Ryzyko utraty płynności jednostek samorządu

Zeszyty naukowe nr 3
2005
Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Bochni
Maria Kosek – Wojnar
Jerzy Wojnar
Ryzyko utraty płynności jednostek samorządu
terytorialnego – próba kwantyfikacji
Wstęp
Problematykę ryzyka w działalności jednostek samorządu terytorialnego
można zaliczyć do ważnych, chociaż jednocześnie skomplikowanych problemów współczesnego samorządu. Pomimo to jest ona bardzo słabo rozpoznana w literaturze przedmiotu. Brak jest zwłaszcza rozważań teoretycznych na ten
temat. Pojecie ryzyka, sposoby zarządzania ryzykiem i jego pomiar odnoszone
są zazwyczaj do podmiotów gospodarujących. Przyjmuje się na ogół, że ryzyko
w działalności podmiotów zaliczanych do sektora publicznego, jeżeli w ogóle
występuje jest znacznie ograniczone.
Uwagi te dotyczą zarówno państwa jak i zaliczanych również do sektora publicznego jednostek samorządu terytorialnego (JST). Wynika to jak się wydaje ze
specyfiki JST. W szczególności zaś z ustawowych zasad finansowania ich działalności, jawnego charakteru jej prowadzenia oraz ustawowo określonego zakresu samodzielności tak prawnej jak i finansowej.
Zarówno niepewność jak i ryzyko potraktować należy jako nieodłączny atrybut funkcjonowania każdego podmiotu, zarówno osoby fizycznej, prawnej, podmiotów działających w sektorze prywatnym jak i publicznym w tym zaliczanych
do tego sektora JST.
Tymczasem jeżeli w polskiej literaturze przedmiotu podejmowane są próby analizy ryzyka w działalności samorządu dotyczą one prawie wyłącznie jego
zadłużania się. Spotyka się przy tym na ogół twierdzenie, że JST należą do tzw.
bezpiecznych dłużników. Wynika to głownie z przekonania, że JST nie mogą nie
spłacać zaciągniętego długu. Dylemat polega jednak na tym, że może się pojawić różnica w czasie pomiędzy terminem kiedy dług staje się wymagalny, a terminem jego uregulowania. W praktyce polskiej występowały takie właśnie sytuacje. Jednostki samorządu terytorialnego (JST) na skutek utraty płynności miały
38
problemy z terminowym regulowaniem swoich zobowiązań. Uświadamia to jak
ważną rolę w funkcjonowaniu samorządu, podobnie jak i innych podmiotów odgrywa zachowanie płynności finansowej.
Wysoka ranga problematyki ryzyka utraty płynności finansowej w funkcjonowaniu JST nakazuje podjęcie intensywnej dyskusji naukowej oraz aplikacji do
poszukiwania instrumentów przeciwdziałania temu ryzyku.
Zamierzeniem Autorów tego opracowania jest przynajmniej częściowe wypełnienie istniejącej w literaturze przedmioty luki w zakresie identyfikacji ryzyka
utraty płynności w działalności JST i poszukiwania metod jego pomiaru.
1. Ryzyko a niepewność
W literaturze przedmiotu brak jest ścisłej i jednoznacznej definicji ryzyka.
Pojęcie to odnoszone jest niekiedy do włoskiego pojęcia „ risicare” to znaczy odważyć się.
D. Dziwago definiuje ryzyko jako stan w którym rezultat osiągnięty w przyszłości jest nieznany, ale można zidentyfikować jego przyszłe alternatywy, przy
założeniu, że szanse możliwych alternatyw są znane. ”1 Pojecie ryzyka określane
jest także jako sytuacja w której „co najmniej jeden z elementów składających się
na warunki, w których podejmowana jest decyzja, jest nieznany, lecz znane jest
prawdopodobieństwo wystąpienia tego nieznanego elementu. Jeżeli nie jest znane prawdopodobieństwo wystąpienia tego nieznanego elementu mamy do czynienia z niepewnością.”2 A. Lipka uważa, że „ ryzyko traktowane jest jako kategoria obiektywna, wymierna, czyli podlegająca kwantyfikacji za pomocą reguł
rachunku prawdopodobieństwa, niepewność zaś jest kategorią niewymierną, subiektywną.”3 Zwrócić także należy uwagę na fakt, że „ W podejściu badawczym
ryzyko ujmuje się w kategoriach rozkładu prawdopodobieństwa. W ten sposób
można przyjąć, że ryzyko dotyczy rozkładu zmiennej losowej (... ), a miarą ryzyka jest stopień dyspersji zmiennej losowej, co oznacza, że im stopień dyspersji
jest większy, tym większe jest ryzyko”.4
Niekiedy ryzyko traktowane jest jako synonim niepewności. W literaturze
przedmiotu pojawiają się jednak głosy, że „ Terminy te, choć w mowie potocznej używane zamiennie, nie są wcale synonimami. Ryzyko odnosi się do zbioru unikalnych konsekwencji danej decyzji, których pojawieniu się można przypisać określone prawdopodobieństwa, podczas, gdy niepewność oznacza, iż takich
prawdopodobieństw przypisać nie można.”5 Niepewność określana jest również
jako „ stan, w którym przyszłe alternatywy i szanse ich wystąpienia nie są znane. Niepewność dotyczy zmian, które są trudne do oszacowania, albo wydarzeń,
których prawdopodobieństwo, ze względu na niewielką liczbę dostępnych informacji, nie może być oszacowane”.6 Dodać do tego należy, że „ niepewność i ry-
39
zyko są ze sobą ściśle powiązane. Niepewność bowiem może generować ryzyko,
czyli inaczej ujmując ryzyko w sytuacji, gdy człowiek czy organizacja podejmuje je – jest pochodną (skutkiem) niepewności. Zależność miedzy niepewnością
i ryzykiem jest wprost proporcjonalna tj. wraz ze wzrostem zakresu niepewności
wzrasta także ryzyko”.7
Niekiedy ryzyko definiowane jest jako „zagrożenie osiągnięcia zamierzonych celów”.8 E. Kreim uważa, że „ryzyko oznacza, że na skutek niepełnej informacji są podejmowane decyzje, które nie są optymalne z punktu widzenia osiągnięcia założonego celu.”9 Z kolei A.W. Rowe wiąże ryzyko z możliwością urzeczywistnienia czegoś niepożądanego, negatywną konsekwencją pewnego zdarzenia.10
2. Ryzyko utraty płynności, a ryzyko niewypłacalności
Badanie i stałe monitorowanie płynności finansowej ma kluczowe znaczenie dla funkcjonowania podmiotów gospodarujących. Jak słusznie zauważa
