ARTUR MODRZEJEWSKI* Spółka komunalna realizująca zadania z

ARTUR MODRZEJEWSKI*
Spółka komunalna realizująca zadania z zakresu utrzymania czystości i porządku w
gminie na przykładzie Miasta Białystok
Wstęp
Po gruntowanej zmianie ustawy z dnia 13 września 1996 o utrzymaniu czystości i
porządku w gminach (dalej: : u.c.p.g.)1, władze miasta Białystok rozważały różne modele
organizacji systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Zwyciężyła koncepcja,
zgodnie z którą organizację i prowadzenie systemu powierzono spółce komunalnej
Przedsiębiorstwo Usługowo Handlowo Produkcyjne „LECH” Sp. z o.o. (dalej: Spółka
„LECH”). U podstaw takiej decyzji w dużej mierze leżał fakt posiadania przez ten podmiot
przygotowanego merytorycznie personelu i prawdopodobnie – również czynniki o
charakterze politycznym.
Podobnie, inne gminy podejmując działania mające na celu przekazanie zadań z
zakresu utrzymania czystości i porządku spółkom komunalnym, postępowały zgodnie z
pewnym schematem. Scenariusz działań oparty był m.in. o wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2005 r.2 , który stwierdził, że wykonywanie przez
gminę zadań komunalnych we własnym zakresie - przez utworzoną w tym celu jednostkę
organizacyjną - nie wymaga zawarcia umowy. W ramach przyjętego rozwiązania, podstawą
powierzenia wykonywania tych zadań jest sam akt organu gminy powołujący do życia tę
jednostkę i określający przedmiot jej działania. Jeżeli zatem powierzenie zadań użyteczności
publicznej jednostce organizacyjnej samorządu terytorialnego następuje drogą aktu
kreującego tę jednostkę, to do przypadku takiego nie znajduje zastosowania ustawa z dnia 29
stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych3.
W tym samym orzeczeniu NSA wskazał, że w stosunkach zachodzących pomiędzy
gminą i utworzoną przez nią jednostką organizacyjną, jest również miejsce na zawarcie
Dr Artur Modrzejewski – adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego na Wydziale Prawa Uniwersytetu w
Białymstoku
1
Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm.
2
Wyrok NSA z 11 sierpnia 2005 r., II GSK 105/05, dostęp: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/D083E7ECB3,
dalej: „CBOSA”.
3
Dz. U. z 2013, Poz. 907 z późn. zm.
1
umowy o realizację zamówienia publicznego na rzecz gminy. Jednakże pod warunkiem, że
mamy do czynienia ze zleceniem zamówienia niemieszczącego się w zakresie zadań, dla
których gmina powołała tę jednostkę. Tego rodzaju koncepcja wykonywania zadań gminy od
początku jednak budziła pewne kontrowersje w doktrynie prawa administracyjnego.4
W celu dokonania przekazania zadań Spółce „LECH” zakładano podjęcie określonej
ścieżki postepowania. Kolejne działania miały przedstawiać się następująco:
1) przeprowadzenie procesu zmiany aktu założycielskiego spółki komunalnej w zakresie
modyfikacji jej przedmiotu działalności – poprzez ograniczenie przedmiotu
działalności spółki do działalności o charakterze użyteczności publicznej;
2) podjęcie uchwały przez radę gminy o powierzeniu danej spółce komunalnej zadania
własnego gminy polegającego na utrzymaniu porządku i czystości w gminie w
zakresie określonym w uchwale;
3) zawarcie tzw. „umowy wykonawczej” pomiędzy gminą a spółką przyjmującą zadania
od gminy, konkretyzującej sposób realizacji funkcji zarządzającego systemem oraz
warunki wykonywania tego zadania;
4) podjęcie uchwały upoważaniającej zarząd spółki do wydawania rozstrzygnięć
indywidualnych.
Celem referatu jest analiza procesu powierzania zadań z zakresu utrzymania czystości
i porządku w gminie spółkom komunalnym na przykładzie miasta Białystok i Spółki
„LECH”. Postaram się wskazać wybrane problemy prawne związane z przekazywaniem
zadań spółkom komunalnym (podnoszone w orzecznictwie i doktrynie) oraz próby ich
rozwiązywania w praktyce działania organów administracji publicznej w mieście Białystok.
