Załącznik nr 1

Dr Jarosław W. Przybytniowski
WSH Kielce
Rola Rzecznika Ubezpieczonych w ochronie konsumenckich
interesów ubezpieczonych
W Polsce prawna transformacja w dziedzinie ubezpieczeń rozpoczęła się wraz z uchwaleniem
ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej1.
Ustawa ta stworzyła prawne podstawy rynku ubezpieczeniowego w warunkach gospodarki
wolnorynkowej. W jasny sposób określiła wymagania na uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności
ubezpieczeniowej. Powołała do życia Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny (UFG) i Fundusz Ochrony
Ubezpieczonych (FOU) jako dodatkowe instytucje wzmacniające bezpieczeństwo rynku. Nowelizacja
ustawy z 8 czerwca 1995 r w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rynku powołała Państwowy
Urząd Nadzoru Ubezpieczeń2 (PUNU), któremu powierzyła funkcje nadzoru i kontroli nad działalnością
zakładów ubezpieczeń i brokerów, a także Polskie Biuro Ubezpieczeń Komunikacyjnych (PBUK) pełniące
funkcję biura krajowego w systemie Zielonej Karty oraz stworzyła instytucję Rzecznika Ubezpieczonych –
reprezentującego interesy ubezpieczonych i uprawnionych z umów ubezpieczenia.
Kolejne nowelizacje miały charakter dostosowujący przepisy ubezpieczeniowe do obowiązujących
unormowań.
Prace nad stworzeniem kompleksowej regulacji prawa ubezpieczeniowego zaowocowały pakietem
czterech ustaw uchwalonych 22 maja 2003 r., które zaczęły obowiązywać od 1 stycznia 2004 r.
W skład pakietu weszły następujące regulacje:
•
Ustawa o działalności ubezpieczeniowej3
•
Ustawa o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim
Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych,4
•
Ustawa o pośrednictwie ubezpieczeniowym,5
1
Tekst jednolity Dz U. Nr 10 z 1998 r., poz.36.
od 1 kwietnia 2002 r. PUNU zostało przekształcone w Komisję Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych patrz:
ustawa o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im
podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw z dnia 1 marca 2002 r(dz. u. nr 25, poz. 253; nr 93, poz. 820; nr
200, poz. 1689; nr 230, poz. 1923; nr 240, poz. 2055; dz. u. z 2003 r. nr 65 poz. 594) Tworzy się z dniem 1 kwietnia
2002 r. centralny organ administracji rządowej - Komisję Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych. Komisja
Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, działająca na podstawie odrębnych przepisów, wykonuje zadania
należące dotychczas do: 1) Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń,2) Urzędu Nadzoru nad Funduszami
Emerytalnymi; Ustawa z dnia 23 maja 2003 roku o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym i Rzeczniku
Ubezpieczonych, ustawa weszła w życie z dniem 1-go stycznia 2004 roku z wyjątkiem przepisów, które uzyskują moc z
chwilą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej; Ustawa z dnia 28 sierpnia 1998 roku o organizacji i funkcjonowaniu
funduszy emerytalnych (Dz. U. Nr 139, poz. 934, z późń. zm.; Ustawa z 22 sierpnia 1997 roku o pracowniczych
programach emerytalnych (tekst jednolity Dz. U. Z 2001 roku Nr 60, poz. 623, z późń. zm.; w szczególności
przedmiotem i kompetencjami nadzoru jest: 1) ubezpieczeniowa, o której mowa w przepisach o działalności
ubezpieczeniowej2) w zakresie pośrednictwa ubezpieczeniowego, o której mowa w przepisach o pośrednictwie
ubezpieczeniowym3) w zakresie funduszy emerytalnych, o której mowa w przepisach o organizacji i funkcjonowaniu
funduszy emerytalnych4) w zakresie pracowniczych programów emerytalnych, o której mowa w przepisach o
pracowniczych programach emerytalnych.
2
3
4
Dz. U. Nr 124, poz.1151
Dz.. U. Nr 124, poz.1152.
1
•
Ustawa o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym oraz o Rzeczniku Ubezpieczonych6.
Pakiet ustaw normuje organizacyjno – prawny charakter prowadzenia działalności ubezpieczeniowej,
porządkuje i reguluje wszelkie kwestie związane z ubezpieczeniami obowiązkowymi w taki sposób, aby nie
naruszały konstytucyjnych praw i swobód obywatelskich. Dostosowuje polskie regulacje do wymogów Unii
Europejskiej.
