Spis treści

SPIS TREŚCI
1. WPROWADZENIE ..................................................................................................................................... 13
1.1. Wstęp.................................................................................................................................................... 13
1.1.1. Modele i pola wspołdziałania ....................................................................................... 13
1.1.2. Racjonalistyczne podstawy planowania przestrzennego .................................. 14
1.1.3. Pragmatyczna ocena narzędzi planowania przestrzennego ............................ 16
1.1.4. Problem władztwa planistycznego ............................................................................. 18
1.2. Cel i uzasadnienie podjęcia tematu .......................................................................................... 19
1.2.1. Szesc celow badawczych................................................................................................. 19
1.2.2. Wymiar celow pracy ......................................................................................................... 20
1.2.3. Uzasadnienie podjęcia tematu ..................................................................................... 20
1.3. Metody badawcze. ........................................................................................................................... 21
1.4. Tezy ....................................................................................................................................................... 22
2. ZAŁOZENIA – UWARUNKOWANIA WEWNĘTRZNE SYSTEMU PLANOWANIA
PRZESTRZENNEGO ................................................................................................................................. 23
2.1. Pojęcie planowania przestrzennego ........................................................................................ 23
2.1.1. Planowanie przestrzenne jako teoria ........................................................................ 23
2.1.2. Planowanie przestrzenne jako praktyka .................................................................. 29
2.1.3. Podmiot i uczestnicy planowania przestrzennego ............................................... 29
2.2. Cele planowania przestrzennego .............................................................................................. 31
2.2.1. Racjonalizacja wykorzystania zasobow srodowiska ........................................... 32
2.2.2. Ład przestrzenny. .............................................................................................................. 33
2.2.3. Zapobieganie konfliktom ................................................................................................ 34
2.2.4. Tworzenie warunkow rozwoju .................................................................................... 35
2.2.5. Ochrona uznanych walorow i wartosci przestrzeni ............................................. 37
2.3. Budowa systemu planowania przestrzennego .................................................................... 39
2.3.1. Planowanie strategiczne ................................................................................................. 39
2.3.2. Planowanie normatywne ............................................................................................... 41
2.3.3. Planowanie operacyjne ................................................................................................... 41
4
2.4. Fazy planowania przestrzennego .............................................................................................. 43
2.4.1. Faza konstytutywna ......................................................................................................... 43
2.4.2. Faza adaptacyjna ............................................................................................................... 44
2.4.3. Faza monitoringu............................................................................................................... 45
2.5. Trzy fazy i trzy rodzaje planowania przestrzennego......................................................... 45
3. ZAŁOZENIA – UWARUNKOWANIA ZEWNĘTRZNE SYSTEMU PLANOWANIA
PRZESTRZENNEGO ................................................................................................................................. 48
3.1. Otoczenie polityczne ...................................................................................................................... 48
3.2. Otoczenie organizacyjne ............................................................................................................... 51
3.3. Otoczenie społeczne ....................................................................................................................... 53
3.4. Otoczenie ekonomiczne ................................................................................................................ 54
4. EWOLUCJA MODELI SYSTEMOW PLANOWANIA PRZESTRZENNEGO ................................ 57
4.1. Zakres analizy ................................................................................................................................... 57
4.2. Kształtowanie przestrzeni w okresie starego planowania .............................................. 59
4.2.1. Planowanie miast starozytnych ................................................................................... 59
4.2.2. Planowanie miast sredniowiecznych ......................................................................... 61
4.2.3. Planowanie miast nowozytnych .................................................................................. 62
4.3. Ewolucja teorii i praktyki planowania przestrzennego .................................................... 64
4.3.1. Planowanie miast industrialnych ................................................................................ 64
4.3.2. Narodziny – początek nowego planowania ............................................................. 65
4.3.3. Dojrzewanie – integracja i standaryzacja planowania przestrzennego ....... 68
4.4.4. Rozkwit – planowanie przestrzenne jako system ................................................. 74
4.4.5. Rozkwit – społeczne wątki planowania przestrzennego ................................... 75
4.4.6. Rozkwit – ekologiczne wątki planowania przestrzennego ............................... 77
4.4.7. Rozkwit – ekonomiczne wątki planowania przestrzennego ............................ 78
4.4.8. Planowanie przestrzenne jako forma praktyki politycznej .............................. 79
4.4.9. Planowanie przestrzenne jako forma praktyki organizacyjnej ....................... 80
5. UCZESTNICY PLANOWANIA PRZESTRZENNEGO ....................................................................... 84
5.1. Organizowanie planowania przestrzennego ........................................................................ 84
5.2. Pojęcie uczestnika planowania przestrzennego .................................................................. 85
5.3. Typologia uczestnikow planowania przestrzennego i jej kryteria ............................... 88
5.3.1. Status organu administracji publicznej .................................................................... 88
5.3.2. Zakres władztwa planistycznego ................................................................................ 89
5.3.3. Forma organizacyjna ........................................................................................................ 90
5.3.4. Zakres i rodzaj kompetencji .......................................................................................... 92
5.3.5. Domeny aktywnosci ......................................................................................................... 93
5.3.6. Stopien gotowosci i zdolnosci do wspołdziałania ................................................ 94
5
6. POJĘCIE PODMIOTU PLANOWANIA PRZESTRZENNEGO ........................................................ 95
6.1. Cechy podmiotu planowania przestrzennego ...................................................................... 95
6.1.1. Podmiot planowania strategicznego .......................................................................... 97
6.1.2. Podmiot planowania normatywnego ........................................................................ 97
6.1.3. Podmiot planowania operacyjnego ............................................................................ 98
6.2. Pola i formy działania podmiotu................................................................................................ 99
6.2.1. Podmiotowosc w fazie konstytutywnej ..................................................................100
6.2.2. Podmiotowosc w fazie adaptacyjnej ........................................................................100
6.2.3. Podmiotowosc w fazie monitoringu ........................................................................100
7. POJĘCIE WSPOŁPODMIOTU PLANOWANIA PRZESTRZENNEGO .......................................103
7.1. Cechy wspołpodmiotu planowania przestrzennego ........................................................103
7.1.1. Wspołpodmiot w planowaniu strategicznym .......................................................105
7.1.2. Wspołpodmiot w planowaniu normatywnym .....................................................106
7.1.3. Wspołpodmiot w planowaniu operacyjnym .........................................................107
7.2. Pola i formy działania wspołpodmiotow ..............................................................................107
7.2.1. Wspołpodmiotowosc w fazie konstytutywnej .....................................................107
7.2.2. Wspołpodmiotowosc w fazie adaptacyjnej ...........................................................107
7.2.3. Wspołpodmiotowosc w fazie monitoringu ............................................................108
8. POJĘCIE PARTYCYPANTA PLANOWANIA PRZESTRZENNEGO .............................................110
8.1. Cechy partycypanta planowania przestrzennego .............................................................110
8.1.1. Partycypant planowania strategicznego ................................................................112
8.1.2. Partycypant planowania normatywnego ...............................................................112
8.1.3. Partycypant planowania operacyjnego ...................................................................114
8.2. Pola i formy działania partycypanta planowania przestrzennego .............................115
8.2.1. Partycypacja w fazie konstytutywnej ......................................................................115
8.2.2. Partycypacja w fazie adaptacyjnej ............................................................................115
8.2.3. Partycypacja w fazie monitoringu ............................................................................116
9. POJĘCIE KLIENTA PLANOWANIA PRZESTRZENNEGO ...........................................................117
9.1. Cechy klienta planowania przestrzennego ..........................................................................117
9.2. Pola i formy działania klienta planowania przestrzennego ..........................................119
10. POJĘCIE KONSUMENTA PLANOWANIA PRZESTRZENNEGO .............................................122
11. SYSTEM I POZYCJE UCZESTNIKOW PLANOWANIA PRZESTRZENNEGO .......................124
11.1. Struktura wewnętrzna grup uczestnikow planowania przestrzennego ...............124
11.1.1. Liczebnosc grupy uczestnikow ................................................................................125
11.1.2. Oddziaływanie między członkami grupy uczestnikow ..................................126
11.1.3. Reguły i zasady działania oraz symbole ...............................................................127
6
11.1.4. Struktura organizacyjna .............................................................................................127
11.1.5. Zachowanie jednosci na zewnątrz .........................................................................128
11.1.6. Przywodca .......................................................................................................................128
11.2. Rozproszenie uczestnikow planowania przestrzennego ............................................129
11.3. Rozproszenie celow, strategii i narzędzi planowania przestrzennego ..................130
11.4. System uczestnikow planowania przestrzennego .........................................................131
11.5. Uczestnicy jako „gracze” planowania przestrzennego .................................................133
12. POLA WSPOŁDZIAŁANIA UCZESTNIKOW PLANOWANIA ..................................................137
12.1. Pola wspołdziałania w ujęciu podmiotowym ..................................................................137
12.1.1. Pola wspołdziałania między podmiotem a wspołpodmiotami ...................138
12.1.2. Pola wspołdziałania między podmiotem a partycypantami ........................141
12.1.3. Pola wspołdziałania między podmiotem a klientami .....................................143
12.1.4. Pola wspołdziałania między podmiotem a konsumentami ..........................143
12.1.5. Pola wspołdziałania między wspołpodmiotem a partycypantami...........144
12.1.6. Pola wspołdziałania między wspołpodmiotem a klientami ........................145
12.1.7. Pola wspołdziałania między wspołpodmiotem a konsumentami .............145
12.1.8. Pola wspołdziałania między partycypantami a klientami ...........................145
12.1.9. „Martwe pola” wspołdziałania .................................................................................146
12.1.10. Wewnętrzne pola wspołdziałania .......................................................................146
12.2. Pola wspołdziałania w ujęciu przedmiotowym ..............................................................148
12.2.1. Domeny społeczna i polityczna ...............................................................................149
12.2.2. Domeny ekonomiczna i gospodarcza ....................................................................150
12.2.3. Domeny przestrzenna i srodowiskowa ................................................................152
12.3. Głowne pola wspołdziałania w planowaniu przestrzennym .....................................153
12.3.1. Zarządzanie jako pole wspołdziałania uczestnikow
planowania przestrzennego ......................................................................................154
12.3.2. Kontrolowanie jako pole wspołdziałania
w planowaniu przestrzennym..................................................................................155
12.4. Dyskusja jako szczegolne pole wspołdziałania ...............................................................156
13. MODELE SYSTEMU PLANOWANIA PRZESTRZENNEGO ......................................................160
13.1. Model ekskluzywny systemu planowania przestrzennego ........................................161
13.1.1. Pola wspołdziałania w modelu ekskluzywnym ................................................164
13.1.2. Uczestnicy planowania w modelu ekskluzywnym ..........................................165
13.2. Model inkluzywny systemu planowania przestrzennego ...........................................167
13.2.1. Otwartosc modelu inkluzywnego ...........................................................................169
13.2.2. Model inkluzywny jako forma umowy społecznej ...........................................170
13.2.3. Imperatyw wspołdziałania .......................................................................................171
7
13.2.4. Poszerzanie pola wspołdziałania ...........................................................................172
13.2.5. Podmiot w modelu inkluzywnym ...........................................................................172
13.2.6. Uczestnicy w modelu inkluzywnym ......................................................................173
13.2.7. Pola wspołdziałania modelu inkluzywnego .......................................................174
13.3. Poszukiwania modelu zrownowazonego systemu
planowania przestrzennego ...................................................................................................176
13.3.1. Słaba egzekutywa i silny arbitraz ...........................................................................176
13.3.2. Rozproszenie i komplementarnosc .......................................................................178
13.3.3. Zadaniowosc i elastycznosc ......................................................................................181
13.3.4. Konsultacje i negocjacje .............................................................................................182
13.3.5. Pragmatyzm i proporcjonalnosc .............................................................................184
13.3.6. Synechizm i tychizm ....................................................................................................186
14. ZAKONCZENIE ......................................................................................................................................187
BIBLIOGRAFIA .............................................................................................................................................189
STRESZCZENIE ............................................................................................................................................196
8
CONTENTS
1. INTRODUCTION........................................................................................................................................ 13
1.1. Preface ................................................................................................................................................. 13
1.1.1. Schemes and Fields of Cooperation............................................................................ 13
1.1.2. Rational Principles of Spatial Planning ..................................................................... 14
1.1.3. Pragmatic Evaluation the Spatial Planning Instruments ................................... 16
1.1.4. Problem of Planning Control ......................................................................................... 18
1.2. Objective and Substantions ......................................................................................................... 19
1.2.1. Six Objectives ...................................................................................................................... 19
1.2.2. Objectives and their Meaning ....................................................................................... 20
1.2.3. Substantion of the Chosen Topic ................................................................................. 20
1.3. Research Methods. .......................................................................................................................... 21
1.4. Thesis ................................................................................................................................................... 22
2. ASSUMPTIONS – SPATIAL PLANNING SYSTEM EXTERNAL CONDITIONS ........................ 23
2.1. Definitions of Spatial Planning ................................................................................................... 23
2.1.1. Spatial Planning in Theory ............................................................................................. 23
2.1.2. Spatial Planning in Practice ........................................................................................... 29
2.1.3. Originator and Other Partakers in Spatial Planning System............................. 30
2.2. Spatial Planning Objectives.......................................................................................................... 32
2.2.1. Rationalization the Usage of the Environmental Resources ............................. 32
2.2.2. Spatial Order. ...................................................................................................................... 33
2.2.3. Conflict Prevention ........................................................................................................... 34
2.2.4. Building the Opportunities for Development ......................................................... 35
2.2.5. Preserving all Known Values and Advatages .......................................................... 37
2.3. Spatial Planning System Structure ............................................................................................ 39
2.3.1. Strategic Planning ............................................................................................................. 39
2.3.2. Normative Planning .......................................................................................................... 41
2.3.3. Operational Planning ....................................................................................................... 41
2.4. Phases of the Spatial Planning .................................................................................................... 43
2.4.1. Constitutive Phase ............................................................................................................. 43
9
2.4.2. Adaptive Phase ................................................................................................................... 44
2.4.3. Monitoring Phase .............................................................................................................. 45
2.5. Three Phases and Three Kinds of Spatial Planning ............................................................ 45
3. ASSUMPTIONS – SPATIAL PLANNING SYSTEM EXTERNAL CONDITIONS ........................ 48
3.1. Political Environment .................................................................................................................... 48
3.2. Organizational Environment ....................................................................................................... 51
3.3. Social Environment ......................................................................................................................... 53
3.4. Economic Environment ................................................................................................................. 54
4. THE EVOLUTION OF THE SPATIAL PLANNING SYSTEM SCHEMES ..................................... 57
4.1. The Range of the Analysis ............................................................................................................ 57
4.2. Creating Space in Old Spatial Planning Scheme ................................................................... 59
4.2.1. Planning the Ancient Towns.......................................................................................... 59
4.2.2. Planning the Medieval Towns ....................................................................................... 61
4.2.3. Planning the Modern Towns ......................................................................................... 62
4.3. The Evolution of the Spatial Planning in Theory and Practice ....................................... 64
4.3.1. Planning the Industrial Towns ..................................................................................... 64
4.3.2. Birth – the Begenning of the Contemporary Planning ........................................ 65
4.3.3. Maturation – Integration and Standardization of the Spatial Planning........ 68
4.4.4. Flowering – Planning as a System ............................................................................... 74
4.4.5. Flowering – Social Aspects of Spatial Planning...................................................... 75
4.4.6. Flowering – Ecological Aspects .................................................................................... 77
4.4.7. Flowering – Economic Aspects .................................................................................... 78
4.4.8. Spatial Planning as an Example of Political Practice ........................................... 79
4.4.9. Spatial Planning as an Example of Organizational Practice .............................. 80
5. SPATIAL PLANNING PARTAKERS ...................................................................................................... 84
5.1. Organizing the Spatial Planning................................................................................................. 84
5.2. The Definition of an Spatial Planning Partaker .................................................................... 85
5.3. The Spatial Planning Partakers Typology, and its Criteria .............................................. 88
5.3.1. Public Administration Status ........................................................................................ 88
5.3.2. The Range of Spatial Planning Control ...................................................................... 89
5.3.3. The Kind of Organization................................................................................................ 90
5.3.4. The Range of Kinds of Competences .......................................................................... 92
5.3.5. Activity Domain .................................................................................................................. 93
5.3.6. The Willingness and Ability of Cooperation ........................................................... 94
6. DEFINITIONS OF THE SPATIAL PLANNING ORIGINATOR ....................................................... 95
6.1. Spatial Planning Originator’s Activities .................................................................................. 95
10
6.1.1. Originator in the Strategic Planning........................................................................... 97
6.1.2. Originator in the Normative Planing.......................................................................... 97
6.1.3. Originator in the Operational Planning .................................................................... 98
6.2. Fields and Kinds of Originator’s Activities ............................................................................. 99
6.2.1. Originality in the Contitutive Phase .........................................................................100
6.2.2. Originality in the Adaptive Phase ..............................................................................100
6.2.3. Originality in the Minitoring Phase ..........................................................................100
7. DEFINITIONS OF THE SPATIAL PLANNING CO-ORIGINATOR .............................................103
7.1. Spatial Planning Co-originator s’ Features ..........................................................................103
7.1.1. Co-originator in the Startegic Planning ..................................................................105
7.1.2. Co-originator in the Normative Planning ...............................................................106
7.1.3. Co-originator in the Operational Planning ............................................................107
7.2. Fields and Kinds of Co-originators’ Activities ....................................................................107
7.2.1. Co-originality in Constitutive Phase .........................................................................107
7.2.2. Co-originality in Adaptive Phase ...............................................................................107
7.2.3. Co-originality in Monitoring Phase ..........................................................................108
8. DEFINITIONS OF THE SPATIAL PLANNING PARTICIPANTS .................................................110
8.1. Spatial Planning Participants Features .................................................................................110
8.1.1. Participant in Startegic Planning ...............................................................................112
8.1.2. Participant in Normative Planning ...........................................................................112
8.1.3. Participant in Operational Planning .........................................................................114
8.2. Fields and Kinds of the Spatial Planning Participants’ Activities................................115
8.2.1. Participation in Constitutive Phase ..........................................................................115
8.2.2. Participation in Adaptive Phase .................................................................................115
8.2.3. Participation in Monitoring Phase ............................................................................116
9. DEFINITIONS OF THE SPATIAL PLANNING CLIENT ................................................................117
9.1. Spatial Planning Client Features ..............................................................................................117
9.2. Fields and Kinds of Spatial Planning Client’s Activities ..................................................119
10. DEFINITIONS OF THE SPATIAL PLANNING CONSUMER .....................................................122
11. SYSTEM AND STATUS OF THE SPATIAL PLANNING PARTAKERS ....................................124
11.1. The Internal Structure of Group of the Spatial Planning Partakers ........................124
11.1.1. The Amount of the Members of the Group of the Partakers ........................125
11.1.2. The Influence of the Members of teh Group of the Partakers......................126
11.1.3. The Rules, Principles and Symbols of the Activity ...........................................127
11.1.4. Organization Structures .............................................................................................127
11
11.1.5. Keepeing the Unity .......................................................................................................128
11.1.6. The Leader .......................................................................................................................128
11.2. Dispersion of the Spatial Planning Partakers ..................................................................129
11.3. Dispersion of the Objectives, Strategy and Instruments .............................................130
11.4. The Spatial Planning Partakers System ..............................................................................131
11.5. Partakers as „Players” ...............................................................................................................133
12. THE FIELDS OF THE PARTAKERS COOPERATION .................................................................137
12.1. The Fields of the Cooperation in teh Subjective Perspective .....................................137
12.1.1. The Fields of the Cooperation Between Originator and Co-originator ....138
12.1.2. The Fields of the Cooperation Between Originator and Participants .......141
12.1.3. The Fields of the Cooperation Between Originator and Clients .................143
12.1.4. The Fields of the Cooperation Between Originator and Custumers .........143
12.1.5. The Fields of the Cooperation Between
Co-originators and Participants ..............................................................................144
12.1.6. The Fields of the Cooperation Between Co-originator and Clients ...........145
12.1.7. The Fields of the Cooperation between Co-originator and Custumers ...145
12.1.8. The Fields of the Cooperation between Participants and Clients ..............145
12.1.9. The Dead Fields of Cooperation .............................................................................146
12.1.10. Internal Fields of the Cooperation .......................................................................146
12.2. The Fields of the Cooperation in the Objective Perspective .......................................148
12.2.1. Social and Political Domain.......................................................................................149
12.2.2. Economic and Bussines Domain .............................................................................150
12.2.3. Spatial and Environmental Domain .......................................................................152
12.3. The Main Fields of the Cooperation in Spatial Planning ..............................................153
12.3.1. Management as a Field of the Cooperation Between
the Spatial Planning Partakers .................................................................................154
12.3.2. Controlling as a Field of the Cooperation Between
the Spatial Planning Partakers .................................................................................155
12.4. Discussion as a Specific Kind of the Cooperation ...........................................................156
13. THE SPATIAL PLANNING SCHEMES ............................................................................................160
13.1. The Exclusive Spatial Planning Scheme .............................................................................161
13.1.1. The Fields of the Cooperation in the Exclusive Scheme .................................164
13.1.2. Planning Partakers in the Exclusive Scheme ......................................................165
13.2. The Inclisive Spatial Planning Scheme ...............................................................................167
13.2.1. Openness of the Inclusive Scheme .........................................................................169
13.2.2. Inclusive Scheme as an Example of the Social Contract .................................170
13.2.3. Imperative of the Cooperation .................................................................................171
12
13.2.4. Widening the Fields of the Cooperation ..............................................................172
13.2.5. Originator in the Inclusive Scheme ........................................................................172
13.2.6. Partakers in the Inclusive Scheme..........................................................................173
13.2.7. The Fields of the Cooperation in the Inclusive Scheme .................................174
13.3. Searching the Balanced Spatial Planning Scheme ..........................................................176
13.3.1. Weak Executive and Strong Arbitration ...............................................................176
13.3.2. Dispersion and Complementarity ..........................................................................178
13.3.3. Tasks and Flexibility ....................................................................................................181
13.3.4. Consultations and Negotations ...............................................................................182
13.3.5. Pragmatism and Proportionality ............................................................................184
13.3.6. Synehism i Tyhism........................................................................................................186
14. SUMMARY ..............................................................................................................................................187
BIBLIOGRAPHY ...........................................................................................................................................189
ABSTRACT .....................................................................................................................................................198
13
1. WPROWADZENIE
1.1. Wstęp
1.1.1. Modele i pola współdziałania
Modele wspołdziałania uczestnikow planowania przestrzennego – tak brzmi tytuł
monografii. Na wstępie nalezy wyjasnic samo pojęcie wspołdziałania, a zwłaszcza pol
wspołdziałania uczestnikow planowania przestrzennego; są to kluczowe pojęcia
w pracy.
Czym są owe pola wspołdziałania?
Czy nalezy je utozsamiac z miejscem wspołdziałania?
Wiemy, ze planowanie przestrzenne nie zawsze wiąze się ze wspołdziałaniem
w potocznym rozumieniu tego słowa, a jeszcze rzadziej ze wspołpracą. W praktyce
częsciej stykamy się w praktyce ze sporem i konfliktem między uczestnikami niz ze
wspołpracą. Istnieją opinie mowiące o tym, ze gdyby nie planowanie, wielu konfliktow
by nie było. Pomimo tego, ze jednym z jego deklarowanych celow jest przeciez
zapobieganie konfliktom oraz minimalizowanie ich negatywnych skutkow. Mozna
postawic hipotezę, ze procedury i procesy planistyczne jedynie ujawniają wiele ukrytych
konfliktow i sporow.
Planowanie przestrzenne juz dawno przestało byc dziełem indywidualnych
projektantow. W tej chwili jest działaniem angazującym wielu roznych uczestnikow.
Mozna jednak domniemywac, ze konflikty i spory istniały zawsze, takze wtedy, kiedy
problemami kształtowania przestrzeni zajmował się jeden podmiot, demiurg, urbanista.
Wspołczesnie planowanie przestrzenne, traktowane jako publiczna działalnosc
organizacyjna, angazuje wielu roznych uczestnikow i interesariuszy. Kazdy z nich ma
swoje odmienne cechy, kompetencje, zakresy swobody i rozny dostęp do roznych
instrumentow. Uczestnicy planowania tworzą bardzo rozproszoną grupę roznych osob,
grup społecznych, a takze instytucji i organizacji. Sytuacja konfliktu i sporu staje się
coraz bardziej powszechna, przez sam fakt, ze włącza coraz szersze grupy aktywnych
uczestnikow planowania. Potrzeba ich rozwiązywania staje się coraz pilniejsza i coraz
trudniejsza.
Znany jest rysunek satyryczny zatytułowany „planowanie przestrzenne kiedys i dzis”.
Przedstawia on dwie sytuacje. W pierwszej widac mały stolik, na nim mapa, nad nią
pochyla się dwoch powaznych panow w cylindrach, na gorze jest napis „XIX wiek”.
W drugiej, stolik zamienia się w długi, ciągnący się po horyzont stoł, przy ktorym siedzi
tłum ludzi. Ludzie spoglądają zdezorientowani na siebie nawzajem. Stoł jest pusty. Na
gorze widnieje napis „XX wiek”.
14
Warto przyjrzec się obecnej sytuacji przez pryzmat jego uczestnikow. Podejscie
oparte na typologii uczestnikow planowania nie jest nowe; jest jednak stale aktualne.
W pracy zaproponowano nowy sposob budowy takiej typologii opartej na poziomie
aktywnosci uczestnikow. Warto przyjrzec się poziomom i rodzajom aktywnosci, a takze
polom wspołdziałania wszystkich uczestnikow. Warto spojrzec na te aktywnosci, ale
takze na sam spor jako na naturalny składnik planowania przestrzennego.
Konflikty czy spory nie są czyms niecodziennym, powinny byc traktowane jako stan
normalny. Wspołpraca tez moze byc traktowana w sposob bardziej naturalny, a mniej
odswiętny i incydentalny. Jezeli sprobujemy, na chwilę, nie wartosciowac sporu
i wspołpracy i potraktujemy je na rowni jako przejawy pewnych naturalnych interakcji
między uczestnikami planowania przestrzennego, to okaze się, ze identyfikacja pol, na
ktorych uczestnicy spotykają się, dyskutują ze sobą, wymieniają się informacjami
i w konsekwencji podejmują jakies decyzje i rozstrzygnięcia, jest bardzo istotna, o ile nie
kluczowa dla pełnej oceny skutecznosci planowania przestrzennego. W większym
stopniu mowimy więc o polach interakcji między uczestnikami planowania przestrzennego, niz o polach wspołpracy czy polach sporu. Mamy więc na mysli interakcje
i wspołdziałania jako stany, w ktorych uczestnicy „funkcjonują w powiązaniu z kims lub
czyms” 1 . Identyfikacja pol tak szeroko rozumianego „wspołdziałania” pozwoli na
własciwe umiejscowienie sporu i wspołpracy w planowaniu przestrzennym. Moze dac
takze istotne wskazania do praktyki planowania przestrzennego.
Takie rozumienie wspołdziałania, tworzącego pewne pola aktywnosci podejmowanej
przez roznych uczestnikow w powiązaniu z innymi uczestnikami, daje podstawę do
okreslenia ogolnych teoretycznych modeli, w ktorych pola takie będą się roznic
intensywnoscią, poziomem zaangazowania oraz charakterem. Modele wspołdziałania są
istotnym wkładem do teorii, ale takze do praktyki planowania przestrzennego.
1.1.2. Racjonalistyczne podstawy planowania przestrzennego
Swiat, w ktorym zyjemy ma podstawy w pełni racjonalne, przynajmniej tak chcemy
go postrzegac. Trudno sobie wyobrazic, zeby swiat i przestrzen, w ktorej funkcjonujemy
mogły podlegac innym regułom nieracjonalnym. Przyjęcie załozenia, ze swiat jest
racjonalny daje podstawy do zastosowania narzędzi badawczych z zakresu logiki
matematycznej. Swiat, w ktorym zasady matematyczne nie istniałyby, nie zachowywałby
reguły przyczynowo-skutkowej, byłby swiatem nielogicznym, niemozliwym do poznania.
Swiat, w ktorym nie funkcjonowałyby zasady racjonalizmu, swiat nieprzewidywalny
i niemozliwy do opisania w sposob matematyczny, nie mogłby byc przedmiotem badan,
a w konsekwencji nie miałby prawa istniec [Coyne, Heller 2007]. W konsekwencji nie
mogłby podlegac zadnym regułom planistycznym.
Korzenie teorii planowania przestrzennego mają podstawy głęboko racjonalistyczne.
To własnie z idei racjonalistycznych wyrosło wszelkie planowanie, a planowanie
przestrzenne w szczegolnosci [Pareto, 1968], [Aron, 1967]2. W pewnym okreslonym
1
2
Słownik Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007.
Nalezy jednak zauwazyc, ze mozliwe są takze zdania z załozenia odwrotne, twierdzące, ze planowanie nie
jest działaniem racjonalnym, gdyz opiera się na załozeniach niematematycznych, nieliczących się
z obiektywnymi wynikami analizy przedmiotu planowania. Planowanie, jak wiele innych dziedzin
aktywnosci człowieka, ma swoje podłoze irracjonalne, oparte na przekonaniach emocjonalnych
podmiotu planowania. Pogląd taki jest wygłaszany w kontekscie szerokiej krytyki kazdej formy
planowania, w tym takze planowania przestrzennego.
15
momencie historycznym opanowanie zmian zachodzących w przestrzeni stało się
koniecznoscią. Moment ten nie jest łatwy do uchwycenia i wskazanie go nie jest celem
tej monografii3. Istotne jest okreslenie dlaczego potrzeba aktywnego i planowego
kształtowania przestrzeni w ogole zaistniała. Istotne jest okreslenie celow planowania
przestrzennego, a dokładniej – tych sposrod nich, ktore są niezmienne i niezalezne od
biezących, chwilowych uwarunkowan.
Istotą planowania przestrzennego (od jego początkow) było opanowanie
niekorzystnych zmian w przestrzeni oraz stworzenie ogolnych ram gospodarowania
umozliwiających rozwoj pojmowany nie tylko jako rozwoj przestrzenny, ale takze
ekonomiczny i społeczny. Częsciej to rozwoj przestrzenny był srodkiem lub „efektem
ubocznym” rozwoju gospodarczego. Celem takiego planowania było i jest uzgodnienie
sposobu wykorzystania i zagospodarowania przestrzeni z pewnymi, okreslonymi
i zobiektywizowanymi standardami. Winny one przy tym spełniac wszelkie kryteria
racjonalnosci.
Jezeli tak będziemy rozumiec planowanie przestrzenne, i w najogolniejszym
wymiarze – jego cele, to jego początkow doszukac się mozna juz w planach
starozytnych4, a potem w znacznie pozniejszych sredniowiecznych prawach lokacji
nowych miast. Ich podstawą była potrzeba standaryzacji, organizacji przestrzeni, mająca
podstawy w podejsciu racjonalistycznym. Cele te wynikały zawsze bezposrednio
z potrzeb podmiotu zarządzającego przestrzenią, niezalezenie od tego, czy był nim silny
„władca” czy społecznosc lokalna.
Planowanie przestrzenne jest jednoczesnie elementem szerszej polityki
podejmowanej przez podmiot planowania. Cele tej polityki są przyjęte i uszeregowane
zgodnie z przyjętą hierarchią wartosci jej podmiotu. Polityka taka prowadzona przez
władzę lub, mowiąc ogolniej, przez podmiot polityki operuje roznymi rodzajami
narzędzi, a planowanie przestrzenne jest jednym z nich. Jest więc narzędziem osiągania
celow mających swoje podstawy polityczne. Cele te mogą zatem podlegac zmianom,
przewartosciowywaniu, wynikającym bezposrednio ze zmian w przyjmowanej
hierarchii wartosci. Z załozenia nie mogą one jednak naruszac podstawowej
i fundamentalnej zasady racjonalnosci planowania.
Podstawowym problemem polityki przestrzennej i planowania przestrzennego jest
zatem zdefiniowanie ich celow. Są one opisywane zarowno na gruncie materialnym, jak
i pozamaterialnym. W zakresie pozamaterialnym jako zaspokojenie potrzeb
społecznosci i ochrony interesu publicznego [Ziobrowski, Rębowska, 2002],
zapobiegania konfliktom [Kaminski, 2002], minimalizowania skutkow konfliktow juz
zaistniałych oraz tworzenie warunkow rozwoju gospodarczego [Gospodarka
Przestrzenna Gmin, 1996]. W tym aspekcie mają one charakter społeczny i gospodarczy.
Na gruncie materialnym cele te utozsamiane są z ładem przestrzennym [Gaczek, 2003] 5,
Istnieje pogląd, zgodnie z ktorym za początek planowania przestrzennego przyjmuje się rok Wystawy
Swiatowej w Chicago w 1893 r. Za rownie wazną datę mozna przyjąc rok przyjęcia przez władze
miejskie planu Chicago, przygotowanego przez D. Burnhama i E. Bennetta w 1909 r. Wystawa swiatowa
uswiadomiła potrzebę planowania przestrzennego jako nowego instrumentu zarządzania rozwojem.
Plan Chicago był pierwszym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym przez władze
miejskie. Data ta moze byc jednak traktowana wyłącznie umownie, gdyz juz w połowie XIX wieku,
w praktyce planistycznej europejskich krajow przemysłowych istniały plany regulacyjne i parcelacyjne.
4 Przykładem takich pierwszych starozytnych planow zagospodarowania przestrzennego w przestrzeni
miejskiej mogą byc greckie plany miast hippodamejskich.
5 Pod pojęciem „ład przestrzenny” rozumie się najczęsciej, w potocznym znaczeniu tego terminu,
wyłącznie aspekty przestrzenne, ograniczone do kwestii kompozycyjnych i estetycznych. Dopuszczalne
jest takze jednak szerokie rozumienie tego pojęcia łączące wyraz estetyczny krajobrazu, czytelnosc
3
16
ochroną walorow szeroko rozumianego srodowiska 6 w tym przestrzeni i innych
zasobow materialnych [Chmielewski, 1996]7.
1.1.3. Pragmatyczna ocena narzędzi planowania przestrzennego
Podstawowym załozeniem polityki przestrzennej jest istnienie konkretnych celow
przyjętych przez jej podmiot, ktory podejmuje działania, aby je osiągnąc. Polityka taka
prowadzic będzie do sformułowania algorytmow działan zmierzających do osiągnięcia
raz sformułowanych celow. Algorytmy te są podstawą i sensem planowania.
Planowanie jako takie jest więc zbiorem narzędzi słuzących osiąganiu celow polityki
przestrzennej. Nie zawsze są to cele czysto przestrzenne. Nie zawsze będą one tez
integrowac w zrownowazonych proporcjach cele formułowane w obrębie okreslonych
domen8: przestrzennych, ekonomicznych i społecznych. Planowanie takie jednak nalezy
rozumiec, zgodnie z przyjętymi definicjami, jako działanie o charakterze fizycznym
i materialnym 9 , ktorego cele mogą miec zarowno charakter materialny, jak
i pozamaterialny.
Jak wspomniano na wstępie, planowanie ma swoje podstawy racjonalistyczne. Mozna
to rozumiec w taki sposob, ze planowanie nie tylko wyrosło z mysli racjonalistycznej, ale
takze cele jakie sobie stawia mają cechy głęboko racjonalistyczne 10 [Wielka
Encyklopedia Powszechna PWN, 1996]. Bardzo często planowanie przestrzenne jest
postrzegane wyłącznie z perspektywy jego narzędzi. Często bywa utozsamiane wręcz
z tymi narzędziami, redukowanymi do dokumentow planistycznych. Definicja
planowania jako dziedziny zajmującej się sporządzaniem planow jest zarowno bardzo
ograniczająca, jak i nieprawdziwa. W niniejszej pracy problem narzędzi planistycznych
będzie pojawiał się sporadycznie, niejako na marginesie szerszych rozwazan na temat
podmiotow i uczestnikow planowania przestrzennego. Ocena skutecznosci narzędzi
planistycznych wymagałaby odniesienia się do aktualnych i konkretnych regulacji
z zakresu prawa ogolnego. Ocena taka, jakkolwiek bardzo potrzebna, nie miałaby
charakteru naukowego, a wiedza zebrana w ten sposob szybko ulegałaby dezaktualizacji
Podstawowym kryterium uzytecznosci narzędzi jest ich skutecznosc [James, 2004] 11.
i logikę struktury przestrzennej, ale takze takie cechy przestrzeni, jak: optymalizacja przepływu
towarow i ludzi oraz dostosowanie struktur do przyjętych wzorow zachowan, a takze optymalne relacje
między obszarami centralnymi a peryferyjnymi. Przykładem takiego szerokiego podejscia jest definicja
funkcjonująca na gruncie prawa polskiego, zawarta w Ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym [Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717].
6 W polskim systemie prawnym racjonalne wykorzystanie zasobow srodowiska jest jednym z celow
okreslonych w polskim prawie, Prawo Ochrony Srodowiska [Dz.U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627].
7 Szczegolnymi składnikami ładu przestrzennego są uporządkowane relacje między elementami
o wysokich walorach kulturowych i przyrodniczych a pozostałą strukturą przestrzenną. Wymogi
dotyczące ochrony obiektow i obszarow podlegających ochronie zostały usankcjonowane prawnie,
zarowno w przepisach dotyczących ochrony zabytkow, jak i ochrony przyrody.
8 Domeną jest dziedzina lub obszar działania podmiotu lub uczestnika planowania przestrzennego.
9 Planowanie przestrzenne jest definiowane jako celowe działanie, obejmujące całokształt problematyki
wpływającej na mozliwosci uzyskania oczekiwanych efektow. Planowanie moze miec charakter
gospodarczy, przestrzenny i społeczny. Ta cecha planowania charakteryzuje je jako działanie związane
z realizacją przyjętej strategii.
10Planowanie przestrzenne definiowane jest jako „działalnosc zmierzająca do planowego zagospodarowania przestrzeni pod kątem potrzeb człowieka”. Kluczowe jest jednak przyjęcie jakichkolwiek
załozen okreslających te potrzeby.
11 Zgodnie ze sformułowaną przez W. Jamesa „teorią prawdy” - mysl jest prawdziwa tylko wtedy, kiedy
17
Planowanie przestrzenne, przy tak ogolnym zdefiniowaniu, moze byc traktowane
bardzo szeroko. W pracy przyjęto jednak, ze jest to działanie nieobejmujące,
w szczegolnosci, opracowywania projektow realizacji załozen urbanistycznych
i zagospodarowania terenu, ktore raczej nalezy lokowac w obrębie narzędzi
planistycznych, stosowanych w ramach programowania, operacjonalizacji oraz procesow
inwestycyjnych. Projekty takie, niezaleznie od skali jaką obejmują, są zatem
instrumentem wdrazania planow.
Monografia nie opiera się na szczegołowej analizie zadnego istniejącego systemu
planowania przestrzennego. Tam, gdzie niezbędne było podanie przykładu, przywołany
został w formie przypisow dolnych, stan systemu planowania przestrzennego w Polsce.
Systemy planistyczne ewoluowały w obrębie struktur organizacyjnych, politycznych
panstw. Podobnie jak całe systemy ustrojowe panstw podlegają one ciągłym, stałym
ewolucjom12. Pomimo tego, ze praca nie zawiera analizy zadnego istniejącego modelu
systemu, to jednak w jej załozeniach jest stworzenie takich instrumentow, ktore mogą
byc narzędziem badawczym takich systemow.
W dyskusji nad kształtem systemu planistycznych dominują rozne wątki, przy czym
coraz większe znaczenie zyskuje optyka uzytecznosci planowania przestrzennego jako
narzędzia rozwoju przestrzennego i społecznego, ale przede wszystkim – gospodarczego
kraju. Rozwoj ten bywa czasem konfrontowany z rozwojem zrownowazonym,
z potrzebami ochrony srodowiska, czy ogolnie rzecz ujmując, z racjonalnym kształtowaniem srodowiska i przestrzeni. Nie istnieją zadne powazne i naukowe metody
obiektywizacji przyjmowanych celow. Same cele strategiczne na poziomie lokalnym
ulegają szybkiej dezaktualizacji.
Podstawowym argumentem krytyki i zarzutem wobec obecnego systemu
planistycznego w Polsce jest utrata spojnosci uzytkowania przestrzeni, czego efektem
jest sytuacja postrzegana jako brak ładu przestrzennego oraz narastające konflikty
przestrzenne. Kolejną, coraz wazniejszą kwestią jest niespojnosc efektow planowania
przestrzennego z rzeczywistymi potrzebami 13 . Waznym, chociaz dyskusyjnym
argumentem za generalną przebudową polskiego systemu planistycznego jest często
stawiana teza, jakoby rzekomo było ono przeszkodą w realizacji rozwoju przestrzennego
i gospodarczego kraju. Pomimo tego, coraz częsciej podnoszone są argumenty mowiące
o koniecznosci większej odpowiedzialnosci podmiotow planowania przestrzennego za
podejmowane decyzje, zwłaszcza wtedy, kiedy prowadzą one do przerostu terenow
przeznaczonych w dokumentach planistycznych pod zabudowę. Interesujące jest
pytanie: czy te niekorzystne zjawiska wynikają z wadliwego działania całego systemu
czy tylko jego niektorych elementow? Czy dysfunkcyjnosc tego systemu jest wynikiem
jakis nieracjonalnych załozen, lezących u jego podstaw? Wnioski z takiej analizy mogą
byc bezposrednim wkładem do dyskusji na temat przebudowy systemu planistycznego.
działanie podjęte na jej podstawie okazuje się skuteczne, a człowiek winien byc nie widzem, lecz
aktorem takiego działania. Działanie takie zajmuje miejsce prawdy i przyjmuje cechy wartosci.
12 System planowania przestrzennego w Polsce podlega stałym ewolucjom. Jego stan obecny jest
postrzegany jako niezadowalający zarowno przez stronę samorządową, społeczną, jak i przez
inwestorow. Szczegołową analizę polskiego systemu prawnego w zakresie planowania przestrzennego
podejmuje w swojej ksiązce Jędraszko. Jednoczesnie wskazuje na uchybienia i błędy przepisow
ustawowych oraz aktow wykonawczych, w konsekwencji prowadzących do „dewastacji systemu
planistycznego” [Jędraszko, 2005], s. 7.
13 Według szacunkowych danych prezentowanych przez A.Kowalewskiego ilosc terenow przeznaczonych
w 2012 r. w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego mogłaby teoretycznie zapewnic
miejsce zamieszkania dla 300 milionow ludzi. Jezeli tempo inwestowania i „uzbrajania” terenow byłoby
w następnych latach takie samo jak w chwili obecnej to przygotowanie tych terenow zajęłoby 3 300 lat.
18
Potrzeba przewartosciowania ogolnych celow oraz poszukiwania nowych narzędzi
polityki przestrzennej stała się w ostatnim czasie przedmiotem dyskusji takze poza
Polską, co znalazło swoj wyraz w zapisach Nowej Karty Atenskiej [Karta Atenska, 1998,
2003], ktore wskazują na koniecznosc uwzględnienia wielu innych, pozaprzestrzennych
czynnikow rozwoju. Problem unifikacji systemow planistycznych w Europie oraz
potrzeba większej skutecznosci planowania przestrzennego, przy jednoczesnym
zapewnieniu warunkow rozwoju, jest jednym z wazniejszych wyzwan wspołczesnej
urbanistyki europejskiej.
Przedmiotem pracy jest zatem planowanie przestrzenne w praktyce, w skutecznym
działaniu, czy raczej we wspołdziałaniu.
1.1.4. Problem władztwa planistycznego
Planowanie przestrzenne nalezy zatem rozpatrywac jednoczesnie w kontekscie
prowadzenia racjonalnej polityki przestrzennej, a takze w kontekscie pragmatycznego
stosowania okreslonych narzędzi. Kluczową sprawą jest więc identyfikacja podmiotu
okreslającego cele polityki, a jednoczesnie dobierającego oraz stosującego odpowiednie
narzędzia wcielające cele strategiczne w zycie. Istotna będzie takze identyfikacja innych,
poza podmiotem, uczestnikow planowania przestrzennego.
Jezeli planowanie rozpatrywac będziemy w aspekcie polityki, to konsekwencją
takiego podejscia będzie traktowanie polityki przestrzennej jako domeny politykow.
Mozliwe jest ocenianie podmiotu planowania przez pryzmat jego sprawnosci
politycznej, a nawet utozsamianie tego podmiotu z władzą polityczną.
Pod względem kompetencyjnym planowanie przestrzenne jest silnie „umocowane”
w strukturach władzy, pod względem proceduralnym – w strukturach administracji14.
W warunkach panstwa demokratycznego suwerenem panstwa jest społeczenstwo
obywatelskie. Zgodnie z przyjętymi mechanizmami, w okreslonych zakresach, dokonuje
ono wyborow politycznych, polegających na formułowaniu celow politycznych w ramach
demokracji bezposrednich, lub na wyborze swoich reprezentantow w demokracjach
przedstawicielskich. W ramach systemow przejsciowych między demokracją bezposrednią a przedstawicielską następuje okreslenie pewnych zakresow władzy, będących
domeną społeczenstwa obywatelskiego, a pozostałych zakresow będących domeną
przedstawicieli tego społeczenstwa.
Planowanie przestrzenne jest szczegolną formą „wykonywania władzy”, odnoszącą
się do okreslania zasad wykonywania prawa własnosci poszczegolnych obywateli 15,
a jednoczesnie regulującą stosunki miedzy obywatelami w obrębie danej społecznosci
lub szerzej – pomiędzy uczestnikami procesu planistycznego. Załozenie to przyjmuje, ze
planowanie takie dotyczy w szczegolnosci sytuacji, w ktorej konflikt na roznych
płaszczyznach, jest stanem permanentnym i naturalnym [Kaminski, 2002], a jednym
z celow planowania jest jego rozstrzygnięcie i opanowanie. Zgodnie z zasadami
Na umiejscowienie planowania przestrzennego w strukturach władzy, a w szczegolnosci na silne
powiązania kompetencji planistycznych z systemem administracyjnym zwracają uwagę: [Jędraszko,
2005], [Regulski, 2005].
15 Przy tej okazji nalezy zwrocic uwagę na pewien pozorny konflikt pomiędzy ochroną prawa własnosci
usankcjonowaną konstytucyjnie [Jarosz-Zukowska, 2003, s. 257-258], a sposobem korzystania z tego
prawa, ktore moze byc, na okreslonych warunkach, ograniczone na mocy przepisow powszechnie
obowiązujących, a takze prawa lokalnego [Niewiadomski, 2002].
14
19
demokracji rozstrzygnięcia takie powinny następowac w drodze umowy społecznej16,
w ktorej uczestniczą przede wszystkim obywatele – członkowie danej społecznosci.
Waznym problemem będzie zdefiniowanie samego podmiotu polityki przestrzennej.
Czy jest nim ten podmiot, ktoremu przysługuje tzw. władztwo planistyczne? Czy tez jest
nim szeroko rozumiana społecznosc lokalna? Czy są nim jednostki i osoby działające
w domenie społecznej czy gospodarczej? A moze wszyscy, ktorzy niezaleznie od
umocowania swoich kompetencji wpływają i oddziałują na przestrzen przekształcając
ją? Podmioty te będą realizowac rozne, czasem sprzeczne cele. Ich działania mogą byc
ze sobą w konflikcie i sami uczestnicy mogą pozostawac w sporze. Charakter tych
działan moze byc takze rozny zarowno administracyjny, decyzyjny, jak i czysto
inwestycyjny. Definicje takie mogłyby potencjalnie zmierzac do tezy o wielosci lub nawet
wielobiegunowosci sfery podmiotow polityki przestrzennej. Teza taka nie jest jednak
mozliwa do obrony, gdyz rozproszenie władztwa prowadziłoby w koncu do fragmentacji
i rozproszenia samego władztwa, co stanowiłoby sprzecznosc samą w sobie.
Jednym z wazniejszych problemow wspołczesnego planowania przestrzennego jest
identyfikacja relacji oraz sprzęzen występujących między podmiotem a innymi uczestnikami planowania przestrzennego.
Wysoki stopien wspołdziałania jak najliczniejszej grupy uczestnikow w poszczegolnych fazach procesu planistycznego jest warunkiem wstępnym, ale koniecznym do
osiągania obiektywizacji (racjonalizacji) przyjętych celow planowania. Interesującym
problemem jest pytanie czy wyzszy poziom obiektywacji celow osiągany poprzez
poszerzanie pol wspołdziałania jak największej liczby uczestnikow w prosty sposob
przekłada się na wyzszą skutecznosc całego planowania.
1.2. Cel i uzasadnienie podjęcia tematu
1.2.1. Sześć celów badawczych
1. Pierwszy dotyczy identyfikacji ogolnych cech planowania przestrzennego. Celem
będzie odniesienie się do ogolnego pojęcia planowania przestrzennego, proba jego
zdefiniowania opisowego poprzez ogole cele planistyczne oraz zintegrowane z nimi,
narzędzia, słuzące do ich osiągania. Przyjęcie okreslonej definicji jest podstawą do
dalszych prac badawczych.
2. Drugi dotyczy zdefiniowania na nowo pojęcia uczestnika planowania przestrzennego
oraz okreslenie kryteriow ich identyfikacji.
3. Trzeci to budowa typologii uczestnikow planowania oraz identyfikacja podmiotu
i innych uczestnikow planowania przestrzennego. Typologia taka moze byc podstawą
do budowy modeli wspołdziałania uczestnikow planowania.
4. Czwarty to proba odpowiedzi na pytanie, czy (zakładana hipotetycznie) wielosc
uczestnikow planowania musi pociągac za sobą sytuacje permanentnego konfliktu?
5. Piąty dotyczy proby identyfikacji pol wspołdziałania pomiędzy uczestnikami planowania. Celowym będzie wykazanie mozliwosci zwiększenia skutecznosci planowania
16
Praktyczne proby wprowadzenia demokracji uczestniczącej na poziomie lokalnym opisuje Gorski R.
[Gorski, 2003], podając m.in. przykład praktycznych skutkow zastosowania partycypacji w zarządzaniu
na poziomie lokalnym w miescie Porto Alegre.
20
w sytuacji szerokiego i aktywniejszego wspołdziałania podmiotu i uczestnikow
planowania przestrzennego.
6. Szosty to proba zdefiniowania roznych modeli planowania przestrzennego. Będą to
modele teoretyczne o cechach idealistycznych. Celem szczegolnym będzie zdefiniowanie modelu zrownowazonego planowania przestrzennego.
1.2.2. Wymiar celów pracy
Badania prowadzone są na podstawie tych danych zgromadzonych zarowno
w trakcie praktyki zawodowej, jak i w trakcie badan teoretycznych. Wyzej wymienione
cele mają zatem zarowno wymiar praktyczny, jak i teoretyczny, w kazdej z tych sfer,
przede wszystkim – naukowy.
W zakresie prowadzonych badan znajduje się ocena funkcjonowania systemu
planistycznego w okreslonych warunkach, opisanych odrębnie w załozeniach pracy.
Tłem dla tych badan będzie aktualnie funkcjonujący system planowania przestrzennego
w Polsce. System ten, ze względu na jego zmiennosc, nie moze byc jednak podstawowym
przedmiotem badawczym. Wyniki oraz wnioski z pracy mogą byc w pewnym zakresie
pomocne w dalszych pracach badawczych oraz posrednio w przebudowie systemu
planistycznego. Efekty praktyczne i wnioski do legislacji mają jednak znaczenie
drugorzędne, gdyz dotyczą one ogolnych zasad funkcjonowania systemu planistycznego
i mają charakter uniwersalny. Oczekiwane cele pracy mają przede wszystkim wymiar
naukowy, wzbogacający wiedzę z zakresu planowania przestrzennego oraz formułujący
nowe postulaty zarowno do nowych obszarow badawczych, jak i praktyki planowania
przestrzennego.
W wymiarze teoretycznym wyniki pracy powinny byc autorskim wkładem w rozwoj
badan obejmujących w swoim zakresie aspekty planistyczne rozwoju przestrzennego.
W szczegolnosci celem badawczym jest okreslenie warunkow poprawiających
skutecznosc planowania przestrzennego w okreslonych, wskazanych w załozeniach,
fazach planowania przestrzennego. Dodatkowym celem poznawczym pracy jest
prezentacja ewolucji i aktualnego miejsca systemu planowania przestrzennego we
wspołczesnych modelach teoretycznych systemow planowania przestrzennego.
Oczekiwanym efektem praktycznym pracy jest sformułowanie wnioskow przydatnych w praktyce planowania przestrzennego.
1.2.3. Uzasadnienie podjęcia tematu
Planowanie przestrzenne jest pewną sferą aktywnosci gospodarczej, społecznej
i politycznej. Jest praktyką regulowania sfer waznych ze społecznego i gospodarczego
punktu widzenia. Charakteryzują ją działania o naturze politycznej wykonywane
poprzez zarządzanie zmianami w zagospodarowaniu i uzytkowaniu przestrzeni oraz
poprzez regulowanie „sposobu wykonywania prawa własnosci”.
Sposob rozumienia planowania jest zmienny i zalezny od przyjętej definicji,
perspektywy oraz, co oczywiste, od przyjętego systemu wartosci. Zmiennosc ta odnosic
się moze zarowno do celow planowania przestrzennego, jak i do stosowanych narzędzi.
Jezeli załozymy, ze planowanie przestrzenne jest praktyką okresloną głownie przez cele,
jakie ma realizowac, to zauwazyc mozna, ze cechą tych celow jest ich stabilnosc. Sposoby
21
osiągania celow i kierunkow, a takze sposob doboru odpowiednich narzędzi zalezą
natomiast od wielu uwarunkowan i mozliwosci (takze o charakterze prawnym) oraz
preferencji podmiotow.
W ostatnim czasie powszechnie, nie tylko w Polsce, mowi się o kryzysie planowania
przestrzennego, o koniecznosci stworzenia nowego paradygmatu planowania.
Symptomy tego kryzysu widoczne są na wielu płaszczyznach i roznych domenach. Ich
dostrzeganie, a takze wyrazna, coraz większa erozja systemu planistycznego, zarowno
w warstwie praktycznej, jak i teoretycznej, mogą swiadczyc o potrzebie pewnego
nowego, zdefiniowania problemow, przed jakimi stoi planowanie przestrzenne.
1.3. Metody badawcze
Konstrukcja kazdych badan naukowych musi opierac się na strukturze, u ktorej
podstaw lezą okreslone załozenia. Systematyka badan naukowych uzalezniona moze byc
od ich charakteru i przedmiotu. W stopniu najbardziej zgeneralizowanym badania takie
mogą byc prowadzone w trzech roznych perspektywach:
 ontologicznej/antropologicznej,
 ideologicznej,
 epistemologicznej17.
Perspektywa ontologiczna – zajmuje się, z filozoficznego punktu widzenia,
formułowaniem pytan dotyczących bytu [Didier, 2006]. Podstawowym załozeniem
o charakterze ontologicznym, dotyczącym natury swiata, w ktorym działamy jest
przyjęcie, ze ma on cechy racjonalizmu. Załozenie to przyjmuje istnienie ciągow
przyczynowo-skutkowych, ktorych zaleznosci dają się w sposob naukowy opisac,
a poznanie tych mechanizmow daje nam mozliwosci przewidywania zjawisk [Coyene,
Heller, 2007]. Perspektywa ontologiczna bywa czasem przeciwstawiana perspektywie
antropologicznej. W praktyce jednak obydwie dotyczą takich samych problemow,
formułowanych wokoł pytania: „w jaki sposob nalezy przekształcac swiat, aby mozliwe
były do osiągnięcia okreslone cele”. W zakresie zagadnien planowania przestrzennego,
a zwłaszcza roli partycypacji społecznej konieczne jest uwzględnienie perspektywy
antropologicznej. Z tego punktu widzenia społecznosc lokalna jest naturalnym miejscem
przejawiania aktywnosci politycznej człowieka 18 . Podejscie to legitymizuje prawa
społeczne i polityczne kazdej jednostki ludzkiej oraz całych grup społecznych.