M. Sierpińska „Utrata płynności finansowej jest (...) wstępem do bankructwa.
Prowadzi ona bowiem do zmniejszenia zaufania banków i ograniczania firmie
kredytów oraz zmniejszania zakresu kredytów kontrahentów a w konsekwencji do kurczenia się obszaru działania na rynku. Równocześnie dostawcy w warunkach wzrostu ryzyka kredytowego wycofują kredyt kupiecki i prowadzą z firmą transakcje gotówkowe.”11 Problem zachowania płynności rozpatrywany być
może z różnych punktów widzenia. Płynność finansowa w odniesieniu do podmiotów gospodarujących interpretowana jest jako:
• pozytywny stan środków płatniczych
• właściwość składników majątku do ponownej zamiany w pieniądz
• stosunek pokrycia zobowiązań składnikami majątku
• możliwość regulowania w każdym momencie zobowiązań12
Określenie płynności finansowej jako pozytywnego stanu środków płatniczych „nie posiada dużej wartości poznawczej. O płynności finansowej przedsiębiorstwa nie decyduje pozytywny stan środków płatniczych, lecz to czy jest
ono w stanie wypełnić powstałe zobowiązania. Dodatnia wielkość środków płatniczych nie musi bowiem odpowiadać wielkości przypadających do zapłaty zobowiązań.”13
Rozważając istotę płynności finansowej W. Gabrusiewicz stwierdza, że jest
to pojęcie wieloznaczne pod którym rozumieć należy płynność; płatniczą, strukturalną, potencjalną czyli utajoną oraz krótko- i długoterminową.14
Niektórzy wiążą pojęcie płynności finansowej z wypłacalnością rozumiejąc
je jako pełne pokrycie środkami płatniczymi w każdym momencie zapotrzebowania na te środki.15 Zasadne jest przy tym stwierdzenie, że „Wypłacalność cha-
40
rakteryzowana jest nie tylko przez relacje między określonymi rodzajami aktywów i zobowiązaniami występującymi w bilansie, ale przez zdolność do generowania gotówki (w bardzo szerokim tego słowa znaczeniu) w relacji do zapotrzebowania na nią”.16
Konkludując można stwierdzić, że pojecie płynności i niewypłacalności nie
są tożsame. Efektem utraty płynności jest (jako skutek) niewypłacalność podmiotu gospodarującego.
Odnosząc wskazane powyżej kwestie do samorządu stwierdzić możemy, że
pod pojęciem płynności rozumieć będziemy stan w którym w danym momencie czasu JST posiadają środki na pokrycie niezbędnych, zaplanowanych wydatków i rozchodów. Płynność finansowa JST zachowana jest wówczas, gdy występuje właściwa symetria dochodów i przychodów oraz wydatków i rozchodów
tych jednostek. Wymaga to precyzyjnego łączenia terminów ich gromadzenia
i wydatkowania. Podstawę działalności finansowej JST stanowi budżet. Zarówno
w Polsce jak i innych krajach obowiązuje zasada roczności. Budżet uchwalany
jest na rok fiskalny co oznacza, że może to być rok kalendarzowy lub tzw. rok
łamany od 1 kwietnia do 31 marca lub od 1 lipca do 30 czerwca. Wyznaczenie
roku jako okresu na który uchwalany i w którym wykonywany jest budżet ma
duże znaczenie nie tylko ze względu na sprawozdawczość i statystkę ale przede
wszystkim ze względu na finansowe i polityczne skutki przyjęcia tej zasady.
Finansowy skutek roczności budżetu przejawia się w tym, że z końcem roku fiskalnego podmioty, które ten budżet wykonują tracą prawo do gromadzenia dochodów i ponoszenia wydatków.
Biorąc to pod uwagę możemy mówić o płynności:
- krótkoterminowej, odnoszonej wyłącznie do jednego roku fiskalnego (budżetowego)
- długoterminowej.
W trakcie roku budżetowego pojawiać się mogą odchylenia od stanu równowagi bieżącej budżetu. Zjawiska tego nie można utożsamiać z deficytem budżetowym,17 ma ono bowiem zupełnie inny charakter, inne też wywołuje skutki.
Budżet (państwa, samorządu, funduszu publicznego) porównać można do
„raczej nie do zbiornika zasobów pieniądza, lecz do pompy ssąco- tłoczącej, powodującej stały przepływ potężnych strumieni pieniężnych przez zbiornik o stosunkowo niewielkiej pojemności”.18 Procesy gromadzenia dochodów i wydatków tworzą rozbudowany, skomplikowany układ.
Szerokość, ich natężenie oraz regularność zasilania dysponentów funduszy
budżetowych po stronie dochodów mogą różnić się od niezbędnych strumieni jakie powinny pojawić się po stronie wydatków. Wynika to z oczywistego faktu,
że poważna część wydatków budżetowych musi być ponoszona w pewnym ściśle określonym czasie np. wypłata wynagrodzeń, zapłata za dostawę towarów
41
i usług itd. Z kolei dochody budżetowe z natury rzeczy mogą wpływać nieregularnie np. niektóre podatki ściągane są w okresach kwartalnych, niektóre wpłacane są jednorazowo itd.
Strumieniowy charakter dochodów i wydatków budżetowych powoduje, że
przyczyny pojawiania się odchyleń od stanu równowagi bieżącej są zdeterminowane przede wszystkim dwoma czynnikami:
- czynnikiem czasu
- możliwością dostosowywania dochodów i przychodów do wydatków
i rozchodów budżetowych.
