docEfektywność pomocy społecznej w gminach wiejskich. Wyniki
download 
Reklamacja Transkrypt
Efektywność pomocy społecznej w gminach wiejskich. Wyniki
RAPORT Z BADANIA: EFEKTYWNOŚĆ POMOCY SPOŁECZNEJ W GMINACH WIEJSKICH WYNIKI BADANIA PRZEPROWADZONEGO W WOJEWÓDZTWIE WARMIŃSKO-MAZURSKIM cz. 2 Olsztyn, grudzień 2014 r. Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej Obserwatorium Integracji Społecznej 10-447 Olsztyn ul. Głowackiego 17 T: F: E: W: +48 89 523 51 19 +48 89 512 55 09 [email protected] www.wrota.warmia.mazury.pl Certyfikat Systemu Zarządzania Jakością ISO 9001:2008 Nr 388/2006 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego Raport powstał w ramach Projektu 1.16 „Koordynacja na rzecz aktywnej integracji” współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Działania 1.2 Wsparcie systemowe instytucji pomocy i integracji społecznej Priorytet I Zatrudnienie i integracja społeczna Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013. W ramach Projektu „Koordynacja na rzecz aktywnej integracji”, w 2014 roku, realizowane są badania społeczne w 16 województwach. Tytuły badań: 1. „Efektywność pomocy społecznej w gminach wiejskich”, 2. „Profilaktyka instytucjonalna”, 3. „Współpraca instytucji pomocy społecznej z innymi instytucjami na terenie gminy, powiatu, województwa zajmującymi się pomocą i wsparciem rodzin i jej wpływ na skuteczność działań pomocy społecznej”, 4. „Kontrakt socjalny w praktyce”. Realizacja badań w każdym z województw odbywa się w oparciu o tę samą metodologię wypracowaną dla każdego z badań przez Obserwatoria Integracji Społecznej z całej Polski we współpracy z Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich w Warszawie. W ramach niniejszego projektu badawczego dla każdego z 4 badań powstaną raporty wojewódzkie oraz (na ich podstawie) 4 raporty ogólnopolskie. W województwie warmińsko-mazurskim badania regionalne realizowane są przez Obserwatorium Integracji Społecznej działające w strukturze Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie. Niniejszy raport opracowany przez Obserwatorium Integracji Społecznej prezentuje wyniki badania jakościowego, w którym uczestniczyli przedstawiciele samorządów gmin wiejskich z województwa warmińsko-mazurskiego. Realizatorem badania jakościowego oraz raportu ogólnopolskiego jest firma badawcza wyłoniona przez Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich z Warszawy w formie przetargu. Olsztyn, grudzień 2014 r. Cytowanie oraz wykorzystywanie danych jest dozwolone z podaniem źródła. 2 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego Wykaz skrótów CAS CAWI CRZL EFS FGI, FOCUS GKRPA GUS IDI IRSS LGD MPiPS-03 N n NGO OIS OPS (GOPS, M-GOPS, MOPS) OZPS ROPS W1-W6 Centralna Aplikacja Statystyczna – system informatyczny służący jednostkom organizacyjnym pomocy społecznej do przekazywania m.in. sprawozdań resortowych Metoda zbierania informacji w ilościowych badaniach, w której respondent jest proszony o wypełnienie ankiety w formie elektronicznej – wspomagany komputerowo wywiad (ang. Computer-Assisted Web Interview) Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich w Warszawie Europejski Fundusz Społeczny Zogniskowany wywiad grupowy – dyskusja prowadzona przez moderatora na podstawie scenariusza dyskusji (ang. Focus Group Interview) Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych Główny Urząd Statystyczny Indywidualny wywiad pogłębiony IDI (ang. Individual In-Depth Interview) Instytut Rozwoju Służb Społecznych w Warszawie Lokalna Grupa Działania Sprawozdanie półroczne i roczne z udzielonych świadczeń z systemu pomocy społecznej – pieniężnych, w naturze i usługach dla Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej Liczba uczestników badania (N=6) Liczba uczestników badania, która odpowiedziała na dane pytanie (n<N) Organizacja pozarządowa, organizacje pozarządowe (ang. Non-Govermental Organizations) Obserwatorium Integracji Społecznej Ośrodek Pomocy Społecznej (Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej, MiejskoGminny Ośrodek Pomocy Społecznej, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej) Ocena zasobów pomocy społecznej Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie Kody przeprowadzonych wywiadów 3 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego Spis treści Wykaz skrótów ...................................................................................................................................3 Wstęp ..................................................................................................................................................5 1. Opis metody i narzędzia badawczego, charakterystyka próby badawczej oraz przebieg badania ...............................................................................................................................................6 2. Analiza wyników badania ...........................................................................................................7 2.1. Skuteczność pomocy społecznej .......................................................................................7 2.2. Gminna strategia rozwiązywania problemów społecznych ............................................ 11 2.3. Zasoby instytucjonalne ..................................................................................................... 16 2.4. Wnioski dotyczące zwiększenia efektywności pomocy społecznej ............................... 17 Wnioski i rekomendacje .................................................................................................................. 18 Spis tabel i rysunków ...................................................................................................................... 20 Bibliografia ....................................................................................................................................... 21 Aneks nr 1. Scenariusz wywiadu .................................................................................................... 22 4 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego Wstęp Głównym celem badania pod tytułem Efektywność pomocy społecznej w gminach wiejskich była analiza czynników warunkujących efektywność pomocy społecznej w gminach wiejskich w województwie warmińsko-mazurskim oraz określenie stopnia wpływu różnych czynników na efektywność działań tych ośrodków w opinii kadry kierowniczej oraz przedstawicieli władz samorządowych. Prace badawcze prowadzone w ramach badania przebiegały dwuetapowo, w wyniku czego powstały dwie części raportu. Pierwsza część została zrealizowana w sierpniu 2014 roku. Zawarto w niej analizę danych zastanych (tzw. desk research), które pozyskano w oparciu o już istniejące informacje dotyczące omawianej tematyki. Pochodziły one przede wszystkim z: Głównego Urzędu Statystycznego, Oceny zasobów pomocy społecznej za rok 2013 dla województwa warmińsko-mazurskiego, Sprawozdania MPiPS-03 obejmującego dane dotyczące świadczeń udzielonych z systemu pomocy społecznej (dostępne w systemie CAS), opracowań i danych własnych Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie. W pierwszej części raportu zaprezentowano także wyniki badania ilościowego (CAWI), przeprowadzonego za pośrednictwem elektronicznego kwestionariusza ankiety z Dyrektorami/Kierownikami ośrodków pomocy społecznej działających na terenach gmin wiejskich. W tej części badania ukazany został wpływ, jaki na efektywność działań GOPS mają takie czynniki jak: możliwość rozwoju zawodowego oraz wykształcenie i kompetencje społeczne pracowników, warunki lokalowe, utrudnienia transportowo-komunikacyjne, posiadany budżet na realizację zadań, współpraca ośrodka z innymi instytucjami pomocy i integracji społecznej, a także organizacja pracy i przyjęte procedury organizacyjne obowiązujące w GOPS. W badaniu ankietowym wzięło udział 66 spośród 67 gminnych ośrodków pomocy społecznej