analiza - Instytut Pracy Państwowotwórczej

ANALIZA
projektu
Ustawy o sposobach przywrócenia równości stron
niektórych umów kredytu
i umów pożyczki
Warszawa, styczeń 2016
I. Analiza wpływu ustawy na sektor bankowy
Przed wprowadzeniem podatku od aktywów, który pochłonął istotną część zysków sektor
bankowy wydawał się być teoretycznie odporny nawet na silne i skumulowane w jednym
momencie pogorszenie spłacalności kredytów walutowych, choć realizacja skrajnie negatywnych
scenariuszy przełożyłaby się na znaczące zmniejszenie zysku sektora bankowego lub wystąpienie
straty (przeciętny roczny wynik finansowy netto dla sektora bankowego w ostatnich latach wynosił
ok. 15 mld zł).
Pierwsze szacunki ekonomistów i analityków bankowych wskazywały, że koszty wdrożenia
w życie zapisów ustawy obciążą sektor bankowy łączną kwotą w wysokości 34-49 mld złotych.
Ostatnie analizy wskazują na jeszcze wyższe koszty, sięgające nawet 59 mld złotych.
Jaki wpływ na stabilność systemu bankowego może mieć zastosowanie rozwiązań zawartych w
projekcie ustawy?
1. Koszty dla sektora byłyby wielokrotnie wyższe niż suma zysków wszystkich banków.
Wprowadzenie tej ustawy spowoduje brak notowania zysków przez banki nawet do 39 lat
(Getin Bank).
2. Część analityków szacuje, że z racji nierównomiernego obciążenia sektora (banki mają różny
udział kredytów FX, tj. kredytów walutowych, w całości swoich bilansów) nastąpi znaczne
obniżenie kapitałów wielu banków, do poziomu znacznie poniżej minimalnych wymogów
regulacyjnych, co z kolei może prowadzić do utraty środków na prowadzenie działalności
operacyjnej i kredytowej. Część banków nie utrzyma współczynników kapitałowych powyżej
minimalnych poziomów wymaganych przez regulatorów – czego skutkiem będzie zachwianie
stabilności sektora. Niezbędne będzie wymuszone szukanie źródeł dokapitalizowania banków
albo wręcz nowych właścicieli. Tylko kto kupi zadłużony bank?
3. Analitycy oceniają, że jest mała szansa na rozłożenie w czasie tych kosztów, a w przypadku
zwrotu spreadu nie ma jej w ogóle. Rozłożenie kosztów w czasie ponad 5 lat jest niezgodne z
MSR (Międzynarodowe Standardy Rachunkowości).
4. Sektor bankowy przed proponowaną zmianą legislacyjną odnotuje spadek zwrotu na kapitale
ROE z około 9% w 2015 do 5-6% w roku 2016. Spowodowane jest to m.in. różnymi
obciążeniami sektora bankowego, jakie już zostały nałożone, w szczególności interchange,
zwiększenie opłat na BFG oraz podatek bankowy. Jest to poziom niebezpiecznie niski
zważywszy na potrzebę wzrostu kredytów o ok. 8-10% rocznie. Legislacja hipoteczna obniży
ROE sektora na wiele lat (8-10) do wartości bliskich zeru lub doprowadzi do jednorazowej
dużej straty, w zależności od sposobu jej księgowego ujęcia.
5. Dominujący akcjonariusze banków najprawdopodobniej użyją drogi prawnej do
udowodnienia wywłaszczenia na podstawie umów o ochronie inwestycji. W konsekwencji
postępowań sądowych i arbitrażowych oraz ich prawdopodobnego wyniku, koszty te pokryją
podatnicy a nie akcjonariusze banków.
6. Nieprecyzyjne zapisy projektu utrudnią bankom zarządzanie bilansem, jako że banki
zabezpieczają swoje portfele kredytów FX pozycją walutową w pasywach. Na chwilę obecną
nie zrobiono analizy czy banki mogą bezkosztowo zamknąć takie pozycje walutowe. Wydaje
się, że jednak przy skali portfela w wysokości 90-100 mld zł nie jest to możliwe bez asysty
NBP i może generować dodatkowe koszty.