W konsekwencji prawa polityczne warunkują prawa ekonomiczne, prawa do wolnosci.
A ich ekspresja następuje poprzez „bycie obywatelem” do prawa do „uczestnictwa
w zyciu publicznym” [Osiatynski, 2005]. Przy jednoczesnym dokonaniu załozen
odnoszących się do natury swiata i człowieka oraz wynikających z tego jego praw,
mozliwa synteza obydwu perspektyw.
Perspektywa ideologiczna dotyczy motywow przyjęcia danego postępowania.
Planowanie przestrzenne, jak wykazano, jest przejawem aktywnosci społecznej. Motywy
[Kaminski, 2002, s. 15-17], wymienia trzy perspektywy badan naukowych: ideologiczną, ontologiczną
i metodo-logiczną, pomijając aspekty epistemologiczne badan, por. [Nowak, 1985].
18 W tradycji antycznej człowiek nazywany był przez Arystotelesa „Zoon politicon”, czyli „zwierzęciem
politycznym” lub „zwierzęciem społecznym”. Idea ta utrwaliła się w filozofii i stałą się jednym
z wyznacznikow charakteryzujących istotę człowieczenstwie, konfrontując ją z istotą „bycia
zwierzęciem”.
17
22
wspołuczestnictwa społecznosci w planowaniu przestrzennym mogą wynikac zarowno
z potrzeb materialnych, jak i czysto ideologicznych. Zalezne one są od przyjętych
hierarchii wartosci, ktore mogą koncentrowac się wokoł osi wartosci ekonomicznych,
politycznych i kulturalno-religijnych. Paradygmaty panstwa demokratycznego zapewniają zarowno prawa do ekspresji wartosci, jak i dązenia do osiągania zgodnych z nią
celow. Prawa te dotyczą jednostki ludzkiej, a takze całej grupy społecznej, przy czym,
zgodnie z paradygmatem demokratyczno-liberalnym, sytuacje konfliktowe rozwiązywane są na korzysc interesow jednostki.
Perspektywa epistemologiczna – dotyczy sposobow poznawania i gromadzenia
wiedzy na temat jakiegos zjawiska. Jako nurt filozoficzny zajmuje się refleksją nad nauką.
Celem epistemologicznym jest sformułowanie jak najbardziej powszechnych i jednolitych twierdzen. Na płaszczyznie planowania przestrzennego, ktore okreslic mozna
raczej jako rodzaj praktyki gromadzenie wiedzy o podmiocie i przedmiocie planowania
moze następowac zarowno w drodze dedukcji, jak i indukcji19. Mozliwe jest takze
stosowanie obydwu metod „jednoczesnie”, co czyni metody badawcze planowania
przestrzennego niejednorodnymi.
Monografia w większym stopniu prezentuje podejscie bliskie perspektywie
epistemologicznej. Analizy oparte zostały na własnych doswiadczeniach, zebranych
w czasie wykonywania zawodu urbanisty, w roli projektanta, urzędnika, uczestnika
działan organizowanych przez organizacje pozarządowe, a takze w roli naukowca i dydaktyka. Podstawą analiz były publikowane badania przeprowadzone w innych
jednostkach badawczych, przywołane w tresci pracy.
1.4. Tezy
1.
2.
3.
4.
5.
19
Na potrzeby monografii sformułowano następujące tezy:
Ocena uzytecznosci i skutecznosci planowania przestrzennego mozliwa jest wyłącznie przez pryzmat dokładnej definicji podmiotu oraz innych uczestnikow
planowania przestrzennego.
Aktywny udział wszystkich uczestnikow planowania przestrzennego jest warunkiem
obiektywizacji i skutecznosci planowania we wszystkich jego etapach.
Polami wspołdziałania między uczestnikami planowania przestrzennego są aktywnosci polegające w szczegolnosci na wspołzarządzaniu przestrzenią, kontrolowaniu oraz
dyskusji planistycznej.
Planowanie przestrzenne we wszystkich swoich fazach moze byc rozumiane jako
rodzaj umowy społecznej, w ktorej stronami są poszczegolne podmioty, wspołpodmioty i inni uczestnicy posiadający okreslone, rozne zakresy swobody i kompetencji.
Istnieje taki model teoretyczny systemu planowania przestrzennego, w ktorym osiągane są ogolne cele planowania, przy szerokim zakresie swobody wszystkich uczestnikow planowania.
Podejscie indukcyjne często przeciwstawiane jest mysleniu dedukcyjnemu. To pierwsze jest metodą
opartą na doswiadczeniu, ktorego wyniki mogą weryfikowac wczesniejsze załozenia. Dedukcja, z kolei,
oparta jest na mysleniu racjonalnym, ktorego celem jest tworzenie modelow idealnych, docelowych
(Didier J., Słownik Filozofii, Ksiąznica, Katowice 2006).
23
2. ZAŁOŻENIA – UWARUNKOWANIA WEWNĘTRZNE SYSTEMU
PLANOWANIA PRZESTRZENNEGO
2.1. Pojęcie planowania przestrzennego
Samo pojęcie planowania przestrzennego, chociaz lokalizowane między innymi
w obrębie zagadnien prawnych, nie zostało dotychczas zdefiniowane jednoznacznie
prawnie i ustawowo. Definicja taka nie została dotychczas sformułowana ani w polskim
systemie prawnym, ani w zadnym z innych znanych systemow planistycznych w Europie.
Pod względem prawnym pojęcie to wydaje się więc chwiejne [Domanski, 1994]. Definicji
planowania przestrzennego nalezy zatem poszukiwac na gruncie pozaprawnym,
w sferach naukowej i praktycznej.
Szczegolne miejsce w dyskusji dotyczącej tego terminu zajmuje problem, czy
planowanie przestrzenne moze byc uwazane w większym stopniu za naukę czy raczej za
praktykę. Z jednej strony planowaniem zajmują się przeciez nie tylko praktycy: planisci
przestrzenni, ale takze naukowcy, z drugiej jednak, pomimo wielu prob, nie stworzono
dla planowania przestrzennego istotnych, autonomicznych, obiektywnych i unikalnych
metod ani narzędzi badawczych.
Samo pojęcie planowania wywodzi się ze słowa „plan”20, ktore w rozumieniu
potocznym znaczy płaski rysunek, odwzorowujący pewną sytuację przestrzenną.
Planowanie moze byc więc rozumiane analogicznie jako prosta czynnosc polegająca na
tworzeniu planow. W istocie jest jednak czyms więcej niz tylko prostym odwzorowywaniem. Tak rozumiane planowanie przestrzenne jest działalnoscią kreacyjną.
2.1.1. Planowanie przestrzenne jako teoria
Przy probie sformułowania definicji planowania przestrzennego na gruncie
teoretycznym nalezy stwierdzic, ze jego teoretyczne podstawy mają swoje zrodła na
gruncie innych, autonomicznych obszarow naukowych, ktorych rdzen pola badawczego
nie koncentruje się na kwestiach przestrzeni. Planowanie przestrzenne znajduje się w
zasięgu zainteresowania nauk ekonomicznych, geograficznych, przyrodniczych, społecznych oraz, w zakresie celow oraz narzędzi planistycznych, w zasięgu zainteresowania
nauk teorii organizacji i zarządzania. Co zaskakujące, naukowe teorie architektury
bardzo sporadycznie i incydentalnie sięgają do zagadnien planowania przestrzennego.
Znane definicje planowania przestrzennego podzielic mozna na trzy grupy:
 definicje teoretyczne i systemowe,
20
Encyklopedia PWN, www.encyklopedia.pwn.pl, 2012.
24
 definicje rownowazące,
 definicje realne i opisowe.
Definicje teoretyczne to definicje akcentujące wątki teoretyczne planowania
przestrzennego, sformułowane w obrębie innych, odrębnych nauk. Skupiają się one na
specyficznych zagadnieniach: społecznych21, ekonomicznych22, przestrzenno-organizacyjnych 23 . W pewnym zakresie starają się one zintegrowac podejscie sektorowe
w uogolnioną postac systemową. Jezeli system rozumiec będziemy jako „zbior
elementow powiązanych wzajemnymi relacjami i sprzęzeniami między nimi a srodowiskiem”24, to planowanie przestrzenne z pewnoscią moze byc traktowane jako pewien
złozony system, składający się z elementow, ktorymi są narzędzia planistyczne.
Definicje rownowazące to definicje probujące w zrownowazonych proporcjach
odniesc się zarowno do wątkow praktyki, jak i teorii planowania. Traktują one
najczęsciej planowanie przestrzenne jednoczesnie jako dziedzinę wiedzy i nauki oraz
praktyki25.
Definicje teoretyczne i rownowazące zaliczyc mozna do grupy definicji nominalnych,
nazywających pojęcie planowania przestrzennego.
Drugą, odrębną grupą stanowią definicje realne, ktore koncentrują się na nazywaniu
i opisywaniu samego działania. Opis taki zawiera dane charakteryzujące samo działanie
za pomocą roznych cech i wskaznikow. W zakresie planowania przestrzennego opis ten
dotyczy zarowno narzędzi, jak i celow planistycznych. Narzędzia i cele są szeroko
opisywane w literaturze zarowno o charakterze naukowym, jak i praktycznym, a zatem
podejscie to reprezentuje jednoczesnie typ definicji rownowazących.
Planowanie przestrzenne jest opisywane często jako „racjonalne wykorzystanie
zasobow srodowiska” [Zawadzki, 1985] lub jako specyficzne narzędzie, ktore słuzy tym
celom. Cele opisywane są zarowno na płaszczyznie społecznej, ekonomicznej, jak
i srodowiskowej. Planowanie zatem jest charakteryzowane jako działalnosc słuząca
osiąganiu celow materialnych i pozamaterialnych. Nadrzędnym, rzadko podwazanym
celem planowania jest jednak rozwoj zarowno w ujęciu ilosciowym, jak i jakosciowym.
Najbardziej uogolnione definicje realne opisują planowanie przestrzenne jako
„działalnosc polegającą na zmianie istniejącego zagospodarowania przestrzennego lub
ochronie jego wartosci – zgodnie z przyjętymi celami” [Instytut Gospodarki
Przestrzennej i Krajobrazu, 2002].
Samo pojęcie przestrzeni moze byc definiowane zarowno w ujęciu realistycznym, jak
i idealistycznym 26 . Przestrzen realna to przestrzen mająca cechy fizyczne, cechy
pozwalające na dokonanie opisu trzech wymiarow przestrzeni oraz innych cech
fizycznych. Przestrzen idealna prezentuje przestrzen w ujęciu idealistycznym,
„Planowanie przestrzenne to narzędzie realizacji celow społecznych i zaspokajania potrzeb i aspiracji
ludzkich”, Pioro Z., Przestrzen i społeczenstwo – z badan ekologii społecznej, PWN, Warszawa 1982,
s. 23.
22 „Planowanie przestrzenne to racjonalne wykorzystanie srodowiska drogą rozmieszczenia srodkow
trwałych”, Zawadzki S.M., Podstawy planowania regionalnego, PWE, Warszawa 1969, s. 8.
23 „Planowanie przestrzenne to sfera działalnosci człowieka związana z rozmieszczeniem funkcji oraz
planowanym zagospodarowaniem terenu”, Regulski J., Planowanie miast, Panstwowe Wydawnictwo
Ekonomiczne, Warszawa 1986, s. 12.
24 Bertalanffy L., Ogolna teoria systemow: podstawy, rozwoj, zastosowanie, Polskie Wydawnictwa
Ekonomiczne, Warszawa 1984.
25 „Planowanie jest to dziedzina wiedzy i praktyki zajmująca się racjonalną organizacją przestrzeni dla
potrzeb społeczenstwa”, Malisz B. [1981], s. 21.
26 Bajerowski T. [2003] utozsamia przestrzen realną z pojęciem fizycznym, natomiast przestrzen idealną
z pojęciem matematycznym. Te dwie przestrzenie są przedmiotem zarowno badan naukowych
(matematycznych), jak i praktycznych (w tym planistycznych).
21
25
przestrzen niemierzalną fizycznie, ale mozliwą do prezentacji za pomocą wskaznikow
matematycznych, liczbowych. Przestrzen idealna to pojęcie uogolnione, w pełni
teoretyczne. Przestrzen taka moze byc przedmiotem badan naukowych i teoretycznych.
W ramach pojęcia przestrzeni, niezaleznie od ujęcia fizycznego czy matematycznego,
mozliwe jest wyodrębnienie tzw. przestrzeni fazowych – to znaczy przestrzeni
o pewnych zredukowanych wymiarach 27 . Na potrzeby niniejszej pracy pojęcie
przestrzeni fazowych zastąpiono tozsamym pojęciem przestrzeni wielowymiarowych.
Przestrzenie wielowymiarowe definiowane są jako przestrzenie odwzorowujące
i ograniczające się do pewnych zdelimitowanych wymiarow, domen i zakresow.
Bajerowski T. wyroznia trzy wymiary: ekologiczny, ekonomiczny i społeczny
[Bajerowski, 2003].
Rys. 1. Rodzaje przestrzeni: fizyczna i matematyczna
Fig. 1. Two kinds of space: physical and mathematical
Zrodło: opracowanie własne.
Bazując na takich załozeniach w ramach przestrzeni wielowymiarowej mozliwe jest
takze przyjęcie większej liczby wymiarow: społecznego, technologicznego, ekonomicznego, ekologicznego, politycznego28. W tym przypadku mowimy o przestrzeni
pięciowymiarowej. Teorie przestrzeni trojwymiarowej i pięciowymiarowej nie są ani
alternatywnymi, ani konkurencyjnymi. Mieszczą się w ramach ogolnej teorii przestrzeni
fazowych lub wielowymiarowych. Mozliwe jest takze inne wyodrębnienie wymiarow
przestrzeni. Istotą teorii jest zwrocenie uwagi na wielowymiarowosc, wieloaspektowosc
przestrzeni, będącej przedmiotem planowania przestrzennego. Mozliwe byłoby tez
zastosowanie pojęcia „wieloprzestrzeni”, ktore byłoby jedynym neologizmem w pracy.
W dalszym ciągu, niezaleznie od liczby wyodrębnionych wymiarow, jest to ta sama
przestrzen. Niezaleznie od liczby wyodrębnionych wymiarow, jednym z nich zawsze
Bajerowski T. dokonuje dalszego podziału przestrzeni na przestrzenie fazowe, to jest przestrzenie
o zredukowanych wymiarach. Definiuje w zasadzie tylko dwa rodzaje takich przestrzeni: ekonomiczną
i ekologiczną, ktore tworzą wspolnie przestrzen planistyczną [Bajerowski T., 2003, s. 22].
28 Charakterystyka domen oparta na podejsciu STEEP (domeny: społeczne, technologiczne, ekologiczne,
ekonomiczne, polityczne), PEST (domeny: polityczne, ekologiczne, społeczno-kulturowe, technologiczne) są często stosowaną metodą do budowy typologii czynnikow w analizach strategicznych,
w szczegolnosci w badaniach zmian w przestrzeni lub zmian uzytkowania przestrzeni oraz rozwoju, por.
[Lisinski, 2004, s. 87].
27
26
będzie przestrzen fizyczna. Przestrzen wielowymiarową mozemy zatem traktowac jako
przestrzen mającą pewne cechy fizyczne, a więc przestrzen realną. W przestrzeni
fizycznej mają miejsce zjawiska i procesy występujące w obrębie okreslonych wymiarow
i domen. Suma tych wszystkich zjawisk zachodzi lub ma swoje efekty w przestrzeni
fizycznej.
Przestrzen wielowymiarowa moze byc rozpatrywana wyłącznie w ujęciach
dynamicznym oraz złozonym. Własnie tak rozumiana przestrzen jest przedmiotem
planowania przestrzennego i tworzy tzw. przestrzen planistyczną29.
Zdefiniowanie przestrzeni planistycznej jako sumy domen przestrzeni wielowymiarowej jest istotne zarowno z punktu widzenia całego procesu planistycznego, jak
i niniejszej pracy. Jest to pojęcie dosc odległe od matematycznego i fizycznego
przestrzeni. Nie uniemozliwia jednak stosowania nauk przyrodniczych, w tym fizycznych i matematycznych jako waznych instrumentow badawczych30.
Rys. 2. Trzy wymiary przestrzeni trojwymiarowej: społeczny, srodowiskowy, gospodarczy;
przestrzen fizyczna jest elementem kazdego z tych wymiarow.
Fig. 2. Three domains of three-dimensional space: social, environmental and economy domain;
physical dimension is a element of every dimension.
Zrodło: opracowanie własne.
Działalnosc planistyczna czy, mowiąc inaczej, praktyka planistyczna rozgrywająca się
w przestrzeni planistycznej oddziałuje zatem na kazdy z wymiarow przestrzeni wielowymiarowej. Jezeli konsekwentnie planowanie przestrzenne okreslac będziemy jako
rodzaj praktyki, a jego cele będziemy lokowac jednoczesnie w okreslonych wymiarach
(domenach) przestrzeni wielowymiarowej, to okaze się, ze będzie ono determinowac
rozne dziedziny i wymiary aktywnosci, ktore realnie i materialnie „dzieją się” w przestrzeni fizycznej.
Bajerowski T. (red.): Podstawy teoretyczne gospodarki przestrzennej i zarządzania przestrzenią,
Wydawnictwo Uniwersytetu Warminsko-Mazurskiegom, Olsztyn 2003, s. 18.
30 Istnieje wiele modeli matematycznych i fizycznych opisujących przestrzen planistyczną; były one
tworzone przez matematykow i teoretykow planowania przestrzennego, jak np. modele dyfuzji
migracyjnych [Haegerstrand, 1952], modele sieci osadniczych Christallera i Loescha, modele
ekonomiczne [Harvey, 1992], modele lokalizacyjne Webbera czy modele substytucji przestrzennej
Predhoela [1925]. Wszystkie są modelami matematycznymi i teoretycznymi. Ich zastosowanie
praktyczne było i jest nadal jednak dosc ograniczone.
29
27
Przestrzen fizyczna moze byc traktowana jako dobro zarowno w aspektach
srodowiskowych, społecznych31, jak i czysto ekonomicznych32. Wartosc przestrzeni
fizycznej w ujęciu teoretycznym wynika z dwoch przesłanek:
 kazda z domen rozwoju wymaga dostępu do okreslonych zasobow33, przy czym,
w kazdej, z wymienionych wyzej płaszczyzn przestrzen jest tym dobrem, ktore
z jednej strony jest niezbędne, a z drugiej – niemozliwe do zastąpienia,
 przestrzen jest tym rodzajem dobra34, ktorego zasobow nie jestesmy w stanie
pomnozyc35.
Przestrzen jako taka moze byc przedmiotem badan roznych dziedzin nauki; moze byc
opisywana wieloaspektowo. W metodach badawczych, w teorii planowania, w zakresie
zarządzania i organizacji przestrzeni utrwalone zostało podejscie systemowe36. Takie
ujęcie teoretyczne przestrzeni charakteryzuje ją jako przedmiot dynamiczny, zmienny
w czasie. Owa zmiennosc jest nieodłącznym składnikiem planowania przestrzennego.
Najogolniejsze definicje opisowe planowania przestrzennego odnoszą się przede
wszystkim do kwestii celow. Planowanie przestrzenne jest rozumiane jako działanie
oparte na podstawach teoretycznych i naukowych oraz praktycznych, ktorego celem jest
zmiana przestrzeni dla zycia ludzi [Bohm, 2006].
Elementy takiego podejscia widoczne są zarowno w marksowskim „kapitale”, jak i w durkheimowskiej
morfologii społecznej: „(...) konstytucja podłoza bezposrednio lub posrednio wpływa na wszystkie
zjawiska społeczne, podobnie jak zjawiska psychiczne pozostają w bezposrednim lub posrednim
związku ze stanem mozgu jednostki” [Jałowiecki B., Szczepanski S.M., 2006, s. 315].
32 Regulski J. wyroznia dwie sfery funkcjonowania przestrzeni (miejskiej) w strukturach materialnych
(zagospodarowania przestrzennego) oraz w strukturach niematerialnych (informacyjno-społecznych
i gospodarczych) [Regulski, 2005].
33 Szerokie pojmowanie przestrzeni jest obecne juz u Arystotelesa, ktory przedstawił teorię miejsca –
topos, w ktorej przestrzen jest sumą wszystkich miejsc, polem o wielu kierunkach i własciwosciach.
Zgodnie z tezami Norberg-Schulz Ch. [2000]: „większosc działan człowieka zawiera w sobie aspekt
przestrzenny (...) Aby człowiek mogł spełniac swoje zadania musi „rozumiec” relacje przestrzenne
i budowac z nich koncepcję przestrzenną (...) Podczas gdy przestrzen pragmatyczna zwierząt jest funkcją
ich wrodzonych instynktow – człowiek by mogł działac, musi się nauczyc, jakiej orientacji potrzebuje”.
Przestrzen nie jest więc tylko rzeczą, ale takze rzeczą wykreowaną i wymysloną. Na bazie tych teorii
istnieje pojęcie „przestrzeni społecznej”, ktora jest terminem metaforycznym i nie ma denotatu
społecznego [Jałowiecki B., Szczepanski M.S., 2006, s. 314].
34 Przestrzen jest uznawana jako „dobro” w wielu aspektach. Według F. Znanieckiego przestrzen jest
wartoscią jako element ogolniejszego systemu wartosci, w stosunku do ktorego uzyskuje ona dopiero
tresc. Według F. Znanieckiego [1938]: „wartosc przestrzeni jest składnikiem jakiegos nieprzestrzennego
systemu wartosci, w odniesieniu do ktorego posiada swoistą tresc i znaczenie. Moze to byc system
religijny, estetyczny, techniczno-wytworczy, ekonomiczny i społeczny. (...) Zespoły ludzkie, zwłaszcza
tworzone przez grupy zorganizowane zwykle mają w sferze zbiorowego władania i działania pewne
wartosci przestrzenne, ktore traktują jako wspolną „wartosc” nie w sensie ekonomicznym, lecz w tym
ogolniejszym znaczeniu”.
35 Przesłanki te przemawiają za traktowaniem przestrzeni jako dobra, z ekonomicznego punktu widzenia,
rzadkiego, a więc takiego, ktore nalezy objąc ograniczeniami w dystrybucji. Jednoczesnie zwraca się
uwagę na niebezpieczenstwa wynikające z „ekonomizacji” przestrzeni; por.: Instytut Rozwoju Miast,
Dylematy Gospodarki Przestrzennej, Krakow 2002. Opisywanie przestrzeni w kontekscie wartosci
ekonomicznej i społecznej istniało od początkow planowania przestrzennego oraz epoki industrialnej.
Obie perspektywy myslenia istnieją rownolegle. Na dwoistosc wartosci przestrzeni zwracają uwagę
Jałowiecki B. i Szczepanski M.S. (2006) okreslając, ze przestrzen „ma wartosc” w sensie ekonomicznym
i „jest wartoscią” w sensie niematerialnym, w tym „społecznym”. Pierwsza wartosc usankcjonowania jest
prawnie poprzez własnosc, druga poprzez sposob uzytkowania i zagospodarowania.
36 Podejscie to jest prezentowane szeroko w literaturze poswięconej teorii planowania przestrzennego;
jest ono niewątpliwie przejawem dązenia do integracji nauk i pokonywania barier
międzydyscyplinarnych oraz poszukiwania ogolnego i sformalizowanego języka badan oraz sterowania.
Por. Kozminski A.K., Ogolna teoria systemow, przedmowa, Warszawa 1984, Poskrobko B., Zarządzanie
srodowiskiem, PWE, Warszawa 1998, Regulski J., Planowanie miast, PWE, Warszawa 1986.
31
28
Rys. 3. Pięc wymiarow przestrzeni pięciowymiarowej, według modelu STEEP: S – wymiar
społeczny, T – wymiar technologiczny, E – wymiar ekonomiczny, E – wymiar
ekologiczny, P – wymiar polityczny
Fig. 3. Five domains of five-dimensional space, according to the STEEP scheme: S – social,
T – technological, E – economy, E – environmental, P – political domain, source
Zrodło: opracowanie własne.
Pojęcie „planowania przestrzennego”, na potrzeby niniejszej pracy, mozemy opisac
jako: system działan o charakterze praktycznym i organizacyjnym realizowanych
w przestrzeni fizycznej, podejmowanych przez okreslone szczeble administracji
terytorialnej mające na celu opanowanie zmian w tejze przestrzeni37. W obrębie tak
zdefiniowanego planowania miescic się będą czynnosci wykonywane w ramach kazdej
z faz: konstytutywnej, adaptacyjnej i monitoringu, o ktorych mowa będzie w dalszej
częsci. Jak wspomniano wyzej, planowania nie mozna utozsamiac wyłącznie ze
sporządzaniem dokumentow planistycznych.
W otoczeniu demokratycznego panstwa prawa, budowa tego systemu oraz okreslone
kompetencje usankcjonowanie są na mocy przepisow rangi ustawowej 38. Z załozenia,
ustrojowo, kompetencje te przypisane są administracji publicznej; na szczeblu
centralnym – administracji rządowej, na pozostałych szczeblach – administracji
samorządowej. Administracji publicznej w tym, w szczegolnosci samorządom
przysługuje niezbywalne „władztwo planistyczne”. Proceduralnie kompetencje te są
ulokowane w organach rządowych, a na szczeblach samorządowych w ciałach
przedstawicielskich, będących organami administracji publicznej.
W systemach panstwowych system planowania przestrzennego jest silnie związany z okreslonymi
szczeblami administracji publicznej. W Polsce, system ten realizowany jest na szczeblach krajowym,
regionalnym (administracyjnie utozsamianym z samorządowym wojewodztwem) oraz na szczeblu
lokalnym (ograniczonym administracyjnie do samorządowej gminy). Kazdy z tych szczebli odpowiada za
prowadzenie polityki przestrzennej zgodnie z własciwoscią terytorialną i rzeczową.
38 W Polskich warunkach prawnych system planowania przestrzennego regulowany był na mocy wielu
ustaw odnoszących się do roznych aspektow aktywnosci. Wbrew obiegowej opinii system ten nigdy nie
był kształtowany na mocy jednej ustawy „o planowaniu i/lub zagospodarowaniu przestrzennym”.
37
29
Planowanie przestrzenne nalezy rozumiec zatem jako system sterujący składający
się z celow oraz narzędzi uzywanych przez system zarządzający w celu oddziaływania na
system zarządzany, jakim jest przestrzen (fizyczna i wielowymiarowa).
Nieodłącznym czynnikiem planowania przestrzennego jest zmiennosc cech
przestrzeni (zwłaszcza przestrzeni wielowymiarowych) oraz uwarunkowan zewnętrznych otoczenia systemu zarządzanego. Zmiennosc ta ma swoje zrodła w nieustających
procesach transformacji zewnętrznych uwarunkowan kazdego z wymia-row (domen)
przestrzeni.
2.1.2. Planowanie przestrzenne jako praktyka
Na gruncie praktyki planowanie przestrzenne uwazane jest, dosc ogolnie, jako pewna
szczegolna praktyka wykonywana przez planistow przestrzennych. Wyjasnienie takie
oczywiscie nie ma znamion definicji, a jedynie jest pewnym (karykaturalnym) opisem,
mającym charakter bardzo ograniczający i nieuwzględniający pełnego zakresu
funkcjonowania planowania przestrzennego w systemie społeczno-gospodarczym.
Załozenie, ze planowanie jest wyłącznie domeną planistow (lub czasem urzędnikow)
jest, w przekonaniu autora, błędne.
W aspekcie materialnym i praktycznym planowanie przestrzenne jest jednym
z elementow gospodarki przestrzennej. Gospodarkę taką definiuje się jako działalnosc
o charakterze organizacyjnym, realizowanym w okreslonym otoczeniu prawnym i administracyjnym, ktorego przedmiotem jest zmiana w przestrzeni. Zgodnie z klasycznym
definiowaniem39 zarządzania jest ono rozumiane jako sekwencja pewnych czynnosci:
1) planowanie,
2) organizowanie,
3) decydowanie,
4) motywowanie,
5) kontrolowanie.
Planowanie jest zatem etapem wstępnym szerszego procesu gospodarowania czy
zarządzania. Jednoczesnie jest etapem kluczowym, bez ktorego cały proces zarządzania
traci sens. Planowanie moze byc rozpatrywane jednoczesnie jako pewien etap
autonomiczny niezwiązany z kolejnymi, takimi jak organizowanie, decydowanie,
motywowanie czy kontrolowanie. Planowanie rozumiane z kolei jako jedno z wielu
narzędzi gospodarowania przestrzenią.
Zarządzanie, odnosi się do wielu roznych dziedzin aktywnosci gospodarczej
i administracyjnej. Jest tez pojęciem często stosowanym w odniesieniu do zarządzania
przestrzenią oraz planowania przestrzennego. Zawsze jest jednak pewnym działaniem
praktycznym słuzącym realizacji okreslonych celow.
2.1.3. Podmiot i uczestnicy planowania przestrzennego
Zdefiniowanie podmiotu planowania przestrzennego jest jednym z trudniejszych
zadan. Jezeli planowanie przestrzenne będziemy utozsamiac tylko z jedną jego fazą,
39
Zgodnie z klasyczną definicją zarządzanie składa się z kilku faz, z ktorych pierwsza to planowanie
definicje klasyczne odnosiły się głownie do kwestii zarządzania przedsiębiorstwami, w tym ich
zasobami ludzkimi, a w mniejszym stopniu – zarządzania administracją publiczną [Fayol H., 1947, s. 8].
30
polegającą na sporządzaniu dokumentow planistycznych, to tym podmiotem będzie
okreslony organ administracji publicznej. W innych fazach planowania te podmioty
mogą byc inne.
W praktyce organa administracji publicznej ulokowane są w strukturach
organizacyjnych administracji. W otoczeniu panstwa demokratycznego są to organy
przedstawicielskie. Ich przedstawicielstwo opiera się na przyjęciu zasady, ze suwerenem
jest dana społecznosc obywatelska. Załozenie to jest jednym z fundamentow panstwa
demokratycznego. Organom władzy, na mocy konstytucji i ustaw, prawo
przyporządkowuje okreslone kompetencje i uprawnienia. Jednym z nich jest „władztwo
planistyczne”. Z załozenia władztwo to, podobnie jak większosc innych kompetencji
i uprawnien, jest niepodzielne i niezbywalne.
Tak wygląda konstrukcja teoretyczna. Dobrze opisuje ona planowanie przestrzenne
ograniczone do działan proceduralnych w ramach fazy konstytutywnej. Jezeli
planowanie przestrzenne będziemy traktowac jednak szerzej, tak jak to zdefiniowano
wyzej, to pojęcie podmiotu planowania nie jest juz takie oczywiste. Administracja
publiczna staje się jednym z wielu „aktorow”, mających pewien wpływ na zmianę
w przestrzeni.
Oczywiste jest, ze niemozliwa do udowodnienia jest teza, ze jedynym osrodkiem
mającym wpływ na kształt przestrzeni jest administracja samorządowa lub nawet sam
(ogolnie rozumiany) samorząd. W warunkach panstwa demokratycznego i liberalnego
istnieją takze inne osrodki nieumocowane w strukturach samorządowych, mające realny
wpływ na kształt i zmiany przestrzeni. Osrodki te realizują okreslone, partykularne
interesy innych uczestnikow planowania, w tym: inwestorow indywidualnych
i instytucjonalnych. Sfera ta jest silnie rozproszona; cele jakie realizuje najczęsciej
wynikają z przesłanek ekonomicznych; chociaz nie do pominięcia są tez inne czynniki –
pozaekonomiczne i pozaracjonalne. Działanie tych uczestnikow jednak nie wynika
z „władztwa planistycznego”.
Utozsamianie podmiotu planowania przestrzennego z kazdym uczestnikiem
mającym realny wpływ na kształt przestrzeni jest jednak załozeniem błędnym. Nalezy
wyraznie wyodrębnic samorząd lokalny jako jedyny podmiot dysponujący przymiotem
„władzy planistycznej”, a jednoczesnie jedyny podmiot realizujący okreslone cele
planowania przestrzennego. Inne będą cechy uczestnikow, ktorych suwerennosc będzie
ograniczona do procesu inwestycyjnego.
Pozostałe organa, instytucje, organizacje, firmy, osoby (prawne i fizyczne) mogą miec
wpływ na przestrzen, nie będąc podmiotami planowania przestrzennego, a jedynie jego
uczestnikami. Uczestnicy planowania przestrzennego mogą miec realnie znaczący
wpływ na kształtowanie przestrzeni wielowymiarowej, w tym fizycznej, ale ich wpływ
na planowanie przestrzenne jako jeden z elementow gospodarki przestrzennej będzie
z reguły mniejszy od wpływu jaki wywiera podmiot. Wpływ innych uczestnikow nie
będzie mozliwy do pominięcia. Uczestnicy planowania w sposob posredni lub bezposredni, w okreslonych warunkach mogą się takze stawac dysponentami władztwa
planistycznego, przyjmując pozycje typowe dla wspołpodmiotow lub partycypantow.
Pomimo tego, mozna zauwazyc, ze przekształcanie przestrzeni jest zjawiskiem
powszechnym, wynikającym chociazby z wykonywania prawa własnosci, władania lub
nawet tylko normalnego korzystania z przestrzeni40. W tym sensie kazda osoba moze
40
Konsumowanie lub korzystanie z przestrzeni moze miec charakter bezposredni lub posredni. Moze
obejmowac korzystanie z niej na zasadach powszechnych, nieograniczonych w zaden sposob, tak samo
jak korzysta się z powietrza, słonca, klimatu, krajobrazu. Moze tez miec charakter ograniczony,
zastrzezony wyłącznie do okreslonych sytuacji lub uczestnikow.
31
byc i jest uczestnikiem planowania przestrzennego. Jednak nie kazde działanie
w przestrzeni moze byc traktowane jako aktywnosc w zakresie planowania przestrzennego.
Wyraznie nalezy rozroznic planowanie przestrzenne jako jedno z narzędzi
gospodarki przestrzennej, mające na celu osiąganie okreslonych celow, w tym zapobieganie niekorzystnym zmianom w przestrzeni od aktywnosci inwestycyjnej, takze
realizowanej w przestrzeni fizycznej.
Specjalne miejsce w procesie planowania wszystkich faz mają w koncu takze inni
przedstawiciele tzw. sfery merytokracji fachowcy i profesjonalisci: planisci, urbanisci,
architekci. Ich rola i zakres kompetencji nie są (z reguły) sankcjonowane prawnie
i organizacyjnie. Obecnie zawody te funkcjonują w wielu krajach (w tym w Polsce) jako
tzw. zawody reglamentowane lub regulowane, ktorych wykonywanie zalezne jest od
uzyskanych, okreslonych ustawowo, uprawnien lub certyfikatow41. Osobom wykonującym te zwody stawiane są okreslone wymagania wykształcenia, kwalifikacji oraz
praktyki. Dodatkowo, osoby te nawet w trakcie wykonywania zawodu zobowiązane są,
na mocy przepisow korporacyjnych (samorządow zawodowych), do stałego
podnoszenia swoich kwalifikacji. Osoby te związane są m.in. zasadami etyki zawodowej.
Decyzje podejmowane przez przedstawicieli tej sfery wynikają bezposrednio
z umocowania w kompetencjach podmiotu planowania przestrzennego. Jednostką
sporządzającą dokumenty planistyczne jest okreslony organ administracji publicznej,
urbanista jest jednak (na mocy ustawy) jedynym uprawnionym do wykonywania
zawodu, polegającego m.in. na sporządzaniu projektow dokumentow planistycznych.
Dalsze kompetencje tej sfery wynikac powinny z okreslonego mandatu społecznego.
Kolejną grupą zaangazowaną w proces planowania przestrzennego oraz kształtowania przestrzeni są inne grupy społeczne, będące organizacjami zinstytucjonalizowanymi lub niezinstytucjonalizowanymi grupami nacisku. W tej grupie znajdują się
rozne organizacje społeczne, pozarządowe (NGO-sy), grupy lokalne, regionalne,
klanowe, profesjonalne i inne.
Definiowanie pojęc podmiotu, wspołpodmiotu i innych uczestnikow planowania
przestrzennego wydaje się byc jednym z kluczowych kryteriow oceny funkcjonowania
systemu planowania przestrzennego. Jest to czynnik niezbędny w zrozumieniu zasad
funkcjonowania systemu, a w szczegolnosci do zidentyfikowania pol wspołdziałania
uczestnikow planowania.
2.2. Cele planowania przestrzennego
Jak wspomniano wyzej, definicja planowania przestrzennego pod względem
prawnym i metodologicznym jest niejasna i chwiejna. Probą wyjasnienia terminu jest
odrębne zdefiniowanie pojęcia „planowania” oraz „przestrzeni”. Sama definicja
przestrzeni nie jest jednorodna.
41
W trakcie pisania monografii przyjęty został przez Rząd projekt tzw. „ustawy deregulacyjnej”,
przewidujący całkowite otwarcie zawodu urbanisty. Zgodnie z tym projektem wykonywanie zawodu
urbanisty polegające na sporządzaniu dokumentow planistycznych nie będzie wymagało posiadania
uprawnien, ani przynaleznosci do samorządu zawodowego, ani odpowiedniego wykształcenia. Projekt
ten jest szeroko krytykowany zarowno przez stronę „urbanistow”, jak i niektorych przedstawicieli
samorządow terytorialnych.
32
Niejasne i rozmyte jest takze rozumienie podmiotu planowania przestrzennego. Na
potrzeby pracy konieczne jest jednak jasne i dokładne okreslenie zakresu omawianych
przedmiotow badawczych. Planowanie przestrzenne, jako pewien zbior narzędzi
systemu sterującego42, realizuje przyjęte cele podmiotu planowania. Jezeli jednym
z celow pracy jest identyfikacja pol wspołdziałania w ramach systemu planowania
przestrzennego, konieczne jest okreslenie samej istoty tego systemu. Istotne jest
pytanie: na ile i w jakim stopniu planowanie jest przydatnym narzędziem do osiągania
wyznaczonych celow?
Cele te, w teorii planowania przestrzennego, charakteryzuje się, najczęsciej jako:
 racjonalizacja wykorzystania zasobow srodowiska,
 zmierzanie do osiągnięcia ładu przestrzennego,
 zapobieganie konfliktom,
 tworzenie warunkow rozwoju,
 ochrona uznanych walorow i wartosci przestrzeni.
Cele te są lokowane w obrębie szeroko rozumianej ochrony interesu publicznego43.
2.2.1. Racjonalizacja wykorzystania zasobów środowiska
Racjonalizacja wykorzystania zasobow srodowiska, a w szczegolnosci przestrzeni
rozumiana jest jako pewien zobiektywizowany, przyjęty ogolnie za własciwy sposob
kształtowania i wykorzystania przestrzeni. Na ogolnej płaszczyznie planowania
przestrzennego nie jest on zdefiniowany szczegołowo na mocy prawa. Definicje opisowe
oraz praktyka nie są jednoznaczne. Blizsze definicje wyjasniające na czym polega
racjonalnosc albo racjonalizacja zagospodarowania okreslane są częsciej na gruncie
teorii ochrony srodowiska jako racjonalne wykorzystanie jego zasobow44 zarowno
swiata biotycznego, jak i abiotycznego. W tym zakresie jest on definiowany w odniesieniu do pojęcia rozwoju zrownowazonego (ang. sustainable development). Kluczowym
zagadnieniem jest niewątpliwie kwestia przyjęcia odpowiednich kryteriow, mających na
celu obiektywną ocenę czy dany sposob zagospodarowania przestrzeni mozna uznac za
„własciwy”, a tym samym – racjonalny.
Poszukiwanie obiektywnych sposobow oceny cech racjonalnosci wykorzystania
przestrzeni i innych zasobow srodowiska jest jednym z wazniejszych pol badawczych.
Racjonalne jest cos, co jest obiektywnie uzasadnione. Kryteria jego weryfikacji nie są
jednak jasne. Trudno przyjąc, ze jest nią jedynie tzw. dobra praktyka urbanistyczna.
Definicja „dobrej praktyki” moze w istocie byc jeszcze trudniejsza do okreslenia.
Zgodnie z teorią systemową planowania mozemy rozroznic trzy systemy: sterowany, jakim w tym
przypadku jest przedmiot planowania przestrzennego, a więc – przestrzen, sterujący, jakim jest podmiot
planowania oraz trzeci system sterowania, ktory tworzy zbior instrumentow uzywanych przez podmiot
w celu oddziaływania (zarządzania) na przedmiot.
43 W polskim systemie planowania przestrzennego jego cele są zdefiniowane w Ustawie o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym jako: „1)wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki
i architektury; 2) walory architektoniczne i krajobrazowe; 3) wymagania ochrony srodowiska, w tym
gospodarowania wodami i ochrony gruntow rolnych i lesnych; 4) wymagania ochrony dziedzictwa
kulturowego i zabytkow oraz dobr kultury wspołczesnej; 5) wymagania ochrony zdrowia oraz
bezpieczenstwa ludzi i mienia, a takze potrzeby osob niepełnosprawnych; 6) walory ekonomiczne
przestrzeni; 7) prawo własnosci; 8) potrzeby obronnosci i bezpieczenstwa panstwa; 9) potrzeby
interesu publicznego; 10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczegolnosci sieci
szerokopasmowych.” [Dz.U. z 2012 r. Nr 0, poz. 647].
44 Ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Srodowiska [Dz.U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627].
42
33
Trudnosci w zdefiniowaniu pojęcia „racjonalnego wykorzystania przestrzeni”,
o ktorych mowa wyzej, w głownej mierze wynikają ze zmiennosci punktow widzenia,
zaleznych od przyjętej hierarchii wartosci, priorytetow, oczekiwanych celow, a więc cech
zaleznych przewaznie od „punktu widzenia”, a więc postrzegania podmiotu, wspołpodmiotu czy innego uczestnika planowania przestrzennego. Niezaleznie od tego nalezy
przyjąc, ze wyznaczniki racjonalnosci mogą byc zmienne w czasie, a takze uzaleznione
od warunkow lokalnych, miejscowych, a zatem nie zawsze w pełni „obiektywne”.
2.2.2. Ład przestrzenny
Ład przestrzenny jest pojęciem często uzywanym w dyskusjach dotyczących
planowania przestrzennego. W ujęciach potocznym i słownikowym „ład” utozsamiany
jest z „porządkiem”. W potocznym – „ład przestrzenny” rozumiany jest jako porządek,
opisujący sytuację pewnej harmonii w przestrzeni fizycznej. W mniejszym stopniu
sytuacja ta dotyczy przestrzeni wielowymiarowych. Przestrzen fizyczna składa się
z okreslonych elementow i obiektow przestrzennych, w tym budynkow, budowli oraz
w szerokim rozumieniu – zagospodarowania przestrzeni.
Pojęcie zdefiniowane jest na gruncie prawa, jako takie ukształtowanie przestrzeni,
ktore tworzy harmonijną całosc oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie
uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, srodowiskowe,
kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne 45 . Definicja ta w istocie odnosi się do
szerokiego zakresu pojęcia samego terminu „ład”. Jest to pojęcie znacznie wykraczające
poza potoczne rozumienie estetyki i kompozycji. Trzymając się wczesniejszego słownika
pojęciowego, tak rozumiany ład przestrzenny nie odnosi się tylko do przestrzeni
fizycznej, ale takze do przestrzeni wielowymiarowej.
W ujęciu tym ład przestrzenny rozumiany jest jako pewien porządek
charakteryzujący jednoczesnie zarowno relacje między elementami przestrzeni
wielowymiarowej (w tym – fizycznej), społeczne, gospodarcze, jak i srodowiskowe. Ład
przestrzenny mozemy zatem traktowac raczej jako pewien okreslony stan w przestrzeni,
ktory jest efektem pewnych innych „ładow” w okreslonych wymiarach. Taki „ład”
mozemy rozumiec jako normę obiektywną i racjonalną. Nie mozna odmowic
racjonalizmu pojęciu „ładu przestrzennego”, mimo tego ze jest on często traktowany jako
norma nieostra i niemierzalna zadnymi wskaznikami o charakterze prawnym. Aby
rozwikłac tę pozorną sprzecznosc mozna przyjąc, ze ład przestrzenny jest normą
obiektywnie istniejącą, natomiast sposoby jego oceny i kwalifikacji są nieostre i subiektywne.
Ład przestrzenny przez „profesjonalistow” rozumiany jest najczęsciej w trzech
ujęciach, ktore umownie mozna by nazwac perspektywą:
 architektoniczną,
 krajobrazową,
 systemową.
Rozroznienie to wynika częsciowo ze skali, jednak roznice między tymi trzema
ujęciami są duzo głębsze. W tzw. perspektywie architektonicznej ład przestrzenny
postrzegany jest jako budowanie harmonijnych relacji przestrzennych obiektow
budowlanych (zwłaszcza budynkow) z blizszym i dalszym otoczeniem oraz między sobą.
45
Chodzi tu o pojęcie zdefiniowane na gruncie prawa polskiego w Ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [Dz.U. z 2012 r., poz. 647].
34
W perspektywie krajobrazowej pojęcie to jest związane ze znacznie szerszymi
skalami. W skalach tych angazujemy zarowno elementy będące wytworem człowieka,
jak i elementy srodowiska naturalnego. Taki ład w perspektywie krajobrazowej jest więc
syntezą elementow antropogenicznych i naturalnych.
W perspektywie systemowej, ktorej przykładem moze byc cytowana wyzej definicja
ustawowa, ład przestrzenny jest cechą nie tylko form przestrzennych (niezaleznie od ich
skali), ale takze relacji w ramach innych, niezwykle złozonych systemow: funkcjonalnych, srodowiskowych realizowanych w przestrzeni fizycznej oraz społeczno-gospodarczych i kulturowych realizowanych takze, a moze przede wszystkim, w pozafizycznych wymiarach przestrzeni.
Zgodnie z jedną z najbardziej szerokich definicji ład przestrzenny jest jednoczesnie
pewną organizacją przestrzeni oraz sposobem jej funkcjonowania w systemie
społeczno-gospodarczym [Chojnacki, 1992] [Gaczek, 2003]. Cechą takiej organizacji jest
realizacja kryteriow racjonalnosci społecznej umozliwiającej sprawne działanie systemu
oraz utrzymanie stanu srodowiska. Taki ład przestrzenny respektuje zasady
optymalizacji, w szczegolnosci, m.in.:
 jakosci zycia,
 wydajnosci ekonomicznej,
 zmniejszania dysfunkcji,
 ograniczania konfliktow,
 ograniczania degradacji srodowiska.
Na potrzeby monografii przyjęto „perspektywę systemową”, gdyz, zdaniem autora,
w pełni uznaje ona istnienie wzajemnych relacji oraz sprzęzen między płaszczyznami
materialną i pozamaterialną. Takie pojmowanie „ładu” daleko wykracza poza podejscia
wyłącznie architektoniczne i krajobrazowe, ktore koncentrują się na walorach estetycznych i przestrzennych. „Ład” w ujęciu systemowym nie daje się zakwalifikowac jako
wyłącznie „ład przestrzenny”; własciwszym byłoby w tym miejscu uzycie pojęcia „ładu
zintegrowanego”.
2.2.3. Zapobieganie konfliktom
Kolejnym, ogolnym celem planowania przestrzennego jest zapobieganie potencjalnym konfliktom oraz ograniczenie niekorzystnego oddziaływania tych, ktore juz
zaistniały. Natura tych konfliktow moze byc roznorodna i bardzo złozona.
W dyskusji o konfliktach w planowaniu przestrzennym często wyroznia się kilka
roznych wątkow46, ktore dają się uogolnic i uporządkowac na trzech płaszczyznach:
gospodarczej, społecznej i przestrzennej. W kazdej z nich konflikt towarzyszy
rozwojowi, będąc czasem jego efektem ubocznym, czasem motorem, nierzadko
hamulcem. Jednoczesnie, konflikt powstały na jednym obszarze, lub na jednym
z wymiarow, moze generowac dalsze konflikty na innych. Konflikt powstały w wymiarze
srodowiskowym moze ujawniac się w wymiarach: politycznych, społecznych i gospodarczych. Opanowanie takiego konfliktu występującego w przestrzeni wielowymiarowej
jest niezwykle trudne i wymaga zaangazowania wielu bardzo roznorodnych instrumentow.
46
Kaminski Z.J., [2002] wyroznia trzy wątki: planowania gospodarczego, planowania fizycznego rozwoju,
oraz publicznej polityki kierowania rozwojem, [Kaminski Z.J., 2002, s. 29 i nast.].
35
W dyskusji nad konfliktami nie sposob odciąc się od problemow zarządzania
rozwojem i problematyki społeczno-gospodarczej. W kontekscie tematu niniejszej pracy
szczegolna uwaga musi byc zwrocona na te wątki, ktore wiązą się z publiczną polityką
kierowania rozwojem. W wątku tym planowanie i kierowanie rozwojem są traktowane
jako „forma (sterowania) kontroli nad społeczenstwem, ktore stara się pracowac dla
jakiegos wspolnego dobra”47.
Takie planowanie jest więc polem konfliktu między strukturami władzy (w szczegolnosci władzy planistycznej) a ludzmi; a mowiąc szerzej: konfliktu między poszczegolnymi uczestnikami procesu planowania przestrzennego, niezaleznie od roli, jaką oni
pełnią czy przyjmują. Dotyczy to struktur kazdej władzy, niekoniecznie samorządowej.
Jak pokazuje praktyka zarowno ustrojow demokratycznych, jak i niedemokratycznych do
konfliktow między strukturami władzy a ludzmi dochodzi często. Natura tych konfliktow
moze byc rozna. Z całą pewnoscią rozne będą metody ich rozwiązywania.
W takim rozumieniu konfliktu, warto rozroznic termin: „spor”48, ktory zawsze będzie
występował między uczestnikami planowania, od „konfliktu” przestrzennego, mającego
znacznie szersze znaczenie (konflikt: funkcjonalny, estetyczny, srodowiskowy itp.).
W chwili obecnej wydaje się, ze jedynym skutecznym sposobem rozwiązywania tego
typu sporow między uczestnikami jest zapewnienie (w ramach panstwa demokratycznego) szerokiego i aktywnego udziału społecznosci lokalnych w procesie
i procedurach planowania przestrzennego. Wątek ten podnosi rangę i znaczenie
partycypacji społecznej w planowaniu, jednak, jak zauwaza Kaminski Z.J. [2002]: „ciągle
jednak idea kontrolowania zmian uzytkowania terenu przy szerokim udziale
społeczenstwa pozostaje wyzwaniem dla planowania przestrzennego”.
2.2.4. Tworzenie warunków rozwoju
Pojęcie rozwoju, w porownaniu z wczesniej definiowanymi pojęciami, wydaje się
jeszcze obszerniejsze. Encyklopedie i słowniki podają wiele definicji formułowanych na
płaszczyznach wielu nauk. Najbardziej zgeneralizowane ujęcie tego tematu jest obecne
w naukach filozoficznych49. Pojęcie rozwoju na gruncie filozoficznym jest bliskie pojęcia
„postępu”. Jest jednoczesnie zjawiskiem, ktore mozna poddawac ocenom wartosciującym50. Nalezy zwrocic przy tym uwagę, ze ocena taka powinna byc dokonana
z okreslonego punktu widzenia i winna byc w okreslony sposob mierzalna. Załozenie to
jest tym istotniejsze, ze najczęstszą sytuacją jest to kiedy z pewnego punktu widzenia
mamy do czynienia z rozwojem, natomiast w innych – ze stagnacją lub nawet regresem.
Do terminu „rozwoj” konieczne jest dodanie jakis przymiotnikow doprecyzowujących.
Definicja przedstawiona [w:] Herrington J., 1989, Planning process: An Introduction for geographers.
Cambridge University Press, Cambridge, za: [Kaminski Z.J., 2002].
48 Spor to brak zgody w pewnej sprawie, takze kłotnia, awantura, Słownik Języka Polskiego [www.sjp.pl,
12.02.2013.].
49 Zgodnie z definicją Nowej Encyklopedii Powszechnej, PWN, Warszawa 1996 r. rozwoj to „długotrwały
proces kierunkowych zmian danego obiektu, w wyniku ktorych obiekt wykazuje coraz większe
zroznicowanie”. Rozwoj taki jest więc procesem przemian form prostszych do coraz bardziej złozonych
i coraz doskonalszych.
50 Reguła Malthusa opiera się na załozeniu, ze zrodła wzrostu gospodarczego znajdują się w otoczeniu
gospodarki rynkowej, ktora obejmuje sferę popytową. O jego sile wzrostu w sposob deterministyczny
decydują procesy rozwoju ludnosci, ktorymi rządzą reguły matematyczne. Rozwoj gospodarczy
uwzględnia podaz na rynku zywnosci i jest nim limitowany, T.R.Malthus, Prawo ludnosci, Jirafa Roja,
2007.
47
36
Przez wiele lat dominował pogląd, ze generalnie istnieją dwa odrębne pojęcia
rozwoju: ilosciowy i jakosciowy 51 . W praktyce przyjęcie takiego rozroznienia
doprowadziło do trudnosci w ocenie sytuacji, kiedy to osiągano rozwoj jakosciowy przy
regresie ilosciowym i odwrotnie. Zauwazono, ze najczęsciej rozwoj rozumiany jest
w ujęciu ilosciowym, mierzalnymi wskaznikami, np. przestrzennymi czy gospodarczymi.
Rozwoj taki bardzo często pociąga za sobą obnizenie innych wskaznikow,
charakteryzowanych jako „jakosciowe” - np. w domenach społecznych i srodowiskowych. Jednoczesnie regres wskaznikow ilosciowych następuje jednoczesnie wraz ze
wzrostem wskaznikow jakosciowych. Przykładem moze byc gwałtowny przyrost
terenow zurbanizowanych, ktory często pociąga za sobą obnizenie jakosci terenow
wczesniej zabudowanych. Obserwacje te doprowadziły do rewizji pojęcia „rozwoju” jako
wartosci bezwzględnej.
W wyniku generalnego podwazenia rozwoju jako wartosci bezwzględnej,
sformułowana została doktryna rozwoju zrownowazonego (sustainable development)52
jako rozwoju samoograniczającego się i samopodtrzymującego się. Definicja zakłada, ze
regulatorem takiego rozwoju nie moze byc wolny rynek; wymaga on istnienia jakiegos
arbitra lub straznika dobra publicznego53.
Pojęcie „rozwoju zrownowazonego”, w kontekscie celow planowania przestrzennego
wymaga specjalnego potraktowania. Cele planowania przestrzennego polegające na
tworzeniu warunkow rozwoju nalezy odczytywac jako generalną intencję, nierozstrzygającą jednak o szczegołowych rozwiązaniach. Narzędziem do oceny rozwoju jest
doktryna „rozwoju zrownowazonego”.
