Prezentacja

VIII Kongres Ryzyka Bankowego
Rola funduszy gwarancyjnych
w sieci bezpieczeństwa finansowego
Anna Trzecińska
Zastępca Prezesa Bankowego Funduszu Gwarancyjnego
Warszawa, 7 listopada 2013
1
Doświadczenia kryzysu finansowego – wnioski i wyzwania
1
Kluczowa rola gwarantów depozytów (DGS) w czasie kryzysu
finansowego
2
• Wzmacnianie funkcji wypłaty środków gwarantowanych
(paybox)
• Rozszerzenie roli DGS z funkcji paybox do risk minimizer
Wyzwania – jak postępować z dużymi bankami?
 Potrzeba większej skuteczności narzędzi uporządkowanej likwidacji banków (resolution) oraz
uprawnień organów (Dodd-Frank Act)
 Poszukiwanie nowych narzędzi takich jak umorzenie i konwersja zobowiązań (bail-in) (projekt
dyrektywy UE)
 Odpowiednie bieżące oraz awaryjne finansowanie dla resolution i wypłaty środków
gwarantowanych
Jeśli niewystarczające: podział banków (?) lub szersze stosowanie reguły Volckera (?)
3
Jak koordynować funkcje nadzorcze, gwarantowania depozytów i
uporządkowanej likwidacji w wymiarze transgranicznym?
2
Zarządzanie kryzysowe i rozwój sieci bezpieczeństwa
Model początkowy
(podejście praktyczne)
Regulacje
ostrożnościowe
Nadzór
Sieć
bezpieczeństwa
finansowego
Pożyczkodawca
ostatniej instancji
• Wsparcie
płynnościowe
• Dokapitalizowanie ze
środków publicznych
(bail-out)
Model przejściowy
Regulacje
ostrożnościowe
Model rozszerzony
Nadzór
Nadzór
Sieć
bezpieczeństwa
finansowego
Sieć
bezpieczeństwa
finansowego
Gwarancje
depozytów
Nadzór makroostrożnościowy
Regulacje
ostrożnościowe
Pożyczkodawca
ostatniej
instancji
• Wsparcie płynnościowe
• Dokapitalizowanie ze
środków publicznych
• Wypłata środków
gwarantowanych
Pożyczkodawca
ostatniej
instancji
Gwarancje
depozytów
Resolution
• Wsparcie płynnościowe
• Uporządkowana likwidacja
• Wypłata środków
gwarantowanych
• Czasowa nacjonalizacja
3
Rozwój sieci bezpieczeństwa finansowego
Sieć
bezpieczeństwa
finansowego
Model przejściowy
Model rozszerzony
(bez resolution)
(z resolution)
Brak skutecznych
działań
zapobiegawczych
oraz wczesnej
interwencji
Zakłócenia na rynku
Ograniczone zakłócenia na rynku
Brak rozwiązań
instytucjonalnych w zakresie
zarządzania kryzysowego
Odpowiednie rozwiązania
instytucjonalne w zakresie
zarządzania kryzysowego
Upadłość
banku
 Nieuporządkowana upadłość
 Resolution
 Wypłata środków
gwarantowanych
 Nieuporządkowana upadłość
albo
 Dokapitalizowanie ze środków
publicznych (bail-out)
 Dokapitalizowanie ze środków
publicznych (bail-out)
 Wypłata środków
gwarantowanych jako
rozwiązanie awaryjne
4
Rola DGS w resolution na świecie
Ameryka Północna
Europa
• Doświadczenie w stosowaniu metody P&A
oraz innych narzędzi resolution,
• Ograniczone doświadczenia w postępowaniu
z dużymi podmiotami.
•
W odróżnieniu do USA i Azji, rola DGSów w większości
ograniczona do wypłaty środków gwarantowanych
w przypadku upadłości banku.
Azja
• Kompletny zestaw
narzędzi resolution,
odpowiednich również
dla dużych banków,
• Doświadczenie
w zarządzaniu
kryzysowym i resolution.
Ameryka Łacińska
•
W niektórych przypadkach
DGSy są jedynymi
instytucjami z
uprawnieniami resolution
wraz możliwością wyboru
strategii efektywnych
kosztowo.
Afryka
Australia
• Ograniczona liczba DGSów,
• Niewiele DGSów zdolnych do
likwidacji banków ma
doświadczenia w stosowaniu
narzędzi resolution.
•
Organy nadzoru są
odpowiedzialne za proces
resolution.
5
IADI
Spośród 21 DGS ankietowanych w 2012 r. przez Radę Stabilności Finansowej (FSB), 14
instytucji wyposażonych było w uprawnienia z zakresu uporządkowanej likwidacji (np.
zaangażowanie w pomoc finansową lub transakcje typu P&A). 11 DGS wykazało szeroki
wachlarz uprawnień resolution (np. bank pomostowy lub uprawnienia zarządcy banku)
Paybox plus: 3 kraje
Loss minimizer: 9 krajów
Risk minimiser: 2 kraje
Korea południowa
Indonezja
Rosja
USA
Włochy
Hiszpania
Kanada
Japonia
Turcja
Francja
Meksyk
Źródło: FSB, Thematic Review on
Deposit Insurance Systems, February
2012
Paybox: 7 krajów
Risk minimiser
DGS aktywnie zaangażowane
w proces resolution
FSB: Thematic Review
on Deposit Insurance
Systems
Wyniki przeglądu DGS przez FSB
Zgodnie z badaniem IADI, 62% DGS na świecie w 2011 r. miało uprawnienia z zakresu
uporządkowanej likwidacji
Kraje, które doświadczyły kryzysu finansowego wyposażyły swoje
systemy gwarantowania depozytów w uprawnienia z zakresu uporządkowanej likwidacji
6
Większość DGS z krajów G-20 to loss lub risk minimizer
Europa
Paybox
Paybox
plus
Loss
minimiser
Risk
minimiser
Azja i Australia
Paybox
1 Niemcy

