie petycji, przeprowadzenie
kontroli wstępnej, ustosunkowanie się do niej oraz zawiadomienie o sposobie rozstrzygnięcia wnoszącego petycję. Postępowanie prowadzone przez organy administracji w sprawie petycji składanych na podstawie projektowanej ustawy, wyróżniać będą następujące
cechy – brak stron postępowania, jak również to, iż organ rozstrzygający petycję nie będzie wydawał rozstrzygnięć adresowanych do wnoszących petycję, a jedynie zawiadamia
ich o swoich działaniach wewnętrznych zmierzających do rozpatrzenia sprawy stanowiącej jej przedmiot.
Całą procedurę rozpoczyna wniesienie petycji do podmiotu właściwego ze względu
na jej przedmiot (art. 8 projektu). W świetle Konstytucji i projektu ustawy, petycje mogą
być kierowane do podmiotów właściwych do ich rozpatrzenia bezpośrednio. W niektórych państwach, jest to regulowane odmiennie – np. we Włoszech istnieje konieczność
przedkładania petycji do parlamentu. W niektórych konstytucjach wprost wykluczono
natomiast możliwość bezpośredniego składania petycji w parlamencie, przewidując, iż
można tego dokonać wyłącznie za pośrednictwem deputowanych lub przewodniczącego
Izby. Rozwiązanie takie przyjęto np. w Grecji, Włoszech, czy Belgii.
W projekcie, oprócz powtórzenia w art. 2 ust. 1 za regulacją konstytucyjną, iż adresatami petycji mogą być „organy władzy publicznej, a także organizacje lub instytucje
społeczne wykonujące zadania publiczne”, ustawa nie zawiera żadnych wskazówek,
co do właściwości podmiotów w określonych sprawach, co powodować może, iż petycje
składane będą do podmiotów, które nie są w danej sprawie kompetentne. Może to rodzić
po stronie wnoszącego petycję wątpliwości, jaki organ jest w danej sprawie właściwy. Aby
ułatwić obywatelom prawidłowy wybór adresata można byłoby rozważyć zamieszczenie
katalogu organów władzy publicznej i innych podmiotów, które mogą być adresatami
petycji wraz ze wskazaniem zakresu ich właściwości. Należy jednak zauważyć, iż z uwagi
na wielość i różnorodność tych podmiotów, wskazanie ich zamkniętego katalogu byłoby
właściwie niemożliwe i miałby on jedynie przykładowy charakter.
Problem ten łagodzi art. 8 ust. 2 projektu, który przewiduje, że adresat, który uzna się
za niewłaściwy do jej rozpatrzenia, zgodnie z art. 8 ust. 2 przesyła otrzymaną petycję niezwłocznie, nie później jednak niż w ciągu 30 dni od dnia jej złożenia, do właściwego orga-
2012-07-24 11:34:24
nu rozpatrującego, zawiadamiając o tym jednocześnie składającego petycję. Rozwiązanie
takie jest jak najbardziej słuszne, może jednak dziwić bardzo długi termin, który został
przewidziany na przesłanie petycji do właściwego organu, co w rezultacie może w znaczny sposób wydłużyć całe postępowanie dotyczące rozpatrzenia petycji. Dla porównania,
analogiczna regulacja dotycząca wniosków, zawarta w art. 243 k.p.a., nakłada na organ,
który otrzymał wniosek a nie jest właściwy do jego rozpatrzenia, obowiązek przekazania
go organowi właściwemu w ciągu 7 dni. W trakcie prac komisji senackiej rozpatrującej projekt problem ten był podnoszony, jednakże twórcy projektu bronili takiego rozwiązania
wskazując, iż petycje będą mogły być kierowane do podmiotów, które nie działają w sposób stały, lecz na posiedzeniach, które organizowane są w określonych przerwach czasu,
jak Sejm, Senat czy organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Po pierwsze,
należy jednak wskazać, iż wnioski i skargi składane na podstawie k.p.a. również mogą być
kierowane do tych organów. Ewentualnie można byłoby rozważyć możliwość przyjęcia
co do zasady i per analogiam do k.p.a., iż termin na przekazanie sprawy według właściwości wynosi 7 dni, jednocześnie przewidując wyjątek, iż w przypadku Sejmu i Senatu z uwagi na specyfikę pracy tych organów powyższy termin jest dłuższy i wynosi np. 14 dni.
Wątpliwości co do trafności przyjętego rozwiązania budzić może art. 8 ust. 3 projektu, dotyczący petycji, których przedmiot leży w kompetencji kilku organów. W projekcie
przyjęto, iż w sytuacji, gdy petycja dotyczy kilku spraw podlegających rozpatrzeniu przez
różne organy, adresat petycji rozpatruje sprawy należące do jego właściwości, a pozostałe przekazuje do innych organów, zawiadamiając o tym składającego. Rozwiązanie takie
nie budzi wątpliwości prawnych, jednak zastanowić się można, czy nie będzie powodowało problemów już na etapie stosowania ustawy. Rozwiązanie takie przyjęte został między innymi w Hiszpanii i w tamtejszej praktyce ustrojowej się nie sprawdziło. W Hiszpanii
problem wynika z faktu, iż Konstytucja nie określa podmiotów, do których petycje mogą
być kierowane. W dyskusjach wskazywano, iż obywatele mogą składać petycje jednocześnie, do co najmniej czterech kategorii instytucji: organów przedstawicielskich (ogólnokrajowych i regionalnych), organów administracji publicznej, ombudsmana (w tym lokalnych
rzeczników praw obywatelskich) oraz organów jurysdykcyjnych, w szczególności Krajowej Rady Sądownictwa (choć do petycji kierowanych do parlamentu i rzeczników ustawy
organicznej o petycjach się nie stosuje). Jak wskazuje K. Complak, wielość jednocześnie
dopuszczalnych odbiorców petycji może być przyczyną braku jasności co do rozstrzygnięcia sprawy przez organy państwa, gdyż każdy z adresatów petycji może udzielić innej
odpowiedzi. Dla osoby składającej petycje, powstaje wówczas kwestia wyboru najwłaściwszej. Brak jest bowiem organu rozstrzygającego o tym, która z przedstawionych propozycji rozwiązania zgłoszonego problemu jest właściwa69.
Lepsze wydaje się rozwiązanie litewskie, gdzie ustawa o petycjach70 przewiduje
w art. 11 p. 6, iż w przypadku, gdy przedmiot petycji leży w kompetencji kilku podmiotów,
petycję rozpoznaje ten organ, którego zakres właściwości jest najszerszy w aspekcie terytorialnym i rzeczowym. Jednocześnie sformułowano zasadę współdziałania komisji
petycji i instytucji publicznych przy rozpatrywaniu petycji. Wykonując swojej kompeten69 K. Complak, op. cit., s. 198.
70 Litewska ustawa o petycjach przyjęta przez Sejmas w dniu 7 lipca 1999 r. (Nr VIII-1313)
2012-07-24 11:34:24
cje komisje petycji mogą zasięgnąć opinii ekspertów, instytucji państwowych, instytucji
naukowych oraz innych edukacyjnych, jak również zapraszać przedstawicieli tych podmiotów na posiedzenia.
Należy mieć również na uwadze, iż w praktyce może dochodzić do sporów, co do właściwości rzeczowej organu rozstrzygającego konkretną petycję. Z perspektywy wnoszącego petycję szczególnie niepożądany będzie spór o charakterze negatywnym, gdy żaden
z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie, która jest przedmiotem petycji. Ustawodawca powinien zatem jasno określić, w jaki sposób takie sytuacje będą rozwiązywane. Otrzymanie przez dany podmiot petycji nie może bowiem powodować rozszerzenia
jego kompetencji w celu załatwienia danej sprawy nawet wówczas, gdy będziemy mieć
do czynienia z luką prawną i w świetle obowiązujących przepisów żaden organ władzy
publicznej nie jest władny podjąć decyzje w danej sprawie71. Jedną z podstawowych zasad
ustrojowych jest w Polsce zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji, który stanowi, iż „organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”. Zgodnie
z art. 12 projektu, adresat petycji ma obowiązek ją rozpatrzyć niezwłocznie, jednak nie później niż w ciągu 3 miesięcy. Z punktu widzenia obywatela, termin 3 miesięcy na rozpatrzenie petycji wydaje się być długi, tym bardziej, że petycje będą mogły być rozpatrywane
przez właściwe komisje a nie koniecznie na sesjach plenarnych.
Art. 11 ust. 1 projektu, który stanowi, iż „petycja złożona do Sejmu lub Senatu
jest rozpatrywania przez wskazana w regulaminie odpowiednio Sejmu lub Senatu właściwą komisję”, nie narusza w mojej ocenie zasady autonomii parlamentu przewidzianej
w art. 112 konstytucji, chociaż zarzut taki formułowany był w opiniach dotyczących projektu. W sytuacji procedury rozpatrywania petycji dochodzi bowiem do bezpośredniej relacji
pomiędzy Sejmem i Senatem a jednostką. W przypadku braku takiej regulacji ustawowej,
nie można byłoby wprowadzić zasady, iż petycje kierowane do tych organów są rozpatrywane przez ich organy wewnętrzne. Oczywiście komisje mogłyby zająć się ich rozpatrzeniem wstępnym, jednak o ostatecznym ustosunkowaniu się do petycji decydować powinien organ, do którego petycje są kierowane, a więc potrzebne byłoby umieszczenie petycji w porządku obrad i uczynienie jej przedmiotem uchwały. To samo dotyczy samorządu
terytorialnego. Obecnie wpływające wnioski i skargi rozpatrywane są w drodze uchwały
całej rady. Przepis art. 11 ust. 2 projektu umożliwia organom samorządowym powierzenie
kompetencji rozpatrywania petycji swoim organom wewnętrznym.
W dalszych przepisach, projekt odnosi się do petycji wielokrotnych (art. 13), możliwości pozostawienia petycji bez rozpatrzenia (art. 14), które omawiam w rozdziale piątym.