7. W portfelu kredytów w CHF dominują kredyty z lat 2006-2008 – udzielane w okresie boomu
kredytowego i silnego wzrostu cen na rynku nieruchomości. Istotnie pod względem liczby
udzielonych kredytów i ich wartości wyróżnia się rok 2008 – w roku tym wystąpiła kulminacja
rynku kredytów hipotecznych i rynku nieruchomości.
8. Po upadku Lehman Brothers banki silnie ograniczyły udzielanie kredytów CHF (nastąpił
rozwój kredytów EUR).
9. Zmienność historyczna rat spłaty kredytu FX była znacznie niższa niż kredytu w PLN.
Większość kredytów w CHF z lat 2006-2008 została udzielona przy kursie CHF/PLN na
poziomie
2,0-2,6
zł
za
1
CHF.
Buforem
dla
wzrostu
kursu
CHF
w
latach
2006-2008 był wyższy, niż w innych okresach, poziom Libor dla CHF - wzrost kursu
w znacznym stopniu został skompensowany spadkiem stóp procentowych (materiał
opracowany przez KNF – załącznik nr 1).
10. Skala złej spłaty obu portfeli jest bardzo niska i oscyluje w okolicy 2-3%. Tak niski wskaźnik
niespłacanych kredytów wskazuje, że nie istnieje żadna wyższa potrzeba społeczna do
wprowadzenia tej ustawy, gdzie skutki przyjętych regulacji implikować będą negatywnie na
całą gospodarkę i każdego z podatników .
11. Projekt nie ma żadnego kryterium majątkowego ani dochodowego i jest pomocą dla średnio
zamożniejszej części społeczeństwa (co pokazują przeszłe badania KNF). Od połowy 2006 r.
(Rekomendacja S) banki, badając zdolność kredytową klientów, stosowały 20% bufor i złotowe
stopy, co powinno było eliminować z tego produktu klientów z brakiem zdolności kredytowej.
12. Należy wyraźnie podkreślić, że analogie do Węgier są nadużyciem – tam wskaźnik kredytów
źle spłacanych był na poziomie 30%, nie 3%, średnie oprocentowanie CHF kredytów było
8-9%, a nie blisko zera jak obecnie jest u nas i banki nie stosowały rekomendacji S. Konwersja
odbyła się po kursie rynkowym, choć faktycznie banki były zobowiązane oddać naliczony
spread klientom.
13. Nie zostały przedstawione oceny skutków regulacji, co spowodowało dużą niepewność na
rynku giełdowym. 25 stycznia agencja Moody’s zapowiedziała potencjalne obniżenie ratingu
dla polskich banków. „Podatek bankowy będzie kosztował banki ponad bilion euro. Taki cios
spowoduje osłabienie możliwości banków do absorpcji jakichkolwiek zawirowań rynkowych
oraz spowoduje potencjalne osłabienie wzrostu PKB Polski z uwagi na to, że banki nie będą
miały kapitału na rozwój akcji kredytowej”. Moody’s zauważa jeszcze, że wyceny polskich
banków wchodzących w skład indeksu MSCI (tych najbardziej płynnych i znaczących) w
ubiegłym tygodniu spadły do najniższego poziomu od czasu, kiedy zaczęto notować
wartość tego indeksu. Od maja 2015 sektor bankowy stracił ponad 30 mld wyceny
rynkowej.
14. Koszty rozwiązań zaproponowanych w projekcie ustawy nie rozwiązują w sposób
kompleksowy problemu ryzyka kursowego. Zaproponowane rozwiązania nie obejmują np.
ubezpieczeń stanowiących zabezpieczenie kredytu, w tym ubezpieczeń na życie
wymaganych dla niektórych umów. Składka miesięczna takich ubezpieczeń jest najczęściej
wyliczana raz w roku na podstawie wartości kredytu przeliczonego według kursu z danego dnia.
Kurs wpływa więc na wysokość nie tylko raty kapitałowo-odsetkowej, ale również na
wysokość miesięcznej składki ubezpieczeniowej, co stanowi dodatkowy miesięczny koszt.