1 Hongkong

2 Holandia

2 Indie

3 Szwajcaria

3 Singapur


4 Wielka Brytania
Paybox
plus
Loss
minimiser
4 Indonezja

5 Francja

5 Japonia

6 Włochy

6 Turcja

7 Rosja

7 Korea Płd
8 Hiszpania

8 Australia
Ameryka Północna
1 Kanada
Paybox
Paybox
plus
Loss
minimiser
Risk
minimiser

2 USA

- Kraje grupy G20 z funkcjami loss minimiser i risk minimizer
Ameryka Łacińska


Paybox
Paybox
plus
1 Argentyna

2 Brazylia

3 Meksyk
Risk
minimiser
Loss
minimiser
Risk
minimiser

- Kraje grupy G20
Źródło: Financial Stability Board; Thematic Review on Deposit Insurance Systems; Luty 2012
Wyjaśnienie
Paybox
Systemy odpowiedzialne wyłącznie za wypłatę środków gwarantowanych
Paybox plus
Systemy, w których gwarant depozytów ma dodatkowe funkcje, np. funkcje resolution
Loss minimiser
Systemy, w których gwarant depozytów aktywnie angażuje się w wybór metody
resolution, kierując się zasadą najniższego kosztu
Risk minimiser
Systemy, w których gwarant depozytów dysponuje pełnym zakresem metod resolution
oraz pełni funkcje nadzorcze
7
Rola DGS w resolution
Niezależnie od przyjętego modelu instytucjonalnego postępowania
uporządkowanej likwidacji w poszczególnych państwach, rola gwarantów
depozytów tym procesie stanowi przedmiot dyskusji:
między innymi
 IADI Podstawowe Zasady Efektywnego Gwarantowania Depozytów
(IADI Core Principles)
 Raporty, zasady i zalecenia Rady Stabilności Finansowej (FSB)
 Projekt dyrektywy Unii Europejskiej
8
Efektywny System Gwarantowania Depozytów
Podstawowe Zasady Funkcjonowania
Efektywnych Systemów Gwarantowania Depozytów
Zasady opracowane w 2009 r. przez Bazylejski Komitet ds. Nadzoru Bankowego (BCBS) oraz
Międzynarodowe Stowarzyszenie Gwarantów Depozytów. W 2010 r. powstała metodyka oceny
zgodności stosowania Podstawowych Zasad.
W 2011 r. Podstawowe Zasady Efektywnych Systemów Gwarantowania Depozytów zostały włączone
przez Radę Stabilności Finansowej do katalogu 12 Standardów determinujących Stabilne Systemy
Finansowe.
Współpraca gwarantów depozytów z pozostałymi członkami
sieci bezpieczeństwa.
Zasada 6
Należy wprowadzić ramy prawne na potrzeby ścisłej
koordynacji i rutynowej wymiany informacji pomiędzy
gwarantem depozytów oraz innymi uczestnikami sieci
bezpieczeństwa finansowego (w szczególności w
odniesieniu do banków o istotnym znaczeniu systemowym)
Informacje te powinny być rzetelne i udostępniane
terminowo
9
Efektywny System Gwarantowania Depozytów
Podstawowe Zasady Funkcjonowania
Efektywnych Systemów Gwarantowania Depozytów
Wczesna identyfikacja, szybka interwencja i likwidacja
Gwarant depozytów powinien być elementem sieci
bezpieczeństwa systemu finansowego, która zapewnia
wczesne identyfikację zagrożonych banków, szybką
interwencję i przeprowadzenie programu naprawczego.
Zasada 15
Ustalenie, kiedy dany bank znajduje się lub może się znaleźć
w poważnych trudnościach finansowych, powinno
następować wcześnie, na podstawie analizy odpowiednio
zdefiniowanych kryteriów.
Analizy dokonują uczestnicy sieci bezpieczeństwa
finansowego dysponujący niezależnością operacyjną i
uprawnieniem do działania.
Zadania przypisane uczestnikom sieci bezpieczeństwa w
ramach mechanizmu naprawczego są jasno sprecyzowane i
formalnie określone.
10
Efektywny System Gwarantowania Depozytów
Podstawowe Zasady Funkcjonowania
Efektywnych Systemów Gwarantowania Depozytów
Efektywny proces postępowania naprawczego powinien:
ułatwić instytucji gwarantującej depozyty sprawną i prawidłową
wypłatę środków gwarantowanych;
ograniczyć jego koszty i negatywny wpływ na rynki;
maksymalizować skalę odzyskanych aktywów;