Projektodawca przewidział z art. 15 ust. 3 projektu, iż niezgodny z treścią petycji sposób jej rozstrzygnięcia nie może być przedmiotem skargi. Rozwiązanie takie wydaje się
racjonalne, gdyż w przypadku niektórych organów centralnych trudno byłoby wskazać
podmiot, który byłby właściwy do rozpatrzenia tego rodzaju środków zaskarżenia. W przypadku rozpatrywania petycji przez komisje Sejmu lub Senatu, odwołania mogłyby być
kierowane do odpowiednich Izb. W odniesieniu do organów samorządowych przyjęcie odwrotnego rozwiązania mogłoby stanowić wkroczenie innych podmiotów w kompetencje
71 Por. B. Banaszak, Prawo obywateli…, op. cit., s. 29.
2012-07-24 11:34:24
tych organów72. Warto w tym miejscu dla porównania wspomnieć, iż ograniczenie temporalne zasady powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) przewiduje litewska ustawa stanowiąc
w art. 7 ust. 2, że jeśli wnioskodawca nie zgadza się z decyzją komisji petycji, parlamentu
lub rządu dotyczącej żądań i propozycji przedstawionych w petycji, może on ponownie
wnieść petycję w tej samej sprawie zgodnie z przepisami ustawy, jednak nie wcześniej niż
po upływie roku od otrzymania powiadomienia o sposobie rozpatrzenia petycji.
Wnoszącemu petycję co do zasady przysługiwać będzie natomiast skarga na bezczynność organu, w przypadku, gdy nie dochowa on wskazanych w ustawie terminów,
aczkolwiek środek ten nie został wskazany w projekcie wprost. Dla kontrastu, przytoczyć
można art. 12 hiszpańskiej ustawy organicznej o petycjach wprost przewiduje, iż „Prawo petycji podlega ochronie sądowej w trybie przewidzianym w art. 53 ust. 2 Konstytucji, niezależnie od innych działań, uznanych przez składającego za stosowne. Mogą być
one przedmiotem skargi administracyjnej w postępowaniu sądowych, przewidzianym
w art. 114 i nast. ustawy nr 29 z 13 lipca 1998 r. o sądownictwie administracyjnym, w następujących przypadkach: a) stwierdzenie niedopuszczalności petycji, b) zaniechanie obowiązku odpowiedzi w ustalonym terminie, c) braku w odpowiedzi elementów składowych, przewidzianych w poprzednim artykule. Pouczenie o środkach, które przysługują
składającym petycję w przypadku, gdy organ odmówi jej rozpoznania, przewiduje również litewska ustawa o petycjach. Jeżeli tak się stanie, wnioskodawcy przysługuje skarga
do parlamentu, w przypadku gdy o petycji orzekała parlamentarna Komisja Petycji, do rządu na decyzje rządowej Komisji Petycji lub do rady gminy, jeżeli rozstrzygnięcie wydała
gminna komisja petycji. Organy te mają obowiązek rozpatrzyć skargę w terminie 30 dni
od jej otrzymania, powiadamiając wnioskodawcę o sposobie je rozstrzygnięcia.
Negatywnie oceniam natomiast przewidziany w art. 16 projektu wyjątek od zasady
dyskontynuacji prac parlamentu w odniesieniu do projektów ustaw wniesionych w wyniku rozpatrzenia petycji przez komisję właściwą na podstawie regulaminu Sejmu lub regulaminu Senatu, w stosunku do których postepowanie ustawodawcze nie zostało zakończone w trakcie kadencji Sejmu, w której zostały wniesione73. O ile wyjątek taki jest w pełni
uzasadniony w przypadku projektów wniesionych w ramach obywatelskiej inicjatywy
ustawodawczej, tu nie znajduje uzasadnienia. Nie ma bowiem przeszkód, aby organ kolejnej kadencji ponownie wniósł projekt wynikający z uprzednio złożonych petycji. Może
zdarzyć się również sytuacja, iż w obliczu klęski wyborczej, posłowie przegranej partii
będą składać petycje a następnie w oparciu o nie przedkładać inicjatywy ustawodawcze.
Zasadnym byłoby natomiast utrzymanie wyjątku od zasady dyskontynuacji w odniesieniu do procedury rozpatrzenia wniesionych petycji, których nie zdąży rozpatrzyć adresat
przed końcem kadencji.
Kolejną kwestią, która może budzić zastrzeżenia, jest przewidziany w projekcie obowiązek składania rocznych informacji przez Prezesa Rady Ministrów zarówno w Sejmie, jak
i w Senacie. W polskim prawie występują co prawda sytuacje, w których organy państwa
zobowiązane są do składania informacji w obu izbach, np. Rzecznik Praw Dziecka czy szef
IPN. Co do zasady jednak, takie rozwiązanie pozostaje w sprzeczności z zasadą politycznej
72 Por. P. Uziębło, Demokracja partycypacyjna, Gdańsk 2009, s. 210.
73 Przyznać należy, iż większość opinii do projektu była przychylna temu rozwiązaniu.
2012-07-24 11:34:24
odpowiedzialności rządu wyłącznie przed Sejmem, który posiada kompetencje kontrolne
względem rządu. Problem ten mógłby zostać rozwiązany na przykład poprzez wprowadzenie zasady, iż Prezes Rady Ministrów przedkłada stosowną informację w Sejmie, a Marszałek Sejmu przesyła ją następnie Marszałkowi Senatu. Nie mniej jednak, składanie przez
Radę Ministrów informacji obu izbom wynika co prawda z innych aktów ustawowych, jak
np. art. 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem
w sprawach związanych z członkostwem Rzeczpospolitej Polskiej w Unii Europejskiej74,
który nakłada na Radę Ministrów obowiązek przedstawiania Sejmowi i Senatowi, nie rzadziej niż raz na 6 miesięcy, informacji o udziale Rzeczpospolitej Polskiej w pracach Unii
Europejskiej. Ponadto, Senat może również żądać od rządu przedstawienia informacji
o sprawie związanej z członkostwem Polski w Unii Europejskiej, przy czym należy zauważyć, iż te regulacje są konsekwencją wiążącego na prawa europejskiego.
Nałożenie na rząd obowiązku przedkładania rocznych sprawozdań może wywoływać wątpliwość, czy nie jest to forma kontroli rządu przez organy władzy ustawodawczej. W doktrynie prezentowane są poglądy, iż funkcja kontrolna Sejmu nie powinna
wykraczać poza ramy bezpośrednio wskazane w Konstytucji. Przyjmując takie założenie,
ustawa nie powinna nakładać na Radę Ministrów dodatkowych obowiązków, takich jak
konieczność przedkładania rocznych sprawozdań ze swojej działalności. Rozwiązanie
tej sytuacji dają same postanowienia projektu, zgodnie z którymi Rada Ministrów ma
obowiązek publikować takie informacje w Biuletynie Informacji Publicznej. Ograniczenie sprawozdawczości do publikacji informacji w BIP byłoby to spójne z rozwiązaniami
przyjętymi w odniesieniu do organów samorządowych oraz organizacji i instytucji społecznych wykonujących zadania publiczne jako zadania zlecone. Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy, wprowadzenie tego obowiązku miało pozwolić „na ogólną
orientację, a także analizę zakresu przedmiotowego wnoszonych petycji”. Umieszczenie
informacji w BIP jest zatem wystarczające, aby ten cel osiągnąć.
Zgodnie z art. 19 projektu ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie do petycji stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego. Z jednej
strony, jedną z podstawowych zasad techniki prawodawczej w Polsce jest zasada, iż ustawa powinna możliwie wyczerpująco normować daną dziedzinę spraw, nie pozostawiając
poza zakresem swego unormowania istotnych fragmentów tej dziedziny. Za kompleksowym uregulowaniem materii petycji przemawia również funkcja informacyjna i edukacyjna projektowanej regulacji. Odesłanie do przepisów k.p.a. nie rozwiązuje również problemu szczegółowej regulacji kwestii proceduralno-organizacyjnych dotyczących regulacji
wnoszenia i rozpatrywania petycji w drodze przepisów wykonawczych. Nie można bowiem w sposób analogiczny stosować przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia
8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków75
wydanego na podstawie art. 226 k.p.a.. Na marginesie, należy zauważyć, iż przepisy końcowe zawierają przepisy zmieniające art. 221 kodeksu postępowania administracyjnego,
w związku z czym będzie musiał zostać zastosowany tryb szczególny przewidziany w Regulaminie Sejmu dla uchwalania przepisów kodeksu.
74 Dz. U. 2004, Nr 52, poz. 515.
75 Dz. U. 2002, Nr 5, poz. 46.
2012-07-24 11:34:24
Poza jasnym określeniem definicji petycji, o czym wspomniano już wcześniej, kolejnym postulatem pod adresem przyszłej regulacji ustawowej jest zapewnienie skutecznej realizacji prawa petycji, czyli określenie np. jakie środki przysługują wnoszącemu,
jeżeli organ we wskazanym w ustawie terminie nie ustosunkuje się do złożonej petycji.
Zastanowić się również można nad zwiększeniem udziału autorów petycji w procesie
ich rozpatrywania poprzez np. możliwość udziału w posiedzeniach organów je rozpatrujących.
Jak wyżej wskazano, petycje z natury swojej nie mają charakteru władczego. Adresat
musi się do niej w odpowiednim czasie ustosunkować, aczkolwiek realizacja postulatów
zawartych w petycji zależy wyłącznie od jego woli. Nie oznacza, to iż petycje są instytucją
nieskuteczną. Ich prawidłowe funkcjonowanie spełnia kilka funkcji – promuje bezpośrednie zaangażowanie społeczeństwa w sprawy publiczne, wywołując debatą społeczną, jak
również uwiarygadnia problem i zwraca na niego uwagę mediów oraz władzy publicznej76.