Porządkuje kwestie związane z pośrednictwem ubezpieczeniowym, definiuje je, określa wymogi formalno –
prawne na jego wykonywanie, precyzuje zasady prowadzenia rejestru pośredników.
Ustawa o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym oraz o Rzeczniku Ubezpieczonych powierza
nadzór nad zakładami ubezpieczeń i funduszami emerytalnymi kolegialnemu organowi – Komisji Nadzoru
Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych.
Odrębne części ustawy określają organizacje nadzoru i zasady działania Rzecznika Ubezpieczonych.
Rzecznik Ubezpieczonych
Przepisy ustawy w aspekcie odnoszącym się do Rzecznika Ubezpieczonych można pogrupować
w trzy kategorie:
¾ wymogi w stosunku do kandydata mającego pełnić funkcje Rzecznika,
¾ kryteria niezależności instytucji Rzecznika,
¾ zadania i uprawnienia Rzecznika.
Kandydatem na Rzecznika może być wyłącznie osoba, która spełnia łącznie dwie przesłanki:
¾ wyróżnia się wiedzą i doświadczeniem w zakresie ubezpieczeń
¾ posiada wyższe wykształcenie.
Organem ustawowo uprawnionym do powołania Ubezpieczonych jest Prezes Rady Ministrów.
Powołanie następuje na wspólny wniosek Ministra właściwego do spraw instytucji finansowych
i Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, na czteroletnią kadencję. Ta sama osoba może
być Rzecznikiem przez dwie kolejne kadencje.
Zasadniczym zadaniem Rzecznika Ubezpieczonych jest podejmowanie działań w zakresie ochrony
osób, których interesy Rzecznik reprezentuje”.
Rzecznik może podejmować działania o charakterze:
¾ interwencyjnym,
¾ edukacyjnym,
¾ opiniodawczym,
¾ organizacji sądów polubownych,
¾ wystąpień do Sądu Najwyższego.
Działalność
interwencyjna
Rzecznika
może
dotyczyć
spraw
indywidualnych
i
ogółu
ubezpieczonych. W sprawach indywidualnych podjęcie interwencji może nastąpić wyłącznie na wniosek
5
6
Dz. U. Nr. 124, poz.1153.
Dz. U. Nr 124, poz. 1154.
2
osoby, której sprawa dotyczy. Rzecznik na mocy ustawy jest upoważniony do występowania do zakładów
ubezpieczeń, funduszy emerytalnych, towarzystw emerytalnych, UFG, PBUK o udzielenie wyjaśnień lub
informacji zarówno w sprawach indywidualnych, w których toczy się postępowanie jak również
wewnętrznych regulacji tych instytucji i nieprawidłowej obsługi klienta przez te instytucje.
W ramach podjętej interwencji Rzecznik może zwrócić się o:
¾ wyjaśnienie,
¾ ponowne rozpatrzenie sprawy,
¾ skierowanie sprawy do zbadania do właściwego organu.
W sprawach dotyczących ogółu ubezpieczonych Rzecznik:
¾ występuje do właściwych organów z wnioskami o podjęcie inicjatywy ustawodawczej,
wydanie lub zmianę innych aktów prawnych w sprawach dotyczących funkcjonowania
i organizacji ubezpieczeń.
¾ informuje organy nadzoru i kontroli oraz Polską Izbę Ubezpieczeń (PIU) o dostrzeżonych
nieprawidłowościach.
Prowadzone przez Rzecznika działania edukacyjne sprowadzają się do określonego ustawą
inicjowania i organizowania działalności edukacyjnej i informacyjnej w zakresie ochrony ubezpieczonych,
ubezpieczających, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia członków funduszy emerytalnych
i uczestników pracowniczych programów emerytalnych
Ponadto Rzecznik ma prawnie zagwarantowaną możliwość wyrażania opinii w sprawie projektów
aktów prawnych dotyczących organizacji i funkcjonowania ubezpieczeń, funduszy emerytalnych
i pracowniczych programów emerytalnych.
Stwarzanie
możliwości
polubownego
i
pojednawczego
rozstrzygania
sporów
pomiędzy
ubezpieczającymi, ubezpieczonymi, uposażonymi i uprawnionymi z umów ubezpieczenia a zakładami
ubezpieczeń, towarzystwami emerytalnymi to zupełnie nowe zadanie Rzecznika będące szansą na ugodowe
finalizowanie spornych spraw z umów ubezpieczenia.