Przesłanki powierzenia
U
podstaw
powierzenia
zadania
zagospodarowania
odpadów
w
formie
bezprzetargowej leżała koncepcja uznania spółki komunalnej za tzw. „podmiot wewnętrzny”.
W sprawach tzw. zamówień in house, gmina może powierzyć zadania publiczne spółce
komunalnej, z pominięciem procedur zamówień publicznych tylko i wyłącznie, gdy łącznie
spełnione są następujące warunki:
1) kapitał zakładowy w 100% należy do gminy;
R. Szostak, Glosa do wyroku NSA z 11 sierpnia 2005 r. (II GSK 105/05), „Samorząd Terytorialny” 1-2/2006, s.
139-145., Z. Czarnik, Glosa do wyroku NSA z 11 sierpnia 2005 r. (II GSK 105/05), „Samorząd Terytorialny” 12/2006, s. 74-80.
4
2
2) spółka jest kontrolowana przez gminę na zasadach analogicznych do kontroli, jaką
gmina sprawuje nad własnymi służbami;
3) spółka komunalna wykonuje swoją działalność wyłącznie lub w zasadniczej części na
rzecz gminy macierzystej.5
Wątpliwości nie budzi jedynie spełnienie przez Spółkę „LECH” pierwszego z
podanych kryteriów. Mianowicie jedynym udziałowcem Spółki jest Miasto Białystok.
Problematyczne są zaś pozostałe dwa kryteria. Należy tu także wskazać na orzeczenie
Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 13 października 2005 w sprawie C-458/03
Parking Brixen6, z którego treści można również zrekonstruować kryteria pozwalające na
zakwalifikowanie relacji między jednostką samorządu terytorialnego oraz podmiotem
zewnętrznym w perspektywie wymogu zachowania kontroli wymaganej w zamówieniach in
house.
Ocena spełnienia kryterium kontroli musi brać pod uwagę całokształt przepisów
prawnych i istotnych okoliczności. Spółka musi być poddana kontroli, która umożliwia
organowi władzy publicznej wywieranie wpływu na podejmowane przez nią decyzje
odnoszące się zarówno do celów strategicznych, jak i innych ważnych kwestii.
Przedsiębiorstwo Stadtwerke Brixen było podmiotem gminnym ze szczególnym zadaniem
jednolitego i zintegrowanego świadczenia publicznych usług lokalnych. Choć dysponowało
konieczną niezależnością, rada gminna ustalała ogólną linię postępowania, przydzielała środki
finansowe, odpowiadała za pokrycie ewentualnych kosztów społecznych, analizowała
rezultaty zarządzania i sprawowała nadzór strategiczny. Z drugiej jednak strony, Stadtwerke
Brixen AG została poddana prawom rynku, co sprawia, że kontrola gminy stała się niepewna.
Świadczą o tym: przekształcenie specjalnego przedsiębiorstwa gminy Brixen - Stadtwerke
Brixen - w spółkę akcyjną (Stadtwerke Brixen AG) oraz sam charakter tej formy spółki, a
także rozszerzenie przedmiotu działalności spółki poprzez rozpoczęcie działalności w nowych
ważnych sektorach, między innymi w sektorze przewozu osób i towarów oraz sektorach
informatycznym i telekomunikacyjnym. Jednocześnie spółka nadal zachowała szeroki zakres
działalności wykonywanej poprzednio przez przedsiębiorstwo specjalne, w szczególności
doprowadzanie wody i oczyszczanie ścieków komunalnych, dostawę ogrzewania i energii,
utylizację odpadów oraz budowę dróg.
5
Wyrok ETS z dnia 18 listopada 1998 r. w sprawie Teckal Srl przeciwko Comune di Viano i Azienda GasAcqua Consorziale (AGAC) di Reggio Emilia, C-107/98.
6
Wyrok ETS z dnia 13 października 2005 r., w sprawie Parking Brixen, C-458/03.