15. Dodatkowym obciążeniem dla sektora bankowego jest również Ustawa o wsparciu
kredytobiorców znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej, którzy zaciągnęli kredyt
mieszkaniowy, wchodząca w życie 18 lutego 2016 r. Podpisana w dniu 27 października
2015 r. przez Prezydenta RP ustawa przewiduje przekazanie kredytodawcy przez BGK kwoty
środków pieniężnych z przeznaczeniem na spłatę zobowiązań kredytobiorcy z tytułu kredytu
mieszkaniowego, jednak przez okres nie dłuższy niż 18 miesięcy. Ustawa przewiduje wsparcie
w wysokości maksimum 1500 PLN miesięcznie. W przypadku kredytów zaciągniętych w
walucie obcej, wsparcie będzie przekazywane po przeliczeniu wysokości wsparcia według
kursu sprzedaży ogłoszonego przez NBP za dany dzień. Udzielone wsparcie ma zwrotny
charakter. Zwrot będzie następował w miesiącu następującym po miesiącu, w którym upłynęły
2 lata od wypłaty ostatniej raty wsparcia. Będzie ono nieoprocentowane i rozłożone na 8 lat.
Ustawa powołuje Fundusz Wsparcia Kredytobiorców, którego środki w dniu jego
uruchomienia mają wynosić 600 mln PLN i być w całości sfinansowane przez banki,
proporcjonalnie do wielkości posiadanego portfela kredytów mieszkaniowych dla
gospodarstw domowych, których opóźnienie w spłacie kapitału lub odsetek przekracza
90 dni. Dodatkowe uzupełnienia Funduszu będą miały miejsce, gdy wielkość jego środków
spadnie poniżej 100 mln PLN – wtedy banki będą zobowiązane do kontrybucji dodatkowych
minimum 300 mln PLN (według tych samych zasad, co w przypadku finansowania Funduszu
na dzień jego uruchomienia). Wysokość składki na Fundusz Wsparcia Kredytobiorców
została już ustalona przez Radę Funduszu, a stosowna informacja przekazana bankom.
Termin na wpłatę składek mija 18 lutego 2016 r.
16. Wg wielu ekonomistów, dziennikarzy ekonomicznych, ekonomistów zrzeszonych w ZBP,
prezesa NBP, urzędników UKNF, skutki wprowadzenia ustawy będą KATASTROFALNE
nie tylko dla sektora bankowego ale również przez wiele lat będą istotnie wpływać na
spowolnienie gospodarcze. Strata banków spowodowałaby zapaść w kredytowaniu nie
tylko konsumenckim ale też inwestycyjnym, radykalne osłabienie złotego, wyższą
rentowność obligacji, czyli koszty obsługi długu państwa istotnie by wzrosły. Nastąpiłoby
załamanie wzrostu gospodarczego oraz pogorszenie sytuacji fiskalnej państwa – koszty
restrukturyzacji kredytów wg przyjętego w projekcie tzw. „kursu sprawiedliwego” nie
tylko na lata pozbawią banki zysku, ale też istotnie uszczuplą budżet skarbu państwa
brakiem wpływu z tytułu podatku CIT od przedsiębiorstw, gdzie sektor bankowy stanowi
istotną część dochodów budżetu z tego podatku (ok. 20%).
II. Analiza prawna
Obawa o zgodność ustawy z konstytucją.
1. Zarówno tytuł, jak i preambuła, oraz właściwie cała treść propozycji wskazuje, że ustawa ma
charakter „naprawczy”, co stanowi sugestię, że doszło do jakiejś niesprawiedliwości lub
nierówności stron we wskazanym typie umów. Z uwagi na fakt, że KNF, UOKiK ani żaden sąd
nie stwierdził istotnych systemowych nieprawidłowości w zawieranych umowach kredytowych
- wskazujących na jakieś nieuczciwe praktyki całego sektora bankowego wobec
kredytobiorców - zachodzi obawa o zgodność ustawy z konstytucją. Skoro powołane do tego
instytucje nie dopatrzyły się naruszenia prawa, nieuzasadnione jest zakładanie tego naruszenia
przez ustawodawcę.