Możliwość występowania do Sądu Najwyższego w celu podejmowania uchwał wyjaśniających
przepisy prawne budzące wątpliwości lub, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwiepotwierdza szczególną rolę, jaką ustawodawca powierzył Rzecznikowi.
Podmiot, który otrzymał wniosek Rzecznika w sprawach objętych zakresem jego działania musi w terminie
30 dni poinformować Rzecznika o podjętych działaniach lub zajętym stanowisku.
Rzecznik Ubezpieczonych podejmuje czynności z urzędu lub na wniosek ubezpieczonego lub
uprawnionego z umowy ubezpieczenia. Podejmując daną sprawę Rzecznik Ubezpieczonych bada, czy
wskutek działania lub zaniechania zakładu ubezpieczeń nie nastąpiło naruszenie prawa lub jego społeczno gospodarczego przeznaczenia.
Działanie Rzecznika Ubezpieczonych może przybierać formę:
¾ podjęcia sprawy,
¾ wskazania wnioskodawcy przysługującego mu prawnego środka działania,
¾ przekazania sprawy innemu właściwemu w danym przypadku organowi,
3
¾ nie podjęcia sprawy, wnioskodawca jest o tym fakcie zawiadamiany.
Urząd Rzecznika spotyka się z coraz większym zaufaniem ze strony konsumentów usług
ubezpieczeniowych i funduszy emerytalnych. Pomimo,że urząd Rzecznika nie posiada placówek filialnych
z roku na rok wzrasta liczba wystąpień o wyjaśnienie lub udzielenie informacji w sprawach indywidualnych.
W latach 1996 – 2003 (I kwartał) do Biura Rzecznika wpłynęło 14 819 skarg. W 11 460 spraw, co stanowi
77,33% przypadków, Rzecznik podjął interwencje. W pozostałych 3359 sprawach 22,67%) interwencje nie
zostały podjęte. Niepodjęcie interwencji przez Rzecznika spowodowane było przyczynami merytorycznymi
(13,96% spraw) lub brakiem właściwości (6,71%). Rzecznik nie był instytucją właściwą do rozpatrzenia
danych skarg.
Podejmowanie interwencji przez Rzecznika Ubezpieczonych w latach 1996 – 2003 (I kwartał)
wskazuje na systematyczny wzrost liczby skarg wpływających do Biura Rzecznika Stan taki może
świadczyć zarówno o wzroście zaufania do urzędu Rzecznika, nieprawidłowościach w relacjach pomiędzy
zakładami ubezpieczeń i konsumentami usług ubezpieczeniowych, a także o wzrastającej świadomości
ubezpieczeniowej. Konsumenci usług ubezpieczeniowych szukają w swoich sporach i kontrowersjach
z zakładami ubezpieczeń i funduszami emerytalnymi niezależnego arbitrażu, aby mieć poczucie
obiektywnego rozstrzygnięcia sporu.
Tabela 1 Podejmowanie interwencji przez Rzecznika Ubezpieczonych w latach 1996 – 2003
Podjęcie
interwencji
Niepodjęcie interwencji
Z przyczyn
Z braku
Ogółem
merytorycznych
właściwości
Liczba
%
Liczba
%
Liczba
%
Liczba
%
932
85,6
95
8,7
62
5,7
157
Liczba skarg w 1997
Ogółem 1043
889
85,2
75
7,2
79
7,6
154
14,8
Liczba skarg w 1998
Ogółem 1419
1038
92,2
35
2,5
76
5,3
101
7,8
Liczba skarg w 1999
Ogółem 1711
1506
88,0
73
4,3
132
7,7
205
12,0
Liczba skarg w 2000
Ogółem 2430
1823
75,0
421
17,5
186
7,5
607
25,0
Liczba skarg w 2001
Ogółem 2866
2001
69,8
751
26,2
114
4,0
865
30,2
Liczba skarg w 2002
Ogółem 2576
1882
73,1
619
24,0
75
2,9
694
26,9
Liczba skarg w 2003*
Ogółem 1685
1389
82,4
-
-
-
-
296**
17,6
11 460
77,3
2 069
14,0
1290
8,7
3 359**
26,7
Liczba skarg w 1996 r.
Ogółem 1089
Ogółem – 14 819
*
14,4
- dane obejmują I kwartał roku 2003,
** - dane za I kwartał 2003 roku nie zawierają podziału na przyczynę niepodjęcia interwencji.
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych ze sprawozdań Rzecznika Ubezpieczonych, Warszawa, 2004.