3
W konkluzji wyroku stwierdza się, że w sytuacji gdy koncesjonariusz cieszy się
dużym marginesem autonomii, wykluczonym jest, aby udzielający koncesji organ władzy
publicznej sprawował nad koncesjonariuszem kontrolę analogiczną do tej, jaką sprawuje on
nad własnymi służbami7. Powyższa teza znajduje również oparcie w Opinii Rzecznika
Generalnego Christine Stix- Hackl przedstawionej w dniu 23 września 2004 r. w sprawie C26/03.8
W tym kontekście, powstaje wątpliwość, co do sprawowania kontroli we wskazanym
wcześniej zakresie przez Gminę Białystok w stosunku do Spółki „LECH”. W polskim
systemie prawnym nie można bowiem uznać, że gmina ma wpływ na wszelkie decyzje z
zakresu zarządzania spółką. Żaden bowiem organ, ani reprezentant gminy nie ma możliwości
wydawania wiążącego polecenia w sferze prowadzenia spraw lub reprezentacji spółki.
Ponadto, gmina nie ponosi żadnej odpowiedzialności za działania i zobowiązania swojej
spółki komunalnej (będącej zarejestrowaną spółką kapitałową), nawet jeśli ta spółka
pośrednio realizuje zadania własne gminy.9
Kolejną przesłanką poddawaną analizie był fakt otwarcia spółki, choćby w części, na
udział kapitału prywatnego. Powstaje pytanie, czy chodzi jedynie o sytuację, w której
podmiot prywatny nie posiada udziałów spółki, czy również – gdy taką potencjalną
możliwość posiada. Problem ten dostrzegło również Ministerstwo Rozwoju Regionalnego,
twierdząc, że zasadnym byłoby w odniesieniu do podmiotów wewnętrznych zapewnić
ograniczenie możliwości zbywania udziałów spółki przez cały okres trwania zobowiązania do
świadczenia usług publicznych w szczególności w drodze wprowadzenia odpowiednich
postanowień do umowy spółki.10
Założyć trzeba, że gdyby w przyszłości zbyto udziały Spółki „LECH”, konieczne
będzie jej potraktowanie, jak każdego innego przedsiębiorcy tzn. dla powierzenia jej realizacji
tych zadań będzie wymagane przeprowadzenie np. postępowania ws. udzielenia zamówienia
publicznego. Uchwałą Rady Miasta Białystok z dnia 25 listopada 2013 r. nr LI/602/13
dokonane zostały zmiany uchwały w sprawie utworzenia Spółki „LECH” wprowadzając m.in.
7
Ibidem.
Opinia Rzecznika Generalnego Christine Stix- Hackl przedstawionej w dniu 23 września 2004 r. w sprawie C26/03.
9
A. Opalski, Problematyka pominięcia prawnej odrębności spółek kapitałowych, „Przegląd Prawa Handlowego”
8/2012, s. 17.
10
Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Najczęściej zadawane pytania dotyczące Wytycznych Ministra
Rozwoju Regionalnego w zakresie reguł dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących
obowiązek świadczenia usług publicznych w ramach zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego w
gospodarce odpadami, Warszawa lipiec 2010 r., s. 3.
8
4
zapisy dotyczące zachowania przez Gminę Białystok 100% udziałów w Spółce „LECH”
przez okres wykonywania powierzonych zadań własnych.
Kolejny warunek dotyczy świadczenia przez tę spółkę usług wyłącznie lub w
przeważającej części na rzecz gminy macierzystej, tj. Gminy Białystok. Konieczne jest
bowiem, aby usługi przedsiębiorstwa świadczone były przede wszystkim dla kontrolującej go
jednostki samorządu terytorialnego.11 Można wskazać, że przedsiębiorstwo wykonuje swoją
działalność w przeważającym zakresie na rzecz kontrolującej je jednostki, w rozumieniu
wspomnianego powyżej wyroku w sprawie Teckal, tylko jeżeli działalność tego
przedsiębiorstwa poświęcona jest głównie tej jednostce, a ewentualna pozostała działalność
ma charakter marginalny.
O tym, która z prowadzonych działalności ma charakter przeważający, nie może
decydować sam fakt uzyskania przychodu. Jeżeli spółce zostały powierzone nowe zadania
związane z realizacją zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego, nie będzie się to
wiązało ze spełnieniem przesłanki rozszerzenia działalności i utratą statusu podmiotu
wewnętrznego. Potwierdza to pkt. 85 opinii Rzecznika Generalnego w sprawie C-458/03,
oraz pkt 67-72 orzeczenia ETS w tej sprawie.12 Wobec faktu, że możliwe jest wpisanie do
statutu spółki komunalnej różnych rodzajów działalności, należy wskazać, że taka spółka
może świadczyć zarówno usługi publiczne, jak i prowadzić działalność niezwiązaną z
wykonywaniem zadań gminy z zakresu gospodarowania odpadami. W tym kontekście istotne
jest, aby spółka prowadziła głównie działalność związaną ze świadczeniem usług publicznych
(co w przypadku Spółki „LECH” ma miejsce).