Zasada 16
zabezpieczyć przed wystąpieniem zaniedbań i nadużyć.
System gwarantowania depozytów lub inny uczestnik sieci
bezpieczeństwa finansowego powinien mieć uprawnienia do
utworzenia elastycznego mechanizmu wspierającego utrzymanie
krytycznych funkcji banku za pomocą:
zakupu części aktywów przez inny podmiot;
przejęcia pasywów zagrożonego banku.
11
Efektywny System Gwarantowania Depozytów
Ocena zgodności z Podstawowymi Zasadami Efektywnych
Systemów Gwarantowania Depozytów
Metodyka Podstawowych Zasad Efektywnego Gwarantowania
Depozytów jest wykorzystywana m.in. przez Międzynarodowy
Fundusz Walutowy (MFW) i Bank Światowy przy okresowej ocenie
stabilności sektora finansowego w krajach członkowskich (FSAP)
Ocena polskiego systemu gwarantowania depozytów według MFW i Banku Światowego
prowadzona w ramach przeglądu stabilności sektora finansowego:
Analiza polskiego systemu gwarantowania depozytów, przeprowadzona przez MFW i BŚ w lutym
2013r., wskazuje na wysoką zgodność systemu z Podstawowymi Zasadami IADI,
reprezentującymi katalog najlepszych międzynarodowych praktyk w obszarze gwarantowania
depozytów (16 na 17 obszarów zostało sklasyfikowanych jako zgodne/zasadniczo zgodne z
Podstawowymi Zasadami);
MFW i BŚ podkreślały znakomitą współpracę pomiędzy członkami sieci bezpieczeństwa
finansowego, adekwatny poziom oraz dostęp do środków umożliwiający sprawną wypłatę sum
gwarantowanych; obie instytucje wsparły dążenia BFG do wprowadzenia rozwiązań prawnych
dla prowadzenia uporządkowanej likwidacji;
12
Koncentracja prac FSB na procesie resolution
 Key Atributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions
– Listopad 2011
 Recovery and Resolution Planning: Making the Key Attributes Requirements
Operational - Consultative Document – Listopad 2012
 Guidance paper on Effective Resolution Strategies – Lipiec 2013
 Guidance on Identification of Critical Functions and Critical Shared Services
– Lipiec 2013
 Key Attributes of Effective Resolution Regimes - Assessment Methodology
– w przygotowaniu
13
Rekomendacje FSB dot. roli DGS w procesie resolution*
Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions
KA 2.3 - W ramach swoich statutowych celów i funkcji, a jeśli to właściwe także we współpracy z
innymi organami, organ resolution powinien: ... chronić, w stosownych przypadkach w
porozumieniu z odpowiednimi instytucjami gwarantującymi, deponentów, osoby ubezpieczone
oraz inwestorów, którzy są objęci gwarancjami tych instytucji…
KA 3.2 – Organ resolution powinien dysponować szerokim wachlarzem uprawnień z zakresu
resolution, który powinien obejmować m.in.: … możliwość likwidacji całości lub części firmy w
uporządkowany sposób zapewniający terminową wypłatę lub transfer środków gwarantowanych
oraz szybkie przywrócenie (np. w ciągu siedmiu dni) dostępności do rachunków transakcyjnych i
powierzonych środków.
KA 6.3 – Jurysdykcje powinny dysponować funduszem ochrony środków gwarantowanych lub
funduszem resolution, finansowanych ze źródeł prywatnych, albo mechanizmem finansowym
funkcjonującym na zasadach ex post, który umożliwi odzyskanie od sektora prywatnego
zaangażowanych tymczasowo środków publicznych na przeprowadzenie procesu uporządkowanej
likwidacji.
KA 11.6 – Plan uporządkowanej likwidacji powinny zawierać opis ustalonej dla podmiotu strategii
resolution i plan operacyjny jej wprowadzenia, a także wskazywać w szczególności: ... działania
mające na celu ochronę interesów deponentów i posiadaczy polis ubezpieczeniowych oraz