W wyniku pojawienia się odchyleń od stanu równowagi bieżącej przed samorządem staje problem bądź to podjęcia decyzji o zwiększeniu dochodów, dokonaniu cięć budżetowych lub też antycypowania przyszłych dochodów budżetowych. Zwiększanie dochodów budżetowych w trakcie roku budżetowego nie
może się odbywać poprzez tzw. ekspansję podatkową polegającą na nakładaniu
nowych podatków, podwyższaniu stawek podatkowych podatków już istniejących etc. lub podwyższanie dochodów z majątku. Pomijając w tym miejscu problem zakresu władztwa podatkowego wskazać należy na zbyt krótki okres czasu
dla dokonywania zmian w systemie podatkowym lub pozyskiwaniu dochodów
z majątku. W konsekwencji jedyną możliwością zwiększenia dochodów jest poprawa ściągalności należności JST w tym głównie podatków.
Istotną rolę w zapełnieniu luki pomiędzy wydatkami i dochodami JST odegrać powinny przychody. Można przyjąć tezę, że pozyskanie ich może mieć
miejsce jedynie wówczas, gdy JST :
- w myśl uregulowań prawnych posiadają dostęp do rynków finansowych
- posiadają zdolność kredytową.
W tym miejscu zachodzi jednak pytanie czy JST mogą zaspokajać popyt na
pieniądz wyłącznie na rynkach finansowych, czy też mogą korzystać ze środków
oferowanych na rynkach pożyczkowych. Odpowiedź na to pytanie jest twierdząca. Przykładem tego jest chociażby kredyt kupiecki, pożyczki zaciągane u podmiotów sektora publicznego oraz różnego rodzaju podmiotów nie zaliczanych
do sektora publicznego itd. W konsekwencji stwierdzić możemy, że posiadanie zarówno dostępu do rynków finansowych jak i posiadanie zdolności kredytowej JST nie stanowi warunku sine qua non pozyskania przez nie przychodów.
Powoduje to określone skutki w zakresie potencjalnego ryzyka utraty płynności
finansowej tych jednostek.
Obraz ryzyka utraty płynności finansowej JST będzie niepełny jeżeli nie
prześledzimy zasad ewidencji i sprawozdawczości stosowanych w odniesieniu
do tych jednostek. Sposób ewidencji i sprawozdawczości JST ma w naszym przekonaniu kluczowe znaczenie dla analizy i pomiaru ryzyka płynności.
O ile bowiem podmioty gospodarujące prowadzą ewidencję głównie w oparciu o metodę memoriałową dla ewidencjonowania działalności podmiotów sek-
42
tora publicznego znajduje zastosowanie zarówno metoda kasowa jak i memoriałowa.
2. Finansowo – polityczne skutki ewidencjonowania
budżetu
2.1. Konwencje pomiarowe w sektorze publicznym
Jeżeli na sposób prezentacji budżetu spojrzymy z punktu widzenia rachunkowości wyodrębnić możemy dwie podstawowe metody:
- kasową (the cash basis of accounting)
- memoriałową (the full accrual basis accounting).
Metody te moga występować w czystej postaci lub w postaci zmodyfikiowanej tj jako; zmodyfikowana konwencja kasowa (the modifictet csh basis of
accounting) oraz zmodyfikowana konwencja memoriałowa (the modyficet
accrual of accounting).
Ujęcie kasowe operacji budżetowych oznacza, że dochody i wydatki budżetu ujmowane są w terminach ich zapłaty. Zakres ewidencji księgowej ograniczony zatem zostaje do rejestracji przychodów i rozchodów jednostki. „ W najczystszej postaci, zwanej czasami kasową albo kasową koncepcja (the cash concept
of accounting) pomiarowi poddane są tylko środki pieniężne. Tylko one są aktywami w tej konwencji”19 Przypomnieć w tym miejscu należy, ze budżet jest planem rocznym. Jeżeli zastosowana zostanie zasada kasowa oznaczać to będzie, że
„poszczególne operacje ujmuje się (...) w ewidencji wykonania budżetu z datą,
w której nastąpił (a nie: w której powinien był nastąpić) przepływ pieniędzy.
Dochody są więc zaliczane do dochodów zrealizowanych, wtedy, gdy środki pieniężne wpłyną na rachunek, na którym gromadzone są dochody. Analogicznie,
wydatek uznaje się za dokonany dopiero wtedy, gdy nastąpi wypłata środków
z rachunku budżetowego”.20
Ujęcie memoriałowe polega na tym, że w budżecie prezentowane są nie tylko te dochody i wydatki, które zostały realnie osiągnięte lub poniesione, ale te,
które odnoszą się do danego roku budżetowego i powinny być poniesione.
„Model ten obejmuje rachunek całości zasobów ekonomicznych i zobowiązań (bilans memoriałowy), rachunek relacji między kosztami a przychodami
(memoriałowy rachunek wyniku finansowego), rachunek przepływów pieniężnych oraz rachunek zmian w funduszach własnych (w aktywach netto).”21 Dodać
do tego należy, że „w tej konwencji pomiarowi są poddawane zasoby ekonomiczne podmiotu gospodarującego i prawa do takich zasobów (czyli aktywa) oraz zobligowań co do wydania aktywów (czyli zobowiązania), a także zmiany w aktywach i zobowiązaniach. Wymagane jest też kapitalizowanie wydatków (rozcho-
43
dów) na nabycie aktywów długotrwałych i stopniowe deprecjonowanie tych aktywów w miarę konsumowania ich potencjału użytkowego”.22
Konsekwencją tego stanu rzeczy jest ujęcie w księgach rachunkowych
wszystkich zdarzeń gospodarczych, które wystąpiły w danym roku budżetowym. Ujęcie takie stwarza zatem możliwość kompleksowego zaprezentowania
tych zdarzeń, w tym należności i zobowiązań. „ Z memoriałowego ujęcia dochodów dowiadujemy się ile dochodów powinno wpłynąć do budżetu. Podobnie wygląda rejestracja wydatków. (...) Dla obliczonej memoriałowo wielkości wydatków budżetowych nie ma znaczenia, czy dana płatność została faktycznie dokonana czy nie”.23
W zmodyfikowanej konwencji kasowej uwzględnione zostają zmiany praw
i odroczenia zobligowań. 24 Z kolei w zmodyfikowanej konwencji memoriałowej
pomiarowi poddawane są jedynie zasoby finansowe. Modyfikacja polega „najczęściej na zaniechaniu pomiaru zasobów niefinansowych”25
2.2. Użytkownicy informacji finansowej w sektorze samorządowym
Problemy jakie występują skutki przy przyjęciu wskazanych powyżej zasad
ewidencjonowania operacji budżetowych rozważać możemy w wielu aspektach.