Zagospodarowanie odpadów, czym przede wszystkim zajmuje się Spółka „LECH”,
stanowi zadanie własne gminy. Problem polega na tym, że Spółka „LECH” nie może
prowadzić działalności tylko na rzecz gminy macierzystej. Należąca do Spółki Regionalna
Instalacja Przetwarzania Odpadów Komunalnych (RIPOK), w której zagospodarowane mają
być odpady, położona jest w Hryniewiczach w Gminie Juchnowiec, a więc poza granicami
Gminy Białystok. Do prowadzonej przez Spółkę „LECH” instalacji w Hryniewiczach
przyjmowane były i są odpady z gmin sąsiednich. Prowadzony przez Spółkę Lech RIPOK –
Zakład
Utylizacji
Odpadów
Komunalnych
w
Hryniewiczach
(dalej:
ZUOK
w
Wyrok ETS z dnia 11.05.2006 r., C-340/04 Carbotermo, Analiza orzecznictwa Europejskiego Trybunału
Sprawiedliwości, w zakresie zamówień publicznych w latach 2006 – 2008, Warszawa 2008 r., s. 33.
12
Opinia rzecznika generalnego Kokott przedstawiona w dniu 1 marca 2005 r. Parking Brixen GmbH przeciwko
Gemeinde Brixen i Stadtwerke Brixen AG. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym:
Verwaltungsgericht, Autonome Sektion für die Provinz Bozen - Włochy. Zamówienia publiczne - Procedura
udzielania zamówień publicznych - Koncesja na świadczenie usług - Zarządzanie płatnym parkingiem
publicznym, Sprawa C-458/03.
11
5
Hryniewiczach), przewidziany jest do obsługi Regionu Centralnego, w skład którego wchodzi
18 gmin13.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.c.p.g., prowadzący regionalną instalację do przetwarzania
odpadów komunalnych jest obowiązany zawrzeć umowę na zagospodarowanie zmieszanych
odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów
komunalnych przeznaczonych do składowania ze wszystkimi podmiotami odbierającymi
odpady od właścicieli nieruchomości, którzy wykonują swoją działalność w ramach regionu
odpadami komunalnymi. Zatem Spółka „LECH” zobowiązana będzie przyjąć odpady z
pozostałych 17 gmin Regionu Centralnego, jeżeli podmioty odbierające odpady w tych
gminach zwrócą się do ZUOK w Hryniewiczach o przyjęcie od nich odpadów do
zagospodarowania.
Ponadto, w 13 gminach Regionu Centralnego gminy nie przyjęły zadania odbioru
odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują
mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (na podstawie art. 6c ust. 2 u.c.p.g. rady gminy
podejmują w tym zakresie stosowne uchwały). A zatem do RIPOKu należącego do Spółki
„LECH” przekazywane będą również odpady z gmin sąsiednich odbierane przez firmy
odbierające odpady, nie działające na zlecenie gminy, lecz na podstawie umowy z
właścicielami nieruchomości.
Dodatkowo podnieść należy, że ZUOK w Hryniewiczach przewidziany jest również
do zastępczej obsługi Regionu Południowego i Regionu Północnego 14. Zważywszy, iż
przykładowo w Regionie Południowym nie ma w ogóle instalacji spełniającej kryteria
przewidziane dla RIPOKu, do ZUOK w Hryniewiczach są także przekazane do
zagospodarowania odpady z terenu tego Regionu.
Podmiot wewnętrzny może nawiązywać stosunki z przedsiębiorstwami z sektora
prywatnego, pod warunkiem że pozostają one uboczne wobec podstawowej działalności tego
podmiotu, tj. zarządzania usługami publicznymi.15. Całkowity zakaz stosunków handlowych z
przedsiębiorstwami z sektora prywatnego czyniłby drugie kryterium określone w sprawie
Teckal zbytecznym (przeważająca część działalności podmiotu wewnętrznego musi
ograniczać się do wykonywania zadań powierzonych przez podmiot kontrolujący/podmioty
kontrolujące).