Na marginesie należy zwrócić uwagę, iż zapewnienie efektywnej skuteczności
jest jedną z największych słabości instrumentów demokracji bezpośredniej i semibezpośredniej, jakie występują w Polsce. Przykładowo, inicjatywa ludowa ma w Polsce
charakter wyłącznie pośredni (tzw. agenda initiative). Zarówno w przypadku inicjatywy
referendalnej na poziomie ogólnokrajowym77, jak i inicjatywy ustawodawczej78 spełnienie wszystkich warunków ustawowych wywołuje skutek jedynie w postaci konieczności
rozpatrzenia przedłożonej przez obywateli propozycji. Organy nie mają natomiast konieczności ich uwzględnienia. W rezultacie nigdy nie zdarzyło się jeszcze, aby obywatelski
wniosek o przeprowadzenie referendum został uwzględniony. W odniesieniu do inicjatyw
też dane statystyczne nie są zadawalające. W okresie od 1999 roku, kiedy w życie weszła
ustawa o wykonaniu inicjatywy ustawodawczej do kwietnia 2012 r. podjęto 105 inicjatyw,
z których 35 zostało skutecznie wniesionych do parlamentu, a tylko 8 uchwalonych. Sejm
VII kadencji kontynuuje również postępowanie z 11 projektami obywatelskimi, które
wniesione były w poprzedniej kadencji79. Ten sam problem dotyczy samego referendum.
Przepisy Konstytucji przewidują, iż referendum jest dla organów państwowych wiążące, jeżeli poziom frekwencji przekroczy 50% wszystkich uprawnionych do głosowania.
Nie wspomina natomiast, w jaki sposób i w jakim terminie organy te mają wolę obywateli
zrealizować. Ustawa o referendum w art. 67 precyzuje natomiast, iż właściwe organy państwowe „podejmują niezwłocznie czynności w celu realizacji wiążącego wyniku referendum” nie później jednak niż w terminie 60 dni od dnia ogłoszenia uchwały Sądu Najwyższego o ważności referendum. Nie ma natomiast żadnych gwarancji, że wynik referendum
faktycznie zostanie zrealizowany.
76 G. Smith, Power Beyond the Ballot. 57 Democratic Innovations from Around the World, Londyn 2005, s. 34.
77 Prawo obywateli do wystąpienia z wnioskiem o zarządzenie referendum ogólnokrajowego reguluje
art. 63 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym, Dz.U. 2003, Nr 57, poz. 507 z późn zm., natomiast w odniesieniu do referendum lokalnego art. 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym,
Dz.U. 2000, Nr 88, poz. 985.
78 Uregulowanej w ustawie z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli,
Dz.U. 1999, Nr 62, poz. 688, stanowiącej realizację art. 118 ust. 2 Konstytucji.
79 Szerzej: A. Rytel-Warzocha, P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli jako instrument bezpośredniej partycypacji społecznej, Raport przygotowany dla Instytutu Spraw Obywatelskich, Łódź 2012.
2012-07-24 11:34:24
W związku z ustawowym odesłaniem do k.p.a., w tym art. 225, należy przyjąć, iż jedną
z gwarancji realizacji prawa petycji jest odpowiedzialność porządkowa lub dyscyplinarna
pracownika organu państwowego, pracownika samorządowego oraz organu organizacji społecznej, winnego niewłaściwego i nieterminowego załatwiania skarg i wniosków.
Z punktu widzenia usatysfakcjonowania składającego petycję, jest to gwarancja słaba,
nie zapewniająca realizacji jego postulatów. W tym kontekście pozytywnie ocenić należy obowiązek przedstawienia uzasadnienia sposobu załatwienia petycji, przewidziany
w art. 15 ust. 1 projektu.
2012-07-24 11:34:24
2012-07-24 11:34:24
Prawo petycji na poziomie lokalnym – perspektywy
funkcjonowania pod regulacjami nowej ustawy
Mówiąc o podmiotowym prawie do petycji nie można zapominać, iż jest ono skorelowane z odpowiednimi obowiązkami organów, do których petycje mogą być adresowane.
W związku z tym, wyrażane są czasem obawy, głównie ze strony samorządów, iż na skutek
wejścia w życie ustawy i i towarzyszącej temu szerokiej kampanii informacyjnej, petycje
zaczną masowo napływać do lokalnych organów, co może sparaliżować ich pracę80. Potencjalnie istnieje również ryzyko, iż petycja stanie się narzędziem obstrukcji wykorzystywanym w politycznej walce pomiędzy organem stanowiącym a wykonawczym gminy, gdzie
indywidualni radni będą składać petycje do wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Należy
podkreślić, iż istnienie prawa petycji na poziomie lokalnym determinowane jest treścią
art. 63 Konstytucji, w związku z czym nikt nie kwestionuje samego prawa do składania petycji do władz lokalnych, jednakże zwraca się uwagę na konieczność takiego zaprojektowania przepisów przyszłej ustawy, aby z jednej strony zapewnić obywatelom możliwość
realnego korzystania z tego prawa, a z drugiej zabezpieczyć potencjalnych adresatów
petycji przed działaniami, mającymi na celu wyłącznie obstrukcję.
W świetle proponowanych rozwiązań, jak również dotychczasowej praktyki, wydaje
się jednak mało prawdopodobne, aby prawo petycji na poziomie lokalnym stało się narzędziem obstrukcji ze strony mieszkańców, ich grup lub innych podmiotów. Może się
jednak zdarzyć, przy dużej dostępności tego środka, iż w szczególnie kontrowersyjnych
kwestiach petycje będą składane masowo. Nie należy tego jednak oceniać negatywnie,
gdyż duża aktywność społeczna będzie świadczyć o tym, iż jeden z celów zakładanych
przez projektodawców, jakim jest popularyzacja wiedzy nt. prawa petycji i zwiększenie
w tym zakresie świadomości społecznej, został osiągnięty. Poniżej przedstawić można
kilka argumentów, które świadczą o tym, iż wejście w życie ustawy o petycjach nie powinno grozić zablokowaniem normalnego funkcjonowania organów państwowych oraz
administracji samorządowej:
Po pierwsze, należy mieć świadomość, iż petycja z istoty swojej nie ma charakteru
władczego, a tym samym stanowi instrument dość słaby, jeżeli chodzi o efektywność,
w porównaniu z innymi formami partycypacji społecznej w procesach decyzyjnych, przede wszystkim z referendum lokalnym, czy chociaż z inicjatywą uchwałodawczą. Jeżeli
mówić o efektywności petycji to bardziej w wymiarze politycznym niż prawnym. Istotną
gwarancją w tym zakresie jest przewidziana w projekcie transparentność procedury rozpatrywania petycji, zapewniona poprzez obowiązek publikacji w Internecie informacji dotyczących ich wnoszenia i sposobu rozpatrzenia. Powszechny dostęp do tych informacji
80 Takie obawy pod adresem ustawowej regulacji instytucji partycypacji społecznej na poziomie lokalnym zgłoszone zostały przez Zarząd Związku Miast Polskich w stanowisku odnośnie do projektu ustawy o wzmocnieniu
udziału mieszkańców w działaniach samorządu terytorialnego, o współdziałaniu gmin, powiatów i województw
oraz o zmianie niektórych ustaw.
2012-07-24 11:34:24
może spowodować, iż reakcja organów na postulaty mieszkańców stanie się jednym z kryteriów oceny ich działania, co może przełożyć się na wynik kolejnych wyborów samorządowych. W praktyce, obywatele bardziej cenią sobie jednak bezpośredni kontakt z przedstawicielami władzy, czy to w trakcie organizowanych debat publicznych z udziałem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i radnych, czy też w trakcie indywidualnych spotkań
z tymi osobami. Z tego też powodu, z dużymi nadziejami środowiska działające na rzecz
demokracji lokalnej podchodziły do instytucji wysłuchania publicznego na posiedzeniu
organu stanowiącego, zaproponowanej w prezydenckim projekcie ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w działaniach samorządu terytorialnego, współdziałaniu
gmin, powiatów i województw oraz o zmianie niektórych ustaw81. Świadczyć mogą o tym
również dane dotyczące aktywności społecznej w przedmiocie korzystania ze środków
pokrewnym petycjom, a mianowicie skarg i wniosków, które już od dawna funkcjonują
na zasadach określonych w k.p.a. Istotne jest, że zarówno krąg adresatów petycji, wniosków i skarg, jak i krąg podmiotów uprawnionych do ich składania, uregulowane zostały
w konstytucji w identyczny sposób. Na marginesie należy wskazać, iż postanowienia k.p.a.
w zakresie rozdziału VIII znajdują zastosowanie również do Sejmu i Senatu82, na co wyraźnie wskazuje art. 2 k.p.a., stanowiąc, iż kodeks „normuje ponadto postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych”83. Dane na temat
korzystania przez obywateli z powyższych środków jednoznacznie wskazują, iż instytucje
te nie są nadużywane, szczególnie jeżeli chodzi o skargi i wnioski składane do organów
stanowiących84. Twierdzenie to potwierdzają dane senackiej Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji, która w obecnej kadencji rozpatrzyła w sumie 18 petycji85.
Po drugie, proponowana w projekcie prawna regulacja petycji zawiera rozwiązania,
które pozwalają skutecznie radzić sobie z przejawami pieniactwa, czy usprawnić postępowanie w przypadku masowego zalewu organów petycjami, w szczególności takie jak:
• Stosunkowo długi termin na rozpatrzenie petycji, w porównaniu do terminów przewidzianych w k.p.a. w odniesieniu do skarg i wniosków, który wynosi 3 miesiące, a w pewnych
okolicznościach wskazanych w art. 12 projektu może zostać wydłużony nawet do pół roku.