Przy tej okazji warto zwrocic uwagę, ze planowanie przestrzenne nie jest siłą
sprawczą determinującą rozwoj, a jedynie jednym z wielu instrumentow, ktore mogą
sprzyjac temu rozwojowi i go wspomagac lub podtrzymywac.
Drugą wazną kwestią, na ktorą nalezy zwrocic uwagę jest to, ze rozwoj, zgodnie
zarowno z doktryną, jak i z interpretacją słownikową i prawną, postrzegany jest
w szerokim kontekscie54; nie jest ograniczany np. tylko do rozwoju przestrzennego czy
tylko gospodarczego. Na kwestie rozwoju zrownowazonego nalezy zatem spojrzec
znacznie szerzej niz tylko w ujęciu uwarunkowan ekologicznych. Utozsamianie rozwoju
Roznice między rozwojem jakosciowym i ilosciowym są trudno uchwytne; zgodnie z potocznym
znaczeniem tych dwoch pojęc, rozwoj ilosciowy rozumiany jest jako zwiększanie się okreslonych
parametrow natury materialnej i fizycznej, natomiast rozwoj jakosciowy – jako proces przemian
zmierzających do poprawy „dobrostanu” bez zmiany parametrow ilosciowych. Pojęcia te w zasadzie nie
są przeciwstawne. Z reguły, w praktyce nie jest mozliwe idealistyczne istnienie wyłącznie jednego
rodzaju rozwoju.
52 Sustainable development – rozwoj samopodtrzymujący się, znany w Polsce jako rozwoj zrownowazony,
jest doktryną ekonomii politycznej, zakładająca jakosc zycia na poziomie, na jaki pozwala obecny rozwoj
cywilizacyjny. Doktryna została sformułowana w tzw. raporcie Brundtland WCED z 1987 r.: „na obecnym
poziomie cywilizacyjnym mozliwy jest rozwoj zrownowazony, to jest taki rozwoj, w ktorym potrzeby
obecnego pokolenia mogą byc zaspokojone bez umniejszania szans przyszłych pokolen na ich
zaspokojenie." [www.un.org.documents, 2013]. Doktryna ta definiuje rozwoj jako zjawisko mozliwe do
utrzymania jedynie pod warunkiem wprowadzenia zasady samoograniczania się. Granice rozwoju
powinny wyznaczac sfery najbardziej wrazliwe oraz zdrowie, bezpieczenstwo i poczucie bezpieczenstwa człowieka. Celem takiego rozwoju jest odpowiednie zbalansowanie celow i srodkow, ktore
zapewni sprawiedliwosc społeczną. Wszelkie dobra publiczne powinny byc objęte ochroną.
53 Mowa tu o teorii sformułowanej przez P.A. Samuelsona [1958], a polegającej na podziale dobr na dobra
prywatne, przeznaczone do konsumpcji przez osobę, ktora nabyła do nich prawa, oraz dobra publiczne,
niepodlegające takiej reglamentacji, ani rywalizacji o dostęp do nich. Trzecią grupą dobr są tzw. dobra
merytoryczne, będące w zasadzie wartoscią dodatkową, warunkującą utrzymanie innych dobr.
54 Hipotetycznie nalezałoby rozwazyc, czy analogicznie do ładu zintegrowanego nie mozna by wprowadzic
pojęcia rozwoju zintegrowanego.
51
37
zrownowazonego (ang. sustainable development) wyłącznie z tzw. ekorozwojem jest
błędne.
Jak wspomniano wyzej, przestrzen fizyczna, ale przede wszystkim – wielowymiarowa, będąca przedmiotem planowania ma z natury rzeczy cechy dynamiczne. Stan
destabilizacji przestrzeni będącej złozonym systemem jest stanem powszechnym.
Jednym z celow planowania przestrzennego powinno byc rownowazenie tych
dynamicznych cech. W takich warunkach planowanie polegac moze na trzech rodzajach
oddziaływania:
 rownowazeniu zmierzającym do powrotu do stanu sprzed „destabilizacji”,
 rekonstrukcji rownowagi,
 nieustannym doskonaleniu rownowagi [Wisłocka, 1993].
Pierwsze działanie ma charakter regulacyjny, drugie i trzecie – kreacyjny. W obydwu
przypadkach planowanie przestrzenne jest pewnym ciągłym, permanentnym procesem.
Jezeli planowanie jest procesem rozłozonym w czasie lub wręcz nieograniczonym
czasowo, to zadne jedyne, dobre, doskonałe i trwałe modele, ktore byłyby modelami
statycznymi po prostu nie istnieją.
Jednym z celow planowania przestrzennego będzie więc prognozowanie oraz dostosowywanie się do zmieniających się warunkow55.
2.2.5. Ochrona uznanych walorów i wartości przestrzeni
Jednym z celow planowania przestrzennego jest ochrona uznanych walorow
i wartosci występujących w przestrzeni wielowymiarowej (w tym – fizycznej).
Planowanie przestrzenne winno uwzględniac potrzebę ochronę uznanych wartosci.
Zazwyczaj dzieli się je na wartosci przyrodnicze i srodowiskowe oraz kulturowe.
Powinny byc one zidentyfikowane w jednym z wymiarow przestrzeni wielowymiarowej.
Chroni się zatem cenne i unikalne obszary i obiekty. Ochronie podlegają m.in. budynki
będące swiadectwem rozwoju oraz wyznacznikiem tozsamosci danej społecznosci,
społeczenstwa lub całego narodu.
Cel ten chyba najpełniej realizuje potrzebę ochrony interesu publicznego.
Pojęcie to uzywane bywa najczęsciej w ujęciu prawnym, z ktorego to trafiło do
słownika dyskursu politycznego, potocznego i publicystycznego. Interes publiczny
definiowany jest w konfrontacji z interesem prywatnym56. Z prawnego i czysto pragmatycznego punktu widzenia wywazenie i rozgraniczenie tych interesow ma znaczenie
niebagatelne. W szczegolnosci ochrona interesu publicznego polegac będzie na ochronie
uznanych dobr i wartosci publicznych. Opierając się na teoriach dobr Samuelsona57
wyroznia się ich trzy rodzaje:
Na kwestie dynamiki zmian jednostek osadniczych zwracano uwagę juz w latach 60. XX w. Na potrzeby
takiego dynamicznego planowania stworzono pewną odrębną dziedzinę wiedzy i nauki: „ekistykę”; por.
Doxiadis C., Ekistics. An introduction to the Science of Human Settlements, London 1968 r.
56 Glossa Prawa Gospodarczego: Publiczny interes, stanowiąc sam przez się pojęcie oderwane i niedające
się ując konkretnie, nabiera pełnej tresci dopiero przez zestawienie z prawem poszczegolnej jednostki,
jako namiastki wszelkiej społecznosci. Istnienie bowiem pojęcia publicznosci związane jest ze stanem,
gdy jednostka przestaje zyc zyciem odosobnionym, łącząc się w grupy o podłozu gospodarczym,
ekonomicznym czy politycznym. Wtedy dopiero, oprocz troski zaspokojenia bezposrednio egoistycznych
potrzeb, wyłaniają się zagadnienia wspolne danej zbiorowosci, wymagającej wspolnej akcji
skoordynowanej i niedające się w ramach rozporządzalnych srodkow przez poszczegolne jednostki
rozwiązac" [http://www.czasopisma.pwp.pl/glosa-200410.xml, 2013].
57 Samuelson P.A., The Pure Theory of Public Expenditure, [w:] Review of Economics and Statistics, 1958.
55
38
 dobra prywatne; dostępne w ograniczonym zakresie wyłącznie po nabyciu do nich
odpowiednich praw w ich dysponowaniu,
 dobra publiczne; dostępne w zasadzie wszystkim potencjalnym uzytkownikom,
niepodlegające reglamentacji ani rywalizacji o dostęp do nich,
 dobra merytoryczne; obejmujące pozostałe dobra warunkujące utrzymanie dobr
prywatnych i publicznych, przykładem dobr merytorycznych jest np. infrastruktura techniczna, komunikacyjna, zapewniające ochronę i obsługę innych dobr.
Podział ten dotyczy wszelkich dobr mających jakąs wartosc, takze ekonomiczną,
w szczegolnosci dotyczyc moze takze dobr lokowanych w przestrzeni czy samej
przestrzeni, ktora takze daje się podzielic analogicznie na przestrzen : prywatną,
publiczną i merytoryczną (lub obsługującą).
Ochrona interesu publicznego nie polega jednak wyłącznie na ochronie dobr
publicznych. W załozeniu, ze interes publiczny polega na ochronie dobr publicznych tkwi
wewnętrzna sprzecznosc. W jaki sposob nalezy chronic dobra, ktore z załozenia są
dostępne, bez ograniczen? Interesu publicznego nie mozna utozsamiac wyłącznie
z ochroną dobr publicznych.
Interes publiczny w znaczeniu słownikowym nalezy rozumiec jako sprawę dotyczącą
ogołu ludzi, przeznaczoną, dostępną dla wszystkich. Interes publiczny ma charakter
ogolny, powszechny, społeczny, przeciwny prywatnemu58. Nalezy jednak pamiętac, ze
w ustrojach liberalnych ochrona interesu prywatnego moze byc uznana za wartosc
publiczną59. W związku z tym uzasadnione jest przyjęcie tezy o tym, ze w ustrojach
demokratycznych i liberalnych interes publiczny i prywatny nie są z sobą sprzeczne,
chociaz m.in. moze występowac konflikt.
Interes publiczny jest pewnym zobiektywizowanym systemem dobr opartym na
ogolnie uznawanych wartosciach danej społecznosci lokalnej, czy całego społeczenstwa.
Wartosci te mogą byc lokowane w roznych domenach (ich analiza nie jest przedmiotem
pracy). Nalezy jednak zwrocic uwagę, ze częsc z nich ma swoje bezposrednie odniesienia
do przestrzeni fizycznej i jej elementow.
Jednym z wyzwan planowania przestrzennego jest proba rozwiązania konfliktu
między interesem partykularnym a interesem publicznym60.
Słownik Języka Polskiego: „interes publiczny jest uogolnionym celem dązen i działan, uwzględniających
zobiektywizowane potrzeby ogołu społeczenstwa lub lokalnych społecznosci (…). Moze byc takze
definiowany jako narzędzie kształtujące aktualną sytuację jednostki. Okreslac go mozna interesem
dającym się potencjalnie odniesc do wielu niezindywidualizowanych adresatow, traktowanych jako
jeden podmiot. Istnieją takze proby definiowania interesu publicznego (społecznego) jako
autentycznego interesu wspolnoty postrzeganej jako całosci. W ich skład wchodzą wtedy interesy
publiczne, ktorych ochrona i realizacja jest wymagana bezwarunkowo dla zapewnienia egzystencji,
wspolnego pokojowego zycia społeczenstwa”, [www.krn.pl, 12.01.2012].
59 Izdebski H., Kulesza M., Administracja publiczna, zagadnienia ogolne. Wydanie 3 rozszerzone, Liber,
Warszawa 2004, s. 108.
60 W polskim systemie prawa Kodeks cywilny, art. 5 „Nie mozna czynic ze swojego prawa uzytku, ktory
byłby sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub zasadami wspołzycia
społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uwazane za wykonanie prawa i nie
korzysta z ochrony”. „W granicach okreslonych przez ustawy i zasady wspołzycia społecznego własciciel
moze, z wyłączeniem innych osob, korzystac z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczegolnosci moze pobierac pozytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych
granicach moze rozporządzac rzeczą.” Art.40 Kodeksu cywilnego [Dz.U. Nr 16 z 1964 r., poz. 93 ze zm.].
58
39
2.3. Budowa systemu planowania przestrzennego
Rownie istotna na etapie załozen, jak definicje pojęc podstawowych, jest
charakterystyka budowy systemu planowania przestrzennego. Pod względem funkcjonalnym system planowania przestrzennego dzieli się na:
 planowanie strategiczne,
 planowanie normatywne,
 planowanie operacyjne.
Kazde z tych planowan ma swoje okreslone, wyrozniające cechy i moze byc uznane
za działanie autonomiczne, niepowiązane z innymi. W odniesieniu do planowania
przestrzennego ograniczenie jego zakresu pojęciowego tylko do jednej z wymienionych
dziedzin aktywnosci jest błędne. W podejsciu holistycznym celowe jest zatem
powiązanie tych „planowan” ze sobą. Wowczas kazde z nich moze byc uznane za jedną ze
składowych planowania przestrzennego.
Z reguły planowanie przestrzenne bywa utozsamiane wyłącznie z planowaniem
normatywnym, polegającym na sporządzaniu dokumentow planistycznych. Podejscie
takie jest (w przekonaniu autora) błędne i niesie ze sobą wiele błędnych wnioskow,
widocznych w dyskusji zawierającej tezę o kryzysie planowania przestrzennego.
2.3.1. Planowanie strategiczne
Planowanie strategiczne, rozumiane jako formułowanie celow rozwoju, musi
(z załozenia) odpowiadac ogolnym kryteriom. Celowe jest, aby były one powszechnie
akceptowane, wowczas mozliwe jest uzyskanie większej ich obiektywizacji. Nie ma
planowania przestrzennego bez fazy strategicznej, w ktorej formułowane są (jak
najbardziej obiektywne) cele. Załozenie to jest konieczne do oceny skutecznosci
narzędzi osiągania tych celow. Planowanie strategiczne to cele oraz własciwie dobrane
instrumenty.
Powyzsze załozenie powinno byc traktowane jako podstawowy aksjomat planowania
przestrzennego. Bez przyjęcia celow strategicznych oraz bez podjęcia decyzji o kierunku
rozwoju czy wręcz w ogole o rozstrzygnięciu o potrzebie rozwoju, dalsze planowanie
staje się de facto bezprzedmiotowe. Planowanie strategiczne jest punktem wyjscia do
dalszych form planowania.
Istotne jest oczywiscie rozstrzygnięcie, w jaki sposob (w jakim trybie proceduralnym
i przy uwzględnieniu jakich danych) następuje wspomniana wyzej „obiektywizacja”
celow. Jezeli załozymy, ze strategia ma wyznaczac jakis docelowy punkt w rozwoju,
a jednoczesnie musi uwzględniac mozliwie szerokie, komplementarne i holistyczne
podejscie, to rozwoj ten powinien byc realizowany w roznych wymiarach. Oczywiscie
pojęcie rozwoju nalezy rozumiec tutaj szeroko, identyfikując je, jak wspomniano wyzej,
zarowno z rozwojem ilosciowym, jak i jakosciowym.
Obiektywizacja celow jest zadaniem niezwykle złozonym, gdyz ocena ich
skutecznosci i słusznosci jest mozliwa dopiero w przyszłosci – w fazie monitorowania.
Strategia nie jest więc ani w chwili jej tworzenia, ani tym bardziej w przyszłosci
dokumentem niepodwazalnym. Wiele etapow tworzenia strategii, a zwłaszcza jej oceny
moze miec jednak charakter nieobiektywny. Moze byc w większym stopniu działaniem
opartym na badaniu stopnia zadowolenia społecznosci lub władzy. Stała weryfikacja
oraz odsunięcie w czasie oceny wynikow planowania strategicznego tworzy pewne
40
paradoksy planowania strategicznego. Konieczne jest zmierzanie do pewnej obiektywizacji celow, chociaz instrumenty ich oceny mogą miec charakter nie obiektywny, ale
wynikający z preferencji oceniających. Strategia musi byc stale weryfikowana. Jej
elementy mozna zmieniac, nie mozna jej jednak nie tworzyc.
W jaki sposob zatem rozumiec ową obiektywizację?
Praktyka zna wiele metod budowania strategii oraz ich obiektywizacji, oceny,
waluacji i monitoringu. Typologia metod61 budowy strategii, ze względu na podmiot,
obejmuje zarowno metody eksperckie, społeczne, jak i profesjonalne.
Metody eksperckie obejmują wiele roznych metod, w ktorych przyjmuje się kluczowy
wpływ grupy starannie wybranych ekspertow. W metodach tych obowiązuje zasada
krzyzowej kontroli lub triangulacji wynikow niezaleznie od siebie pracujących
ekspertow. Metoda ta obejmuje zarowno fazę analizy strategicznej, prognozowania, jak
i okreslania priorytetow, celow oraz kierunkow rozwoju.
Metody społeczne polegają z kolei na przyjęciu zasady partycypacji społecznej,
zwłaszcza w fazie formułowania celow oraz kierunkow.
Metody profesjonalne, czasem nazywane metodami matematycznymi, polegają na
decydującym znaczeniu profesjonalistow i praktykow posługujących się odpowiednimi
algorytmami postępowania, opartymi na zasadach matematycznych. W tego typu
metodach przyjmuje się, ze profesjonalista jest jedynie instrumentem wykonującym
okreslone zadania i nie posiada władzy decyzyjnej. Nie moze byc traktowany jako
podmiot strategii. Rola takiego profesjonalisty jest specyficzna, gdyz model taki stawia
bardzo wysokie wymagania profesjonalne oraz etyczne takiej osobie. Profesjonalista
powinien byc „przezroczysty”.
Wiele metod budowy strategii łączy w sobie jednoczesnie zarowno elementy metod
eksperckich, społecznych, jak i profesjonalnych. Bardzo często faza analizy sytuacji
strategicznej lezy w gestii profesjonalistow, faza tworzenia projektu strategii, celow
i kierunkow rozwoju – w gestii ekspertow, a weryfikacja, dyskusja, potwierdzenie oraz
przyjęcie strategii – w gestii społecznej.
Jednym z wazniejszych kryteriow typologii metod planowania strategicznego jest
obiektywizacja wynikow. Zgodnie z takim kryterium metody budowy strategii mozemy
podzielic na trzy grupy:
 metody pozbawione instrumentow organizacyjnych i metodycznych obiektywizujących wynik,
 metody wykorzystujące proste instrumenty organizacyjne obiektywizacji metod,
 metody wykorzystujące złozone, rownoległe instrumenty i techniki obiektywizacji
wynikow [Lisinski, 2004].
Mozliwosci poszukiwania obiektywizacji celow i kierunkow przyjętych w strategii
lezą w ciągłym poddawaniu ich dyskusji, w tym takze dyskusji publicznej. Moze byc ona
prowadzona oczywiscie w ramach procedur planistycznych, jednak nie moze się do nich
ograniczac. Konieczne jest zastosowanie w tym celu szerszych technik społecznych
i politycznych.
61
Typologia metod planowania strategicznego obejmuje zasadniczo trzy płaszczyzny klasyfikacji:
płaszczyznę sposobu prowadzenia badan, zakresu zastosowan oraz warunkow obiektywizacji, w ramach
kazdej z tych płaszczyzn wyroznia się grupy kryteriow klasyfikacji metod; por. [Lisinski M., 2004],
z punktu widzenia niniejszej pracy najbardziej interesująca jest typologia obiektywizacji wynikow.
41
2.3.2. Planowanie normatywne
Planowanie normatywne obejmuje najistotniejszą, z proceduralnego punktu widzenia, częsc planowania przestrzennego. Obejmuje ono wiele działan, ktore z jednej strony
mogą byc traktowane jako formułowanie kierunkow i sposobow osiągania celow,
natomiast z drugiej strony są postrzegane jako zasadnicza czesc planowania, gdyz są
utozsamiane z tworzeniem (konstytuowaniem) dokumentow planistycznych. Nie dosc,
ze cały proces planowania utozsamiany jest z aktem tworzenia planow i innych
dokumentow, to jeszcze najczęsciej jest on rozumiany jako akt jednorazowy czy nawet
incydentalny.
W ten sposob planowanie często jest rozumiane jako czynnosci mające miejsce
pomiędzy przystąpieniem do sporządzania dokumentu a przyjęciem go. Głownym
„rezyserem i aktorem” takiego planowania jest administracja publiczna, mająca
przymioty władzy planistycznej oraz urbanista, pełniący rolę eksperta, profesjonalisty,
„merytokraty” funkcjonującego poza systemem władzy administracyjnej i społecznosci
lokalnej, ale wykonującego zadania z ich nadania.
W Polskim systemie prawnym planowanie normatywne jest ograniczone do
czynnosci polegających na sporządzaniu dokumentow planistycznych, o ktorych mowa
w dokumentach rangi ustawowej62. Podejscie polegające na tym, ze cała problematyka
planowania przestrzennego miesci się w granicach stosownej ustawy przyczyniła się
zapewne w decydującym stopniu do ograniczenia planowania przestrzennego wyłącznie
do planowania normatywnego. Do rozwazenia jest teza o zrodłach kryzysu planowania
przestrzennego w traktowaniu go jako instrumentu prawnego i normatywnego, a nie
jako złozonego systemu koncentrującego się na zagadnieniach przestrzennych, ale
dotykającego wielu aspektow rozwoju takze ekonomicznego, społecznego,
srodowiskowego.
W niniejszej pracy swiadomie został wprowadzony dodatkowy, rozszerzający podział
planowania na jego fazy, obejmujące nie tylko częsc konstytuowania dokumentu
planistycznego, ale takze fazę adaptacji (wprowadzenia, introdukcji w zycie) i fazę
monitoringu, o ktorych będzie mowa w dalszej częsci.
2.3.3. Planowanie operacyjne
Samo planowanie operacyjne utozsamiane jest często z tzw. urbanistyką operacyjną
[Noworol, 1998]. W polskich warunkach prawnych i tradycji urbanistycznej nie daje się
ono jednak wyodrębnic jako autonomiczna częsc planowania przestrzennego. W innych
europejskich systemach planistycznych „operacjonalizacja” planowania zyskuje na coraz
większym znaczeniu, przejmując z jednej strony pewne cechy planowania normatywnego, a z drugiej pewne cechy metod zarządzania obiektami poprzez zarządzanie
projektami63.
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [Dz.U. z 2012, poz. 247] reguluje procesy,
procedury tworzenia oraz zakres ustalen dokumentow planistycznych: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowan i kierunkow zagospodarowania przestrzennego, plan
zagospodarowania przestrzennego wojewodztwa oraz koncepcję zagospodarowania przestrzennego
kraju.
63 Zarządzanie projektami (ang. project management), zarządzanie poprzez projekty jest znanym
systemem zarządzania stosowanym w przedsiębiorstwach, organizacjach i innych systemach.
Zarządzanie projektami koncentruje się na kwestiach realizacji przedsięwzięc, alokacji srodkow
62
42
Planowanie operacyjne rozumiane jest jako koordynacja działan o charakterze
organizacyjnym, zmierzających do realizacji okreslonego zadania, najczęsciej
o charakterze inwestycyjnym. W sytuacjach bardziej złozonych inwestycji dokument
planowania operacyjnego moze przyjmowac postac programu, obejmującego wszelkie
działania (takze działania pozainwestycyjne). Przykładem takiego programu mogą byc
w pewnym zakresie lokalne programy rewitalizacji, sporządzane na szczeblu gminnym.
Celowe jest rozstrzygnięcie kwestii następstwa i sekwencyjnosci rodzajow
planowania. Czy planowanie strategiczne zawsze poprzedza planowanie normatywne?
Czy planowanie normatywne zawsze poprzedza planowanie operacyjne? Czy
planowanie operacyjne zawsze jest zwienczeniem i zakonczeniem całego procesu
planowania?
Tabela 1
Przykładowe dokumenty sporządzane w fazie konstytutywnej
w polskim systemie planowania przestrzennego
Rodzaj
planowania
Przykładowe dokumenty, opracowania
Planowanie
strategiczne
 Strategia rozwoju jednostki i obszaru (gminy, powiatu, wojewodztwa,
obszaru funkcjonalnego lub innych)
 Strategie szczegołowe
 Plan rozwoju lokalnego
 Studium uwarunkowan i kierunkow zagospodarowania przestrzennego
Planowanie
normatywne
 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
 Studium uwarunkowan i kierunkow zagospodarowania przestrzennego
 Plan zagospodarowania przestrzennego wojewodztwa
 Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju
 Programy rozwoju
 Programy rewitalizacji
 Zintegrowane projekty zagospodarowania terenu, projekty budowlane
Zrodło: opracowanie własne.
Planowanie
operacyjne
Z całą pewnoscią planowanie strategiczne obejmuje takie czynnosci, bez ktorych nie
jest mozliwe sensowne planowanie normatywne i operacyjne. Planowanie normatywne
tworzy pewne ramy prawne dla operacjonalizacji zagospodarowania przestrzeni. Z tego
punktu widzenia planowanie normatywne moze byc uznane za jeden z instrumentow
planowania operacyjnego. Trzeba jednak pamiętac, ze dokumenty wytworzone
w planowaniu normatywnym mają znacznie szersze zadania i zastosowania niz
stanowienie jedynie podstawy prawnej do pozwolen na budowę.
Zaleznosci merytoryczne, zawartosci poszczegolnych form planowania nie zawsze
będą się jednak przekładac na zaleznosci czasowe. W praktyce wszystkie rodzaje
planowania prowadzone są często w jednym czasie, rownolegle. Takie są wymagania
wspołczesnego planowania reagującego szybko i elastycznie na nowe zjawiska.
Szczegołowe zaleznosci między wszystkimi rodzajami planowania dają się rozpoznac
dopiero po identyfikacji faz planowania przestrzennego.
finansowych, alokacji odpowiedzialnosci uczestnikow zarządzania. Ten sposob zarządzania jest
stosowany w coraz szerszym zakresie w innych dziedzinach, takze w obszarze zarządzania przestrzenią.
43
2.4. Fazy planowania przestrzennego
W ramach systemu planowania przestrzennego (we wszystkich jego formach) dają
się wyodrębnic trzy fazy:
 konstytutywna,
 adaptacyjna,
 monitoringu.
Są to fazy opisujące poszczegolne etapy działania planowania przestrzennego,
w kazdym z jego trzech form. Fazy te opisują zarowno etap sporządzania (wytwarzania)
danego dokumentu lub opracowania, jak i etapy jego działania polegającego na
wprowadzaniu okreslonych ustalen w zycie, a takze fazy monitorowania i oceny skutecznosci działania.
Relacje pomiędzy tymi fazami mają charakter chronologiczny (kazde z nich jest
umiejscowione w konkretnym czasie), a takze charakter hierarchiczny. Zgodnie
z przyjętym podziałem pewne fazy związane są z czynnosciami projektowania, działania,
realizacji lub kontrolowania. Według Gaczek W.M. [2004] relacje między działaniem
a jego rezultatem mają charakter sprzęzen zwrotnych [Peszko, 2002]64.
Ponizej przedstawiono charakterystykę trzech faz planowania przestrzennego
z uwzględnieniem form planowania przestrzennego.
2.4.1. Faza konstytutywna
Faza konstytutywna obejmuje wszelkie działania związane z tworzeniem
dokumentow i innych opracowan w ramach planowania strategicznego, normatywnego
i operacyjnego. Tabela 1 przedstawia przykładowe dokumenty sporządzane w ramach
rodzajow planowania. Dokumenty te i ich nazwy odzwierciedlają stan prawny systemu
planowania w Polsce.
Kazdy z wymienionych wyzej dokumentow i opracowan planistycznych jest
sporządzony zgodnie z pewną praktyką planistyczną oraz tzw. warsztatem
planistycznym lub zgodnie z przepisami prawa, okreslającymi zakres, zawartosc oraz
formę danego dokumentu.
Faza konstytutywna w szczegolnosci obejmuje sporządzanie dokumentow planistycznych w ramach planowania normatywnego, takich jak plany zagospodarowania
przestrzennego będące przepisem prawa. W jej obrębie dają się wyodrębnic zarowno
czynnosci związane z przygotowaniem niezbędnych tzw. materiałow wejsciowych, jak
i sama ich edycja.
Faza ta obejmuje działania zmierzające do stworzenia okreslonych dokumentow
planistycznych, z ktorych niektore mają rangę przepisow prawa miejscowego. Działania
te, pomimo ich roznorodnego charakteru, przybierają w pewnym zakresie charakter
czynnosci prawno-proceduralnych, realizowanych przez organa administracji publicznej.
Charakter taki tych działan dotyczy dokumentow sporządzanych nie tylko w ramach
planowania normatywnego, ale takze planowania strategicznego oraz operacyjnego.
64
Sprzęzenie zwrotne to szczegolny rodzaj oddziaływania między obiektami, polegający na zwrotnym
oddziaływaniu skutku okreslonego zjawiska (działania) na jego przyczynę [Encyklopedia PWN;
www.pwn.pl]; według teorii organizacji i zarządzania jest to mechanizm oddziaływania w formie
bezposredniej lub posredniej zmian na wyjsciach danego systemu na stan jego wejsc [Peszko, 2002].
44
W ramach tej fazy mozna wyodrębnic cztery zasadnicze rodzaje czynnosci:
 analizę stanu istniejącego oraz analizę otoczenia,
 formułowanie zadan i celow,
 poszukiwanie i wybor najlepszych rozwiązan,
 formułowanie dokumentu, opracowania.
Rys. 4. Czynnosci podejmowane w ramach faz konstytutywnej, adaptacyjnej i monitoringu
planowania
Fig. 4. Activities taken in the constitutive, adaptive and monitoring phases
Zrodło: opracowanie własne.
Mimo tego ze osobą sporządzającą dokumenty planowania normatywnego w zakresie regulowanym ustawowo jest urbanista, to jednak zawsze działa on z umocowania
w ramach i w mieniu okreslonego organu administracji publicznej.
2.4.2. Faza adaptacyjna
Faza adaptacyjna obejmuje działania polegające na wdrazaniu decyzji planistycznych
podejmowane przez podmiot polityki przestrzennej zmierzające do „realizacji” ustalen
planistycznych. Podmiotem tej „realizacji” jest dowolny podmiot podejmujący decyzje
w sprawie okreslonego przedsięwzięcia dopuszczonego do realizacji na mocy
dokumentow planistycznych.
Podmiotem decyzyjnym i wdrazającym jest najczęsciej uczestnik sporządzający
dokument planistyczne. Z reguły jest nim organ administracji publicznej. Aktywnymi
uczestnikami fazy adaptacyjnej są takze inni uczestnicy, realizujący swoje własne cele,
działający w ramach fazy konstytutywnej. Takim uczestnikiem są między innymi
inwestor i deweloper. Faza adaptacyjna angazuje więc obydwie „strony”: decyzyjną oraz
inwestorską. Uczestnikami, czasem w pełni aktywnymi, są takze inne podmioty,
a w szczegolnosci te, ktore zostały uznane za strony postępowania administracyjnego.
45
Faza ta jest, w obecnym stanie badan naukowych, praktycznie pomijana. Jej bagatelizowanie wynika prawdopodobnie z przekonania o bezstronnosci i ostatecznosci
przepisow prawa, ktore eliminują sferę uznaniowosci ze strony administracji.
W praktyce jednak uznaniowosc taka ma niebagatelne znaczenie w całym procesie
inwestycyjnym. Faza taka daje się wyodrębnic praktycznie we wszystkich europejskich
systemach planistycznych. Zdaniem autora pracy jest to faza bardzo wazna,
a w niektorych sytuacjach wręcz decydująca o powodzeniu w osiąganiu zamierzonych
celow.
2.4.3. Faza monitoringu
Faza monitoringu nie jest fazą, ktorą mozna by przypisac chronologicznie do
okreslonego czasu następującego po fazie konstytutywnej lub adaptacyjnej. Ma ona na
celu przede wszystkim weryfikację uzyskanego rezultatu i jego konfrontację
z oczekiwanym wynikiem. Rezultaty analizy porownawczej mogą zmierzac do
sformułowania postulatow o weryfikację i ponowienie okreslonych faz planowania.
W praktyce pewna częsc tej fazy, obejmująca formułowanie wytycznych do rewizji, moze
zazębiac się z czynnosciami fazy konstytutywnej.
Faza ta obejmuje czynnosci polegające na ocenie rezultatow prowadzonego procesu
planistycznego. Jest to jednak faza integralnie związana z całym procesem i nie stanowi
autonomicznej dziedziny praktyki planistycznej. Faza ta obejmuje w szczegolnosci
zbieranie informacji o efektach działania planistycznego. Informacje te są następnie
wykorzystywane w fazie konstytutywnej w ramach analiz stanu istniejącego i otoczenia.
Styk fazy monitoringu oraz analizy stanu istniejącego i otoczenia w ramach fazy
konstytutywnej moze się zacierac; czynnosci wykonywane w ramach tych działan są
w pewnych zakresach tozsame.
2.5. Trzy fazy i trzy rodzaje planowania przestrzennego
Wszystkie trzy fazy dają się wyodrębnic w kazdym z rodzajow planowania zarowno
w sferze definiowania celow planistycznych i przypisanych im kierunkow w ramach planowania strategicznego, jak i w sferze tworzenia aktow prawa w ramach
planowania normatywnego i operacyjnego. Rysunek 5 przedstawia schemat zaleznosci
między fazami a rodzajami planowania przestrzennego. Na ilustracji przedstawiono
macierz rodzajow planowania w korelacji z jego fazami. Macierz ta w sposob uproszczony pokazuje funkcjonowanie poszczegolnych faz w obrębie danej formy planowania. Nie uwzględnia jednak uwarunkowan okreslających skalę i rangę danej fazy.
Strzałki z cienkim konturem wskazują na proste zaleznosci logicznej konsekwencji
wynikającej z faktu przygotowania i wykonania fazy poprzedniej. Strzałki o konturze
pogrubionym wskazują zaleznosci występujące między poszczegolnymi formami
planowania przestrzennego. Pozostałe strzałki obrazują sprzęzenia zwrotne wskazujące
na koniecznosc rewizji ustalen dokonanych w ramach fazy konstytutywnej wynikające
z analizy sporządzonej w ramach fazy monitoringu.
W kazdej z faz występują okreslone podmioty, wspołpodmioty i uczestnicy, ktorym
przypisane są okreslone kompetencje, prawa i obowiązki. Zakres tych kompetencji
46
(praw i obowiązkow), nazwany „zakresem swobody” wynika z przyjętych paradygmatow
o randze ustrojowej.
Rys. 5. Fazy planowania przestrzennego, schemat relacji pomiędzy poszczegolnymi fazami
planowania przestrzennego
Fig. 5. Spatial planning phases, schemes of relations between them
Zrodło: opracowanie własne.
Z załozenia faza konstytutywna obejmuje wyłącznie edycję (tworzenie) dokumentow
planistycznych, a więc z natury rzeczy musi byc procesem zamkniętym w czasie,
ograniczonym momentem przystąpienia do sporządzania dokumentu i momentem
zakonczenia prac nad nim i oficjalnym przyjęciem przez organ do tego powołany.
W przypadku pozostałych faz wyznaczenie ich w czasie jest znacznie trudniejsze,
a czasem niemozliwe.
Adaptacja ustalen danego dokumentu o randze strategii, planu czy programu
przenosi jednoczesnie jego ustalenia na inny poziom, do innej formy planowania.
Adaptacja ustalen zawartych w dokumentach danej rangi odbywa się zatem poprzez
uruchomienie dalszych procesow decyzyjnych, a takze polegających na tworzeniu
kolejnych dokumentow. Punktem startowym macierzy jest zatem edycja strategii,
a punktem koncowym jest faza monitoringu w ramach planowania operacyjnego. Przy
załozeniu spojnosci i zgodnosci tych faz, kazdy projekt mozna przedstawic za pomocą
macierzy.
Jak wspomniano wyzej, w kazdej z tych faz biorą udział okreslone podmioty,
wspołpodmioty i uczestnicy o okreslonym „zakresie swobody”. Zalicza się do nich
zarowno organa administracji publicznej, inwestorow, jak i osoby trzecie. Waznym
uczestnikiem kazdej z tych faz jest społecznosc lokalna. Proba typologii uczestnikow
planowania przestrzennego jest jednym z wyzwan niniejszej pracy.
Pomimo wielu osiągnięc w budowie społeczenstwa obywatelskiego, Polska nadal
oceniana jest bardzo nisko w zakresie dopuszczenia społecznosci lokalnych do udziału
w skutecznym wpływie na kształt polityki, w tym polityki przestrzennej [Izdebski,
Nelicki, Zachariasz, 2007]. Pomimo tego ze zgodnie z demokratyczną konstytucją
podmiotowosc polityki jest cechą społeczenstwa obywatelskiego, to prawa w tym
zakresie, zwłaszcza w odniesieniu do polityki przestrzennej są często ograniczane.
Niedostatki te dotykają w rownym stopniu wszystkich faz tworzenia dokumentow
planistycznych, ich wdrazania, a takze monitoringu.
47
Podsumowanie
1. Kluczowym wstępnym założeniem pracy jest zdefiniowanie podstawowych
i elementarnych pojęć: planowania przestrzennego, jego celów oraz jego budowy.
2. Rozumienie pojęcia przestrzeni jest złożone; może odnosić się zarówno do przestrzeni
fizycznej, jak i do przestrzeni wielowymiarowych.
3. Przestrzeń jest wartością.
4. Jednym ze sposobów definiowania pojęcia planowania przestrzennego jest metoda
polegająca na opisie i charakterystyce jego celów.
5. Cele planowania przestrzennego (przestrzeni fizycznej) lokowane są w wielu wymiarach
(przestrzeni wielowymiarowej), a zwłaszcza środowiskowej, społecznej i gospodarczej.
6. Główne cele planowania przestrzennego koncentrują się wokół funkcji zapewniających
ochronę pewnych uznanych i zobiektywizowanych w danej grupie społecznej lub
społeczeństwie wartości.
7. Z punktu widzenia przyjętego tematu identyfikacji pól współpracy kluczowe znaczenie
ma rozpoznanie podmiotów, współpodmiotów oraz uczestników planowania
przestrzennego.
8. Planowanie przestrzenne składa się z planowania strategicznego, planowania
normatywnego oraz planowania operacyjnego.
9. Planowanie we wszystkich jego formach odbywa się w ramach faz konstytutywnej,
adaptacyjnej oraz monitoringu.
48
3. ZAŁOŻENIA – UWARUNKOWANIA ZEWNĘTRZNE SYSTEMU
PLANOWANIA PRZESTRZENNEGO
W rozdziale poprzednim omowione zostały uwarunkowania wewnętrzne
planowania przestrzennego. Planowanie zostało zdefiniowane jako złozony system
organizujący narzędzia, instrumenty, procedury, działanie podmiotow, wspołpodmiotow
i uczestnikow procesow i procedur planistycznych. Samo planowanie moze byc
rozumiane jako pewna praktyka przejawiająca się w trzech formach, w planowaniu:
strategicznym, normatywnym oraz operacyjnym. W kazdej z tych form planowanie
realizowane jest w trzech fazach: konstytutywnej, adaptacyjnej oraz monitoringu.
Planowanie przestrzenne dotyka roznych domen: przestrzennej, srodowiskowej,
społecznej i politycznej. Rezultaty planowania mają swoje efekty w kazdej z tych domen.
Jednoczesnie planowanie jest częscią ogolnego systemu zarządzania, ogolnego systemu
polityki w panstwie. Na planowanie istotny wpływ mają uwarunkowania otoczenia,
typologizowanego jako:
 otoczenie polityczne (P),
 otoczenie organizacyjne (O),
 otoczenie społeczne (S),
 otoczenie ekonomiczne (E).
Powyzsza typologia (POSE) obejmuje najwazniejsze czynniki zewnętrzne, mające
wpływ na organizację systemu planowania przestrzennego. W analizach czynnikow
zewnętrznych często stosowana jest analiza STEEP – o typologii, czynnikow:
społecznych (S), technologicznych (T), ekologicznych (E), ekonomicznych (E) i politycznych (P). W pracy swiadomie ograniczono analizę czynnikow zewnętrznych o charakterze ekologicznym i technologicznym, przyznając jednoczesnie ich bardzo istotny,
bezposredni wpływ na kształtowanie samej przestrzeni oraz posredni wpływ na system
planowania przestrzennego. Czynniki ekologiczne oraz technologiczne nalezą do grupy
czynnikow oddziałujących obiektywnie na przedmiot planowania. Ich wymiar jest
w pełni racjonalny i w wielu polach bezdyskusyjny. Rola czynnikow ekologicznych
i srodowiskowych w szczegolnym i wyjątkowym stopniu wypływa bezposrednio
z przyjętej hierarchii wartosci. Jednoczesnie czynniki ekologiczne i technologiczne mają
w stosunku do czynnikow organizacyjnych i politycznych ograniczony wpływ na sam
system planowania.
3.1. Otoczenie polityczne
Działania podejmowane w ramach planowania przestrzennego realizowane jest
przez okreslony podmiot. Najczęsciej jest on utozsamiany z władzą, rozumianą jako
49
zinstytucjonalizowana forma organow administracji publicznej. Warunki prowadzenia
polityki przestrzennej są zatem silnie zdeterminowane czynnikami politycznymi
i ustrojowymi panstwa. Samo pojęcie ustroju politycznego obejmuje zespoł zasad
okreslających sposob funkcjonowania władzy publicznej w panstwie, a zatem lezy
w obszarze zagadnien organizacyjnych panstwa65.
Podstawą ustroju panstwa są przyjęte zasady natury politycznej wywodzące się
z norm etycznych, tradycyjnych lub innych o charakterze swiatopoglądowym,
wartosciującym okreslone zachowania społeczne. Normy te mają swoje umocowanie
w przyjętej hierarchii wartosci. Hierarcha ta stanowi podstawę ustrojową panstwa66,
uzasadnia przyjęte cele oraz metody planistyczne. Ustroj panstwa opiera się zatem na
załozeniach, ktorych natury nalezy szukac w polityce67.
Podstawowe zasady oparte na hierarchii wartosci wyrazone są z reguły
w preambułach konstytucji68. Podstawą ustroju panstwa demokratycznego w systemach
konstytucyjnych jest przyjęcie, ze suwerennym podmiotem panstwa jest narod. Zasady
funkcjonowania (organizacji) panstwa okreslone są w konstytucji, zawierającej
wskazanie skąd pochodzi władza, jakie są jej organy, przedstawiciele oraz jakie są relacje
między nimi.
Suwerenem w demokratycznym panstwie prawa są jego obywatele. Nie jest nim
władza, rozumiana jako system organow administracji publicznej, jako sama w sobie,
gdyz jest ograniczona poprzez przyjęcie zasady panstwa prawa 69 jako jednej
z wazniejszych zasad w hierarchii wartosci. W panstwie takim prawo, będące wartoscią
samą w sobie, jest powszechne, co znaczy, ze jest wiązące cały narod i pojedyncze
jednostki, a takze same organa władzy. W tym miejscu mowimy o władzy samoograniczającej się.
Istotne jest uswiadomienie sobie, ze jednym z celow funkcjonowania panstwa prawa
jest przyznanie okreslonych praw i wolnosci obywatelskich czy tez ogolnoludzkich.
Z zasady rownosci wszystkich obywateli wypływa zasada rownosci wobec prawa oraz
rownosci w powinnosciach wobec dobra wspolnego oraz wobec władzy, ktora nawet
stanowiąc prawo nie stoi ponad nim. Nikt nie stoi ponad prawem. Podejscie egalitarne
ma podstawy głęboko humanistyczne.
Prawo reguluje nie tylko relacje między władzą a obywatelem, ale takze między
poszczegolnymi jej organami i segmentami; pomiędzy samymi obywatelami; a takze
między obywatelem jako jednostką a ogołem społecznosci lokalnej i społeczenstwa.
Politycznym dylematem pozostaje rozstrzygnięcie prymatu wolnosci społeczenstwa nad
wolnoscią jednostki i obywatela. Zasada demokratycznego panstwa czyni podmiotem
nie tylko społeczenstwo i społecznosci lokalne, ale przede wszystkim pojedynczego
„Całokształt zasad prawnych okreslających organizację i sposob funkcjonowania organow
panstwowych”, hasło, [w:] Nowa encyklopedia powszechna PWN, t. 6, Wydawnictwa Naukowe PWN,
Warszawa 1997.
66 Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej na wstępie preambuły odwołuje się do kilku podstawowych
(boskich) wartosci: prawdy, sprawiedliwosci, dobra i piękna.
67 Pojęcie polityki bywa definiowane najczęsciej jako sztuka zdobywania i utrzymywania władzy (Nowa
encyklopedia PWN). Jezeli jednak politykę będziemy traktowac szerzej, jako sztukę osiągania celow, to
kryteriow jej oceny szukac nalezy nie tylko na polu samej skutecznosci działania; tak rozumiana polityka
moze byc oceniana takze z punktow widzenia etyki i moralnosci.
68 Por. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej przyjęta przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia
1997 r.
69 Izdebski H., Kulesza M.: Administracja publiczna, zagadnienia ogolne. Wydawnictwo Liber, Warszawa
2004; autorzy przeciwstawiają ideę panstwa prawa – panstwu policyjnemu, ktore cechują arbitralnosc
i nieograniczonosc władzy. W panstwie prawa obywatelowi przysługuje gwarancja do poszanowania
jego praw oraz ochrona przed samowolą władzy.
65
50
człowieka – obywatela. Podmiotowosc społeczna i obywatelska mają kluczowe
znaczenie w definiowaniu zakresow swobody oraz pol wspołdziałania w planowaniu
przestrzennym. Na zasadach tych opiera się prawo stanowionego w postaci aktow rangi
ordynacji, ustaw, aktow wykonawczych oraz przepisow prawa miejscowego.
Kluczowym pojęciem w okresleniu celowosci stanowienia prawa oraz zakresu jego
obowiązywania jest pojęcie „interesu publicznego”, ktorego ochrona jest jednym
z wazniejszych celow prawa. Administrację publiczną, zgodnie z definicją podmiotowo-przedmiotową rozumiemy jako zespoł działan, czynnosci i przedsięwzięc organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez
rozne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w formach okreslonych
prawem [Izdebski, Kulesza, 2004]. Zgodnie z konstytucją instytucje panstwa i administracji winny pracowac rzetelnie i sprawnie. Sprawnosc organizacyjna staję się wartoscią
i normą prawną.
Z wartosci demokratycznych wypływają inne zasady:
 subsydiarnosci panstwa,
 wspołdziałania władz,
 dialogu społecznego70.
Zasada subsydiarnosci (pomocniczosci) panstwa reguluje kwestie konfliktow i kolizji
roznych podmiotowosci poszczegolnych grup społecznych i całego społeczenstwa oraz
organow administracji publicznej, przyjmując paradygmat prymatu swobody obywatela
i społeczenstwa w stosunku do swobody organow władzy. Zgodnie z tą zasadą
podmiotem działania jest obywatel, natomiast obowiązkiem organow panstwa jest
wspomaganie i wspieranie tego działania. Stąd inna nazwa tej zasady – zasada
pomocniczosci. Zgodnie z nią podstawowe powinnosci panstwa wobec obywatela
powinny byc realizowane przez organa jak najnizszego szczebla, a więc lokalnego.
Zadania, ktore nie mieszczą się w zakresie obowiązkow gminy mogą byc przeniesione do
szczebla wyzszego. Organa administracji lokalnej, regionalnej i centralnej tworzą system
uzupełniających się elementow, z ktorych kazdy dysponuje okreslonymi niekolidującymi
kompetencjami oraz zakresem swobody.
Zasada wspołdziałania wynika wprost z zasady subsydiarnosci i odnosi się do
spojnosci sprawowania władzy. Zasada ta przyjmuje, ze obowiązkiem wszystkich
podmiotow oraz organow administracji panstwowej jest zgodne wspołdziałanie, gdzie
potencjalne konflikty są ograniczane oraz rozwiązywane w granicach panstwa prawa.
Zasada dialogu społecznego jest jedną z zasad regulujących kwestie organizacji
procesow politycznych i decyzyjnych w panstwie. Znaczenie tej zasady skłania do
przyjęcia jej jako wartosci samej w sobie, a nie tylko instrumentu proceduralnego.
Zgodnie z nią wszystkie decyzje i rozstrzygnięcia podejmowane są publicznie, w ramach
w pełni przejrzystych i publicznie dostępnych procedur. Waznym składnikiem tej zasady
jest przyjęcie udziału społecznego – tzw. partycypacji społecznej w procedurach
decyzyjnych i procedurach stanowienia prawa, w tym prawa lokalnego.
Zasady te, wywodzące się z systemu politycznego opartego na wartosciach, mają
istotne znaczenie w organizacji systemu planowania przestrzennego.
70
Por. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej przyjęta przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia
1997 r.
51
3.2. Otoczenie organizacyjne
Modele funkcjonowania administracji publicznej nie są jednoznacznie zdefiniowane
za pomocą ogolnych zasad politycznych panstwa demokratycznego i obywatelskiego.
W ramach tych samych zasad mogą funkcjonowac rozne modele organizacji
administracyjnej panstwa. W znacznym stopniu modele te są zdeterminowane rozwojem
danego kraju, jego panstwowosci, historii, a przede wszystkim tradycji [Izdebski,
Kulesza, 2004]. W wyniku ewolucji systemow powstały modele narodowe rozniące się
nazwami poszczegolnych organow, zakresem ich obowiązkow czy sposobem wybierania.
W kazdym z nich mozna dokonac klasyfikacji zadan, jakie one wykonują z podziałem na:
 administrację panstwową, scentralizowaną (rządową),
 administrację zdecentralizowaną (terytorialną i działającą na zasadach samodzielnych) [Izdebski, Kulesza, 2004].
Na kazdym szczeblu administracji publicznej jej organom przypisane są okreslone
kompetencje w zakresie polityki przestrzennej. W polskim oraz w innych europejskich
systemach organa administracji centralnej odpowiedzialne są za prowadzenie polityki
przestrzennej w skali całego panstwa71. Na szczeblu regionalnym, utozsamianym
w Polsce ze szczeblem wojewodzkim, prowadzona jest polityka przestrzenna, będąca
domeną wojewodzkiej administracji samorządowej72.
Szczebel lokalny reprezentowany jest w polskim systemie prawnym przez powiat
i gminę, przy czym temu pierwszemu w zakresie planowania i zagospodarowania nie
przypisano praktycznie zadnych istotnych kompetencji. Najwazniejsze zadania w tym
zakresie przypisano administracji gminnej. To tutaj opracowuje się jedyny dokument
mający rangę przepisu prawa miejscowego – miejscowy plan zagospodarowania
przestrzennego. Drugim, istotnym dokumentem (aktem kierownictwa wewnętrznego)
jest studium uwarunkowan i kierunkow zagospodarowania przestrzennego.
Przegląd ustawowych rozstrzygnięc podziału kompetencji z zakresu polityki
przestrzennej skłania do konkluzji, ze najistotniejszym szczeblem jest szczebel lokalny.
Pozostałe szczeble administracji mają prawa ograniczone do prowadzenia analiz
i studiow oraz sporządzania dokumentow, mających charakter strategiczny. Nie są to
przepisy prawa. W stopniu dosc ogolnym są one wiązące dla szczebla lokalnego. Taki
podział kompetencji jest usankcjonowany przepisami konstytucyjnymi, a więc zasadami
ustrojowymi: „(...) ustanawiamy Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej, jako prawa
podstawowe dla panstwa, oparte na poszanowaniu wolnosci i sprawiedliwosci,
wspołdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczosci umacniającej
uprawnienia obywateli i ich wspolnot73.”
Zasada pomocniczosci, albo inaczej mowiąc, subsydiarnosci panstwa wynika
z podstawowych zasad demokracji i nalezy do zakresu czynnikow politycznych,
o ktorych wspomniano wyzej. Podmiotem panstwa demokratycznego jest obywatel
i wspolnota społeczna. To własnie wspolnota jest podstawowym obszarem funkcjonowania obywatela. To tam powinny byc zaspokajane wszystkie jego podstawowe
W polskim systemie prawa dokumentem z zakresu planowania przestrzennego na szczeblu
administracji centralnej jest koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju [Ustawa o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717].
72 W polskim systemie prawa dokumentem z zakresu planowania przestrzennego na szczeblu regionalnym
(wojewodzkim) jest plan zagospodarowania przestrzennego wojewodztwa [Ustawa o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717].
73 Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. , Preambuła.
71
52
potrzeby, włączając w to takze proces planowania, a w szczegolnosci, takze planowania
przestrzennego. W pewnym uproszczeniu zasadę tę mozna zobrazowac imperatywem:
„tyle władzy, na ile to konieczne, tyle wolnosci, ile to mozliwe74”, ktory ma podstawy
głęboko humanistyczne, a jednoczesnie zgodne z nauką społeczną koscioła. Zasada ta
jest bliska tezy Alexa Tocquevilla 75 o naturalnym pochodzeniu lokalnych struktur
społecznych i politycznych. Zasada ta jest respektowana we wszystkich panstwach Unii
Europejskiej, a takze umocowana w traktatach ogolnounijnych76.
Zgodnie z tą zasadą to własnie najnizszy szczebel administracji zajmuje się
w szczegolnosci planowaniem w imieniu i na rzecz obywatela, w podstawowym
zakresie. Szczeble „wyzsze” są powołane wyłącznie do takich działan organizatorskich,
ktore z roznych przyczyn wykraczają poza mozliwosci samorządow lokalnych. Zasadę
subsydiarnosci nie mozna jednak ograniczac do zakresu funkcjonowania poszczegolnych
szczebli administracji. Daje ona jednoczesnie podstawy do zapewnienia całej
społecznosci i kazdemu obywatelowi realnego wpływu na kształt i sposob prowadzenia
polityki na kazdym szczeblu, a w szczegolnosci na szczeblu najnizszym.
Zasady panstwa demokratycznego, usankcjonowane konstytucyjnie, są waznym
załozeniem dla dalszej częsci pracy, gdyz determinują charakter i umiejscowienie
planowania w strukturach panstwa, a takze okreslają role i kompetencje jej uczestnikow,
zarowno instytucjonalnych, jak i społecznych i obywatelskich.
Ocena zadan z zakresu administracji nie jest przedmiotem niniejszej monografii.
Zadania te dotyczą głownie spraw porządkowych, wynikających z realizowania
okreslonych obowiązkow, usankcjonowanych prawnie. Kryteria oceny działan
administracyjnych i organizacyjnych lezą poza hierarchią wartosci. Kryteria te wywodzą
się z roznych dziedzin i nauk, a w tym w szczegolnosci z prakseologii, ktora zajmuje się
uzytecznoscią i skutecznoscią działan. Najwazniejszym oczekiwaniem stawianym
administracji jest jej sprawnosc organizacyjna77.
Zarządzanie przestrzenią, zgodnie z teorią organizacji, odbywa się poprzez
planowanie, rozumiane jako proces, na ktory składają się:
 ocena sytuacji strategicznej i okreslanie celow,
 wybor odpowiednich kierunkow oraz narzędzi realizacji przyjętych celow,
 realizacja zadan.
W ramach panstwa prawa, zarządzanie rozwojem społecznosci lokalnej ma charakter
publiczny. Od początkow stanowiło ono podstawowe narzędzie osiągania racjonalnego
zagospodarowania przestrzeni [Izdebski, Kulesza, 2004]. Z czasem samo planowanie
Pius XI, 1931, Quadragesimo anno, Encyklika: „art. 81. Sprawy zatem niniejszej wagi i zabiegi skądinąd
zbyt drobiazgowe powinna władza panstwowa pozostawic nizszym zespołom. Tym swobodniej, usilniej
i skuteczniej sprosta tym zadaniom, ktore do niej wyłącznie nalezą, poniewaz ona jedna je wykonac
zdoła: kierownictwem, nadzorem, przynaglaniem, powstrzymywaniem, stosownie do poszczegolnego
wypadku i potrzeby. Niech więc kierownicy panstw będą przekonani, ze im doskonalej hierarchiczny
porządek z zachowaniem pomocniczej interwencji panstwa panuje wsrod rozlicznych zrzeszen, tym
wybitniejszy będzie i autorytet społeczny i społeczna działalnosc, tym lepszy i szczęsliwszy byt
panstwa”, [za:] Studia, Prawo ekonomiczne. Tom LXXII, Łodzkie Towarzystwo Naukowe, Zakład Narodowy im. Ossolinskich, Łodz 2005, s. 33.