zapewniające szybki zwrot aktywów powierzonych przez klientów ...
*jeśli nie jest jeszcze organem odpowiedzialnym za resolution
14
Rola DGS w resolution – prace UE
Wersja robocza dyrektywy o upadłości i uporządkowanej likwidacji
wypracowana przez Radę Unii Europejskiej
propozycje:
 Udział DGS w finansowaniu do poziomu kosztów netto wypłaty środków
gwarantowanych w standardowej upadłości i do wysokości strat podmiotu
objętego resolution (brak możliwości dokapitalizowania ze środków DGS)
 Wzmocnione uprzywilejowanie środków gwarantowanych (do 100 tys. euro)
→ wyłączenie z bail-in,
 Uprzywilejowanie dla depozytów powyżej progu gwarancyjnego (powyżej 100
tys. euro) z wyłączeniem depozytów dużych podmiotów,
 Minimalny wymóg kapitałowy dla funduszu resolution → 0.8% sumy depozytów
gwarantowanych.
W propozycjach Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego oraz Rady UE
występują jednak różnice (następny slajd)
15
Rola DGS w resolution – prace UE
Wersja robocza dyrektywy o upadłości i uporządkowanej likwidacji
wypracowana przez Parlament Europejski
główne założenia
 Brak możliwości finansowania resolution ze środków DGS,
 Depozyty gwarantowane (poniżej 100 tys. euro) wyłączone z finansowania
resolution  wzmocnione uprzywilejowanie środków gwarantowanych,
 Depozyty powyżej progu gwarancyjnego (powyżej 100 tys. euro) w ostatniej
kolejności  uprzywilejowanie deponentów,
 Silny fundusz resolution → 1.5% sumy depozytów gwarantowanych.
Oczekiwane jest, że negocjacje w ramach trialogu zostaną zakończone na
początku 2014.
16
DGS w procesie bail-in
Bail-in
Potrzeba bardziej szczegółowych wytycznych dla jasnego oznaczenia roli
gwarantów depozytów w procesie bail-in dla zapewnienia jak największej
ochrony deponentów i samych DGS’ów
 Środki gwarantowane powinny być wyłączone z zakresu bail-in,
 Bail-in może być finansowany przez DGS jedynie do wysokości
potencjalnych kosztów wypłaty środków gwarantowanych w
przypadku ogłoszenia upadłości,
 Bail-in może być finansowany przez DGS po tym jak akcjonariusze
oraz pozostali wierzyciele pokryją straty w pierwszej kolejności.
17
Wyzwania resolution (1/2)
Wysiłki FSB i UE dla wdrożenia procedury resolution:
 Użyteczność: przeszkody dla przeprowadzenia postępowania resolution
powinny być zminimalizowane, aby umożliwić efektywną uporządkowaną
likwidację każdego podmiotu,
 Wiarygodność: wszyscy uczestnicy rynku oraz opinia publiczna, muszą być
przekonani, że procedura resolution zostanie uruchomiona, a straty będą w
pierwszej kolejności ponoszone przez akcjonariuszy i wierzycieli,
 Finansowanie: właściwa struktura zobowiązań instytucji finansowej oraz
odpowiedni fundusz na finansowanie postępowania resolution powinny
zapewniać, że straty w pierwszej kolejności obciążą akcjonariuszy i wierzycieli
oraz ograniczą konieczność korzystania ze środków publicznych,
 Zdolność do wyeliminowania z rynku każdego podmiotu bez względu na jego
wielkość, strukturę i powiązania (także globalne podmioty o znaczeniu
systemowym - tzw. G-SIFI)
18
Wyzwania resolution (2/2)
Bail-in jest postrzegany jako główne narzędzie resolution dla G-SIFIs
Brak doświadczeń
praktycznych
Jednak jest szereg zagadnień:
 Straty są stosunkowo łatwiejsze do określenia, jednak jaki poziom kapitałów
zapewni wiarygodność podmiotowi poddanemu resolution?
 Wsparcie płynnościowe jako warunek wstępny? (bank centralny, fundusz resolution)
 Ryzyko zarażania (włączając w to masowe wycofywanie depozytów)
 Struktura finansowania wpływa na strukturę bail-in
Niezamierzone
konsekwencje
Źle zaprojektowany bail-in powoduje ryzyko