Przede wszystkim niezbędne jest określenie komu ma służyć informacja finansowa w sektorze publicznym a w tym; w sektorze samorządowym. Wydaje się, że
wymienić w tym zakresie należy takie podmioty (osoby prawne i fizyczne) jak:
• organy stanowiące JST
• organy kontroli JST
• społeczność lokalną
• pożyczkodawcy
• inni
Informacja finansowa przekazywana organom stanowiącym samorządu służyć ma nie tylko do kontroli odpowiedzialności administracji samorządowej, ale
także do podejmowania decyzji co do realizowanych celów strategicznych tego
samorządu.
Biorąc pod uwagę znaczący zakres samodzielności finansowej samorządu informacja przekazywana organom jego kontroli służy w tym przypadku do
oceny gospodarowania powierzonymi zasobami i środkami publicznymi przede
wszystkim w aspekcie zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.
Obok kontroli sprawowanej przez specjalnie do tego powołane organy publiczne samorząd podlega kontroli społecznej dokonywanej przez swoich obywateli. Organy sprawujące władzę lokalną oraz organy administracji samorządowej podlegają kontroli społecznej i odpowiedzialne są przed społecznością
lokalną. A.W. Nowak analizując problem użytkowników informacji finansowej
44
w odniesieniu do wszystkich podmiotów sektora publicznego zwraca uwagę na
to, że krąg obywateli postrzegany jest znacznie szerzej aniżeli grupa wyborców.
Obejmuje on bowiem ponadto: grupy interesów, podatników, odbiorców dóbr
i usług świadczeń rządowych. „ Krąg ten bazuje zwykle na informacjach przekazywanych przez media. Zatem i obywatele i media poszukują informacji o jakości zarządu sprawowanego nad zasobami publicznymi i jakości kierowania finansami publicznymi oraz o ekonomicznych konsekwencjach działalności rządowej”.26
Grupa pożyczkodawców obejmuje z kolei bardzo szeroki grupę podmiotów, które potencjalnie zaspakajać mogą popyt na pieniądz zgłaszany przez JST.
Zaliczyć do nich możemy między innymi ; banki, instytucje pośrednictwa finansowego, inne jednostki samorządu terytorialnego, osoby fizyczne i prawne będące np. nabywcami komunalnych papierów wartościowych ctc. Grupa ta jest, ze
względu na potencjalnie ponoszone przez siebie ryzyko, szczególnie zainteresowana stanem finansów samorządowych. W szczególności zaś takimi informacjami, które pozwolą na ocenę zdolności kredytowej tych jednostek.
Wśród innych użytkowników informacji finansowej wymienić należy miedzy innymi analityków ekonomicznych i finansowych np. agencje credit raitingu,
biura maklerskie itp. którzy zajmują się profesionalnie analizą kondycji finansowej różnych podmiotów w tym także JST.
Pobieżny przegląd użytkowników informacji finansowej powoduje, iż dochodzimy do wniosku, że oczekiwania tych użytkowników co do zakresu i jakości prezentowanej informacji są ogromne.
W konsekwencji na skutki przyjęcia określonej zasady ewidencji budżetu
spojrzeć możemy w wielu aspektach, mianowicie; politycznym, finansowym.
2.3. Skutki kasowej i memoriałowej zasady ewidencjonowania budżetu
Skutki przyjęcia zasady kasowej będą diametralnie różne od tych jakie pojawiają się przy dokonywaniu ewidencji budżetu metodą memoriałową.
Jeżeli zasadę kasową zastosujemy do dochodów budżetu w sprawozdaniu
z jego wykonania wykazywane będą tylko te dochody, które wpłynęły na jego rachunek. Nie są zatem wykazywane zobowiązania jakie np. podmioty gospodarujące lub osoby fizyczne mają w stosunku do JST.27
Wykonanie wydatków budżetu oparte jest na realnych (faktycznych) wpływach.
Jeżeli podstawą wykonywania budżetu byłoby przyjęcie zasady memoriałowej w zakresie jego dochodów, podstawę dokonywania wydatków stanowiłyby nie tylko dochody, które faktycznie wpłynęły na rachunek budżetu, ale także
takie, które powinny wpłynąć. W praktyce okazać by się mogło, że np. niektóre
45
należności w ogóle nie są ściągalne (np. zaległości podatkowe powstałe na skutek likwidacji lub upadłości przedsiębiorstwa). W konsekwencji, przy przyjęciu
wskazanego powyżej założenia istniałoby zagrożenie dla zachowania płynności
bieżącej, tym samym konieczność ograniczania wydatków budżetowych.
Z drugiej jednak strony nie możemy tracić z pola widzenia faktu, że dzięki zastosowaniu metody memoriałowej stworzone zostaną silne bodźce do bardziej realnego planowania dochodów budżetowych oraz poprawy ściągalności
dochodów.
Gwarantuje to wówczas wykonanie budżetu bez zakłóceń.
Saldo budżetu prezentowane w ujęciu kasowym odzwierciedla wyłącznie
różnicę pomiędzy wielkością dokonanych wpłat i wypłat. Zaciemnia to rzeczywisty obraz sytuacji finansowej JST ponieważ wszelkiego rodzaju zobowiązania,
które nie zostały uregulowane nie są prezentowane w budżecie. Wynik finansowy
prezentowany na koniec roku budżetowego nie jest pełny ponieważ nie odzwierciedla wszystkich zobowiązań.