75 A. Tocqueville, Dawny ustroj i rewolucja, Fundacja Aletheia, Warszawa 2005: „Gmina to jedyny związek,
ktory posiada ten bardzo naturalny charakter, ze powstaje samorzutnie wszędzie tam, gdzie gromadzą
się ludzie. Społecznosc gminna pojawia się więc u wszystkich ludow, niezaleznie od zwyczajow i praw.
Człowiek tworzy monarchię i ustanowił republiki, gmina zdaje się pochodzic wprost od Boga.” za:
Szczepanski M.S.: Pokusy nowoczesnosci, Polskie dylematy naukowe, AMP, Warszawa 1992, s. 331.
76 Por. Traktat o Unii Europejskiej, 1992, Maastricht.
77 Por. Sektorowy Program Operacyjny Administracja Sprawna i Słuzebna, Narodowy Plan Rozwoju 20072013.
74
53
przestrzenne zaczęło obejmowac coraz to nowe zakresy i domeny (gospodarcze,
srodowiskowe, społeczne). Z czasem narzędzia planistyczne zaczęto stosowac takze
w innych płaszczyznach funkcjonowania społecznosci.
Zgodnie z teorią organizacji i zarządzania jedynie „organizacja inteligentna” jest
w stanie samodzielnie prowadzic politykę oraz działania planistyczne. Organizacja taka
ma cechę nazywaną w literaturze „zdolnoscią do samouczenia się” lub „samodoskonalenia się”, polegającą na doskonaleniu i ciągłej aktualizacji stanu wiedzy, ktora
następnie wykorzystywana jest do podejmowania decyzji o charakterze strategicznym
i planistycznym78.
3.3. Otoczenie społeczne
Otoczenie społeczne nalezy do jednego z wazniejszych czynnikow mających wpływ
na kształt systemu planowania przestrzennego. Powszechnie przyjmuje się zasadę, ze
udział społeczenstwa w procesach planistycznych jest wartoscią samą w sobie.
Pojęcie partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym sięga lat 70. XX wieku.
Zostało ono okreslone wowczas jako mozliwie szeroki i aktywny oraz skuteczny udział
uczestnikow społecznych w procesie planowania przestrzennego oraz w procedurach
podejmowania decyzji.
Nalezy w tym miejscu wyraznie zaznaczyc, ze udział ten musi byc realny i skuteczny.
Nie moze się jednoczesnie ograniczac do krokow proceduralnych tworzenia
dokumentow planowania. Zgodnie z załozeniem poczynionym wczesniej, planowanie
nalezy rozumiec zarowno w kontekscie fazy konstytutywnej, adaptacyjnej, jak
i monitoringu.
Udział społecznosci w chwili obecnej, w polskim systemie planistycznym jest
ograniczony praktycznie do fazy konstytutywnej i polega (w szczegolnosci) na
mozliwosci składania wnioskow oraz uwag (w tym zarzutow i protestow) do projektu
planu 79. Udział ten w chwili obecnej jest więc ograniczony do aktywnosci jednostki.
Aktywnosc grup społecznych dopuszczana jest jedynie za pomocą innych,
pozaproceduralnych i nieformalnych sposobow oddziaływania. Roznice między jednym
i drugim typem aktywnosci pokrywają się z dwoma tradycyjnymi rozumieniami
społeczenstwa obywatelskiego80.
Z perpektywy doktryny społecznej istotna jest nie tylko aktywnosc jednostek, ale
przede wszystkim, całych grup społecznych. W dokumentach Ministerstwa Pracy
i Polityki Społecznej czytamy: „społeczenstwo obywatelskie mozna rozumiec jako
przestrzen rozciągającą się między rodziną, panstwem i rynkiem, w ktorej działają
oddolne organizacje społeczne. W tej przestrzeni obywatele prowadzą wolną debatę,
Por. Kisielnicki J., Zarządzanie wiedzą, [w:] Zarządzanie wiedzą w systemach informacyjnych,
Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu. Wrocław 2004, s. 142.
79 Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717]; por. Ustawa
o zagospodarowaniu przestrzennym [Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415].
80 Dwa typy rozumienia i definiowania społeczenstwa obywatelskiego opierają się na doktrynie
klasycznego liberalizmu i konserwatyzmu oraz na wspołczesnej doktrynie społecznej. W tej pierwszej
nacisk połozony jest na system prawa i zasady podziału władzy, ktore mają gwarantowac przede
wszystkim wolnosc jednostek, a w dalszej kolejnosci tworzonych przez nich grup. We wspołczesnej
doktrynie społecznej zwraca się uwagę przede wszystkim na oddolną aktywnosc grup społecznych oraz
ich wydolnosc do samoorganizacji.
78
54
ktora prowadzi do wypracowania rozwiązan społecznych, ktore mozna następnie
traktowac jako dobro wspolne”81. Filarami takiego społeczenstwa są trzy prawa:
własnosci, wolnosci i rownosci.
Samo społeczenstwo obywatelskie moze byc rozumiane jako cel sam w sobie, ale jest
jednoczesnie warunkiem do wspolnego osiągania okreslonych celow. Stąd tez bywa
czasem charakteryzowane jako pewne „srodowisko moralne”82. Srodowisko takie jest
naturalnym otoczeniem człowieka, sprzyjającym jego ekspresji, a jednoczesnie jest
srodkiem do uzyskiwania celow zarowno jednostkowych, jak i grupowych. Cele te są
okreslane zarowno (formalnie) w fazie konstytutywnej planowania strategicznego, jak
i pozaformalnie. W skali całej grupy społecznej najogolniej dają się one okreslac jako
tzw. dobro wspolne, będące syntezą jednosci pokoju, zwrotu ku dobru oraz troski
władzy o dostatek.
Jezeli z załozenia uczestnikiem partycypacji w procesach planistycznych będzie
okreslona grupa funkcjonująca w ramach społeczenstwa obywatelskiego, konieczne jest
rozpoznanie własciwosci takich grup. Zgodnie z teorią H.Putnama [Putnam, 1995] zaden
kapitał społeczny nie jest generowany na poziomie struktur ogolnokrajowych, ani
megastruktur wyborczych, ale wyłącznie na poziomie mezostruktur regionalnych
i lokalnych [Tocqueville, 2005]. Partycypacja nie moze byc rozumiana ani jako udział
jednostki, ani jako udział całego społeczenstwa czy na poziomie narodowym, a przede
wszystkim w skali społecznosci lokalnej.
Jedną z waznych sfer funkcjonowania kazdej społecznosci lokalnej jest przestrzen,
okreslana wczesniej jako przestrzen wielowymiarowa, a więc w konsekwencji –
przestrzen planistyczna.
Nalezy miec swiadomosc i przyznac, ze społeczenstwo tworzyc moze oddolnie
roznego rodzaju i charakteru grupy nacisku, z ktorych kazda moze reprezentowac swoj
własny partykularny interes. Kazda z nich moze byc potencjalnie uczestnikiem procesu
planistycznego. Nie będą to jedyni uczestnicy tego procesu. Kazdy z nich będzie
reprezentował z pewnoscią inne interesy; będzie dysponował innymi narzędziami
srodkow wywierania nacisku.
Przedmiotem niniejszej monografii jest scharakteryzowanie uczestnikow planowania
przestrzennego, omowienie mozliwosci partycypacji społecznej w ramach planowania
przestrzennego nieograniczonego tylko do fazy konstytutywnej, ale rozumianego jako
pewien ciągły proces, realizowany w okreslonych wczesniej warunkach panstwa
demokratycznego.
3.4. Otoczenie ekonomiczne
Planowanie przestrzenne jako system działający w srodowisku o wczesniej
zdefiniowanych załozeniach o charakterze politycznym i organizacyjnym funkcjonuje
takze w szczegolnosci w okreslonych uwarunkowaniach ekonomicznych i gospodar81
82
Strona internetowa Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej [www.mps.gov.pl, 2012].
Okreslenia tego uzywa [Michalska S., 2008, s. 123], [w:] Społeczne Aspekty Zrownowazonego Rozwoju
Wsi w Polsce. Partycypacja lokalna i kapitał społeczny, (red.) Podedwornej H. I Ruszkowskiego P. Dalej
autorka okresla, ze srodowisko to jest warunkiem niezbędnym do wszechstronnego rozwoju człowieka
jako istoty społecznej, zdolnej do nawiązywania i podtrzymywania solidarnej więzi z innymi, do
realizacji idei demokratycznych, jakimi są: godnosc, rozum, wolnosc i odpowiedzialnosc.
55
czych. W załozeniach politycznych przyjęto, ze przedmiotem badawczym jest system
planowania przestrzennego działający w srodowisku panstwa demokratycznego,
panstwa prawa, a wreszcie – panstwa przyjmującego społecznosc jako podmiot polityki.
Ostatnim elementem do zdefiniowania jest srodowisko ekonomiczne.
Czynniki ekonomiczne nalezą do tej grupy, ktora ma szczegolny wpływ na
kształtowanie przestrzeni. Decydują o tym, czy dany teren, na ktorym wczesniej
dopuszczono jakies funkcje oraz formy zagospodarowania jest faktycznie wykorzystywany. To własnie czynniki ekonomiczne odzwierciedlają w znacznym stopniu
potrzeby i mozliwosci rozwoju realizowanego w roznych obszarach, takze w przestrzeni.
Czynniki te przejawiają się w aktywnosci podmiotow działających w danej przestrzeni.
Wpływ tych uwarunkowan na przestrzen jest znany i oczywisty, a nawet usankcjonowany prawnie83.
Pewne wątpliwosci moze budzic jednak wpływ czynnikow ekonomicznych na sam
system planowania przestrzennego. Mozna zaryzykowac twierdzenie, ze mają one
generalny wpływ na wiele systemow funkcjonowania panstwa, w tym takze na system
planowania przestrzennego.
W kontekscie postawionego w pracy problemu modelu i pol wspołdziałania
w planowaniu przestrzennym nalezy rozwazyc, w jaki sposob czynniki te determinują
zachowania podmiotow, wspołpodmiotow i innych uczestnikow planowania
przestrzennego. Nalezy uznac, ze odzwierciedlają one ogolnie przyjętą chęc
maksymalizacji zysku, determinują zachowania praktycznie wszystkich podmiotow
i uczestnikow planowania przestrzennego. Miernikiem sukcesu lub wygranej jest zysk
przeliczalny na dobra ekonomiczne.
Ustroj gospodarczy panstwa jest systemem składającym się z przepisow prawa,
mających swoje zrodło w wartosciach, w wymiarze swiatopoglądowym i politycznym.
Powszechnie wyroznia się trzy rodzaje systemow gospodarczych: feudalny, socjalistyczny i kapitalistyczny. W ramach tych systemow wyroznia się dwa modele
gospodarcze: gospodarki centralnie sterowanej oraz rynkowej [Kalinowska, 1997].
W monografii załozono, ze przedmiotem badan jest system planowania
przestrzennego działający w otoczeniu gospodarki kapitalistycznej modelu wolnorynkowego. Zgodnie z definicją encyklopedyczną84, ustroj kapitalistyczny to system
oparty na własnosci prywatnej, wolnosci osobistej i swobodzie zawierania umow. Model
wolnorynkowy w ustroju kapitalistycznym cechuje ponadto wolny, przejrzysty, rynek
dobr, usług i pracy85. Cechą takiego modelu są mechanizmy konkurencji, wysoka
innowacyjnosc, urozmaicone struktury podazowe: asortymentowe, dystrybucji dobr
oraz popytowe, przy jednoczesnym niewykorzystaniu wszystkich dostępnych srodkow,
np. rynku pracy.
System gospodarczy jest silnie powiązany z systemem politycznym panstwa.
W praktyce jednak na styku srodowiska polityczno-organizacyjnego i gospodarczego
mogą powstawac roznego rodzaju konflikty i spory, wynikające z roznych celow tych
systemow. Przy załozeniu zasad liberalnych regulujących sferę działania gospodarki oraz
przy załozeniu zasad ochrony interesu publicznego i społecznego, regulujących sferę
polityki oraz organizacji panstwa następowac będą sytuacje konfliktu.
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717]; w art. 1,
ust. 2 okresla się czynniki, ktore nalezy uwzględnic w planowaniu przestrzennym, wsrod nich znajdują
się: „6) walory ekonomiczne przestrzeni, 7) prawo własnosci”, dalej przepisy okreslają wymagania oraz
procedury uwzględniające wartosci nieruchomosci objętych ustaleniami planow miejscowych.
84 Encyklopedia PWN, [www.encylopedia.pwn.pl, 29.02.2012].
85 Por. Encyklopedia PWN A-Z, Wydawnictwa Naukowe PWN, Warszawa 2004.
83
56
Liberalizm jest systemem, ktory w gospodarce cechuje wysoki poziom entropii, to
znaczy jest procesem, w ktorym srodowisko o niskiej entropii zostaje przekształcone
w srodowisko wysokiej entropii [Penc, 1994]. Srodowisko od wysokiego stopnia
zorganizowania i uporządkowania jest przekształcane do srodowiska o stanach coraz
bardziej złozonych, a często – zdegradowanych. Mozna przytoczyc pogląd, ze jedynym
podmiotem zdolnym zapobiegac przed degeneracją systemu są organizacje i organa
polityczne i społeczne [Penc, 1994].
Podsumowanie
1. Planowanie przestrzenne należy traktować jako system działań o charakterze
praktycznym i organizacyjnym, realizowanych na określonych szczeblach terytorialnych, którym przypisane są określone kompetencje, służący osiąganiu przyjętych celów
poprzez działania realizowane fizycznej przestrzeni.
2. W ramach planowania przestrzennego(strategicznego, normatywnego, operacyjnego)
dają się wyodrębnić trzy fazy: konstytutywna, adaptacyjna i monitoringu.
3. Zasady „państwa prawa” oraz „subsydiarności państwa” są podstawowymi zasadami
konstytucyjnymi ustroju państwa demokratycznego zapewniającymi podmiotowość
obywatelską oraz prawo do współuczestnictwa w fazach planowania przestrzennego.
4. Planowanie przestrzenne jest atrybutem funkcjonowania publicznego obywateli i społeczności lokalnych oraz działającej na ich rzecz i w ich imieniu administracji publicznej.
5. Planowanie przestrzenne funkcjonujące w ramach ustroju kapitalistycznego modelu
gospodarki wolnorynkowej jest obszarem, w którym ujawniają się konflikty i napięcia
wynikające z różnic celów podmiotów, współpodmiotów i uczestników planowania
przestrzennego.
6. Przykładem planowania publicznego jest zinstytucjonalizowane planowanie przestrzenne, zwłaszcza w wymiarze planowania normatywnego.
7. Polityka przestrzenna realizowana jest na płaszczyznach przestrzennej, gospodarczej
i społecznej, a jej uczestnicy mają ściśle określone zakresy kompetencji, swobód
i ograniczeń.
8. Polityka przestrzenna jest z natury działaniem pragmatycznym, którego cele mają
charakter racjonalny; w tym racjonalizacja zagospodarowania przestrzennego.
57
4. EWOLUCJA MODELI SYSTEMÓW PLANOWANIA PRZESTRZENNEGO
4.1. Zakres analizy
Celem opisu rozwoju teorii i praktyki planowania przestrzennego, ktorego
najwazniejsze wyniki zaprezentowano w tym rozdziale, jest wyselekcjonowanie tych
aspektow, ktore mogą miec wpływ na wspołczesne rozumienie kwestii pol
wspołdziałania w ramach wspołczesnych systemow planowania przestrzennego.
Rozdział ten nie jest omowieniem historii budowy miast, ani historii planowania
przestrzennego, a jedynie probą zwrocenia uwagi na pewne, wybrane wątki związane
w tytułem pracy. W szczegolnosci mowa tu o relacjach i polach wspołdziałania między
poszczegolnymi uczestnikami procesu projektowego lub planistycznego.
W tym rozdziale omowiono rownolegle zarowno teorie, jak i praktykę planowania
przestrzennego. W historii rozwoju planowania przestrzennego trudno wyroznic te
elementy teorii, ktore wpływały jednoznacznie na jej praktykę. Nieco łatwiej jest
wyodrębnic te doswiadczenia i dorobek praktyki, ktore miały wpływ (jako sprzęzenie
zwrotne) na rozwoj teorii. Rozwoj teorii planowania następował bardzo często jako efekt
wtorny rozwoju praktyki planistycznej. W najlepszym wypadku teoria szła w parze
z praktyką.
Omowienie historii rozwoju mysli teoretycznej oraz praktyki planowania
przestrzennego jest zajęciem zmudnym i wielowątkowym. Trudny do uchwycenia jest
juz sam historyczny moment, w ktorym planowanie przestrzenne rzeczywiscie
zaistniało. Moment ten powinien rozgraniczac pod względem czasowym i przedmiotowym planowanie przestrzenne w rozumieniu, o jakim mowa w załozeniach opisanych
w rozdziale poprzednim, od innych rodzajow aktywnosci projektowej, ktorej
przedmiotem jest przestrzen.
O planowym kształtowaniu przestrzeni, w tym o planowym budowaniu miast
mozemy mowic juz w czasach starozytnych, od historycznego momentu, w ktorym
w ogole pojawiły się miasta. Od momentu, w ktorym miasta „wynaleziono”. Samo miasto
jest przeciez tworem sztucznym, powstałym z jakiegos zamysłu, z jakiegos wysiłku
projektowego. Nawet jezeli zgodzimy się z A.Tocquevillem [2005], ze społecznosc
miejska jest naturalną społecznoscią ludzką, ktora samorzutnie tworzy się wszędzie tam,
gdzie zyją ludzie, to miejsce ich zamieszkania wymagało zawsze pewnego działania
planowego i projektowego. Wymagało to takze pewnego wysiłku organizacyjnego.
Kształtowanie przestrzeni, a zwłaszcza przestrzeni miejskiej, planowe budowanie
miast, a wreszcie planowanie przestrzenne jest, jak wspomniano wyzej w ramach
załozen, pewną praktyką. Jest ona prowadzona zawsze w ramach okreslonych struktur
o charakterze politycznym i ustrojowym. Badanie tych procesow wymaga zatem zawsze
zaangazowania narzędzi badawczych innych nauk, w tym: społecznych, politycznych,
ekonomicznych. Nie jest to przedmiotem niniejszej pracy. Podjęcie problematyki
58
rozwoju teorii i praktyki planistycznej moze byc jednak waznym wkładem do
zrozumienia i opisu zjawisk zachodzących wspołczesnie.
W załozeniach, zawartych w poprzednich rozdziałach, okreslono, ze planowanie
przestrzenne jest, pewnym działaniem organizacyjnym i praktycznym, opisanym przez
cele, ktore warto przypomniec jeszcze raz:
 racjonalizacja wykorzystania zasobow srodowiska,
 zmierzanie do osiągnięcia ładu przestrzennego,
 zapobieganie konfliktom,
 tworzenie warunkow rozwoju,
 ochrona uznanych walorow i wartosci publicznych.
Niech cele te ułatwią wskazanie granic planowania przestrzennego zarowno na
płaszczyznie teoretycznej, jak i praktycznej. Początkow planowania przestrzennego
nalezy szukac zatem u zarania kształtowania przestrzeni miejskich. Jezeli potraktujemy
„projektowanie” miast jako proces adaptacji pewnej idei natury teoretycznej, politycznej
i ekonomicznej do przestrzeni miejskiej, to niewątpliwie jego początkow szukac mozemy
wszędzie tam, gdzie miasta w ogole powstawały.
Spor o najstarsze miasto swiata dotyczy w istocie zdefiniowania samego pojęcia
„miasta”. Nalezy zwrocic uwagę, ze wszystkie struktury pierwotne tworzyły rozne formy
jednostek osadniczych. Pierwsze jednostki osadnicze, w większosci jednak nie spełniają
wspołczesnych definicji „miasta”. Nie mozna takze zaprzeczyc, ze budowane były
zgodnie z pewnymi, przyjętymi wowczas zasadami. Były więc w pewnym sensie takze
efektem przemyslanego działania planistycznego86.
Definiowanie pojęcia „miasta” jest kwestią niezwykle złozoną, angazującą wiele
odrębnych dziedzin badawczych. Odwołują się one do zagadnien przestrzennych,
społecznych i kulturowych oraz gospodarczych. Ich analiza moze byc zajęciem pasjonującym, znajdującym się jednak poza tematem pracy.
Trzeba zauwazyc, ze pojęcie planowania przestrzennego, zdefiniowane
w poprzednim rozdziale, scisle wiąze się z pojęciem miasta. Początki planowania
przestrzennego wynikają z prob rozwiązania problemow dotykających własnie
przestrzeni miejskiej87. Przy załozeniu mozliwie szerokiej integracji roznych definicji88
pojęcia „miasta” mozemy je opisac jako pewną przestrzen wielowymiarową,
planistyczną wyrozniającą się szczegolnie wysokim stopniem zroznicowania elementow
przestrzennych, społecznych i ekonomicznych oraz wysoką intensywnoscią sprzęzen
i relacji między nimi. Przestrzen taka jest systemem o wyzszym stopniu organizacji niz
w innych jednostkach osadniczych. Planowanie przestrzenne wyrosło z proby
rozwiązania problemow i konfliktow, ktore swoje zrodła mają w przestrzeni miejskiej
o wysokim stopniu entropii. W formie dojrzałej jest jednak narzędziem powszechnie
stosowanym, nie tylko w odniesieniu do przestrzeni miejskich, ale takze pozamiejskich.
86Przykładem
takiej jednostki moze byc Biskupin – osada ukształtowana przestrzennie w bardzo
uporządkowany i planowy sposob. Sama osada jednak nie spełnia warunkow umozliwiających nazwanie
jej miastem.
87 Nalezy pamiętac takze o takich poglądach, ktore wiązą początki planowania przestrzennego z okresem
industrialnym. Jest to podejscie mocno ograniczające zakres historyczny i przedmiotowy planowania.
88Definicje pojęcia „miasta” mają swoje zro dła w roznych dziadzinach nauki, mozemy zatem wyroznic
definicje akcentujące aspekty administracyjne i organizacyjne, definicje koncentrujące się na cechach
społecznych, antropologicznych, definicje oparte na przesłankach gospodarczych i ekonomicznych oraz
definicje przyjmujące za cechy miasta pewne cechy przestrzeni i krajobrazu. Jedną z najbardziej
holistycznych definicji jest definicja opisująca miasto jako obszar o wysokiej intensywnosci wymiany na
płaszczyznie społecznej, gospodarczej i przestrzennej. Tak rozumiana przestrzen miejska cechuje
wysoki stopien zroznicowania i entropii.
59
W niniejszym rozdziale zaproponowano pewien umowny podział okresow rozwoju
planowania. Propozycja ta jest jednak czysto umowna. Niektore okresy rozwoju trudno
oddzielic od siebie jedną datą. Wiele z nich toczyło się niejako rownolegle. Pewne wątki
planowania i modele systemow planistycznych mozemy znalezc w bardzo roznych
okresach. Z punktu widzenia teorii wspołczesnego planowania, rozwoj praktyki i teorii
kształtowania, przestrzeni podzielic mozna generalnie na dwa okresy: starego i nowego
planowania.
4.2. Kształtowanie przestrzeni w okresie starego planowania
Do „starego planowania” zaliczyc mozna całe okresy w dziejach cywilizacji, w ktorych
w procesie tworzenia miasta (urbanizacji) były stosowane roznego rodzaju instrumenty
projektowania, zarządzania. Instrumenty te wraz z wyzej wymienionymi celami mozna
by nazwac pewnym systemem planowania. Planowanie to było scisle związane
z tworzeniem i zarządzaniem przestrzenią miejską. Nie miało ono jednak jeszcze cech
integracji i standaryzacji, ktore stały się cechami wyrozniającymi w okresie „nowego
planowania”, ktore w pracy nazywamy po prostu „planowaniem”. Przedmiotem „nowego
planowania” jest juz nie tylko przestrzen miejska, ale cała przestrzen fizyczna, w ktorej
realizowane są roznorodne funkcje (osadnicze, industrialne, rolne, przyrodnicze itp.)
w jej roznych skalach, od lokalnej, przez regionalną do krajowej czy globalnej.
Okres „starego planowania” obejmuje zatem historycznie bardzo długi czas, rozne
epoki, cywilizacje; od cywilizacji starozytnych, poprzez cywilizację wiekow srednich,
cywilizacje nowozytne. Pewne instrumenty planistyczne oraz zakresy ich stosowania,
typowe dla tego okresu, są jednak wielokrotnie stosowane takze w pozniejszych czasach
czy nawet wspołczesnie.
4.2.1. Planowanie miast starożytnych
Pierwsze miasta powstały prawie 10 tysięcy lat temu. Najstarsza osada ludzka, ktora
została uznana za miasto to Catalhoyuk, załozone w 7400 roku p.n.e. Niewiele jednak
wiemy o tym, w jaki sposob ono powstało. Sposobu zycia jego mieszkancow mozemy się
jedynie domyslac po analizie szczątkowych wykopalisk.
Miasta w pełnym tego słowa znaczeniu, chociaz nadal jeszcze dosc odległym od
naszego rozumienia tego słowa, pojawiają się w starozytnej Grecji. Z historycznego
i obiektywnego punktu widzenia greckie miasta nie wyrozniały się ani wielkoscią, ani
bogactwem. Wyrozniały się jednak pewnym specyficznym systemem organizacji.
Specyfika tej organizacji polega na przyjęciu okreslonych zasad isonomii 89 i isegorii90,
ktore porządkują działania miasta jako pewnego organizmu, ale takze są wyznacznikiem
cech przestrzeni miejskiej. Z punktu widzenia niniejszej pracy własnie te specyficzne
cechy organizacji miasta oraz ogolnie zwana „demokracja grecka” są przykładem
społecznosci lokalnej, obejmującej kilka – kilkanascie tysięcy ludzi.
89
90
Isonomia – rownosc praw obywatelskich, Encyklopedia liberalizmu, [www.demokraci.pl, 2012].
Isegoria – prawo do swobodnej wypowiedzi, prawo do wspołuczestnictwa, Encyklopedia liberalizmu,
[www.demokraci.pl, 2012].
60
Dorobek starozytnych Grekow, ich wkład do filozofii, mysli politycznej, a przede
wszystkim oryginalny, jak na owe czasy, sposob postrzegania roli obywatela w społecznosci, są na tyle wazne, ze z czasem zostały uznane za wazny wkład lub wręcz zrodło
wspołczesnych demokracji.
Interesujące jest to, ze demokracja przez Grekow nie była pojmowana tylko jako
prawo obywateli do okreslonych czynnosci czy procedur (np. wyborczych 91 )
[Maciejewski 2006], ale przede wszystkim jako prawo do dyskusji. W systemie tym
uznawano istnienie konfliktu jako naturalnego składnika zycia społecznego [Sennett,
1996]92. Co więcej, z punktu widzenia szkoły arystotelesowskiej, był on jednym
z warunkow istnienia miasta w ogole. Istnieje pogląd, ze celem dyskusji nie było
rozwiązanie konfliktu, ale, ze dyskusja była celem samym w sobie. Dyskusja taka była
wyraznie zlokalizowana w przestrzeni miasta. Toczyła się więc w obrębie przestrzeni
i obiektow publicznych, zwłaszcza na agorze – centralnym placu miasta. Istnienie tego
typu przestrzeni stało się miernikiem funkcjonowania demokracji i wolnosci w miescie
przez wszystkie następne okresy historyczne. Sama dyskusja była jednoczesnie
klasycznym polem wspołdziałania między uczestnikami zycia politycznego. Stanie się
ona pewnym archetypicznym wzorem do rozumienia dyskusji i postrzegania jej miejsca
w zyciu publicznym, a takze w procesie i procedurach planowania przestrzennego
następnych epok.
Szczegolnie wazną inspiracją dla przyszłych epok stała się organizacja tzw. miasta
hippodamejskiego 93 zorganizowanego przestrzennie na siatce ortogonalnie przecinających się ulic. Pod względem przestrzennym jest to w zasadzie najprostszy mozliwy
do wyobrazenia model przestrzenny miasta, łatwy do zastosowania praktycznie
w kazdych warunkach geograficznych, zwłaszcza na terenach płaskich o niezroznicowanej rzezbie terenu. Pod względem politycznym miasta hippodamejskie są przede
wszystkim wyrazem ideowego podejscia do kształtowania miasta i całego zycia
społecznego Grekow. Zgodnie z peryklejską zasadą isonomii i isegorii miasta powinny
zapewniac identyczne mozliwosci korzystania z dobrodziejstw płynących z zycia
w miescie dla wszystkich swoich obywateli, ktorzy są rowni.
Nalezy oczywiscie zwrocic uwagę, ze udział w zyciu publicznym miasta był prawem,
ktore przysługiwało tylko jego obywatelom, stanowiącym pewien ułamek wszystkich
mieszkancow miasta [Jałowiecki, Szczepanski, 2006]94. Pełnia władzy przysługiwała
Maciejewski T., Historia administracji, 2 wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2006: Większosc
stanowisk w administracji greckiej nie była wybierana przez głosowanie, ale w drodze losowania, po
ktorym dokonywano jedynie weryfikacji kandydata. Słuzba publiczna była z jednej strony nobilitacją, ale
z drugiej, w jeszcze większym stopniu, była autentycznie słuzbą.
92 Arystoteles w traktacie filozoficznym „Polityka” wyraznie twierdzi, ze „miasto składa się z ludzi roznego
rodzaju, ludzie podobni nie mogą stworzyc miasta”. Cytat ten stał się mottem ksiązki Sennetta R., Ciało
i kamien, człowiek i miast w cywilizacji zachodu, Wydawnictwo Marabut, Gdansk 1996.
93 Za pierwszego urbanistę w historii uznaję się często Hippodamosa z Miletu (ur. ok. 510 r. p.n.e.) – tworcę
uporządkowanych struktur przestrzennych. W istocie jednak układy oparte na „ruszcie” przecinających
się pod kątem prostym drog wewnątrz otoczonych murem miast spotykane były juz wczesniej. Sam
Hippodamos był teoretykiem i filozofem, zwolennikiem izonomii – mysli politycznej polegającej na
uznaniu rownosci wszystkich obywateli względem miasta (polis) i prawa. Układy przestrzenne Miletu,
Priene, Rodos doskonale odpowiadały załozeniom politycznym i filozoficznym, jednoczesnie będąc
strukturą prostą i funkcjonalną. Znamienne jest to, ze Hippodamos był przyjacielem Peryklesa, a więc
osobą scisle związaną z osrodkami władzy.
94 Jałowiecki B., Szczepanski M.S., Miasto i przestrzen w perspektywie socjologicznej, Wydawnictwo
Naukowe Scholar, Warszawa 2006, s. 42, Szacuje się, ze w starozytnych Atenach obywatele stanowili
zaledwie 10% wszystkich mieszkancow miasta. Pozostali (kobiety, dzieci i niewolnicy) nie posiadali
zadnych praw obywatelskich.
91
61
zgromadzeniom ludowym – eklezjom. Samo społeczenstwo, zgodnie z owczesnymi
normami, dzieliło się na trzy grupy społeczne: rzemieslnikow, wojownikow oraz
rolnikow. Zgodnie z przyjętą zasadą, ze przestrzen powinna odzwierciedlac pewne
przyjęte załozenia i idee, podział ten był odwzorowany w podziale przestrzennym
miasta, w obrębie ktorego, a takze w strefie bezposrednio z nim związanym wyznaczono
trzy strefy funkcjonalne kazda związana z jedną grupą społeczną oraz z charakterem
wykonywanej przez nią aktywnosci.
Budowa miasta greckiego modelu hippodamejskiego odbywała się zgodnie
z przyjętym projektem inzynierskim, czyli w drodze jednorazowego aktu tworczego,
projektowego, a nie w drodze procesu planistycznego95. Załozenia do tego projektu
wynikały bezposrednio z idei politycznych i filozoficznych. Mozna zatem smiało
stwierdzic, ze miasta hippodamejskie były przykładem budowy miasta opartego na
załozeniach idealnych. Tak wykreslona siatka struktury przestrzennej była podstawą do
wyznaczenia kwartałow wypełnianych podobnymi obiektami budowlanymi. W tym
sensie mozemy mowic o jednorazowym akcie tworczym oraz o wydłuzonym w czasie
i rozproszonym wsrod roznych uczestnikow procesie wypełniania struktury przestrzennej miasta.
W innych cywilizacjach starozytnych miasta nie miały tak daleko idącej
samodzielnosci i samorządow. Częsciej spotykamy się z wyraznym ograniczeniem tych
cech na rzecz silnych scentralizowanych organizmow władzy imperialnej. Miasta epoki
hellenistycznej czy rzymskie tracą swoją autonomię. Nie są juz samodzielnym organizmem, ale elementem organizacyjnym w strukturze scentralizowanego politycznie
imperium. To scentralizowana władza cesarska w Rzymie podejmuje decyzje i wysiłek
w celu organizacji przestrzeni miasta oraz sieci osadniczej całego imperium. Planowanie
budowy miast jest scisle związane z modelem organizacyjnym całego panstwa i jako
takie jest podporządkowane władzy politycznej lub wojskowej.
4.2.2. Planowanie miast średniowiecznych
Po okresie starozytnym i po upadku Imperium Rzymskiego następuje długa faza
zastoju procesow urbanizacji w Europie, spowodowana głownie depopulacją i regresem
gospodarczym i cywilizacyjnym. Wypracowanie wystarczających nadwyzek produkcji,
a następnie wzrost liczby mieszkancow, jakie nastąpiły dopiero w X wieku, są impulsem
do budowy nowych miast. Zjawiskom urbanizacji sredniowiecznej towarzyszą wielkie
przepływy i migracje ludnosci obejmujące cały kontynent europejski. Przemieszczenia te
wymusiły pewną standaryzację kształtowania przestrzeni miejskich oraz organizacji
i funkcjonowania samego miasta. Instrumentem tej standaryzacji stały się przepisy
prawa, ktore regulowały zarowno procedury prawne tworzenia nowego miasta, jak
i jego formę przestrzenną. Miasto zbudowane na bazie takich przepisow uzyskiwało
okreslone cechy przestrzenne i organizacyjne, zdefiniowane przede wszystkim zakresem
przywilejow i obowiązkow mieszkancow miasta wobec władzy.
Pod względem organizacyjnym samorząd miejski składał się z organow wybieralnych: rady miejskiej (organu władzy uchwałodawczej) oraz ławy (organu władzy
sądowniczej). Z czasem na czele rady stanął burmistrz, ktorego obowiązki pierwotnie
polegały na reprezentowaniu miasta na zewnątrz. Ława zachowała kompetencje sądow.
95
Hipoteza ta oczywiscie nie dotyczy miast powstałych samorzutnie w wyniku spontanicznego rozwoju
osad wiejskich, przekształcających się w bardziej złozone jednostki osadnicze (np. Ateny).
62
W wielu obszarach Europy Srodkowej, w tym w Polsce, dominuje tzw. prawo niemieckie wraz z jego odmianami, regulującymi zakres praw i obowiązkow poszczegolnych
„funkcjonariuszy” miejskich i innych „uczestnikow planowania miasta”. Są wsrod nich:
zasadzca, naczelnik, ława miejska oraz rada z burmistrzem. W ramach ustroju
feudalnego rola organow przedstawicielskich była jednak silnie ograniczona. Dopiero
w pozniejszym okresie, w niektorych częsciach Europy, miasta osiągają wyzszy poziom
emancypacji, zawiązując niezalezne od władzy feudalnej związki i struktury poza
systemem panstwa feudalnego, czego przykładem moze byc związek miast hanzeatyckich czy niezalezne od panstwa miasta we Włoszech.
Sredniowiecze w klasyczny sposob realizowało zasadę wynikającą ze znacznie
pozniej sformułowanej definicji, mowiącej o tym, ze miasto jest obszarem wymiany na
płaszczyznie ekonomicznej, społecznej i przestrzennej [Jałowiecki, Szczepanski, 2006] 96.
Formuły przestrzenne oraz organizacyjne wypracowane w okresie sredniowiecza,
a przede wszystkim fakt, iz zycie w miescie stało się przywilejem, wynikającym miedzy
innymi z prawa do udziału w procesie wymiany, stały się waznym wyznacznikiem
i punktem odniesienia funkcjonowania miast w następnych okresach historycznych.
Wymiana ta realizowała się takze na płaszczyznie wspołdziałania między roznymi
uczestnikami procesu budowy i zarządzania miastem. Procedury lokacyjne angazowały
roznych uczestnikow: pana feudalnego, zasadzcę, ławnikow i przyszłych mieszkancow.
Kazdy z nich realizował wskazane i ograniczone prawem lokacyjnym zadania. Miasto
sredniowieczne było więc dziełem wielu uczestnikow; było wynikiem ich wspołdziałania.
4.2.3. Planowanie miast nowożytnych
Wraz ze wzrostem siły politycznej i organizacyjnej panstw w następnych okresach
historycznych miasta tracą na swojej autonomii. Wpływ na kształt przestrzeni miejskiej
przejmują władze centralne. Samorządy komunalne w miastach wielu monarchii
absolutnych są zamieniane na urzędy mianowane. Znaczenia ekonomicznego,
kulturalnego i wreszcie symbolicznego nabierają miasta będące siedzibami władzy –
stolice [Jałowiecki, Szczepanski, 2006]. To panstwo staje się waznym i praktycznie
jedynym podmiotem wytwarzania i zarządzania przestrzenią.
W tym czasie dochodzi do koncentracji i konsolidacji struktur organizacyjnych
panstwa. Miasta stają się siedzibami administracji lokalnej, często reprezentującej
faktyczną władzę panstwową. W roznych panstwa modele funkcjonowania miast są
rozne. Sredniowieczna standaryzacja odchodzi w zapomnienie. Dochodzi do zerwania
związkow ponadnarodowych. W kazdym z tych modeli dominującą rolę organizacyjną
i podmiotową pełnią struktury władzy centralnej.
Pod względem formalnym realizowane są układy oparte na siatce ortogonalnej
(model brytyjski) oraz gwiazdziste (model kontynentalny). Układy gwiazdziste kompozycyjnie oparte są na wyraznie podkreslonej centralnej przestrzeni symbolicznej. Układ
gwiazdzisty, zapisany w postaci rysunkow teoretycznych miast idealnych, wynikał
96
Jałowiecki B., Szczepanski M.S., op.cit., s. 78: Miasta epoki przedindustrialnej w pełni realizowały
postulaty definicji Maxa Webbera, ze miasto jest przestrzenią wymiany. W miastach sredniowiecznych
zasada ta była realizowana w scisle okreslonych i zdefinio-wanych przestrzeniach, taki jak: rynek,
koscioł, ratusz. Zasada wymiany wiąze się scisle z układem sieci osadniczej oraz związkow pomiędzy
samym miastem, a jego otoczeniem funkcjonalnym. W takim ujęciu miasto staje się centrum wymiany
obsługującym większy obszar, włączając w to obszary zywicielskie.
63
głęboko z podstaw nowej organizacji społeczno-politycznej [Pająk, 1980]. Z załozenia,
przestrzen miejska miała stac się aktem łaski, ze strony władzy, a w rzeczywistosci stała
się jednoczesnie narzędziem sprawowania władzy i kontroli nad obywatelami. Model
gwiazdzisty wyraznie kontrastuje z modelem siatek ortogonalnych, symbolizującymi
odmienne teorie i idee wolnosci i rownosci obywateli miasta.
W Polsce przedrozbiorowej tego okresu, podobnie jak w innych krajach europejskich,
takze dochodzi do ograniczenia samorządnosci miejskiej. Ograniczenie to następuje
jednak nie na rzecz władcy absolutnego, ani struktur panstwowych, ale na rzecz
magnaterii i szlachty, ktora to staje się głownym podmiotem procesow urbanizacyjnych.
Rozwoj miast następuje w zasadzie poza obszarem wpływu panstwa i jego władzy.
Specyficzną formą rozwoju przestrzennego jednostek osadniczych stają się jurydyki –
nowo budowane obszary wyjęte praktycznie spod władzy miejskiej oraz libertacje –
budynki, a nawet całe kwartały „wykupione” i uwolnione spod władzy miejskiej. Obszary
te nie podlegały ani władzy lokalnej, ani centralnej, a bezposrednio ich włascicielowi
i zarządcy. Tego typu zjawiska spowodowały, co prawda rozwoj przestrzenny polskich
miast, doprowadziły jednak do osłabienia i ograniczenia władzy komunalnej.
Porownując pewne procesy ewolucji organizacji miejskiej w Polsce i Europie, nalezy
zauwazyc, ze w Polsce nie przybrały one form opresji ze strony władzy centralnej, jak
miało to miejsce w innych panstwach europejskich. Raczej nalezałoby je uznac za wyraz
emancypacji, ktorej beneficjentem nie stały się jednak społecznosci miejskie. Wolnosc
polskich miast nie przekształciła się w ich samorządnosc.
Zjawiska te uznawane zostały pozniej jako głowne przyczyny upadku miast.
W pewnym sensie mogą one byc jednak traktowane jako proby przełamania
skostniałych form organizacji miejskiej, niezdolnej do sprostania nowym wyzwaniom.
W praktyce polskie miasta po likwidacji jurydyk i libertacji, co nastąpiło dopiero
w okresie rozbiorowym, utworzyły w przyszłosci spojne pod względem przestrzennym
i funkcjonalnym organizmy miejskie97.
Rozbicie organizacyjne, rozproszenie władzy miejskiej, przy jednoczesnym stałym
ograniczaniu praw mieszczan doprowadziło w Polsce do bezprecedensowego w skali
europejskiej formułowania ządan o nadanie i poszerzenie praw i swobod mieszczan. Nie
nabrały one jednak nigdy cech rewolucyjnych. Adresatem tych ządan była władza
ustawodawcza i krol. Prawa te ostatecznie zostały nadane na mocy Konstytucji 3 maja 98,
nie tylko pierwszej konstytucji na kontynencie europejskim, ale i takze pierwszej
ustawie zasadniczej, regulującej sprawy organizacji miast.
Warszawa składająca się jeszcze w XVIII wieku z ponad dwudziestu jurydyk, w następnym stuleciu stała
się miastem o spojnym systemie zarządzania. W chwili obecnej slady rozproszonej i mozaikowej struktury organizacyjnej nie są juz praktycznie w ogole czytelne. Podobny proces konsolidacji przeszły inne
polskie miasta.
98 Ustawa o miastach: Miasta nasze krolewskie wolne w panstwach Rzeczypospolitej została przyjęta
przez Sejm Wielki 18 kwietnia 1791 r. A następnie włączona do Konstytucji 3 maja. Była to
bezprecedensowa, pierwsza ustawa tego typu na swiecie.
97
64
4.3. Ewolucja teorii i praktyki planowania przestrzennego
4.3.1. Planowanie miast industrialnych
Od początkow industrializacji miasta stały się biegunami wzrostu gospodarczego.
Wzrostowi temu towarzyszyły znaczne zmiany jakosciowe i ilosciowe w przestrzeni
miejskiej. Pod względem przestrzennym miasta początkow epoki industrialnej zaczęły
zajmowac coraz to nowe tereny, przekształcając dotychczasowe krajobrazy podmiejskie
i wiejskie, jednoczesnie zmieniając proporcje i relacje między miastem a otoczeniem.
Pod względem społecznym miasta stają się miejscem koncentracji roznego rodzaju
ruchow politycznych. Stają się miejscem konfliktow, mających swoj wyraz w rozruchach,
a wreszcie i rewolucjach. Uczestnictwo w zyciu miejskim zaczyna dotyczyc coraz
większej liczby ludzi, nie tylko mieszczan, ale takze nowej klasy społecznej – klasy
robotniczej. Uczestnictwo to w coraz większym stopniu wiąze się z konfliktami rozgrywającymi się na płaszczyznie społecznej, ale takze ekonomicznej i przestrzennej.
Miasta stały się przede wszystkim miejscami, w ktorych toczyła się coraz trudniej
maskowana walka o cele ekonomiczne i polityczne. Miasta i ich przestrzen stały się
polem, ale takze narzędziem prowadzenia tej walki. I jako taką walkę nalezy traktowac
przekształcenia starych struktur przestrzennych w Paryzu 99, Rzymie100 czy Londynie101.
Skala tych przeobrazen jest dzis trudna do wyobrazenia. Celem tych przekształcen była
jednak nie tylko modernizacja przestrzeni, ale takze przebudowa społeczna i organizacyjna miasta.
Przeobrazenia te były wynikiem zarowno jednorazowego aktu tworczego
i projektowego, jak i procesu planistycznego. W początkowej fazie industrializacji
dominuje jednak urbanizacja zywiołowa i spontaniczna. Z załozenia liczba podmiotow
i uczestnikow takiego projektowania (planowego budowania miasta) była mocno
ograniczona. Władza skupiona była w jednym ręku, a jej cechą było posiadanie nie tylko
umiejętnosci organizatorskich i projektowych, ale takze, zdolnosci do egzekwowania
realizacji projektu. Przebudowa Paryza, przeprowadzona w drugiej połowie XIX wieku,
jest w zasadzie ostatnią probą przekształcen i budowania miast na podstawie
jednorazowego projektu, realizowanego przez silny osrodek władzy. Była to chyba
ostatnia proba odpowiedzi ze strony silnej władzy na wazkie problemy rozwoju
miejskiego, problemow społecznych.
Komplikacja tych problemow będzie jednak narastac, a dotychczas stosowane
narzędzia staną się niebawem niewystarczające. Konieczne będzie poszukiwanie
nowych drog, nowych celow, a przede wszystkim nowych narzędzi, ktore będą mozliwe
do zastosowania przy zmiennych i dynamicznych warunkach politycznych,
ekonomicznych i społecznych, w sytuacji, kiedy władza będzie coraz bardziej
rozproszona i coraz mniej zdeterminowana do osiągania swoich własnych celow. Same
cele będą musiały ulec przewartosciowaniu, stałemu rewidowaniu.
Mowa tu o przebudowie Paryza z 1870 r. nadzorowanej i prowadzonej przez barona Haussmana.
Mowa tu o przebudowie Rzymu realizowanej pod mecenatem papieskim w XVI i XVII wieku.
101 Mowa tu o przebudowie i rekonstrukcji Londynu w koncu XVII wieku, po wielkim pozarze w 1666 r.
99
100
65
4.3.2. Narodziny – początek nowego planowania
Zgodnie z poczynionymi załozeniami, planowanie przestrzenne nalezy rozumiec jako
reakcję na złozone problemy natury przestrzennej, społecznej i ekonomicznej 102. Trudno
porownywac konflikty społeczne i ekonomiczne okresu silnej urbanizacji i industrializacji, z tymi, jakie istniały przez cały okres historyczny wczesniej. Dotychczasowe
metody rozwiązywania konfliktow, wywołanych gwałtowną urbanizacją i industrializacją, okazały się niewystarczające.
Nowe problemy zostały wygenerowane przez zmiany wywołane gwałtowną
urbanizacją i skokiem cywilizacyjnym. Moment ten jest wyraznie dostrzegalny własnie
w transformacji przestrzennej miast, ktore zaczynają zajmowac coraz większe obszary,
daleko wykraczające poza pierscien sredniowiecznych murow obronnych, ktore przez
wieki były symbolicznym i realnym „limes” miasta. Zmiany na płaszczyznie
przestrzennej miast miały charakter zarowno ilosciowy, jak i jakosciowy. Nowe
struktury miejskie stały się niezwykle złozone. Miasto stało się wowczas polem coraz
intensywniejszych i gwałtowniejszych konfliktow103.
Ekspansje przestrzenne owczesnych miast były na tyle gwałtowne, ze powodowały
(nie tylko ze strony zwolennikow status quo) chęc ograniczenia ich rozwoju. W stosunku
do wielkich aglomeracji miejskich takich jak np. Londyn czy Paryz, podejmowano
wysiłki, aby rozrost ten ograniczyc.
Zdaniem Kołodziejskiego J. [1982], to własnie ta wielowarstwowa złozonosc struktur
przestrzennych powoduje zaostrzanie się konfliktow, wywołanych rywalizacją między
roznymi uczestnikami o przestrzen. W okresie transformacji wyraznie rosnie liczba
zainteresowanych stron zmianami w przestrzeni. Rosnie liczba uczestnikow i liczba
stron, ktore aspirują do bycia podmiotem kształtowania zmian w przestrzeni. Uczestnicy
ci zaczęli kierowac się roznymi, najczęsciej sprzecznymi, partykularnymi interesami.
Wyrazane przez nich cele najczęsciej dotyczyły sfery ekonomicznej, ich oddziaływanie
było jednak znacznie szersze.
To jednak nie złozonosc struktur przestrzennych była generatorem i akceleratorem
konfliktow. Trudno, z dzisiejszego punktu widzenia, potwierdzic, ze to własnie
rywalizacja o przestrzen była jedynym motorem konfliktow. Na początku epoki
industrializacji w rywalizacji o przestrzen uczestniczyły tylko nieliczne podmioty. Liczba
uczestnikow tej „gry o przestrzen” była początkowo mocno ograniczona. Znaczna częsc
społeczenstwa warstwy mieszczanskiej oraz (coraz częsciej) warstwy proletariackiej,
w ogole w tej rywalizacji nie brała udziału 104. To własnie wykluczenie z gry było
powodem zaostrzania się konfliktow społecznych i ekonomicznych. Ich areną była
przestrzen miejska. Zasadniczym impulsem do rywalizacji o przestrzen stał się zatem
pierwotny konflikt zarowno ekonomiczny, jak i społeczny.
Rozwiązanie problemow przestrzennych musiało „isc w parze” ze zmianami
organizacyjnymi i społecznymi. Na początku sposoby poszukiwania nowych rozwiązan
Kaminski Z.J., Pojęcie konfliktu w planowaniu przestrzennym, Zeszyty Naukowe Politechniki Sląskiej,
Architektura z. 40, Gliwice 2002, s. 8.
103 Wowczas powszechnie zgadzano się (w latach 90. XIX w.) z tezą Patricka Geddesa, ze miasto
i urbanistyka to slums, rak, rozkład, i smierc: „slums, połslums, superslums – do tego doszła ewolucja
naszych miast” [Geddes P., 1915, s. 58].
104 [Jałowiecki B., Szczepanski M.S., 2006, s. 85] piszą: „Społeczne wytwarzanie przestrzeni stało się (...)
stawką gry ekonomicznej i politycznej na duzą skalę, w ktorej brali udział potęzni aktorzy: panstwo,
wielkie organizacje gospodarcze,, przedsiębiorcy budowlani i roznego rodzaju specjalisci-technicy. Z gry
tej wyłączony został zwykły uzytkownik przestrzeni pozbawiony mozliwosci wyboru.”
102
66
miały raczej charakter projektow będących dziełem jednego tworcy. W nurcie tym
mieszczą się projekty falansterow Fouriera Ch., będących swego rodzaju
samowystarczalnymi wspolnotami robotniczymi. W podobnym kierunku podązali Godin
J.B.105 i Owen R., ktorzy przedstawili propozycje bardziej przemyslane pod względem
organizacji przestrzennej. Koncepcje te wynikały z jednej strony z zaangazowania
politycznego, a z drugiej – z wysokiej wrazliwosci społecznej. Daje się zauwazyc jednak
pewna naiwnosc przedstawionych „recept”, ktore w większym stopniu były antidotum
na objawy choroby, niz probą systemowego rozwiązania jej przyczyn.
Za własciwy początek planowania przestrzennego uwaza się przełom XIX i XX wieku.
Moment ten wiąze się w szczegolnosci z wystawą swiatową w Chicago w 1893 roku. Jest
on związany z wydaniem pięc lat pozniej ksiązki Howarda E. Pod tytułem „To-morrow:
A Peacefull Path to Real Reform” w 1898 r.106, w ktorej przedstawił przemyslaną i spojną
ideę budowy miast-ogrodow, będącą koncepcją budowy miasta zdeglomerowanego. Do
historii budowy miast przeszły szkice przedstawiające schematy organizacji
przestrzennej, jednak ich rdzeniem był system organizacji przestrzennej w jej wielu
warstwach.
Okres ten mozna nazwac pionierskim. Działania projektowe podjęte zazwyczaj
z własnej inicjatywy społecznikow nie miały formy zinstytucjonalizowanej. Nowe idee
stosunkowo szybko stały się zalązkiem systematycznej i zinstytucjonalizowanej praktyki
planistycznej107. Od tego momentu mozemy mowic o początku nowego planowania
przestrzennego.
Pierwsze plany zagospodarowania przestrzennego zostały opracowane w pierwszej
dekadzie XX w. dla największych miast Anglii i Stanow Zjednoczonych. Waznym etapem
rozwoju nowego planowania był plan dla miasta Chicago autorstwa Daniela Burnhama
w 1906 r. Interesujący jest fakt, ze powstał on nie z inicjatywy władz miejskich, ale jako
własny projekt organizacji „Commercial Club of Chicago”. Jednym z celow opracowania
planu było zaproponowanie nowej struktury przestrzennej miasta, uwzględniającej
nowe tereny publiczne, w tym zieleni urządzonej. W następnym kroku projekt został
zaakceptowany i przyjęty przez władze miejskie. Byc moze dopiero ten moment
nalezałoby uznac za prawdziwy początek planowania przestrzennego, rozumianego jako
praktyka zinstytucjonalizowana i sformalizowana.
W fazie tej planowanie przestrzenne staje się domeną władz miejskich, a z czasem
niezbywalnym prawem samorządu miejskiego. Instytucjonalizacja na poziomie miejskim
daje początek instytucjonalizacji na poziomach ponadlokalnych: regionalnym i krajowym. Planowanie na zawsze wiąze się ze strukturami władzy i administracji publicznej.
Jednoczesnie następuje wyrazne wyodrębnienie planowania jako dziedziny
autonomicznej. Na marginesie warto zaznaczyc, ze związki planowania przestrzennego
z architekturą na samym początku były dosc luzne.
Kolejnym krokiem po instytucjonalizacji planowania była jego standaryzacja.
Pierwsza proba w tym kierunku została podjęta przez srodowisko architektow, ktorzy
w 1933 r. w ramach Międzynarodowego Kongresu Architektury Nowoczesnej (CIAM)
Godin Jean Baptiste stworzył ideę „familisterow”, czyli „pałacow robotnikow” zorganizowanych we
wspolnotach społecznych, zarządzających przestrzenią mieszkaniową i przemysłową. Opierały się one
głownie na koncepcjach formalnych i architektonicznych, wspartych i uzasadnionych koncepcjami
nowego porządku społecznego. Problematyka kształtowania przestrzennego i planowania przestrzennego była w nich ograniczona.
106 Howard E., Miasta ogrody przyszłosci, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellonskiego, Krakow 2009.
107 Wazne momenty, mogące byc uwazane za symboliczne punkty narodzin planowania przestrzennego
wymienia w swojej pracy Kaminski Z.J. [2002], za: Campbell S., Fainstein S. [1995] oraz Planning for
town and country 1914-1989 context and achievement, 1989.
105
67
doprowadzili do opracowania dokumentu Karty Atenskiej108. Antidotum na problemy
owczesnych miast miały byc radykalne rozwiązania polegające między innymi na
wyburzeniu istniejących dzielnic109. Powoływano się przy tym przed wszystkim na
argumenty racjonalizmu i postępu110.
