Przywileje wyborcze mniejszoœci narodowych – polityka antydyskryminacyjna pañstw europejskich Wprowadzenie

Przywileje wyborcze mniejszoœci narodowych – polityka antydyskryminacyjna pañstw europejskich Wprowadzenie

ANNA RYTEL-WARZOCHA
Przywileje wyborcze mniejszoœci narodowych
– polityka antydyskryminacyjna pañstw europejskich
Wprowadzenie
Problematyka mniejszoœci narodowych zosta³a dostrze¿ona zarówno przez
spo³ecznoœæ miêdzynarodow¹, jak i pañstwa Europy, o czym œwiadczyæ mog¹
liczne regulacje prawne, maj¹ce na celu stworzenie mechanizmów chroni¹cych
cz³onków tych mniejszoœci przed dyskryminacj¹. Maj¹ one charakter wielop³aszczyznowy, lecz wyró¿nia je koniecznoœæ zachowania niezwyk³ej ostro¿noœci przy
ich stanowieniu, co wynika z konfliktogennego charakteru spo³eczeñstwa – zró¿nicowanego narodowoœciowo i etnicznie. O delikatnoœci tej kwestii œwiadczyæ
mog¹ ju¿ problemy z wypracowaniem konsensusu w kwestii prawnego okreœlenia definicji mniejszoœci narodowych, która by³aby do zaakceptowania przez
wszystkie pañstwa.
Ochrona mniejszoœci narodowych odnosi siê do wszystkich sfer ¿ycia publicznego, niemniej jednak, o ile w odniesieniu do praw kulturalnych, oœwiatowych,
wyznaniowych czy jêzykowych obowi¹zuj¹ce regulacje s¹ doœæ obszerne, to gwarancje efektywnej partycypacji w ¿yciu publicznym poprzez wybory do organów
przedstawicielskich zazwyczaj ograniczaj¹ siê do ogólnej formu³y antydyskryminacyjnej.
Akty dyskryminacji w stosunku do mniejszoœci narodowych teoretycznie
przybieraæ mog¹ dwie formy: bezpoœredni¹ lub poœredni¹. W odniesieniu do
praw wyborczych, które czêsto s¹ gwarantowane ju¿ na poziomie konstytucyjnym, stwierdziæ nale¿y, ¿e o ile w przesz³oœci przejawem dyskryminacji bezpoœredniej by³y np. cenzusy wyborcze oparte na kryterium pochodzenia czy rasy,
Por. A. Wierzbicki, Mniejszoœcinarodowei etnicznew Polsce. Status prawno-konstytucyjny, [w:] Porz¹dek
konstytucyjnywPolsce.Wybraneproblemy, W. Jakubowski, T. S³omka (red.), Wyd. ASPRA-JR, Warszawa 2008, s. 230 i n.; J.A. Rybczyñska, Mniejszoœcinarodoweiochronaichpraw, [w:] Konstytucjonalizmwe
wspó³czesnym œwiecie, K. Motyka (red.), Wyd. Uniwersytetu Marii Curie-Sk³odowskiej, Lublin 1998,
s. 82 i n.; S. £odziñski, Spory wokó³ustawyoochroniemniejszoœcinarodowychietnicznychwPolsceokresu
transformacji, [w:] Mniejszoœci narodowe i etniczne w procesach transformacji oraz integracji, E. Michalin,
H. Cha³upczak (red.), Wyd. Uniwersytetu Marii Curie-Sk³odowskiej, Lublin 2006, s. 304 i n.; idem,
Równoœæ i ró¿nica. Mniejszoœci narodowe w porz¹dku demokratycznym w Polsce po 1989 roku, Wyd.
SCHOLAR, Warszawa 2005, s. 48 i n.
„Przegl¹d Naukowy Disputatio” – Tom XI
85
Anna Rytel-Warzocha
obecnie w pañstwach europejskich ta forma w³aœciwie nie wystêpuje. Nale¿y jednak zauwa¿yæ, i¿ formalne zagwarantowanie cz³onkom mniejszoœci narodowych
takich samych praw jak pozosta³ym obywatelom, nie zawsze bêdzie równoznaczne z brakiem dyskryminacji wobec tej grupy spo³eczeñstwa. Utrzymywanie
pozornie neutralnych warunków, które z uwagi na specyfikê mniejszoœci narodowych, a przede wszystkim ich znacznie mniejsz¹ liczebnoœæ i czêste rozproszenie
terytorialne, stawiaæ je mo¿e w sytuacji niekorzystnej wzglêdem wiêkszoœci,
wype³niaæ czêsto bêdzie znamiona dyskryminacji poœredniej.
Dla przeciwdzia³ania tym negatywnym konsekwencjom pañstwa realizuj¹
politykê antydyskryminacyjn¹, jej g³ównym narzêdziem s¹ zaœ tzw. dzia³ania wyrównawcze (nazywane równie¿ dyskryminacj¹ pozytywn¹ lub wyrównawcz¹).
Polegaj¹ one na wprowadzeniu przez pañstwo pewnych preferencji dla przedstawicieli mniejszoœci narodowych celem zmniejszenia faktycznych nierównoœci pomiêdzy nimi a wiêkszoœci¹ spo³eczeñstwa oraz wyrównania szans w odniesieniu
do np. posiadania swoich przedstawicieli w organach przedstawicielskich.
Poprzedzaj¹c rozwa¿ania dotycz¹ce konkretnych rozwi¹zañ prawnych, nale¿y
równie¿ wskazaæ, ¿e sama idea podejmowania œrodków prawnych dla zapewnienia mniejszoœciom narodowym reprezentacji w parlamencie ma swoje teoretyczne podstawy w koncepcji demokracji deskryptywnej, zak³adaj¹cej, i¿ sk³ad tego
organu powinien odzwierciedlaæ charakterystykê struktury spo³eczeñstwa, jak
równie¿ w koncepcji demokracji konsocjonalnej (uzgodnieniowej) zaproponowanej przez A. Lijpharta .
Mniejszoœci narodowe a wybory – uwarunkowania miêdzynarodowe
Na forum miêdzynarodowym kwestia praw mniejszoœci narodowych stanowi przedmiot wielu dokumentów przyjêtych w ramach organizacji miêdzynarodowych, takich jak: Unia Europejska, Rada Europy, ONZ czy OBWE. Ponadto
wspomnieæ nale¿y o regulacji tej problematyki w ró¿nego rodzaju aktach dwustronnych i wielostronnych, równie¿ o charakterze niewi¹¿¹cych deklaracji, jak
przyk³adowo wypracowany w ramach Inicjatywy Œrodkowoeuropejskiej instrument dotycz¹cy ochrony praw mniejszoœci narodowych z 1994 r. Niemniej jednak
celem gwarancji przewidzianych w dokumentach miêdzynarodowych jest przede
wszystkim ochrona mniejszoœci przed dyskryminacj¹ w ¿yciu spo³ecznym, kulturowym czy ekonomicznym. Koniecznoœæ podejmowania przez pañstwa œrodków
zapewniaj¹cych równe szanse w ¿yciu politycznym zaczê³a byæ uwzglêdniana
dopiero w aktach z lat dziewiêædziesi¹tych XX wieku.
W kontekœcie praw wyborczych mniejszoœci narodowych wiele istotnych dokumentów zosta³o przyjêtych w ramach dzia³ania Konferencji Bezpieczeñstwa
G. Kryszeñ, Przywileje mniejszoœci etnicznych w wyborach parlamentarnych, „Administracja Publiczna.
Studia krajowe i miêdzynarodowe” 2007, nr 1 (9), s. 193; idem, Standardyprawnewolnychwyborówparlamentarnych, Wyd. Temida 2, Bia³ystok 2007, s. 143 i n.
86
„Przegl¹d Naukowy Disputatio” – Tom XI
Przywileje wyborcze mniejszoœci narodowych...
i Wspó³pracy w Europie (KBWE), przekszta³conej w 1994 r. w Organizacjê Bezpieczeñstwa i Wspó³pracy w Europie (OBWE).