Rozwiązanie:
Należałoby zmienić charakter ustawy na ustawę o charakterze „socjalnym”, tj. przewidującą
pomoc obywatelom, którzy znaleźli się w trudnej sytuacji ekonomicznej z uwagi na okoliczności,
za które nie ponoszą oni odpowiedzialności (i za które odpowiedzialności nie ponoszą także banki),
czyli kryzys na rynkach finansowych.
2. Art. 7 ustawy wprowadza nowe dla naszego systemu rozwiązanie polegające na możliwości
zwolnienia się z obowiązku spłaty kredytu w całości w zamian za przeniesienie własności
nieruchomości na bank. Pojawia się problem konstytucyjności tego rozwiązania, zwłaszcza
wobec faktu jego niedostępności dla innych kredytobiorców / dłużników.
Rozwiązanie:
Rozszerzenie oddziaływania ustawy na wszystkich kredytobiorców/dłużników.
3. Projekt pozbawiony jest oceny skutków regulacji, zwłaszcza jest to istotne w kontekście oceny
kosztów tej ustawy jak i jej zgodności z konstytucją i prawem europejskim.
Rozwiązanie:
Dokonanie oceny skutków regulacji i zgodności z konstytucją oraz prawodawstwem UE.
4. Wykluczenie części kredytobiorców. W art. 4 ust. 8 i art. 5 ust. 1 opisana jest procedura
zamiany stopy referencyjnej kredytu walutowego na stopę WIBOR. W związku z tym pojawia
się wątpliwość co z kredytami, które były udzielane w oparciu o oprocentowanie ustalane inną
metodą niż na zasadzie „stopa referencyjna + marża”.
Rozwiązanie:
Zapisy ustawy winny być doprecyzowane, by objąć wszystkie kredyty bez względu na metodę
ustalenia wysokości oprocentowania.
5. Art. 8 – obejmuje on ustawą kredytobiorców których umowy zostały już rozwiązane, ale
proponowany zapis jest oderwany od przyczyn wypowiedzenia tj. obejmuje wszystkie
wypowiedzenia, nie tylko te związane z trudnościami w spłacie wywołanymi różnicami w
kursie waluty kredytu. W takiej formie przepis pozwala zmniejszyć obciążenie kredytowe
nawet tym, którym wypowiedziano umowę z powodu niewypełnienia innych obowiązków
(np. brak ustanowienia zabezpieczenia, opóźnienia w budowie, sytuacje ocierające się
o wyłudzenia etc.).
Rozwiązanie:
Ustawa powinna wiązać uprawnienia kredytobiorców z przyczynami jakie doprowadziły do
trudności w regulowaniu zobowiązań.
6. Art. 5 ust. 4 i art. 6 ust. 5 – ustawa wprowadza ograniczenia dla banków tj. zakaz żądania
uzupełnienia zabezpieczenia, obniżenia kwoty kredytu, żądania dodatkowych prowizji i opłat,
podwyższenia marż, odsetek itp, zmiany terminów płatności czy nawet ponownego badania
zdolności kredytowej. O ile zakaz pobierania prowizji i opłat jest dość racjonalny, to pozostałe
zakazy stoją w sprzeczności z prawem bankowym oraz koniecznością zapewnienia
bezpieczeństwa środkom bankowym (pochodzącym przecież głównie z depozytów od
ludności). Banki będą zmuszone restrukturyzować, bez żadnych dodatkowych zabezpieczeń,
kredyty ludziom bez zdolności kredytowej nawet w przypadku gdy ich problemy finansowe nie
mają związku z kursem walut. Normalni kredytobiorcy nie mogą liczyć na takie preferencje.
Rozwiązanie:
Ograniczenie katalogu zakazów do pobierania prowizji i opłat.