Wpływ mieszkancow miast na kształt przestrzeni oraz na kształt systemu
planistycznego był praktycznie pomijany. Karta Atenska zakładała, ze koniecznym
warunkiem realizacji jej postulatow są pewne formy przymusu. Racjonalizm planowania
przestrzennego tej fazy polega więc na arbitralnych rozstrzygnięciach uzasadnionych
w dostępnej wiedzy i tylko przez nią weryfikowanych. Racjonalnego modelu
planistycznego nie poddaje się weryfikacji społecznej, gdyz jest on racjonalny sam
z siebie i nie wymaga weryfikacji społecznej, ktora mogłaby go wypaczyc. Sam człowiek
zastąpiony został „człowiekiem typowym” o pewnych uniwersalnych potrzebach
i dązeniach [Choay, 1965]111. Tworcy Karty Atenskiej z załozenia pomijali takze tzw.
uczestnikow komercyjnych planowania przestrzennego. Zewnętrzne czynniki
ekonomiczne planowania przestrzennego były swiadomie pomijane. Podejscie ekonomiczne, zdaniem tworcow Karty, prowadzi do nadmiernej komercjalizacji przestrzeni.
Taka komercjalizacja miałaby w dalszym kroku prowadzic do zamiany przestrzeni,
budynkow, a zwłaszcza mieszkan w srodki bogacenia się nielicznych, koncentracji dobr
oraz w przedmiot spekulacji. Planowanie przestrzenne powinno więc eliminowac udział
włascicieli nieruchomosci (mieszczan), włascicieli srodkow produkcji (burzuazji)
z wpływu na kształt przestrzeni. Głownym podmiotem planowania powinna byc silna
władza wspierana przez korpus zawodowych planistow, urbanistow i architektow,
ktorzy to mieli stac się siłą napędową przemian.
Kryteria oceny struktur przestrzennych oraz cele rozwoju przestrzennego
formułowane były z uwzględnieniem przesłanek merytorycznych i racjonalnych, z zakresu dostępnej wowczas wiedzy i inzynierii. Taki model planowania, juz we wstępnej fazie,
poddawany był krytyce112.
Etap formowania się planowania przestrzennego w Europie i Stanach Zjednoczonych zostaje zakonczony wraz z II wojną swiatową. Planowanie przestrzenne zostało
uformowane z potrzeby opanowania niekorzystnych zmian w zagospodarowaniu
przestrzennym, ale takze niekorzystnych zmian na płaszczyznach społecznej i gospodarczej. Formowanie to przebiegało w kierunku instytucjonalizacji w ramach struktur
Karta Atenska była z jednej strony zbiorem swego rodzaju „wytycznych projektowych”, a z drugiej –
manifestem programowym architektow i urbanistow. Tezy Karty zostały opracowane na podstawie
własnych obserwacji i analiz dotyczących jakosci zycia w srodowisku miejskim. Istniejącą zabudowę
mieszkaniową stopnien nasycenia terenami publicznymi i otwartymi terenami zieleni urządzonej
w miastach oceniano negatywnie. Jednym z ocenianych miast była przedwojenna Warszawa.
109 [Jencks Ch., 1987, s. 513], pisze: „(...) zwazywszy ogolny ton metafor odnoszących się do planowania,
skierowały (one) urbanistow ku rozwiązaniom zdrowym i sterylnym, ktore miały posmak szpitala i sali
operacyjnej”.
110 Kotarbinski A. [1985] w ksiązce „O ideowosci i ideologii w architekturze i urbanistyce” pisze: „w imię
zdrowia publicznego trzeba całe dzielnice przestarzałe (nalezy) przeznaczyc do wyburzenia. Racjonalne
gęstosci zaludnienia powinny byc narzucone łącznie z formami zabudowy mieszkaniowej,
przystosowanej do charakteru terenu”. Mowa jest więc o formach narzuconego racjonalizmu.
111 [Choay F. 1965, s. 124], pisze, ze uniwersalne potrzeby ludzkie koncentrują się na czterech funkcjach:
mieszkania, pracowac, cyrkulowac i kultywowac ciało i ducha. Autor tych słow zauwaza, ze podejscie
takie manifestacyjnie deklarowało niezaleznosc od warunkow lokalnych, topograficznych, historycznych,
kulturowych i społecznych. Niezaleznosc ta pozwalała na zastosowanie „architektury buldozerow”.
112 Znacznie pozniej Jenks Ch. [1987] komentuje tę fazę, a następnie jej weryfikację jako działanie „od
ataku do kontrataku, od samozaspokajającej metafory do innego bezinteresownego proroctwa; historia
urbanistyki zataczała się raczej jak wędrujący pijak nie jak jasno rozwijająca się nauka i narastająca
tradycja”, s. 498.
108
68
władzy. Te zas reprezentowane były przez zinstytucjonalizowane organa administracji
publicznej. Co ciekawe, proces ten przebiegał w podobnym tempie i zakresie zarowno
w panstwach demokratycznych, z większym lub mniejszym udziałem samorządu
lokalnego, jak i w panstwach niedemokratycznych o dominacji jednego osrodka władzy.
Instytucjonalizacji planowania rownolegle towarzyszył proces profesjonalizacji
srodowiska planistycznego. Planowanie, jako narzędzie realizacji celow władzy nie
mogło byc powierzone społecznikom. Powstaje zatem grupa „planistow przestrzennych”,
ktorych identyfikacja oparta była na pewnych związkach i relacjach z naukami
ekonomicznymi, społecznymi, a takze z architekturą. Z czasem roznice i własna odrębnosc planowania zyskiwały na sile.
Istotne jest zwrocenie uwagi na fakt, ze pomimo rozwoju planowania, w ramach
roznych modeli funkcjonowania panstwa, traktowane ono było jako działalnosc władzy
panstwowej (w tym takze samorządowej) na rzecz dobrostanu obywateli. Celem
planowania było, jak wspomniano wyzej, opanowanie niekorzystnych zmian, stworzenie
warunkow rozwoju i racjonalnego funkcjonowania panstwa i społeczenstw.
4.3.3. Dojrzewanie – integracja i standaryzacja planowania przestrzennego
W fazie dojrzewania planowania przestrzennego następuje rownolegle zarowno
rozwoj jego podstaw teoretycznych, jak i doskonalenie narzędzi praktycznych.
Teorie planowania sięgały do doswiadczen wypracowanych w obrębie nauk
filozoficznych i przyrodniczych113. Wszystkie zmierzają do okreslenia pewnych znormalizowanych algorytmow działania. Teoria, ktora w tym czasie, czyli w połowie XX wieku,
zaczyna zdobywac coraz większy rozgłos jest ogolna teoria systemow Bertalanffy'ego.
Zostanie ona bardzo szybko zaadaptowana do planowania przestrzennego.
W zakresie praktyki planowania przestrzennego następuje wyrazny postęp. Okres po
1945 roku okreslany bywa jako czas rozkwitu planowania przestrzennego. Okres
bezposrednio po wojnie to czas podjęcia na nowo przedsięwzięc odbudowy, rozbudowy
i modernizacji przestrzeni zurbanizowanych. Skala tych przedsięwzięc była na tyle duza,
ze jedynym podmiotem zdolnym do ich skutecznego przeprowadzenia były struktury
panstwowe.
Nalezy zauwazyc, ze planowanie przestrzenne rozwija się w tym czasie w obrębie
dwoch odmiennych systemow politycznych, rozniących się nie tylko „stopniem demokratyzacji” zycia publicznego, ale takze, co istotne dla planowania, strukturami
organizacyjnymi i systemem prawa. Analiza obydwu systemow planistycznych przynosi
jednak dosc zaskakujące wnioski, skłaniające do postawienia tezy, ze pomiędzy nimi
występują duze podobienstwa. Okres ten trwa do początkow lat 60., kiedy to dochodzi
do wypracowania odmiennych praktyk planistycznych.
W fazie tej następuje dalsze umocnienie władzy i jej organow, jako faktycznych
podmiotow planowania przestrzennego. Pamiętac nalezy, ze rozne było umocowanie tej
władzy i rozne metody jej stanowienia, niemniej jednak planowanie zawsze było
atrybutem władzy; atrybutem oddziaływania przestrzennego i pozaprzestrzennego; nie
tylko ekonomicznego, ale takze społecznego. Przyjętą zasadą stała się integracja
planowania gospodarczego, społecznego i przestrzennego. W ramach takiego
[Kaminski Z.J., 2002, s. 44], wyodrębnia dwa podejscia empiryczne: dedukcyjne, mowiące jak powinno
byc według przyjętych załozen oraz indukcyjne, charakteryzujące jak własciwie przebiega proces
planowania przestrzennego.
113
69
zintegrowanego planowania musiało dojsc do jego silniejszego umocowania prawnego
i standaryzacji, ktorej celem głownym było zapewnienie minimalnej funkcjonalnosci
i uzytecznosci oraz kompatybilnosci, zas celem pobocznym – ograniczenie zbędnej
roznorodnosci. W ramach tej standaryzacji następuje okreslenie pewnego algorytmu
działania oraz unifikacja sposobu zapisu planistycznego.
Standaryzacja (w ramach planowania) musiała opierac się na kilku załozeniach:
 mozliwosci poznania wszystkich czynnikow warunkujących własciwy wybor
celow planowania,
 statycznosci i niezmiennosci przedmiotu planowania oraz wszystkich jego
elementow,
 statycznosci i niezmiennosci celow planowania formułowanych przez statyczny
podmiot planowania.
Planowanie przestrzenne tego okresu, do pewnego stopnia, moze byc utozsamiane
z „projektowaniem”, rozumianym jako budowanie skonczonego, kompletnego i statycznego modelu struktury przestrzennej. Jest więc działaniem w pełni inzynierskim.
Planowanie takie nie angazuje innych uczestnikow aktu planowania. Plan będący
efektem działania eksperckiego planistow jest w zasadzie projektem technicznym.
Faktycznym podmiotem planowania jest władza oraz działający w ramach jej struktur
urbanista. Taki model systemu planowania przestrzennego jest w pełni realizacją
postulatow zawartych w Karcie Atenskiej.
Związki pomiędzy urbanistami a systemem władzy sięgają najodleglejszych okresow
historycznych114. W okresie standaryzacji i integracji nastąpiło jednak wyrazne zblizenie
planistow, reprezentujących czynnik ekspercki; i władzy zinstytucjonalizowanej
reprezentującej czynnik egzekutywny – realizujący ustalenia planistyczne i wdrazający
je w zycie przy uzyciu dostępnych metod wykonywania władzy. Zblizenie to było tak
silne, ze urbanista i planista byli przez wielu wprost utozsamiani z władzą. Mozna
oczywiscie zauwazyc, ze urbanisci w takim samym stopniu potrzebowali władzy do
legitymizacji planowania, jak i odwrotnie – to władza potrzebowała urbanistow do
merytorycznej obiektywizacji planowania i do wsparcia merytorycznego. Nalezy
zauwazyc, ze obydwie strony w tym czasie zgodnie zmierzały do ograniczenia dyskusji
na temat planowania. Wspołpraca planistow i władzy jest jednym ze specyficznych
przejawow integracji planowania. Pola wspołdziałania między władzą a urbanistami
były ograniczone i nie były dostępne dla innych uczestnikow planowania.
W fazie dojrzewania planowania przestrzennego wyraznie zdelimitowano zakres
ingerencji planistycznej. Okreslone zostały przedmiot oraz podmiot planowania
przestrzennego. Ze względu na strukturę planowania oraz strukturę samego podmiotu,
nie pojawiły się potrzeby dopuszczenia do procesu planistycznego innych uczestnikow.
Poza podmiotem planowania reszta uczestnikow mogła dysponowac tylko takim
zakresem swobody, ktory upowazniałby do nazwania ich jedynie konsumentami
planowania.
Integracja planowania przestrzennego w srodowisku panstwa demokratycznego była
początkiem i warunkiem osiągnięcia fazy dojrzałej. W praktyce procesy integracji
następowały przez cały okres dojrzewania i zachodziły na trzech odrębnych polach:
 integracji teorii planowania przestrzennego,
 integracji praktyki planowania przestrzennego (tzw. warsztatu planistycznego),
 integracji czynnikow egzekutywnych.
Po raz kolejny wypada przypomniec, ze wspomniany wczesniej Hippodamos z Miletu był człowiekiem
silnie związany z władzą, zarowno instytucjonalnie, jak i przez kontakty osobiste z Peryklesem.
114
70
Warunkiem koniecznym do osiągnięcia fazy w pełni dojrzałej planowania
przestrzennego było stworzenie spojnej teorii planowania przestrzennego. Teoria ta
jednak nigdy nie powstała jako w pełni samodzielna i oryginalna; własciwie mozemy
mowic o pewnym zbiorze roznych teorii, z ktorych wiele czerpało z innych dziedzin
naukowo-badawczych 115 . Teoria ta miała więc w fazie początkowej charakter
eklektyczny [Kaminski, 2002]116. Integracja teorii następowała wolniej i w znacznej
mierze niezaleznie od integracji praktyki.
Jak wspomniano wczesniej, rozwoj teorii planowania przestrzennego odbywał się
w nawiązaniu do znanych teorii wypracowanych w ramach innych dziedzin naukowych
i badawczych. Do teorii zaprzęgnięto takze znane narzędzia badawcze wypracowane
zwłaszcza w obrębie filozofii, nauk społecznych i nauk geograficznych i przyrodniczych.
W praktyce, mimo tego ze teoria planowania opierała się na teoriach naukowych, to
nigdy, nawet w fazie w pełni dojrzałej, nie osiągnęła stadium autonomicznej w pełni
spojnej wewnętrznie teorii naukowej.
Pierwszym poziomem integracji teorii planowania przestrzennego było stworzenie
wspolnych podstaw teoretycznych i naukowych, w tym wspolnego „słownika
planistycznego”. W początkowej fazie integracji nastąpiło wyrazne zblizenie nauk
inzynierskich i przyrodniczych, a w szczegolnosci architektury, urbanistyki,
budownictwa oraz innych nauk inzynieryjnych, komunikacyjnych i infrastrukturalnych.
Kolejnym polem integracji planowania przestrzennego było zaangazowanie
doswiadczen praktycznych wypracowanych w ramach innych dziedzin. Planowanie
przestrzenne integruje działania specjalistow kształtowania szeroko rozumianej
przestrzeni do narzędzi czysto planistycznych. Warsztat planistyczny staje się więc
praktyką o korzeniach interdyscyplinarnych. Kolejne dyscypliny zostają sukcesywnie
włączone do warsztatu planistycznego rownolegle z pojawiającymi się coraz to nowymi
potrzebami.
Praktyka planistyczna w coraz większym stopniu zaczyna opierac się na pracy
wieloosobowych grup specjalistow z roznych dziedzin. Na ich czele staje najczęsciej
koordynator, ktorego mozemy nazwac „planistą”. Jego „władza” w okresie integracji
zaczyna się coraz bardziej ograniczac do koordynowania działan „specjalistow
branzowych”. Na zewnątrz planista staje się uosobieniem sfery eksperckiej lub
merytorycznej. Jedynie silna „władza” planisty jest gwarantem spojnosci i integracji
planowania. W istocie praktycy i specjalisci reprezentujący rozne dziedziny praktyki
i teorii w dalszym ciągu posługują się własnym aparatem narzędziowym.
Jak wspomniano wyzej, planowanie przestrzenne w okresie dojrzewania stało się
praktyką władzy. Planowanie takie było pewną praktyką władzy, ale takze narzędziem
i formą jej sprawowania. Od początkow instytucjonalizacji i standaryzacji planowania
stało się ono bardzo waznym narzędziem sprawowania władzy, gdyz dotyczyło waznego
zakresu wykonywania prawa własnosci przestrzeni. Z narzędzia tego korzystały
wszystkie systemy polityczno-gospodarcze, zarowno te oparte na zasadach demokratycznych, jak i te, ktore oparły się na zasadach innych niz demokratyczne.
Skutecznosc władzy polegała na komplementarnosci roznych narzędzi, z ktorych
wyroznic mozna narzędzia ekonomiczne i społeczne. Sledząc kolejne fazy rozwoju
planowania przestrzennego mozna zauwazyc jego wyrazną, stopniową integrację
Zgodnie z definicją słownikową, teoria to usystematyzowana wiedza wyjasniająca daną dziedzinę.
Szczegolną formą teorii jest teoria naukowa, będąca zespołem nauk, definicji, twierdzen i hipotez,
tworzących logicznie uporządkowaną spojną całosc.
116 Por. [Kaminski Z.J., 2002, s. 25]: „teoria planowania przestrzennego składa się z teorii społecznopolitycznej, teorii decyzji, teorii uzytkowania terenu”.
115
71
z innymi formami planowania. W pierwszej fazie dojrzewania systemu planistycznego
poza obszarem integracji znajdują się chociazby narzędzia planowania społecznego,
ekologicznego. Proces integracji planowania przestrzennego z innymi narzędziami
wykonywania władzy został dopiero zapoczątkowany.
W praktyce pojęcie wspołdziałania jest nadal poza głownym obszarem
zainteresowan planowania przestrzennego. Integracja planowania przestrzennego
odbywa się w warunkach okreslonych w fazie dojrzewania, kiedy to jednoznacznie zdefiniowano pojęcia przedmiotu i podmiotu planowania.
W warunkach ustrojow o ograniczonej demokracji planowanie przestrzenne zostało
uwolnione od istotnego czynnika, ktory był uznawany za zbędny balast swobodnego
planowania, czyli z prawa własnosci. Drugim waznym czynnikiem, ktory w okresie
powojennej odbudowy miast takze przestał „krępowac” planistow była dotychczasowa
historyczna zabudowa. Uwolnienie planowania z tych dwoch ograniczen, przy
jednoczesnej silnej egzekutywie władzy dało wielkie szanse silniejszej integracji planowania przestrzennego niz w panstwach o ustrojach demokratycznych.
Kluczowe dla rozwoju i przeobrazen gospodarczych i społecznych tereny zostały
znacjonalizowane. W pewnym zakresie taka nacjonalizacja nastąpiła takze w warunkach
panstw demokratycznych, jednak jej skala w panstwach o ograniczonej demokracji była
bezprecedensowa. Warunki te pozwoliły w szerszym zakresie przejąc i zoperacjonalizowac podstawowe postulaty Karty Atenskiej [1933].
Planowanie przestrzenne zostało zdominowane wątkami technicznymi, a kryteria
oceniające spodziewane efekty takiego planowania miały praktycznie wyłącznie cechy
racjonalistyczne. Następuje wyrazna ideologizacja podstaw teoretycznych i praktyki
planowania przestrzennego.
W warunkach panstwa o ograniczonej demokracji planowanie było takze kolejnym
narzędziem a zarazem formą opresji ze strony władzy, ktora w sposob zinstytucjonalizowany zyskała hegemoniczny wpływ na kształtowanie i kreowanie nowej
przestrzeni117. W fazach integracji i standaryzacji planowania przestrzennego mozemy
mowic o powszechnym zjawisku scisłej wspołpracy urbanistow i planistow z osrodkami
władzy. W systemach o ograniczonej demokracji związki te są jeszcze silniejsze.
Srodowisko architektow, urbanistow i planistow, nazywane „nową sofokracją” 118 ,
sprawowało profesjonalną władzę, legitymizowaną przez władzę biurokratyczną119.
"(...) Budowa, powiedzmy, restauracji w Szczyrku w tamtych latach [tzn. w czasach Gomułki] wymagała
wprowadzenia jej po pierwsze do planu inwestycyjnego Ministerstwa Handlu Wewnętrznego,
a następnie przyznania limitu srodkow finansowych, a takze oddzielnie materiałowych. Dopiero, gdy
wszystkie warunki zostały spełnione, mozna było przystępowac do budowy zaplanowanej
mikroinwestycji. Budowa w dowolnym miescie na przykład dziesięciopiętrowego budynku wymagała
wowczas zgody co najmniej wicepremiera ..." – cytat z ksiązki J.Rolicki; Edward Gierek, przerwana
dekada, Wydawnictwo BGW, Warszawa 1990 za: http://c355.republika.pl/patologiePRL.htm, 2012.
118 „sofista” – gr. nauczyciel, przygotowujący obywateli do zycia publicznego przez uzycie retoryki, polityki,
filozofii i etyki, głoszący sensualizm i relatywizm w filozofii oraz krytycyzm w stosunku do innych
wartosci religijnych i etycznych, reprezentujący tendencje antropocentryczne i indywidualistyczne; [za:]
Wielki Słownik Wyrazow Obcych, PWN, Warszawa 2011; Sofokracja zgodnie z teorię platonską, to
przyjęcie zasady prymatu wiedzy i mądrosci nad innymi dziedzinami zycia; sofokracja to władza elit
intelektualnych, ktore przejmują na siebie podejmowanie decyzji w imieniu i na rzecz społeczenstwa,
ktore związane jest tą władzą.
119 Ostro o zaleznosciach władzy biurokratycznej i „sofokracji” architektow, urbanistow i planistow pisze
[Jencks Ch., 1987, s. 247]: „(...) forma nowoczesnej architektury jest sprawą mniejszej wagi w stosunku
do potrzeby powiększania obszarow kompetencji i dziedzin, ktore z punktu widzenia nowoczesnego
architekta winny podlegac jego wpływom i władzy. (...) profesjonalna władza (...) charakteryzuje się
trzema skłonnosciami: do ekspansji (...) oraz narzucania własnego systemu wartosci. Architekt
podejmuje się zaprojektowac wszystko: od klamki po plan zagospodarowania przestrzennego kraju.”
117
72
W polskich warunkach, na mocy Dekretu z 1946 r. O planowym zagospodarowaniu
przestrzennym kraju, planowanie przestrzenne staje się silnie zintegrowane
z planowaniem gospodarczym, stając się praktycznie jego integralnym elementem120.
Przepisy dekretu o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju z 1946 r.
przewidywały utworzenie organow tzw. władzy planistycznej, komorek scisle
zhierarchizowanych i podległych władzy centralnej121. Organa władzy planistycznej
łączyły funkcje projektowe, organizacyjne i administracyjne związane z wykonywaniem
władzy politycznej. Władza ta ma, do pewnego tylko stopnia, charakter polityczny,
a w większym stopniu przyjmuje charakter władzy profesjonalnej lub, jak wspomniano
wyzej „sofokracji”122.
Jednym ze skutkow zasady hierarchicznosci władzy była analogiczna hierarchicznosc
dokumentow planistycznych. Podmiotem planowania przestrzennego tego okresu
w panstwach z niedostatkiem demokracji jest (podobnie jak w ramach systemow
demokratycznych) władza. W tym przypadku jest to jednak władza niedemokratyczna.
Wybierana w sposob niedemokratyczny123, działająca w sposob niedemokratyczny.
Urbanista i planista utozsamiani są bardzo silnie z tą władzą. Jeszcze silniejsze są
tendencje w srodowisku urbanistow i planistow do totalnego projektowania wieloskalowego, gdyz integracja z osrodkami egzekutywnymi oraz integracja narzędzi
planowania, zwłaszcza z planowaniem gospodarczym, dawała znacznie większe
mozliwosci realizacyjne niz, w tym samym czasie, w panstwach demokratycznych.
Istotnym elementem planowania staje się jego ideologia oparta na zasadach panstwa
socjalistycznego oraz na akcentowaniu roznic między gospodarkami socjalistyczną
i kapitalistyczną, oraz na krytyce kosmopolityzmu 124. Na płaszczyznie planowania
przestrzennego krytyce poddawane są rozwiązania formalne krajow demokratycznych.
Krytykowana jest takze struktura organizacyjna planowania demokratycznego.
Szczegolnie krytykowany był „anglosaski dezurbanizm”, polegający na rozproszeniu
struktur przestrzennych miast. Jednym z przykładow owego dezurbanizmu stały się
Zgodnie z art. 2 Dekretu o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju [Dz.U. z 1946 r. Nr 16
poz. 109 ze zm.]: „planowe zagospodarowanie przestrzenne przeprowadza się na podstawie planow:
krajowego, regionalnych oraz miejscowych, opracowywanych zgodnie z wytycznymi polityki
gospodarczej panstwa”; a dalej w art. 6 Dekretu: „plany zagospodarowania przestrzennego sporządza
się w dostosowaniu do wieloletnich planow gospodarczych i inwestycyjnych, ustalanych w trybie
przewidzianym przez obowiązujące przepisy prawa”.
121 W warunkach polskich na mocy Dekretu [1946] powołano GUPP (Głowny Urząd Planowania
Przestrzennego) oraz RDPP (Regionalne Dyrekcje Planowania Przestrzennego); organa te są w scisłej
wspołpracy z organami władzy centralnej (Ministerstwem Odbudowy). Władza tych organow oparta
była z jednej strony na niezbywalnym i jedynym prawie do sporządzania dokumentow planistycznych,
a z drugiej – na prawie do wydawania zgod planistycznych.
122 Jencks Ch., Ruch nowoczesny w architekturze, Wydawnictwo Artystyczne i Filmowe, Warszawa 1987.
123 W
panstwach niedemokratycznych procesy wyboru organow władzy zostały zastąpione
mechanizmami nomenklatury; „nomenklatura – elita władzy wyłaniana poprzez mianowanie, potocznie:
wykaz stanowisk w partii, aparacie panstwowym, wojsku, policji, administracji, gospodarce, nauce,
kulturze, oswiacie, srodkach przekazu, instytucjach i organizacjach, o ktorych obsadzie decydowały
wyłącznie instytucje partyjne, instytucja pozaprawna regulowana poufnymi przepisami wewnętrznymi,
jedna z zasad komunistycznego systemu sprawowania władzy”, Encyklopedia PWN,
[www.encyklopedia.pwn.pl, 5.03.2012].
124 [Kotarbinski A., 1985, s. 119] pisze, ze „realizm socjalistyczny” poddaje krytyce postawę ludzi, ktorych
ojczyzną jest cały swiat w jego ogolnoludzkich przejawach, a takze jako wytwor wrogich klas
społecznych. Na gruncie architektury i urbanistyki wzmocnione są zarzuty przeciw funkcjonalizmowi,
konstruktywizmowi i formalizmowi. Postulatem „realizmu socjalistycznego” stało się hasło:
„architektura i urbanistyka socjalistyczna w tresci i narodowa w formie”, a jej przejawem były realizacje
architektury i urbanistyki „socrealistycznej”. Dalej Kotarbinski pisze, ze „wszystko to odbywało się
w warunkach społeczno-gospodarczych, w ktorych było za wiele komenderowania”.
120
73
teorie Perry’ego „jednostek sąsiedzkich” krytykowane za wzmacnianie „zasciankowych
powiązan sąsiedzkich”. Inicjatywy społeczne oparte na wspolnocie interesow utozsamiano wowczas z partykularyzmem.
Efektem działan architektow i urbanistow miała byc „nowa przestrzen”, stanowiąca
odpowiedz i kontrapunkt dla „przestrzeni starej”. W jej ramach oraz w jej wyniku „nowe
społeczenstwo” zastąpic miało „stare społeczenstwo”.
Sztandarowym przykładem budowania nowego społeczenstwa poprzez działania
planistyczne stały się przedsięwzięcia podejmowane w Polsce w ramach planu
szescioletniego125. W ramach przyjętych załozen społeczno-gospodarczych przystąpiono
do realizacji nowych miast: Nowych Tychow i Nowej Huty. Ich realizacja wymagała
wywłaszczen i nacjonalizacji na niespotykaną dotąd skalę. Cele realizacji „nowych miast”
miały swoje zrodła gospodarcze i propagandowe126.
Planowanie przestrzenne w tamtym czasie nie zaprzeczało istnieniu konfliktow, ale
były one utozsamiane z ustrojem opartym na kapitale. Planowanie w warunkach
panstwa socjalistycznego miało byc pozbawione konfliktow. Celem planowania w fazie
dojrzewania staje się przyjęcie takich rozwiązan, ktore wykluczą wszelkie konflikty,
a zwłaszcza te zachodzące na płaszczyznie ekonomicznej, ale takze politycznej
i społecznej. Nowa przestrzen ma byc przestrzenią jednorodną127 i homogeniczną. Ma
byc przestrzenią przeznaczoną dla społeczenstwa, w ktorym wyzbyto się roznic, a więc
społeczenstwa, w ktorym nie istnieją konflikty.
Budowa społeczenstwa socjalistycznego na terenach wiejskich poddana była
podobnym presjom, wynikającym z prob budowy panstwowej i kolektywnej gospodarki
rolnej. Istniejące rodzinne gospodarstwa rolne poddane zostały powaznym obciązeniom,
podatkom i przymusom. Pomimo tego proby stworzenia społeczenstwa socjalistycznego
na terenach wiejskich zakonczyły się w Polsce niepowodzeniem.
Pewnym przełomem w mysleniu o przestrzeni była krytyka „realnego socjalizmu”
w architekturze, po 1956 r. Wtedy to tez uznano istnienie własnosci prywatnej
w rolnictwie za polską specyfikę drogi do socjalizmu. Pomimo pewnych zmian
w ideologicznych podstawach kształtowania przestrzeni, metody praktyki planistycznej
pozostały bez zmian, praktycznie do konca lat 60., a nawet w wielu przejawach do
początkow transformacji ustrojowej z koncem lat 80.
W początkowej fazie mozemy mowic o integracji planowania przestrzennego
z planowaniem gospodarczym i ekonomicznym roznych szczebli. Integracja ta była
wyrazna zwłaszcza na szczeblu centralnym; przy czym obejmowała ona jedynie
działalnosc inwestycyjną osrodka władzy lokalnej lub centralnej. W związku z integracją
planowania przestrzennego i gospodarczego musiała nastąpic takze integracja
Podstawy planu szescioletniego, ktorego realizacja przypadała na lata 1950-1955, stworzono na
kongresie zjednoczeniowym PPS i PPR, ktory był jednoczesnie I Zjazdem PZPR. Plan ten przyjmował za
cel budowę społeczenstwa socjalistycznego, przy zastosowaniu metod „sowieckiego stalinizmu”.
W praktyce plan ten był wielokrotnie zmieniany i nigdy w całosci niezrealizowany. Załozenia polityki
gospodarczej zostały w dalszych latach zrewidowane, chociaz scisła integracja planowania
gospodarczego i politycznego z przestrzennym na długo pozostała normą obowiązującą.
126 W ksiązce „Miasto i przestrzen w perspektywie socjologicznej” [Jałowiecki B. i Szczepanski M.S., 2006,
s. 167], przytaczają wypowiedz sekretarza partii Borzemskiego: „w Starych Tychach, uwaz acie, siedzi
jeszcze cała kupa drani spod ciemnej gwiazdy. Handlarze, wiecie, spekulanci, knajpiarze. Tacy, co to
muszą na wszystkim zarobic. Jak juz ich spotkała ta klęska, ze pod nosem rosnie socjalistyczne miasto, to
i na nim chcieliby się obłowic. My własnie musimy przeciwstawic Nowe Tychy tym Starym”.
127 Wejchert [1952, s. 36]: „miasto socjalistyczne moze byc piękne. Dopiero ustroj socjalistyczny w oparciu
o plan gospodarczy pozwala na swiadome komponowanie zarowno całosci miasta, jak i jego fragmentow. Przestaje tu działac kapitalistyczna pogon za zyskiem, za rentą gruntową, miasto przestaje byc
odbiciem antagonizmow ustrojow opartych o wyzysk”.
125
74
instytucjonalna, polegająca na powołaniu podległych władzy dyspozycyjnych komorek
planistycznych. Ich forma zalezna była od struktury władzy, tradycji oraz pozycji
srodowiska urbanistow.
Integracja planowania przestrzennego w srodowisku systemow z niedostatkiem
demokracji zmierza w kierunku jeszcze silniejszej koncentracji „władztwa planistycznego” w jednym osrodku władzy. Pojęcie wspołdziałania w planowaniu przestrzennym nie jest podjęte ani przez teorię, ani praktykę planistyczną. Wspołdziałanie
i jego pola nie są pojęciami akceptowalnymi zarowno w teorii, jak i praktyce planowania
przestrzennego.
4.4.4. Rozkwit – planowanie przestrzenne jako system
Planowanie przestrzenne jako działanie praktyczne potrzebowało zawsze silnego
wsparcia teoretycznego i naukowego, ktorego wazną cechą byłaby zasada integracji
roznych teorii i praktyk. Do dalszego rozwoju teorii planowania przestrzennego
potrzebna była teoria holistyczna128. Pierwszą i najbardziej odpowiednią taką teorią
stała się ogolna teoria systemow L. von Bertalanffy'ego.
Pojęcie systemu wywodzi się wprost z definicji sformułowanych na latach 30. XX
wieku129 i odnosi się do pewnego obiektu fizycznego lub abstrakcyjnego, składającego
się z elementow pozostających we wzajemnych relacjach i oddziałujących na siebie
wzajemnymi sprzęzeniami.
Ogolna teoria systemow nie zrywała z dotychczasowymi metodami badawczymi;
w dalszym ciągu opierała się na załozeniach racjonalnych130. Mozna zauwazyc jednak
wyrazny rozwoj podstaw teoretycznych dotychczas stosowanych metod i narzędzi.
Zrodłem sukcesu ogolnej teorii systemow stała się jej duza elastycznosc w adaptacji do
wielu roznych dziedzin praktyki i aktywnosci człowieka. Dzięki tej samej elastycznosci
teoria ta była w stanie absorbowac wiele „obcych” wątkow. W istocie koncentrowała się
ona na przedmiocie badawczym w układzie statycznym. Dopiero w dalszych fazach
rozwoju teorii zaczęto uwzględniac takze mozliwosci istnienia systemow dynamicznych
i kinetycznych; wypracowano takze teorie dotyczące organizacji oraz sterowania
i zarządzania systemami131. Tak ogolna teoria łatwo dała się zaadaptowac takze do
potrzeb budowy podstaw teoretycznych planowania przestrzennego.
Zgodnie z poczynionymi załozeniami za system uznac mozemy przestrzen (w tym
przestrzen wielowymiarową) składającą się z dwoch podzbiorow elementow
o charakterze ekonomicznym i ekologicznym. Elementy te znajdują się w wyjątkowo
Holizm – „w metodologii, pogląd odrzucający indywidualizm metodologiczny, głoszący, ze zjawiska
tworzą układy całosciowe, podlegające swoistym prawidłowosciom, ktorych nie mozna wywnioskowac
przez analizę składnikow tych zjawisk”, Wielki słownik wyrazow obcych, PWN, Warszawa 2011.
129 Pierwszą publikację poswięconą systemom wydano w 1928 (Bertalaffy L., Kritische Theorie der
Formbildung. Berlin 1928), pełny rozkwit i rozgłos teoria zyskała jednak dopiero w połowie lat 50.
XX wieku.
130 Postulaty ogolnej teorii systemow zostały sformułowane w połowie lat 60. i opierały się na prostych
załozeniach filozoficznych: porządek jest bardziej poządany od nieładu i chaosu; uporządkowanie swiata
jest zadaniem słusznym; istnieje pewne prawo rządzące wszystkimi dziedzinami działalnosci człowieka
(metaprawo); poszukiwanie porządku jest procesem, w ktorym zaleca się stosowanie metod
matematycznych, w procesie tym poszukuje się empirycznych odnosnikow o pojęc abstrakcyjnych.
131 Za tworcę teorii systemow uwaza się Ludwiga von Bertalanffy’ego, ktory działał w latach 50. XX wieku.
Teoria ta opierała się na załozeniach, ze prawa rządzące systemami są powszechne i mozliwe do
zastosowania w innych dziedzinach badawczych, naukowych i praktycznych.
128
75
skomplikowanych zaleznosciach i tworzą bardzo złozone sprzęzenia. Przestrzeni
wielowymiarowej nie sposob nazwac systemem statycznym, jest to system o wysokiej
entropii i zmiennosci w czasie.
Problemem planowania przestrzennego nie jest jednak wyłącznie przedmiot
działania, ale takze jego podmiot, a takze narzędzia sterowania zachodzącymi zmianami
w obrębie systemu. Mozemy zatem mowic o przestrzeni jako systemie zarządzanym –
czyli przedmiocie zarządzania oraz o systemie zarządzającym – czyli podmiocie
zarządzania. Komunikacja między systemem sterującym a systemem sterowania odbywa
się za pomocą zestawu narzędzi, ktore takze tworzą swego rodzaju system, ktory,
w pewnym zakresie, nazwac mozemy planowaniem przestrzennym.
Teoria systemow stała się więc bardzo dobrze dopasowaną podstawą teoretyczną dla
dalej rozwijającego się planowania przestrzennego. Jak wspomniano wyzej, teoria ta
koncentrowała się na przedmiocie badania – w tym przypadku na szeroko rozumianej
przestrzeni wielowymiarowej. Przedmiot podlegał z jednej strony pełnej ocenie, poprzez
wypracowane metody analizy systemowej, a z drugiej – był przedmiotem projektu,
ktorego celem było stworzenie modelu odpowiadającego oczekiwanym kryteriom
racjonalnym. Ogolna teoria systemow dała nie tylko podstawę do rozwoju planowania
przestrzennego, ale przede wszystkim umozliwiła jego wewnętrzną integrację i standaryzację.
W wyniku tej wewnętrznej standaryzacji i integracji planowanie przestrzenne
zostało przekształcone w pewien system, ktorego elementami stały się roznego rodzaju
instrumenty i działania, zmierzające do osiągania okreslonych celow, o ktorych była
mowa wczesniej. Elementami tego systemu są okreslone działania i instrumenty natury
prawnej, ekonomicznej i społecznej.
Wraz z rozwojem teorii planowania przestrzennego następuje zmiana pozycji
urbanisty, planisty przestrzennego. Z roli projektanta – inzyniera, staje się on w coraz
większym stopniu naukowym ekspertem132 oraz koordynatorem działan obejmujących
coraz to nowe dziedziny.
W fazie rozwoju planowania przestrzennego oraz w czasie, kiedy to wprowadzona
została ogolna teoria systemow, następuje wyrazne zwrocenie uwagi na funkcje
integrujące planowania przestrzennego. Integracja ta polega przede wszystkim na
uznaniu wielowątkowosci i wieloaspektowosci planowania. Rezultatem takiego podejscia było dopuszczenie do planowania szerszego dyskursu. Mimo tego ze podmiotem
planowania nadal jest organ władzy, to zmienia się jednak zakres wykonywania jego
władztwa.
4.4.5. Rozkwit – społeczne wątki planowania przestrzennego
Planowanie przestrzenne jako system rozwija się w kolejnych dekadach lat 50. i 60.
bardzo szybko. Podstawy teoretyczne oparte na ogolnej teorii systemow są w zasadzie
takie same zarowno w planowaniu rozwijającym się w otoczeniu panstwa demokratycznego jak i w planowaniu funkcjonującym w otoczeniu panstwa z ograniczoną
demokracją.
Te dwie dekady rozwoju i integracji planowania przestrzennego jako teorii i praktyki
to dekady silnego rozwoju przestrzennego jednostek osadniczych w Europie; to lata
Por. Kaminski Z.J., Pojęcie konfliktu w planowaniu przestrzennym, Zeszyty Naukowe Politechniki
Sląskiej, Architektura z. 40, Gliwice 2002, s. 24.
132
76
prosperity, silnej urbanizacji, postępującej industrializacji. Koniec lat 60. przynosi jednak
falę kolejnych kryzysow i serię nowych konfliktow. Na przełomie lat 60. i 70. narasta
krytyka dotychczasowego modelu planowania przestrzennego, ktory postrzegany jest
przede wszystkim jako system opresyjny i nakazowy, nieuwzględniający głosu
społecznosci lokalnych133. Krytyka teorii systemow podwaza jej zasadnosc, z uwagi na
wysoki stopien skomplikowania systemow, ktorymi zajmuje się planowania
przestrzenne134. Potrzeba zmian w systemie planowania była wzmacniana zmianami na
polu architektury, kiedy to miejsce modernizmu zaczął zajmowac postmodernizm.
Receptą na nowe problemy miała byc „humanizacja” planowania przestrzennego.
Dotknęła ona wielu dziedzin, takze samej architektury, ktora przeciwstawiała
„humanistyczne rozwiązania postmodernizmu” starym „odhumanizowanym” rozwiązaniom modernistycznym.
W warstwie praktycznej „humanizacja” ta miała polegac na kształtowaniu nowych
przestrzeni w taki sposob, aby w większym stopniu odpowiadały one potrzebom
pojedynczego człowieka oraz społecznosci lokalnych. Przestrzen „humanizowana” miała
byc przestrzenią o skali dopasowanej do skali człowieka. W sensie fizycznym miała to
byc przestrzen ergonomiczna, a w sensie potrzeb duchowych – humanistyczna. Na
dalszy plan zeszły takie cechy przestrzeni jak jej funkcjonalnosc i racjonalizm. Na
pierwszy plan wysuwa się skala, czas, czynniki psychologiczne percepcji przestrzeni
oraz bariery architektoniczne i urbanistyczne135.
W warstwie teoretycznej nadal funkcjonuje podejscie systemowe. Jest ono jednak
rozszerzone o wątki społeczne. Większą uwagę zwraca się jednak nie tyle na racjonalizm
definiowanych celow i podejmowanych zadan planistycznych, ale na ich skutecznosc.
W pewnym uproszczeniu mozna stwierdzic, ze racjonalizm lat 60. zostaje zastąpiony
pragmatyzmem lat 70.
Pragmatyzm136 zostaje wprowadzony do planowania przestrzennego jako jedno
z kryteriow oceny całego systemu. Poszukiwanie uzytecznosci i skutecznosci narzędzi
planistycznych jest odpowiedzią na nieskutecznosc planowania w przeszłosci. Srodkiem
do osiągania tej uzytecznosci miała byc obiektywizacja celow oraz narzędzi
planistycznych. Jej gwarantem miało byc dopuszczenie do decydowania i udziału we
władztwie planistycznym czynnika społecznego. Planowanie takie miało byc
(w szerszym niz dotychczas stopniu) praktyką społecznie akceptowalną. Akceptacja
społeczna miała gwarantowac sukces. Dotychczasowe cele planowania przestrzennego
zostały wzbogacone o nowe cele: społeczne137.
W warstwie praktycznej planowania wprowadzone zostały nowe mechanizmy
gwarantujące udział społecznosci lokalnych w podejmowaniu decyzji planistycznych. Po
„Ta odgornie przeprowadzona rewolucja urbanistyczna musiała wywołac reakcje niechęci i buntu.
Poniewaz nie zdały egzaminu teoretyczne schematy, nalezy zwrocic się ku człowiekowi, starając się
odkryc, jak postrzega on, wartosciuje i adaptuje przestrzen, aby na podstawie ujawnionych ludzkich
wyobrazen i zwerbalizowanych potrzeb następnie ją kształtowac” [Jałowiecki, 1983, s. 87].
134 [Poskrobko B., 1998, s. 55]: „dowiedziono, ze im bardziej skomplikowaną strukturę ma system, tym
bardziej wzrasta liczba elementow, ktore mogą decydowac o zachowaniu całosci. Nie bez znaczenia są
takze występujące w systemach efekty synergiczne i katalityczne. W teorii ekonomii problem ten przez
długi okres był całkowicie pomijany, poniewaz związek przyczynowy między katalizatorami
(inhibitorami) a procesami społeczno-gospodarczymi jest ukryty i ma charakter logiczny, a nie
fizykalny”.
135 Por. [Ostrowska, 1991].
136 Pragmatyzm – kierunek filozoficzny „postulujący praktyczny sposob myslenia i działania, uzalezniający
prawdziwosc twierdzen od ich praktycznych skutkow (uzytecznosc jako kryterium prawdy)”
[Encyklopedia PWN, A-Zetka, PWN, Warszawa 2004].
137 Por. [Syrkus, [1984].
133
77
raz pierwszy do planowania zostają wprowadzone okreslone procedury formalne
wzbogacone o elementy partycypacji społecznej. Planowanie staje się praktyką, w ktorej
duze znaczenie ma publiczna dyskusja nad celami i instrumentami planistycznymi.
Nalezy zwrocic uwagę , ze procesy przemian planowania miały rozny przebieg
w krajach demokratycznych i w krajach z ograniczoną demokracją. W krajach
demokratycznych zmiany te były wzmocnione szerszymi przeobrazeniami systemu
władzy, rewolucją społeczną i kulturową. W krajach o ograniczonej demokracji procesy
te przebiegały „podskornie” i nie znajdowały swojego odbicia w przemianach zycia
społeczno-politycznego. W polskim modelu planowania przestrzennego w zakresie
formalno-proceduralnym nie zachodzą praktycznie zadne zmiany. Obowiązujący model
centralnego planowania praktycznie trwa az do przemian ustrojowych w koncu lat 80.
W latach 70. i 80. mozemy zauwazyc postępującą dezintegrację planowania przestrzennego w Polsce138. Pełne zwrocenie uwagi na problematykę społeczną następuje
w Polsce dopiero w koncu lat 80.139
W praktyce planowania przestrzennego dochodzi do wyraznego rozszerzenia pojęcia
podmiotu planistycznego w kierunku bardziej elastycznego pojęcia „uczestnika”.
„Władztwo planistyczne” zostaje rozdzielone pomiędzy dotychczasowy podmiot
instytucjonalny a podmioty społeczne. Podział ten nie jest oczywiscie symetryczny.
„Władztwo” z natury rzeczy nalezec będzie do władzy instytucjonalnej, jednak włączenie
uczestnikow społecznych tworzy pola nowej dyskusji, a tym samym nowe pola konfliktu
i pola wspołdziałania. Stronami tego wspołdziałania są: tradycyjny podmiot instytucjonalny oraz wiele nowych uczestnikow społecznych.
4.4.6. Rozkwit – ekologiczne wątki planowania przestrzennego
Ekskluzywne planowanie przestrzenne zarezerwowane najpierw dla inzynierow
przestrzeni, a następnie dla ekspertow zostaje otwarte. Powoli staję się planowaniem
inkluzywnym. Włączenie społecznosci do procesu planowania przyniosło skutki
w postaci koniecznosci uwzględnienia nowych uwarunkowan. Jednymi z wazniejszych
stają się postulowane przez społecznosci uwarunkowania srodowiskowe. Ekologia staje
się argumentem uznanym za skuteczny w dyskusji z podmiotem planowania
przestrzennego.
W teorii planowania przestrzennego coraz większą rolę zaczyna odgrywac podejscie
ekologiczne. Przejawia się ono juz w samym definiowaniu przedmiotu planowania
przestrzennego. Przestrzen nie jest juz tylko obszarem działania planistow, ale jest
dobrem mającym okreslone wartosci. Staje się zasobem srodowiska przyrodniczego,
zycia i działania. Przestrzen to element srodowiska przyrodniczego, tworzy ją: litosfera,
pedosfera, atmosfera, hydrosfera, biosfera140.
Do praktyki planowania przestrzennego włączono wiele instrumentow
zaczerpniętych z nauk przyrodniczych i srodowiskowych. W praktyce zaczyna
Por. [Gaczek W.M., 2003, s. 13].
„Podmiotem planu jest publicznosc centrum, a nie sam planista. Głowny problem (…) polega na
zidentyfikowaniu tej publicznosci, a następnie znalezieniu płaszczyzny dyskusji. Nie nalezy ukrywac, ze
planista w dotychczasowych rutynach nastawiony jest na akceptację planu przez władzę i pozytywną
ocenę planu przez srodowisko, a zapomina o kliencie, w ktorego imieniu występuje i ktorego interesy
ma reprezentowac, czyli o publicznosci. Z tego stanu wynikają konflikty (…), gdyz kazdy „tworca”
reprezentuje jakiegos klienta, a autor planu reprezentuje tylko siebie” [Staniszkis M., 1986, s. 146].
140 [Gaczek W.M., 2003, s. 14].
138
139
78
dominowac podejscie opierające się na zasadzie przyjęcia zasobow srodowiska jako
waloru zaliczanego do dobr publicznych, a więc podlegającego ochronie. Zwrocenie
uwagi na aspekty ekologiczne przynosi skutki w postaci przewartosciowania hierarchii
celow planowania przestrzennego. W miejsce celow czysto utylitarnych pojawiają się
cele ochrony pewnych waznych wartosci, wsrod ktorych walory ekologiczne są jednymi
z wazniejszych. Praktyka planowania przestrzennego zaczyna tworzyc coraz więcej
ograniczen i barier. W coraz mniejszym stopniu jest instrumentem tworzenia warunkow
nieskrępowanego rozwoju.
W praktyce planowania kontynuowany jest dyskurs pomiędzy uczestnikami
instytucjonalnymi i społecznymi. Następuje jednak wyrazne poszerzenie spektrum
roznych stanowisk strony społecznej. Wzbogaceniem dyskursu było włączenie się po
stronie społecznej strony reprezentującej tzw. srodowiska ekologiczne. Poszerzone
zostaje zatem pole dyskusji, pole konfliktu, a jednoczesnie otwierają się nowe pola
wspołdziałania podmiotow i stron dyskursu planistycznego.
4.4.7. Rozkwit – ekonomiczne wątki planowania przestrzennego
Podejscie ekologiczne w planowaniu przestrzennym przyniosło rezultaty w postaci
coraz bardziej restrykcyjnego planowania. Zaczęło ono coraz skuteczniej chronic
wartosci cenne i wazne ze społecznego i ekologicznego punktu widzenia. Jednoczesnie
zdecydowanie ograniczono mozliwosci swobodnego rozwoju gospodarczego. Stan taki
był postrzegany jako niezrownowazony. Jego zrownowazenie nastąpiło dopiero
w momencie szerszego włączenia do planowania uwarunkowan ekonomicznych
i gospodarczych.
W teorii planowania przestrzennego przestrzen zostaje uznana jako dobro; jako
pewna wartosc, zarowno z ekologicznego, jak i ekonomicznego punktu widzenia.
Podejscie ekonomiczne do przestrzeni nie jest zjawiskiem nowym. Prace teoretyczne
zmierzające do wyceny przestrzeni ze względu na jej cechy, połozenie, potencjał oraz
przydatnosc prowadzone były juz w początkach planowania przestrzennego 141. Teorie te
opierają się na zasadach ochrony własnosci jako fundamentu gospodarki
przestrzennej142. W teoriach tych przestrzen jest takze dobrem podlegającym tym
samom prawom, co własnosc, w tym własnosc nieruchomosci. Przestrzen mozna zatem
wycenic. Mozna nią zarządzac w taki sam sposob, jak kazdym innym dobrem. Wyjątkową
cechą przestrzeni jest jednak jej unikalnosc, ograniczonosc oraz brak substytutow143. Do
teorii planowania przestrzennego włączono instrumenty badacze z dziedzin nauk
ekonomicznych.
Jednoczesnie zainteresowanie nauk ekonomicznych procesami zachodzącymi
w przestrzeni zaowocowało wyodrębnieniem nowych pol badawczych, takich jak
Probą wyceny wartosci nieruchomosci były prace teoretyczne prowadzone juz w XVIII wieku, kiedy to
wprowadzono pojęcia renty gruntowej (Ricardo D.), renty rozniczkowej, prace teoretyczne rozwijano
następnie w XIX wieku (Thuenen J.H.) oraz w XX wieku (Marshal). Teorie te w uwarunkowaniach
ekonomicznych poszukiwały pewnych praw do teorii lokalizacji. Teorie te posługiwały się instrumentami matematycznymi. Wynikiem tych prac były ogolne, powszechnie obowiązujące prawa, zgodnie
z ktorymi wartosc terenu wynika z dostępnosci komunikacyjnej, poziomu wyposazenia w infrastrukturę
techniczną, warunkow srodowiskowych, odległosci od centrow, statusu społeczno-ekonomicznego,
planowanych kierunkow rozwoju, komunikacji publicznej.
142 Własnosc jest uznawana jako fundament demokracji oraz gospodarki kapitalistycznej i jako taka jest
chroniona konstytucyjnie.
143 Por. [Gaczek W.M., 2003, s. 24].
141
79
ekonomika miast i regionow, ktore zaczęły funkcjonowac niezaleznie od samego
planowania przestrzennego.
Do praktyki planowania przestrzennego włączono wiele działan mających na celu
uwzględnienie wartosci przestrzeni w stanie wyjsciowym, a takze po jej zmianie.
Szczegolną uwagę zwrocono na skutki ekonomiczne realizacji celow planistycznych.
W obrębie praktyki planowania prowadzono analizy zasobow ekonomicznych, a takze
opracowywano prognozy skutkow ekonomicznych zmian.
Skutkiem szerszego uwzględnienia uwarunkowan ekonomicznych w praktyce
planistycznej było wprowadzenie specjalistow z nauk i praktyki ekonomicznej. Swoje
miejsce w dyskusji planistycznej, prowadzonej do tej pory między partnerami
społecznymi a reprezentantami władzy, znalazła szeroka reprezentacja przedsiębiorcow,
inwestorow i deweloperow. Bez względu na ocenę ich działania oraz przesłanki, jakie
nimi kierują sytuacja ta doprowadziła do wzbogacenia dyskusji, chociaz dotychczasowe
strony dyskusji zostały często zdominowane przez nowego uczestnika.
W praktyce planowania uwarunkowania ekonomiczne nie były jednak w stanie
zniwelowac barier wprowadzonych w związku z uwzględnieniem uwarunkowan
społecznych i srodowiskowych. Wprowadziły za to nowe ograniczenia. Z takiego
planowania wyodrębniły się z czasem nowe obszary praktyki, takie jak zarządzanie
miastem, gospodarka miejska, czy gospodarka regionalna.
W planowaniu przestrzennym od samego początku obecne są wątki ekonomiczne.
Umownym okresem, kiedy to zyskują one przejsciową przewagę nad innymi czynnikami,
są lata 80., a miejscem, kraje o rozwiniętej demokracji oraz silnej pozycji gospodarki
wolnorynkowej i liberalnej. W krajach o ograniczonej demokracji wątki te zostały
wprowadzone dopiero w następnych dekadach, po przemianach społeczno-gospodarczych144. Faza „ekonomizacji” planowania przestrzennego wprowadza najistotniejsze
do tej pory zmiany w strukturze uczestnikow dyskursu planistycznego. Dotychczasowy
podział na stronę instytucjonalną i społeczną ulega poszerzeniu i jednoczesnemu
rozmyciu. Do praktyki planowania przestrzennego włączone zostały nowi silni
uczestnicy reprezentujący interesy znajdujące się dotychczas poza polem działania
i zainteresowania planowania przestrzennego. Rozszerzenie listy uczestnikow planowania przestrzennego o bardzo roznych interesach rozszerzyło pole dyskusji, pole
konfliktu oraz stworzyło nowe pola wspołdziałania w planowaniu przestrzennym.
4.4.8. Planowanie przestrzenne jako forma praktyki politycznej
Wynikiem ewolucji planowania przestrzennego jest integracja roznych podejsc
teoretycznych oraz praktyk (społecznej, ekonomicznej i ekologicznej) w ramach jednego,
spojnego systemu. Planowanie przestrzenne jako forma teorii i praktyki integruje wiele
roznych dziedzin nauki i aktywnosci. Pełny wyraz złozonosci takiego podejscia daje
Uwzględnienie wartosci ekonomicznej przestrzeni oraz prognozowanie skutkow uchwalenia
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostaje wprowadzone do praktyki planistycznej
oraz polskiego systemu prawnego dopiero w pierwszej dekadzie XXI wieku. Dychotomia wartosci
ekonomicznych i „innych” stała się nowym polem konfliktu między celami planowania przestrzennego,
ktore z jednej strony powinny tworzyc warunki rozwoju, a z drugiej – chronic pewne „inne” wartosci.