81 Pierwsza wersja projektu przygotowana została w marcu 2011 r., a następnie projekt poddany został konsultacjom społecznym. W rezultacie opracowano kolejny tekst projektu, który opublikowany został na stronie internetowej Prezydenta RP w lipcu 2011, a później jego ostateczną wersję w październiku 2011 r., jednakże jak do tej
pory nie trafił do laski marszałkowskiej.
82 W doktrynie można spotkać poglądy, iż procedura dotycząca petycji, skarg i wniosków określona w k.p.a.
nie dotyczy Sejmu i Senatu, jako że stosowanie postanowień k.p.a. do tych organów zostało wyłączone, zob.
W. Orłowski, Prawo petycji w obowiązującym ustawodawstwie i proponowane kierunki zmian, Biuro Informacji
i Dokumentacji, Dział Analiz i Opracowań Tematycznych Kancelarii Sejmu, Opinie i ekspertyzy OE-85, wrzesień
2008, s.15.
83 W praktyce petycji, wniosków, skarg wpływających do Sejmu i Senatu jest coraz więcej. Popularnością cieszy
się przede wszystkim składanie tych środków za pośrednictwem Internetu, zob. J. Lipski, Prawo do petycji, skarg
i wniosków w polskim systemie prawnym, Zeszyty Prawnicze Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Warszawa 2004, Nr 4(4), s. 121 i n.
84 Przykładowo, do Rady Miasta Gdyni łącznie skarg i wniosków wpłynęło w 2009 r. – 9, w 2010 r. – 10, a w 2011 r. – 7,
do Rady Miasta Gdańska w 2011 roku wpłynęły 4 skargi i nie złożono żadnego wniosku, do Rady Miasta Krakowa
od 2010 roku w sumie wpłynęły 73 skargi i również nie wpłynął żaden wniosek, w latach 2010 i 2011 do Rady Miasta
i Prezydenta Olsztyna wpłynęły każdego roku 52 skargi i nie odnotowano żadnego wniosku a do Rady Miasta Warszawy w roku 2010 wpłynęły 149 skargi i 11 wniosków, zaś w roku 2011 – 157 skarg i 7 wniosków. Sytuacja podobnie
wygląda w mniejszych miastach, np. w liczącym ok. 26 tys. Mieszkańców Pruszczu Gdańskim, w okresie 2005–2012
wpływało od 2 do 5 skarg rocznie, natomiast nie wpłynął żaden wniosek.
85 Rozpatrzono 5 petycji na 31 posiedzeniu w dniu 20 maja 2012 r., 5 petycji na 13 posiedzeniu w dniu 22 lutego
2012 r., 6 petycji na 12 posiedzeniu w dniu 21 lutego 2012 r., 2 petycje na 6 posiedzeniu w dniu 10 stycznia 2012 r.
2012-07-24 11:34:24
• Wprowadzenie odrębnej regulacji petycji wielokrotnej. W przypadku masowego
napływu petycji, przed koniecznością rozpatrywania osobno każdej z nich oraz udzielania
odpowiedzi każdemu autorowi petycji indywidualnie, zabezpiecza art. 13 projektu, który
przewiduje, iż w przypadku, gdy „w ciągu miesiąca od otrzymania petycji przez właściwy
organ rozpatrujący składane są dalsze petycje dotyczące tej samej sprawy, rozpatrujący
petycje może zarządzić łączne rozpatrywanie petycji (petycja wielokrotna)”. W takim przypadku, organ rozpatrujący ogłasza na swojej stronie internetowej lub na stronie urzędu,
który go obsługuje, okres oczekiwania na dalsze petycje nie dłuższy niż 2 miesiące, licząc
od dnia ogłoszenia. Tym samym automatycznie wydłuży się czas na rozpatrzenie petycji.
Istotnym postanowieniem w tym kontekście jest również art. 13 ust. 3, zgodnie z którym
organ rozpatrujący petycje wielokrotną wzywa do uzupełnienia lub wyjaśnienia treści petycji poprzez zamieszczenie stosownej informacji na swojej stronie internetowej, nawet
w przypadku, gdy część petycji wpłynęła w formie pisemnej. W ten sam sposób ogłosić
można wynik rozpatrzenia petycji wielokrotnej, co zastępuje obowiązek wysyłania indywidualnych zawiadomień.
• Możliwość pozostawienia sprawy bez rozpoznania, jeżeli już uprzednio została ona
rozpatrzona przez dany organ. Art. 14 projektu wskazuje, iż „petycję złożoną w sprawie,
która była już przedmiotem rozpatrzonej petycji, można pozostawić bez rozpoznania, informując jedynie składającego petycję o poprzednim wyniku rozpatrzenia”. Autorzy projektu celowo wskazali, iż adresat petycji może ją ale nie musi pozostawić bez rozpoznania,
gdyż w określonych okolicznościach ponowne rozpatrzenie może być zasadne, szczególnie, gdy zmianie ulegną okoliczności faktyczne lub prawne.
• Wyraźne dopuszczenie w art. 12 ust. 2 projektu możliwości rozpatrywania petycji przez właściwe komisje organu stanowiącego jednostki terytorialnej, wskazane
w statucie danej jednostki. W związku z tym petycje nie będą musiały być rozpatrywane
na sesjach plenarnych organu samorządowego, jak ma to miejsce obecnie w odniesieniu
do skarg i wniosków. Rada gminy/miasta/powiatu czy sejmik wojewódzki nie będą miały
zatem obowiązku przeprowadzenia debaty w sprawie zgłoszonej petycji, jeżeli przyjmie
odpowiednie regulacje w statucie.
• Wyłączenie zasady skargowości w odniesieniu do rozstrzygnięć podejmowanych
w wyniku rozpatrzenia petycji; zgodnie z art. 15 ust. 3, wynik rozpatrzenia petycji nie może
być przedmiotem skargi, a zatem merytoryczna decyzja organu co do sposobu rozpatrzenia sprawy będącej przedmiotem petycji ma charakter ostateczny i nie może być prawnie
zakwestionowana.
• Dopuszczenie możliwości składania petycji w formie elektronicznej pozwala przypuszczać, iż w wielu przypadkach będą one składane za pośrednictwem poczty elektronicznej, co pozwoli w ten sam sposób zawiadamiać ich autorów o sposobie rozpatrzenia
– przyspieszając i ułatwiając tę procedurę.
Należy też wskazać, iż projekt senacki był opiniowany przez przedstawicieli różnych
samorządów lokalnych, m.in. przez Związek Województw Rzeczypospolitej Polskiej,
w ramach którego opinie swojej wyraziły władze samorządowe sześciu województw
i nie wszyscy podzieli wskazane wyżej obawy. Opinie na temat projektu były różne, jednak
wśród zgłaszanych uwag nie wskazywano na zagrożenia, jakie ustawa może spowodo-
2012-07-24 11:34:24
wać w funkcjonowaniu samorządów. Marszałek Województw Opolskiego wprost nawet
stwierdził, iż „wejście w życie ustawy w przypadku Samorządu Województwa Opolskiego nie spowoduje znacznych wydatków budżetowych, jak również nie będzie potrzeby
stworzenia nowych stanowisk pracy dla osób odpowiedzialnych za realizację nowych
obowiązków ustawowych”86.
Po trzecie, obaw takich nie potwierdzają doświadczenia innych państw. Trudno
jest oczywiście kompleksowo zbadać instytucję petycji funkcjonującą na poziomie lokalnym we wszystkich państwach i dokonać jej analizy prawno-porównawczej z uwagi
na olbrzymią liczbę i różnorodność lokalnych społeczności, co powoduje, iż jak dotąd takich badań nie przeprowadzono. Partycypacja mieszkańców w życiu publicznym, w tym
również wyrażająca się w składaniu petycji, zależy od wielu czynników – otwartości władz
lokalnych na udział mieszkańców w sprawowaniu władzy, poziomu kultury i świadomości
politycznej lokalnej społeczności, dostępności i jakości informacji na temat spraw publicznych, gotowości mieszkańców do angażowania się w publiczną debatę i uczestniczenia
w podejmowaniu decyzji, dostępności i rodzajów narzędzi komunikowania się mieszkańców z lokalną władzą, czy stopnia zainteresowania sprawami lokalnymi poszczególnych
członków wspólnot87. Można natomiast przedstawić doświadczenia w realizacji prawa
petycji na tle innych form partycypacji w życiu publicznym na przykładzie wybranych
państw.
W Bułgarii prawo petycji uregulowane zostało w art. 45 Konstytucji z dnia 12 lipca
1991 r., który stanowi, iż „Obywatele mają prawo kierowania do organów państwa skarg,
wniosków i petycji”. Kwestię trybu przedkładania i rozpoznawania petycji grupowych reguluje natomiast ustawa z 2009 roku o bezpośrednim udziale obywateli w sprawowaniu
władzy państwowej i lokalnej88. Uprzednia ustawa z 1996 r. procedurę przedkładania petycji określała bardzo restrykcyjnie regulując ją na wzór inicjatywy ludowej89. Przedmiotem takiej inicjatywy nie był jednak konkretny akt prawodawczy, ale pisemne stanowisko
mieszkańców w sprawie o istotnym znaczeniu dla danej wspólnoty lokalnej, w którym
zawarte mogły być postulaty skierowane do organów lokalnej władzy. Cała procedura
mogła być wszczęta przez grupę co najmniej 100 osób posiadających czynne prawo wyborcze, a w przypadku wspólnot liczących mniej niż 200 osób – 1/5 uprawnionych do głosu. W trakcie zwołanego w tym celu spotkania osoby te wybierały komitet, składający
się z od 3 do 5 osób, który rejestrował się w odpowiednim urzędzie gminy. Po weryfikacji
prawidłowości przebiegu wyborów członków komitetu rozpoczynał trwającą jeden miesiąc akcję zbierania podpisów pod petycją. Aby mogła ona zostać skutecznie wniesiona,
należało zgromadzić podpisy co najmniej 1/5 wszystkich uprawnionych do głosu osób
86 Opinie wyrażone w ramach konsultacji załączone zostały do projektu ustawy wniesionego do Sejmu poprzedniej kadencji, Druk Nr 4261/VI kadencja.