Po pierwsze, przywo³aæ nale¿y Dokument Spotkania Kopenhaskiego w Sprawie
Ludzkiego Wymiaru KBWE z 1990 r.!, w którym zosta³ wyra¿ony w punkcie 35
obowi¹zek respektowania przez pañstwa prawa osób nale¿¹cych do mniejszoœci
narodowych do efektywnego udzia³u w sprawach publicznych. Co prawda nie
odniesiono siê w tym dokumencie wprost do praw wyborczych, jednak po raz
pierwszy jako œrodek realizacji przez pañstwa polityki antydyskryminacyjnej
zosta³y uznane dzia³ania wyrównawcze, polegaj¹ce na przyznaniu pewnych
przywilejów cz³onkom mniejszoœci narodowych, maj¹ce na celu zapewnienie ich
rzeczywistej, a nie tylko formalnej, równoœci. WyraŸnie wskazano równie¿, i¿
tego rodzaju inicjatywy nie maj¹ charakteru dyskryminuj¹cego wzglêdem wiêkszoœci".
Dokumentem miêdzynarodowym, który wychodzi poza deklaracje antyskryminacyjne, s¹ natomiast opracowane pod auspicjami Wysokiego Komisarza do
spraw Mniejszoœci Narodowych OBWE tzw. Rekomendacje Lund w sprawie sku#
tecznego uczestnictwa mniejszoœci narodowych w ¿yciu publicznym , w tym
przede wszystkim cztery akty poœwiêcone wyborom, w których nie tylko podkreœlono znaczenie procesu wyborczego jako elementu udzia³u w ¿yciu politycznym
(rekomendacja nr 7), ale równie¿ zosta³y wskazane konkretne dzia³ania, maj¹ce
na celu zagwarantowanie mniejszoœciom narodowym równych szans wyborczych. W rekomendacji nr 9 wskazano na nastêpuj¹ce œrodki: wprowadzenie
jednomandatowych okrêgów wyborczych – w przypadku gdy mniejszoœci s¹
skoncentrowane terytorialnie, je¿eli zaœ taki stan rzeczy nie zachodzi – zastosowanie proporcjonalnego systemu wyborczego, przyjêcie metody g³osowania preferencyjnego – Single Transferable Vote (STV) lub Alternative Vote (AV) oraz obni¿enie
progów wyborczych dla komitetów reprezentuj¹cych mniejszoœci narodowe.
Ponadto w komentarzu do tej rekomendacji, przygotowanym przez Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Cz³owieka OBWE$, wspomniano równie¿ o œrodkach, które nie zosta³y co prawda wyra¿one w niej wprost, ale spe³niaj¹ ten sam
cel, takich jak przeznaczenie sta³ej puli miejsc w parlamencie dla przedstawicieli
mniejszoœci narodowych czy te¿ wdro¿enie mechanizmu nadreprezentacji tych
grup. W rekomendacji nr 10 zawarto natomiast zalecenia dotycz¹ce okrêgów wyborczych. Wskazano, i¿ ich granice powinny byæ ustalane w sposób preferencyjny
dla mniejszoœci narodowych. Nale¿y jednak zauwa¿yæ, ¿e dokument ten nie posiada charakteru wi¹¿¹cego, a zatem wskazane w nim rozwi¹zania mog¹ stano!
"
#
$
Dokument Spotkania Kopenhaskiego Konferencji w sprawie ludzkiego wymiaru KBWE, Wyd.
Polski Instytut Spraw Miêdzynarodowych, Warszawa 1991.
Por. S. £odziñski, Ochronaprawosóbnale¿¹cychdo mniejszoœcinarodowychi etnicznych– perspektywaeuropejska, Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Warszawa 2002, s. 14.
The Lund Recommendationson the Effective Partcipation of National Minorities in Public Life and Explanatory Note, Foundation on Intern-Etnic Relations, wrzesieñ 1999; www2.ohchr.org.
GuidelinestoAssistNationalMinorityParticipationintheElectoralProcess, Wyd. Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Cz³owieka OBWE, Warszawa 2009.
„Przegl¹d Naukowy Disputatio” – Tom XI
87
Anna Rytel-Warzocha
wiæ jedynie formê sugestii i zaleceñ skierowanych do pañstw cz³onkowskich
OBWE.
Wi¹¿¹cy charakter posiadaj¹ natomiast dokumenty odnosz¹ce siê do praw
mniejszoœci narodowych, które zosta³y przyjête w ramach dzia³alnoœci Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ), przy czym w interesuj¹cym nas zakresie zawarte w nich regulacje maj¹ du¿o bardziej ogólny charakter. Miêdzynarodowy
Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych w art. 27 stanowi, i¿: „w pañstwach,
w których istniej¹ mniejszoœci etniczne, religijne lub jêzykowe, osoby nale¿¹ce do
tych mniejszoœci nie mog¹ byæ pozbawione prawa do w³asnego ¿ycia kulturalnego, wyznawania i praktykowania w³asnej religii oraz pos³ugiwania siê w³asnym
jêzykiem wraz z innymi cz³onkami danej spo³ecznoœci”%. Regulacja ta pomija jednak¿e problematykê partycypacji w ¿yciu politycznym.
Bardziej precyzyjne w tej kwestii s¹ postanowienia Miêdzynarodowej Konwencji w Sprawie Likwidacji Wszelkich Form Dyskryminacji Rasowej, która
w art. 5 zobowi¹zuje pañstwa bêd¹ce jej stronami m.in. do zagwarantowania równoœci wobec prawa wszystkim, bez ró¿nic ze wzglêdu na pochodzenie narodowe
b¹dŸ etniczne, a zw³aszcza zapewnienie mo¿liwoœci korzystania z „praw politycznych, w szczególnoœci prawa do udzia³u w wyborach – do g³osowania i do kandydowania – na zasadzie powszechnego i równego prawa wyborczego, do
uczestniczenia w rz¹dzie, jak równie¿ w kierowaniu sprawami publicznymi na
&
wszystkich szczeblach oraz prawa do równego dostêpu do s³u¿by publicznej” .
Kolejnym dokumentem wypracowanym na forum ONZ, aczkolwiek nieposiadaj¹cym charakteru wi¹¿¹cego, jest w omawianym zakresie Deklaracja Praw
Osób Nale¿¹cych do Mniejszoœci Narodowych lub Etnicznych, Religijnych i Jêzy'
kowych z 1992 r. , stwierdzaj¹ca w art. 2, i¿ osoby nale¿¹ce do mniejszoœci maj¹
prawo do skutecznego uczestnictwa na szczeblu pañstwowym i regionalnym
w decyzjach dotycz¹cych spo³ecznoœci, do których nale¿¹ lub regionów, gdzie zamieszkuj¹, w sposób daj¹cy siê pogodziæ z ustawodawstwem krajowym. Ponadto
pañstwa powinny przyjmowaæ œrodki zapewniaj¹ce mniejszoœciom mo¿liwoœæ
pe³nej i skutecznej realizacji wszystkich przys³uguj¹cych im praw i wolnoœci.
W kontekœcie ochrony uprawnieñ wyborczych w ramach ONZ przywo³aæ nale¿y równie¿ rekomendacje bêd¹ce efektem Œwiatowej Konferencji Przeciw Rasizmowi, Dyskryminacji Rasowej, Ksenofobii i Zwi¹zanej z Nimi Nietolerancji,
maj¹cej miejsce w 2001 r. w Durbanie (RPA). Bez wzglêdu na spory, jakie zasz³y
w zwi¹zku z przyjêciem dokumentów koñcowych na tym spotkaniu, warto zwróciæ uwagê na ujêty w Deklaracji i Programie Dzia³ania postulat promowania „rze%
&
'
88
Miêdzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych otwarty do podpisu w Nowym Jorku
dnia 16 grudnia 1966 r. (Dz.U. z 1977 r., Nr 38, poz. 167).
Miêdzynarodowa Konwencja w Sprawie Likwidacji Wszelkich Form Dyskryminacji Rasowej
otwarta do podpisu w Nowym Jorku dnia 7 marca 1966 r. (Dz.U. z 1969 r., Nr 25, poz. 187).
Deklaracja Praw Osób Nale¿¹cych do Mniejszoœci Narodowych lub Etnicznych, Religijnych i Jêzykowych, rezolucja Zgromadzenia Ogólnego ONZ nr 47/135 przyjêta i proklamowana w dniu 10
grudnia 1992 r.