Polem dyskusji stał się dylemat czy planowanie przestrzenne nie stoi w sprzecznosci z ochroną prawa
własnosci? Czy z prawa własnosci nie wynika prawo do zabudowy? Pytania te są fundamentalne dla
planowania przestrzennego. Prowadzone są one dopiero po 20 latach po transformacji ustrojowej
w Polsce.
144
80
Deklaracja Warszawska XVI Kongresu Urbanistyki i Architektury z 1980 roku: „uznajemy
podstawowe potrzeby i prawa człowieka: do praw tych nalezy zaspokajanie potrzeb
biologicznych, ekonomicznych, społecznych, intelektualnych i duchowych kazdego
człowieka. Kazda zas społecznosc ma prawo do zachowania tozsamosci i ciągłosci
własnej kultury”. Płaszczyzną spajającą elementy tak złozonego systemu planistycznego
są elementarne potrzeby człowieka. Podejscie takie stawia w centrum planowania
przestrzennego człowieka zarowno w roli podmiotu, jak i w roli odbiorcy. Jest to
podejscie w pełni społeczne i humanistyczne.
W praktyce planistycznej głowny nacisk jest połozony na kwestie integracji wielu
narzędzi słuzących osiąganiu celow planistycznych, ktore są traktowane jako polityczne.
W tym ujęciu planowanie przestrzenne staje się jednym z wielu roznych narzędzi
budujących system zarządzania przestrzenią lub, szerzej, gospodarki przestrzennej.
Planowanie w takim ujęciu jest instrumentem i pewną szczegolną formą szerszej
polityki przestrzennej. Celem takiej polityki jest rownowazenie roznych aspektow
i celow planistycznych: społecznych, ekologicznych i ekonomicznych. Celem praktycznym jest rozwiązywanie konfliktow, ktorych podłoze ma zawsze cechy polityczne.
System planistyczny obejmuje w postaci dojrzałej wiele roznych narzędzi
i instrumentow, ktore są w dyspozycji roznych uczestnikow planowania, w tym, jego
podmiotow. Szczegolne miejsce w systemie zajmują organa administracji publicznej
(organa administracji i polityki). W praktyce planistycznej istotne jest uporządkowanie
roli i miejsca wszystkich uczestnikow, w tym podmiotow planowania. Szczegolne
znaczenie odgrywają względy organizacyjne, a takze do pewnego stopnia, kwestie
proceduralne. Planowanie w tej postaci jest praktyką polityczną ze względu na
podejmowane cele i kierunki oraz ze względu na szczegolne miejsce organow
politycznych władzy publicznej.
Pola wspołdziałania w praktyce planowania przestrzennego jako formie polityki są
okreslone zasadami politycznymi oraz proceduralnymi. Dyskurs dotyczący polityki
przestrzennej jest elementem szerszego dyskursu politycznego. Umiejscowienie tego
dyskursu jest niezalezne od szczebla planistycznego, dotyczy zarowno szczebla
lokalnego, jak i regionalnego i krajowego. W tym modelu pola wspołdziałania mają
wymiar polityczny.
4.4.9. Planowanie przestrzenne jako forma praktyki organizacyjnej
Po uzyskaniu pełnej integracji i standaryzacji planowanie przestrzenne zyskuje silne
wsparcie teoretyczne. Jednoczesnie staje się praktyką sformalizowaną. W takiej postaci,
ktorą wczesniej nazwano praktyką polityczną jest działaniem integrującym aktywnosci
o charakterze politycznym oraz organizacyjnym. Cele i kierunki planowania formułowane są w akcie tworzenia strategii rozwoju. Narzędzia planistyczne są elementem
szerszego instrumentarium polityki przestrzennej. Podejscie polityczne nie jest w stanie
jednak rozwiązac wszystkich zadan stawianych planowaniu przestrzennemu. Coraz
powazniejsze zadania stawiane są operacjonalizacji planowania, polegającej na realizacji
okreslonych projektow w przestrzeni.
Planowanie obejmujące takze działania z zakresu tzw. urbanistyki operacyjnej
w praktyce jest działaniem organizacyjnym. Urbanistyka operacyjna rozumiana jest jako
działanie polegające na sporządzaniu dokumentow planistycznych oraz na realizacji
ustalen zawartych w tych dokumentach, takich jak: programowanie, planowanie
81
wydatkow, czy podział kompetencji145. Praktyka planistyczna w coraz większym stopniu
staje się działaniem organizacyjnym.
Teoria planowania przestrzennego jako działania organizacyjnego jest konsekwencją
rozwoju ogolnej teorii systemow. Organizacja jest rozumiana jako pewien szczegolny
rodzaj systemu, składającego się z elementow materialnych, społecznych, struktury oraz
przyjętych celow i kierunkow rozwoju 146. Na podstawie ogolnej teorii systemow
rozwinięta została teoria organizacji i zarządzania147. Teorie te mają zastosowanie
w roznych aktywnosciach politycznych i organizacyjnych. Szczegolnym przedmiotem
takiego zarządzania moze byc przestrzen wielowymiarowa. System zarządzania
obejmuje: podmioty zarządzania, instytucje i organa administracji publicznej, srodki
zarządzania oraz procedury zarządzania148.
W warstwie praktycznej planowanie przestrzenne jest działaniem organizacyjnym.
W systemie zarządzania przestrzenią szczegolne miejsce zajmują procedury planistyczne organizujące proces tworzenia dokumentow planistycznych oraz ich operacjonalizacji. Procedury149 te porządkują zachowania uczestnikow (aktywnych i biernych)
planowania przestrzennego, mają charakter prawny; okreslają takze zakresy działania
poszczegolnych uczestnikow.
Zakres i metody prowadzenia dyskursu planistycznego w perspektywie
organizacyjnej zdominowane są procedurami oraz normami o charakterze prawnym.
Pola wspołdziałania zdefiniowane i zdelimitowane są przez procedury planistyczne.
Z załozenia procedury te są jedynie ramami dla tych dyskusji i nie powinny nad nimi
dominowac. Przedmiot wspołdziałania powinien byc od nich niezalezny. Szczegolną
formą organizacyjnego modelu planowania jest koordynacja działan roznych
uczestnikow planowania przestrzennego. Praktyka taka staje się koniecznoscią, z uwagi
na wielosc i rozproszenie roznych działan w przestrzeni, podejmowanych przez rozne
podmioty. W modelu tym wyraznie wyroznia się grupa aktywnych uczestnikow
realizujących działania w przestrzeni oraz grupa podmiotow organizujących
i koordynujących te działania. W dalszej częsci pracy przedstawiona zostanie typologia
uczestnikow aktywnych i biernych planowania przestrzennego.
Podsumowanie
1. Ewolucja teorii i praktyki planowania przestrzennego w jej dotychczasowym rozwoju
polegała na włączaniu nowych obszarów wiedzy oraz uwarunkowań.
2. Wraz z rozwojem teorii i praktyki planowania przestrzennego następowało sukcesywne
poszerzanie kręgów uczestników, procesów i procedur planistycznych oraz wzbogacanie
instrumentów planistycznych.
3. Złożoność rozbudowanego systemu planowania przestrzennego wymusza zastosowanie
coraz bardziej złożonych metod organizacji procesu i procedur planistycznych.
Por. Ziobrowski Z., Rębowska A., Wstęp do urbanistyki operacyjnej, Instytut Gospodarki Przestrzennej
i Komunalnej Oddział w Krakowie, Krakow 2001.
146 Por. Poskrobko B., Zarządzanie srodowiskiem, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 1998.
147 Por. Kozminski A.K. (red.), Wspołczesne teorie organizacji, PWN, Warszawa 1983.
148 Poskrobko B., Zarządzanie srodowiskiem, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 1998.
149 Procedury – scisle okreslone reguły postępowania w jakiejs sprawie, zwykle o charakterze urzędowym,
administracyjnym lub prawnym, Wieli słownik wyrazow obcych, PWN, Warszawa 2011.
145
82
4. W poniższej tabeli przedstawiano podsumowanie ewolucji praktyki planowania
przestrzennego ze szczególnym zwróceniem uwagi na rolę i miejsce uczestników planowania przestrzennego oraz pól współdziałania.
Tabela 2
Zestawienie faz rozwoju praktyki planowania przestrzennego oraz ich najwazniejszych cech
Uczestnicy aktywni
ChroCechy
nolomodelu
gia
Zasada/ wątki
planowania
Uczestnik
instytucjonalny,
podmiot
Uczestnik
Uczestnik
merytoryspołeczny
czny
Uczestnicy
bierni
Planowanie
miast
starożytnych
Do VII ProjektoRacjonalizm
wieku wanie miasta
Władza
polityczna
(lokalna i
panstwowa)
Projektant Obywatele
Mieszkancy
Planowanie
miast
średniowiecznych
X-XV
wiek
Władza
polityczna
(lokalna)
UprzywileProjektant jowani
mieszkancy
Inni
mieszkancy,
uzytkownicy
miasta
Planowanie
miast
nowożytnych
Racjonalizm
XV-XX Projektowiek wanie miasta polityczny
Władza
panstwowa
Projektant
-
Mieszkancy
Narodziny
Początek nowego
planowania
1906
1907
do
1939
Projektowanie
statycznego
modelu
Racjonalizm
Władza
lokalna
Społecznicy,
higienisci,
architekci
-
Mieszkancy
Dojrzewanie
Integracja i
standaryzacja
(panstwa
demokratyczne /
niedemokratyczne
1940
1950
1960
Planowanie
statycznego
modelu
Racjonalizm
modelu
Władza
(demokratyczna /
nomenklatura)
Urbanisci,
Planisci
w ramach
struktury
władzy,
Mieszkancy
(w systemach
demokratycznych)
Mieszkancy
(w systemach niedemokratycznych)
Władza
Planisci,
Eksperci,
Społecznosci
lokalne
(podmiotowosc
posrednia),
przedsiębiorcy
Pozostali
uczestnicy
Władza
Planisci,
eksperci,
socjologowie
Społecznosci
lokalne, grupy
społeczne,
NGO’sy
Pozostali
uczestnicy
Władza
Planisci,
socjologowie,
ekolodzy,
Społecznosci
lokalne, grupy
społeczne,
Pozostali
NGO’sy,
uczestnicy
stowarzyszeni
a ekologiczne
ProjektoRacjonalizm
wanie miasta
Rozkwit
Planowanie
1960
przestrzenne jako
system
Planowanie
statycznego
modelu
Racjonalizacja
modelu /
pragmatyzm
narzędzi
Rozkwit
społeczne wątki
planowania
1970
Poszukiwanie
rownowagi
modelu
dynamicznego
Racjonalizacja
modelu / wątki
społeczne
Rozkwit
ekologiczne wątki 1980
planowania
Poszukiwanie
rownowagi
modelu
dynamicznego
Racjonalizacja
modelu / wątki
społeczne,
ekologiczne
83
cd. tabeli 2
Uczestnicy aktywni
ChroCechy
nolomodelu
gia
Rozkwit
1980
ekonomiczne
1990
wątki planowania
Poszukiwanie
rownowagi
modelu
dynamicznego
Planowanie
1970
przestrzenne jako
1980
forma praktyki
1990
politycznej
Planowanie
dynamicznego
modelu
Planowanie
przestrzenne jako 1990
forma praktyki
2000
organizacyjnej
Organizacja
wielu modeli
(brak
modelu?)
Zrodło: opracowanie własne.
Zasada/ wątki
planowania
Racjonalizacja
modelu / wątki
społeczne,
ekologiczne,
ekonomiczne
Uczestnik
instytucjonalny,
podmiot
Uczestnik
Uczestnik
merytoryspołeczny
czny
Władza
polityczna, Planisci,
ekonomi- eksperci,
czna
Podmioty
gospodarcze,
społecznosci
lokalne, grupy
społeczne
Uczestnicy
bierni
Pozostali
uczestnicy
Pragmatyzm /
Władza
Planisci,
wątki polityczne, polityczna, eksperci,
Społecznosci
lokalne
(podmiotowos Pozostali
c posrednia)
uczestnicy
przedsiębiorcy
, NGO’s
Władza
Pragmatyzm /
adminiwątki społeczne,
stracyjna
ekologiczne,
(organizaekonomiczne
cyjna)
Społecznosci
(podmiotowos
c
bezposrednia) Pozostali
przedsiębiorcy uczestnicy
, NGO’s,
lobbysci,
odbiorcy
Organizatorzy,
eksperci
84
5. UCZESTNICY PLANOWANIA PRZESTRZENNEGO
5.1. Organizowanie planowania przestrzennego
Tematem pacy jest proba identyfikacji pol oraz modeli wspołdziałania uczestnikow
planowania przestrzennego. W poprzednich rozdziałach zdefiniowano zakres pojęciowy
planowania przestrzennego, opierający się na obecnym stanie wiedzy. Przytoczono
definicje teoretyczne, rownowazące, oraz realne i opisowe. Przedstawiono takze
uwarunkowania wewnętrzne i zewnętrzne planowania przestrzennego. Planowanie
uznano za pewien system integrujący rozne działania prowadzone w ramach zarządzania zmianami w przestrzeni, ktorą traktujemy jako przestrzen wielowymiarową.
W rozdziale poswięconym ewolucji teorii i praktyki planistycznej przedstawiono kilka
modeli takiego systemu. Modele te jednoczesnie mozna uznac za modele wspołdziałania
uczestnikow planowania.
Planowanie przestrzenne jako praktyka organizacyjna jest działaniem polegającym
na „organizowaniu” bardzo złozonych i wielokierunkowych działan podejmowanych
przez okreslone osoby, grupy ludzi i organizacje. W tym rozumieniu organizowanie ma
charakter czynnosciowy, rzeczowy i atrybutowy, jest więc jedną z czynnosci
wykonywanych w ramach szerzej rozumianego zarządzania [Fayol, 1947]. Pozostałe
czynnosci i fazy to: planowanie, decydowanie, motywowanie i kontrolowanie. W ujęciu
tym organizowanie jest zadaniem polegającym na tworzeniu warunkow działania całego
systemu. Organizowanie takie jest elementem występującym w kazdej, z wyzej
wymienionych faz zarządzania. Proces organizowania, w ujęciu praktycznym składa się
z następujących czynnosci:
 ustalenia celu i zakresu działania,
 podziału zadania na czynnosci logiczne,
 łączenia w logiczny sposob pracy uczestnikow działania,
 ustalenia mechanizmu koordynacji pracy,
 kontroli skutecznosci działania150.
Pojęcia organizowania oraz zarządzania wywodzą się z zakresu pojęciowego
wypracowanego na gruncie nauk ekonomicznych. Odnoszą się one w szczegolnosci do
zarządzania oraz organizowania firm. Firma, rozumiana jako „organizacja” jest definiowana jako szczegolna forma systemu i moze występowac w trzech ujęciach:
 czynnosciowym – jako działania skierowane i oddziałujące na system,
 rzeczowym – jako rezultat procesu działania w ujęciu czynnosciowym,
 atrybutowym – jako wynik stosunkow między elementami systemu oraz między
tymi elementami a całoscią.
Por.: Dale E. Yeates, High-performing self-managed work teams: a comparison of theory to practice,
SAGE Publications, London 1998.
150
85
Organizacja taka charakteryzuje się pewnym uporządkowaniem, ktorego szczegolną
formą jest hierarchizacja oraz składa się z elementow materialnych, społecznych,
struktury oraz przyjętych celow i kierunkow rozwoju 151. W tym ujęciu organizacja ma
pewne cechy struktury celowej, powołanej do wykonywania okreslonych zadan. Teoria
zarządzania w ujęciu gospodarczym wyroznia wiele typow roznych struktur
organizacyjnych152. Kluczowym zagadnieniem konstruowania struktur organizacji jest
podział ogolnego zadania na okreslone czynnosci, a następnie przypisanie ich do
kompetencji i obowiązkow okreslonych osob lub zespołow ludzkich. Podział taki tworzy
strukturę złozoną z elementow, jakimi są zadania oraz podmioty i uczestnicy działania.
Teoria zarządzania moze miec charakter przyczynkowy i inspirujący w planowaniu
przestrzennym. Nie jest jednak mozliwe jej pełne i proste przeniesienie na grunt
planowania. Zarządzanie w ujęciu gospodarczym ma inny charakter niz zarządzanie
przestrzenią. Ponizsza tabela przedstawia podstawowe roznice między zarządzaniem
organizacją (firmą) a zarządzaniem przestrzenią.
Tabela 3
Porownanie cech zarządzania organizacją a zarządzania przestrzenią.
Uzyte pojęcia klienta i konsumenta mają inne znaczenie w zarządzaniu przestrzenią
niz w przypadku zarządzania organizacją
Zarządzanie organizacją
Zarządzanie przestrzenią
Charakter działania
Działanie wewnętrzne
Działanie publiczne
Nadrzędne cele działania
Cele ekonomiczne
cele gospodarcze
Cele przestrzenne
Cele społeczne (realizowane poprzez cele
ekonomiczne, srodowiskowe)
Uczestnicy aktywni
Podmiot, kadra kierownicza Podmiot(y) planowania przestrzennego
organizacji
Wspołpodmioty
Partycypanci
Uczestnicy bierni
Klienci, konsumenci
Klienci, konsumenci
Mierniki sukcesu
Wskazniki ekonomiczne
Efekty przestrzenne, w przestrzeni
wielowymiarowej (w tym ekonomiczne,
społeczne i srodowiskowe)
Dominujące cechy
otoczenia
Otoczenie konkurencyjne
Otoczenie konkurencyjne
i niekonkurencyjne
Zrodło: opracowanie własne.
5.2. Pojęcie uczestnika planowania przestrzennego
Organizowanie systemu planowania przestrzennego jest działaniem praktycznym
podlegającym ocenom pragmatycznym. Wyrozniają go jednak pewne unikalne cechy,
z ktorych najwazniejszym wyroznikiem jest działanie publiczne oraz realizacja celow
publicznych. Przy takich załozeniach planowanie przestrzenne jest działaniem, dla
Por. Poskrobko B., Zarządzanie srodowiskiem, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 1998.
Teoria organizacji i zarządzania wyroznia struktury organizacyjne: liniowe, funkcjonalne, dywizjonalne,
projektowe, macierzowe. Kazda z nich wyroznia się okreslonymi cechami; głownym kryterium
klasyfikacji są formy funkcjonowania oraz zaleznosci pomiędzy uczestnikami zarządzania; Encyklopedia
Zarządzania, [http://mfiles.pl/pl, 28.03.2012].
151
152
86
ktorego miernikami sukcesu będą rozne wskazniki, wsrod ktorych większe znaczenie
będą miały wskazniki pozaekonomiczne.
Planowanie przestrzenne koncentruje bardzo rozne działania roznych osob i grup
osob, organizacji i organow. Jednostki te mozemy traktowac jako zbior uczestnikow
planowania przestrzennego. Pojęcie „uczestnika” jest najszerszym terminem mozliwym
do zastosowania w odniesieniu do tej roznorodnej grupy osob i instytucji
zaangazowanych w proces planistyczny. Jest takze, w moim przekonaniu, pojęciem
koniecznym do wprowadzenia do języka planowania przestrzennego. Uczestnicy ci
tworzą pewien zbior osob, grup, organizacji. Odrębnym zagadnieniem jest czy zbior ten
tworzy uporządkowany system, działający zgodnie z pewnymi regułami?
W ujęciu potocznym i słownikowym uczestnik oznacza osobę biorącą w czyms
udział. Pojęcie „uczestnika” jest więc w ujęciu słownikowym bardzo szerokie. Zawsze
wiąze się jednak z pewnym rodzajem aktywnosci jednostki w konfrontacji
z aktywnosciami innych jednostek w danym wspolnym działaniu lub w działaniu
integrującym ich działania.
W perspektywie humanistycznej „uczestnik” jest pojęciem wiązanym jednoznacznie
z pojęciem człowieka lub osoby wykazującej się aktywnoscią społeczną. Szczegolne
wyjasnienie pojęcia „uczestnika” przedstawia m.in. nauka społeczna Koscioła.
Podmiotowosc osoby stawiana jest jako zrodło i podstawa wszelkich innych tozsamosci
społecznych, wspolnotowych czy organizacyjnych153. Cechą uczestnictwa jest przede
wszystkim aktywnosc personalna osoby realizowana w działaniu „wspolnym
z innymi”154. W teorii i praktyce planowania przestrzennego innym często uzywanym
pojęciem jest „aktor” planowania przestrzennego. Jest to jednak pojęcie zbyt mocno
obciązone skojarzeniowo, by mogło byc uzyteczne w celach naukowych155.
Uczestnikiem planowania przestrzennego jest osoba, grupa osob lub organizacja,
w tym organ administracji publicznej, mozliwa do wyodrębnienia jako samodzielna
jednostka, biorąca aktywny lub bierny udział w procedurach i procesach planowania
przestrzennego.
Zgodnie z przyjętą typologią156, opartą na kryteriach czynnosciowych, wszystkich
uczestnikow mozemy podzielic umownie na dwie zasadnicze grupy:
 uczestnikow aktywnych,
 uczestnikow biernych.
Uczestnik aktywny to jednostka o wysokim stopniu swobody i szerokich kompetencjach działania. To jednostka (osoba, grupa osob, organizacja), ktora dysponuje
odpowiednimi kompetencjami, przygotowaniem oraz zakresem swobody. Uczestnik
Por.: [Wojtyła K., 1969, s. 326]: „(…) czyny, ktore człowiek spełnia jako członek roznorodnych
społeczenstw, społecznosci czy wspolnot są wszakze rownoczesnie czynami osoby. Ich charakter
społeczny czy wspolnotowy zakorzeniony jest w charak-terze osobowym, a nie na odwrot”.
154 Ibidem, s. 295. „Uczestnictwo oznacza własciwosc samej osoby, własciwosc wewnętrzną i homogenną,
ktora stanowi o tym, ze bytując, działając „wspolnie z innymi” osoba bytuje i działa jako osoba. Jezeli
chodzi o samo działanie – to uczestnictwo jako własciwosc osoby stanowi o tym, ze działając „wspolnie
z innymi”, osoba spełnia czyn i spełnia w nim siebie. Uczestnictwo stanowi więc o wartosci
personalistycznej wszelkiego wspołdziałania. Wspołdziałanie (działanie „wspolnie z innymi”) bez
uczestnictwa pozbawia czyny ich wartosci personalistycznej.”
155 Przyjęcie pojęcia „aktora” skłania do zainspirowanych skojarzen i pytan: kto jest aktorem, kto jest
rezyserem, kto scenarzystą, a kto suflerem. Rozwazania tego typu chociaz inspirujące nie wnoszą
w zasadzie zadnych nowych tresci do badan nad systemem planowania przestrzennego.
156 Większosc znanych typologii aktorow planowania przestrzennego opiera się na charakterze i domenach ich działania. Zgodnie z takimi typologiami wyroznia się np. administrację publiczną, biznes,
deweloperow, architektow, urbanistow czy społecznosc lokalną. Tego typu typologie nie uwzględniają
mozliwosci zmiany pozycji danego uczestnika w czasie procesow i procedur planistycznych.
153
87
aktywny w planowaniu przestrzennym moze byc do pewnego stopnia traktowany jako
podmiot planowania. Takimi podmiotami są przede wszystkim organa administracji
publicznej realizujące cele i działające w imieniu społecznosci lokalnych. W praktyce
planowania przestrzennego nie mozemy jednak mowic o jednym podmiocie, ale raczej
całej grupie podmiotow – uczestnikow o roznych stopniach swobody działania. W grupie
uczestnikow aktywnych wyroznic mozna:
 podmioty planowania przestrzennego,
 wspołpodmioty planowania przestrzennego,
 partycypantow.
Więcej problemow stwarza definicja uczestnika biernego. Z załozenia uczestnik jest
jednostką przejawiającą jakąs, nawet minimalną aktywnosc w działaniu. W praktyce rola
uczestnika biernego nie moze byc utozsamiana z postawą klientelistyczną lub
konsumencką w potocznym rozumieniu tych słow. Zgodnie z nowoczesnymi teoriami
ekonomicznymi uczestnikom biernym przysługuje jednak takze wazna rola
kreatywna157.
Rys. 6. Typologia uczestnikow planowania przestrzennego
Fig. 6. Spatial planning partakers’ typology, source: author elaboration
Zrodło: opracowanie własne.
Uczestnik bierny w planowaniu przestrzennym to praktycznie kazda jednostka oraz
kazda grupa, ktora podejmuje jakiekolwiek działania w przestrzeni. W praktyce takim
uczestnikiem jest kazdy. W tej najszerszej grupie, uczestnikow planowania przestrzennego, wyroznic mozemy podgrupy rozniące się między sobą zakresem swobody
działania oraz zakresem odbioru (konsumpcji) efektow działania. Zgodnie z taką
definicją tego typu uczestnikow celowa jest zmiana ich nazwy na „odbiorcow”. Zgodnie
z definicją słownikową odbiorca to jednostka będąca bezposrednim adresatem pewnego
przekazu informacyjnego lub okreslonego produktu158.
Zgodnie ze wspołczesną teorią Prahalada C.K. i Ramaswamy V., klient i odbiorca są nie tylko
konsumentami, ale przede wszystkim wspołtworcami wartosci, ich rola przejawia się poprzez wpływ na
jakosc efektow działania. Rola klienta nie polega jedynie na wymianie (zakupie) produktu, ale na jej
wspołtworzeniu. Wpływ ten przejawia się poprzez roznorodne instrumenty partycypacji. W takim
ujęciu klient staje się faktycznym wspołtworcą produktu, chociaz nie posiada przymiotow podmiotu,
a nie uczestnika aktywnego. Por. Stocki R., Prokopowicz P., Zmuda G., Pełna partycypacja w zarządzaniu,
Tajemnica sukcesu największych eksperymentow menedzerskich swiata, Oficyna a Wolters Kluwer
bussiness, Krakow 2008.
158 Por.: Słownik Języka Polskiego, PWN, Warszawa 2009, por.: http://pl.wikipedia.org
157
88
W grupie uczestnikow biernych wyroznic mozemy dwie podstawowe grupy
odbiorcow:
 klientow,
 konsumentow.
Delimitacja tych dwoch grup jest trudna i w większosci sytuacji granica między klientami i konsumentami będzie płynna. Powyzszy rys. 6. przedstawia uproszczoną
typologię uczestnikow planowania przestrzennego. W kolejnych rozdziałach przedstawiono charakterystykę poszczegolnych jednostek oraz pola i formy działania.
5.3. Typologia uczestników planowania przestrzennego i jej kryteria
Przedstawiona w poprzednim rozdziale typologia uczestnikow planowania
przestrzennego jest jedynie jej pewnym zarysem. Do jej pełnego obrazu konieczne jest
przedstawienie jej kryteriow oraz charakterystyki szczegołowej uczestnikow. Typologia
uczestnikow planowania przestrzennego została zbudowana opierając się na następujących kryteriach:
 status organu administracji publicznej,
 zakres władztwa planistycznego,
 formy organizacyjne,
 zakres i rodzaj kompetencji,
 domeny aktywnosci,
 stopien gotowosci i zdolnosci do wspołdziałania z innymi uczestnikami.
Wyzej wymienione kryteria mają charakter przyczynkowy ich kolejnosc nie odzwierciedla ich wag ani hierarchii. Jest to zbior otwarty. Kryteria te w ogolnym ujęciu pozwalają na scharakteryzowanie poszczegolnych jednostek, a następnie przypisanie do danej
grupy uczestnikow planowania przestrzennego.
5.3.1. Status organu administracji publicznej
Najbardziej wyraznym i jasnym kryterium typologii jest posiadanie przez uczestnika
statusu organu administracji publicznej. Status ten jest rozumiany jako posiadanie
przymiotow organu administracji publicznej, ktory jest okreslony na mocy przepisow
konstytucyjnych lub przepisow w randze ustawowej.
Kryterium to spełniają zarowno organa administracji rządowej, samorządu terytorialnego, jak i innych samorządow159. Kompetencje w zakresie planowania przestrzennego są jednak przypisane do scisle okreslonych organow.
Szczegolnymi organami o wyjątkowych kompetencjach w zakresie planowania przestrzennego są organa administracji samorządowej szczebla lokalnego (gminnego)160.
Encyklopedia PWN, A-Z, Warszawa 2004.
W polskim systemie politycznymi organami tymi są wojt, burmistrz, prezydent miasta. Kwestie
organizacji samorządu terytorialnego w Polsce reguluje Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej,
oddelegowując jednoczesnie kwestie szczegołowe do ustaw odrębnych, organa administracji publicznej
okreslone są w Ustawie o Samorządzie Terytorialnym [Dz.U. z 1990 r. Nr 16, poz. 95], w art. 11 okres lono, ze organami Gminy są „1) rada gminy, 2) wojt (burmistrz, prezydent miasta)”.
159
160
89
Planowanie przestrzenne jest jednak działaniem na roznych szczeblach administracji
publicznej, a zatem organami spełniającymi to kryterium na innych szczeblach
lokalnych, regionalnym i krajowym są takze inne organa, o ktorych mowa w przepisach
prawa powszechnego161. Szczegolne kompetencje organow administracji publicznej
w zakresie planowania przestrzennego regulowane są przepisami w randze ustawy162.
Kwalifikacja danej jednostki do grupy o statusie organow administracji publicznej
daje jednoczesnie wskazanie do tego, aby zaliczyc daną jednostkę do grupy uczestnikow
aktywnych. Organa administracji publicznej mające kompetencje w zakresie planowania
przestrzennego będą uznane za podmioty lub (w okreslonych sytuacjach) jako
wspołpodmioty planowania przestrzennego. Nie jest to jednak warunek jednoznacznie
determinujący pozycję organu administracji publicznej jako uczestnika aktywnego.
Mozliwe będą sytuacje, kiedy to organ administracji publicznej będzie przyjmował
w systemie planowania przestrzennego pozycję bierną163.
5.3.2. Zakres władztwa planistycznego
Władztwo planistyczne to kompetencje posiadane przez jednostkę samorządu
terytorialnego w zakresie władczego przeznaczania i formułowania zasad zabudowy
i zagospodarowania terenu. Pojęcie władztwa jest utozsamiane takze z pojęciem
„samodzielnosci planistycznej”. Kompetencje te są nadane przepisami prawa w randze
ustawy164.
W polskim systemie prawnym szczeblem administracji terytorialnej mającym
władztwo planistyczne jest szczebel samorządowy gminy. Organa administracji
publicznej tego szczebla mają kompetencje w zakresie sporządzania dokumentow
planistycznych będących przepisami prawa miejscowego165. Władztwo planistyczne
nalezy jednak rozumiec znacznie szerzej.
Samorządowa gmina jest tą jednostką, wyposazoną we władztwo w okreslaniu celow
i kierunkow polityki przestrzennej poprzez kompetencje do sporządzania strategii
Organami samorządowej administracji publicznej na szczeblu powiatowym są: starosta oraz rada
powiatu, na szczeblu regionalnym: sejmik wojewodztwa oraz zarząd wojewodztwa [Dz.U. 1990 Nr 16,
poz. 95]. Organem władzy centralnej na szczeblu wojewodzkim jest wojewoda [Konstytucja
Rzeczypospolitej Polskiej Tekst uchwalony w dniu 2 kwietnia 1997 r. przez Zgromadzenie Narodowe].
162 Kompetencje w zakresie planowania przestrzennego mają organa administracji samorządowej na
szczeblu gminnym, regionalnym oraz organa administracji centralny na szczeblu krajowym. [Ustawa
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717].
163 W polskim systemie prawa przykładem takiego organu administracji publicznej, przyjmującego pozycje
bierne moze byc w większosci sytuacji starosta powiatowy. W innych sytuacjach rozne organa
administracji publicznej, będą przyjmowac pozycję bierną w pewnych fazach procesu planistycznego.
164 W polskim systemie prawnym ustawą tą jest Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
[Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717]: „Art. 2, ust. 1: Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na
terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowan i kierunkow zagospodarowania
przestrzennego gminy oraz miejscowych planow zagospodarowania przestrzennego (…) nalezy do
zadan własnych gminy”.
165 W polskim systemie prawa władztwo to jest często kwestionowane w wyrokach sądow
administracyjnych oraz w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego. Często wskazuje się, ze władztwo
to nie jest nieograniczone; ograniczenia w swobodzie dysponowania nieruchomoscią gruntową winny
byc uzasadnione oraz proporcjonalne. Krytyka władztwa planistycznego opiera się na przesłankach
liberalnych, opartych na konstytucyjnej wartosci ochrony własnosci jako nadrzędnej w stosunku do jakis
form „reglamentacji uzytkowania terenu”. Konferencja „planowanie i zagospodarowanie przestrzenne
w Polsce. Diagnoza i propozycje zmian” Abstrakty wystąpien. Trybunał Konstytucyjny, 6 grudnia 2012.
161
90
rozwoju, strategii cząstkowych i innych dokumentow o charakterze strategicznym.
Samorządowa gmina sporządza dokumenty planistyczne stanowiące przepis prawa,
a takze inne dokumenty planistyczne będące aktami kierownictwa wewnętrznego 166. Ma
ona władztwo takze na etapie realizacyjnym inwestycji, poprzez wydawanie przewidzianych przepisami prawa decyzji i postanowien.
Władztwo planistyczne gminy przejawia się zatem w kazdej z form planowania
przestrzennego w planowaniu: strategicznym, normatywnym i operacyjnym, a takze
w kazdej z faz planowania: konstytutywnej, adaptacyjnej, a takze monitoringu. Zasada
władztwa planistycznego ma więc charakter powszechny i wiodący dla całego systemu
planistycznego. Najczęsciej jest ono jednak rozumiane jako niezbywalne prawa danego
podmiotu do sporządzania dokumentow w randze przepisu prawa167.
Cechą władztwa planistycznego gminy jest jego niezbywalnosc, polegająca na
niemoznosci przekazania (scedowania) go innym jednostkom i innym uczestnikom.
Władztwo planistyczne jest zastrzezone wyłącznie do organow administracji
publicznej168. Przepisy prawa powszechnego mogą w okreslonych sytuacjach delegowac
pewne elementy składowe tego władztwa do innych organow administracji publicznej,
w tym, w szczegolnosci do organow administracji specjalnej (konserwatorskiej, gorniczej, morskiej, bezpieczenstwa ludzi, mienia i panstwa). Dopuszczalne są sytuacje, kiedy
pewne elementy tego władztwa przekazywane są według pewnych reguł innym uczestnikom, ktorzy stają się partycypantami planowania przestrzennego. Jednoczesnie
władztwo to moze podlegac ograniczeniom, wynikającym z prawa własnosci oraz prawa
proporcjonalnosci ograniczen w stosunku do wartosci przedmiotu ochrony169.
Uczestnik posiadający pełnię władztwa planistycznego zawsze będzie traktowany
jako podmiot planowania. Uczestnicy posiadający częsci tego władztwa mogą byc
traktowani jako wspołpodmioty, natomiast jesli elementy tego władztwa są scedowane
dobrowolnie przez podmiot na rzecz innego aktywnego uczestnika, to mozemy go
traktowac jako partycypanta planowania przestrzennego.
5.3.3. Forma organizacyjna
Uczestnikami planowania przestrzennego mogą byc osoby, grupy osob lub organizacje. Stopien organizacji będzie decydował o mozliwosci podejmowania przez
uczestnika postaw aktywnych. W duzym uproszczeniu mozna stwierdzic, ze im wyzszy
stopien organizacji uczestnika, tym wyzszym poziom aktywnosci formalnej.
W polskim systemie prawnym istnieją dwa dokumenty planistyczne, sporządzane na szczeblu
lokalnym: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzany fakultatywnie, ale będący
przepisem prawa oraz studium uwarunkowan i kierunkow zagospodarowania przestrzennego
sporządzany obowiązkowo dla obszaru całej gminy, ale niebędący przepisem prawa; za: Ustawa
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717].
167 W polskim systemie prawa władztwo planistyczne bywa utozsamiane wyłącznie z prawem do
sporządzania dokumentow w randze przepisow prawa lokalnego, a zatem tylko ze sporządzaniem
miejscowych planow zagospodarowania przestrzennego. Wydaje się jednak, ze jest to rozumienie
zawęzające.
168 W polskim systemie prawa na mocy Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
[Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717] jest ono zastrzezone wyłącznie do organow szczebla gminnego.
169 Kwestie ograniczen władztwa planistycznego nie są regulowane ustawowo, chociaz wyroki sądow
administracyjnych w tych sprawach w sytuacji konfliktu opierają się na interpretacji zapisow
konstytucyjnych w zakresie ochrony prawa własnosci oraz proporcjonalnosci praw w stosunku do
obciązen i ograniczen. Orzecznictwo w tym zakresie nie jest jednolite.
166
91
Organa administracji publicznej, zaliczane do uczestnikow aktywnych, będące
organami jedno- lub wieloosobowymi 170 działają przy pomocy złozonych struktur
organizacyjnych171. Z natury rzeczy cechuje je wysoki stopien organizacji, a ich działanie
regulowane jest na mocy przepisow prawa powszechnego172. Organizacja tych jednostek
ma cechy organizacji hierarchicznych173. Struktura hierarchiczna jest szczegolną cechą
organizacji liniowej.
Forma organizacyjna złozonych jednostek będzie miała istotne znaczenie w ocenie
ich skutecznosci oraz gotowosci i zdolnosci do wspołdziałania. Jest ona wynikiem
działan dostosowawczych do uwarunkowan wewnętrznych i zewnętrznych. Mozna
przyjąc hipotezę, ze typ struktury organizacyjnej danej jednostki ma unikalne cechy
charakterystyczne dla danej jednostki oraz jej otoczenia.
Teoria organizacji i zarządzania wyroznia wiele typow struktur organizacji, między
nimi następujące szczegolne struktury:
 liniową – strukturę podporządkowaną okreslonemu przedsięwzięciu, szczegolną
formą struktury liniowej jest struktura hierarchiczna, w ktorej jedna jednostka
podlega jednemu przełozonemu,
 sieciową – strukturę, w ktorej złamana jest zasada jednosci rozkazodawstwa,
strukturę, w ktorej jedna jednostka podlega więcej niz jednemu przełozonemu,
 dywizjonalną – strukturę składającą się z duzych i samodzielnych zespołow
(dywizjonow) odpowiedzialnych za pewien wycinek zadania, całoscią całej
struktury kieruje silna centrala,
 macierzową – strukturę, w ktorej organizacja zbudowana jest z zespołow
ułozonych w macierz dwuwymiarową174.
Uczestnikami planowania przestrzennego mogą byc takze jednostki o niskim lub
prawie zerowym stopniu organizacji i samoorganizacji lub zbiory tworzące systemy
chaotyczne, cechujące się nieuporządkowaniem struktury, złozonoscią roznych
elementow oraz ich nieprzewidywalnym zachowaniem175. Systemem chaotycznym moze
byc kazdy system, w ktorym co najmniej dwa elementy będą zachowywac się
chaotycznie. W praktyce system chaotyczny jest jednak systemem deterministycznym, to
znaczy, ze jego zachowaniem rządzą reguły mozliwe do analizy i opisu, a jedynie
pobiezna obserwacja takiego systemu sprawia wrazenie zachowania przypadkowego,
losowego i nieracjonalnego.
W polskim systemie prawa w jednostkach samorządu terytorialnego organem wykonawczym jest
jednoosobowo wojt, burmistrz lub prezydent. Sytuacja taka została wprowadzona na mocy zmiany
przepisow z 1998 r. Przed tą zmianą organem jednostek samorządu terytorialnego były wieloosobowe
zarządy gmin (miast) na czele ktorych stał wojt, burmistrz, prezydent.
171 W polskim systemie prawa strukturami tymi są urzędy gmin (miast), wojt, (burmistrz, prezydent)
wykonuje zadania przy pomocy urzędu gmin [Ustawa o Samorządzie Gminnym, art. 33, Dz.U. z 1990 r.
Nr 16, poz. 95].
172 Organizację organow administracji publicznej reguluje Konstytucja oraz ustawy szczegolne (Ustawa
o Samorządzie Gminnym i Ustawa o Samorządzie Terytorialnym). Ustawy regulują tak szczegołowe
kwestie, jak zarządzanie mieniem, gospodarkę i dyscyplinę finansową oraz standardy działania (Kodeks
Postępowania Administracyjnego oraz Kodeks Cywilny). Formy działania gmin oraz ich urzędow
regulują ich Statuty.
173 Cechami organizacji hierarchicznych są: silne centrum oraz podporządkowane ciała wykonawcze (mała
głowa, duze ciało), w praktyce wyroznia się: człon kierowniczy, człon posredniczący, człon wykonawczy
znajdujące się w silnych relacjach podległosci (pionowych).
174 Por. Encyklopedia Zarządzania, [http://mfiles.pl/pl, 28.03.2012].
175 W praktyce kazdy system, nawet z pozoru chaotyczny i niesformalizowany posiada własną, naturalna
strukturę organizacyjną, powstającą samorzutnie.
170
92
Rys. 7. Schematy graficzne struktur organizacyjnych (od lewej): liniowa (hierarchiczna),
sieciowa, dywizyjna, macierzowa
Fig. 7. Diagram of the organization structures (from left): linear (hierarchical), network, division,
matrix, source: author elaboration
Zrodło: opracowanie własne.
Systemem chaotycznym jest w szczegolnosci zbior wszystkich pozostałych jednostek,
ktore nie zostały wczesniej zaliczone do zadnej innej struktury zorganizowanej. System
taki moze byc jednak w całosci takze uczestnikiem planowania przestrzennego,
najczęsciej jednak jego uczestnikiem biernym.
Rys. 8. Schemat graficzny systemu chaotycznego
Fig. 8. Diagram of the chaotic system, source: author elaboration
Zrodło: opracowanie własne.
Stopien organizacji w większym stopniu niz forma organizacji będą decydowały
o tym, czy danego uczestnika zaliczyc do grupy uczestnikow aktywnych czy biernych.
5.3.4. Zakres i rodzaj kompetencji
Termin „kompetencji” mozna rozumiec dwojako. Z jednej strony jako pewien zasob
umiejętnosci, kwalifikacji i wiedzy na dany temat, a z drugiej, w sensie prawnym
i proceduralnym, jako pewien zakres zdolnosci do okreslonego działania. Mozemy zatem
wyroznic dwa rodzaje kompetencji:
 merytoryczne,
 administracyjno-organizacyjne.
Kompetencje merytoryczne wynikają wprost z wiedzy, umiejętnosci i kwalifikacji. Są
one przypisywane do okreslonej grupy zawodowej. Wiedza gromadzona jest w ramach
edukacji, natomiast umiejętnosci i kwalifikacje w ramach praktyki, co potwierdzają
okreslone uprawnienia. W szerszym ujęciu umiejętnosci merytoryczne są zarowno
efektem edukacji, jak i praktyki.176.
176
W polskim systemie prawa samorząd zawodowy urbanistow wprowadził obowiązek stałego
93
Kompetencje administracyjno-organizacyjne polegają na zdolnosci do podejmowania czynnosci o charakterze administracyjnym i organizacyjnym. Działania te,
podobnie jak władztwo planistyczne, przekazywane są okreslonym jednostkom poprzez
zapisy ustawowe. Kompetencje w szczegolnosci mogą polegac na organizowaniu
wymiany informacji, na zawiadamianiu zainteresowanych, na odbieraniu informacji, na
ich przetwarzaniu informacji. Czynnosci administracyjno-organizacyjne podlegają
okreslonym rygorom prawnym177 oraz prawu zwyczajowemu. „Włascicielem” takich
kompetencji są najczęsciej organa administracji publicznej, jednak w praktyce mogą
nimi byc takze inni uczestnicy planowania przestrzennego.
Posiadanie kompetencji administracyjno–organizacyjnych będzie kwalifikowac
uczestnika do grupy podmiotu lub wspołpodmiotow.
5.3.5. Domeny aktywności
Kazda jednostka będąca uczestnikiem planowania przestrzennego ma kompetencje
i okresloną strukturę organizacyjną. Kolejną cechą silnie roznicującą uczestnikow
planowania są domeny ich aktywnosci. Domeny te nalezy rozumiec jako dziedziny
i obszary, w ktorym koncentrują się głowne cele i działania danej jednostki. Miernikami
osiągnięcia celu lub sukcesu są wskazniki lokowane własnie w tych domenach.
W pewnym uproszczeniu mozemy wyroznic następujące domeny (wymiary):
 przestrzenną (fizyczną),
 społeczną,
 gospodarczą,
 polityczną,
 inną.
Domeny te pokrywają się ze składowymi przestrzeni wielowymiarowej,
zdefiniowanej w załozeniach do pracy. W przestrzeni wielowymiarowej wyrozniono co
najmniej trzy wymiary: społeczny, srodowiskowy i gospodarczy178.
Kryterium to pozwoli na podkreslenie roznic między uczestnikami planowania ze
względu na to jaką dziedziną się one zajmują. W domenie społecznej działac będą
m.in. rząd, jednostki samorządow terytorialnych, stowarzyszenia, organizacje pozarządowe, koscioły i związki wyznaniowe oraz nieformalne grupy społeczne. W domenie
gospodarczej: przedsiębiorcy, firmy i deweloperzy. W domenie politycznej: niektore
jednostki społeczne, w tym partie polityczne. W praktyce działanie jednego danego
uczestnika będzie dotyczyc z reguły więcej niz jednej domeny. Nawet działania
przedsiębiorcow będą zmierzały do osiągnięcia celow nie tylko w dziedzinie gospodarki.
Kryterium domen aktywnosci nie ma charakteru decydującego o zaliczeniu danej
jednostki do grupy uczestnikow aktywnych, czy biernych czy do grupy podmiotow,
wspołpodmiotow, partycypantow, klientow i konsumentow, ale ma charakter
kształcenia i podnoszenia kwalifikacji swoich członkow (uchwała Nr 5/2010 Krajowej Rady Izby
Urbanistow z dnia 23 stycznia 2010 r. w sprawie szczegołowych zasad wypełniania przez członkow Izby
Urbanistow obowiązku doskonalenia kwalifikacji zawodowych oraz wykonywanie przez urbanistę
zawodu zaufania publicznego).
177 W polskim systemie prawa kompetencje regulowane są przepisami prawa w randze ustaw, a takze
Kodeksami: Kodeksem Postępowania Administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071] oraz
Kodeksem Cywilnym [Dz.U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93].
178 Jak wczesniej wykazano mozna wyodrębnic przestrzen pięciowymiarową, składającą się z wymiaru:
społecznego, technologicznego, ekologicznego, ekonomicznego i politycznego (STEEP).
94
uzupełniający, a uwzględnienie go ma duze znaczenie w zrozumieniu procesow zachodzących między uczestnikami działającymi w innych domenach.
5.3.6. Stopień gotowości i zdolności do współdziałania
Kolejnym kryterium typologii uczestnikow planowania przestrzennego jest jego
gotowosc i skłonnosc do wspołdziałania. Nie jest to kryterium o wyraznych
obiektywnych przedziałach oceny. Mozliwa jest jedynie subiektywna ocena gotowosci
i zdolnosci do wspołdziałania, w przedziałach: wysoka, srednia, niska.
Kluczową kwestią w umiejętnosci wspołdziałania jest zdolnosc do komunikacji,
w tym do wyrazania i prezentowania własnych celow i oczekiwan oraz rozumienia
przekazu komunikacyjnego z zewnątrz. Kwestiami komunikacji (w tym interpersonalnej) zajmują się nauki humanistyczne, psychologia, pedagogika. Kwestie te nie
znajdują się w polu badawczym pracy.
O skłonnosci i zdolnosci do wspołdziałania na polu planowania przestrzennego
w odniesieniu do jednostek, o ktorych mowa wyzej, decydowac mogą takze inne
kryteria. Jednym z istotniejszych jest wymienione wczesniej kryterium stopnia
organizacji uczestnika. Zdolnosc komunikowania się oraz brania udziału w roznych
przedsięwzięciach moze wynikac z umiejętnosci wypracowania jednolitego stanowiska
wewnątrz struktury organizacyjnej. Rodzaj tej struktury, a takze charakter jednostki
będą decydowac o sposobie komunikowania się oraz wspołdziałania. Oczywiste jest, ze
struktury o wysokim stopniu samoorganizacji, a takze organa administracji publicznej
będą wyrazały swoje zdanie w sposob sformalizowany. Natomiast jednostki o niskim
poziomie organizacji – często w sposob spontaniczny i nieformalny.
Miernikiem zdolnosci i gotowosci do wspołdziałania moze byc zdolnosci i gotowosc
do podejmowania i uczestnictwa w dyskusji dotyczącej planowania przestrzennego. O tej
zdolnosci decydowac będą jednak nie tylko cechy wewnętrzne uczestnika, ale takze np.
dostęp do informacji, ktore są dostępne innym uczestnikom dyskusji.
Waznym problemem, kluczowym dla dalszych rozwazan, jest odpowiedz na pytanie
czy zbior wszystkich uczestnikow planowania przestrzennego tworzy spojny system,
w ktorym kazdy uczestnik ma swoje okreslone miejsce i rolę czy tez tworzy system
chaotyczny, w ktorym role uczestnikow są zmienne i nieuporządkowane.
Podsumowanie
1. Planowanie przestrzenne jest praktyką organizacyjną o specyficznych cechach.
2. Możliwe jest wprowadzenie typologii uczestników planowania przestrzennego uwzględniającej różne stopnie aktywności (swobody działania) jednostek.
3. Typologia ta dzieli wszystkich uczestników na uczestników aktywnych: podmioty,
współpodmioty, partycypantów oraz na uczestników biernych: klientów i konsumentów.
4. Typologia ta uwzględnia kryteria: statusu organu administracji publicznej, zakresu
władztwa planistycznego, formy organizacyjnej, kompetencji, domen aktywności oraz
stopnia gotowości i zdolności do współdziałania.
95
6. POJĘCIE PODMIOTU PLANOWANIA PRZESTRZENNEGO
6.1. Cechy podmiotu planowania przestrzennego
Podmiot planowania przestrzennego to uczestnik o największych mozliwosciach
wpływu na procesy i procedury planistyczne. Podmiot planowania przestrzennego jest
jednostką mającą pewne wyrozniające cechy wynikające wprost z władztwa planistycznego:
 zdolnosc decydowania, egzekwowania,
 zdolnosc rozstrzygania konfliktow.
Cechy te występują łącznie i charakteryzują jednego uczestnika. Występowanie ich
wszystkich jednoczesnie jest warunkiem kwalifikacji danego uczestnika do grupy
podmiotow planowania przestrzennego. Cechą działania podmiotu planowania przestrzennego jest jego duza swoboda działania. Dotyczy ona przede wszystkim
suwerennosci w inicjowaniu działan oraz w podejmowaniu decyzji planistycznych.
W istocie podmiot planowania przestrzennego jest tozsamy z podmiotem władzy
w ogole.
Władztwo planistyczne podmiotu jest pełne i nieograniczone albo największe
w porownaniu ze wszystkimi pozostałymi uczestnikami planowania przestrzennego.
Władztwo to przejawia się przede wszystkim w zdolnosci do skutecznego formułowania
celow oraz kierunkow rozwoju, w tym rozwoju przestrzennego oraz formułowania
zasad zagospodarowania przestrzennego. Drugim polem, w ktorym to władztwo jest
widoczne jest „egzekutywa” – czyli zdolnosc do narzucania i egzekwowania podjętych
decyzji.
Cele i kierunki są definiowane w strategiach rozwoju i nalezą do planowania
strategicznego. Formułowanie ich następuje w ramach fazy konstytutywnej. Działanie
takie ma zarowno cechy formalne i proceduralne, jak i pozaformalne. W zakresie
formalnym edycja strategii rozwoju jest działaniem przypisanym okreslonym organom
samorządowym. Jest działaniem skoncentrowanym w ramach jednej struktury.
Przywilejem podmiotu jest podejmowanie inicjatywy przystąpienia do sporządzenia
strategii rozwoju w fazie normatywnej, a następnie jej adaptacja (wdrazanie) oraz
monitoring. Takie działanie podmiotu planowania przestrzennego jest wyrazem
aktywnosci politycznej, polegającej na wyborze strategii zgodnie z przyjętą hierarchią
wartosci. Cechą takiego podmiotu planowania przestrzennego jest fakt, ze realizuje on
okreslone, wazne cele, przy czym są to cele ogolne planowania przestrzennego.
Formułowanie zasad zagospodarowania przestrzennego następuje w ramach fazy
konstytutywnej planowania normatywnego. W fazie tej sporządzane są dokumenty
planistyczne stanowiące przepisy prawa powszechnego lub akty kierownictwa
wewnętrznego.
96
Zdolnosc decydowania, egzekwowania i rozstrzygania konfliktow przejawia się we
wszystkich fazach i rodzajach planowania przestrzennego. W odroznieniu od „władztwa
planistycznego” nie polega ona na zdolnosci do inicjowania i tworzenia dokumentow
planistycznych, ale przede wszystkim na kontroli ich realizacji.
Działanie w przestrzeni pociągac będzie praktycznie zawsze konflikty 179, ktorych
rozstrzyganie będzie wymagało silnej pozycji jednostki o cechach arbitra. Jednostka taka
powinna posiadac zdolnosc decyzyjną oraz mozliwosci egzekucji podjętych decyzji.
Podmiotem dysponującym władztwem planistycznym, a jednoczesnie cechy arbitra
będzie więc przede wszystkim organ administracji publicznej dysponujący okreslonymi,
nadanymi na mocy przepisow prawa, kompetencjami do stanowienia prawa lokalnego,
rozstrzygania konfliktow oraz egzekwowania decyzji. Jest to wąskie rozumienie pojęcia
podmiotowosci.
Jednoczesnie nalezy odrzucic szerokie definiowanie pojęcia podmiotowosci
planowania przestrzennego, w ktorym kazda jednostka działająca w przestrzeni
i realizująca swoje cele moze byc traktowana jako podmiot180. Nalezy zwrocic uwagę, ze
pomimo tego ze jednostka taka moze miec szeroki zakres swobody działania, to jednak
wyznacznikiem działania podmiotu powinien byc charakter celow jego działania;
powinny to byc cele ogolne i wazne społecznie. Inne jednostki realizujące swoje własne,
partykularne cele nie mogą byc traktowane jako podmiot. Są to jednostki, ktore mozna
uznac za podmioty kreowania przestrzeni, wpływające na kształt przestrzeni, na jej
zmiany, ale nie za podmioty samego planowania przestrzennego. Sam fakt wpływania na
przestrzen nie stanowi przesłanki, aby taką jednostkę „wpływającą” traktowac jako
podmiot planowania przestrzennego. Wyraznie nalezy rozdzielic tutaj działalnosc
uczestnikow w ramach planowania przestrzennego od uczestnikow procesow
inwestycyjnych. Jest to tez węzsze pojęcie od szeroko rozumianego pojęcia „lidera”
lokalnego, ktory ma wpływ na wykonywanie władzy, ale jednoczesnie nie jest jej
dysponentem. Zdaniem Heinelta H. [2002] „nie kazdy lider miejski (domeny
urbanistycznej) (ang. urban leader) jest liderem politycznym, ale z pewnoscią kazdy lider
polityczny jest liderem miejskim (ang. urban leader)”. Przedmiotem przyjętej typologii
nie jest poszukiwanie rzeczywistych „liderow” wpływających na władzę181. Przedmiotem przedstawionych analiz nie są tez ani typy182, ani style183 przywodztwa.