87 Problem złożoności partycypacji społecznej na poziomie lokalnym i sposoby badania jej poziomu są przedmiotem badań prowadzonych w ramach projektu „Decydujmy razem. Wzmocnienie mechanizmów partycypacyjnych w kreowaniu i wdrażaniu polityk publicznych oraz podejmowaniu decyzji publicznych” realizowanego
przez Instytut Spraw Publicznych, zob. Decydujmy razem. Udział społeczności lokalnych w podejmowaniu decyzji
publicznych, Warszawa 2011.
88 Ustawa ta zastąpiła poprzednią Ustawę o dowoływaniu się do narodu z 1996 r.
89 Tytuł rozdziału V, który te kwestie reguluje brzmi „inicjatywa obywatelska”, aczkolwiek w literaturze przedmiotu instytucja ta powszechnie traktowana jest jako prawo petycji zbiorowej, zob. P. Tsekov, Direct Democracy. An
Overview of History and Practices, Sofia 2005, s. 47.
2012-07-24 11:34:24
zamieszkujących daną jednostkę terytorialną. Zgodnie z ustawą, organy miały obowiązek
poddać przedmiot petycji pod obrady w terminie miesiąca od jej wniesienia oraz podjąć
stosowną uchwałę. W roku 2009 przyjęto nowy akt regulujący formy społecznej partycypacji – referendum ogólnokrajowe i lokalne, ogólne spotkania z mieszkańcami i petycje
(wciąż określane jako inicjatywa ludowa). W odniesieniu do petycji wprowadzono dość
istotne zmiany. W świetle ustawy, petycje zbiorowe oznaczają prawo co najmniej 50. osób
– w odniesieniu do petycji na szczeblu ogólnokrajowym – oraz 15. osób – mieszkających
w danej jednostce samorządowej – do zebrania podpisów innych obywateli pod petycją
dotyczącą istotnych kwestii, mieszczących się w kompetencjach organów, do których
jest kierowana. Istotne jest, iż proces ten został odformalizowany. Adresat petycji ma obowiązek rozpatrzyć petycję oraz ogłosić sposób jej rozpatrzenia wraz z informacja o podjętych środkach w terminie miesiąca od otrzymania petycji90.
Z doświadczeń Bułgarii wynika, iż większość obywateli w ogóle nie bierze udziału
w lokalnym życiu politycznym poza udziałem w wyborach lokalnych. Spośród instrumentów umożliwiających wpływ na władzę największą popularnością cieszą się debaty
publiczne realizowane w trakcie spotkań mieszkańców z przedstawicielami lokalnych
władz, które w 2003 r. odbyły się w ok. 60% gmin, przy czym w 2/3 tych gmin miały one
miejsce przynajmniej trzy razy w ciągu roku. Spotkania takie cieszyły się dużym zainteresowaniem, jednak zazwyczaj nie miały przełożenia na konkretne korzyści. Zarządzane
były zazwyczaj ad hoc, często brakowało im jasnych ram organizacyjnych, a następnie
podsumowania i wyciągnięcia wniosków, w związku z czym ich realny potencjał oddziaływania na organy decyzyjnie w gminie był bardzo ograniczony. Na drugim miejscu wśród
preferowanych przez mieszkańców środków były petycje, które w większości przypadków
służyły okazywaniu niezadowolenia z polityki prowadzonej przez lokalne władze, przy
czym miały one charakter petycji zbiorowych, pod którymi gromadzono podpisy większej
liczby mieszkańców. Takie inicjatywy podjęte zostały w ok. 27% gmin, ale ich praktyczny
wymiar był również znikomy. Przyczyn małej skuteczności petycji upatrywano przede
wszystkim w niewiążącym charakterze tego środka, a zatem uwzględnienie postulatów
mieszkańców zawsze zależy od woli lokalnych władz. Kolejnym środkiem, po który sięgali
mieszkańcy były skargi na decyzje lokalnych organów, co miało miejsce w jednej piątej
gmin91. Najmniej popularne były protesty92 oraz demonstracje93. Udział mieszkańców
w tych sformalizowanych formach jest zatem dość niski. Raczej szukali oni oni bezpośrednich kontaktów z władzą wykonawczą, czy radnymi, traktując lobbing w partykularnej sprawie jako bardziej produktywny. Niską partycypację społeczną w lokalnym życiu
politycznym przypisuje się przede wszystkim brakowi wiedzy i świadomości społecznej
obywateli. Przeprowadzone badania wskazywały, że mieszkańcy nie wierzą również, iż
mogą otrzymać instytucjonalne wsparcie w walce o swojej interesy od organizacji społecznych czy partii politycznych. Również media nie były postrzegane, jako narzędzie,
90 I. Taralezhkova, Towards a law on local direct democracy in Bulgaria, [w:] Local Direct Democracy in Europe,
pod red. T. Schiller, Wiesbaden 2011, s. 192.
91 W połowie przypadków miało to jednak charakter incydentalny, gdyż zdarzyło się tylko raz, w jednej czwartej
tych gmin dwa razy, a tylko w pozostałej części gmin trzy razy lub więcej.
92 W 14,8% gmin, z czego w 9% gmin tylko raz, w 4,8% dwa razy, zaś w 1% gmin trzy razu lub więcej.
93 W 16,4% gmin, w tym w 5,3% tylko raz, 5,8% dwa razy, a w 5,3% trzy razy lub więcej.
2012-07-24 11:34:24
za pomocą którego mieszkańcy mogliby wpływać na życie polityczne w swojej wspólnocie
lokalnej94.
Kolejny przykład to Estonia. Prawo składania petycji określone zostało w par. 46 Konstytucji Republiki Estońskiej przyjętej przez obywateli w referendum przeprowadzonym
w dniu 28 czerwca 1992 r., który stanowi, iż „każdy ma prawo zwrócić się z memorandum
lub petycją do urzędów państwowych, samorządów lokalnych i do ich funkcjonariuszy.
Tryb odpowiedzi określa ustawa”. Zasady i tryb udzielania odpowiedzi na petycje określa
ustawa z 1994 roku o odpowiedziach na petycje95. Ustawa ta zawiera ogólną procedurę
rozpatrywania i udzielania odpowiedzi na petycje, w sprawach które nie zostały uregulowane w innych aktach. Zgodnie z ustawą, urzędy państwowe, organy samorządu terytorialnego i ich funkcjonariusze mają obowiązek rejestrowania wszystkich petycji, które
są do nich adresowane i udzielenia na nie odpowiedzi na piśmie nie później niż w ciągu
miesiąca od ich otrzymania. W szczególnym przypadku, gdy rozpatrzenie sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego dochodzenia, termin ten może zostać wydłużony
do dwóch miesięcy, o czym organ musi pisemnie powiadomić wnioskodawcę. Jeśli wnioskodawca nie zgadza się z decyzją podjętą wskutek rozpatrzenia petycji może odwołać się
organu wyższej instancji lub sądu. W przypadku podjęcia decyzji przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, odwołanie kierowane jest do odpowiedniej rady
lub sądu. W przypadku, gdy w ustawowym terminie nie zostanie udzielona odpowiedź
na petycję lub udzielona odpowiedź jest nieadekwatna, funkcjonariusz zobowiązany
do jej udzielenia ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną lub sądową96. Prawo zwrócenia
się do sądu w przypadku naruszenia praw i wolności jednostki wynika również bezpośrednio z art. 15 konstytucji.
Z przeprowadzonych badań wynika, iż liczba rożnych zbiorowych akcji w Estonii
była niewielka. Przykładowo, w 2002 roku we wszystkich gminach w kraju miejsce miało
27 demonstracji i złożono 91 petycji. Petycje składane były przed wszystkim w średnich
gminach (ponad połowa w gminach liczących od 2 tys. do 5 tys. mieszkańców). Do organów lokalnych starano się również dotrzeć poprzez udział w spotkaniach dotyczących
rozstrzygnięcia istotnych dla mieszkańców spraw, których w całym kraju zorganizowano
92. Ze wszystkich powyższych środków najbardziej zinstytucjonalizowanym są petycje,
które można składać kolektywnie w interesie publicznym, przy czym w większości przypadków były one składane ad hoc w partykularnych sprawach. Można jeszcze dodać, iż
mieszkańcy nie przejawiali dużego zainteresowania udziałem w sesjach i pracach organów lokalnych97.
Na Słowacji prawo petycji gwarantuje art. 27 Konstytucji z dnia 1 września 1992 r.,
który stanowi, iż „1. Gwarantuje się prawo petycji. Każdy ma prawo samodzielnie lub
94 M. Minkova, M. Stefanova, R. Kolarova, D. Dimitrov, Report on the State of Local Democracy in Bulgaria, [w:] The
State of Local Democracy in Central Europe, pod red. G. Soós, Budapeszt 2006, s. 147 i n.
95 W Estonii nie ma jednej ustawy, która kompleksowo zawierałaby regulacje prawne dotyczące sposobu procedowania organów administracji publicznej. Regulacje te wynikają z postanowień kodeksu postępowania administracyjnego, kodeksu postępowania cywilnego, ustawy o odpowiedziach na petycje i kodeksu wykroczeń
administracyjnych.
96 D.J. Galligan, Administrative Law in Central and Eastern Europe, wyd. Central European University Press, 1999,
s. 82 i n.
97 G. Sootla, A. Toots, Indicators of Local Democracy in Estonia [w:] The State of Local Democracy in Central Europe, pod red. G. Soós, Budapeszt 2006, s. 268 i n.
2012-07-24 11:34:24
wspólnie z innymi zwracać się w sprawach publicznych lub innym wspólnym interesie
do organów państwowych i organów samorządu terytorialnego z prośbami, wnioskami
i skargami. 2. Petycja nie może wzywać do naruszenia podstawowych praw i wolności.