7. Kolizja przepisów - nieadekwatność instytucji nadzorującej. Art. 16 ust. 16 – przewiduje,
że KNF sprawuje kontrolę nad zgodnością przebiegu procesu restrukturyzacji kredytów
z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Trzeba zaznaczyć, że KNF jest instytucją
odpowiedzialną zasadniczo za stabilność systemu bankowego. Nie ma zasobów, a nawet
możliwości aby nadzorować taki proces (KNF ma m.in. ustawowy zakaz ingerowania w
umowy zawierane przez banki z klientami).
Rozwiązanie:
Kontrola takiego procesu pod względem systemowym powinna być raczej po stronie UOKiK,
a w sprawach indywidualnych po stronie rzeczników praw konsumentów.
.
III. Rekomendowane działania
Reasumując, Instytut Pracy Państwowotwórczej dostrzega problem, ale jednocześnie chce
podkreślić, że winni zaistniałej sytuacji są po każdej ze stron:
a) kredytobiorcy, którzy ignorowali ryzyko kursowe,
b) media, które promowały "tańsze" zadłużanie w CHF,
c) banki, za niedostateczną informację o ryzyku (do czasu wejścia Rekomendacji S),
d) nadzór bankowy (za być może zbyt późną reakcję),
ale istotną winę ponoszą politycy, za krytykowanie zapędów ograniczających akcje kredytowe
w CHF (komunikat Klubu Parlamentarnego PiS z dnia 1 lipca 2006 roku stanowi załącznik nr 2).
Instytut Pracy Państwowotwórczej proponuje rozważyć następujące działania:
1. Zwrot kredytobiorcom różnicy w spreadach.
Zasadne jest wyegzekwowanie od banków zwrotu kredytobiorcom kosztów spreadów
walutowych. Według szacunków ekonomistów łączny koszt zwrotu dla sektora bankowego
wyniesie około 8-10 mld zł.
Banki wykorzystały brak uregulowania dotyczącego kształtowania wysokości spreadów w
umowach kredytowych i dobrowolnie ustalały spready, co istotnie wpływało na dodatkowe
koszty kredytobiorcy związane z obsługą kredytu denominowanego w obcej walucie.
Kwestie spreadu reguluje odrębna ustawa (Ustawa z dnia 29 lipca 2011 r. o zmianie ustawy –
Prawo bankowe oraz niektórych innych ustaw), która weszła w życie z dniem 26 sierpnia 2011
roku. Tzw. ustawa „antyspreadowa” ma zastosowanie do kredytów walutowych, zaciągniętych
zarówno na cele mieszkaniowe, konsumpcyjne jak i gospodarcze (w tym na finansowanie
budownictwa mieszkaniowego). Wprowadza ona obowiązek umożliwienia Klientom, bez
dodatkowych opłat, spłaty ww. kredytów bezpośrednio w walucie, w której kredyt został
udzielony oraz obowiązek uregulowania w umowie kredytu szczegółowych zasad określania
sposobów i terminów ustalania kursu wymiany walut, na podstawie którego wyliczana jest
kwota kredytu, jego transze, raty kapitałowo-odsetkowe oraz zasady przeliczania na walutę
wypłaty albo spłaty kredytu.
Ustawa „antyspreadowa” regulowała jednak sytuacje na przyszłość bez odnoszenia się do
przeszłości. Teoretycznie można próbować dochodzić w sądzie zwrotu spreadów, powołując
się na przepisy dotyczące ochrony konsumentów i brak ustaleń w umowie kredytu
regulujących kurs spłaty (w wielu bankach umowy nie zawierały zapisów dotyczących zasad
ustalania kursu).`
2. Fundusz mieszkaniowy – możliwe jest rozważenie rozwiązania polegającego na utworzeniu
takiego funduszu. Jest to jednak rozwiązanie wymagające pogłębionej analizy i wzięcia pod
uwagę stanowisk krytycznych. Pełna koncepcja stanowi załącznik nr 3.
Załączniki:
Załącznik nr 1 - materiał urzędu KNF 2015-03-11.
Załącznik nr 2 - 2006-07-01 komunikat KP PIS o zaleceniach KNF ws CHF.
Załącznik nr 3 - Koncepcja Funduszu mieszkaniowego.