4
Skargi wpływające do Rzecznika można usystematyzować ze względu na ich przedmiot:
W latach 1998 – 2003 najwięcej skarg wpływających do Rzecznika wynikało z odmowy wypłaty
odszkodowania lub świadczenia – 32,38% a także z zaniżenia wysokości odszkodowania lub świadczenia –
33,39%. Niedotrzymanie terminu związanego z likwidacją szkody stanowiło przedmiot 18,86 % skarg.
Tabela 2 Przedmiot skarg wpływających do Rzecznika Ubezpieczonych z zakresu ubezpieczeń
gospodarczych za okres 1998 – 2003* (z podziałem na rodzaj skargi).
Lata
Liczba
Udział %
Odmowa (odszkodowania/świadczenia)
4 108
32,38
Zaniżanie (odszkodowania/świadczenia)
4 236
33,39
2 394
18,86
Inne
1 950**
15,37
Ogółem
12 688
100,00
Niedotrzymywanie terminu związanych z likwidacją
szkody
* - dane obejmują I kwartał 2003 r.
** - dane zawierają liczbę 114 skarg wniesionych niezgodnie z właściwością Rzecznika Ubezpieczonych,
Źródło: opracowanie własne, jak w tabeli 1
Szczegółowa tematyka skarg wpływających do Rzecznika była dość zróżnicowana i obejmowała
zagadnienia z zakresu konkretnych ubezpieczeń, a także sposobu naliczania i wymiaru składek, tematyki
związanej z upadłością zakładów ubezpieczeń, oraz interpretacji przepisów ubezpieczeniowych. Odrębną
grupę stanowiły skargi związane z funkcjonowaniem takich instytucji jak: ZUS, KRUS, OFE czy Kasy
Chorych.
Wśród skarg związanych z konkretnymi ubezpieczeniami dominującą rolę odgrywały skargi z ubezpieczeń
komunikacyjnych: OC, AC, zielonej karty. Ubezpieczenia komunikacyjne są najbardziej rozpowszechnione
i należą do najczęściej zawieranych umów ubezpieczenia. Pełnią dominującą rolę wśród ubezpieczeń.
Kolejną kategorię stanowiły skargi związane z ubezpieczeniami na życie. Można wśród nich wyodrębnić
skargi z ubezpieczeń zawartych przed rokiem 1989 tzw. Stary portfel oraz skargi z ubezpieczeń zawartych
po roku 1989.
Wraz z rozwojem zapotrzebowania na nowe produkty ubezpieczeniowe i wzrostem oferty produktowej
zakładów ubezpieczeń pojawiają się skargi i zapytania związane z tymi produktami (ubezpieczenia kredytu
i gwarancji finansowych)
Interwencje podejmowane przez Rzecznika Ubezpieczonych mogą zakończyć się pozytywnie
poprzez pełne uznanie zasadności skargi lub uznaniem w drodze wyjątku. Wynik interwencji może być także
negatywny. W okresie rocznym istnieją także sprawy, które są w trakcie załatwiania.
5
Wykres 1: Wynik interwencji podjętych przez Rzecznika Ubezpieczonych w latach 1996 - 2003
53,10%
55,80%
26,80%
2000
2001
2002
31,20% 15,70%
27,50%
1999
Wynik negatywny
53,10%
20,10%
16,70%
32,70%
Wynik pozytywny
48,30%
1998
19,00%
1997
28,80%
1996
30,20%
24,80%
0%
23,10%
20%
42,50%
40%
28,70%
49,20%
54,60%
65,90%
60%
19,80%
80%
20,60%
11,00%
100%
2003*
Sprawy w toku
* - dane obejmują I kwartał roku 2003,
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych ze sprawozdań Rzecznika Ubezpieczonych, Warszawa, 2004.
Wniesienie skargi do Rzecznika Ubezpieczonych nie oznacza, że wynik podjętej interwencji będzie
zgodny z oczekiwaniami klienta. Duży procent interwencji, których skuteczność jest negatywna (65,9%
w 1996 r – 53,1 % w roku 2002) może świadczyć o tym,że zakłady ubezpieczeń nie nadużywają swojej
pozycji silniejszego w relacjach z klientami.