3. Petycja nie może ingerować w niezawisłość sądu.” Szczegółowe kwestie dotyczące petycji uregulowane zostały w ustawie98. Z badań nad partycypacją społeczną na poziomie
lokalnym wynika, iż udział w różnych formach lokalnej partycypacji przejawia ok. 25%
mieszkańców. Znacznie więcej jest wśród tej grupy osób starszych i w średnim wieku
niż osób młodych, jak również większe zaangażowanie przejawiają osoby z wyższym
wykształceniem, a patrząc na grupy zawodowe – osoby samozatrudnione, przedsiębiorcy i managerowie. Odnośnie konkretnych form partycypacji, w roku 2002 z prawa petycji
skorzystano w 16% gmin. Mieszkańcy wyrażali w ten sposób swoje poparcie lub krytykę
dotyczącą spraw lokalnych, przy czym te drugie nieznacznie przeważały. Publiczne demonstracje miały miejsce jedynie w 4 gminach, w 8% gmin mieszkańcy odwoływali się
od decyzji organów lokalnych. Przeprowadzone badania potwierdziły również, iż mieszkańcy słowackich gmin w przypadku pojawiających się problemów znacznie chętniej
osobiście zwracają się do organu wykonawczego lub radnych niż korzystają z zinstytucjonalizowanych form, takich jak petycje, uważając iż jest to działanie bardziej efektywne.
Również częściej od szukania wsparcia u współmieszkańców w celu złożenia zbiorowej
petycji, mieszkańcy zabiegali o wsparcie u organizacji społecznych, partii politycznych
w nurtujących ich sprawach, jak również korzystali ze wsparcia mediów99.
Na Węgrzech, art. XXV ustawy zasadniczej z dnia 25 kwietnia 2011 r. stanowi, iż „Każdy
ma prawo do tego, by indywidualnie bądź wspólnie z innymi zwracać się do dowolnego
organu władzy publicznej z pisemnymi prośbami, skargami lub postulatami”. Badania prowadzone na Węgrzech (2000) wskazują, iż pośród różnych rodzajów aktywności społecznej na poziomie lokalnym, mieszkańcy najczęściej wybierali inicjatywę uchwałodawczą,
z której skorzystali mieszkańcy 37% gmin. Drugim pod względem popularności środkiem
były bezpośrednie spotkania mieszkańców z przedstawicielami lokalnych władz, które
odbyły się 24% gmin (średnia 13,2 spotkania w gminie, w skali kraju 1,17). Petycje znalazły
się na trzecim miejscu – wnoszone były w 13% gmin, przy czym nie były one składane masowo, gdyż średnia wniesionych petycji to 1,2 na gminę (w skali kraju 0,16 petycji na gminę). Pozostałe środki to odwołania od decyzji organów (w 5% gmin, średnio 2,1 w gminie)
oraz publiczne demonstracji (w 3% gmin średnio 1,7 w gminie). W 49% gmin nie miały
natomiast miejsca żadne formy aktywności obywatelskiej. Aktywność mieszkańców była
znacznie większa w dużych miastach i zależała od liczby funkcjonujących w danej gminie
organizacji społecznych, jak również od poziomu rozwoju społeczno – gospodarczego danej wspólnoty lokalnej100.
Art. 104 Konstytucji Republiki Łotewskiej uchwalonej przez Zgromadzenie Konstytucyjne w dniu 15 lutego 1922 r. stanowi, iż „każdy ma prawo zwracać się do urzędów
państwowych i samorządowych z wnioskami i otrzymać merytoryczną odpowiedź. Każ98 Zákon c. 85/1990 Zb. o peticnom práve v znení zákona c. 242/1998 Z. z. a zákona c. 112/2010 Z. z
99 J. Sopóci, A. Hrabovská, J. Buncák, The State of Democracy in Slovakia, [w:] The State of Local Democracy in
Central Europe, pod red. G. Soós, Budapeszt 2006, s. 384 i n.
100 G. Soós, J. Kálmán, Report on the State of Local Democracy in Hungary, [w:] The State of Local Democracy in
Central Europe, pod red. G. Soós, G. Tóka, G. Wright, Budapeszt 2002, s. 91 i n.
2012-07-24 11:34:24
dy ma prawo do otrzymania odpowiedzi w języku łotewskim”101. Na Łotwie wśród pięciu instrumentów demokracji partycypacyjnej petycje zajęły pod względem stosowania
trzecie miejsce. Najczęściej, bo w 32% gmin mieszkańcy korzystali z inicjatywy ludowej,
następnie wnioskowali o przeprowadzenie spotkania z władzami w 19% gmin. Petycje
składano w 18% gmin, przy czym prawie dwa razy częściej miało to miejsce w średnich
i dużych miastach niż w gminach wiejskich. Marginalnie korzystano też z możliwości odwołań i skarg od decyzji władz (w 4% gmin) oraz publicznych demonstracji (w 1,7% gmin).
Z badań wyraźnie wynikało również, iż najczęściej z prawa petycji korzystali mieszkańcy
w średnich i dużych miastach (62% wszystkich petycji), a tylko 15% petycji pochodziło z terenów wiejskich102.
Zgodnie z art. 51 Konstytucji Rumunii z dnia 21 listopada 1991 r.103 „(1) Obywatele
mają prawo zwracać się do władz publicznych z petycjami, formułowanymi tylko w imieniu osób podpisujących dane wystąpienie. (2) Legalnie utworzone organizacje mają prawo do występowania z petycjami wyłącznie w imieniu członków, których reprezentują.
(3) Wykonywanie prawa składania petycji jest wolne od opłat. (4) Władze publiczne mają
obowiązek udzielania odpowiedzi na petycje, w terminach i na warunkach określonych
ustawą”. Petycje mogą być składane wyłącznie w imieniu własnym zarówno przez osoby
fizyczne, jak i prawne. W praktyce oznacza to, iż przykładowo organizacje pozarządowe
mogą wystąpić z petycją wyłącznie w imieniu swoich członków, co ogranicza możliwość
korzystania z tej instytucji w interesie publicznym. Zgodnie z ustawą, organy co do zasady
mają obowiązek udzielenia odpowiedzi na petycję w terminie 30 dni od jej wniesienia,
przy czym w przypadku, gdy organ terminu tego nie zachowa, zgodnie z art. 1 kodeksu
postępowania administracyjnego104, można złożyć do sądu skargę na bezczynność organu. Na poziomie lokalnym, z prawa petycji skorzystano w 12,4% gmin (2000), przy czym
w 9,5% wszystkich gmin miało to miejsce raz lub dwa razy, a tylko w 2,9% więcej niż dwa
razy. Petycje obok demonstracji stanowiły również formę wyrażania protestu (w 3,2%
gmin)105, przy czym w celu wyrażenia swojego niezadowolenia obywatele częściej korzystali z demonstracji i strajków niż z petycji, postrzegając je, jako bardziej skuteczną formę
nacisku na władzę. Zestawiając wszystkie środki wpływania obywateli na lokalną władzę,
najczęściej stosowanym były bezpośrednie spotkania obywateli z przedstawicielami
lokalnej administracji (20,3% gmin), następnie petycje, zazwyczaj zbiorowe, kierowane
do władz (12,4% gmin), a dopiero dalej demonstracje i protesty (7,6% gmin) oraz prawne
środki kwestionowania decyzji władz w postępowaniu sądowym lub administracyjnym
(5,1% gmin)106.
W Finlandii petycje są najrzadszą formą partycypacji w życiu publicznym, z jakiej korzystają obywatele. Konstytucja Finlandii nie odnosi się bezpośrednio do prawa petycji,
które uregulowane zostało w drodze ustawy. Ustawa o samorządzie lokalnym w art. 28
101 W brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 kwietnia 2002 r.
102 I. Vilka, M. Pukis, E. Vanags, Indicators of Local Democracy in Latvia [w:] The State of Local Democracy in Central Europe, pod red. G. Soós, G. Tóka, G. Wright, Budapeszt 2002, s. 173 i n.
103 Przed nowelizacją z 2003 roku, prawo petycji uregulowane było w art. 47.
104 Ustawa 29/1990 o postępowaniu administracyjnym.
105 W 3% gmin miało to miejsce raz lub dwa razy, a tylko w 0,2% więcej niż dwa razy
106 L. Pop, Autonomy of Local Government Administration in Romania, [w:] The State of Local Democracy in Central Europe, pod red. G. Soos, G. Tóka, G. Wright, Budapeszt 2002, s. 346 I n.
2012-07-24 11:34:24
przewiduje jednak, iż mieszkańcy wspólnoty lokalnej mogą przedkładać petycje do władz
lokalnych dotyczące spraw leżących w kompetencji organów lokalnych. Autor petycji musi
zostać poinformowany o sposobie rozpatrzenia sprawy.. Jeśli petycja poparta jest podpisami co najmniej 2% uprawnionych do głosu mieszkańców, rada gminy ma obowiązek
rozpatrzyć ich propozycję w terminie 6 miesięcy. Poza ustawą o samorządzie lokalnym,
partycypacja społeczna i interakcja z mieszkańcami jest szczególnie podkreślana w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym i zabudowie 132/1999.
Praktyczne korzystanie z tego uprawnienia przedstawia następujący przykład. W mieście Järvenpää (ok. 37 tys. mieszkańców) na początku XXI wieku pomiędzy mieszkańcami
a lokalną społecznością powstał konflikt dotyczący przeznaczenia terenów miejskich.