Por. Kaminski Z.J., Pojęcie konfliktu w planowaniu przestrzennym, Zeszyty Naukowe Politechniki
Sląskiej, Architektura z. 40, Gliwice 2002 r.
180 W analizie znaczenia podmiotowosci mozna odwołac się do pojęcia „lidera”, czyli osoby lub instytucji,
ktora ma faktyczny wpływ na podejmowane decyzje, niekoniecznie sama dysponując władzą. W ramach
teorii władzy lokalnej wyroznic mozna podejscie elistyczne, zgodnie z ktorym miastem rządzi elita,
często utozsamiana ze srodowiskiem biznesowym, natomiast demokracja przedstawicielska jest
„zasłoną dymną” [Hunter, 1953]; podejscie pluralistyczne, zgodnie z ktorym władza i jej znaczenie nie
rozkładają się rowno, a władzę moze sprawowac jednoczesnie wiele grup [Dahl, 1961], czy teorię
„maszyn wzrostu”, zgodnie z ktorą za wzrost i rozwoj odpowiedzialne są okreslone koalicje i grupy
działające w domenach gospodarczych [Logan, Moloth, 1987] oraz teorię „rezimow miejskich”, zgodnie
z ktorą rezimy, czyli nieformalne, stabilne grupy mające dostęp do zasobow tworzą okreslone koalicje,
ktore przejmują kluczową rolę w zarządzaniu rozwojem miasta. Z tego punktu widzenia istotne są dwa
rezimy – wybieralnych politykow oraz biznesu [Stone 1989]. Celem tych teorii jest opisanie stanu
istniejącego oraz poszukiwanie modelu najlepiej odpowiadającego stanowi istniejącemu.
181 Por. [Swianiewicz P., Klimska U., Mielczarek A., Nierowne koalicje – liderzy miejscy w poszukiwaniu
nowego modelu zarządzania rozwojem, Wydawnictwo Naukowe „Scholar”, Warszawa 2004].
182 W literaturze [Mouritzen, Svar, 2002] wyroznia się następujące typy przywodztwa: silne przywodztwo
polityczne, przywodztwo komisyjne, kolektywne oraz przywodztwo w modelu radni + menadzer.
183 [Klok, 2003] wyroznia się style przywodztwa: przywodztwo osobiste, przywodztwo przy uzyciu
zasobow wewnętrznych, demokratycznej większosci, siły własnej partii, przywodztwo pasywne oraz
przywodztwo skupiające się na roznych legitymizacjach.
179
97
Tak zdefiniowany podmiot wykonuje działania polegające na wykonywaniu władzy.
Działania te mozemy typologicznie podzielic na dwie rodzaje: władza nad „kims/czyms”
(ang. power over) oraz władza do wykonywania „czegos” (ang. power to). W tym
znaczeniu podmiot planowania wykonuje władzę zarowno nad kims/czyms, jak i ma
władzę do wykonywania czegos.
Wąskie i „czynnosciowe” zdefiniowanie podmiotu planowania przestrzennego
pozwoli na jego jasną identyfikację we wszystkich rodzajach oraz fazach planowania
przestrzennego.
6.1.1. Podmiot planowania strategicznego
Podmiotem planowania strategicznego jest ten uczestnik, ktory formułuje cele
i kierunki rozwoju przestrzeni w obrębie danej jednostki osadniczej i publicznej.
W praktyce, w fazie planowania konstytutywnego podmiotem jest jednostka
sporządzająca dokument strategii rozwoju, ktory jest adresowany do konkretnego
obszaru. Podmiotem takim moze byc organ administracji publicznej samorządowej we
wszystkich jego szczeblach: regionalnym i lokalnym. Władztwo samorządu
terytorialnego w zakresie definiowania celow i kierunkow rozwoju jest niezbywalne
i nieograniczone.
Inni uczestnicy planowania są zdolni do formułowania własnych celow i kierunkow
działania w ramach własnych, partykularnych strategii. Strategie partykularne zmierzają
do osiągnięcia własnych celow poszczegolnych uczestnikow. Roznią się one od strategii
będącej elementem planowania strategicznego w ramach planowania przestrzennego
tym, ze ta druga zmierza do osiągania celow ogolnych planowania przestrzennego.
Autorzy strategii partykularnych nie są podmiotami planowania przestrzennego, mogą
byc jedynie podmiotami procesu inwestycyjnego oraz innymi uczestnikami planowani
przestrzennego.
6.1.2. Podmiot planowania normatywnego
Pełnia władztwa planistycznego przejawia się przede wszystkim w planowaniu
normatywnym, polegającym na tworzeniu dokumentow regulujących warunki
zagospodarowania przestrzennego. Dokumenty tworzone w ramach planowania
normatywnego mają często charakter przepisow prawa lokalnego; zawsze jednak są
instrumentem zarządzania przestrzenią. Dokumenty te mogą byc przepisem prawa
lokalnego 184 lub aktem kierownictwa wewnętrznego 185 . Inicjatorem sporządzania
dokumentow mających taką rangę jest zawsze organ administracji publicznej, pomimo
tego ze w wielu systemach kazdy obywatel i organizacja mają prawo składac formalne
wnioski o podjęcie prac planistycznych. Przy załozeniu zasady subsydiarnosci panstwa
W polskim systemie prawa jedynymi dokumentami tego typu są miejscowe plany zagospodarowania
przestrzennego.
185 W polskim systemie prawa dokumentami takimi są między innymi studia uwarunkowan i kierunkow
zagospodarowania przestrzennego.
184
98
demokratycznego organem, mającym kompetencje do sporządzania dokumentow
w randze prawa, będzie organ najnizszego szczebla administracji publicznej186.
Inicjowanie czynnosci proceduralnych i formalnych przez organa administracji
publicznej jest decydującym dowodem na posiadanie przez nie prawa podmiotu
planowania przestrzennego planowania normatywnego.
Władztwo planistyczne ma swoj wyraz przede wszystkim w fazie konstytutywnej
sporządzania dokumentow planistycznych, obejmującej zarowno czynnosci formalnoproceduralne, jak i czynnosci merytoryczne. W praktyce działanie podmiotu planowania
przestrzennego moze polegac zarowno na bezposrednim sporządzaniu dokumentow
planistycznych, jak i na powierzaniu komus innemu oraz nadzorowaniu ich sporządzania. Nalezy jednak zwrocic uwagę na fakt, ze samo sporządzanie danego dokumentu
jest jedynie przykładem stosowania prawa zmierzającego do stworzenia odpowiednich
narzędzi planistycznych. Celem sporządzenia planu miejscowego nie jest dokument sam
w sobie, ale odpowiednio sprawny instrument zarządzania przestrzenią. W związku
z tym, faza sporządzania dokumentow nie jest wazniejsza od fazy, w ktorej są one
uzywane.
W planowaniu strategicznym i normatywnym podmiot to jednostka o cechach
autonomicznych i decyzyjnych, o wysokiej swobodzie działania oraz wysokiej zdolnosci
do wspołdziałania z innymi uczestnikami. Szczegolną formą aktywnosci podmiotu
będzie takze przyjmowanie pozycji „arbitra planistycznego” zdolnego rozstrzygac
konflikty przestrzenne. O tej waznej roli podmiotu będzie mowa w dalszej częsci pracy.
Jednoczesnie nalezy zauwazyc, ze nie ma dowodow na to, ze chęc do wspołdziałania
z innymi uczestnikami jest unikalną cechą podmiotu planowania przestrzennego. Cecha
ta jest niezalezna od typu uczestnika.
6.1.3. Podmiot planowania operacyjnego
Cechą uczestnikow planowania operacyjnego jest ich znaczne rozproszenie. Sama
struktura planowania operacyjnego, rozumianego jako działanie integrujące wiele
zroznicowanych aktywnosci roznych uczestnikow jest rozproszona. Działania te mogą
byc wykonywane przez podmiot planowania normatywnego; mogą jednak byc
wykonywane takze przez innych uczestnikow. Działania te mogą byc podejmowane
z własnej inicjatywy lub na skutek wpływu (wnioskow, ządan, inspiracji) innych
uczestnikow. W planowaniu operacyjnym podmiot ma inne cechy niz podmiot
planowania strategicznego i normatywnego.
Cechą charakterystyczną podmiotu planowania operacyjnego jest w większym
stopniu posiadanie cech koordynatora, ktorego kompetencje polegają na integrowaniu
działan roznych jednostek i uczestnikow187 oraz rozstrzyganiu konfliktow pomiędzy
jednostkami, realizującymi własne cele. W mniejszym stopniu podmiotowosc ta będzie
oparta na władztwie planistycznym.
W polskim systemie prawa szczeblem tym jest samorządna gmina oraz działające w jej imieniu organa
administracji publicznej: wojt, burmistrz, prezydent miasta.
187 Por. Noworol A., Instrumenty zarządzania rozwojem miasta, Instytut Gospodarki Przestrzennej
i Komunalnej, Krakow 1998.
186
99
6.2. Pola i formy działania podmiotu
Zgodnie z przyjętą definicją podmiotu planowania przestrzennego, jego działania
wynikają z następujących załozen: podmiot to uczestnik posiadający dostęp do następujących pol działania:
 „władztwa planistycznego”,
 kompetencji „arbitra planistycznego”,
 kompetencji „koordynatora planistycznego”.
Władztwo planistyczne polega przede wszystkim na wykonywaniu okreslonych
czynnosci natury politycznej oraz formalnoprawnej. Pełnienie roli arbitra jest
działaniem o bardzo zblizonym charakterze przy scisle okreslonych uwarunkowaniach
zewnętrznych. Polega ono w szczegolnosci na zdolnosci do rozstrzygania konfliktow.
Pełnienie roli „koordynatora planistycznego” polega na włączaniu się w procesy
planistyczne oraz inwestycyjne przy dopuszczeniu do aktywnosci, zwłaszcza
inwestycyjnej, innych uczestnikow.
Te trzy pola działania wynikają z okreslonych kompetencji nadanych uczestnikowi na
mocy przepisow prawa. Działania te są komplementarne z innymi kompetencjami
i innymi „władztwami” dotyczącymi innych domen aktywnosci podmiotu. Jak wspomniano wyzej, cechy te są charakterystyczne dla organow administracji publicznej,
działających w otoczeniu panstwa demokratycznego. Działają one jako reprezentacja
danej społecznosci lokalnej. Legitymacja działania takich organow ma charakter
zarowno polityczny, społeczny, jak i prawny i wynika z mandatu działania organow
przedstawicielskich.
Dziedzinami działan organow administracji publicznej jako podmiotu planowania
przestrzennego są zatem dwie głowne domeny: polityczna i społeczna.
W ramach tych domen podmiot dysponuje wieloma narzędziami o roznym charakterze. Narzędzia te mają charakter prawny, ekonomiczny, propagandowy i inny.
Wymagają one posiadania przed podmiot okreslonych kompetencji i umiejętnosci
o charakterze administracyjnym, organizacyjnym i merytorycznym. Przy załozeniu, ze
wspołczesne planowanie przestrzenne jest praktyką organizacyjną, kompetencje i umiejętnosci organizacyjne stają się coraz wazniejsze i kluczowe dla całego procesu
planistycznego.
Z natury działania samego podmiotu oraz z zakresu jego kompetencji i obowiązkow
wynikac powinna jego gotowosc do działania, polegająca na inicjowaniu czynnosci
planistycznych. Cecha ta powinna pociągac za sobą takze gotowosc do wspołdziałania
z innymi uczestnikami planowania przestrzennego. Wspołdziałanie podmiotu z innymi
uczestnikami moze miec charakter dobrowolny i fakultatywny lub wymuszony.
Wymuszenie to moze wynikac z ogolnych regulacji prawnych.
W ujęciu teoretycznym, w perspektywie politycznej, podmiotem planowania
przestrzennego powinna byc społecznosc lokalna, będąca mocodawcą działania
organow przedstawicielskich. Społecznosc taka jednak nie ma cech koniecznych do
funkcjonowania podmiotu, takich jak odpowiednia struktura organizacyjna, zdolnosc
podejmowania decyzji oraz kompetencje. Podmiotem planowania zatem mogą byc
jedynie organa administracji publicznej przedstawicielskiej, przy zastrzezeniu, ze
100
działają one w imieniu i na rzecz społecznosci lokalnej. Podmiotem mogą byc tylko
jednostki mające jednoczesnie „władztwo” i „władzę”188.
Jezeli przyjmiemy, ze warunki podmiotu planowania przestrzennego spełniają
jedynie organa samorządu terytorialnego, to nalezy pamiętac, ze takich organow jest
wiele. Zaliczac się do nich będą wszystkie organa uchwałodawcze, organa wykonawcze
i kontrolne. Podmiotem planowania będzie zatem cała grupa roznych struktur i organow
działających w ramach samorządu terytorialnego.
6.2.1. Podmiotowość w fazie konstytutywnej
Podmiot fazy konstytutywnej to jednostka mająca szerokie kompetencje
administracyjno–organizacyjne. Sporządzanie dokumentow planistycznych, zwłaszcza
planowania strategicznego i normatywnego, jest działaniem sformalizowanym.
Sporządzanie dokumentow planistycznych, jest działaniem będącym przejawem
„władztwa planistycznego”. Podmiotem fazy konstytutywnej będą więc jednostki mające
okreslone kompetencje „władcze” oraz będące organami administracji publicznej. Cechą
wyrozniającą takie jednostki jest odpowiednia struktura organizacyjna. W przypadku
organow administracyjnych typową strukturą jest struktura liniowa i hierarchiczna.
Tylko jednostka o wysokim stopniu organizacji jest w stanie podejmowac się zadan
polegających na tworzeniu bardzo złozonych i skomplikowanych dokumentow
planistycznych.
6.2.2. Podmiotowość w fazie adaptacyjnej
Podmiotem fazy adaptacyjnej jest kazda jednostka realizująca okreslone cele ogolne
i szczegołowe w fazie konstytutywnej. Nie musi byc nią ten sam uczestnik, ktory pełnił
rolę podmiotu w planowaniu fazy konstytutywnej. Charakter tej podmiotowosci jest
zalezny od rodzaju planowania. Inny jest charakter działania w ramach faz adaptacyjnej
planowania strategicznego, normatywnego oraz operacyjnego. Cechy podmiotow w zaleznosci od rodzajow planowania zostały omowione wyzej.
6.2.3. Podmiotowość w fazie monitoringu
Sporządzanie dokumentow planistycznych nie jest działaniem zamkniętym
w jednoznacznych ramach czasowych. Ani nie zaczyna się rowno z przystąpieniem do
ich sporządzania, ani nie konczy się wraz z ich przyjęciem. Szczegolne znaczenie ma faza
następująca po sporządzeniu dokumentu, a w zasadzie funkcjonująca stale – faza
monitoringu.
„Władza” to prawo do rządzenia lub zarządzania kims lub czyms, lub szerzej: zdolnosc do
oddziaływania na kogos [Słownik Języka Polskiego, 2007], jest to pojęcie ogolne, „władztwo” jest w tym
ujęciu pojęciem węzszym: jest nią zdolnosc do jednostronnego kształtowania prawa przez organa
administracji publicznej. Dysponowanie okreslonym „władztwem” (np. administracyjnym lub
planistycznym) wiąze się z posiadaniem władzy. „Władztwo” jest atrybutem „władzy”, moze byc ono
takze traktowane jako instrument władzy. Mozliwe jest sprawowanie władzy bez okreslonego
„władztwa”. Nie jest mozliwe posiadanie „władztwa” przez uczestnika, ktory nie dysponuje władzą.
188
101
Podmiot tej fazy ma zasadniczo te same cechy, co podmiot fazy konstytutywnej. Na
pierwszy plan wysuwa się jednak kwestia kompetencji merytorycznych oraz
odpowiednich struktur organizacyjnych jednostek zdolnych zarowno do zbierania
i oceny zjawisk zachodzących w przestrzeni jak i wyciągania własciwych wnioskow
i formułowania wytycznych do dalszych działan. Rola podmiotu fazy monitoringu jest
więc znacząca i opiera się na pracy merytorycznej; w częsci ma takze charakter
decyzyjny.
Tabela 4
Cechy podmiotu planowania przestrzennego
PODMIOT
Faza
konstytutywna
Faza
adaptacyjna
Faza
monitoringu
Planowanie
strategiczne
WP, AP, OL,
KA,
DS, DP
AP,
KA, KO,
DP
KO, KM,
Planowanie
normatywne
WP, AP, OL,
KA, KO, KM,
DS, DP,
AP,
KA, KO,
AP,
KM,
Planowanie
operacyjne
AP, WP,
KO
AP,
KO
AP,
KM,
Oznaczenia: AP – organ administracji publicznej, WP –
władztwo planistyczne, OL – organizacja liniowa, KA –
kompetencje administracyjne, KO – kompetencje organizacyjne, KM – kompetencje merytoryczne, DS – domena
społeczna, DG – domena gospodarcza, DP – domena polityczna, szarymi polami oznaczono te rodzaje i fazy planowania, w ktorych dominującą cechą podmiotu jest posiadanie władztwa planistycznego.
Zrodło: opracowanie własne.
Podsumowanie
1. Podmiot planowania przestrzennego należy definiować w zależności od rodzaju oraz
fazy planowania.
2. Podmiot jest uczestnikiem planowania posiadającym największy zakres władzy
i władztwa planistycznego.
3. Władztwo planistyczne jest jednym z wielu innych instrumentów władzy sprawowanej
w domenach społecznej i politycznej.
102
4. Podmiot to uczestnik posiadający najszerszy zakres swobody działania oraz najwyższy
stopień gotowości (dobrowolny lub wymuszony) do współdziałania z innymi
uczestnikami.
5. Tabela 4. przedstawia cechy podmiotów planowania przestrzennego z podziałem na
rodzaje i fazy. Ma ona charakter otwarty, cechy podmiotu mogą ulegać zmianie
równolegle do zmian systemu planowania przestrzennego oraz rozwoju i zmian
praktyki planowania przestrzennego.
103
7. POJĘCIE WSPÓŁPODMIOTU PLANOWANIA PRZESTRZENNEGO
Wspołpodmiot to uczestnik mający podobne kompetencje i cechy, co podmiot, jednak
ich zakres jest ograniczony. Dysponuje ograniczonym władztwem planistycznym oraz
kompetencjami arbitra. Nie ma on wcale kompetencji koordynatora. Ograniczenia tych
kompetencji wynikają przede wszystkim z koniecznosci lub przymusu wspołdziałania
z innymi uczestnikami planowania przestrzennego. Wspołpodmiot w swoim działaniu
nie jest w pełni suwerenny. Granicami kompetencji i swobody jednego wspołpodmiotu
są kompetencje innego uczestnika, w tym w szczegolnosci podmiotu i innego
wspołpodmiotu.
Wspołpodmiotami będą ci uczestnicy, ktorzy mają wpływ na pewien ograniczony
zakres problematyki planowania przestrzennego. Będą nimi w szczegolnosci inne
organa administracji publicznej oraz organa administracji specjalnej, np. konserwatorzy
zabytkow, administracja gornicza, morska, bezpieczenstwa panstwa, bezpieczenstwa
ludzi, mienia, ochrony przyrody, srodowiska i inne189.
Szczegolnym i bardzo specyficznym rodzajem uczestnika planowania jest profesjonalny urbanista, spełniający kryteria definicji uczestnika, ale trudny do zakwalifikowania do jakiejkolwiek grupy typologicznej. Pod pewnymi warunkami mozliwe jest
zaliczenie takiego uczestnika do grupy wspołpodmiotow.
7.1. Cechy współpodmiotu planowania przestrzennego
Wspołpodmiot nie posiada kompetencji suwerennego działania. W szczegolnosci
pozbawiony jest prawa do inicjowania działan w zakresie planowania przestrzennego.
W skład grupy wspołpodmiotow wchodzą uczestnicy mający zblizony zakres
kompetencji. Kompetencje te mogą się uzupełniac lub „nachodzic na siebie”. Sytuacja ta
sprzyja powstawaniu w obrębie planowania przestrzennego pol wspołdziałania
(wspołpracy lub konfliktu). Wspołpodmiotami będą wszyscy uczestnicy posiadający
okreslony, ale ograniczony zakres władztwa planistycznego. Władztwo to przypisane
będzie okreslonym organom administracji publicznej:
 innej terytorialnej administracji publicznej,
 administracji specjalnej (branzowej i resortowej).
Do grupy wspołpodmiotow mozemy zaliczyc przede wszystkim organa innych
szczebli administracji publicznej (samorządowej i scentralizowanej)190. Administracja
W polskim systemie prawa wiele zakresow działania administracji specjalnej jest wykonywana
w ramach rządowej administracji zespolonej.
190 W polskim systemie prawa głownym podmiotem planowania przestrzennego są organa administracji
189
104
specjalna (branzowa i resortowa) dysponuje okreslonymi zakresami władztwa ograniczonymi własciwoscią rzeczową do spraw np. konserwacji zabytkow, ochrony srodowiska, ochrony przyrody191. Szczegolnymi wspołpodmiotami planowania przestrzennego są organa zarządzające mieniem publicznym192.
Rozstrzygnięcie dokonane przez jednego uczestnika jest limitowane (warunkowane)
odpowiednią zgodą, uzgodnieniem lub opinią innego uczestnika. Kwestie kompetencji
organow administracji publicznej są scisle regulowane prawem193. W szczegolnym
przypadku zajęcie stanowiska przez podmiot planowania moze byc uzaleznione od
zajęcia stanowiska przez wspołpodmiot, pomimo tego ze, z konstytucyjnego i prawnego
punktu widzenia, kompetencje wspołpodmiotu nie ograniczają władztwa planistycznego
i kompetencji podmiotu planowania przestrzennego.
Do grupy wspołpodmiotow nalezy zaliczyc, oprocz organow administracji publicznej,
takze inne organizacje mające (na mocy prawa) okreslone kompetencje. Mogą to byc
organa administracji jednostek pomocniczych194, organizacje społeczne i organizacje
ekologiczne, pod warunkiem, ze ich prawa i uprawnienia są zagwarantowane przepisami
prawa195.
Do grupy wspołpodmiotow zaliczyc mozna takze grupę tzw. profesjonalistow:
urbanistow i planistow przestrzennych, wykonujących swoj zawod w ramach systemu
prawa 196 . Jest to grupa o wyraznie odrębnych cechach i formach działania 197 .
Kompetencje „profesjonalistow” z natury rzeczy pełnią rolę słuzebną wobec podmiotu
planistycznego. W tym kontekscie „urbanistow” mozna by nie wyłączac jako odrębnej
grupy, a jedynie uznac, ze stanowi ona „przedłuzenie” działan podmiotu planowania
samorządowej lokalnej, przy tym załozeniu wspołpodmiotami będą inne organa administracji
publicznej, takie jak między innymi samorząd powiatowy, samorząd wojewodzki, administracja rządowa
centralna i wojewodzka, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [Dz.U. z 2003 r.
Nr 80, poz. 717].
191 W polskim systemie prawa organow takich jest wiele. Częsc z nich działa w ramach zespolonej
administracji wojewody, jak np. Wojewodzki Konserwator Zabytkow, inne – niezaleznie, podlegając
bezposrednio centralnym organom resortowym: Dyrekcje Ochrony srodowiska. Urzędy Gornicze,
Urzędy Morskie itp.
192 W polskim systemie prawa organami zajmującymi się zarządzaniem mieniem publicznym są przede
wszystkim organa administracji publicznej samorządowej, a takze zarządzający infrastrukturą publiczną
o znaczeniu lokalnym, regionalnym i krajowym, zarządcy drog publicznych.
193 W polskim systemie prawa zakresy kompetencji regulowane są na mocy konstytucji i ustaw, natomiast
konflikty wynikające ze sporow kompetencyjnych rozstrzygane są przez odpowiednie sądy
administracyjne. Pojęcie takiego sporu definiuje Kodeks Postępowania Administracyjnego. Sytuacja
sporu kompetencyjnego dotyczy sytuacji, kiedy więcej niz jeden organ podejmuje działania dotyczące
jednego obszaru lub zaden z organow nie uznaje danego obszaru za swoje pole kompetencyjne.
Stronami takiego sporu są organa administracji publicznej. Specyficzny rodzaj takiego sporu dotyczy
sytuacji konfliktu kompetencyjnego między organami administracji samorządowej a rządowej.
194 W polskim systemie prawa na podstawie Ustawy o samorządzie gminnym, art. 5, [Dz.U. z 2000 r.
Nr 142, poz. 1591] mozliwe jest powoływanie jednostek pomocniczych: sołectw, dzielnic, osiedli
i innych. Zasady działania oraz kompetencje jednostek pomocniczych okresla statut gminy.
195 W polskim systemie prawa kompetencje takie nadane zostały między innymi na mocy Prawa Ochrony
Srodowiska [Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150] organizacjom ekologicznym. Kompetencje te polegają na
prawie do brania udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Kompetencje organow
jednostek pomocniczych okresla statut gminy (miasta).
196 W polskim systemie prawa prawo do wykonywania zawodu urbanisty przysługuje członkom
własciwych samorządow zawodowych.
197 O cechach zawodu urbanisty piszą w swoich opiniach prawnicy, specjalisci prawa konstytucyjnego
(konstytucjonalisci) [Młynarska-Sobaczewska A., 2013], argumentując wagę tego zawodu jako zaliczanego do grupy zawodow zaufania publicznego. Opinie te stały się głosem w dyskusji nad deregulacją
zawodu urbanisty, polegającą na całkowitej likwidacji samorządu zawodowego urbanistow w Polsce.
105
przestrzennego. Ten tok myslenia jest poprawny, jesli wezmiemy pod uwagę jedynie
literę prawa. W praktyce działania „urbanistow” cechuje jednak daleko idąca autonomia.
Z całą pewnoscią nie mozna uznac, ze są oni jedynie pracownikiem wykonującym
polecenia podmiotu. W tej perspektywie „urbanista” nie rozniłby się zupełnie niczym od
pracownika urzędu administracji publicznej.
Wyjsciem z tego swoistego dylematu moze byc uznanie dwoistego funkcjonowania
„urbanistow”; w sytuacjach, w ktorych występują oni w imieniu i na rzecz podmiotu, są
po prostu częscią podmiotu, natomiast wtedy, kiedy zajmują pozycje niezalezne wobec
podmiotu czy innych uczestnikow, mozna ich wyodrębnic jako samodzielną grupę, ktorą
mozna zaliczyc do grona wspołpodmiotow. Dualizm działania „urbanistow” nie wynika
zatem z litery prawa, ale z praktyki planowania przestrzennego.
Kompetencje „urbanistow” są lokowane w domenie merytorycznej, a nie politycznej
i nie prawnej. Zakwalifikowanie „profesjonalistow” do grona wspołpodmiotow planowania przestrzennego moze byc uzasadnione takze faktem, ze wykonywanie tego
zawodu jest obwarowane w europejskich systemach planowania roznymi warunkami,
z ktorych wynikają w dalszej kolejnosci okreslone prawa, a takze obowiązki. Rola
„profesjonalisty” nie ogranicza się jedynie do bezrefleksyjnego i mechanicznego „projektowania” lub „planowania” miasta i zawiera spory udział kompetencji decyzyjnych.
Nalezy jednoczesnie zwrocic uwagę na fakt, ze proba budowy planowania
przestrzennego z pominięciem grupy „profesjonalistow” do tej pory nie powiodła się.
Nie udały się proby mechanicznego, ale przeciez bardzo racjonalnego sporządzania
dokumentow planistycznych przez profesjonalne i zaawansowane programy komputerowe. Nowoczesne instrumenty są jedynie znaczącym wzbogaceniem warsztatu
urbanisty, ale nie są w stanie zastąpic człowieka. Jednak człowiek – urbanista takze moze
byc i jest ograniczony własnymi niedoskonałosciami, uprzedzeniami, ktore mogą miec
wpływ na jakosc efektow jego pracy.
Grupa profesjonalistow nie tworzy jakiejs zwartej monolitycznej i ustrukturalizowanej organizacji. Częsciej jest to grupa luzno związanych z sobą osob, firm,
komercyjnych i publicznych biur planowania przestrzennego198.
7.1.1. Współpodmiot w planowaniu strategicznym
W planowaniu strategicznym większosc kompetencji ma charakter polityczny.
Z reguły są one przypisane jednemu okreslonemu organowi. Zajęcie stanowiska
politycznego w sprawach planowania przestrzennego nie jest uwarunkowane
i ograniczone kompetencjami innych uczestnikow. W procedurach budowania strategii
wyroznic mozna dwa generalne modele: jeden, w ktorym strategia odzwierciedla
stanowisko władzy (strategia dla władzy) oraz drugi, odzwierciedlający stanowiska
innych uczestnikow (strategia dla społeczenstwa). Rola podmiotu i jego władztwa
politycznego i planistycznego w pierwszym modelu jest w tym zakresie niepodwazalna.
Wowczas wspołpodmiotowosc w zasadzie nie istnieje.
Jedynym uczestnikiem o cechach wspołpodmiotu w planowaniu strategicznym moze
byc „profesjonalista”. Jego kompetencje jednak zaznaczają się jedynie w fazie konstyW polskim systemie prawa istnieje powołana Ustawą o samorządach zawodowych architektow,
urbanistow i inzynierow budownictwa [Dz.U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42] Izba Urbanistow. Wbrew często
uzywanemu okresleniu nie jest ona jednak korporacją zawodową, a jedynie samorządem zawodowym.
Korporacja to organizacja przedsiębiorcow, zajmująca się koordynacją ich działania, a to nie znajduje się
w zakresie kompetencji Izby.
198
106
tutywnej planowania strategicznego. Jednak takze wtedy jego funkcja nie jest
umocowana prawnie, a zatem nawet w tej fazie nie ma on wszystkich cech
wspołpodmiotu. Nalezy takze pamiętac, ze faza konstytutywna w planowaniu
strategicznym nie wymaga zaangazowania uczestnika profesjonalnego.
7.1.2. Współpodmiot w planowaniu normatywnym
W planowaniu normatywnym, polegającym na sporządzaniu dokumentow, takze tych
w randze prawa, istnieje wielu uczestnikow, ktorzy posiadają cechy wspołpodmiotu. Są
nimi wszyscy uczestnicy nieposiadający pełni władztwa planistycznego, ale mający
realny wpływ na dokumenty normatywne. Wspołpodmiotami planowania normatywnego są wszyscy uczestnicy, ktorym przysługuje prawo wyrazenia zgody lub opinii
na okreslone regulacje prawne. Zgoda ta moze byc wyrazana poprzez roznego rodzaju
procedury199.
Kazdemu wspołpodmiotowi planowania normatywnego przysługuje okreslona
domena (wymiar) całej problematyki planowania przestrzennego. Podejscie wspołpodmiotow jest zatem wycinkowe i ograniczone. Nie jest to podejscie holistyczne, ktore
powinno cechowac podmiot planowania.
Wazną rolę w planowaniu normatywnym odgrywa tzw. uczestnik profesjonalny.
Sporządzanie dokumentow w randze przepisow normatywnych wymaga posiadania
okreslonych kompetencji, umiejętnosci i kwalifikacji. Kwalifikacje te są z reguły
potwierdzane certyfikatami, uprawnieniami lub członkostwem w samorządach
zawodowych. Warunki, ktore musi spełniac profesjonalista, aby mogł byc dopuszczony
do wykonywania zawodu okreslane są przepisami w randze ustawowej200. Pomimo roli
słuzebnej uczestnika profesjonalnego nie mozna traktowac czynnosci, ktore wykonuje
jedynie za czynnosci wyłącznie techniczne. Urbanista, mimo wielu prob zdefiniowania
jego roli jako słuzebnej, nie jest wyłącznie „ołowkiem w ręku władzy”. W jego pracy
wyrazny jest pewien dualizm. Umiejętnosciom, ktorymi wykazuje się uczestnik
profesjonalny, muszą towarzyszyc takze cechy etyczne, zdolnosci do podejmowania
negocjacji oraz wiele innych cech organizacyjnych i osobowych, nabytych w toku
edukacji oraz praktyki planistycznej.
W polskim systemie prawa funkcjonuje, zgodnie z Kodeksem Postępowania Administracyjnego,
procedura uzgodnien udzielanych wobec okreslonego przedkładanego projektu aktu prawnego. Zgodnie
z Ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekty aktow prawnych z zakresu
planowania: studium uwarunkowan i kierunkow zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych
planow zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniom z: innymi organami samorządu
terytorialnego, organami do spraw ochrony zabytkow, organami ochrony granic i bezpieczenstwa
panstwa, urzędu morskiego, urzędu gorniczego, administracji geologicznej, organami do spraw ochrony
zdrowia, zarządu gospodarki wodnej, organami ochrony srodowiska, strazy pozarnej, urzędow
komunikacji elektronicznej. W takim systemie prawa uzgodnienia nalezy uznac za wyraz władztwa,
natomiast wyrazanie opinii, czyli zdan niewiązących nie jest takim wyrazem.
200 W polskim systemie prawa prawo wykonywania zawodu urbanisty, na mocy Ustawy o samorządach
zawodowych architektow, urbanistow i inzynierow budownictwa [Dz.U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42],
posiadają osoby zrzeszone w samorządach zawodowych urbanistow.
199
107
7.1.3. Współpodmiot w planowaniu operacyjnym
Pojęcie wspołpodmiotu w planowaniu operacyjnym jest skomplikowane. Realizacja
zadan w ramach planowania operacyjnego jest złozona i z natury rzeczy zadania te są
realizowane przez roznych uczestnikow. Ich pola działania mogą byc rozne, w zaleznosci
od charakteru oraz skali podejmowanego przedsięwzięcia. W planowaniu operacyjnym
istnieje wielka grupa uczestnikow posiadających cząstkowe władztwo planistyczne,
a zatem mozna ich traktowac jako grupę wspołpodmiotow. Będą to jednak uczestnicy tak
mocno zroznicowani, ze trudne jest opisanie jakis wspolnych cech, charakterystycznych
dla wszystkich wspołpodmiotow planowania.
Z uwagi na charakter działan podejmowanych w planowaniu operacyjnym
uczestnicy tacy posiadają jednak pewne wspolne cechy, dotyczące form organizacyjnych
oraz kompetencji merytorycznych. Wspołpodmioty planowania operacyjnego to
uczestnicy zdolni (pod względem organizacyjnym) do przygotowywania odpowiednich
programow operacyjnych działania i kierowania ich wdrazaniem. Cechą takiego
uczestnika jest silna i stabilna forma organizacyjna.
7.2. Pola i formy działania współpodmiotów
7.2.1. Współpodmiotowość w fazie konstytutywnej
Uczestnicy o cechach wspołpodmiotu posiadają okreslony zakres kompetencji oraz
swobody. Zakres ten jest scisle zdelimitowany przepisami prawa. Jasne rozgraniczenie
kompetencji oraz swobody okreslonych uczestnikow jest konieczne zwłaszcza w tych
fazach, ktore obejmują sporządzanie dokumentow planistycznych (szczegolnie tych,
ktore mają rangę przepisu prawa). Wspołpodmiotowosc polega na działaniu uczestnikow w granicach wyznaczonych kompetencji oraz na wykonywaniu okreslonych
zadan.
Efektem tych działan są zapisy zawarte w dokumentach planistycznych, zwłaszcza
tych, ktore mają cechy przepisu prawa (planowania normatywnego). Aktywnosc tego
typu uczestnikow (wspołpodmiotow) z reguły nie wykracza poza fazę konstytutywną
i nie obejmuje fazy adaptacyjnej i monitoringu.
7.2.2. Współpodmiotowość w fazie adaptacyjnej
Pola i formy działania wspołpodmiotu fazy adaptacyjnej są zalezne od rodzaju
planowania. Dominowac jednak będą tutaj działania związane z kompetencjami
merytorycznymi. W fazach tych ograniczone kompetencje mają organa administracji
publicznej, a większe – inne organizacje realizujące okreslone zadania, przyjęte
i ustalone przez organa administracji publicznej. Pola działania wspołpodmiotow w fazie
adaptacyjnej narzuca koniecznosc wspołdziałania z innymi uczestnikami. Wspołdziałanie w obrębie grupy wspołpodmiotow jest więc niejako wymuszane zarowno
względami merytorycznymi, jak i prawnymi.
108
7.2.3. Współpodmiotowość w fazie monitoringu
Pola działania wspołpodmiotow w fazie monitoringu mają charakter merytoryczny
i profesjonalny. Zakres takich działan wynika z przedmiotu monitoringu. Jezeli przymiot
wspołpodmiotu ma administracja specjalna (branzowa i resortowa), to przypada jej
znaczna częsc kompetencji merytorycznych oraz zdolnosci do przeprowadzania analiz
zmian mogących miec wpływ na zmiany w przestrzeni. Analizy specjalistyczne muszą
podlegac krzyzowej, wzajemnej konfrontacji oraz koncowej syntezie. Taka synteza
cząstkowych analiz wymaga jednak kompetencji podmiotu. Udział wspołpodmiotow
w fazie monitoringu jest więc ograniczony do zakresu analiz.
Tabela 5
Cechy podmiotu planowania przestrzennego
WSPÓŁPODMIOT
Faza
konstytutywna
Faza
adaptacyjna
Faza
monitoringu
Planowanie
strategiczne
-
-
-
Planowanie
normatywne
AP,
OL, OS, OD,
OM,
KA, KO, KM
AP,
OL, OS, OD,
OM,
KA, KO, KM
OL, OS, OD,
OM,
KO, KM
Planowanie
operacyjne
OL, OS, OD,
OM,
DM, DG,
OL, OS, OD,
OM,
DG
OL, OS, OD,
OM,
DM
Oznaczenia: AP – organ administracji publicznej, OL –
organizacja liniowa, OS – organizacja sieciowa, OD – organizacja dywizyjna, OM – organizacja macierzowa, KA – kompetencje administracyjne, KO – kompetencje organizacyjne,
KM – kompetencje merytoryczne, DM – domena merytoryczna, DG – domena gospodarcza
Zrodło: opracowanie własne.
Podsumowanie
1. Współpodmiot planowania przestrzennego jest uczestnikiem planowania posiadającym
ograniczony zakres władzy i władztwa planistycznego.
2. Współpodmiotem planowania przestrzennego są inne organa samorządu terytorialnego, organa administracji specjalnej.
109
3. Odrębną grupą są profesjonalni urbaniści i planiści przestrzenni. Pola ich działania
mają dwojaki charakter. Polegają one na wykonywaniu powierzonych przez innych
uczestników (w tym podmiot) czynność oraz na samodzielnym, niezależnym działaniu
wobec innych uczestników. W tym drugim modelu profesjonalnych urbanistów
i planistów przestrzennych zaliczyć możemy do grona współpodmiotów.
4. Pola współdziałania między współpodmiotami planowania przestrzennego mają
charakter prawny i merytoryczny.
110
8. POJĘCIE PARTYCYPANTA PLANOWANIA PRZESTRZENNEGO
Trzecią w kolejnosci i jednoczesnie ostatnią grupą aktywnych uczestnikow
planowania przestrzennego są partycypanci. Są to uczestnicy o najbardziej
ograniczonym władztwie planistycznym sposrod wszystkich aktywnych uczestnikow.
Jezeli przyjmiemy, ze „partycypant” to uczestnik partycypujący, to kluczowe będzie
wyjasnienie pojęcia samej czynnosci partycypacji. Słownikowo jest ono rozumiane jako
wspołudział 201 w jakims przedsięwzięciu. W praktyce organizacyjnej partycypacja
dotyczy dopuszczenia okreslonych ludzi i grup do wspołuczestnictwa w procesach
i procedurach planistycznych i decyzyjnych202. W praktyce planistycznej dotyczy to
dopuszczenia uczestnikow do procesow związanych z planowaniem przestrzennym,
planowania strategicznego, normatywnego i operacyjnego w ich trzech fazach.
Partycypant w planowaniu przestrzennym to uczestnik, ktory nie posiada władztwa
planistycznego wynikającego z jego statusu, ale ktory został włączony do pewnych
działan charakterystycznych dla uczestnikow posiadających takie władztwo. Włączenie
to polega na udzieleniu pewnej (ograniczonej) częsci władztwa planistycznego przez
podmiot lub wspołpodmioty planowania przestrzennego innym uczestnikom. Ma ono
charakter scedowany przez władzę na innych uczestnikow. Charakter takiego
scedowanego władztwa wynika z jego ograniczen obejmujących np. zakres, czas czy
miejsce. Prawa partycypanta nie wynikają więc z systemu prawa, jak było to
w przypadku podmiotu i wspołpodmiotu, a jedynie ze scedowania i udostępnienia
pewnych praw przez podmiot tego władztwa.
8.1. Cechy partycypanta planowania przestrzennego
Partycypacja (w ujęciu organizacyjnym) wiąze się nie tylko z posiadaniem pewnego
zakresu swobody, ale i władztwa decyzyjnego. Aby takie władztwo, nawet ograniczone,
mogło byc realne, muszą byc spełnione okreslone warunki. Jednym z wazniejszych
i kluczowych jest dostęp do informacji o stanie istniejącym przedmiotu planowania
przestrzennego. Prawo partycypantow polega na wyrazaniu własnych poglądow oraz
roszczen. Od ich skutecznosci zaczyna się władztwo partycypanta. Od zakresu scedoPojęcie partycypacji jest często ograniczane do wspołudziału w kosztach oraz potencjalnych zyskach
jakiegos przedsięwzięcia, por. Słownik Wyrazow Obcych, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2011.
202 Partycypacja w zarządzaniu rozumiana jest jako zarządzanie uczestniczące oparte na zaangazowaniu
pracownikow, członkow lub innych osob nieposiadających władzy decyzyjnej w zarządzaniu organizacją,
por. Stocki R., Prokopowicz P., Zmuda G., Pełna partycypacja w zarządzaniu, Tajemnica sukcesu
największych eksperymentow menedzerskich swiata, Oficyna a Wolters Kluwer Bussiness, Krakow
2008.
201
111
wanego władztwa zalezy waga i ranga zajmowanego stanowiska. Tak rozumiana
partycypacja nie jest jedynie narzędziem udziału innych uczestnikow w procesach
i procedurach decyzyjnych, ale takze narzędziem do monitorowania oraz ujawniania
konfliktow czy problemow oraz instrumentem pogłębiania i poszerzania wiedzy
o przedmiocie władztwa. Jest takze jednym z instrumentow rozwiązywania konfliktow.
W otoczeniu panstwa demokratycznego podmiotem władzy jest samorząd
terytorialny, reprezentujący daną społecznosc lokalną. Okreslanie celow strategicznych
oraz kierunkow działania jest umocowane własnie w tej władzy, a reprezentuje ona
społecznosc czyli „podmiot” polityczny.
Hipotetycznie mozliwe byłoby rozdzielenie pojęc władzy i podmiotu. Przy takim
załozeniu władzą byłyby okreslone organa administracji publicznej, natomiast
„podmiotem” – społecznosc, w imieniu ktorej te organa działają. Takie zdefiniowanie
władzy i podmiotu mogłoby funkcjonowac niezaleznie od modelu systemu politycznego.
W istocie rozdzielenie pojęc władzy i podmiotu tylko pozornie lepiej opisuje
rzeczywistosc. Przy załozeniach poczynionych na wstępie oraz przy definiowaniu
atrybutow podmiotu, przyjęto, ze podstawową cechą wyrozniającą podmiot jest władza
i władztwo. Zatem społecznosc niemająca cech organizacji hierarchicznej, ani struktury
typowej dla administracji publicznej mającej wszelkie atrybuty władzy oraz samą
władzę, nie moze byc traktowana jako podmiot. Społecznosc lokalna moze natomiast
pełnic role partycypanta planowania.
Partycypantem mogą byc wszelkie jednostki: organizacje (formalne i nieformalne)
oraz grupy niezorganizowane, a takze pojedyncze osoby. Szczegolnym partycypantem
jest społecznosc lokalna, bez względu na rodzaj i stopien jej samoorganizacji.
Społecznosc taka oraz jej grupy i organizacje mogą byc zatem włączone do procesu
i procedur planistycznych na zasadzie uczestnika partycypującego.
Innym rodzajem partycypanta są roznego rodzaju podmioty działające w ramach
roznych procesow inwestycyjnych, a więc: przedsiębiorcy, deweloperzy, firmy
gospodarcze. Uczestnicy tacy, chcący uzyskac oczekiwane efekty w postaci okreslonych
realizacji w przestrzeni, będą aktywizowac swoje działania juz na etapie planowania
przestrzennego. Ich działania będą polegac m.in. na składaniu wnioskow, a takze uwag,
protestow i zarzutow.
Partycypacja w planowaniu przestrzennym łączona jest zazwyczaj wyłącznie
z partycypacją społeczną203. Zjawisko to nalezy jednak traktowac znacznie szerzej.
Partycypacja to wspołudział roznych uczestnikow, z ktorych jednym z wielu moze byc
takze społecznosc lokalna. Sam przymiotnik „społeczny” jest często trudny do
interpretacji. W praktyce nie zawsze jest jasne czy kazda grupa społeczna jest
reprezentantem interesow społecznych czy tez podlega pewnym, innym grom interesow
partykularnych. Bardzo często partycypanci społeczni są niezorganizowaną grupą ludzi,
ktora nie ma jednego, okreslonego celu działania. Reprezentuje ona wiele roznych
interesow partykularnych, często w sposob nieuswiadomiony ze sobą sprzecznych.
Bardzo często działania społecznosci są w większym stopniu wyrazem sprzeciwu wobec
władzy niz wyrazem wspołdziałania na polu planowania przestrzennego.
Temat partycypacji społecznej jest często i szeroko podejmowany w pracach popularyzatorskich
i naukowych. Partycypacja społeczna jest elementem szerszej dyskusji na temat udziału społeczenstwa
we wspołrządzeniu, co jest postrzegane jako narzędzie demokratyzacji aktywnosci panstwa.
Partycypacja społeczna dotyczy nie tylko samorządnosci terytorialnej, ale takze moze byc wprowadzana
do zarządzania przedsiębiorstwami, organizacjami gospodarczymi (partycypacja pracownicza),
zarządzania szkołami, uczelniami czy innymi organizacjami.
203
112
W przedstawionym rozumieniu partycypantem planowania przestrzennego jest
kazdy uczestnik o ograniczonym władztwie planistycznym, biorący aktywny udział
w procesach i procedurach planistycznych, w szczegolnosci reprezentujący społecznosc
lokalną.
Warunkiem koniecznym do potraktowania danego uczestnika w planowaniu
przestrzennym jako partycypanta jest przyjęcie przez niego samego postawy aktywnej,
a nie biernej. Przyjęcie postawy biernej kwalifikuje go do grupy uczestnikow biernych.
8.1.1. Partycypant planowania strategicznego
W planowaniu strategicznym pełnia władztwa jest skupiona w ręku podmiotu
planistycznego posiadającego atrybuty władzy. Podmiot taki jednak jest takze
reprezentantem danej społecznosci lokalnej. To w jej imieniu przyjmuje cele strategiczne
i kierunki działania. Przyjęcie strategii bez udziału w jej formułowaniu faktycznego
„podmiotu” politycznego w systemie panstwa demokratycznego nie byłby mozliwy.
Udział uczestnikow społecznych w planowaniu strategicznym jest konieczny.
Uczestnikiem partycypującym w planowaniu strategicznym jest więc przede wszystkim
społecznosc lokalna. To ze strony społecznosci partycypującej wypływa hierarchia
wartosci stanowiąca fundament polityki. Przyjęte cele i kierunki strategiczne traciłyby
sens bez umocowania w tej hierarchii oraz w danej społecznosci.
Partycypacja społeczna w planowaniu strategicznym przyjmuje rozne formy. Z jednej
strony stanowi oparcie na wartosciach i ich hierarchii, a z drugiej umozliwia udział
społecznosci w procedurach tworzenia strategii, w fazie konstytutywnej.
8.1.2. Partycypant planowania normatywnego
W planowaniu normatywnym rola uczestnikow partycypujących jest szczegolna.
Następuje w nim formułowanie norm zarządzania przestrzenią, w szczegolnosci
obejmuje ono sporządzanie aktow prawa miejscowego. Po pierwsze, mamy więc do
czynienia z etapem wyboru okreslonych ustalen i norm planistycznych, a po drugie –
z etapem redagowania samego aktu prawnego. Pierwszy etap ma cechy działania
politycznego, natomiast drugi – proceduralnego. W pierwszym etapie rola partycypantow jest podobna jak w przypadku planowania strategicznego.
Etap sporządzania i przyjmowania aktow prawnych jest zawsze obwarowany
procedurami i czynnosciami prawnymi i administracyjnymi. W czynnosciach tych
z reguły gwarantowany prawnie jest okreslony udział wielu uczestnikow: włascicieli
i zarządcow nieruchomosci, zarządcow infrastruktury technicznej, grup społecznych,
grup nieformalnych, mieszkancow gminy, a wreszcie wszystkich ludzi 204. Jezeli uczestnicy ci będą przyjmowac aktywną pozycję, mozemy ich traktowac jako partycypantow.
Rola partycypanta jest szczegolnie zauwazalna w czynnosciach polegających na:
 wnioskowaniu o sporządzenie dokumentu planistycznego (jesli jego sporządzenie
nie jest obligatoryjne)205,
W polskim systemie prawa, zgodnie z Ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
[Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717], prawo do składania uwag do dokumentow planistycznych przysługuje
wszystkim, niezaleznie od statusu prawnego. Ranga takich uwag nie jest jednak wysoka.
205 W polskim systemie prawa nie przewiduje się specjalnej procedury wnioskowania o sporządzenie
204
113
 wnioskowaniu o uwzględnienie i rozwiązanie jakiegos problemu, za pomocą
dokumentu planistycznego,
 uczestnictwie w publicznych dyskusjach nad rozwiązaniami planistycznymi206,
 składaniu protestow, zarzutow i uwag do projektu dokumentu planistycznego207.
Wnioskowanie o sporządzenie dokumentu planistycznego lub o uwzględnienie
jakiegos problemu wynika z reguły z potrzeby zaspokojenia realnych potrzeb
partycypanta. Potrzeby te mogą miec charakter partykularny lub ogolny (powszechny).
Mogą tez ujawniac roznego rodzaju konflikty przestrzenne lub inne.
Protesty, zarzuty i uwagi składane do projektu danego dokumentu planistycznego są
elementem publicznych dyskusji nad projektem dokumentu planistycznego.
Wspołudział partycypanta w planowaniu normatywnym ma swoje miejsce
w procedurach formalnych, ktorych celem jest opracowanie i przyjęcie dokumentu
planistycznego. Aktywne zachowania uczestnikow planowania przestrzennego muszą
podlegac pewnym regułom postępowania administracyjnego. Reguły takie nie obejmują
wszystkich form aktywnosci uczestnikow planowania przestrzennego. Poza nimi istnieją
inne zachowania dopuszczalne, niesprzeczne z prawem, a wzbogacające dyskusję
publiczną. Jezeli przepisy powszechne prawa dopuszczają składanie wnioskow
i zarzutow, protestow i uwag, to nie wyklucza to takze rownoległego prowadzenia takich
działan, jak np.:
 ankietowanie,
 kierowanie bezposrednich zapytan do wyselekcjonowanej grupy włascicieli
gruntow i nieruchomosci,
 dyskusje, konferencje, seminaria kierowane do wybranych uczestnikow,
 dyskusje publiczne w terenie objętym opracowaniem planu,
 warsztaty projektowe prowadzone wspolnie z uczestnikami208,
 spotkania w ramach innych imprez i wydarzen.
Przepisy prawa z załozenia regulują minimalny wymagalny poziom partycypacji. Nie
odnoszą się one do działan incydentalnych, ekskluzywnych, stosowanych w konkretnych
sytuacjach. Taka sytuacja prawna niestety nie jest wystarczającą zachętą do szerszego
stosowania instrumentow partycypacyjnych przez podmiot i wspołpodmioty planowania przestrzennego209.
dokumentu planistycznego. W praktyce mozliwosc taka jednak istnieje, w takim samym zakresie,
w jakim kazdy obywatel moze składac wnioski do organow władzy.
206 W polskim systemie prawa przewiduje się fazę tzw. dyskusji publicznej, w procedurach tworzenia
studium uwarunkowan i kierunkow zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planach
zagospodarowania przestrzennego.
207 W polskim systemie prawa, zgodnie z Ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
[Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717] dopuszcza się mozliwosc składania uwag do projektu miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowan i kierunkow zagospodarowania
przestrzennego, prawo to przysługuje kazdemu. W poprzedzającej ją ustawie o zagospodarowaniu
przestrzennym z 1994 r. dopuszczalne było składanie protestow (prawo przysługujące kazdemu) oraz
zarzutow (prawo przysługujące włascicielom nieruchomosci, ktorych interes był naruszony).
208 Formy takich warsztatow mogą byc rozne: Charette – warsztaty, w ktorych uczestniczą studenci, wyniki
ich prac przedstawiane są do dyskusji publicznej. Taka dyskusja przyjmuje często formę imprezy lub
„eventu”, czasem organizowanego cyklicznie. Taka forma wspołdziałania jest stosowana często przy
sporządzaniu planow zagospodarowania przestrzennego miast Stanow Zjednoczonych Ameryki
(np. Vancouver, British Columbia).
209 W polskim systemie prawa udział społecznosci lub pewnych ludzi i grup partycypujących w procesach
i procedurach planowania przestrzennego jest słabo regulowany prawem. Ustawa o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym, co prawda reguluje kwestie mozliwosci składania wnioskow i uwag
do dokumentow planistycznych, ale prawo to jest zarezerwowane do pojedynczych osob. Ustawa nie
114
Form partycypacji aktywnych uczestnikow planowania przestrzennego w planowaniu normatywnym, w tym uczestnikow społecznych, jest wiele. Doswiadczenia w tej
dziedzinie są bogate i dobrze udokumentowane210. Są one na bieząco wzbogacane
codzienną praktyką planistyczną.
8.1.3. Partycypant planowania operacyjnego
Przy załozeniu, ze partycypacja jest pewną praktyką stosowaną w ramach procesow
i procedur planowania przestrzennego, to nie jest ona ograniczona ani czasem, ani fazą
i rodzajem planowania. Moze byc (i często jest) traktowana jako praktyka permanentna,
ktora nie konczy się wraz z przyjęciem danego dokumentu planistycznego, ale trwa
praktycznie do czasu realizacji decyzji i ustalen planistycznych. W planowaniu
operacyjnym, w ktorym podejmowane są rozstrzygnięcia co do warunkow realizacji
konkretnych inwestycji, udział innych uczestnikow jest mozliwy, wskazany, a takze
łatwiejszy do przeprowadzenia niz w innych rodzajach planowania.
W ramach operacjonalizacji mozliwe jest podjęcie dyskusji nad konkretnymi
rozwiązaniami i warunkami realizacji inwestycji. Będą w niej uczestniczyc zarowno
uczestnicy nieprofesjonalni, jak i „zawodowcy”. Stopien nasycenia dyskusji kwestiami
uwarunkowan specjalistycznych i profesjonalnych moze byc znaczący. Pomimo tego
chętnie do niej będą się włączac uczestnicy bez przygotowania profesjonalnego. Tego
typu dyskusje mogą byc prowadzone w terenie, wraz z prezentacjami na modelach
(między innymi makietach, wizualizacjach)211.