Zał. nr 2.1 do Planu Gospodarki Odpadami Województwa Podlaskiego na lata 2012-2017 obrazujący podział
województwa podlaskiego na regiony, http://www.wrotapodlasia.pl/NR/rdonlyres/6B367590-C939-4230-8E4A6BA7B9EBA6AD/0/WPGO_20122017.pdf, [data pobrania 28.04.2014].
14
Uchw. nr XXII/252/12 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 22 października 2012 r.
15
Sprawa C-324/07, Coditel Brabant SA przeciwko Commune d’Uccle i Région de Bruxelles- Capitale, Zb.Orz.
s. I‑8457 [2008], s. 25.
13
6
Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności
publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb
ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. To oznacza, że spółka
komunalna, podobnie jak jej macierzysta jednostka samorządowa, może prowadzić jedynie
taką działalność, która polega na wykonywaniu zadań publicznych spoczywających na
macierzystej jednostce samorządu terytorialnego, które to zadania sprowadzają się najogólniej rzecz biorąc – do obowiązku zaspokajania potrzeb danej wspólnoty
samorządowej. Należy to również odnieść do aspektu terytorialnego świadczenia usług
publicznych. Istnieją dopuszczalne prawem mechanizmy umożliwiające powierzenie
świadczenia usług publicznych przez gminę spółce komunalnej nie będącej spółką utworzoną
przez nią (np. w wyniku utworzenia związku międzygminnego albo zawarcia porozumienia
międzygminnego).
Forma powierzenia
Przekazywanie zadań spółce komunalnej w większości miast (w tym również
Białymstoku) zostało oparte o przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. ustawy o gospodarce
komunalnej16 (dalej: u.g.k). W myśl art. 4 ust. 1 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie
stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o:
1) wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej,
2) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o
charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń
użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.
Już na etapie samej koncepcji organizacji systemu pojawiła się wątpliwość czy,
powierzenie konkretnych zadań spółce gminnej jest "wyborem sposobu prowadzenia i formy
gospodarki komunalnej"? Co za tym idzie, czy na podst. art. 4 u.g.k możliwe jest podjęcie
przez radę gminy stosownej uchwały, na mocy której spółce powierzone zostaną odpowiednie
zadania.
W myśl art. 2 przywołanej ustawy, gospodarka komunalna może być prowadzona
przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego
zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy,
jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością
16
Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 z późn. zm.
7
lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. To do tych "form gospodarki
komunalnej" nawiązuje art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej. Formą taką może być
powołanie do życia spółki komunalnej.
Nie można kwestionować uprawnienia gminy (jako wspólnoty samorządowej) do
wykonywania zadań z zakresu utrzymania czystości i porządku w formach dopuszczonych
przez ustawę o gospodarce komunalnej, co w tym wypadku oznacza prawo gminy do
powierzenia tych zadań spółce komunalnej. Pamiętać bowiem należy, że w myśl art. 3 ust. 1
u.c.p.g., utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań
własnych gminy. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym (dalej: „u.s.g.”)17, w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki
organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami
pozarządowymi. Jak podkreśla się w doktrynie, szczególnym rodzajem gminnych jednostek
organizacyjnych są gminne osoby prawne, jak np. komunalne spółki kapitałowe.18
W myśl art. 157 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych19
(dalej: k.s.h.), umowa spółki z ograniczoną odpowiedzialnością powinna określać: firmę i
siedzibę spółki, przedmiot działalności spółki, wysokość kapitału zakładowego, czy wspólnik
może mieć więcej niż jeden udział, liczbę i wartość nominalną udziałów objętych przez
poszczególnych wspólników, czas trwania spółki, jeżeli jest oznaczony. Stosownie do art. 4 §
2 k.s.h), ilekroć w ustawie mowa jest o "umowie spółki", należy przez to rozumieć także akt
założycielski sporządzony przez jedynego wspólnika albo akcjonariusza spółki kapitałowej.
Skoro zatem przedmiot działalności spółki ma być określony w akcie założycielskim
spółki, trzeba stwierdzić, że w przypadku spółki gminnej jedynym wspólnikiem spółki z
ograniczoną odpowiedzialnością, a zatem osobą składającą oświadczenie woli o założeniu
spółki, jest gmina. Trzeba tu zwrócić uwagę na treść art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., który stanowi,
że gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań wójta (burmistrza, prezydenta
miasta) oraz art. 46 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, oświadczenie woli w imieniu gminy w
zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego
upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą.