z województwa warmińsko-mazurskiego (99%). Niniejsze opracowanie stanowi drugą część raportu i prezentuje analizę danych uzyskanych w oparciu o metodologię jakościową – indywidualne wywiady pogłębione (IDI) przeprowadzone na terenie województwa warmińsko-mazurskiego, według przygotowanego wcześniej scenariusza z przedstawicielami władz samorządowych (Wójtami/Zastępcami Wójtów/Sekretarzami Gmin1). Zastosowanie jakościowej metody zbierania i analizy danych w niniejszym opracowaniu miało na celu pogłębienie i wzmocnienie wiedzy uzyskanej w pierwszej części raportu oraz rozszerzenie perspektywy spojrzenia na efektywność pomocy społecznej w gminach wiejskich. W wywiadach podjęto próbę zebrania informacji oraz opinii przedstawicieli samorządów w następujących obszarach: skuteczności pomocy społecznej, gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych, zasobów instytucjonalnych i zwiększenia efektywności pomocy społecznej. Wybór powyższych ilościowych i jakościowych technik oraz metod badawczych podyktowany został specyfiką podejmowanej problematyki i chęcią uchwycenia jej wieloaspektowego charakteru. Prowadzenie badań w oparciu o więcej niż jedną metodę badawczą, tzw. triangulacja metod badawczych, pozwala na ukazanie badanego zagadnienia w sposób całościowy. Zdaniem Krzysztofa Koneckiego, wpływa ona na podwyższenie jakości zebranych wyników, gdyż „ (…) częste kombinowanie informacji pochodzącej z innych źródeł jest nie tylko jej weryfikacją, ale także uzyskiwaniem szerszego wzorca interpretacji, który ostatecznie okazuje się potwierdzeniem bądź negowaniem realności obserwowanych faktów i zjawisk, a więc i weryfikacją (…)”2. 1 Pierwotne założenia dotyczące realizacji 4 spotkań focusowych z przedstawicielami samorządów gmin wiejskich z województwa warmińsko-mazurskiego uległy zmianie z przyczyń niezależnych od Obserwatorium Integracji Społecznej. 2 K. Konecki, Studia z metodologii badań jakościowych. Teoria ugruntowana, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2000, s. 97. Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego 5 1. Opis metody i narzędzia badawczego, charakterystyka próby badawczej oraz przebieg badania Indywidualny wywiad pogłębiony (z ang. IDI) jest interakcją między badaczem a osobą badaną. Przybiera formę rozmowy, której prowadzący nadaje ogólny kierunek oraz kładzie nacisk na interesujące go tematy. Odbywa się w atmosferze poufności, bez obecności osób postronnych, dzięki czemu minimalizuje się wpływ osób trzecich na przebieg badania3. Wywiad jakościowy przeprowadza się za pomocą pytań otwartych, tak by respondent miał możliwość swobodnej wypowiedzi oraz wyrażenia swojej opinii. Dobrze przeprowadzony wywiad cechuje się dużą aktywnością osoby badanej, której wypowiedzi stanowią dominującą część wywiadu. Dane zebrane za pomocą tej metody nie prowadzą do sformułowania jednoznacznych teorii wyjaśniających występowanie jakiegoś zjawiska, lecz pozwalają na ukazanie sposobu, w jaki osoby badane postrzegają i interpretują kwestie będące tematem badania. Wywiad przeprowadza się z niewielką liczbą osób, dobranych ze względu na posiadaną przez nich wiedzę oraz doświadczenie, które pozwoli na uchwycenie wątków interesujących badacza. Prowadzący wywiad kieruje rozmową w taki sposób by uzyskać jak najwięcej informacji oraz w możliwie najpełniejszy sposób zrealizować zakładany cel badawczy4. Rozmowa opiera się o wcześniej przygotowany scenariusz wywiadu, który porządkuje jej przebieg. Metoda wywiadu jakościowego cechuje się elastycznością, w zależności od sytuacji wywiadu, badacz może dowolnie decydować o kolejności poruszanych bloków tematycznych oraz zadawanych pytań. Ponadto badacz ma możliwość dopytywania i rozwijania interesujących go informacji pojawiających się w wypowiedziach osoby badanej. W związku z czym w trakcie rozmowy mogą pojawić się kwestie, które nie zostały ujęte w badaniu przeprowadzonym za pomocą metody ilościowej5. Scenariusz do wywiadu realizowanego w ramach niniejszego badania został wypracowany przez Obserwatoria Integracji Społecznej z całej Polski we współpracy z Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich w Warszawie. We wszystkich województwach realizowano badanie wg tego samego scenariusza, zawierającego 4 bloki tematyczne: skuteczność pomocy społecznej, gminna strategia rozwiązywania problemów społecznych, zasoby instytucjonalne oraz wnioski dotyczące zwiększenia efektywności pomocy społecznej. W ramach każdego z wymienionych obszarów tematycznych badacz zadawał od 1 do 6 pytań. Za zgodą osoby biorącej udział w badaniu wywiad był rejestrowany na dyktafon, a następnie spisywany (tzw. transkrypcja). Scenariusz wykorzystany w badaniu znajduje się w Aneksie nr 1 do niniejszego raportu. W województwie warmińsko-mazurskim w listopadzie 2014 roku przeprowadzono 6 indywidualnych wywiadów pogłębionych z przedstawicielami władz samorządowych z gmin wiejskich – Wójtami Gminy (4 respondentów), Sekretarzami Gminy (2 respondentów) 6. Dobór próby badawczej miał charakter losowy, oparty był na dostępności osób badanych. Ilość wylosowanych gmin z województwa warmińsko-mazurskiego stanowiła 10% gmin wiejskich (1 gmina z podregionu elbląskiego, 3 z podregionu olsztyńskiego, 2 z podregionu ełckiego). Przeprowadzone wywiady zostały oznaczone kodami od W1 do W6. Wywiady były anonimowe. 3 E. Babbie, Podstawy badań społecznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2009, s. 342-343. S. Kvale, Prowadzenie wywiadów, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2010, s. 203. 5 Tamże, s. 106-110. 6 Wywiady zostały przeprowadzone przez pracowników firmy EU-Consult Sp. z o.o. wybranej w przetargu zrealizowanym przez CRZL do realizacji badań terenowych w ramach niniejszego projektu badawczego. 4 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego 6 2. Analiza wyników badania Opinie przedstawicieli samorządów zebrane podczas realizacji indywidualnych wywiadów stanowią istotny wkład w próbę określenia tego, jak postrzegana jest efektywność działań w obszarze pomocy społecznej w gminach wiejskich. Wywiady pozwalają również uchwycić to, na ile samorządy (urzędy gminy) są zaangażowane w działania z zakresu pomocy społecznej na ich terenie oraz jaka jest opinia samorządowców na temat polityki społecznej realizowanej w ich gminach. Zebrany materiał zanalizowano i przedstawiono zgodnie z kolejnością pytań scenariusza wywiadu. Analizy dokonano w oparciu o nagrania oraz transkrypcje. Odpowiedzi przedstawiono w sposób zbiorczy i skrócony, dokonując selekcji oraz klasyfikacji materiału, w niektórych przypadkach zbiorcze podsumowania dopełniono cytatami. Na początku każdego analizowanego obszaru zacytowano pytanie zadane respondentowi7. 2.1. Skuteczność pomocy społecznej Na początku zadano respondentom następujące pytanie: Jakie działania może podejmować gmina, żeby zwiększyć efektywność pomocy społecznej? (np. zwiększenie środków finansowych, zwiększenie liczby pracowników socjalnych do ustawowej liczby itp.)