Może podważać zaufanie do DGS

Konieczność wprowadzenia ograniczeń
administracyjnych (kontrola przepływu kapitału,
limity wypłat)

Ograniczenie kontynuacji działalności (dostęp do rynku, zaufanie
kontrahentów)

Zmiany w strukturze akcjonariuszy (ich zdolność do wsparcia procesu)

Paybox lub bail-out
doświadczenia
cypryjskie
19
Użycie środków DGS do wsparcia bail-in
Zasada uprzywilejowania deponentów w postępowaniu upadłościowym jest
kluczowa dla gwarantów depozytów i ich udziału w finansowaniu resolution
 Znacząco ogranicza udział gwarantów depozytów w finansowaniu
postępowania uporządkowanej likwidacji,
 Kluczowe dla zapewnienia, że wierzyciele (inni niż deponenci) ponoszą
straty w pierwszej kolejności,
 Usuwa przeszkody natury politycznej dla zastosowania bail-in,
 Wzmacnia (lub co najmniej utrzymuje) poziom ochrony deponentów,
 Wzmacnia dyscyplinę rynkową skłaniając profesjonalnych uczestników
rynku do oceny kondycji finansowej instytucji finansowych,
 Obniża ryzyko wystąpienia paniki (bank run) → wspiera stabilność
systemu finansowego.
20
Projekt ustawy o BFG na etapie konsultacji
Rola BFG w procesie resolution
• Ramy prawne
Ministerstwo
finansów
• Przeciwdziałanie
wskutek kryzysu
BFG jako instytucja wiodąca
w resolution
Loss minimiser
• Funkcja paybox
• Płynność
• Nadzór
makroostrożnościowy
Bank
centralny
• Nadzór (prewencja,
programy naprawcze,
wczesna interwencja)
Nadzorca
Silny i kompletny
system stabilności
finansowej
Obecnie
Udział w działaniach
restrukturyzacyjnych
Paybox plus
•
Funkcja paybox
Zmiana roli gwarantów depozytów w zarządzaniu kryzysowym
21