Z przytoczonych przepisów wynikać może, że jedyną właściwą formą dla określenia
(zmiany) przedmiotu działalności spółki jest akt założycielski spółki (lub ewentualnie jego
zmiana). Przedmiot działalności spółki komunalnej podlega reżimowi prawa cywilnego.
Tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. , poz. 594 z późn. zm.
A. Szewc, Komentarz do art. 9 ustawy o samorządzie gminnym, (w:) „LEX/el.
19
Dz. U. z 2000 r. Nr 94, poz.1037 z późn. zm.
17
18
8
Mając na względzie wskazane wątpliwości, w przypadku Białegostoku, obok uchwał
powierzających określone zadania, dokonano również zmiany aktu założycielskiego Spółki
„LECH”. Na podstawie uchwały Nr LI/602/13 Rady Miasta Białystok z dnia 25 listopada
2013r. zmieniającej uchwałę w sprawie utworzenia Przedsiębiorstwa Usługowo – Handlowo
– Produkcyjnego „LECH” Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Białymstoku,
zmieniono Akt Założycielki Spółki P.U.H.P. „LECH” Sp. z o.o., w szczególności poprzez
dodanie w nim regulacji określającej, że podstawowym celem tej Spółki jest wykonywanie
zadań własnych Gminy Białystok, w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców z
zakresu zagospodarowania odpadów komunalnych w tym ich odzysku i unieszkodliwiania
oraz utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Białystok, powierzonych spółce do
wykonania przez Gminę Białystok, na podstawie odrębnych przepisów oraz, że celem Spółki
jest również wykonywanie zadań w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów
komunalnych, a także utrzymania czystości i porządku, powierzonych Gminie Białystok
przez inne gminy, jeżeli wynika to z zawartych przez Gminę Białystok porozumień
międzygminnych.
Zakres powierzonych zadań
Rada Miasta Białystok w 2010 r. podjęła decyzję o powierzeniu zadań własnych
Gminy Białystok w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych
Przedsiębiorstwu Usługowo – Handlowo – Produkcyjnemu „LECH” Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością w Białymstoku20.
Na mocy Uchwały Powierzającej Miasto powierzyło Spółce „LECH” wykonywanie
zadań własnych z zakresu zagospodarowania odpadów komunalnych w tym ich odzysku i
unieszkodliwiania oraz utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Białegostoku na
20
W tym celu podjęto uchwały:
1) uchwałę Nr LII/659/10 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 22 lutego 2010 r. w sprawie powierzenia
Przedsiębiorstwu Usługowo – Handlowo – Produkcyjnemu „LECH” Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością w Białymstoku zadań własnych Gminy Białystok z zakresu odzysku i
unieszkodliwiania odpadów komunalnych,
2) uchwałę Nr LVI/729/10 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 31 maja 2010 r. zmieniającą uchwałę Nr
LII/659/10 z dnia 22 lutego 2010r. w sprawie powierzenia Przedsiębiorstwu Usługowo – Handlowo –
Produkcyjnemu „LECH” Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Białymstoku zadań własnych
Gminy Białystok z zakresu odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych,
3) uchwałę Nr LI/603/13 Rady Miasta Białystok z dnia 25 listopada 2013 r. zmieniającą uchwałę w
sprawie powierzenia Przedsiębiorstwu Usługowo – Handlowo – Produkcyjnemu „LECH” Spółka z
ograniczoną odpowiedzialnością w Białymstoku zadań własnych Gminy Białystok z zakresu odzysku i
unieszkodliwiania odpadów komunalnych (dalej - Uchwała Powierzająca).
9
okres do dnia 31 grudnia 2045 roku, obejmujących praktycznie wszystkie zadania, jakie na
gminę nakłada u.c.p.g.
Na etapie powierzania zadań pojawiła się koncepcja przekazania całości
organizowania systemu spółce komunalnej. Jednym z zadań organu jest również prowadzenie
rejestru działalności regulowanej z zakresu odebrania odpadów. Miejska Spółka komunalna w
przypadku Białegostoku nie prowadzi działalności z zakresu odbierania odpadów
komunałach, ale jest zarządzającym RIPOK. W związku z tym istniało potencjalne ryzyko
konfliktu interesów, co spowodowało wyłączenie z powierzonych zadań instrumentów
związanych z działalnością przedsiębiorców odbierających odpady komunalne.