? Odpowiadając na to pytanie, każdy z przedstawicieli samorządów podał jeden lub więcej przykładów takich przedsięwzięć. Warto podkreślić, że każda z propozycji była odmienna, co można zinterpretować w taki sposób, że każda gmina ma swoją specyfikę i odmienne potrzeby, a tym samym różne pomysły na zwiększenie efektów działań pomocy społecznej. W związku z tym, zaproponowane przedsięwzięcia były pierwszymi propozycjami rozwiązań wymienionymi w trakcie wywiadu, można przypuszczać, że respondenci w pierwszej kolejności byli skłoni mówić o tych działaniach, które uważają za najpilniejsze. Być może zaproponowane działania, gdyby zostały zrealizowane, w widoczny sposób przyczyniłyby się do zwiększenia efektów pomocy społecznej w gminie respondentów. Na podstawie zebranych odpowiedzi zbudowano w poniższej tabeli katalog proponowanych działań. Tabela nr 1. Działania, jakie może podejmować gmina, żeby zwiększyć efektywność pomocy społecznej Zwiększenie możliwości gminnego ośrodka pomocy społecznej w kwestii decydowania o tym, czy danej osobie/rodzinie przyznać pomoc (tzn. przyznać pomoc osobom potrzebującym mimo, że nie spełniają np. kryterium dochodowego). [W1] Zwiększenie możliwości stosowania takich rozwiązań, aby niektórzy klienci ośrodka nie dostawali pieniędzy do ręki, ale mieli np. możliwość zakupu żywności i tego, czego naprawdę potrzebują. [W1] Zwiększenie budżetu gminnego ośrodka pomocy społecznej na wykonywanie zadań zarówno własnych jak i zleconych. [W3] Wyposażenie pracownika socjalnego w samochód służbowy. [W3] Dopasowanie zakresu obowiązków pracowników ośrodka pomocy społecznej do rzeczywistych wymagań i potrzeb. Chodzi tu zwłaszcza o pracowników socjalnych, ponieważ mają dodatkowe zadania (np. obsługę dodatków mieszkaniowych) i w związku z tym ich czas na pracę socjalną jest ograniczany. [W3] Zwiększenie współpracy GOPS z innymi ośrodkami pomocy społecznej w celu wymiany doświadczeń. [W3] Rozszerzenie pomocy w naturze przekazywanej przez ośrodek, która jest bardziej namacalna i adekwatna do potrzeb (w szczególności wsparcie w czasie sezonu grzewczego). [W4] 7 Osoba prowadząca wywiad zadawała często pytania dodatkowe i pogłębiające, dzięki którym zebrany materiał w wielu przypadkach stał się pełniejszy i uzupełniony o dodatkowe informacje. Czasem jednak w toku rozmowy trudno było uzyskać od respondenta jednoznaczną odpowiedź – co stanowi swoistą cechę zastosowanej metody jakościowej ale może też wynikać z niedostatecznej znajomości tematyki badania przez osobę prowadzącą wywiad. Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego 7 Udzielanie pomocy materialnej poszczególnym rodzinom oraz objęcie ich szczególną opieką, np. poprzez przydzielenie asystenta rodziny. Szczególnie chodzi o rodziny, którym udaje się radzić sobie materialnie, ale nie są wydolne w sprawowaniu opieki nad dziećmi i w ogólnym funkcjonowaniu, jako rodziny. [W5] Tworzenie i zwiększanie specjalistycznego poradnictwa dla klientów OPS. [W5] Zagwarantowanie środków na szkolenie kadry pomocy społecznej, ponieważ wysoko wyspecjalizowana kadra pozwala na osiągnięcie lepszych wyników pracy. [W5] Rozwiązanie problemu bezrobocia wśród mieszkańców gminy. Znalezienie pracy przez bezrobotnych przyczyni się do rozwiązania najważniejszego problemu w gminie i pomoże rozwiązać problem wspierania osób, które nie mają dochodów z gminnych funduszy. [W6] Źródło: opracowanie własne, N=6. Zestawienie sporządzono na podstawie odpowiedzi na pytanie wywiadu. Jako drugie zadano pytanie: Czy zna Pani/Pan przykłady skutecznych działań na rzecz przeciwdziałania problemom społecznym? Odpowiadając na to pytanie, 5 respondentów podało przykłady działań ze swojej gminy, 1 osoba podała przykład rozwiązania z sąsiedniej gminy (dom samopomocy), z którego korzystają również mieszkańcy gminy uczestnika wywiadu. Wymienione przykłady skutecznych działań zostały zebrane i przedstawione w skrócony sposób, w formie listy. Opisane przez samorządowców przykłady zawierają nie tylko opis działania, ale także uwypuklają „czynnik sukcesu” tj. cechę danego działania, danej instytucji lub zastosowanego rozwiązania (osobowość lidera, umiejętność dotarcia do uczestników zajęć, trafność udzielanej pomocy do zapotrzebowania itp.), które mogą stanowić swoistą inspirację do zastosowania w innych gminach (dobrą praktykę). 8 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego Tabela nr 2. Przykłady skutecznych działań realizowanych w gminach na rzecz przeciwdziałania problemom społecznym WSPÓŁPRACA GMINY Z CENTRUM INTEGRACJI SPOŁECZNEJ (CIS) • CIS w drodze konkursowej składa ofertę i otrzymuje dofinansowanie na działania w postaci szkoleń oraz praktyk mające na celu pomoc osobom bezrobotnym zagrożonym wykluczeniem i wykluczonym. Po otrzymaniu dofinansowania podpisywane jest porozumienie, na mocy którego gmina jest organizatorem praktyk. W wyniku takich działań kilka osób znalazło już pracę i przestało być świadczeniobiorcami z systemu pomocy społecznej. [W1] DZIAŁANIA BANKU ŻYWNOŚCI • Wsparcie udzielane przez Bank Żywności, którego przedstawiciele regularnie przywożą do gminy produkty żywnościowe, a następnie pracownicy GOPS dostarczają cyklicznie żywność osobom potrzebującym. [W2] DZIAŁANIA GMINNEJ KOMISJI ROZWIĄZYWANIA PROBLEMÓW ALKOHOLOWYCH (GKRPA) • Efekty działań GKRPA w gminie są widoczne i przynoszą skutki, pomimo, że ich skala jest niewielka tzn. można mówić o pojedynczych osobach, którym udało się pokonać problem uzależnienia od alkoholu. [W3] AKTYWNA ŚWIETLICA WIEJSKA • Działania świetlicy przyczyniają się do rozwiązywania patologii społecznych i problemów w gminie dzięki temu, że prowadzona jest przez odpowiedniego animatora (świetliczankę). Osoba ta potrafi tworzyć zespół, wyznaczać kierunki jego działania i realizować inicatywy na rzecz młodzieży, rodziców oraz całych rodzin dotkniętych problemami. Sukces w pracy świetlicy tkwi głównie w osobie prowadzącej tj. w jej empatycznym stosunku do otoczenia i utożsamiania się z grupą, umiejętności przekazywania wiedzy innym, współpracy, zachęcania uczestników zajęć do aktywności. [W3] DZIAŁANIA INTEGRACYJNE (KLUB SENIORA, GRUPY NIEFORMALNE) • Działania integracyjne grup nieformalnych angażujące osoby różnym wieku, które współpracują ze sobą i miło spędzają czas, zajmują się rękodziełem, które można wyeksponować np. przy okazji dożynek lokalnych czy działań pro-kulturalnych. Czynnikiem powodzenia tych działań jest zaangażowanie ich uczestników. [W4] PRACA PSYCHOLOGÓW W GMINIE • Psychologowie, pracując w ramach realizacji różnych programów, pomagają i pokazują uczestnikom inne sposoby "spędzania życia", mimo, że podopieczni często wolą tkwić w obecnej sytuacji. Praca psychologów jest nakierowana na zmianę mentalności. [W5] FUNKCJONOWANIE DOMU SAMOPOMOCY • Dom samopomocy, do którego dojeżdża ok. 30 osób z gminy. Są to osoby w wieku emerytalnym, rolnicy, rolniczki w tym bardzo dużo kobiet. Podczas uczestnictwa w zajęciach "kobiety tam odżywają, ci ludzie wydobywają się z takiego marazmu życia codziennego i uczestniczą [...], że tak powiem w swoim środowisku [...], to są osoby z jednej wioski, osoby z jednego wieku: 60, 70, 80, przywozi ich tam samochód, to jest coś wspaniałego." [W6]. Niniejsze działania są realizowane m.in. ze środków Wojewody. Źródło: opracowanie własne, N=6. Zestawienie sporządzono na podstawie odpowiedzi na pytanie wywiadu. Uzyskanie odpowiedzi na kolejne pytanie wywiadu tj.: Jak w Pani/Pana gminie przebiega proces deinstytucjonalizacji pomocy społecznej? (np. rozwój wsparcia środowiskowego) miało znaczenie z punktu widzenia przedsięwzięć, których bardziej intensywna realizacja nastąpi w najbliższych latach (w nowym okresie programowania na lata 2014-2020). Dotychczasowe doświadczenia związane z realizacją opieki instytucjonalnej finansowanej ze źródeł publicznych wskazują, że nie dają one tak dobrych rezultatów, jak wsparcie udzielane na poziomie lokalnych społeczności. W związku z tym, planuje się intensyfikację działań w tym obszarze 9 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego i zwiększanie zakresu opieki świadczonej w środowisku tj. pomoc podopiecznym w miejscu zamieszkania i wśród bliskich. Celem zmiany sposobów świadczenia pomocy na model środowiskowy powinna być poprawa jakości życia odbiorców usług i lepsze rezultaty dla korzystających z nich osób. W dokumencie określającym kierunki interwencji polityki unijnej w Polsce w latach 2014-2020 Programowanie perspektywy finansowej 2014-2020 – Umowa partnerstwa, w którym zawarto cele i priorytety interwencji, układ programów operacyjnych, zarys systemu finansowania oraz wdrażania, znajdują się zapisy wyznaczające kierunki działań w zakresie realizacji przejścia od opieki instytucjonalnej do środowiskowej. Ponadto w dokumencie programowym dotyczącym nowej perspektywy