W tym świetle istotnego znaczenia nabiera fakt, że dług samorządowy
jest częścią długu publicznego. Jeżeli bowiem stosuje się w państwie procedury ostrożnościowe i sanacyjne mające na celu ograniczanie wysokości długu publicznego, a w tym samorządowego, przy zastosowaniu takiego rozwiązania stworzone zostaną bodźce do zaciągania kredytu kupieckiego lub nieterminowego regulowania zobowiązań. Kwestia ta jest godna rozważenia zwłaszcza
w sytuacji, gdy znajduje zastosowania limitowanie wielkości zadłużenia poprzez
określenie jego nieprzekraczalnych progów dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego. Limitowanie wielkości zadłużenia w oderwaniu od sytuacji
finansowej samorządu a szczególnie w oderwaniu od poziomu jego dochodów
i wydatków sprawić może, że w jednostkach samorządowych o niskich dochodach budżetowych bodźce o których mowa była powyżej mogą działać silniej niż
w jednostkach o znacznych dochodach budżetowych.
Przesuwanie w czasie zobowiązań (na kolejny rok budżetowy) w celu obniżenia poziomu deficytu lub wykazania nadwyżki może się odbywać w drodze zaciągania różnorodnych pożyczek komunalnych, w tym również kredytu kupieckiego. Koszty obsługi kredytu kupieckiego, mogą być dużo wyższe niż w przypadku zaciągania długu w innej formie, nie wspominając o innych skutkach jak
np. zatorach płatniczych. Dodać do tego należy, że; brak jest bodźców do poprawy metod planowania budżetowego oraz, że JST nie są stymulowane do poprawy ściągalności należności.
Zastosowanie metody kasowej powoduje, że stan należności i zobowiązań,
nie zostaje zaprezentowany w budżecie. Taki sposób ewidencji przyczyniać się
może np. do manipulowania budżetem w toczącej się grze wyborczej. Jak słusznie zauważa A. Nowak „budżetowanie w konwencji memoriałowej staje się problemem w momencie rozciągania odpowiedzialności polityków samorządowych
46
za całokształt zasobów ekonomicznych i towarzyszących im zobligowań.”28
Zachodzi zatem pytanie którą z metod należy stosować w odniesieniu do
podmiotów sektora publicznego: kasową, memoriałową czy mieszaną?
Podejmując próbę rozstrzygnięcia wskazanego powyżej istotnego dylematu metodologicznego musimy wziąć pod uwagę zarówno skutki finansowe jak
i polityczne takiego rozwiązania. Będą one odmienne w odniesieniu do dochodów odmienne zaś w odniesieniu do wydatków budżetu.
Wydawałoby się, że przyjęcie metody kasowej w odniesieniu do dochodów
budżetu jest dużo bardziej „bezpieczne” przy jego wykonywaniu.
W tym miejscu należy wspomnieć o tym, że inny jest stopień dyrektywności
dochodów a inny stopień dyrektywności wydatków budżetu. Dochody budżetowe mogą być osiągane na wyższym poziomie niż zostały zaplanowane. Wydatki
budżetowe nie mogą być przekraczane jeżeli zmianie nie ulegnie uchwała budżetowa. Przemawiałoby to zatem za stosowaniem metody mieszanej. Takie stanowisko zajmują w tej kwestii między innymi E. Malinowska i W. Misiąg, którzy
proponują przyjęcie w odniesieniu do dochodów metody kasowej w odniesieniu
do wydatków metody memoriałowej.29
3. Kwantyfikacja płynności finansowej JST
Jednostki samorządu terytorialnego traktowane są niekiedy jako „quasiorganizacje gospodarcze”. Podejście takie może budzić pewne wątpliwości.
I tak, JST:
• zaliczane są do sektora publicznego podlegają zatem przepisom prawa publicznego
• celem ich nie jest osiąganie nadwyżek finansowych lecz zaspokajanie potrzeb mieszkańców
• nie są w swym działaniu nastawione na zysk, kategoria ta jest obca JST
• gospodarowania środkami publicznymi
• cechuje je różnorodność zadań
Z drugiej jednak strony zasadne jest stwierdzenie, że „Dla skutecznego, nowoczesnego zarządzania jednostką samorządową konieczne stało się traktowanie
jej jak przedsiębiorstwa, co oznacza, że do zarządzania, gminą powiatem czy województwem należy stosować procedury i narzędzia do zarządzania komercyjnymi podmiotami gospodarczymi” 30.
Zachodzi zatem pytanie, czy i w jakim zakresie przydatna jest dla jednostek samorządu terytorialnego, analiza wskaźnikowa służąca do oceny zdolności
przedsiębiorstwa do wywiązywania się ze swych zobowiązań.
Zagrożenie utraty płynności finansowej można zmierzyć za pomocą instrumentów wykorzystywanych w analizie finansowej. Wskaźniki, które stosowa-
47
ne są w odniesieniu do podmiotów gospodarujących muszą z natury rzeczy mieć
inny charakter aniżeli w przypadku JST. Przegląd wskaźników, które wykorzystywane są do oceny płynności przedsiębiorstw świadczy o tym, że nie mogą być
one „ mechanicznie” stosowane w odniesieniu do JST. Przyczyn tego stanu rzeczy należy poszukiwać w specyfice funkcjonowania samorządu, w tym w szczególności na innym niż w przypadku przedsiębiorstw sposobie generowania środków pieniężnych.
JST zasilają swe budżety; dochodami własnymi i równoważącymi. Na dochody własne składają się daniny publiczne, dochody z majątku oraz pozostałe.
Dochody wyrównawcze zwane także transferami lub dochodami równoważącymi stanowią subwencje i dotacje.