„Przegl¹d Naukowy Disputatio” – Tom XI
Przywileje wyborcze mniejszoœci narodowych...
czywistej”, a nie tylko formalnej, równoœci mniejszoœci narodowych wobec prawa
oraz ich „efektywnego” uczestnictwa w ¿yciu publicznym (pkt 47) .
Dzia³ania w zakresie okreœlenia prawnego statusu mniejszoœci narodowych
by³y podejmowane równie¿ przez Radê Europy. Obok ogólnej klauzuli antydyskryminacyjnej zawartej w Protokole Dodatkowym Nr 12 do Europejskiej
Konwencji Praw Cz³owieka i Podstawowych Wolnoœci, który do podpisu zosta³
otwarty w listopadzie 2000 r. , przede wszystkim wymieniæ nale¿y Konwencjê
ramow¹ Rady Europy o ochronie mniejszoœci narodowych z 1995 r. oraz Euro!
pejsk¹ kartê jêzyków regionalnych lub mniejszoœciowych . W odniesieniu do
praw wyborczych szczególnie istotny jest art. 15 Konwencji, w którym pañstwastrony zobowi¹zuj¹ siê do stworzenia warunków niezbêdnych dla „rzeczywistego uczestniczenia przez osoby nale¿¹ce do mniejszoœci narodowych w ¿yciu kulturalnym, spo³ecznym i gospodarczym, jak równie¿ w sprawach publicznych,
zw³aszcza tych, które ich dotycz¹”. Artyku³ 4 dopuszcza natomiast wprowadzanie
do porz¹dku prawnego œrodków preferencyjnych dla zapewnienia rzeczywistej
równoœci we wszystkich sferach ¿ycia ekonomicznego, spo³ecznego, kulturalnego
i politycznego pomiêdzy osobami nale¿¹cymi do tych mniejszoœci a pozosta³ymi,
uznaj¹c, ¿e dzia³ania takie nie bêd¹ uznawane za akty dyskryminacji.
Przechodz¹c na koniec do regulacji ponadnarodowej, nale¿y zauwa¿yæ, ¿e
prawo Unii Europejskiej do problemu wyrównywania szans wyborczych mniejszoœci narodowych wprost siê nie odwo³uje, co wynika zapewne ze specyficznego
charakteru organizacji i z³o¿onej problematyki statusu tych grup oraz ich partycypacji w ¿yciu politycznym, któr¹ trudno by³oby uregulowaæ w aktach prawa
wspólnotowego bezpoœrednio stosowanych w pañstwach cz³onkowskich. Akty
prawa UE pocz¹tkowo dotyczy³y wy³¹cznie sytuacji mniejszoœci jêzykowych
i kulturowych, natomiast od pocz¹tku lat dziewiêædziesi¹tych dostrzegaæ równie¿
zaczêto problemy innego rodzaju, wyró¿nione ze wzglêdu na kryterium narodowoœciowe, przy czym dotychczasowe regulacje prawne koncentruj¹ siê przede
wszystkim na przeciwdzia³aniu dyskryminacji w zakresie zatrudnienia, dostêpu
do edukacji, opieki zdrowotnej i socjalnej, jêzyka oraz kultury.
Warto jednak przywo³aæ postanowienia art. 13 Traktatu Amsterdamskiego
z 1997 r., które przyznaj¹ Radzie dzia³aj¹cej jednomyœlnie na wniosek Komisji
i w porozumieniu z Parlamentem Europejskim mo¿liwoœæ podjêcia dzia³añ zwalczaj¹cych ka¿dy przejaw dyskryminacji, tak¿e ze wzglêdu na pochodzenie etniczne.
!
Pe³ny tekst Deklaracji i Programu Dzia³ania Œwiatowej Konferencji Przeciw Rasizmowi, Dyskryminacji Rasowej, Ksenofobii i Zwi¹zanej z Nimi Nietolerancji, Durban (RPA), 31 sierpnia–8 wrzeœnia
2001, podpisanej równie¿ przez Polskê, dostêpny na stronie ONZ, www.un.org.
Protokó³ Nr 12 do Konwencji o ochronie praw cz³owieka i podstawowych wolnoœci, Rzym, 4 listopada 2000 r., tekst dostêpny na stronie Rady Europy, www.coe.org.pl.
Konwencja ramowa o ochronie mniejszoœci narodowych sporz¹dzona w Strasburgu dnia 1 lutego
1995 r. (Dz.U. z 2002 r., Nr 22, poz. 209).
Europejska karta jêzyków regionalnych lub mniejszoœciowych, Strasburg, 5 listopada 1992 r., European Treaty Series, Nr 157.
„Przegl¹d Naukowy Disputatio” – Tom XI
89
Anna Rytel-Warzocha
Ponadto w 2000 r. zosta³a przyjêta dyrektywa o równym traktowaniu nieza"
le¿nie od pochodzenia rasowego lub etnicznego , otwieraj¹ca pañstwom cz³onkowskim drogê do podejmowania szczególnych œrodków dla zapobie¿enia lub
zrekompensowania niekorzystnej sytuacji, w jakiej znajduj¹ siê mniejszoœci narodowe. WyraŸnie wskazano, i¿ celem tej regulacji jest zwalczanie wszelkich form
dyskryminacji, w tym dyskryminacji poœredniej, któr¹ zdefiniowano w art. 2 p.
1b, jako wystêpuj¹c¹ wówczas, „gdy pozornie neutralny przepis, kryterium lub
praktyka mo¿e doprowadziæ do szczególnie niekorzystnej sytuacji dla osób danego pochodzenia rasowego lub etnicznego w stosunku do innych osób, chyba ¿e
taki przepis, kryterium lub praktyka jest obiektywnie uzasadniona prawnie uzasadnionym celem, a œrodki maj¹ce s³u¿yæ osi¹gniêciu tego celu s¹ odpowiednie
i konieczne”. Jak wspomniano ju¿ we wstêpie, z t¹ form¹ dyskryminacji mniejszoœci mamy czêsto do czynienia w przypadku biernego prawa wyborczego, aczkolwiek sama dyrektywa do zagadnieñ partycypacji mniejszoœci narodowych
w ¿yciu politycznym bezpoœrednio siê nie odnosi.
Generalny zakaz dyskryminacji ze wzglêdu na przynale¿noœæ do mniejszoœci
narodowych zosta³ równie¿ wprost wyra¿ony w art. 21 Karty Praw Podstawo#
wych .
Uprzywilejowanie mniejszoœci narodowych w prawie wyborczym
pañstw europejskich
Miêdzynarodowe zobowi¹zania pañstw w zakresie ochrony mniejszoœci narodowych z pewnoœci¹ przyczyniaj¹ siê do wdra¿ania odpowiednich mechanizmów na poziomie prawa krajowego. Jak wskazuje analiza odpowiednich
regulacji miêdzynarodowych, w odniesieniu do œrodków przeciwdzia³aj¹cych
dyskryminacji mniejszoœci narodowych w prawie wyborczym, wi¹¿¹cych standardów miêdzynarodowych nie wypracowano, wobec czego pañstwa maj¹
$
w tym zakresie du¿¹ swobodê .
W Europie dzia³ania wyrównawcze przyjmuj¹ zazwyczaj jedn¹ z dwóch
form. Po pierwsze, niektóre pañstwa prawnie gwarantuj¹ przedstawicielom
mniejszoœci sta³¹ liczbê miejsc w parlamencie. Po drugie, poszczególne grupy
czêsto korzystaj¹ z pewnych przywilejów w ramach procedury wyborczej, które
przyk³adowo polegaæ mog¹ na zwolnieniu ich z koniecznoœci przekroczenia progów wyborczych albo obni¿eniu wymogów co do liczby podpisów obywateli,
"
$
Dyrektywa Rady UE 2000/43/WE z dnia 29 czerwca 2000 r. wprowadzaj¹ca w ¿ycie zasadê równego
traktowania osób bez wzglêdu na pochodzenie rasowe lub etniczne przyjêta w dniu 29 czerwca
2000 r., Dziennik Urzêdowy Unii Europejskiej L 180, 19/07/2000 P. 0022–0026.
Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Dz.Urz. UE z 2007 r. C 303.
Pozwala to wyró¿niæ trzy rodzaje polityki pañstw wobec mniejszoœci narodowych: politykê uprzywilejowania (przeciwdzia³aj¹c¹ dyskryminacji poœredniej), politykê neutraln¹, jak te¿ politykê restrykcyjn¹, zob. A. ¯ukowski, Wybory a reprezentacja polityczna mniejszoœci narodowych, etnicznych,
religijnych, jêzykowych oraz innych grup spo³ecznych, „Studia Wyborcze” 2008, t. 5, s. 12 i n.
90
„Przegl¹d Naukowy Disputatio” – Tom XI
#
Przywileje wyborcze mniejszoœci narodowych...
koniecznych dla skutecznego zarejestrowania listy kandydatów, b¹dŸ te¿ w ogóle
rezygnacja z tego obowi¹zku.
Pierwsze rozwi¹zanie zosta³o zastosowane w S³owenii i Chorwacji, aczkolwiek szczegó³owa regulacja w obu pañstwach wykazuje znaczne odrêbnoœci.
%
S³oweñska konstytucja z roku 1991 wprost przewiduje w art. 80 ust. 3, ¿e
dwa miejsca w Zgromadzeniu Narodowym (Dravni zbor), spoœród ca³kowitej liczby
dziewiêædziesiêciu, powinny przypadaæ mniejszoœciom narodowym, tj. Wêgrom
i W³ochom (po jednym). Ich przedstawiciele s¹ wybierani w specjalnych okrêgach,
utworzonych na terenach, gdzie zamieszkuje dana grupa narodowoœciowa, spoœród
kandydatów, których zg³oszenie musi byæ poparte podpisami co najmniej trzydziestu wyborców, równie¿ nale¿¹cych do danej mniejszoœci&. Przydzia³ mandatu
nastêpuje przy zastosowaniu odmiany wiêkszoœciowego systemu wyborczego,
tzw. metody Bordy (Jean-Charles de Borda)', co jest wyj¹tkiem od systemu mieszanego stosowanego w odniesieniu do pozosta³ych osiemdziesiêciu oœmiu mandatów. Na marginesie nale¿y zauwa¿yæ, ¿e z preferencji wyborczych nie
korzystaj¹ pozosta³e mniejszoœci narodowe zamieszkuj¹ce terytorium S³owenii
(nawet od kilkuset lat), gdy¿ taki status nie zosta³ im oficjalnie przyznany . Wskazaæ tu nale¿y Chorwatów, stanowi¹cych ok. 2,74% spo³eczeñstwa, oraz Serbów,
których udzia³ wynosi ok. 2,4%. Dla porównania, mniejszoœæ wêgierska stanowi
ok. 0,43%, a w³oska ok. 0,16% wszystkich obywateli S³owenii .
W odró¿nieniu od S³owenii konstytucja Chorwacji z 1990 r. w kwestiach
zwi¹zanych z okreœleniem konkretnej liczby deputowanych reprezentuj¹cych
mniejszoœci narodowe, jak i warunków oraz procedury ich wyboru, odsy³a do
regulacji ustawowej.
%
&
'
KonstytucjaRepublikiS³oweniiz23grudnia1991r., t³um. P. Winczorek, Wyd. Sejmowe, Warszawa 1994.
Zob. art. 20, art. 45 Ordynacji wyborczej do Zgromadzenia Narodowego S³owenii, Zakon o volitvah
vDržavnizbor Uradni list Republike Slovenije, št. 44/92, 60/95,14/96– odloèba US, 67/97– odloèba US, 70/2000.
Zgodnie z art. 74 ordynacji wyborczej wyborcy w okrêgach mniejszoœciowych g³osuj¹ przez wskazanie preferowanego przez siebie porz¹dku kandydatów, zaczynaj¹c od najbardziej po¿¹danego,
przy którym stawiany jest numer jeden, do najmniej po¿¹danego. Po zakoñczeniu g³osowania obwodowe komisje wyborcze szereguj¹ kandydatów wed³ug preferencji wyborców w danym obwodzie. Wyniki te s¹ przekazywane do okrêgowej komisji wyborczej, która przyznaje kandydatom
punkty. Kandydat wybrany jako pierwszy w danym obwodzie uzyskuje liczbê punktów równ¹ liczbie kandydatów umieszczonych na kartach do g³osowania, natomiast ka¿demu kolejnemu przyznaje siê o jeden punkt mniej (art. 95). Nastêpnie punkty zdobyte przez poszczególnych
kandydatów s¹ sumowane. Kandydaci, którzy uzyskali najwiêcej punktów w okrêgach mniejszoœciowych, otrzymuj¹ mandat. Jednak¿e w przypadku, gdyby dwóch lub wiêcej kandydatów uzyska³o tê sam¹ liczbê punktów, o przydziale mandatu decyduje losowanie przeprowadzone przez
okrêgow¹ komisjê wyborcz¹ w obecnoœci zainteresowanych lub ich przedstawicieli.
Definicja mniejszoœci narodowej nie zosta³a zawarta w ¿adnym wi¹¿¹cym dokumencie prawa miêdzynarodowego, w zwi¹zku z czym pañstwa maj¹ pe³n¹ swobodê w kwestii uznawania
poszczególnych grup za posiadaj¹ce status mniejszoœci narodowych, który wi¹¿e siê z mo¿liwoœci¹
korzystania ze szczególnej ochrony prawnej.
Wed³ug cenzusu z 1991 r. ostatni spis powszechny sporz¹dzony w 2008 r. nie uwzglêdnia kryterium
narodowoœci; por. I. Mekina, Slovenia and Minorities. Some are more equal than the others, Ljubliana 2001,
Alternativna Informativna Mreža, March 2001, www.aimpress.ch.
„Przegl¹d Naukowy Disputatio” – Tom XI
91
Anna Rytel-Warzocha
Przyjêta w roku 2002 ustawa konstytucyjna o prawach mniejszoœci narodowych w art. 7 ust. 7 gwarantuje im posiadanie reprezentacji w parlamencie Chorwacji (Hrvatski sabor), w organach w³adzy lokalnej oraz innych podmiotach
w³adzy publicznej. W art. 19 konkretnie zaœ wskazano, ¿e cz³onkowie mniejszoœci
narodowych powinni w sumie wybieraæ co najmniej piêciu, ale nie wiêcej ni¿
oœmiu deputowanych w specjalnych okrêgach wyborczych, na zasadach okreœlonych w przepisach ordynacji wyborczej do parlamentu, które w ¿aden sposób nie
mog¹ przyznanych uprawnieñ ograniczaæ. Ponadto ustawa ta okreœli³a, i¿ mniejszoœciom narodowym, które stanowi¹ poni¿ej 1,5% ca³ej ludnoœci Chorwacji,
nale¿y zagwarantowaæ co najmniej jedno, ale nie wiêcej ni¿ trzy miejsca w parlamencie, natomiast te spoœród nich, których cz³onkowie stanowi¹ ponad 1,5%
wszystkich Chorwatów, powinni otrzymaæ prawo wybrania co najmniej czterech
deputowanych.
Ordynacja wyborcza do parlamentu chorwackiego ! poœwiêca prawom mniejszoœci narodowych do posiadania reprezentacji w parlamencie osobny tytu³,
gdzie doprecyzowano postanowienia ustawy konstytucyjnej. Zgodnie z art. 15
przyznano im prawo do wybrania oœmiu przedstawicieli do parlamentu w specjalnych okrêgach wyborczych, ustanowionych na terytorium Chorwacji. Maj¹c na
uwadze liczebnoœæ poszczególnych grup, kolejny artyku³ doprecyzowuje, ¿e
cz³onkowie mniejszoœci serbskiej wybieraj¹ trzech deputowanych, wêgierskiej
i w³oskiej po jednym przedstawicielu, czeskiej oraz s³owackiej wspólnie jednego,
ponadto jeden deputowany jest wy³aniany ³¹cznie przez mniejszoœæ albañsk¹,
czarnogórsk¹, macedoñsk¹ i s³oweñsk¹, podobnie jedn¹ osobê wybieraj¹ razem
mniejszoœci: austriacka, bu³garska, niemiecka, polska, romska, rumuñska, rosyj"
ska, turecka, ukraiñska, walachijska oraz ¿ydowska . Rozdzia³ mandatów parlamentarnych odbywa siê z zastosowaniem systemu wiêkszoœci zwyk³ej, przy czym
w przypadku, gdy dwóch lub wiêcej kandydatów uzyska tak¹ sama liczbê
g³osów, g³osowanie zostaje powtórzone.