finansowej, zaplanowano już konkretne działania realizowane na rzecz różnych grup społecznych w zakresie deinstytucjonalizacji tj. w Programie Operacyjnym Wiedza Edukacja Rozwój 2014-2020 (PO WER 2014-20120)8. Zapisy dotyczące deinstytucjonalizacji znalazły się także w Krajowym Programie Przeciwdziałania Ubóstwu i Wykluczeniu Społecznemu (KPPUiWS)9. POWER przewiduje, że w ramach infrastruktury społecznej w regionalnych programach operacyjnych (RPO) mogą być finansowane inwestycje bezpośrednio wykorzystywane przez osoby zagrożone wykluczeniem społecznym i powiązane z procesem aktywizacji społeczno-zawodowej i deinstytucjonalizacji usług. Odpowiadając na pytanie dotyczące deinstytucjonalizacji, przedstawiciele samorządowców wskazali przedsięwzięcia, które ich zdaniem mogą być przykładem w deinstytucjonalizacji pomocy społecznej w ich gminach. Scenariusz wywiadu nie przewidywał przybliżenia tematyki (ani definicji) deinstytucjonalizacji, nie przewidziano także pytań rozszerzających tę część wywiadu. Z odpowiedzi można było wywnioskować, że tematyka deinstytucjonalizacji nie jest do końca rozpoznana, jako systemowe podejście mające na celu „transfer” szeroko rozumianej instytucjonalnej pomocy społecznej w kierunku społeczności lokalnej. Uczestnicy wywiadów podali następujące przykłady deinstytucjonalizacji w ich gminach: współpraca GOPS z Caritas [W1]; funkcjonowanie spółdzielni socjalnej [W1]; działalność dużej liczby stowarzyszeń [W2]; praca asystenta rodziny w środowisku [W3]; funkcjonowanie pieczy zastępczej [W3]; działalność Klubu Integracji Społecznej [W5]; działania z zakresu profilaktyki i przeciwdziałania alkoholizmowi w formie spotkań propagujących zdrowy styl życia i proponujących zajęcia sportowe [W5]. Respondenci nie opisywali szczegółowo w zakresie jakich usług konkretnie realizowana jest deinstytucjonalizacja (poza niżej zacytowanymi dwoma wypowiedziami), natomiast wypowiadali się pozytywnie na temat efektów współpracy z innymi instytucjami i organizacjami. „W ramach tego Klubu Integracji Społecznej są zajęcia z psychologiem, z pracodawcami, z osobami, które potrafią przemówić do tego środowiska i oni wtedy [uczestnicy zajęć w KIS – przyp. 8 W PO WER zaplanowano m.in. wsparcie środowiskowe na rzecz osób z niepełnosprawnością intelektualną, chorych psychicznie oraz seniorów (rozwój mieszkalnictwa społecznego), rozwój systemu wspierania rodziny i pieczy zastępczej. Zaplanowano, że będą realizowane takie działania (typy przedsięwzięć w ramach Priorytetu Inwestycyjnego 9.7) jak: opracowanie, upowszechnienie i wdrożenie rozwiązań systemowych na rzecz usług społecznych (w tym opiekuńczych) i zdrowotnych dla osób niesamodzielnych, niepełnosprawnych i starszych, w tym rozwiązań na rzecz deinstytucjonalizacji tych usług; stworzenie i wdrożenie rozwiązań sprzyjających deinstytucjonalizacji usług na rzecz osób wykluczonych społecznie i zagrożonych wykluczeniem społecznym, w tym systemu mieszkalnictwa wspomaganego oraz rozwiązań dotyczących przeciwdziałania bezdomności, działania na rzecz deinstytucjonalizacji pieczy zastępczej poprzez upowszechnienie zawodu rodzica zastępczego i osoby prowadzącej rodzinny dom dziecka. (str. 8, 61) 9 KPPUiWS przewiduje działania na rzecz deinstytucjonalizacji pieczy zastępczej (promowanie nowych zawodów: asystenta rodziny, rodzica zastępczego i osoby prowadzącej rodzinny dom dziecka czy koordynatora rodzinnej pieczy zastępczej), w zakresie wsparcia osób z niepełnosprawnością intelektualną czy przewlekle chorych psychicznie, ale też seniorów (str. 33-34, 58). Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego 10 autor] nawet między sobą uruchamiają dyskusję, uruchamiają jakiś tam sposób wyrażania swoich opinii na ten temat i też aktywują się w tym środowisku Klubu Integracji Społecznej.” [W5] „No chyba najbardziej piecza zastępcza, ustawa o pieczy zastępczej, wprowadzenie asystenta rodziny, to chyba można odnieść do naszej gminy. (…) Uważam też, że rzeczywiście, jest to dobra forma takiej opieki, tej nieinstytucjonalnej. Myślę, że odnosi to taki właściwy skutek, bo nie odrywa podopiecznych od ich środowiska, bo to się dzieje w tym środowisku. Nie odbiera się nikogo, nie umieszcza w Domach Pomocy Społecznej czy dzieci w Domach Dziecka.” [W3] Kolejne pytanie, jakie zadano każdemu z uczestników wywiadu dotyczyło tego: Czy kierownicy OPS zgłaszają uwagi odnośnie zadań realizowanych przez ich jednostkę? Jeżeli tak, czego one dotyczą i jakie działania wobec nich są podejmowane? W wypowiedziach respondentów można było dostrzec dwojakie rozumienie brzmienia tego pytania tj. sformułowanie „zgłaszanie uwag”, rozumiane było jako negatywne zjawisko zgłaszania nieprawidłowości lub jako pozytywne przedstawianie wniosków i propozycji rozwiązań związanych z bieżącą pracą GOPS. Na to pytanie 3 przedstawicieli samorządów odpowiedziało, że kierownictwo GOPS nie zgłasza uwag, 1 uczestnik wywiadu potwierdził, że GOPS zgłasza uwagi, 1 osoba przekazała, że w przeszłości zgłaszano uwagi, ponieważ brakowało środków, a obecnie nie ma uwag, gdyż problemy zostały rozwiązane [W4], 2 odpowiedzi były niejednoznaczne (uczestnik wywiadu stwierdził, że kierownik OPS nie zgłasza uwag, ale jednocześnie potwierdził, że są ze sobą stałym w kontakcie i na bieżąco omawiają problemy [W2], jedna odpowiedź była nie na temat [W6]). Tylko jedna odpowiedź w wywiadach dotyczyła drugiej części pytania tj. tego, czego dotyczą uwagi i jakie działania są wobec nich podejmowane, dlatego na podstawie zebranego materiału, nie ma możliwości szerszego opisania tej odpowiedzi i poniżej przytoczono cytat. „Tu konkretnie, w naszym przypadku, tak. Wydaje mi się, że siebie rozumiemy nawzajem i wójt również. Pani kierownik praktycznie zawsze, jeśli ma jakiś problem to przychodzi ze sprawami […] szukamy wyjścia, a nie, że wójt zakazuje albo liczy pieniądze itd. Jeżeli się zdarzy jakaś klęska u kogoś, to też jest omawiane, bo i GOPS udziela pomocy ze swojej strony i wójt ze swojej, więc jest to konsultowane. Uzgadnianie jak pogrzeb trzeba jakiś przeprowadzić, bo osoba nie ma rodziny, czy umieszczenie kogoś w Domu Pomocy Społecznej, czy jakaś potrzeba jakiegoś tam mieszkańca, taka, która nie może być zrealizowana przez GOPS, bo np. dana rodzina przekracza jakiś tam próg dochodowy, a wiadomo, że jest potrzebna ta pomoc. No też, swego czasu właśnie sugestia, żeby zatrudnić pracownika socjalnego, co w konsekwencji też się stało, bo wiemy, że to jest określone też przepisami, ile pracowników socjalnych musi być na terenie danej gminy.” [W3] 2.2. Gminna strategia rozwiązywania problemów społecznych Drugim obszarem, na temat którego zbierano informacje i opinie przedstawicieli samorządów gminy, była tematyka gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych – zadania, które nakłada na gminę ustawa o pomocy społecznej10. Art. 17 ustawy o pomocy społecznej określa, że do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy: opracowanie i realizacja gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych ze szczególnym uwzględnieniem programów pomocy społecznej, profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych i innych, których celem jest integracja osób i rodzin z grup szczególnego ryzyka. Zgodnie z ustawą, ośrodek pomocy społecznej koordynuje realizację strategii11. 10 Ustawa o pomocy społecznej – należy przez to rozumieć: ustawę z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, ze zm.) 11 Zgodnie z ustawą, strategia zawiera w szczególności: diagnozę sytuacji społecznej; prognozę zmian w zakresie objętym strategią; określenie: celów strategicznych projektowanych zmian, kierunków niezbędnych działań, sposobu realizacji strategii oraz jej ram finansowych, wskaźników realizacji działań. Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego 11 Respondentom zadano pytanie: Opracowanie gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych jest obowiązkiem każdej gminy. Czy u Państwa w gminie jest taki dokument? Czy strategia jest aktualizowana? Przedstawiciele samorządów odpowiadając na pytanie, poszerzyli swoje odpowiedzi o dodatkowe informacje m.in. na temat powstawania strategii w ich gminach. Zebrane odpowiedzi zaprezentowano w poniższym zestawieniu. Tabela nr 3. Informacje dotyczące gminnych strategii rozwiązywania problemów społecznych w badanych gminach Kod wywiadu [W1] [W2] [W3] Czy jest strategia? Czy strategia jest aktualizowana? tak – powstała w 2008 albo 2009 roku będzie aktualizowana w 2015 tak – obowiązuje w okresie od 2011 do 2020 roku tak – obowiązuje w okresie od 2014 do 2020 roku tak – obowiązuje od 2004 r. brak informacji brak informacji Dodatkowe informacje dokument powstawał we współpracy „na zasadzie uspołecznienia”, nie był tworzony zza biurka, był konsultowany z różnymi grupami społecznymi prace nad strategią trwały 6 miesięcy strategię ocenił zespół opiniujący powołany przez wójta, w skład którego wchodzili dyrektorzy szkół, pedagodzy szkolni, przewodniczący rady gminy, przedstawiciel wójta i kierownicy posterunku policji (członkowie zespołu wnosili uwagi do dokumentu) firma zewnętrzna „pilotowała” tworzenie dokumentu tj. przeprowadziła ankiety i konsultacje wszystkie działania odbywały się z aktywnym udziałem GOPS prace nad strategią trwały około dwóch, trzech miesięcy w kwestii aktualizacji w 2014 roku jesteśmy już po wstępnych rozmowach z ośrodkiem pomocy, dlatego że jedną z części tej strategii jest właśnie działalność pro-pomocowa, oparta na ośrodku pomocy społecznej przy tworzeniu strategii pracowali radni, środowiska lokalne, tak – brak informacji [W5] uczestnicy Klubu Integracji Społecznej obowiązuje od strategię konsultowano także z jednostkami oświatowymi i ze 2005 roku służbą zdrowia, była także „powszechnie konsultowana” wszystkie zapisy, które się w ostateczności znalazły zostały zaakceptowane przez Radę Gminy opracowaniem dokumentu strategii zajmuje się GOPS tak – jest modyfikowana [W6] wójt powołuje swoim zarządzeniem grupę ludzi, która obowiązuje w miarę potrzeb przygotowuje ten dokument, potem jest on konsultowany w okresie od z radnymi, z gminą 2014 do 2020 ”to musi być dokument, który będzie oparty o jakieś rzeczywiste roku potrzeby i problemy, które należy rozwiązać, które są bolesne dla gmin” Źródło: opracowanie własne, N=6. Zestawienie sporządzono na podstawie odpowiedzi na pytanie wywiadu. [W4] będzie aktualizowana w nowej kadencji Na kolejne pytanie dotyczące tematyki gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych Jakie działania wynikające ze strategii są podejmowane w Państwa gminie? uzyskano tylko jedną wyczerpującą odpowiedź. Można przypuszczać, że uczestnicy wywiadu, nie mając przed sobą dokumentu strategii lub raportu z jej wdrażania, mieli trudność z wypunktowaniem poszczególnych działań, które są realizowane w gminach. Czterech respondentów [W1, W3, W4, W6] podkreśliło, że strategia wyznacza ogólny kierunek działań, które są realizowane i że ich zakres zmienia się, także sam dokument strategii ulega modyfikacjom – aktualizacji. „Nigdy nie jest tak, że sto procent ze strategii jest realizowane, bo jak sama nazwa mówi, strategia jest to pewnego rodzaju kierunek, do którego powinno się jak gdyby zmierzać. (…) Trudno jest określić, jaki procent zadań przewidzianych do realizacji w tej strategii został zrealizowany, ale na pewno część zadań tak i idziemy w kierunku realizacji tej strategii. Myślę, że w momencie kiedy będzie robiona ewaluacja tego, to tak naprawdę dopiero zobaczymy na ile nam się udało zrealizować tę strategię i czy wyznaczone w tej strategii kierunki były słuszne, czy jednak nie.” [W1] 12 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego Jak było wcześniej wspomniane, jeden respondent [W2] odpowiedział w wyczerpujący sposób na zadane pytanie punktując, jakie działania z zaplanowanych w strategii były i są realizowane. Wymienione działania są zarówno realizowane przez gminę jak i przez GOPS: GOPS ze środków pozyskanych z POKL realizował projekty (szkolenia dla mieszkańców, w których przez 5 lat uczestniczyło ponad 100 osób, głównie były to szkolenia zawodowe i mające na celu pomoc w znalezieniu pracy); GOPS pozyskał środki z MPiPS na realizację projektu, który wspiera rodziny, które są dotknięte problemami społecznymi (w ramach projektu realizowane są szkolenia dla rodziców i dzieci oraz dla opiekunów tych rodzin); wszyscy pracownicy GOPS-u uczestniczą w szkoleniach finansowanych z POKL organizowanych przez Urząd Marszałkowski; w gminie prowadzona jest terapia antyalkoholowa; działa aktywnie GKRPA; gmina zatrudnia psychologa. Była też jedna wypowiedź podważająca zasadność tworzenia strategii i ukazująca jej oderwanie od rzeczywistości: „[Strategia – przypis autora] zawiera kierunki działań, itd., takie dość ogólne, żeby tam sobie nie zamykać drogi, natomiast zastanawiałam się nad sensem tworzenia takich dokumentów, no i niestety tutaj uważam, że jest to dokument pusty, ponieważ w praktyce okazuje się, że gmina nie jest w stanie rozwiązać problemów społecznych tak do końca. Nie jest w stanie jakby rozwiązać odgórnie, bo zawsze jest coś takiego nieprzewidzianego. Właśnie nieskuteczność jakby tych planów w mojej ocenie powoduje to, że stawiam to pytanie, czy jest w ogóle sens podejmowania takiego dokumentu?” [W3] Biorąc pod uwagę, że tworzone strategie towarzyszą twórcom polityki społecznej oraz realizatorom pomocy społecznej na wielu poziomach samorządu terytorialnego i są jednym z podstawowych dokumentów strategicznych i wyznaczających kierunki działania, można przypuszczać, że jest to głos odosobniony. W następnej kolejności, na pytanie dotyczące tego Jakie są sposoby i metody wypracowywania programów współpracy z organizacjami pozarządowymi w zakresie rozwiązywania problemów społecznych? uzyskano ciekawy katalog działań stosowanych na terenie gmin dotyczących współpracy z organizacjami. Poniżej zaprezentowano działania wymienione przez 3 respondentów ([W2], [W3], [W5]) w formie zestawienia (2 respondentów nie odpowiedziało na to pytanie, 1 udzielił odpowiedzi nie na temat). Respondenci jednak (poza jedną osobą – [W3]) nie skupiali się na opisie sposobu wypracowywania programów, ale opisywali raczej dobre praktyki – ogólne metody współpracy z NGO funkcjonujące w ich gminach. Warto także podkreślić, że zgodnie z art. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie12, uchwalenie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi (po przeprowadzonych konsultacjach z organizacjami oraz innymi podmiotami13) jest obowiązkiem gminy. Kwestia ta nie została w ogóle poruszona przez 5 z 6 uczestników badania, co można wytłumaczyć niezrozumieniem treści pytania lub brakiem wiedzy na temat realizacji niniejszego zadania. 12 Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1118, tekst jednolity). 13 Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1118, tekst jednolity): 1) Osoby prawne i jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności pożytku publicznego; 2) stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego; 3) spółdzielnie socjalne. Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego 13 Rysunek nr 1. Sposoby współpracy z organizacjami pozarządowymi w zakresie rozwiązywania problemów społecznych Pomoc w pracy organizacji pozarządowych - pomoc gminy w sporządzaniu planów odnowy wsi [W5] Podczas konsultacji branie pod uwagę sugestii przedstawicieli NGO i uwzględnianie ich w dokumentach [W3] Przekazywanie jak największej liczby informacji osobom angażującym się społecznie w gminie [W2] Coroczne ustalanie programu współpracy z NGO (konsultowanie projektu programu przedstawionego przez Wójta) [W3] Utrzymywanie bieżących kontaktów z liderami lokalnymi i pomoc [W2] Wspieranie lokalnych liderów przez gminę - szkolenie lokalnych liderów [W2] Skierowanie konsultacji programu współpracy z NGO do jak największej liczby odbiorców (pisemne zawiadomienia, zaproszenie do urzędu gminy na spotkanie) [W2] Zachęcanie mieszkańców do brania udziału w inicjatywach (zajęciach) organizacji pozarządowych [W3] Udostępnianie obiektów budynków oświatowych, boisk itp. dla lokalnych organizacji działających na rzecz społeczności [W3] Uczestnictwo gminy w LGD [W5] Branie udziału przedstawicieli gminy w inicjatywach organizacji pozarządowych jako współorganizator lub jako uczestnik [W3] Źródło: opracowanie własne n=3. Zestawienie sporządzono na podstawie odpowiedzi na pytanie wywiadu. W następnej kolejności, zadano pytanie: Czy na terenie gminy działają Lokalne Grupy Działania? Jaki jest efekt ich działania w zakresie rozwiązywania problemów społecznych? Lokalne Grupa Działania (LGD) stanowią rodzaj partnerstwa terytorialnego tworzonego zwykle na obszarach wiejskich, najczęściej funkcjonują jako stowarzyszenia. LGD zrzeszają przedstawicieli lokalnych organizacji (z sektora publicznego, prywatnego i pozarządowego) oraz mieszkańców danego obszaru wyznaczonego granicą gmin członkowskich. Podstawą prawną funkcjonowania LGD są ustawy: o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich14 oraz o stowarzyszeniach15. LGD powstają także w ramach realizacji PO „Ryby”16. Wszystkie gminy biorące udział w badaniu są członkiem LGD albo na ich terenie funkcjonują LGD. Uczestnicy wywiadów podkreślali zadowolenie z działania grup: „(…) było ogromne zadowolenie z tego rodzaju różnych projektów społecznych i na pewno jest duże nadal na nie zapotrzebowanie” [W1], „Muszę powiedzieć, że te działania i współpraca z nimi jak najbardziej nam odpowiadają. Gmina rzeczywiście miała wymierne korzyści.” [W3]. 14 Ustawa z dnia 2 listopada 2012 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz.173, tekst jednolity). 15 Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. 2001 r., nr 79 poz. 855, tekst jednolity). 16 Program Operacyjny „Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013” www.minrol.gov.pl [dostęp 12.12.2014 r.]. Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego 14 W przypadku opisu konkretnych efektów funkcjonowania LGD, respondenci koncentrowali się na tym, aby wskazać wyniki pracy, opisywali też realizowane działania oraz udział gminy w tych przedsięwzięciach. Funkcjonowanie dwóch przedszkoli objazdowych przez dwa lata, dzięki którym w różnych miejscowościach odbywały się zajęcia dla dzieci w wieku przedszkolnym. [W1] Działania LGD miały na celu utworzenie nowych miejsc pracy albo doprowadzenie do założenia własnej działalności. Gmina pomaga tym osobom w przygotowaniu odpowiednich wniosków, właściwego ich wykorzystania i rozliczenia. Jest osoba, która pomaga osobom fizycznym i stowarzyszeniom w aplikowaniu, właściwym wykorzystaniu i rozliczeniu tych środków. [W2] LGD pomaga tym, którzy nie mogą już łowić ryb – pomaga zrekompensować ten fakt i znaleźć dla nich nowe źródło utrzymania. [W5] Gmina w oparciu o Lokalną Grupę Działania, aplikuje o środki unijne. Istnieje pomoc w aplikowaniu i w rozliczaniu środków. [W5] Dzięki działaniom LGD powstało wiele placów zabaw, wyremontowane zostały świetlice, został zbudowany piec chlebowy. [W5] Ostatnim pytaniem w obszarze dotyczącym realizacji gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych było pytanie: Czy w gminie odbywają się konsultacje społeczne w zakresie pomocy społecznej? Jakie? Czego dotyczą? Co jest efektem tych konsultacji? Obowiązek przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy przewiduje art. 5 ustawy o samorządzie gminnym17. W trakcie konsultacji społecznych przedstawiciele samorządu przedstawiają lokalnej społeczności plany dotyczące np. aktów prawnych (ich zmiany lub uchwalanie nowych), inwestycji lub innych przedsięwzięć, które będą miały wpływ na życie codzienne i pracę obywateli. Konsultacje nie ograniczają się tylko do przedstawienia projektów dokumentów, ale także do wysłuchania opinii na ich temat, ich modyfikowania i informowania o ostatecznej decyzji. Konsultacje społeczne to sposób uzyskiwania opinii, stanowisk, propozycji itp. od instytucji i osób, których w pewien sposób dotkną, bezpośrednio lub pośrednio, skutki proponowanych przez administrację działań18. Zebranie odpowiedzi uczestników wywiadu na to pytanie ujawniło, że realizacja konsultacji społecznych nie jest powszechną praktyką w badanych gminach. W 2 gminach realizowane są konsultacje społeczne i wypowiedzi przedstawicieli samorządów w tych przypadkach zostały poparte opisami działań. Natomiast 4 pozostałych przedstawicieli gmin przekazało, że na terenie ich gminy nie odbywają się konsultacje. W jednym przypadku opisując konsultacje społeczne podano jako przykład działania zespołu interdyscyplinarnego, które jednak nie wpisują się w zasadę i ideę konsultacji społecznych [W1], inny z respondentów podkreślając to, iż nieuzasadnione jest szersze konsultowanie decyzji gminy potwierdzał jednak, że programy konsultowane są przez powołane przez wójta zespoły „(…) gdybyśmy konsultowali tak bardzo szczegółowo to żaden program nie zostałby w 100% zaakceptowany (…) Natomiast ogólne programy są konsultowane przez tych, którzy mają dużą wiedzę i doświadczenie, zespół, który powołuję. Nie tylko naszych pracowników. Jak mówiłem, w konsultacjach każdego programu są komisje powoływane, począwszy od przedstawicieli policji, szkół, OPS-u, stowarzyszeń, żeby jak najszersze grono skonsultowało ostateczną wersję” [W2]. Wypowiedz opisująca dobra praktykę w zakresie realizacji konsultacji społecznych: „Owszem, odbywają się [konsultacje społeczne – przyp. autora]. Co roku organizujemy cykl spotkań wiejskich, w każdej miejscowości i wtedy przedstawiamy realizację zadań za ubiegły rok, w tym zadań z zakresu opieki społecznej i mówimy o planach czy budżecie, bo te zebrania są organizowane wiosną, czyli kwiecień-maj, gdzie już mamy budżet i mówimy o planach na rok aktualny i wtedy 17 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 1990 Nr 16 poz. 95). Portal organizacji pozarządowych ngo.pl, Co to są konsultacje społeczne? http://administracja.ngo.pl/x/340786 [dostęp 17.12.2014 r.] 18 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego 15 oczywiście zbieramy te wszystkie uwagi od mieszkańców, które dotyczą, czy to budżetu, czy to zadań z zakresu opieki społecznej.” [W5] Na podstawie informacji zebranych w trakcie wywiadów, można wskazać dwie formy konsultacji, które realizują badane gminy wiejskie: coroczny cykl spotkań wiejskich w każdej miejscowości na których przedstawiane są efekty pracy a także plany na przyszły rok i powoływanie zespołów (przedstawicieli różnych środowisk) do konsultowania programów. W trakcie wywiadów nie zebrano bardziej obszernych informacji opisujących efekty konsultacji, oprócz stwierdzenia, że uwagi z konsultacji są uwzględniane w dokumentach. 