Tryb ściągania należności z tytułu danin publicznych jest zupełnie inny
niż tryb ściągania należności przez przedsiębiorstwa z tytułu dostaw towarów
i usług. Nie możemy tracić z pola widzenia faktu, że są to świadczenia o charakterze przymusowym. Można zatem przypuszczać, że jeżeli samorząd posiada należności z tego tytułu oznacza to, że wystąpiły poważne problemy w ich windykacji. Np. podatnik podatku od nieruchomości ogłosił upadłość, podatnicy podatku rolnego to osoby w podeszłym wieku, które nie tylko, ze nie maja zdolności
podatkowej, ale wręcz korzystają z zasiłków. Zdarza się zatem często, że zmniejszenie stanu należności podatkowych wynika nie tyle z ich egzekucji przez aparat skarbowy lecz jest skutkiem ich umorzenia.
Źródłem należności JST mogą być nie tylko wskazane powyżej dochody.
Należności pojawić się mogą w związku z podejmowanym przez samorząd pośrednim finansowaniem zadań. Polega to na udzielaniu poręczeń i gwarancji dla
podmiotów gospodarujących, najczęściej wówczas, gdy ubiegają się one o kredyt bankowy. Jeżeli podmioty te nie wywiązują się ze swych zobowiązań ich ciężar spada na samorząd.
Zmierzamy do tego aby wykazać, że ekonomiczna treść należności jakie pojawiają się w działalności JST ma diametralnie inny charakter aniżeli należności
jakie występują w przedsiębiorstwie.
Analiza zobowiązań JST prowadzi również do wniosku, że ich charakter jest
odmienny od zobowiązań podmiotów gospodarujących. Z jednej bowiem strony pozyskują tak jak i te podmioty przychody z pożyczek, kredytów bankowych
oraz emisji krótko – i długoterminowych papierów wartościowych, z drugiej jednak strony poprzez wskazane powyżej poręczenia i gwarancje pojawić się mogą
u nich zobowiązania potencjalne.
Konkludując stwierdzić należy, że w porównaniu z innymi podmiotami gospodarującymi JST cechuje:
- inny sposób generowania dochodów,
- inna treść ekonomiczna należności i zobowiązań.
Wszystko to sprawia, że przydatność wskaźników tworzonych dla oce-
48
ny płynności finansowej przedsiębiorstw do badania płynności finansowej JST
jest bardzo ograniczona. Cel ich konstrukcji jest jednak zbieżny. Służą do określenia zdolności danego podmiotu do terminowego regulowania zobowiązań.
Dokonując analizy płynności finansowej w przedsiębiorstwie bierze się pod
uwagę; wskaźniki płynności finansowej; bieżącej, szybkiej, środków pieniężnych, zobowiązań wymagalnych natychmiast.31
Jeżeli przyjmiemy, że miarą wskaźnika bieżącej płynności finansowej konstruowanego dla oceny płynności finansowej przedsiębiorstw „ nie jest sam majątek obrotowy, lecz dopływ środków, który on generuje” 32 możemy wskazać
nieco inną konstrukcję w odniesieniu do budżetu.
W poszukiwaniu statycznych metod analizy płynności finansowej budżetu
zwrócić musimy ponadto uwagę na następujące kwestie:
- w budżecie JST gromadzone są zarówno dochody i przychody, jak i ponoszone są wydatki i rozchody.
- po drugie: budżet może być ewidencjonowany metodą kasową lub
memoriałową.
W konsekwencji dla pomiaru płynności finansowej przyjąć należy dwa
wskaźniki tj. w odniesieniu do kasowego ujęcia budżetu oraz w odniesieniu do
ujęcia memoriałowego.33
Wskaźnik płynności dla budżetu w ujęciu kasowym obliczyć możemy według wzoru:
Wpk = (Db + Pb) : (Wb + Rb)
gdzie;
Wp – wskaźnik płynności budżetu w ujęciu kasowym
Db – dochody budżetu
Pb – przychody budżetu
Wb – wydatki budżetu
Rb – rozchody budżetu
Wskaźnik płynności dla budżetu w ujęciu memoriałowym obliczyć możemy według wzoru:
Wpm = (Db + Pb + N) : (Wb + Rb + Z)
Gdzie:
Wpm – wskaźnik płynności budżetu w ujęciu memoriałowym
Dp, Pb, Wb, Rb – jak wyżej
N
– należności
Z
– zobowiązania
Przyjęcie optymalnego poziomu wskaźników zarówno w odniesieniu do
podmiotów gospodarujących jak i JST jest wytyczną o charakterze bardzo ogólnym. Określenie ich optymalnego poziomu daje bowiem jedynie przybliżony obraz oceny płynności. Podobnie jak poszukiwanie standardowych wartości tych
49
wskaźników.34 W przypadku przedsiębiorstw poziom wskaźników płynności zależy np. w dużym stopniu od charakteru prowadzonej przez firmę działalności.
Pomimo tych zastrzeżeń można przyjąć założenie, że wskaźniki płynności
budżetu powinny kształtować się co najmniej na poziomie 1,0. Oznaczać to będzie taką sytuację w której wydatki budżetu i jego rozchody znajdują pełne odzwierciedlenie w realizowanych dochodach i przychodach.
Jeżeli wskaźniki kształtują się poniżej 1,0 oznacza to zachwianie płynności budżetu JST a w konsekwencji niebezpieczeństwo utraty możliwości finansowania bieżącej działalności. Podważy to między innymi wiarygodność JST jako
dłużnika, nie wspominając o konieczności poniesienia dodatkowych kosztów finansowych w postaci np. kar umownych, odsetek za zwłokę, trudności w uzyskaniu kredytu bankowego itd. Gdyby taka sytuacja wystąpiła u podmiotu gospodarującego groziłoby mu ryzyko bankructwa. W przypadku JST nie będzie w takiej
sytuacji przeprowadzana procedura upadłościowa lecz oddłużeniowa.
Można przyjąć, że dobra sytuacja finansowa JST będzie występowała wówczas, gdy wskaźnik ten będzie kształtował się na poziomie 1,5 – 2,0. Oznacza to,
że nie występuje żadne napięcie w regulowaniu bieżących zobowiązań JST.