Na mocy uchwały Nr LI/604/13 Rady Miasta Białystok z dnia 25 listopada 2013 r. w
sprawie
upoważnienia
Zarządu
Przedsiębiorstwa
Usługowo-Handlowo-Produkcyjnego
"LECH" Spółka z o. o. w Białymstoku do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu
utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Białegostoku Zarządowi Spółki „LECH",
powierzono załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej związanych
z wykonywaniem powierzonych Uchwałą Powierzającą obowiązkowych zadań własnych
Gminy Białystok.
Przeniesienia kompetencji organu na Zarząd Spółki komunalnej dokonano na
podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. Również zakres przeniesionych kompetencji był przedmiotem
licznych analiz i dyskusji. Wątpliwości te najlepiej przedstawia spór, jaki toczył się
równolegle w orzecznictwie. Jego przedmiotem był rodzaj możliwych do przeniesienia
kompetencji.
W pierwszej uchwale przeniesiono na zarząd tylko czynności o charakterze
materialno-technicznym polegające na przyjmowaniu deklaracji „śmieciowych”, zbieraniu
sprawozdań składanych przez przedsiębiorców, przygotowywaniu sprawozdań zbiorczych21.
W międzyczasie podobna do „białostockiej” uchwała stała się przedmiotem postępowania
nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego, a później przedmiotem postepowania przed
Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. W obu przypadkach podnoszono, że
wykładnia art. 39 ust. 4 u.s.g. wymaga odniesienia się do treści ust. 1 tego przepisu ustawy,
który kreuje zasadę, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji
publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne (w tym również przepisy gminne) nie
stanowią inaczej. Z kolei wedle art. 39 ust. 2, ustawodawca wyposażył wójta w prawo
upoważnienia swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania w
21
Wyrok WSA we Wrocławiu z 24 czerwca 2013 r., II SA/Wr 211/13.
10
jego imieniu decyzji administracyjnych. Wykładania systemowa wskazuje zatem, że ujęte w
art. 39 ust. 4 określenie "indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej" należy
odczytywać z uwzględnieniem poprzedzających to unormowanie ust. 1 i 2 art. 39 ustawy,
które wyjaśniane pojęcie odnoszą do konkretnej formy działania organu administracji, tzn.
prowadzenia postępowania administracyjnego, zmierzającego (co do zasady) do wydania
decyzji administracyjnej. Celem tychże unormowań jest ścisłe określenie kompetencji
organów właściwych do wydawania aktów administracyjnych o charakterze indywidualnym,
a także określenie kwestii upoważnień do ich wydawania.22
Sąd podkreślał, że pojęcie "indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej"
zaczerpnięte zostało z procedury administracyjnej i stanowi synonim użytego w art. 1 pkt 1
k.p.a. określenia "sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej", stąd
komentowany przepis odnosi się wyłącznie do spraw dotyczących indywidualnie określonego
podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków, które są załatwiane w formie decyzji.
Nadto, jak wskazał Sąd, żaden z przywołanych w podstawie prawnej uchwały pozostałych
przepisów u.c.p.g., nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydania uchwały
upoważniającej organ stanowiący gminy do przekazania kompetencji organowi spółki
komunalnej. Zdaniem sądu, wymienione w u.c.p.g. działania (w tym także o charakterze
orzeczniczym) zostały powierzone organowi egzekutywy samorządu terytorialnego.
Ponieważ każdy z organów jest obowiązany do przestrzegania w sposób bezwzględny swoich
kompetencji, rada gminy nie może w żaden sposób modyfikować czy ingerować w
kompetencje, które ustawodawca przekazał organowi wykonawczemu.
Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że nie sposób znaleźć w przepisach prawa
podstaw do upoważnienia organów jednostek pomocniczych oraz organów jednostek i
podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g., do podejmowania innych niż, ściśle
określone w tym przepisie działania orzecznicze (w tym wykonywania czynności materialnotechnicznych).