2.3. Zasoby instytucjonalne Trzecim obszarem, na temat którego wypowiadali się uczestnicy wywiadów były zasoby instytucjonalne pomocy społecznej w gminie, które są istotną częścią infrastruktury pomocowej. W systemie pomocy społecznej funkcjonują instytucje i placówki realizujące zadania wynikające przede wszystkim z ustawy o pomocy społecznej19. Uzupełnieniem infrastruktury socjalnej w obszarze wsparcia osób potrzebujących są także podmioty powoływane w myśl ustawy o zatrudnieniu socjalnym20, ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej21, a także ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych22. Do zasobów instytucjonalnych świadczących pomoc i wsparcie zalicza się: domy pomocy społecznej, ośrodki wsparcia czyli jednostki organizacyjne pomocy społecznej dziennego pobytu (środowiskowe domy samopomocy, dzienne domy pomocy, noclegownie, schroniska i domy dla osób bezdomnych oraz kluby samopomocy), dzienne domy pomocy społecznej, klub samopomocy, mieszkania chronione, usługi poradnictwa specjalistycznego (w tym rodzinnego), usługi w zakresie interwencji kryzysowej, placówki opiekuńczo-wychowawcze, kluby integracji społecznej (KIS), warsztaty terapii zajęciowej (WTZ), zakłady aktywności zawodowej (ZAZ) 23. Uczestnikom wywiadów zadano pytanie Czy zasoby infrastruktury pomocy społecznej na terenie gminy są wystarczające w stosunku do potrzeb mieszkańców? Uzyskano 4 odpowiedzi stwierdzające, że infrastruktura pomocowa jest wystarczająca w stosunku do potrzeb mieszkańców oraz 2 odpowiedzi dotyczące tego, iż infrastruktura nie jest wystarczająca wraz wypunktowaniem katalogu potrzeb gminy w zakresie stworzenia i rozwoju zasobów instytucjonalnych, tj. stworzenia warsztatu terapii zajęciowej albo domu opieki dla osób starszych [W1], zatrudnienia psychologa, psychiatry i radcy prawnego (odpowiedź dotyczyła świadczenia usług w rozumieniu bardziej doraźnej pomocy potrzebującym – oznacza to, że ta odpowiedź nie do końca wpisuje się w tematykę danego pytania) [W6]. Kolejnego pytanie zadane respondentom brzmiało w następujący sposób: Czy w najbliższym czasie planowane są inwestycje w obszarze zwiększenia infrastruktury pomocy społecznej? W 3 badanych gminach nie ma planów dotyczących zwiększenia infrastruktury, natomiast w 3 gminach planowane są inwestycje – ich krótki wykaz zamieszczono poniżej. 19 Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, ze zm.). Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 225, ze zm.). 21 Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135, ze zm.). 22 Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, ze zm.). 23 Opis zasobów instytucjonalnych pomocy w wsparcia, dane statystyczne oraz mapy prezentujące rozmieszczenie instytucji znajdują się w: Ocena zasobów pomocy społecznej na rok 2013 dla województwa warmińsko-mazurskiego, Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie, Olsztyn 2014, http://portal.warmia.mazury.pl/pl/polityka-spoleczna/pomoc-i-integracja-spoleczna [dostęp 10.12.2014 r.]. 20 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego 16 Rysunek nr 2. Planowane inwestycje w obszarze zwiększenia infrastruktury pomocy społecznej na terenie badanych gmin wiejskich. warsztat terapii zajęciowej albo dom opieki dla osób starszych mieszkania socjalne rodzinny dom dziecka realizacja w partnerstwie publiczno-prytwatnym przygotowanie kolejnych 12-15 mieszkań, obecna liczba wniosków dot. mieszkań socjalnych wynosi 40-50 gmina przekazała nieodpłatnie grunt pod budowę rodzinnego domu dziecka, jest to zadanie realizowane przez powiat Źródło: opracowanie własne, n=3. Zestawienie sporządzono na podstawie odpowiedzi na pytanie wywiadu. 2.4. Wnioski dotyczące zwiększenia efektywności pomocy społecznej Na zakończenie wywiadu przedstawicielom samorządów gmin wiejskich zadano pytanie podsumowujące, podobne do pierwszego pytania: Biorąc pod uwagę charakterystykę Państwa gminy (zasoby, kadra pracowników, uwarunkowania społeczno-demograficzne itp.) podjęcie jakich działań rekomendowalibyście Państwo w celu zwiększenia efektywności pomocy społecznej? Uczestnicy wywiadów odpowiedzieli na to pytanie pogłębiając odpowiedzi z 1 pytania, zaznaczali także, że na ten temat wypowiadali się na początku wywiadu. W przypadku ostatniego pytania, odpowiedzi były nieco bardziej rozbudowane i trochę różniły się w stosunku do wymienionych wcześniej. Tabela nr 4. Działania rekomendowane przez przedstawicieli samorządów mające na celu zwiększenie efektywności pomocy społecznej w gminach wiejskich, których są przedstawicielami Włączanie organizacji pozarządowych w działania gminy i w działania pomocy społecznej; poszerzanie zakresu współpracy GOPS z organizacjami pozarządowymi. [W1] Zwiększanie środków finansowych będących w dyspozycji gminy na zadania z zakresu pomocy społecznej. [W2] Zwiększenie usług poradnictwa specjalistycznego, tak aby możliwe było kierowanie ich do większej liczby osób, wymagających tego rodzaju wsparcia. [W2] Poprawienie stanu dróg lokalnych, ciągów pieszych i komunikacji publicznej, w celu lepszego skomunikowania gminy z miastem – poprawi to sytuację zarówno mieszkańców gminy, jak i tych osób, które wymagają wsparcia z zakresu pomocy społecznej niedostępnego na terenie gminy. [W2] Zwiększenie środków finansowych GOPS na zadania związane z utrzymaniem osób starszych w domach pomocy społecznej, ponieważ tego typu działania są bardzo kosztowne i zwiększa się zapotrzebowanie na ich realizację. Stanowi to dla gminy duży koszt. [W3] Zwiększenie zatrudnienia w GOPS – zatrudnienie asystenta rodziny. [W3] Zwiększenie możliwości decydowania o przyznaniu pomocy społecznej tak, żeby móc przyznać pomoc nawet w przypadku np. niespełniania kryteriów dochodowych. „Bardziej elastyczne przepisy prawa”. [W4] Zwiększenie środków finansowych na realizację zadań z zakresu pomocy psychologicznej (obecnie ta pomoc realizowana jest w ramach projektu). [W5] Zwiększenie dostępu do budownictwa socjalnego szczególnie w przypadkach przemocy w rodzinie, kiedy należy odizolować osobę doświadczającą przemocy od sprawcy. (Obecnie, kiedy wszystkie mieszkania komunalne są zajęte, osoby kierowane są do domów pomocy społecznej.) [W5] Źródło: opracowanie własne, N=6. Zestawienie sporządzono na podstawie odpowiedzi na pytanie wywiadu. 17 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego Wnioski i rekomendacje Dane z przeprowadzonego badania jakościowego stanowią podstawę do wyciągnięcia wniosków i sformułowania rekomendacji zarówno dotyczących tematyki efektywności pomocy społecznej w gminach wiejskich, jak i strony techniczno-organizacyjnej realizacji niniejszego badania. Podsumowując wyniki, warto odnieść się do pierwszej części raportu pt. Efektywność pomocy społecznej w gminach wiejskich cz.1, zawierającego wyniki badania ilościowego i nakreślić kilka podobieństw w postrzeganiu działań pomocy społecznej pomiędzy kierownikami gminnych ośrodków pomocy społecznej a przedstawicielami samorządów gminy. W pierwszej części raportu, wśród czynników wymienionych przez respondentów jako te, które mogłyby przyczynić się wzrostu efektywności pomocy społecznej w gminie24 wskazywano: zmiany w organizacji pracy pracowników socjalnych, zwiększenie zatrudnienia pracowników w ośrodku pomocy społecznej, zmiany w przepisach prawnych, zwiększenie dostępu do specjalistów oraz zwiększenie wynagrodzeń pracowników socjalnych, poprawa warunków lokalowych ośrodka. Można powiedzieć, że dominowały opinie upatrujące źródła sukcesu w działaniach leżących po stronie funkcjonowania ośrodka pomocy społecznej i potencjału jego kadry. Po przenalizowaniu danych zebranych w trakcie wywiadów z przedstawicielami samorządów gmin wiejskich, dostrzec można, że źródłami wzrostu efektywności pomocy społecznej w gminie są te same czynniki jak w przypadku kadry kierowniczej GOPS. Dodatkowo w wypowiedziach samorządowców pojawiły się propozycje podniesienia efektywności pomocy społecznej poprzez włączenie w działania organizacji pozarządowych oraz zwiększenie dostępu do budownictwa socjalnego, co wskazuje na szersze postrzeganie działań z zakresu pomocy społecznej wykraczające poza funkcjonowanie samego ośrodka. Zrealizowane badanie pozwala na sformułowanie wniosków i rekomendacji, które mogą przyczynić się do podniesienia efektywności pomocy społecznej w gminach wiejskich. Należy jednak pamiętać, że wyniki badania jakościowego (na które składa się 6 indywidualnych wywiadów pogłębionych – 10% gmin wiejskich z województwa warmińsko-mazurskiego) pokazują bardziej naturę zjawisk i specyfikę każdej z badanych gmin, niż występujące powszechnie prawidłowości. Lp. Wynik/Wniosek Rekomendacja 1 Działania wskazywane jako mogące przyczynić się Rekomenduje się podjęcie działań do wzrostu efektywności pomocy społecznej różną mających na celu zwiększenie się w zależności od gminy. Wskazywano m.in.: efektywności pomocy społecznej zwiększenie budżetu na realizację zadań z zakresy w gminach zgodnie ze specyficznymi pomocy społecznej, polepszenie dostępu klientów potrzebami gmin oraz przy wsparciu pomocy społecznej do usług specjalistów, dostęp finansowym środków europejskich. pracownika socjalnego do samochodu służbowego, dopasowanie zakresu obowiązków pracownika socjalnego do realizowanych zadań, zmiany w przepisach prawnych, włączenie organizacji pozarządowych w działania gminy, zwiększenie dostępu do budownictwa socjalnego. 