Mieszkańcy, w obronie kulturowego krajobrazu miasta, wystąpili przeciwko planowanym
przez władze koncepcjom urbanistycznym. Organizowano w tym celu debaty, tworzono
alternatywne plany zagospodarowania spornych terenów, wysyłano uwagi do władz,
uczestniczono w wysłuchaniach publicznych, publikowano listy i artykuły w prasie, złożono tez do rady miasta petycję, pod którą zebrano 4 764 podpisów. Wszystkie te działania
wywołały ogromną debatę publiczną w latach 2002–2004. Opinie i postulaty obywateli
zostały jednak zlekceważone. Mieszkańcy określeni zostali przez władze jako „wiecznie
narzekający i niezadowoleni”, „stanowiący zagrożenie”, „sprawiający kłopoty”, „oderwani od rzeczywistości” i „nie rozumiejący rzeczywistości ekonomicznej”. Ponadto, władze
wskazywały, iż w przeciwieństwie do organów lokalnych mieszkańcy występujący z petycjami „nie są reprezentatywni” i stanowią „grupę wyrzutków i amatorów nieuprawnionych do udziału w procesie decyzyjnym”. Rada miasta podejmując uchwałę w sprawie
zagospodarowania nie uwzględniła woli mieszkańców. Z podobną reakcją władz spotkali
się mieszkańcy Helsinek i Tampere. W rezultacie, obywatele mają poczucie, że ich partycypacja w lokalnym życiu publicznym nie jest mile widziana, a wpływ na proces decyzyjny
jest właściwie żaden, nawet przy dużym wysiłku włożonym w działanie. Takie doświadczenia często powodują głębokie rozczarowanie wobec polityków i istniejącego systemu
politycznego. Z opisanych doświadczeń wyciągnąć można wniosek, iż organy publiczne
nie zawsze są przygotowane by dzielić władzę z obywatelami107.
Z powyższych danych można wysnuć wniosek, iż prawna regulacja petycji w Polsce
nie powinna spowodować zalewu organów publicznych petycjami. Mieszkańcy wskazanych państw najbardziej cenili sobie możliwość bezpośredniego kontaktu z przedstawicielami lokalnych władz w trakcie publicznych debat, czy bardziej kuluarowych spotkań.
Taka tendencja jest również widoczna w społecznym odbiorze różnych możliwości partycypacji społecznej na poziomie lokalnym w Polsce.
Wyciągając wnioski dla Polski, wydaje się, iż bardziej prawdopodobna niż zalew
władz publicznych petycjami jest sytuacja zupełnie odwrotna. W projekcie ustawy organy, do których wpływa petycja mają obowiązek ją zarejestrować, rozpatrzyć i zawiadomić
składającego petycję o sposobie jej załatwienia. W procedurze rozpatrzenia nie przewidziano udziału wnoszącego petycję, co ograniczać może efektywność tej instytucji.
W przypadku opieszałości lub braku przychylności władz, istnieje zagrożenie, iż będzie
107 R. Büchi, Local popular votes in Finland – procedures and experience, [w:] Local Direct Democracy in Europe,
pod red. T. Schiller, Wiesbaden 2011, s. 205 i n.
2012-07-24 11:34:24
to instytucja, która w odczuciu społecznym może być oceniona jako nieefektywna, niepozwalająca w skuteczny sposób rozwiązywać problemów, które są jej przedmiotem. Z rozmów z członkami organizacji obywatelskich działających na rzecz partycypacji społecznej jasno wynika, iż są oni zainteresowani przede wszystkim środkami, które będą miały
wiążący charakter dla organów publicznych, na wzór inicjatywy ludowej w przedmiocie
referendum lokalnego. Obywatele mają wówczas gwarancję, że referendum w przedmiocie, o który wnoszą, zostanie przez odpowiednią radę zarządzone, jeżeli tylko spełnione
zostaną wymogi formalne i przedmiot inicjatywy będzie zgodny z prawem. Niezbędne
jest jasne określenie tożsamości petycji, gdyż w przeciwnym wypadku z uwagi na swoją
zbieżność z wnioskami, petycja może być w odczuciu obywateli postrzegana, jako dublująca przysługujące im na mocy przepisów k.p.a. Ustawowa regulacja prawa petycji może
się wówczas okazać iluzoryczna z powodu małego zainteresowania społecznego.
Nie można mieć jednak złudzeń, iż niezależnie od tego jak dobrze, w znaczeniu proobywatelsko, zostanie uregulowane prawo petycji w Polsce, rzeczywiste funkcjonowanie
tej instytucji zależeć będzie od stopnia edukacji społecznej na ten temat. Sama ustawa
przyjęta i ogłoszona w Dzienniku Ustaw z pewnością nie wystarczy, w związku z czym
wejście w życie nowe rozwiązań trzeba będzie wesprzeć kampanią informacyjno-promocyjną, która uświadomi obywatelom, jakie mają instrumentarium umożliwiające im
bezpośrednio oddziaływać na procesy decyzyjne zarówno na poziomie centralnym, jak
i lokalnym, samorządowym, który jest im bliższy, gdyż sprawy lokalne zazwyczaj dotyczą
ich bezpośrednio. Akcent powinien być przede wszystkim postawiony, oprócz kampanii
informującej, na wyjaśnienie czym jest petycja, jak można ją złożyć, na uświadomieniu
obywatelom i innym podmiotom, czego powinni od organów władzy publicznej oczekiwać, w jakim terminie organy mają obowiązek udzielenia odpowiedzi i jakie przysługują
im środki, gdy organ ze swych obowiązków się nie wywiąże. Jeżeli obywatele nie uwierzą w efektywność narzędzia jakim jest prawo petycji, nie będą z niego korzystać. Przykład Finlandii pokazuje również, iż działania informacyjne i edukacyjne powinny być
kierowane zarówno do podmiotów uprawnionych do występowania z petycjami, w celu
upowszechnienia wiedzy i uświadomienia obywatelom przysługujących im praw, jak
również do potencjalnych adresatów petycji – organów publicznych, szczególnie funkcjonujących na szczeblu lokalnym, aby uświadomić im obowiązki wynikające z konstytucyjnego prawa petycji.
2012-07-24 11:34:24
Państwo
Regulacja konstytucyjna prawa petycji
Austria
Art. 41 konstytucji – prawo złożenia wniosku do parlamentu w zakresie spraw
regulowanych w drodze ustawy federalnej, który może ale nie musi być złożony w formie projektu ustawy.
Art. 148 a p. 4 Federalnej Ustawy Konstytucyjnej Republiki Austrii z dnia 1 października 1920 r. „Adwokatura Ludowa współdziała ponadto w załatwianiu
kierowanych do Rady Narodowej petycji i inicjatyw obywatelskich. Szczegóły
określa regulamin Rady Narodowej”
Art. 11 Konstytucji z dnia 21 grudnia 1867 r. „Każdy mam prawo do petycji. Petycje mogą być składane pod wspólna nazwa wyłącznie przez uznane prawem
instytucje i stowarzyszenia”
Belgia
Art. 28 Konstytucji Królestwa Belgii z dnia 7 lutego 1831 r. „każdy mam prawo
zwracania się do władz publicznych z petycjami podpisanymi przez jedną lub
więcej osób. Jedynie władze oficjalnie ustanowione mogą korzystać z prawa
zwracania się z petycjami we wspólnym imieniu”.
Art. 57 Konstytucji „zakazane jest osobiste przedstawiane petycji w którejkolwiek z Izb. Każda z Izb ma prawo skierować do ministra otrzymane petycje.
Ministrowie zobowiązani są do udzielenia odpowiedzi na żądanie Izb”.
Bułgaria
Art. 45 Konstytucji Republiki Bułgarii z dnia 12 lipca 1991 r. „Obywatele mają
prawo kierowania do organów państwa skarg, wniosków i petycji”
Cypr
Art. 29 Konstytucji Republiki Cypru z dnia 16 sierpnia 1960 r. „każdy ma prawo indywidualnie lub razem z innymi osobami składać na piśmie podania lub
skargi do właściwych instytucji publicznych i wymagać ich rozpatrzenia oraz
szybkiego podjęcia decyzji. Zawiadomienie o podjęciu takiej decyzji, właściwie
uzasadnionej, powinno być natychmiast przekazane osobie składającej podanie lub skargę w terminie nieprzekraczającym trzydziestu dni. Jeżeli zainteresowany nie jest usatysfakcjonowany decyzją lub nie został powiadomiony
o jej podjęciu w terminie określonym w ust. 1, może zwrócić się do właściwego
sądu w sprawie dotyczącej jego podania lub skargi”.
Czechy
Art. 18 Karty Podstawowych Praw i Wolności, która od dnia 16 grudnia 1992 stanowi część porządku konstytucyjnego Republiki Czeskiej „1. Poręcza się prawo
petycji; w sprawach publicznych lub innego interesu społecznego każdy ma
prawo, indywidualnie lub wspólnie z innymi, zwracać się do organów państwowych i organów samorządu terytorialnego z żądaniami, wnioskami i skargami.
2. Petycje nie mogą naruszać niezawisłości sądu. W drodze petycji nie można
wzywać do naruszenia podstawowych praw i wolności poręczonych w Karcie”
Dania
Par. 54 Konstytucji Królestwa Danii z dnia 5 czerwca 1953 r., „Petycje mogą być
przedkładane Folketingowi jedynie za pośrednictwem jednego z deputowanych”
Estonia
Par. 46 Konstytucji Republiki Estońskiej przyjęta przez obywateli Republiki
Estońskiej w referendum przeprowadzonym w dniu 28 czerwca 1992 r. „Każdy
ma prawo zwrócić się z memorandum lub petycją do urzędów państwowych, samorządów lokalnych i do ich funkcjonariuszy. Tryb odpowiedzi określa ustawa”.
Francja
Art. 72-1 Konstytucji Republiki Francuskiej z dnia 4 października 1958 r. wprowadzony przez art. 6 ustawy konstytucyjnej nr 2003-276 z 28 marca 2003 r. „Ustawa określa warunki, w jakich wyborcy każdej wspólnoty terytorialnej mogą
w drodze składania petycji żądać wpisania do porządku obrad zgromadzenia
przedstawicielskiego tej wspólnoty sprawy z zakresu jej kompetencji”.
Tabela 1.