Odmienne zdanie do poglądu wyrażonego przez wojewodę Dolnośląskiego i
popartego w wyroku WSA we Wrocławiu wyraził w jednym ze swoich wyroków NSA. Sąd
uznał, że art. 39 ust. 4 u.s.g. stanowi podstawę do przekazania przez radę gminy podmiotowi
zewnętrznemu kompetencji do wydawania aktów oraz podejmowania wszelkich czynności o
charakterze publicznoprawnym, w tym prowadzących do ustalenia (odmowy ustalenia),
stwierdzenia (odmowy stwierdzenia), czy też potwierdzenia (odmowy potwierdzenia)
22
Wyrok WSA we Wrocławiu z 24 czerwca 2013r., II SA/Wr 211/13.
11
uprawnienia lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Okoliczność,
że podejmowane czynności, posiadając niewątpliwie charakter indywidualny, nie muszą
wszystkie prowadzić do wydania decyzji, nie może prowadzić do zawężenia możliwej
delegacji uprawnienia organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego do
władczego działania.
Sąd orzekł o braku przeszkód dla takiego zakresu upoważnienia organu pozostającego
poza strukturą jednostki samorządu terytorialnego. Skoro bowiem całą dokumentacją
wynikającą z realizacji nałożonych powyższą ustawą obowiązków dysponuje podmiot
posiadający upoważnienie, o jakim mowa w art. 39 ust. 4 u.s.g., to trudno odmówić temu
podmiotowi kompetencji i uprawnień ściśle powiązanych z realizowanymi zadaniami.23
Konsekwencją wskazanego sporu było podjęcie uchwały, która przekazała Zarządowi
Spółki „LECH” niektóre kompetencje związane z wydawaniem aktów o charakterze
indywidulanym (decyzje związane z określeniem wysokości opłaty za gospodarowanie
odpadami komunalnymi, przyznawanie ulg i zwolnień, ale również dopłat do opłaty za
gospodarowanie odpadami komunalnymi).
Zakres i sposób wykonywania powierzonych zadań własnych Miasta Białystok z
zakresu utrzymania czystości i porządku, w tym także zleconych przez Prezydenta Miasta
Białegostoku oraz sposób ich finansowania, określa aneks do Umowy Wykonawczej z
Operatorem Wewnętrznym zawartej w dniu 23 sierpnia 2012 r.
Zakończenie
Konstruowanie systemu utrzymania czystości i porządku w Mieście Białystok oparte
zostało o działania spółki komunalnej. Tego rodzaju wybór determinowany był w moim
przekonaniu czynnikami pozaprawnymi. Spółka dysponowała zasobem kadrowym, który był
w stanie organizacyjne podołać trudom zadaniu. Celem władz miasta było również odsunięcie
od siebie odpowiedzialności za ewentualne niepowodzenia w działaniach.
W praktyce funkcjonowania spółki trudność stanowił natomiast fakt, że wiele
instytucji funkcjonujących często w warstwie teoretycznej należało wdrożyć podczas
faktycznych działań. Sposób funkcjonowania opisywanego podmiotu uzależniony jest od
wielu czynników, np. od aktywności podmiotów konkurencyjnych względem spółki, co do
zaskarżania podstaw prawnych jej funkcjonowania do sądów administracyjnych (obecnie
wniesione są skargi kasacyjne do NSA). Obserwowanie dynamiki sytuacji i tego, w jaki
23
Wyr. NSA z 26 listopada 2013 r., II OSK 2409/13.
12
sposób gmina wykonuje zadania wykorzystując do tego celu spółkę komunalną stanowi dla
autora tegoż referatu wyjątkowo ciekawe doświadczenie zawodowe (praktyczne i
teoretyczne).
Municipal Company performing tasks within maintenance of the municipality in a clean
and orderly condition by example of the city of Białystok.
(Summary)
Entrustment of the municipal waste management system to the limited liability company
"Lech" by the city of Bialystok has become an opportunity for the author to analyse the
practical and theoretical aspects of a municipal company operation. A fundamental
amendment of the Act of 13 September 1996 on maintenance of the municipality in a clean
and orderly condition was the direct reason of this entrustment. According to the author, the
choice done by the city authorities has been largely determined by non-legal factors. The
company had a reserve of human resources, which was able to cope with the entrusted tasks.
Disclaiming the responsibility for any failures in the activities was also the aim of the city
authorities. All of the prerogatives, the form and scope of the entrusted tasks were discussed
in the article, referring to a specific case.
13