2 Skuteczne działania z zakresu pomocy społecznej Rekomenduje się kontynuację skutecznych (również te realizowane ze środków europejskich) działań realizowanych w obszarze pomocy realizowane w gminach wiejskich mogą stać się i integracji społecznej oraz dalsze inspiracją do wdrożenia podobnych rozwiązań zaangażowanie gmin wiejskich w innych gminach (dobre praktyki). w realizację projektów finansowanych ze 24 Efektywność pomocy społecznej w gminach wiejskich, cz.1, http://portal.warmia.mazury.pl/pl/polityka-spoleczna/pomoc-iintegracja-spoleczna.Odpowiedzi na pytanie otwarte str. 21 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego 18 Lp. Wynik/Wniosek 3 Gminne strategie rozwiązywania problemów społecznych tworzone są z udziałem zespołów powoływanych przez wójtów i składają się z przedstawicieli różnych instytucji i środowisk lokalnych. 4 Realizacja działań związanych z procesem deinstytucjonalizacji pomocy społecznej została zapoczątkowana, ale nie ma jeszcze charakteru systemowego działania. 5 Konsultacje społeczne nie są powszechną praktyką realizowaną w gminach, pomimo obowiązkowego charakteru realizacji tego zadania. Istnieje także niska świadomość związana z zaletami/korzyściami przeprowadzania konsultacji. Zrealizowane badanie jakościowe nie dostarczyło materiału badawczego na tyle obszernego, aby możliwe było dokonanie ogólnej charakterystyki zagadnienia efektywności pomocy społecznej w percepcji przedstawicieli samorządów gminy. Zadecydował o tym: brak pilotażu badania powalającego na ewentualną modyfikację narzędzia badawczego, brak kontaktu realizatorów badania z badaczami, brak wpływu badaczy na przygotowanie realizatorów badań terenowych do realizacji swojego zadania. 6 Rekomendacja środków europejskich (w nowej perspektywie finansowej 2014-2020). Rekomenduje się sporządzanie gminnych strategii rozwiązywania problemów społecznych z udziałem przedstawicieli różnych instytucji i środowisk lokalnych oraz przeprowadzanie konsultacji społecznych tworzonych strategii. Rekomenduje się cykliczne monitorowanie wdrażania, ewaluację oraz aktualizację dokumentu strategii rozwiązywania problemów społecznych. Rekomenduje się promowanie dobrych praktyk w zakresie tworzenia gminnych strategii rozwiązywania problemów społecznych. Rekomenduje się, aby przedstawiciele samorządów z gmin wiejskich na bieżąco zapoznawali się z dokumentami programowymi dotyczącymi realizacji polityki społecznej w nowym okresie programowania. Rekomenduje się promowanie dobrych praktyk w zakresie realizacji konsultacji społecznych, informowanie o korzyściach płynących z włączania społeczności we współtworzenie lokalnej polityki społecznej. Rekomenduje się realizowanie badań jakościowych zgodnie z dobrymi praktykami w tym zakresie tj. przy zachowaniu zasad realizowania pilotażu, aktywnego włączenia badaczy w monitorowanie badań terenowych. 19 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego Spis tabel i rysunków Tabela nr 1. Działania, jakie może podejmować gmina, żeby zwiększyć efektywność pomocy społecznej............................................................................................................................................7 Tabela nr 2. Przykłady skutecznych działań realizowanych w gminach na rzecz przeciwdziałania problemom społecznym. ......................................................................................................................9 Tabela nr 3. Informacje dotyczące gminnych strategii rozwiązywania problemów społecznych w badanych gminach. ............................................................................................................................ 12 Tabela nr 4. Działania rekomendowane przez przedstawicieli samorządów mające na celu zwiększenie efektywności pomocy społecznej w gminach wiejskich, których są przedstawicielami ... 17 *** Rysunek nr 1. Sposoby współpracy z organizacjami pozarządowymi w zakresie rozwiązywania problemów społecznych. .................................................................................................................... 14 Rysunek nr 2. Planowane inwestycje w obszarze zwiększenia infrastruktury pomocy społecznej na terenie badanych gmin wiejskich........................................................................................................ 17 20 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego Bibliografia 1. E. Babbie, Podstawy badań społecznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2009. 2. K. Konecki, Studia z metodologii badań jakościowych. Teoria ugruntowana, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2000. 3. S. Kvale, Prowadzenie wywiadów, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2010. 4. Ocena zasobów pomocy społecznej na rok 2013 dla województwa warmińsko-mazurskiego, Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa WarmińskoMazurskiego w Olsztynie, Olsztyn 2014, http://portal.warmia.mazury.pl/pl/politykaspoleczna/pomoc-i-integracja-spoleczna. 21 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego Aneks nr 1. Scenariusz wywiadu SCENARIUSZ FGI Z SAMORZĄDOWCAMI BADANIE – „EFEKTYWNOŚĆ POMOCY SPOŁECZNEJ W GMINACH WIEJSKICH” Efektywność pomocy społecznej – jest to rezultat podjętych działań, opisany relacją uzyskanych efektów do poniesionych nakładów. CEL: Wypracowanie wniosków odnośnie zwiększenia efektywność pomocy społecznej w gminach wiejskich. Spotkaliśmy się tutaj po to, żeby porozmawiać o efektywności działań w pomocy społecznej podejmowanych przez gminy wiejskie Skuteczność pomocy społecznej 1. Jakie działania może podejmować gmina, żeby zwiększyć efektywność pomocy społecznej? (np. zwiększenie środków finansowych, zwiększenie liczby pracowników socjalnych do ustawowej liczby itp.)? 2. Czy zna Pani/Pan przykłady skutecznych działań na rzecz przeciwdziałania problemom społecznym? 3. Jak w Pani/Pana gminie przebiega proces deinstytucjonalizacji pomocy społecznej? (np. rozwój wsparcia środowiskowego) 4. Czy kierownicy OPS zgłaszają uwagi odnośnie zadań realizowanych przez ich jednostkę? Jeżeli tak, czego one dotyczą i jakie działania wobec nich są podejmowane? Gminna strategia rozwiązywania problemów społecznych 5. Opracowanie gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych jest obowiązkiem każdej gminy. Czy u Państwa w gminie jest taki dokument? Czy strategia jest aktualizowana? 6. Jakie działania wynikające ze strategii są podejmowane w Państwa gminie? 7. Jakie są sposoby i metody wypracowywania programów współpracy z organizacjami pozarządowymi w zakresie rozwiązywania problemów społecznych? 8. Czy na terenie gminy działają Lokalne Grupy Działania? Jaki jest efekt ich działania w zakresie rozwiązywania problemów społecznych? 9. Czy w gminie odbywają się konsultacje społeczne w zakresie pomocy społecznej? Jakie? Czego dotyczą? Co jest efektem tych konsultacji? Zasoby instytucjonalne 10. Czy zasoby infrastruktury pomocy społecznej na terenie gminy są wystarczające w stosunku do potrzeb mieszkańców? 11. Czy w najbliższym czasie planowane są inwestycje w obszarze zwiększenia infrastruktury pomocy społecznej? Wnioski dotyczące zwiększenia efektywności pomocy społecznej 12. Biorąc pod uwagę charakterystykę Państwa gminy (zasoby, kadra pracowników, uwarunkowania społeczno-demograficzne itp.) podjęcie jakich działań rekomendowalibyście Państwo w celu zwiększenia efektywności pomocy społecznej? 22 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