Wskaźnik na poziomie przekraczającym 3,0 świadczy o nadpłynności JST.
Zjawisko takie wymaga analizy przyczyn jego występowania. Świadczyć może
bowiem zarówno o tym, że samorząd nie realizuje przypisanych mu zadań, nieefektywnie wykorzystuje posiadane środki jak i o tym, że dochody JST napływają nieregularnie.
Ocena płynności w oparciu o prezentowane powyżej wskaźniki jest źródłem
cennych informacji . Na jej podstawie można wyciągnąć wnioski co do wielu wskazań analitycznych. Wymaga to jednak przeprowadzenia dalszych badań
szczegółowych np. porównania kształtowania się wskaźników płynności w czasie. Wskaźniki płynności powinny być sporządzane w każdym miesiącu, kwartale, półroczu oraz na koniec roku fiskalnego. Porównanie ich pozwala na badanie
tendencji, jakie występują w zakresie płynności finansowej. Pozwala to na monitorowanie ryzyka ewentualnej utraty tej płynności.
Ocena płynności w oparciu o prezentowane powyżej wskaźniki powinna
zostać pogłębiona poprzez bardziej szczegółową analizę struktury dochodów
i przychodów JST. Dotyczy to w szczególności ustalenia, które z należności samorządu terytorialnego można zaliczyć do w pełni płatnych (ściągalnych), które są trudne do ściągnięcia oraz wydzielenie takiej grupy należności, które uznać
należy za stracone. Badaniami powinny być objęte także zobowiązania JST.
Istotne znaczenie dla zachowania płynności finansowej ma przede wszystkim zarządzanie należnościami i zobowiązaniami. W przypadku JST tak jak
i w przypadku podmiotów gospodarujących należy badać przede wszystkim
przeciętny stan należności oraz tendencje należności.
Przeciętny stan należności obliczany jest według wzoru:
50
Ppn = (Spn – Skn) : 2
Gdzie:
Ppn - przeciętny stan należności
Spn - saldo początkowe należności
Skn – saldo końcowe należności
Tendencje należności określane są jako różnica pomiędzy stanem należności
z roku ubiegłego oraz roku bieżącego. Im wyższy jest poziom tych wskaźników,
tym większe problemy ma podmiot ze ściąganiem należności. Dodać do tego należy również, że im dłużej należności nie są regulowane tym mniejsze jest prawdopodobieństwo ich ściągnięcia.
Badając płynność finansową JST możemy także podjąć próbę wykorzystania innych wskaźników stosowanych w przypadku przedsiębiorstw takich jak np.
wskaźnik pokrycia zobowiązań należnościami, środków pieniężnych.
Wskaźnik porycia zobowiązań należnościami przybiera kształt:
Wpzn = (N: Z) x 100
Gdzie:
Wpzn – wskaźnik pokrycia zobowiązań należnościami
N – należności
Z – zobowiązania
Przydatność tego wskaźnika dla zarządzania płynności JST jest jednak
znacznie mniejsza niż w przypadku przedsiębiorstw bądź innych podmiotów gospodarujących. Wynika to między innymi z nakreślonej powyżej specyfiki należności JST i zasad ich ściągania.
Z kolei przydatność wskaźnika środków pieniężnych dla potrzeb analizy budżetu JST jest wręcz znikoma. Wskaźnik ten jest skonstruowany w sposób następujący:
Wśp = (Sp + Kpw ) : Zb
Gdzie:
Wśp – wskaźnik środków pieniężnych
Śp – środki pieniężne
Kpw – krótkoterminowe papiery wartościowe
Zb – zobowiązania bieżące
Wskaźnik ten informuje o tym, jaka część zobowiązań bieżących może być
regulowana za pomocą gotówki oraz płynnych papierów wartościowych.
Nieco inaczej wygląda sytuacja, gdy posłużymy się wskaźnikami; udziału
zobowiązań krótkoterminowych do zobowiązań ogółem lub zobowiązań wymagalnych do zobowiązań ogółem.
Wzk = (Zk: Zo) x 100
Gdzie:
Wzk – wskaźnik udziału zobowiązań krótkoterminowych do zobowiązań
ogółem
51
Zk – zobowiązania krótkoterminowe
Zo – zobowiązania ogółem
Wzw = (Zw : Zo) x 100
Gdzie:
Wzw – wskaźnik zobowiązań wymagalnych
Zw – zobowiązania wymagalne
Zo – jak wyżej
Wskaźniki te pozwalają na monitorowanie zadłużenia. Im wyższy będzie ich
poziom tym większe zagrożenie utraty płynności JST.
Podsumowanie
Jednostki samorządu terytorialnego traktowane są zazwyczaj jako podmioty należące do tzw. bezpiecznych dłużników. Panuje bowiem przekonanie, że nie
mogą one nie spłacać swoich zobowiązań. Praktyka życia gospodarczego dowodzi, że podobnie jak i inne podmioty JST narażone są na ryzyko utraty płynności.
Następstwem braku płynności JST nie jest jednak ewentualna procedura upadłościowa lecz oddłużeniowa.
Poszukując odpowiedzi na pytanie jakimi metodami należy badać ryzyko
utraty płynności samorządu podjęliśmy próbę adaptacji metod jakie w tym zakresie stosowane są w odniesieniu do podmiotów gospodarujących.
Stopień płynności finansowej można zmierzyć za pomocą analizy wskaźnikowej. Wskaźniki stosowane w odniesieniu do przedsiębiorstw muszą mieć z natury rzeczy inny charakter aniżeli w przypadku JST. Nie mogą być zatem „mechanicznie „ adoptowane. Wynika to między innymi z następujących przyczyn:
- budżet JST może być ewidencjonowany za pomocą metody kasowej lub
memoriałowej, podmioty gospodarujące stosują w ewidencji ujęcie memoriałowe,
- sposób generowania środków przez samorząd jest inny niż podmiotów gospodarujących
- odmienny charakter mają zobowiązania i należności JST i podmiotów gospodarujących.