Nale¿y równie¿ wspomnieæ, ¿e sta³a pula miejsc przeznaczonych dla mniejszoœci narodowych wystêpuje w prawie wyborczym na Cyprze, gdzie dwadzieœcia cztery mandaty parlamentarne zosta³y zarezerwowane dla Turków. Obecnie
jednak pozostaj¹ one nieobsadzone, co jest wynikiem trudnej sytuacji politycznej,
skutkuj¹cej bojkotowaniem wyborów przez cypryjsk¹ mniejszoœæ tureck¹.
Drugi rodzaj œrodków stosowanych w Europie w ramach mechanizmu dyskryminacji pozytywnej, polegaj¹cy na wprowadzeniu pewnych przywilejów dla
!
"
92
Ustawa konstytucyjna z dnia 13 grudnia 2002 r. o prawach mniejszoœci narodowych, Ustavni zakon
o pravima nacionalnih manjina, Narodnik novinama, No 155/2002.
Ordynacja wyborcza do parlamentu chorwackiego, Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor,
„Narodne Novine”, Nr 116/99, 109/00, 53/03.
Jak zauwa¿a K. Sk³adowski, przyznanie jedynie trzech mandatów mniejszoœci serbskiej na osiem
przypadaj¹cych wszystkim mniejszoœciom narodowym nie odpowiada liczebnoœci tej grupy, gdy¿
przyk³adowo w wyborach w 2003 r. Serbowie stanowili prawie 78,5% wyborców nale¿¹cych do
mniejszoœci narodowych i prawie 8% wszystkich g³osuj¹cych, zob. K. Sk³adowski, Prawo wyborcze
do parlamentu Republiki Chorwacji, [w:] Prawo wyborcze do parlamentu w wybranych pañstwach europejskich, S. Grabowska, Grafowska, K. Sk³adowski (red.), Wyd. Zakamycze, Kraków 2006, s. 128.
„Przegl¹d Naukowy Disputatio” – Tom XI
Przywileje wyborcze mniejszoœci narodowych...
mniejszoœci narodowych w ramach procedury wyborczej, jest znacznie bardziej
powszechny. Uprzywilejowan¹ sytuacjê tych grup w wyborach do parlamentu
ogólnokrajowego przewiduje prawo wyborcze w Niemczech, Danii, Polsce,
W³oszech czy te¿ w Rumunii.
#
Niemiecka ordynacja wyborcza do Bundestagu przewiduje w art. 6, ¿e listy
krajowe zg³oszone przez partie polityczne mniejszoœci narodowych s¹ brane pod
uwagê przy dystrybucji miejsc w Bundestagu równie¿ wówczas, gdy nie przekroczy³y wymaganej prawem 5-procentowej klauzuli zaporowej lub gdy nie uda³o im
siê wygraæ wed³ug regu³y wiêkszoœciowej w co najmniej trzech okrêgach. Ponadto,
zgodnie z art. 20 ust. 2, kandydaci zg³aszani przez partie reprezentuj¹ce mniejszoœci
narodowe zostali zwolnieni z wymogu poparcia ich zg³oszenia podpisami co najmniej 200 wyborców z okrêgu wyborczego, w którym maj¹ zamiar startowaæ.
Nale¿y zauwa¿yæ, ¿e w Niemczech oficjalnie zosta³y uznane jedynie cztery
mniejszoœci narodowe: duñska, serbo³u¿ycka, fryzyjska oraz niemieccy Romowie
i Sinti, którzy od wielu wieków zamieszkuj¹ terytorium pañstwa. Statusu takiego
nie zyska³y natomiast liczne grupy nap³ywowe Turków, Polaków, W³ochów czy
Greków. Przedstawiciele oficjalnie uznanych mniejszoœci narodowych z przywilejów przewidzianych w ordynacji de facto jednak nie korzystaj¹, gdy¿ obecnie nie
wystawiaj¹ oni swoich kandydatów w wyborach do Bundestagu $. Wynika to
zapewne z faktu, ¿e pomimo wy¿ej wspomnianych zwolnieñ, aby „wejœæ” do parlamentu kandydaci partii mniejszoœciowych wci¹¿ musz¹ nominalnie zdobyæ co najmniej tyle g³osów, ile uzyska³ ostatni kandydat, który otrzyma³ mandat wed³ug
formu³y proporcjonalnej, co w praktyce jest niemal niemo¿liwe do osi¹gniêcia.
Du¿o wiêksze znaczenie praktyczne ma natomiast korzystanie przez mniejszoœci narodowe w Niemczech z pewnych przywilejów wyborczych na poziomie
landów w wyborach do parlamentu krajowego. Dotyczy to Duñczyków skupionych wokó³ Zwi¹zku Wyborców Po³udniowego Szlezwiku (Südschleswigscher
Wählerverband, SSW) % w kraju zwi¹zkowym Szlezwik-Holsztyn & oraz Serbo³u¿y'
czan w Brandenburgii .
#
$
%
&
'
Bundewahlgesetz, BGW, Erließ am 7. Mai 1956, BGBI. I, S. 383, ze zm.
Najwiêksze ugrupowanie reprezentuj¹ce mniejszoœci narodowe – Südschleswigscher Wähler- verband (SSW) nie skorzysta³o z prawa startowania w wyborach do Bundestagu od roku 1961.
Partia SSW reprezentuje równie¿ mniejszoœæ fryzyjsk¹ zamieszkuj¹c¹ tereny Pó³nocnej Fryzji
po³o¿onej w niemieckim landzie Szlezwik-Holsztyn. Partia ta posiada swoich reprezentantów
w parlamencie krajowym Szlezwika-Holsztynu od 1947 r., z przerw¹ w latach 1954–1958. Od roku
1980 poparcie spo³eczne wyra¿ane w kolejnych wyborach systematycznie wzrasta³o, tak, ¿e w roku
1996, uzyskuj¹c ok. 38 000 g³osów, SSW uda³o siê zdobyæ dwa mandaty parlamentarne. Natomiast
w roku 2000 partia otrzyma³a a¿ 60 367 g³osów, co pozwoli³o na zdobycie trzech miejsc w parlamencie, w wyborach z 2005 r. uzyska³a 2 mandaty, przy poparciu wyra¿onym przez 51 920 wyborców,
zaœ w ostatnich wyborach w 2009 r. zyska³a rekordowe poparcie 69 701 obywateli; www.ssw.de.
Szerzej zob. M. Wilke, UprzywilejowaniemniejszoœcinarodowychwprawiewyborczymRepublikiFederalnej Niemieci krajuSzlezwik-Holsztyn, „Przegl¹d Prawa i Administracji XLIII”, Acta Universitatis Wratislaviensis No 2177, Wroc³aw 2000, s. 97 i n.; A. Golecka, Status prawno-polityczny mniejszoœci
narodowych w Szlezwiku-Holsztynie, [w:] Mniejszoœci…, s. 147 i n.
Status tej grupy narodowej reguluje Ustawa o zakresie praw Serbów w Brandenburgii z 7 lipca 1994 r.
oraz Konstytucja Brandenburgii z 22 kwietnia 1992 r., Verfassung des Landes Brandenburg vom 20.
August 1992, GVBI. I S.298, ze zm.