Rzecznik Ubezpieczonych został wyposażony w dodatkowe narzędzie, przy pomocy, którego może
rozwiązywać w sposób polubowny spory pomiędzy ubezpieczonymi i zakładami ubezpieczeń. Instytucja
sądów polubownych, które od drugiego kwartału 2004 r. działają przy Rzeczniku, jest rozwiązaniem nowym
w polskiej rzeczywistości i może znacznie skrócić sporne postępowania. Arbitrami Sądu Polubownego są
niezależni specjaliści z zakresu prawa i ekonomii powołani przez Rzecznika na to stanowisko zgodnie
z obowiązującym regulaminem Sądu Polubownego
Podsumowanie
Dostosowywanie polskiego prawa w dziedzinie ubezpieczeń do prawa Unii Europejskiej niesie za
sobą wzmocnienie prawnej ochrony konsumenta usług ubezpieczeniowych.
Na rynku usług konsumenckich działa szereg instytucji, które stoją na straży przestrzegania norm
prawno – etycznych w relacjach pomiędzy usługodawcami i usługobiorcami. Instytucją ustawowo powołaną
do reprezentowania interesów osób ubezpieczonych, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia,
członków funduszy emerytalnych lub uczestników pracowniczych programów emerytalnych jest Rzecznik
Ubezpieczonych.
Instytucja Rzecznika łączy w sobie elementy informacyjno – edukacyjno—interwencyjne.
Urząd ten powołany do życia nowelizacją ustawy o działalności ubezpieczeniowej z 1995 r. na stałe
wpisał się w polski rynek, a jego rola stale wzrasta. Świadczą o tym takie elementy jak:
•
Tendencje wzrostowe w zakresie ilości wniosków indywidualnych wpływających do Rzecznika
i będąca przedmiotem interwencji,
6
•
Regulacje ustawowe, które od 1 stycznia 2004 r zwiększyły zakres kompetencji i uprawnień
Rzecznika:
¾ zwiększyło się spektrum spraw, którymi Rzecznik się zajmuje,
¾ zwiększył się zakres instrumentów prawnych, które ma w swojej dyspozycji Rzecznik.
W celu skutecznego wykonywania zadań przez Rzecznika ustawodawca zobowiązał zakłady
ubezpieczeń do przekazywania wzorów umów ubezpieczenia, wniosków o ubezpieczenie a także ogólnych
warunków ubezpieczeń i innych dokumentów i formularzy a także na żądanie Rzecznika taryf składek.
Normy określające zadania Rzecznika wskazują na możliwość czynnego wpływania na kształt prawnych
regulacji rynku ubezpieczeniowego
Bibliografia:
1. Elementy etyki gospodarki rynkowej, praca zbiorowa pod red. Pogonowskiej B.PWE Warszawa 2000
2. Słownik wyrazów obcych, PWN, Warszawa 1980
3. Sprawozdania Rzecznika Ubezpieczonych, Warszawa, 2004
4. Ustawa z 28 lipca 1990 r. (Tekst jednolity Dz. U. Nr 10 z 1998 r., poz.36)
5. Ustaw z 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz.1151)
6. Ustawa z 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych Ubezpieczeniowym Funduszu
Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. Nr 124, poz.1152)
7. Ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o pośrednictwie ubezpieczeniowym (Dz. U. Nr 124, poz.1154)
8. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym oraz Rzeczniku
Ubezpieczonych (Dz. U. Nr 124, poz.1153)
9. Walkowiak J. Misja firmy a etyka biznesu, CIM, Warszawa 1998
Summary
The adapting of the Polish law in the field of insurances to the law of European Union carries behind
it the intensification of the legal protection for consumer.
On the consumers market services acts many institution, which exists to protect compliance with
legal - ethical norms in relations among insurance service providers and consumers
According to the insurance law, the only institution which are authorised to represent the ventures of
insured persons, - endowed or entitled in the frame of insurance contracts or members of the retirement founs
or participants of the retirements programmers - is the assertor of the insured people/
The assertor institution, links in one the elements like informative, educational and interventional.
This office was qualified to life by amendments to insurance statute, issued in 1995 r.
Thenceforward, this office has enrolled permanently in Polish market, and its role grows up.
Elements to testify so, are listed below:
•
increscent tendency in scope of amount of individual petitions, which have been delivered to
assertor and was an object of intervention,
•
legal regulations, which from 1 Jan. 2004 enlarge scope of the asserter’s authorization and
competence.
7
¾
The scope of matters increased, which assertor deals with,
¾
The range of legal instruments increased, which an assertor has in his hands.
In aim of the effective assertors task fulfilled, the legislator obliged the insurers, to transfer examples
of contracts of insurance, conclusions for insurance, general insurance conditions, different documents and
forms and also on demand by assertors fees tariff.
Norms denominative the tasks of the assertors, are pointing the possibility active influence on shape of legal
regulations of the insurance market
dr Jarosław W. Przybytniowski
8