Prawo petycji
w regulacjach
konstytucyjnych
państw europejskich
2012-07-24 11:34:24
Niemcy
Art. 17 ustawy zasadniczej Republiki Federalnej Niemiec z dnia 23 maja 1949 r.
„Każdy ma prawo zwracać się indywidualnie lub wspólnie z innymi z pisemnymi prośbami lub zażaleniami do właściwych organów i do przedstawicielstwa
narodu”.
Art. 45c konstytucji „(1) Bundestag powołuje Komisję Petycji, do której obowiązków należy rozpatrywanie petycji i zażaleń kierowanych do Bundestagu,
zgodnie z art. 17 Ustawy Zasadniczej. (2) Uprawnienia Komisji w zakresie rozpatrywania zażaleń określa ustawa federalna”.
Grecja
Art. 10 Konstytucji Grecji z dnia 9 czerwca 1975 r. stanowi, iż „(1) Każda osoba lub
kilka osób działających wspólnie mają prawo, przestrzegając obowiązujących
ustaw, składać pisemne petycje do władz, które są obowiązane, zgodnie z obowiązującymi przepisami, bezzwłocznie podjąć działania i udzielić składającym
petycje umotywowanej pisemnej odpowiedzi, zgodnie z postanowieniami
ustawy. (2) Ściganie składającego petycję, jeżeli treści zawarte w petycji naruszają prawo, jest dozwolone wyłącznie po podjęciu ostatecznej decyzji przez
władzę, do której petycja była adresowana i za jej zgodą. (3) Właściwy urząd lub
władza są obowiązane do odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji lub
o wydanie dokumentów, zwłaszcza świadectw, zaświadczeń i poświadczeń,
w terminie nie dłuższym niż 60 dni, zgodnie z postanowieniami ustawy. W razie braku odpowiedzi w określonym terminie lub niezgodnej z prawem odmowy, poza ewentualnymi innymi sankcjami i skutkami prawnymi, składającemu
wniosek wypłacane jest odrębne odszkodowanie pieniężne na zasadach określonych w ustawie”
Węgry
Art. XXV ustawy zasadniczej Węgier z dnia 25 kwietnia 2011 r. „Każdy ma prawo
do tego, by indywidualnie bądź wspólnie z innymi zwracać się do dowolnego
organu władzy publicznej z pisemnymi prośbami, skargami lub postulatami”.
Włochy
Art. 50 Konstytucji Republiki Włoskiej z dnia 27 grudnia 1947 r. „Wszyscy obywatele mogą zwracać się z petycjami do izb z żądaniem podjęcia kroków ustawodawczych lub przedstawienia wspólnych potrzeb”.
Litwa
Art. 33 Konstytucji Republiki Litewskiej przyjętej przez obywateli Republiki
„Litewskiej w referendum przeprowadzonym w dniu 25 października 1992
„Obywatele mają prawo do uczestniczenia w zarządzaniu swym krajem bezpośrednio, jak również przez demokratycznie wybranych przedstawicieli, a także
mają prawo dostępu, na równych warunkach, do służby państwowej Republiki
Litewskiej. Obywatelom gwarantuje się prawo do krytyki pracy instytucji państwowych i funkcjonariuszy oraz do zaskarżania ich decyzji. Prześladowanie
za krytykę jest zakazane. Obywatelom gwarantuje się prawo do wnoszenia
petycji. Sposób realizacji tego prawa określa ustawa”.
Luksemburg
Art. 27 Konstytucji Wielkiego Księstwa Luksemburga z dnia 17 października
1868 r. „Każdy ma prawo do kierowania do władz publicznych petycji podpisanych przez jedną lub więcej osób. Prawo do kierowania petycji w imieniu
wspólnym mają jedynie właściwe władze”.
Holandia
Art. 5 Konstytucja Królestwa Niderlandów z dnia 28 marca 1814 r. „każdy ma
prawo zwracać się z pisemnymi petycjami do właściwych władz”.
2012-07-24 11:34:24
Portugalia
Art. 52 Konstytucji Republiki Portugalskiej z dnia 2 kwietnia 1976 r. „(1) Wszyscy
obywatele mają prawo do przedstawiania, indywidualnie lub zbiorowo, organom suwerenności, organom rządowym regionów autonomicznych lub innym
władzom, petycji, zażaleń, odwołań lub skarg w celu obrony swoich praw,
obrony Konstytucji, ustaw lub interesu powszechnego, a także mają prawo
do uzyskania w rozsądnym terminie informacji na temat sposobu ich rozpatrzenia. (2) Ustawa określa zasady rozpatrywania na posiedzeniu plenarnym
petycji przedstawianych zbiorowo Zgromadzeniu Republiki i Zgromadzeniom
Ustawodawczym regionów autonomicznych”.
Rumunia
Art. 51 Konstytucji Rumunii z dnia 21 listopada 1991 r., „(1) Obywatele mają
prawo zwracać się do władz publicznych z petycjami, formułowanymi tylko
w imieniu osób podpisujących dane wystąpienie. (2) Legalnie utworzone organizacje mają prawo do występowania z petycjami wyłącznie w imieniu
członków, których reprezentują. (3) Wykonywanie prawa składania petycji
jest wolne od opłat. (4) Władze publiczne mają obowiązek udzielania odpowiedzi na petycje, w terminach i na warunkach określonych ustawą”.
Słowacja
Art. 27 Konstytucji Republiki Słowackiej z dnia 1 września 1992 r. „(1) Gwarantuje się prawo petycji. Każdy ma prawo samodzielnie lub wspólnie z innymi
zwracać się w sprawach publicznych lub innym wspólnym interesie do organów państwowych i organów samorządu terytorialnego z prośbami, wnioskami i skargami. (2) Petycja nie może wzywać do naruszenia podstawowych praw
i wolności. (3) Petycja nie może ingerować w niezawisłość sądu.”
Słowenia
Art. 45 Konstytucji Republiki Słowenii z dnia 23 grudnia 1991 r. „Każdy obywatel ma prawo przedkładać petycje i podejmować inne inicjatywy o znaczeniu
społecznym”.
Hiszpania
Art. 29 Konstytucji Hiszpanii z dnia 27 grudnia 1978 r. „(1) Wszyscy Hiszpanie
mają prawo petycji indywidualnych i zbiorowych, składanych na piśmie, w formie i o skutkach określonych przez ustawę. (2) Członkowie sił lub formacji
zbrojnych albo instytucji poddanych dyscyplinie wojskowej mogą korzystać
z tego prawa jedynie indywidualnie i zgodnie z postanowieniami dotyczącego
ich ustawodawstwa szczególnego”.
Art. 77 „(1) Izby mogą otrzymywać petycje indywidualne i zbiorowe, wyłącznie
w formie pisemnej; zakazane jest przedkładanie petycji bezpośrednio przez
manifestujących obywateli. (2) Otrzymane petycje Izby mogą kierować do Rządu. Na żądanie Izb Rząd jest zobowiązany ustosunkować się do ich treści.
Chorwacja
Art. 46 konstytucji Republiki Chorwackiej z 22 grudnia 1990 r. „Każdy ma prawo
składać petycje i skargi oraz przedkładać wnioski organom państwowym i innym organom publicznym oraz uzyskiwać na nie odpowiedzi”.
Serbia
Art. 56 konstytucji z 2006 r. „Każdy ma prawo samodzielnie lub wspólnie z innymi, złożyć petycje i inne propozycje dla organów państwowych, podmiotów
wykonujących władzę publiczną, organy autonomicznej prowincji i lokalnych
rządów i uzyskać odpowiedzi od nich, jeśli ich wniosek. Z powodu przekazania petycji i wniosków, nikt nie może ponieść dotkliwe konsekwencje. Nikt
nie może ponieść negatywne konsekwencje dla opinii zawartych w petycji lub
wniosku, chyba że stanowią one przestępstwo”.
Albania
Art. 48 konstytucji Albanii z 28 listopada 1998 r. „Każdy, indywidualnie lub
wspólnie z innymi, ma prawo bezpośredniego zwracania się z prośbami, skargami i wnioskami do odpowiednich organów państwowych, które mają obowiązek udzielić odpowiedzi w terminie określonym przez prawo”.
2012-07-24 11:34:24
Łotwa
Art. 104 Konstytucji Republiki Łotewskiej uchwalonej przez Zgromadzenie
Konstytucyjne w dniu 15 lutego 1922 r. „Każdy ma prawo zwracać się do urzędów państwowych i samorządowych z wnioskami i otrzymać merytoryczną
odpowiedź. Każdy ma prawo do otrzymania odpowiedzi w języku łotewskim”.
[W brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 kwietnia 2002 r.]
Ukraina
Art. 40 konstytucji Ukrainy z 28 czerwca 1996 r. „Każdy ma prawo samodzielnie
lub wspólnie z innymi składać petycje, lub osobiście zwracać się do organów
władzy państwowej, organów samorządowych oraz piastunów tych urzędów,
którzy są zobowiązani rozważyć petycję i udzielić na nią merytorycznej odpowiedzi w terminie określonym ustawą”
Szwajcaria
Art. 33 konstytucji z 18 kwietnia 1999 r.”(1) Każdy ma prawo zwracać się z petycjami do organów publicznych; wnoszący petycję nie może ponieść żadnych
negatywnych konsekwencji w związku z wniesiona petycją. (2) Organy publiczne mają obowiązek petycję rozpatrzyć”.
2012-07-24 11:34:24

prawo petycji w polsce na tle rozwiązań europejskich

Transkrypt

Podobne dokumenty

Urząd Gminy Poświętne 1. Interpretacja terminu „efektywność

The President of the European Parliament Rue Wiertz B

Petycje - Komenda Powiatowa Policji w Dębicy

Zasady pisania petycji - poradnik

Łotwa po wyborach jest bliżej Rosji

Informacje organizacyjne

rzeczpospolita polska - Rzecznik Praw Dziecka