„Przegl¹d Naukowy Disputatio” – Tom XI
93
Anna Rytel-Warzocha
Duñska regulacja procedury wyborczej do jednoizbowego parlamentu (Folketingu) uprzywilejowuje natomiast niemieck¹ mniejszoœæ narodow¹. Zgodnie
!
z postanowieniami art. 12 ordynacji wyborczej partie polityczne za³o¿one przez
cz³onków tej grupy zosta³y zwolnione z obowi¹zku zebrania podpisów popieraj¹cych wniosek o umo¿liwienie im udzia³u w wyborach. Co do zasady, wszystkie
partie pozaparlamentarne, które chcia³yby wzi¹æ udzia³ w wyborach musz¹ pod
odpowiednim wnioskiem zebraæ podpisy obywateli w liczbie nie mniejszej ni¿
1/175 wszystkich wa¿nych g³osów oddanych w ostatnich wyborach. Obecnie
mniejszoœæ niemiecka nie posiada swojego przedstawiciela na szczeblu ogólnokrajowym, natomiast reprezentuj¹ca j¹ Partia Szlezwicka regularnie zdobywa
mandaty w wyborach lokalnych i regionalnych do parlamentu pó³nocnoszlez!
wickiego .
Polska konstytucja z 1997 r. nie odnosi siê bezpoœrednio do praw wyborczych
mniejszoœci narodowych, przewiduj¹c w art. 32 ust. 2 ogólny zakaz dyskryminacji
w ¿yciu politycznym, spo³ecznym i gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny
oraz – w art. 35 – gwarantuj¹c obywatelom polskim nale¿¹cym do mniejszoœci narodowych i etnicznych wolnoœæ zachowania i rozwoju w³asnego jêzyka, obyczajów, tradycji i kultury. Ponadto mniejszoœci narodowe i etniczne maj¹ zapewnione
w Konstytucji prawo do tworzenia w³asnych instytucji edukacyjnych, kulturalnych, religijnych oraz do uczestnictwa w rozstrzyganiu spraw dotycz¹cych ich
to¿samoœci kulturowej.
Przywileje wyborcze zawiera natomiast obowi¹zuj¹ca obecnie ordynacja
!
wyborcza do parlamentu z 2001 r. , która w art. 134 przewiduje, ¿e komitety
wyborcze utworzone przez wyborców zrzeszonych w zarejestrowanych orga!!
nizacjach mniejszoœci narodowych mog¹ korzystaæ ze zwolnienia list tych komitetów z warunku uzyskania co najmniej 5% wa¿nie oddanych g³osów w skali kraju lub 8% w przypadku komitetów koalicyjnych. Konieczne jest jednak z³o¿enie
!
!
!
!!
94
Ustawa Nr 271 z dnia 13 maja 1987 r. – Ordynacja wyborcza do parlamentu, z póŸn. zm., Lovomvalg
til Folketinget nr 271 af maj 1987.
Zob. J. Kühl, Mniejszoœci narodowe w Unii Europejskiej na przyk³adzie mniejszoœci niemieckiej w Danii,
[w:] Perspektywy wspierania mniejszoœci narodowych w Polsce w kontekœcie przyst¹pienia do Unii Europejskiej, materia³y z konferencji zorganizowanej przez Dom Wspó³pracy Polsko-Niemieckiej oraz
Zwi¹zek Niemieckich Stowarzyszeñ Spo³eczno-Kulturalnych w Polsce 13 maja 2002 r. w Opolu,
Opole 2005, s. 35 i n.
Ustawa z dnia 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, tj. Dz.U. 2007, Nr 190, poz. 1360 ze zm.
Definicja legalna mniejszoœci narodowych zawarta zosta³a w ustawie z dnia 6 stycznia 2005 r.
o mniejszoœciach narodowych i etnicznych oraz o jêzyku regionalnym (Dz.U., Nr 17, poz. 141),
zgodnie z któr¹ jest to grupa obywateli polskich, spe³niaj¹ca ³¹cznie nastêpuj¹ce warunki: jest
mniej liczna od pozosta³ej czêœci ludnoœci Rzeczypospolitej Polskiej, w sposób istotny odró¿nia siê
od pozosta³ych obywateli jêzykiem, kultur¹ lub tradycj¹, d¹¿y do zachowania swojego jêzyka, kultury lub tradycji, ma œwiadomoœæ w³asnej historycznej wspólnoty narodowej i jest ukierunkowana
na jej wdra¿anie i ochronê, jej przodkowie zamieszkiwali obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej od co najmniej 100 lat oraz uto¿samia siê z narodem zorganizowanym we w³asnym pañstwie.
Wobec powy¿szych warunków za mniejszoœci narodowe w Polsce uznaje siê mniejszoœæ
bia³orusk¹, czesk¹, litewsk¹, niemieck¹, ormiañsk¹, rosyjsk¹, s³owack¹, ukraiñska i ¿ydowsk¹.
„Przegl¹d Naukowy Disputatio” – Tom XI
Przywileje wyborcze mniejszoœci narodowych...
Pañstwowej Komisji Wyborczej odpowiedniego oœwiadczenia najpóŸniej
w pi¹tym dniu przed dniem wyborów. Z opisanego przywileju regularnie korzysta, jak dot¹d, komitet wyborczy mniejszoœci niemieckiej, która jest najliczniejsza
!"
spoœród mniejszoœci narodowych w Polsce . W odniesieniu do pozosta³ych uzyskanie mandatu parlamentarnego jest utrudnione ze wzglêdu na ich rozprosze!#
nie na terytorium Polski, jak równie¿ mniejsz¹ aktywnoœæ polityczn¹ .
Nale¿y zauwa¿yæ, ¿e przywileje wyborcze dla mniejszoœci narodowych
w Polsce by³y prawnie zagwarantowane równie¿ w poprzednio obowi¹zuj¹cych
!$
!%
ordynacjach wyborczych z 1991 r. oraz 1993 r. , stanowi¹c wyraz realizacji zasady równych szans, aczkolwiek mia³y one nieco inny charakter. W roku 1991,
zgodnie z art. 70 ust. 2, art. 76 ust. 3 oraz art. 100 ust. 4 obowi¹zuj¹cej wówczas ordynacji, komitety mniejszoœci narodowych otrzyma³y ulgi przy rejestracji okrêgo!&
wych i ogólnopolskich list wyborczych . Od roku 1993 u³atwienia te odnosi³y siê
ju¿ tylko do rejestracji list ogólnopolskich, ale w zwi¹zku z wprowadzeniem klauzul zaporowych komitety mniejszoœci narodowych uzyska³y przywileje równie¿
w tym zakresie.
Kwestia przywilejów wyborczych dla mniejszoœci narodowych jest niezwykle
delikatna, gdy¿ z jednej strony stanowi¹ one czêsty przedmiot krytyki ze strony
!"
!#
W przeprowadzonych pod rz¹dami nowej ordynacji wyborczej wyborach do parlamentu w latach
2001 i 2005 kandydaci mniejszoœci niemieckiej uzyskali dwa mandaty parlamentarne, zaœ w ostatnich wyborach przeprowadzonych 21 paŸdziernika 2007 r. jeden mandat.
Co nie oznacza, ¿e przedstawiciele tych mniejszoœci narodowych nie maj¹ w parlamencie swoich
reprezentantów – przyk³adowo w V kadencji Sejmu (2005–2007) zasiada³ jeden przedstawiciel
bia³oruskiej mniejszoœci narodowej, który zdoby³ mandat startuj¹c z listy Sojuszu Lewicy Demokratycznej. Równie¿ w obecnej kadencji w Sejmie zasiada jeden reprezentant tej mniejszoœci, wybrany z listy Komitetu Lewica i Demokraci oraz jeden przedstawiciel mniejszoœci ukraiñskiej –
z listy Komitetu wyborczego Platformy Obywatelskiej; por. Raport dotycz¹cy sytuacji mniejszoœci narodowych i etnicznych oraz jêzyka regionalnego w Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2007, s. 84; Drugi
raport dotycz¹cy sytuacji mniejszoœci narodowych i etnicznych oraz jêzyka regionalnego w Rzeczypospolitej
Polskiej, Warszawa 2009, s. 39, opracowane przez Ministerstwo Spraw Wewnêtrznych i Administracji;
!$
!%
!&
www.mswia.gov.pl.
Ustawa z dnia 28 czerwca 1991 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.