Szczupłe ramy tego opracowania nie pozwały na bardziej wnikliwą analizę przydatności dla JST wskaźników konstruowanych z myślą o badaniu płynności finansowej przedsiębiorstw. Konkludując należy stwierdzić, że ze względu na
specyfikę JST a w tym zasady gromadzenia i rozdysponowania przez nie środków w oparciu o budżet należy stwierdzić, że; płynność finansowa tych jednostek powinna być badana przy zastosowaniu analizy wskaźnikowej. Ze względu
na to, że przydatność wskaźników konstruowanych dla badania płynności podmiotów gospodarujących jest w tej materii ograniczona należy podjąc dalsze badania w tym zakresie.
52
Przypisy
1
D. Dziawgo Ryzyko, w Leksykon finansów, PWE, 2001, s.266
G. Michalski, Leksykon zarządzania finansami, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa
2004 s. 92
3
A. Lipka, Ryzyko personalne. Szanse i zagrożenia zarządzania zasobami ludzkimi,
Poltex, Warszawa 2002, s. 19
4
T.T. Kaczmarek, Zarządzanie ryzykiem handlowym i finansowym dla praktyków,
Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr, Gdańsk, 1999, s.48
5
I. Bielińska, Ocena efektywności inwestycji w; Analiza finansowa w zarządzaniu
przedsiębiorstwem, praca zbiorowa pod. Red, L. Bednarskiego i T. Waśniewskiego,
Fundacja Rozwoju rachunkowości w Polsce, Warszawa, 1996 s. 403
6
D.Dziwago Niepewność, Leksykon finansów op. s.179
7
A. Lipka, Ryzyko personalne, op. cit s.20
8
Z. Zawadzka, Ryzyko bankowe, Poltex, Warszawa, 1995 s.9
9
H. Stanisławiszyn, Ryzyko w kredytowaniu gmin, w: Problemy finansowe w działalności
samorządu terytorialnego, pod red. S. Dolaty, Opole 2002, s. 289
10
W.A.Rowe; An anatomy of Risk,New York, 19977 s.24, por. także T. T. Kaczmarek,
Ryzyko i zarządzanie ryzykiem, Ujęcie interdyscyplinarne, Difin, 2005, s. 56
11
M. Sierpińska, D.Wedzki, Zarządzanie płynnością finansową, PWN, 2002, s.7
12
T.Wasilewski, W. Skoczylas, Analiza płynności finansowej, w: Analiza finansowa
w zarządzaniu przedsiębiorstwem, t.1 pod. Red. L. Bednarskiego i T. Wasilewskiego,
Warszawa, 1996, s. 331
13
jak wyżej,s.330-331
14
W. Gabrusiewicz Podstawy analizy finansowej, PWE, Warszawa, 2005 s. 252 i dalsze
15
E. Gutenberg, Einfuhrung in die Brriebswirtschaftslehe, Wisbaden, 1958, s.110
16
T. Wiśniewski, W. Skoczylas, Analiza płynności finansowej, op. cit. s. 332, por także
E. Snieżek, Rachunek przepływów pieniężnych w teorii i praktyce rachunkowości,
Fundacja Rozwoju Rachunkowości w Polsce, Warszawa, 1994, s. 30 - 38
17
B. Kolanowska-Kowalska, Polityka fiskalna, w; System finansowy w Polsce, PWN,
Warszawa, 2003, s.691
18
S. Bolland, Wstep do nauki finansów, PWE, 1979, s.111
19
W.A. Nowak, Rachunkowość sektora publicznego, Koncepcje, metody, uwarunkowania,
PWN, 1998, s 82
20
E. Malinowska, W.Misiąg, Finanse publiczne w Polsce, Przewodnik 2002, ODDK,
Gdańsk, 2002, s.320
21
W.A. Nowak, Budżet memoriałowy jednostki samorządu terytorialnego,
„Rachunkowość budżetowa”, 4 (52), 2002
22
A.W. Nowak, Rachunkowość sektora publicznego, Koncepcje, metody uwarunkowania,
PWN, 1998, Ss. 83
23
E. Malinowska, W. Misiąg, Finanse publiczne w Polsce, Przewodnik 2002, oddk,
Gdańsk, 2002 s.320.
24
szerzej na ten temat A.W.Z. Nowak, Rachunkowość.. op. cit s. 83 por także J. Weber,
M. Kufel, Wprowadzenie do rachunkowości spółek. Bilansowanie majatku majątku
2
53
i kapitału, Wydawnictwo Park, Bielsko Biała, 1993, s. 28
W.A. Nowak, Rachunkowość sektora publicznego, op. cit. s. 84
26
A.W. Nowak, Rachunkowość... op. cit. s89
27
E .Malinowska, W. Misiąg, Finanse oubliczne w Polsce, Przewodnik 2002. oddk,
Gdańsk, 2002 s. 321
28
A.Nowak, Budżet memoriałowy jednostek samorządu terytorialnego, „Rachunkowość
budżetowa nr 4” (54), 2002
29
E. Malinowska, W. Misiąg, Finanse publiczne w Polsce, Przewodnik 2002, oddk,
Gdańsk, 2002 s. 321
30
P. Laskowski, Zarządzanie informacją finansową w jednostkach samorządu
terytorialnego pozyskujących środki z funduszy UE, w; Monitorowanie otoczenia,
Przepływ i bezpieczeństwo informacji, W stronę inteligencji przedsiębiorstwa, praca
zbiorowa pod red. R. Borowieckiego i M. Kwiecińskiego Zakamycze, 2003 str 186
31
por. m.in. W. Gabrusiewicz, Podstawy analizy finansowej, PWE, 2005, s.255
32
por jak wyżej, s. 255
33
Jastrzębska Kondycja finansowa jednostek samorządu terytorialnego a zdolność
absorbcji środków unijnych, I Forum Samorządowe, Polska samorządność
w integrującej się Europie, Szczecin, 2004, s. 206
34
szeroką dyskusję na ten temat prezentują m.in.; M. Sierpińaska, D. Wędzki;
Zarządzanie płynnością finansową w przedsiębiorstwie, PWN, 2002, s. 59
25