Nr 59, poz. 252); udzia³ mniejszoœci narodowych w wyborach przeprowadzonych pod rz¹dami tej
ordynacji w dniu 27 paŸdziernika 1991 r., jak równie¿ w kolejnych wyborach z 19 wrzeœnia 1993 r.
omawia G. Janusz, Mniejszoœci narodowe w wyborach parlamentarnych 1989–1993, „Przegl¹d Polonijny”
1994, z. 2, s. 139 i n.
Ustawa z dnia 28 maja 1993 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.,
Nr 45, poz. 205).
W odniesieniu do komitetów wyborczych mniejszoœci narodowych zmniejszono ³¹czn¹ liczbê wyborców popieraj¹cych okrêgowe listy wyborcze zg³aszane przez ten sam komitet z 50 000 do 20 000
oraz – z piêciu na dwa – liczbê okrêgów, w których dany komitet zarejestrowa³ swoje listy wyborcze, co zwalnia³o (przy spe³nieniu przynajmniej jednego z tych warunków) dany komitet z obowi¹zku zbierania podpisów dla rejestracji list w pozosta³ych okrêgach. Ponadto komitety
utworzone przez organizacje mniejszoœci narodowych otrzyma³y prawo zg³aszania ogólnopolskiej
listy kandydatów na pos³ów niezale¿nie od liczby zarejestrowanych list okrêgowych, a nastêpnie
by³y brane pod uwagê przy rozdziale miejsc z list ogólnopolskich niezale¿nie od tego, czy przekroczy³y w skali kraju 5% próg poparcia lub uzyska³y mandaty w co najmniej 5 okrêgach, który to wymóg obowi¹zywa³ w odniesieniu do pozosta³ych komitetów.
„Przegl¹d Naukowy Disputatio” – Tom XI
95
Anna Rytel-Warzocha
!'
spo³eczeñstwa, jako niezgodne z konstytucyjn¹ zasad¹ równoœci wobec prawa ,
"
a tym samym dyskryminuj¹ce wiêkszoœæ , zaœ z drugiej strony zastosowane œrodki s¹ uznawane przez samych zainteresowanych jako niewystarczaj¹ce. Równie¿
Rada Europy, oceniaj¹c sytuacjê mniejszoœci narodowych w Polsce, uzna³a, ¿e
„mimo zwolnienia w wyborach parlamentarnych partii mniejszoœci narodowych
od wymogu uzyskania 5-procentowego progu, te ostatnie nie maj¹ dostatecznej
"
reprezentacji w krajowym parlamencie” . Jak wskazuje S. Szwydiuk, na przestrzeni lat œrodowiska mniejszoœciowe wysuwa³y postulaty wprowadzenia dodatkowych przywilejów w odniesieniu do prawa wyborczego, wœród których znalaz³a siê propozycja zwiêkszenia liczby pos³ów w Sejmie o dodatkowe dwadzieœcia
miejsc – przeznaczonych dla przedstawicieli mniejszoœci narodowych – zg³oszo"
na przez mniejszoœæ litewsk¹ i ukraiñsk¹ . Inny pomys³ zawiera³ przed³o¿ony
"!
przez prezydenta L. Wa³êsê projekt Karty Praw i Wolnoœci Unii Europejskiej ,
gdzie zaproponowano utworzenie oœmiomandatowego specjalnego okrêgu wyborczego, obejmuj¹cego obszar ca³ego kraju, w którym swoich przedstawicieli
wybieraæ mogliby cz³onkowie mniejszoœci narodowych. Zgodnie z projektem
po jednym mandacie mia³oby przypadaæ nastêpuj¹cym grupom: bia³oruskiej,
litewskiej, ³emsko-rusiñskiej, niemieckiej, romskiej, s³owackiej, ukraiñskiej i ¿y""
dowskiej .
Zwolnienie komitetów mniejszoœci narodowych z obowi¹zku przekroczenia
ogólnokrajowych klauzul zaporowych zosta³o przewidziane równie¿ w prawie
w³oskim. Zarówno w³oska konstytucja, jak i w³oskie prawo, przewiduj¹ce specjalne traktowanie mniejszoœci w wyborach parlamentarnych, nie odnosi siê jednak
wprost do kryterium narodowoœci, pos³uguj¹c siê zamiast tego pojêciem mniej"#
szoœci jêzykowej. Zgodnie z ordynacj¹ wyborcz¹ z 2005 r. partie reprezentuj¹ce
!'
"
"
"
"!
""
"#
96
Na nietrafnoœæ tego zarzutu wskazuje m. in. S. Geberthner oraz P. Uziêb³o, zob. S. Gebethner, Wybory
do Sejmu i do Senatu. Komentarz do ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, Wyd. SCHOLAR, Warszawa 2001, s. 205;
P. Uziêb³o, Zasada równoœci w wyborach do Sejmu RP (wybrane zagadnienia), „Studia Wyborcze” 2008,
t. 6, s. 59.
Propozycja likwidacji przywileju przys³uguj¹cego mniejszoœciom narodowym zosta³a zawarta
w projekcie zmiany ordynacji wyborczej wniesionym przez pos³ów Prawa i Sprawiedliwoœci, druk
sejmowy nr 3003/IV kad.
Druga opinia Komitetu Doradczego Rady Europy do spraw Ramowej Konwencji o ochronie mniejszoœci narodowych z marca 2009 r. w sprawie realizacji postanowieñ tej Konwencji przez Polskê,
opublikowana w dniu 16 grudnia 2009 r., www.coe.int.
S. Szwydiuk, Walka ukraiñskiej mniejszoœci narodowej w Polsce o przedstawicielstwow parlamencie i w samorz¹dach, 1989–2005, „Nowa Ukraina. Zeszyty historyczno-politologiczne” 2007, nr 1–2, s. 187.
Prezydencki projekt ustawy konstytucyjnej – Karta Praw i Wolnoœci, druk nr 580 z dn. 12 listopada
1992 r.
S. Szwydiuk, op. cit., s. 188.
Zasady dotycz¹ce wyborów do Izby Deputowanych w³oskiego parlamentu zosta³y zawarte
w skonsolidowanej wersji dekretu Prezydenta uwzglêdniaj¹cej ostatni¹ zmianê Nr 270 z dnia 21
grudnia 2005 r.: Legge21 dicembre2005,n. 270 – Modifichealle normeper l’elezionedella Cameradei deputati e del Senato della Repubblica, Gazzetta Ufficiale n. 303 del 30 dicembre 2005 – Supplemento ordinario n. 213
„Przegl¹d Naukowy Disputatio” – Tom XI
Przywileje wyborcze mniejszoœci narodowych...
mniejszoœci jêzykowe, jeœli uzyskaj¹ co najmniej 20% g³osów w swoim okrêgu
wyborczym, bior¹ udzia³ w alokacji miejsc. Nie dotyczy ich zatem obowi¹zek
przekroczenia progów wyborczych, ustalonych na poziomie 10% w przypadku
koalicji (pod warunkiem, ¿e co najmniej jedna z partii wchodz¹cych w jej sk³ad
uzyska ponad 2% g³osów) oraz na poziomie 4% dla partii, je¿eli startuje w wyborach indywidualnie lub w koalicji, która otrzyma³a mniej ni¿ 10% g³osów w skali
kraju.
W Rumuni pewne przywileje dla mniejszoœci narodowych, rozumianych jako
grupy etniczne reprezentowane w Narodowej Radzie Mniejszoœci, zosta³y przewidziane ju¿ na poziomie konstytucyjnym. Obecnie obowi¹zuj¹ca rumuñska
"$
ustawa zasadnicza w art. 62 ust. 2 stwierdza, ¿e organizacje obywateli nale¿¹ce
do mniejszoœci narodowych, które nie uzyska³y liczby g³osów wystarczaj¹cej do
uzyskania mandatu parlamentarnego, maj¹ prawo do jednego miejsca w rumuñskiej Izbie Deputowanych (Camera Deputaþilor).
Postanowienie to zosta³o doprecyzowane w przepisach ordynacji wyborczej
"%
do parlamentu , dopuszczaj¹cej w drodze wyj¹tku, aby kandydaci mniejszoœci
narodowych startowali jednoczeœnie w kilku okrêgach wyborczych. Ponadto art.
9 ordynacji stanowi, ¿e organizacje mniejszoœci narodowych, którym nie uda³o siê
uzyskaæ w wyborach ¿adnego miejsca w Izbie Deputowanych lub Senacie, maj¹
prawo do jednego mandatu poselskiego pod warunkiem, ¿e uzyskaj¹ w skali kraju co najmniej 10% œredniej liczby g³osów wa¿nie oddanych na kandydatów, którzy mandat uzyskali.
Wskazana wy¿ej regulacja ma swój wymiar praktyczny. O ile najsilniejsza
spoœród rumuñskich partii mniejszoœci narodowych – Wêgierska Unia Demokratyczna (UDMR) –startuj¹c w wyborach zarówno w 2004, jak i w 2008 r., uzyska³a
dwadzieœcia dwa mandaty w Izbie Deputowanych (6,77% ogólnej liczby), zaœ
w Senacie dziesiêæ mandatów w 2004 r, i o jeden mniej w 2008 r. – na ogóln¹ liczbê
stu trzydziestu siedmiu – pozosta³ym partiom reprezentuj¹cym mniejszoœci bez
zastosowania dzia³añ wyrównawczych nie uda³oby siê uzyskaæ ¿adnego miejsca.
Na skutek przywilejów wyborczych a¿ 18 miejsc w Izbie Deputowanych przypad³o tym ugrupowaniom, zarówno w wyborach w roku 2004, jak i w ostatnich
w 2008 r. (w sumie ponad 5,5% wszystkich miejsc)"&.
"$
"%
Konstytucja Rumunii z dnia 21 listopada 1991 r., Monitorul Oficial al Romaniei z 21 listopada 1991 r.,
czêœæ I, nr 233, tj. Monitorul Oficial al. Romaniei z 31 paŸdziernika 2003 r., czêœæ I, nr 767, t³um.
A. Kosma [w:] KonstytucjaRumuniiz 21 listopada1991, Wyd. Sejmowe, Warszawa 1996, tekst w j. angielskim ze zmianami wprowadzonymi w roku 2003: http://www.legislationline.org.
Nowa ordynacja wyborcza do Izby Deputowanych oraz Senatu Republiki Rumunii uchwalona zosta³a w 2008 r., Lege nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaþilorºi a Senatului ºi pentru modificareaºi
completareaLegiinr.67/2004pentrualegereaautoritãþiloradministraþ eipublicelocale,aLegiiadministraþiei
publice locale nr. 215/2001 ºi a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleºilor locali, Monitorul Oficial al. RoE
"&
maniei z 13 marca 2008, czêœæ I, Nr 196.
Po jednym mandacie otrzyma³y partie reprezentuj¹ce mniejszoœci narodowe Niemców, S³owaków
i Czechów, Polaków, Bu³garów, Rosjan, Cyganów, Turków i muzu³mañskich Tatarów, ¯ydów,
Chorwatów, Serbów, Ukraiñców, Turków, Macedoñczyków, Rusinów, W³ochów, Armeñczyków,
Albañczyków oraz Greków; dane zebrane przez Uniê Miêdzyparlamentarn¹, www.ipu.org.
„Przegl¹d Naukowy Disputatio” – Tom XI
97
Anna Rytel-Warzocha
Literatura: Wierzbicki A., Mniejszoœci narodowe i etniczne w Polsce. Status prawno-konstytucyjny, [w:] Porz¹dek konstytucyjny w Polsce. Wybrane problemy, W. Jakubowski,
T. S³omka (red.), Wyd. ASPRA-JR, Warszawa 2008; Rybczyñska J.A., Mniejszoœci
narodowe i ochrona ich praw, [w:] Konstytucjonalizm we wspó³czesnym œwiecie, K. Motyka
(red.), Wyd. Uniwersytetu Marii Curie-Sk³odowskiej, Lublin 1998; £odziñski S.,
Ochrona praw osób nale¿¹cych do mniejszoœci narodowych i etnicznych – perspektywa europejska, Kancelaria Sejmu Biuro Studiów i Ekspertyz, Warszawa 2002; £odziñski
S., Spory wokó³ ustawy o ochronie mniejszoœci narodowych i etnicznych w Polsce okresu
transformacji, [w:] Mniejszoœci narodowe i etniczne w procesach transformacji oraz integracji, E. Michalin, H. Cha³upczak (red.), Wyd. Uniwersytetu Marii Curie-Sk³odowskiej, Lublin 2006; £odziñski S., Równoœæ i ró¿nica. Mniejszoœci narodowe w porz¹dku
demokratycznym w Polsce po 1989 roku, Wyd. SCHOLAR, Warszawa 2005; Kryszeñ
G., Przywileje mniejszoœci etnicznych w wyborach parlamentarnych, „Administracja
Publiczna. Studia krajowe i miêdzynarodowe” 2007, nr 1 (9); Kryszeñ G. Standardy
prawne wolnych wyborów parlamentarnych, Wyd. Temida 2, Bia³ystok 2007; Guidelines to Assist National Minority Participation in the Electoral Process, Wyd. Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Cz³owieka OBWE, Warszawa 2009; ¯ukowski A.,
Wybory a reprezentacja polityczna mniejszoœci narodowych, etnicznych, religijnych, jêzykowych oraz innych grup spo³ecznych, „Studia Wyborcze” 2008, t. 5; Wilke M., Uprzywilejowanie mniejszoœci narodowych w prawie wyborczym Republiki Federalnej Niemiec
i kraju Szlezwik-Holsztyn, Przegl¹d Prawa i Administracji XLIII, Acta Universitatis
Wratislaviensis No 2177, Wroc³aw 2000; Golecka A., Status prawno-polityczny mniejszoœci narodowych w Szlezwiku-Holsztynie, [w:] Mniejszoœci narodowe i etniczne w procesach transformacji oraz integracji, E. Michalin, H. Cha³upczak (red.), Wyd.
Uniwersytetu Marii Curie-Sk³odowskiej, Lublin 2006; Kühl J., Mniejszoœci narodowe
w Unii Europejskiej na przyk³adzie mniejszoœci niemieckiej w Danii, [w:] Perspektywy
wspierania mniejszoœci narodowych w Polsce w kontekœcie przyst¹pienia do Unii Europejskiej, Opole 2005; Janusz G., Mniejszoœci narodowe w wyborach parlamentarnych
1989–1993, „Przegl¹d Polonijny” 1994; Gebethner S., Wybory do Sejmu o do Senatu.
Komentarz do ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, Wyd. SCHOLAR, Warszawa
2001; Uziêb³o P., Zasada równoœci w wyborach do Sejmu RP (wybrane zagadnienia),
„Studia Wyborcze” 2008, t. 6; Szwydiuk S., Walka ukraiñskiej mniejszoœci narodowej
w Polsce o przedstawicielstwo w parlamencie i w samorz¹dach, 1989–2005, „Nowa Ukraina. Zeszyty historyczno-politologiczne” 2007, nr 1–2.
98
„Przegl¹d Naukowy Disputatio” – Tom XI
Przywileje wyborcze mniejszoœci narodowych...
Electoral privileges of national minorities
– the anti-discrimination policy of European countries
(Summary)
The protection of national minorities’ rights, which is subject both to international and
state law, concerns all aspects of public life. Nevertheless, much more attention has been
paid to providing the minorities with appropriate guarantee of their cultural, educational
or religious rights than ensuring their effective participation in the political life of the country. Within the latter one the legal provisions concerning electoral rights of national minorities usually have been limited to expressing general prohibition of discrimination.
The acts of discrimination against national minorities theoretically can have one of two
forms – direct and indirect, but when it comes to electoral rights the direct discrimination in
fact does not exist in Europe nowadays. On the other hand, the indirect discrimination can
often take place when the legal provisions, which are formally equal for all citizens, in reality create a situation in which representatives of national minorities do not have any chance
to win a seat in the parliament. In order to overcome this problem, as well as to fulfil international obligations, some European countries have implemented the legal instruments
which favours the minorities in the election process, such as providing fixed number of seats for the deputies representing national minorities (Slovenia, Croatia) and lowering or resigning from the electoral threshold or other formal requirements (Poland, Germany,
Denmark, Italy, Romania).
„Przegl¹d Naukowy Disputatio” – Tom XI
99