Dyskusja między uczestnikami aktywnymi (podmiotami, wspołpodmiotami
i partycypantami) w ramach planowania operacyjnego moze angazowac instytucje
i podmioty inne niz te, ktore uczestniczyły w innych rodzajach planowania. Czynnikiem
motywującym do wzięcia udziału w takiej dyskusji mogą byc roznego rodzaju interesy
partykularne oraz ogolne. W dyskusjach prowadzonych przez uczestnikow aktywnych
mogą brac udział takze uczestnicy bierni, a zwłaszcza klienci. Charakter ich udziału
w dyskusji jednak odbiega wyraznie od charakteru uczestnikow aktywnych. Uczestnicy
bierni nie mają udziału we władztwie planistycznym. Zakres swobody partycypantow
planowania operacyjnego zalezy od decyzji podmiotu tego planowania. Zakres ten
w pewnym stopniu moze wynikac tez z przepisow prawa212, a w pewnym z woli
podmiotu lub podmiotow wprowadzenia szerszej dyskusji.
przewiduje mozliwosci udziału całych grup społecznych lub całej społecznosci. Jest to sytuacja, ktora
sprzyja pojedynczym interesariuszom, a nie grupom społecznym. Istnieje pogląd, ze sytuacja taka
bardziej sprzyja pieniaczom niz społecznosciom.
210 Por. Izdebski H., Nelicki A., Zachariasz I., Zagospodarowanie przestrzenne, Polskie prawo na tle
standardow demokratycznego panstwa prawnego, Sprawne Panstwo – Program Ernst&Young,
Warszawa 2007. Publikacja dokonuje proby oceny praktyki oraz standardow prawa ze szczegolnym
zwroceniem uwagi na kwestie partycypacji społecznej w procesie planistycznym.
211 Takze w formie Charette, z udziałem studentow, uczniow szkoł.
212 W polskim systemie prawa pewną formą dopuszczenia do dyskusji nad warunkami relacji
przedsięwzięc jest okreslony w Kodeksie Postępowania Administracyjnego status „strony”
postępowania administracyjnego. Nalezy jednak zwrocic uwagę, ze nie jest mozliwe utozsamianie
„strony” z partycypantem, gdyz faza realizacji inwestycji moze byc co najwyzej traktowana jako jeden
z elementow planowania operacyjnego. Dodatkowym argumentem jest to, ze zakres swobody „strony”
jest scisle regulowany prawem. W polskim systemie prawa za „stronę” przyjmuje się jedynie włascicieli
nieruchomosci znajdujących się w strefie oddziaływania inwestycji. Zatem zakres dyskusji jest bardzo
ograniczony.
115
8.2. Pola i formy działania partycypanta planowania przestrzennego
Dla grupy partycypantow planowania przestrzennego trudno znalezc pewne
wspolne cechy wyrozniające tę grupę sposrod innych uczestnikow. W związku z tym
pominięto przedstawienie tych danych w formie tabeli. Nalezy takze zwrocic uwagę, ze
cechy te mogą ulegac zmianie rownolegle do zmian systemu planowania przestrzennego
oraz rozwoju praktyki planowania przestrzennego.
Partycypant jest uczestnikiem aktywnym i moze byc nim zarowno osoba, grupa osob
(grupa społeczna), jak i organizacja. Rodzaje organizacji partycypanta mogą byc bardzo
rozne. W roli partycypanta mogą występowac organizacje liniowe, hierarchiczne,
dywizyjne i macierzowe. Dopuszczalny jest takze niski stopien organizacji lub wręcz
brak organizacji partycypanta.
Uczestnik partycypujący moze posiadac bardzo rozny poziom przygotowania
merytorycznego oraz bardzo rozny poziom kompetencji, a takze rozny zakres swobody.
Na prawach partycypanta mogą występowac zarowno profesjonalnie przygotowane
organizacje społeczne (np. ekologiczne), jak i niezorganizowane grupy osob.
W zaleznosci od charakteru samego uczestnika partycypującego oraz rodzaju i fazy
planowania rozne mogą byc domeny ich działania. Zazwyczaj będą się one koncentrowac
wokoł kwestii społecznych, gospodarczych, a takze politycznych.
8.2.1. Partycypacja w fazie konstytutywnej
Uczestnicy fazy konstytutywnej planowania przestrzennego to osoby, grupy
społeczne oraz organizacje biorące aktywny udział w tworzeniu dokumentow
planistycznych (strategicznych, normatywnych i operacyjnych), ale posiadające ograniczone scedowane władztwo planistyczne, bez prawa przyjmowania (stanowienia) tych
dokumentow. Tworzenie tego typu dokumentow jest z reguły scisle uregulowane
przepisami prawa powszechnego. Prawo takie, przy załozeniu otoczenia panstwa
demokratycznego, dopuszcza jawnosc213 procedur tworzenia tego typu dokumentow.
Jawnosc taka zakłada takze mozliwosc prowadzenia otwartej dyskusji publicznej nad
ustaleniami dokumentow planistycznych.
Rola, charakter i zakres swobody partycypanta fazy konstytutywnej są zdeterminowane rodzajem planowania. Inne będą w planowaniu strategicznym, inne
w planowaniu normatywnym, a jeszcze inne w operacyjnym.
8.2.2. Partycypacja w fazie adaptacyjnej
Planowanie w fazie adaptacyjnej, rozumiane jako wdrazanie ustalen zawartych
w dokumentach wytworzonych w planowaniu konstytutywnym, moze w roznym stopniu
angazowac uczestnikow partycypujących. W praktyce jednak adaptacja taka angazuje
przede wszystkim podmiot planowania. Udział partycypanta jest wyraznie ograniczony.
W polskim systemie prawa przyjmuje się zasadę jawnosci wszystkich etapow procedur tworzenia
prawa miejscowego. Szczegolne miejsce i szczegolne rygory jawnosci w tych procedurach przyjmuje się
dla postępowan z zakresu ochrony srodowiska.
213
116
8.2.3. Partycypacja w fazie monitoringu
Zgodnie z przyjętą definicją, monitoring jest pewną czynnoscią polegającą na
zbieraniu informacji oraz przeprowadzaniu analiz. Jest więc w znacznym stopniu
czynnoscią sprofesjonalizowaną, wymagającą zastosowania zaawansowanych narzędzi
badawczych. Udział partycypantow bezposrednio w tych pracach jest ograniczony.
Mozliwe jest oczywiscie stosowanie instrumentow partycypacyjnych, ktorych celem jest
zbieranie informacji, jednak bezposredni udział partycypantow w fazie monitoringu jest
ograniczony.
Efektem fazy monitoringu jest zbior danych i informacji o przestrzeni oraz wnioskow
z ich analizy. Informacje te i analizy są podstawą do dalszych prac planistycznych, a takze
szerokiej dyskusji publicznej, angazującej roznych uczestnikow planowania
przestrzennego. Dostęp do tych informacji jest podstawą dobrej i konstruktywnej
dyskusji; jest takze warunkiem partycypacji w ogole.
Podsumowanie
1. Partycypant planowania przestrzennego jest uczestnikiem planowania posiadającym
ograniczony zakres władztwa planistycznego scedowany przez podmiot lub
współpodmioty planowania.
2. Szczególną grupą partycypantów jest społeczność lokalna.
3. Aktywność partycypantów wyraża się w szczególności w dyskusji planistycznej.
117
9. POJĘCIE KLIENTA PLANOWANIA PRZESTRZENNEGO
Zgodnie z przyjętą wyzej typologią, uczestnikow planowania przestrzennego
podzielono na dwie grupy:
 uczestnikow aktywnych,
 uczestnikow biernych.
Do grupy uczestnikow aktywnych włączono tych wszystkich, ktorym przysługuje
pełnia lub dowolnie ograniczony lub scedowany, ale niezerowy zakres władztwa
planistycznego. Uczestnikami aktywnymi są osoby, grupy osob lub organizacje, ktore
w planowania przestrzennym podejmują okreslone (prawem) czynnosci lub w nich
partycypują.
W opozycji do tej definicji uczestnikami biernymi będą te osoby, grupy osob lub
organizacje, ktore nie podejmują aktywnosci oraz nie dysponują władztwem
planistycznym. W takim rozumieniu uczestnikami biernymi mogą byc wszyscy pozostali
uczestnicy planowania przestrzennego. Takie rozumienie uczestnika biernego jest
niezalezne od tego czy podejmuje on jakiekolwiek inne działania w innych domenach,
poza sferą planowania przestrzennego czy nie. Moze on podejmowac działania
w zakresie procesu inwestycyjnego, nadal jednak pozostając uczestnikiem biernym
w planowaniu przestrzennym.
Tak szeroka grupa uczestnikow będzie się składała z bardzo roznych jednostek: osob,
grup i organizacji. W jej ramach mozliwe będzie wyroznienie dwoch podgrup, rozniących
się zdolnoscią ewaluacji procesu i efektow planowania przestrzennego oraz zdolnoscią
do wyrazania swoich poglądow. Będą się one roznic gotowoscią do wspołdziałania oraz
zakresem swobody. Pierwszą podgrupę nazwiemy klientami, a drugą, konsumentami.
Pojęcia tych dwoch grup zostały zaczerpnięte z nauk ekonomicznych i społecznych. Na
potrzeby typologii zostały one jednak przedefiniowane214.
9.1. Cechy klienta planowania przestrzennego
W grupie uczestnikow biernych wyroznic mozna grupę klientow. Pojęcie „klienta”
jest definiowane na gruncie nauk społecznych 215 oraz ekonomicznych 216 . Zgodnie
W praktyce pojęcia te są często definiowane bardzo odmiennie, a nawet sprzecznie, nawet w obrębie
jednej nauki (ekonomii lub socjologii). Przy porownaniu tych dwoch pojęc, w przypadku klienta
podkresla się jego zdolnosc do podejmowania decyzji, dysponowanie srodkami finansowymi, a zatem
podkresla się jego cechy pewnej aktywnosci, przeciwstawiane czystej i bezrefleksyjnej konsumpcji
konsumenta. Pojęcie klienta definiowane jest jako postawa podległosci, zaleznosci czy protektoratu.
215 Por. Felicjan Bylok, Wybrane aspekty socjologii rynku, Sekcja Wydawnictwa Wydziału Zarządzania
Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa 2005.
214
118
z ideami konsumeryzmu217, interesy klientow podlegają ochronie prawnej. Pojęcia
klienta i konsumenta definiowane są w przepisach prawa powszechnego panstw
demokratycznych218. W pracy poswięconej zagadnieniom planowania przestrzennego
istnieje jednak potrzeba przedefiniowania tego pojęcia. Zgodnie z teorią sformułowaną
w obrębie nauk socjologicznych przez E. Bussa [1983]219, klienci to zbiorowosc, ktorej
cechą wyrozniającą jest zdolnosc komunikowania o swoich oczekiwaniach. Grupa ta jest
nazywana publicznoscią komunikatywną220, w odroznieniu od publicznosci niekomunikatywnej, ktora nie wyraza swoich oczekiwan i składa się z „bezrefleksyjnych”
konsumentow lub „niemych” konsumentow.
Na gruncie planowania przestrzennego klientem będą osoby, grupy lub organizacje,
ktore korzystają z produktow planowania przestrzennego, a jednoczesnie są, poprzez
swoje zachowania, gotowe do komunikowania o swoich oczekiwaniach, ktore kierowane
są do innych aktywnych uczestnikow planowania przestrzennego, w tym podmiotow.
Klientem jest konsument swiadomy swoich oczekiwan i gotowy je werbalizowac. Klient
moze tez wyrazac swoją opinię niejako posrednio, chętniej korzystając z przestrzeni,
ktorą ocenia wyzej, ktora spełnia jego oczekiwania, a unikający przestrzeni, ktora mu
z jakis powodow nie odpowiada. Klientem jest zatem kazdy inwestor działający
w przestrzeni fizycznej.
Zachowania klientow planowania przestrzennego mozna utozsamiac z dowolną
działalnoscią inwestycyjną, realizowaną w przestrzeni lub związaną z przekształcaniem
tej przestrzeni. Klientem zatem jest przede wszystkim inwestor221 podejmujący decyzję
o realizacji inwestycji i następnie realizujący ją w ramach okreslonych przepisami prawa
i obowiązujących dokumentow planistycznych oraz z godnie z przyjętą praktyką
planistyczną. Jednoczesnie jest to uczestnik, ktory poprzez swoje działanie inwestycyjne
dokonuje „konsumpcji” pewnych rozwiązan planistycznych, nie uczestniczy jednak
aktywnie w czasie ich konstytuowania, adaptacji czy monitorowania.
Pojęcie „dobra” lub „towaru” na gruncie planowania przestrzennego nie jest
jednoznaczne. Traktowanie jako taki „towar” wyłącznie dokumentow planowania
przestrzennego jest zawęzające. „Dobrem” lub „produktem” będącym przedmiotem
„konsumpcji” klientow planowania przestrzennego są nie tylko opracowane i przyjęte
dokumenty planistyczne, ale takze reguły oraz tzw. praktyka planowania przestrzennego, a w efekcie okreslony stan zagospodarowania i uzytkowania przestrzeni.
Por. David Begg, Mikroekonomia, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2007.
Konsumeryzm – ruch społeczny mający na celu ochronę interesow nabywcow dobr i usług,
reprezentowanie ich potrzeb i interesow wobec wszystkich instytucji, z ktorymi konsumenci (klienci)
zawierają umowy, [za:] Encyklopedia PWN, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004.
218 W polskim systemie prawa konsument jest definiowany jako osoba nabywająca towar na własny uzytek
(Konstytucja RP) lub jako osoba fizyczna dokonująca czynnosci prawnej niezwiązanej bezposrednio z jej
działalnoscią gospodarczą lub zawodową (Kodeks Cywilny). Pojęcia klienta i konsumenta, łączone
z ochroną ich praw, weszło do powszechnego języka społecznego i politycznego stając się nawet
synonimem obywatela.
219 Eugen Buss, Markt und Gesellschaft, Duncker und Humblot, Berlin 1983.
220 Na gruncie nauk społecznych i ekonomicznych klienci nazywani są „komunikatywną publicznoscią
rynkową”. Jest to grupa, ktora za pomocą srodkow głownie masowego przekazu jest w stanie przekazac
swoje oczekiwania oraz wymagania grupie producentow. Na gruncie ekonomicznym zachowania
klientow polegające na wyborze i kupnie danego produktu lub usługi mają wpływ na zachowania
producentow, ktorzy poprzez monitorowanie rynku zmuszani są do stałego dostosowywania swoich
produktow do potrzeb rynku. W teorii tej klient jest jednoczesnie konsumentem. To znaczy, ze ta sama
osoba dokonuje wyboru, zakupu oraz konsumpcji danego dobra. Zgodnie z innymi definicjami role
klientow i konsumentow są rozdzielone.
221 W praktyce w grupie klientow miesci się zarowno inwestor, jak i deweloper czy inny uczestnik procesu
inwestycyjnego
216
217
119
Grupa komunikatywnej publicznosci, czyli klientow jest bardzo szeroka. Mieszczą się
w niej roznego rodzaju inwestorzy, deweloperzy, uczestnicy procesu budowlanego
podejmujący rozne działania inwestycyjne, niezaleznie od skali przedsięwzięc, ale takze
szeroka grupa innych odbiorcow, nieposiadających przymiotu inwestora. Nie jest to
jednak grupa bezposrednio lub posrednio zaangazowana w proces planowania
przestrzennego.
Grupa ta nie jest stała. Klientem planowania nie jest się raz na zawsze. Jest to kolejna
cecha, ktora wyroznia uczestnikow biernych od aktywnych. W przypadku tych drugich
role podmiotu lub wspołpodmiotu są bardzo trwałe. W sytuacji podjęcia przez klienta
aktywniejszej postawy, polegającej na włączeniu się w proces planistyczny, klient moze
przejsc do grupy partycypantow, a więc do grupy uczestnikow aktywnych. W przypadku
ograniczenia i „wyzerowania” jego aktywnosci komunikatywnej – moze przejsc do grupy
konsumentow.
Pewnym zagadnieniem, na ktore warto zwrocic uwagę, jest kwestia masowosci
uczestnikow. W przypadku uczestnikow aktywnych, zwłaszcza podmiotow i wspołpodmiotow mowa była o scisle okreslonych, spersonalizowanych i zindywidualizowanych uczestnikach. W przypadku podmiotu i wspołpodmiotu mozna czasem
mowic wręcz o jednej osobie fizycznej (pełniącej funkcje publiczne). Partycypantem,
z kolei, moze byc zarowno jedna osoba, jak i grupa osob czy nawet cała społecznosc
lokalna.
W przypadku klientow mozemy mowic o bardzo szerokiej grupie roznych
uczestnikow. Cechą klientow jest ich masowosc 222 i brak personalizacji i indywidualizacji. Klientem nigdy nie jest jedna osoba. Klienci zawsze występują w liczbie
mnogiej. Przedmiotem badan jest ich zachowanie masowe, a nie zachowania
pojedynczych członkow.
9.2. Pola i formy działania klienta planowania przestrzennego
Formy aktywnosci klientow mozemy podzielic na bezposrednie i posrednie. Formą
bezposrednią jest, wymieniona wyzej, działalnosc inwestycyjna, realizowana w domenie
poza planowaniem przestrzennym. Posrednią – publiczne wyrazenie swoich opinii. Jest
to aktywnosc zgodna z przyjętą definicją klienta na gruncie nauk ekonomicznych. Opinie
klientow mogą byc wyrazane w rozny sposob, przy uzyciu roznych kanałow przekazu,
wsrod ktorych dominują srodki przekazu masowego: radio, telewizja, prasa, Internet
i inne. Mozliwe jest takze wykorzystywanie kanałow przekazu indywidualnego 223. W odroznieniu od form aktywnosci partycypantow dyskusje nie mają statusu formalnego i nie
są elementem jakiejkolwiek procedury. Są luznym wyrazaniem opinii, w większym lub
mniejszym stopniu dotyczącym problemow planowania przestrzennego.
Na gruncie nauk ekonometrycznych i marketingowych klient i konsument są pojęciami statystycznymi
i masowymi; analizie nie podlega zachowania pojedynczego indywidualnego klienta, ale cały zbior
wszystkich ludzi (klientow), dla ktorych dokonuje się oceny ich typowych i uogolnionych zachowan oraz
tendencji zmian tych zachowan.
222
W wielu przypadkach granice między kanałami przekazu masowego i indywidualnego mogą się
zacierac. Przekazywanie swoich indywidualnych opinii przy uzyciu np. kanałow internetowych moze
kwalifikowac je jednoczesnie jako kanały przekazu masowego i indywidualnego, gdyz informacje te
mogą byc dostępne praktycznie nieograniczonej liczbie odbiorcow.
223
120
Klient planowania przestrzennego jest uczestnikiem biernym. Identyfikowanie go
poprzez pewne zachowania, ktore podejmuje jest więc trudne, gdyz same zachowania są
słabo wyrazone. Jezeli mozliwa jest analiza bezposredniej (inwestycyjnej) aktywnosci
klientow, to analiza posredniej aktywnosci jest praktycznie niemozliwa. Trudnosci te
wynikają po pierwsze z masowosci klienta, a po drugie, z trudnosci ograniczenia
i wyselekcjonowania tych aktywnosci, jakie dotyczą problemow planowania
przestrzennego sposrod tych, ktore dotyczą innych problemow.
W pewnych formach planowania przestrzennego identyfikacja klientow jest
szczegolnie trudna. Sytuacja taka ma miejsce np. w planowaniu strategicznym.
W ramach planowania strategicznego nie występuje bezposrednia (inwestycyjna) forma
aktywnosci klientow. Posrednia forma aktywnosci moze obejmowac za to bardzo
szerokie spektrum dyskusji. Strategia rozwoju przestrzennego jest często pretekstem do
roznych form dyskusji dotyczących roznych tematow wielu roznych domen. Dyskusje
w planowaniu strategicznym, podobnie jak w innych formach planowania prowadzone
przez klientow nie mają charakteru sformalizowanego. Nie mają zatem charakteru
proceduralnego, dlatego tez nie są ograniczone ani proceduralnie, ani czasowo. Taka
permanentna dyskusja moze byc traktowana jako przykład dyskusji idealnej; dyskusji,
prowadzonej bez zadnych ograniczen czasowych i przedmiotowych. Taka idealna
dyskusja moze byc traktowana jako jeden z fundamentow i warunkow społeczenstwa
demokratycznego oraz – obywatelskiego. Pomimo tego ze wpływ uczestnikow
w planowaniu strategicznym powinien podlegac szczegolnej uwadze, to udział klientow
oraz innych uczestnikow realizowany poprzez aktywnosc posrednią (poprzez dyskusję
planistyczną) jest waznym składnikiem kazdego procesu planistycznego i nie powinien
byc ograniczany.
Podobnie, jak w planowaniu strategicznym, takze w planowaniu normatywnym
udział klientow ogranicza się do biernego wyrazania swojego stanowiska. Gdyby udział
ten przybierał charakter bardziej sformalizowany, klient przyjmowałby cechy
partycypanta. Dyskusje publiczne oraz konsultacje prowadzone w ramach planowania
normatywnego mają z reguły charakter sformalizowany i zamknięty w okreslonym
czasie. W tym miejscu nalezy jednak odroznic dyskusje publiczne o charakterze
formalnym od dyskusji toczonych poza procedurami formalnymi, przy uzyciu pozaformalnych kanałow przekazu. W tym przypadku forma dyskusji oraz kanał przekazu
decydują o tym, czy mamy do czynienia z Partycypantem czy klientem. Stroną dyskusji
prowadzonej przez klientow w ramach planowania normatywnego są inni klienci oraz
inni uczestnicy planowania. Szczegolne miejsce zajmuje jednak ta częsc dyskusji, ktorej
stroną jest podmiot planowania. Z uwagi na pewne wymagania proceduralne i formalne
dominujące w planowaniu normatywnym, podmiot będzie dązył do większej formalizacji takiej dyskusji. Tendencje do większej formalizacji dyskusji mogą byc odbierane
przez klientow jako proby ograniczenia swobody dyskusji.
W planowaniu operacyjnym, z uwagi na brak regulacji prawnych, dominuje dyskusja
nieformalna. Klienci wyrazają swoje stanowiska zarowno za pomocą aktywnosci
bezposredniej, jak i posredniej. Klientem planowania operacyjnego mogą byc
w szczegolnosci inwestorzy, deweloperzy i inni uczestnicy procesow inwestycyjnych.
Dyskusja w ramach planowania operacyjnego moze przyjmowac charakter dyskusji
związanej z tzw. krytyką architektoniczną lub szeroko rozumianą krytyką estetyczną.
W znacznej częsci przedmiot tej dyskusji lezy poza głownymi problemami planowania
przestrzennego.
Działania posrednie klientow planowania w praktyce ograniczają się do jednego
pola: udziału w szerokiej i otwartej dyskusji nad kwestiami planowania przestrzennego.
121
Grupa ta, z załozenia, nie wykazuje gotowosci ani chęci do innych form wspołdziałania
z innymi uczestnikami planowania przestrzennego.
Formy działania posredniego (dyskusji) podejmowane przez tę grupę mogą byc
zmienne; zalezne od odstępnych kanałow przekazu i zmienne w czasie. Z załozenia
działania te będą miały charakter reakcji na zmieniające się warunki otoczenia, dostosowując się do zmiennych strategii działania innych uczestnikow oraz do zmieniających się
strumieni informacji.
Podsumowanie
1. Klienci to masowa grupa uczestników biernych planowania przestrzennego.
2. Aktywność klientów wyraża się na polu planowania przestrzennego głównie poprzez
udział w dyskusji dotyczącej planowania przestrzennego. Formy tej aktywności są
zmienne w zależności od dostępnych kanałów przekazu, informacji, dostosowujące się
do zmiennych zachowań innych uczestników.
3. Klienci to grupa wewnętrznie najsilniej zróżnicowana.
122
10. POJĘCIE KONSUMENTA PLANOWANIA PRZESTRZENNEGO
Ostatnią grupę uczestnikow planowania przestrzennego stanowią konsumenci 224.
Jest to grupa uczestnikow biernych, a zatem grupa nieposiadająca zadnego udziału we
władztwie planistycznym, ani niewykazująca zadnej aktywnosci na polu planowania
przestrzennego. Niewykazująca takze aktywnosci w wyrazaniu swoich opinii ani
oczekiwan. Grupa ta moze byc porownywana do grupy klientow.
Na gruncie nauk ekonomicznych i prawa definicje konsumenta i klienta nie są jasne
i zacierają, istotne z punktu widzenia pracy, roznice. Pojęcie konsumenta uzyte w pracy
dotyczy biernego uczestnika planowania przestrzennego, ktory jest odbiorcą pewnych
dobr związanych z planowaniem przestrzennym i jego efektami, ale jest pozbawiony
kompetencji decyzyjnych. Nie ma wpływu na efekty planowania przestrzennego, ani nie
wykazuje chęci do wyrazania swoich oczekiwan i opinii. Grupę tę mozemy nazwac zatem
„niemą” publicznoscią planowania przestrzennego.
Konsumentami mogą byc osoby, grupy osob oraz organizacje, ktore są „konsumentami” nie tylko efektow planowania przestrzennego, a więc planow i innych dokumentow planistycznych, ale takze konsumentami przestrzeni. Zgodnie z załozeniami
poczynionymi na początku monografii, przestrzen została zdefiniowana w ujęciu
wielowymiarowym jako dobro rzadkie, ktore jest niezbędne do działania i aktywnosci
realizowanych zarowno na płaszczyznie społecznej, gospodarczej, jak i srodowiskowej.
Przestrzen jest więc dobrem, ktore moze podlegac „konsumpcji”, tak jak kazde inne
dobro. W takim ujęciu kazda osoba czy organizacja prowadząca działalnosc jest
potencjalnym lub rzeczywistym konsumentem przestrzeni. Konsumentem bywa więc
kazdy uczestnik planowania przestrzennego. Mozna przyjąc, ze funkcja „konsumowania”
jest związana i zdeterminowana samym faktem prowadzenia jakiejkolwiek działalnosci,
czy wręcz jest zdeterminowana samym faktem zycia225. Konsumentem jest zatem kazdy
człowiek226. Konsumenci, podobnie jak klienci, stanowią bardzo szeroką grupę, ktorej
cechą, w ujęciu statystycznym i marketingowym, jest jej masowosc.
W pojęciu słownikowym konsument to osoba, ktora konsumuje, spozywa jakies dobra, towary, usługi.
Spozywca [Słownik wyrazow obcych, Warszawa 1960]. Konsument bywa czasem utozsamiany
z klientem. Istnieją definicje, ktore zrownują pojęcie klienta i konsumenta. Definicje na gruncie prawa
powszechnego często opisują prawa konsumenta, chociaz w praktyce dotyczą praw klienta. Przy
załozeniu rozdzielenia tych pojęc, klient to osoba ktora decyduje i dokonuje zakupu towarow, usług
i innych dobr, natomiast konsument to osoba, ktora jest pozbawiona mozliwosci decydowania.
225 Pojęciem bliskim „konsumentom” jest pojęcie „uzytkownikow”, ktore zostało zdefiniowanie na gruncie
nauk związanych z zarządzaniem srodowiskiem. Uzytkownikiem srodowiska jest kazdy kto podejmuje
działania bezposrednie lub posrednie. Uzytkowanie bezposrednie to np. oddychanie, korzystanie z wody,
jedzenie. Uzytkowanie posrednie to zagospodarowywanie przestrzeni, powierzchni ziemi, korzystanie
z zasobow naturalnych, usuwanie odpadow. Por. Poskrobko B., Zarządzanie srodowiskiem, Polskie
Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 1998.
226 W jeszcze szerszym ujęciu konsumentem przestrzeni moze byc kazda istota zywa, nie wyłączając z tego
przedstawicieli flory i fauny.
224
123
Z załozenia, konsument nie podejmuje zadnych aktywnosci na polu planowania
przestrzennego. Nie wyraza swojego zdania ani w sposob bezposredni, ani posredni.
Konsument nie wyraza swoich oczekiwan ani opinii wobec innych uczestnikow
planowania przestrzennego, zwłaszcza wobec podmiotow i wspołpodmiotow. Wyrazane
takich opinii jest cechą wyrozniającą klientow w grupie wszystkich uczestnikow
biernych. W praktyce jednak korzystanie z przestrzeni, nawet jesli jest bezrefleksyjne
i bezkrytyczne moze byc nosnikiem jakiejs informacji o konsumencie i jego
preferencjach. Taki korzystający z przestrzeni i inwestujący konsument staje się
klientem lub nawet partycypantem. W grupie konsumentow znajdowac się będą
jednostki, ktorych aktywnosc inwestycyjna jest znikoma. Taki niski poziom aktywnosci
inwestycyjnej nie wymusza prowadzenia dyskusji dotyczącej problemow planowania
przestrzennego.
Formy aktywnosci konsumentow są stałe, niezaleznie od rodzajow planowania
przestrzennego. Planowanie wraz z jego procesami, fazami, procedurami „dzieje się”
niejako obok normalnych aktywnosci konsumentow; albo to raczej aktywnosc
konsumentow jest prowadzona „obok” procesow i procedur planowania przestrzennego.
Trudna do oceniania jest tez gotowosc konsumentow planowania przestrzennego do
wspołdziałania z innymi uczestnikami. Problemem w tej ocenie jest słabe przygotowanie
do dyskusji i wręcz niechęc do dyskusji dotyczącej planowania przestrzennego
konsumentow. Dyskusja mogłaby byc podstawą dalszego wspołdziałania z innymi
uczestnikami. Gotowosc do wspołdziałania moze byc w przypadku konsumentow,
oceniana na poziomie bliskim zera.
Podsumowanie
1. Konsument planowania przestrzennego jest biernym uczestnikiem planowania
niewykazującym żadnych aktywności w ramach planowania przestrzennego.
2. Jedyną aktywnością konsumentów jest korzystanie (konsumowanie) z przestrzeni oraz
efektów (produktów) planowania przestrzennego.
124
11. SYSTEM I POZYCJE UCZESTNIKÓW PLANOWANIA
PRZESTRZENNEGO
Typologia uczestnikow planowania przestrzennego, dzieląca ich na uczestnikow
aktywnych i biernych jest jedną z wielu mozliwych do zastosowania. Inne mogą się
roznic przyjętymi kryteriami, charakterem uczestnikow. Przyjęcie typologii opartej na
kryterium poziomu aktywnosci uczestnika jest jednak kluczowe dla przyjętego tematu
pracy, identyfikacji pol wspołdziałania w planowaniu przestrzennym.
11.1. Struktura wewnętrzna grup uczestników planowania przestrzennego
Przyjęta typologia obejmuje bardzo rozne grupy jednostek uczestniczących
w procesach planowania przestrzennego. Znajdują się w niej jednostki będące osobami,
grupami osob oraz organizacjami. Są to pojedyncze jednostki, grupy nieliczne, a takze
masowe.
Na rys. 9 przedstawiono uproszczoną, przykładową interpretację typologii uczestnikow planowania przestrzennego. Na rysunku zaprezentowano jedynie niektorych
mozliwych uczestnikow planowania przestrzennego. Wszyscy oni zostali umieszczeni
w obrębie konkretnej grupy. Rysunek 9. przedstawia pewną sytuację statyczną. W istocie
zaden z mozliwych uczestnikow nigdy nie jest przypisany na zawsze do jednej grupy.
W trakcie procesu planistycznego moze on zmieniac swoje zachowanie i w pewnych
sytuacjach przyjmowac pozycję partycypanta, w innych klienta, a w innych jedynie
konsumenta. Granice między niektorymi grupami uczestnikow są płynne. Prawie
wszyscy uczestnicy są jednoczesnie konsumentami planowania przestrzennego.
Zgodnie z przyjętymi załozeniami w większosci uczestnikami są grupy wieloosobowe. Grupami masowymi są uczestnicy bierni: klienci i konsumenci. Grupy te mają
charakter grup społecznych. Ich strukturę wewnętrzną ocenic mozna przyjmując
następujące kryteria227:
 liczebnosc grupy,
 oddziaływanie między członkami grupy,
 posiadanie własnych reguł i zasad działania oraz wspolnych symboli,
 struktura organizacyjna,
 zachowanie jednosci na zewnątrz,
 posiadanie przywodcy.
Wymienione kryteria sporządzono w nawiązaniu do typowych kryteriow analiz grup społecznych.
W grupie tych kryteriow wyroznia się takze inne wyznaczniki o cechach wyraznie społecznych
i socjologicznych.
227
125
11.1.1. Liczebność grupy uczestników
Zgodnie z przyjętymi kryteriami najmniej liczną grupą uczestnikow jest podmiot
planowania przestrzennego. Stanowi go z reguły jedna osoba prawna: organ
administracji publicznej, a scislej: osoba stojąca na czele i występująca w imieniu tego
organu. Bardziej liczna jest grupa wspołpodmiotow. Grupę tę tworzą jednostki
posiadające częsciowe władztwo planistyczne. Grupę wspołpodmiotow tworzą organa
administracji publicznej, w tym takze administracji specjalnej, administracji resortowej
i pomocniczej. Odrębne miejsce w grupie wspołpodmiotow zajmują urbanisci.
Rys. 9. Uczestnicy planowania przestrzennego aktywni i bierni, z uwzględnieniem ich liczebnosci, masowosci
Fig. 9. Spatial planning partakers passive and active, including their numbers and massiveness
Zrodło: opracowanie własne.
Najbardziej licznymi grupami są grupy klientow i konsumentow. Grupy uczestnikow
biernych to grupy masowe. Najbardziej liczną grupę stanowią konsumenci, do ktorych
nalezą wszyscy. Przynaleznosc, do ktorejs z grup uczestnikow biernych jest zatem
powszechna.
Zgodnie z takim podziałem kazdy nalezy do jakiejs grupy uczestnikow planowania
przestrzennego. Niezaleznie od tego, czy ma swiadomosc uczestnictwa w procesach
126
planowania przestrzennego czy nie oraz niezaleznie od tego czy przyjmuje postawy
aktywne czy bierne.
Teza ta nie stoi w sprzecznosci z mozliwoscią dynamicznego zmieniania charakteru
zachowania kazdego uczestnika oraz faktycznej zmiany przynaleznosci do okreslonej
grupy w przyjętej typologii. W trakcie procesu planistycznego prawie kazdy uczestnik
moze zmieniac swoje połozenie w ramach typologii. Cech labilnosci nie wykazuje jedynie
podmiot oraz niektore wspołpodmioty planowania. W trakcie procesu planistycznego
dany uczestnik moze byc jednoczesnie partycypantem, klientem i konsumentem
planowania.
11.1.2. Oddziaływanie między członkami grupy uczestników
Kolejnym kryterium oceny grup uczestnikow planowania przestrzennego jest
oddziaływanie między członkami danej grupy. Zachodzic tutaj mogą roznego rodzaju
relacje, opisywane w ujęciu statycznym oraz sprzęzenia, opisywane w ujęciu
dynamicznym. Oddziaływania te wynikają wprost z cech kompetencyjnych lub
osobowych członkow danej grupy 228 . Grupy uczestnikow aktywnych (podmiotu
i wspołpodmiotow) są najbardziej jednorodne; najmniej zroznicowane. Oddziaływania
między członkami grup uczestnikow aktywnych są silne. Najczęsciej ich intensywnosc
wynika wprost z relacji statycznych podległosci i zwierzchnictwa w obrębie organizacji
liniowej hierarchicznej organu administracji publicznej, a takze ze sprzęzen dynamicznych.
Członkami grup partycypantow oraz uczestnikow biernych (klientow i konsumentow) są bardzo rozne jednostki. Zroznicowanie miedzy nimi dotyczy wieku, poziomu
wykształcenia, dochodow i wielu innych cech. Wspolnym wyroznikiem moze byc miejsce
zamieszkania, chociaz nie jest to warunek konieczny. Wspolnosc zamieszkania moze byc
czynnikiem spajającym, ale taką role moze odgrywac takze wspolna orientacja
swiatopoglądowa, wiek, pochodzenie czy inne czynniki, mające podstawy społeczne czy
ekonomiczne.
Zroznicowanie tych grup przekłada się zarowno na oddziaływania między ich
członkami, jak i na ich stabilnosc, rozumianą jako stałosc organizacyjną. W obrębie grup
zroznicowanych oraz bardzo licznych, w tym w szczegolnosci masowych, większe
znaczenie dla poszczegolnych członkow mogą miec tymczasowe interesy partykularne,
dorazne cele, a nie interes całej grupy, a tym bardziej interes ogolny całej społecznosci
lokalnej czy całej jednostki samorządowej. Relacje między członkami grup biernych
(klientow i konsumentow) mogą miec bardzo zroznicowany charakter. Nie będą to
jednak zaleznosci podległosci i zwierzchnictwa. W ujęciu idealistycznym wszyscy
członkowie grupy klientow i konsumentow są sobie rowni229. Egalitaryzm członkow
grup uczestnikow biernych ma swoje podstawy w teorii uzytkowania przestrzeni
Rozroznienie i separacja cech formalnokompetencyjnych od cech osobowych jest oczywiste, mimo tego
ze cechy te występują jednoczesnie u kazdego uczestnika planowania. Nawet w podmiocie, ktorego
funkcja wynika z cech formalnokompetencyjnych, cechy osobowe są nie do pominięcia. Wszyscy
burmistrzowie i prezydenci miast mają identyczne kompetencje, jednak kazdy z nich jest inny. Jest inną
osobą i ma inną osobowosc.
229 W perspektywie społecznej za jedną z cech konsumentow i klientow przyjmuje się ich rownosc,
zgodnie z podejsciem egalitarnym – rownosc między ludzmi wynika wprost z prawa naturalnego, czy
z prawa boskiego, por. Słownik Wyrazow Obcych, Wiedza Powszechna, Warszawa 1968, por. [Słownik
PWN www.pwn.pl, 2012].
228
127
i srodowiska – kazdy człowiek jest w takim samym (rownym) stopniu uzytkownikiem
przestrzeni i srodowiska.
Badanie tych relacji znajduje się w zakresie nauk socjologicznych.
11.1.3. Reguły i zasady działania oraz symbole
Reguły i zasady działania grup uczestnikow planowania przestrzennego
odzwierciedlają charakter i stopien organizacji wewnętrznej grupy. Im wyzszy poziom
organizacji, tym silniejsze reguły i zasady działania. W przypadku organow administracji
publicznej są to reguły o charakterze formalnym, mające umocowanie prawne.
Determinują one strukturę hierarchiczną organizacji.
W przypadku uczestnikow masowych: klientow i konsumentow, a takze po częsci
partycypantow, reguły i zasady działania nie są sprecyzowane ani sformalizowane.
Funkcjonowanie reguł i zasad w tych grupach jest wynikiem pewnego dobrowolnego
konsensusu. Jesli w ogole są przyjmowane przez większosc członkow takiej grupy, to
mają charakter otwarty i w większym stopniu dotyczą pewnego wspolnego systemu
wartosci anizeli zasad działania, gdyz samo działanie uczestnikow biernych jest na
niskim poziomie.
Oczywiscie, do ktorejs z grup uczestnikow masowych mogą nalezec takze organizacje
o silnych strukturach hierarchicznych. Nie mowimy jednak w tym miejscu o strukturze
wewnętrznej pojedynczego uczestnika, ale o organizacji w obrębie całej grupy uczestnikow.
Uczestnicy planowania przestrzennego z reguły nie posiadają zadnych identyfikatorow formalnych czy symboli wyrozniających ich z otoczenia. Za pewne symbole
mozna uznac jedynie identyfikatory, odznaki, stosowane w urzędach administracji
publicznej230.
Odznaki i identyfikatory mogą byc stosowane takze przez grupy społeczne
niezorganizowane, ale zintegrowane wokoł jakiejs sprawy lub wokoł protestu. Takie
odznaki i identyfikatory nie mają jednak charakteru trwałego.
11.1.4. Struktura organizacyjna
Przedmiotem niniejszej pracy nie jest socjologiczna ani organizacyjna analiza zjawisk
zachodzących w obrębie grup uczestnikow. Nalezy jednak zwrocic uwagę, ze
swiadomosc (albo raczej samoswiadomosc) uczestnictwa w procesach planowania
przestrzennego jest najwyzsza wsrod uczestnikow aktywnych: podmiotu,
wspołpodmiotow; mniejsza jest w grupie partycypantow, a zdecydowanie najnizsza w
grupach uczestnikow biernych: klientow i konsumentow. Samoswiadomosc tę nalezy
rozumiec jako gotowosc do utozsamiania się z daną grupą. Cecha ta „idzie w parze”
z charakterem struktury organizacyjnej danej grupy. Najwyzsza jest w grupach
podmiotu i wspołpodmiotow planowania.
Poczucie przynaleznosci do danej grupy moze miec charakter dobrowolny lub
wymuszony. Wymuszona przynaleznosc do danej grupy ma scisły związek ze stopniem
Pewne proby wprowadzenia silniejszych elementow identyfikujących podejmowały rozne urzędy
administracji publicznej w Polsce; w Rzeszowie podjęto probę wprowadzenia jednakowych strojow dla
wszystkich urzędnikow ratusza.
230
128
organizacji danego podmiotu. Im wyzszy poziom organizacji, tym wyzszy poziom
wymuszania przynaleznosci. Przy takich załozeniach jednostki zorganizowane
o strukturze hierarchicznej mają bezposredni wpływ na (wymuszone) poczucie
tozsamosci z tą strukturą.
Jednak zbiorowosci o bardzo niskim poziomie samoorganizacji mają bardzo niski
wpływ na konsolidację i trwałosc całej grupy. Sytuacja taka dotyczy głownie
uczestnikow biernych. Obydwie zbiorowosci klientow i konsumentow są najmniej trwałe
i najbardziej niestabilne. Ich członkowie mogą wykazywac większą elastycznosc
i labilnosc zachowan. Tworzenie trwałych struktur w obrębie tych grup nie jest mozliwe.
11.1.5. Zachowanie jedności na zewnątrz
Jednym z trudniejszych do zdefiniowania i przeanalizowania kryteriow oceny
struktury wewnętrznej jest zachowanie grupy w kontaktach zewnętrznych. Jest to
kryterium dotyczące oceny struktury wewnętrznej, ale zalezne od charakteru kontaktow
zewnętrznych danej grupy. W pewnym uproszczeniu, przy załozeniu wczesniejszych
definicji, najbardziej wyraziscie stabilną jednosc w kontaktach zewnętrznych prezentują
uczestnicy aktywni o wysokim stopniu samoorganizacji: podmiot i wspołpodmioty;
natomiast najnizszą – uczestnicy bierni, czyli uczestnicy o niskim poziomie samoorganizacji.
Najbardziej trudne do oceny jest zachowanie grupy partycypantow. Uczestnicy
partycypujący mogą wykazywac bardzo rozne cechy, od cech typowych dla organizacji
o wysokim stopniu organizacji do grup niezorganizowanych. Grupa ta, mimo tego ze jest
zaliczana do uczestnikow aktywnych, to jednak ma wiele cech typowych dla uczestnikow
biernych.
Problem jednosci wewnętrznej i zewnętrznej dotyczy wszystkich uczestnikow,
jednak w największym stopniu – uczestnikow masowych.
11.1.6. Przywódca
Jednym z kryteriow oceny grupy – uczestnika planowania przestrzennego – jest
posiadanie przywodcy. Umocowanych prawnie przywodcow mają grupy o wysokim
stopniu organizacji, zwłaszcza liniowych i hierarchicznych. Taką organizacją mającą
swojego „przywodcę” jest administracja publiczna. Rolę przywodcy pełnią jednoosobowe organa administracji publicznej231.
Swoich przywodcow mogą miec takze inne zorganizowane grupy, rowniez grupy
uczestnikow biernych. Rola i charakter takiego przywodcy nieumocowanego
w strukturach organizacyjnych jest jednak bardzo złozona i opiera się najczęsciej nie na
przepisach prawa, ale na osobistych cechach i tzw. charyzmie.
Cechą organizacji hierarchicznych i liniowych działających demokratycznie jest fakt,
ze przywodca wybierany jest w drodze demokratycznych wyborow; w organizacjach
niedemokratycznych – jest narzucany. W organizacjach o nizszym stopniu samoorganizacji, przywodcy są stanowieni w drodze akceptacji, ktora nie jest wyrazana
aktem wyborczym. Nie wyklucza to jednak ich demokratycznego charakteru.
W polskim systemie prawa „przywodcami” podmiotow planowania przestrzennego będą wojtowie,
burmistrzowie i prezydenci miast jako organy administracji publicznej.
231
129
Tabela 6
Zestawienie cech struktury wewnętrznej uczestnikow planowania przestrzennego (ukosnikiem
rozdzielone cechy, ktore mogą występowac rownoczesnie, lub byc niestabilne)
Liczebność
Oddziaływa- Reguły,
Struktura
nie między
zasady
organizacyjna
uczestnikami i symbole
Jedność na Przywódca
zewnątrz
Jednoosobowa,
nieliczna
grupa
Silne,
zhierarchizowane
Reguły
formalne,
prawne
Wysoka
formalna,
hierarchiczna
Wysoka
Przywodca
formalny
Współpodmiot Nieliczna
Silne
grupa,
zhierarchijednoosobowa zowane
Reguły
formalne,
prawne
Wysoka
formalna,
hierarchiczna
Wysoka
Przywodca
formalny
Partycypant
Liczna
Silne / słabe
Reguły/
Zroznicowana:
Niska /
brak reguł wysoka /srednia srednia
/ niska
Przywodca
formalny
lub
charyzmatyczny
Klient
Liczna
masowa
Silne / słabe
Reguły
Niska
nieformalne/
brak reguł
Niestabilna Przywodca
/ Niska
charyzmatyczny /
brak
przywodcy
Konsument
Liczna
masowa,
wszyscy
Słabe
Brak reguł Brak
Brak
Podmiot
Brak
Zrodło: opracowanie własne.
11.2. Rozproszenie uczestników planowania przestrzennego
Przyjęta typologia uczestnikow planowania przestrzennego jest zaledwie
przyczynkiem do rozwazan na temat ich udziału w procesach planowania przestrzennego. Kierunkow badan, ktore mozna wyprowadzic na podstawie przyjętej typologii
jest wiele: badania socjologiczne, organizacyjne, ekonomiczne i inne. Większosc z nich
nie lezy w zakresie niniejszej pracy. Istotnym wnioskiem w perspektywie socjologicznej
wynikającym z ogolnych analiz jest stwierdzenie, ze grupy te nie są jednorodne, a ich
skład nie jest stały i niezmienny.
Jezeli w obrębie uczestnikow istnieje duza niestabilnosc i zmiennosc, to potwierdza
to tezę, ze uczestnicy procesu planowania przestrzennego stanowią grupę rozproszoną.
Uczestnikami planowania przestrzennego mogą byc bardzo rozne osoby, grupy osob,
organizacje, z ktorych kazda moze w roznym rodzaju planowania, albo w innej jego fazie
przyjmowac odmienne formy i pola działania.
Kazdy z uczestnikow moze w danej formie i fazie planowania przestrzennego
przyjmowac rozne pozycje i strategie. Niektorzy uczestnicy mogą, w zaleznosci od danej
fazy planowania, byc identyfikowani jednoczesnie z roznymi grupami. Organizacje
pozarządowe (NGO232) mogą w pewnych sytuacjach przyjmowac postawy konsumenta
232
NGO = (ang.) Non Governmental Organization, Organizacje pozarządowe.
130
lub klienta, ale mogą tez byc bardziej aktywne, przyjmując postawę partycypantow
planowania przestrzennego. Podobną postawę mogą przyjmowac np. deweloperzy,
ktorzy w zaleznosci od sytuacji będą zaliczani do grupy klientow, ale w pewnych
sytuacjach, wywołanych i sprowokowanych niezadowoleniem z efektow procesu
planistycznego, będą uaktywniac się i włączac się do procesu planistycznego, przyjmując
bardziej aktywne postawy.
Takie spojrzenie na uczestnikow planowania przestrzennego skłania do postawienia
tezy o rozproszeniu wszystkich uczestnikow. Wszystkie osoby, grupy i organizacje
biorące udział w procesach planowania przestrzennego mają pewien okreslony wpływ
na przebieg i efekty tego procesu. Skutecznosc takiego wpływu zalezy od zdolnosci do
wspołdziałania. Jej ograniczeniem moze byc większa skutecznosc innego uczestnika, jesli
zachodzi między nimi konflikt interesow. Kazdy z uczestnikow jest zainteresowany
osiągnięciem swoich celow w okreslonej domenie.
Oprocz wymienionych przykładowych uczestnikow planowania przestrzennego
istnieje jeszcze jeden bardzo wazny uczestnik „nieistniejący”, ale ktorego interesy
powinny byc uwzględnione. Interesy te są zastrzegane prawnie. Uczestnikiem tym są
„przyszłe pokolenia”. Zgodnie z zasadą zrownowazonego rozwoju mozliwy jest taki
rozwoj, ktory będzie zmierzał do zaspokajania obecnych potrzeb, ale bez ograniczania
mozliwosci osiągania celow przyszłych pokolen233.
W tym swietle pewnemu przewartosciowaniu nalezy poddac samo pojęcie podmiotu
planowania przestrzennego, ktory przestaje byc jedynym silnym i zdolnym do
podejmowania samodzielnych decyzji uczestnikiem procesow planistycznych.
W rozdziale opisującym rozwoj planowania przestrzennego zwrocono uwagę na zmiany
sytuacji uczestnikow planowania w historii rozwoju teorii i praktyki planowania
przestrzennego. W pewnych okresach konsolidacji i standaryzacji planowania podmiot
miał pełnię władzy i władztwa planistycznego. Z czasem jednak rola ta zmieniała się.
W obecnej formie planowania przestrzennego podmiot jest wyraznie ograniczony
z jednej strony wymaganiami oraz barierami natury formalnej i prawnej, a z drugiej
strony – aktywnoscią innych uczestnikow planowania. W takim ujęciu nikt
z uczestnikow nie posiada juz pełni „władztwa planistycznego”, a podmiot planowania
ma tylko największą jego częsc.
Moze własciwa byłaby teza, ze pełnię władztwa planistycznego mają wszyscy uczestnicy razem? Zaden uczestnik działający samodzielnie nie posiada tego władztwa wcale?
11.3. Rozproszenie celów, strategii i narzędzi planowania przestrzennego
Rozproszenie uczestnikow planowania przestrzennego ma swoje skutki
w rozproszeniu celow. Kazda grupa uczestnikow prezentuje inną formę organizacyjną,
inną strukturę wewnętrzną, porusza się w innej domenie, a w koncu prezentuje inny
system wartosci. Zroznicowanie to dotyczy zarowno poszczegolnych uczestnikow, jak
i ich grup typologicznych. W związku z takim rozproszeniem najbardziej widoczne
roznice dotyczą celow działania uczestnikow.
W zaleznosci od domeny (ekonomicznej, społecznej czy przestrzennej lub srodowiskowej) inne będą mierniki i wskazniki osiągania tych celow. Dla inwestorow,
233
Por. Ustawa Prawo Ochrony Srodowiska [Dz.U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627].
131
podmiotow gospodarczych, deweloperow, a takze dla większosci włascicieli
nieruchomosci oraz operatorow sieci infrastruktury technicznej cele będą lokowane
w domenie gospodarczej, a miernikami sukcesu będą wskazniki ekonomiczne, przeliczalne na zysk ekonomiczny. Uczestnicy reprezentujący organa administracji publicznej
i specjalnej działają praktycznie we wszystkich domenach jednoczesnie, a mierniki
osiągania celow będą rozne.
W wielu przypadkach podmioty publiczne będą realizowac zadania, do ktorych
wykonania zostali zobligowane na mocy przepisow. Mierniki sukcesu takich działan
mogą dawac wyniki negatywne. Gminy i miasta podejmowac będą wiele działan, ktore
nie będą przynosic pozytywnych efektow ekonomicznych; nie będą to działania
przynoszące zysk. Ich celem moze byc jednak podnoszenie jakosci zycia mieszkancow,
osiągania pewnych celow społecznych czy politycznych. Uczestnicy partycypujący, w tym
zwłaszcza społecznosc lokalna, będzie zmierzac do osiągania bardzo roznych celow,
wsrod ktorych wazne znaczenie będą miały cele społeczne, srodowiskowe i polityczne.
Oprocz pewnych celow ogolnych przyjmowanych przez danego uczestnika
planowania przestrzennego kazdy z członkow danej grupy uczestniczącej moze miec
swoje własne partykularne cele, niekoniecznie zgodne z celami całej grupy. Są to cele
i interesy partykularne. Kazda osoba, grupa lub organizacja moze miec własne interesy
partykularne i w celu ich osiągania moze stosowac rozne narzędzia oraz nawiązywac
rozne formy wspołdziałania z innymi uczestnikami.
Efektem rozproszenia uczestnikow planowania przestrzennego, wielosci domen
działania oraz rozproszenia celow jest wielosc i rozproszenie narzędzi planowania
przestrzennego. Kazdy z uczestnikow ma do dyspozycji inny zestaw narzędzi
i instrumentow oraz rozne zakresy ich oddziaływania. Rozne narzędzia i rozna siła
uczestnikow przekładają się na wybor odmiennych strategii234 działania.
11.4. System uczestników planowania przestrzennego
Po takiej ogolnej charakterystyce poszczegolnych grup uczestnikow planowania
przestrzennego nalezy ponownie postawic sobie pytanie: czy zbior wszystkich
uczestnikow planowania tworzy jakis system, a jesli tak, to jakie są jego cechy?
Zgodnie z klasyczną teorią 235 Bertalanffy'ego system to zbior elementow
powiązanych między sobą w pewnych relacjach (cechach statycznych) oraz oddziałujących na siebie w pewnych sprzęzeniach (oddziaływaniach dynamicznych). Relacje
i sprzęzenia między elementami tego zbioru są silniejsze niz relacje i sprzęzenia
z jakimis elementami spoza systemu.
Uczestnicy planowania przestrzennego tworzą pewien zbior osob, grup i organizacji.
Jak wskazano wyzej, uczestnicy planowania tworzą pewne typologiczne grupy.
Większosc z tych grup ma charakter masowy, a związki, relacje i sprzęzenia między
pojedynczymi uczestnikami są dosc luzne.
Strategia – w ujęciu teorii gier jest rozumiana jako plan lub zasada działania takze zbior wszystkich
zachowan (działan i ruchow) uczestnika opisujący jego działania w kazdej mozliwej do przewidzenia
sytuacji. Por. Kałuski J., Teoria gier, Wydawnictwo Politechniki Sląskiej, Gliwice 2002.
235 Zgodnie z ogolną teorią systemow L. Von Bertalanffy’ego, system to pojęcie powszechne, mozliwe do
zastosowania do opisu wszystkich zjawisk i złozonych struktur. Por. Bertalanffy L., Ogolna teoria
systemow: podstawy, rozwoj, zastosowanie, Polskie Wydawnictwa Ekonomiczne, Warszawa 1984.
234
132
Jednymi z przykładowych relacji między uczestnikami są zaleznosci formalne
i prawne. Z pewnoscią relacja ta występuje między niektorymi uczestnikami procesu
planistycznego. Relacje formalne mają miejsce z pewnoscią między podmiotem
a wspołpodmiotami planowania. W częsci relacje tego typu mają miejsce między
podmiotem i wspołpodmiotami a partycypantem planowania. Natomiast praktycznie nie
występują między uczestnikami biernymi oraz między uczestnikami biernymi
a aktywnymi.
Rownie istotne mogą jednak byc relacje pozaformalne i pozaprawne. Mogą miec one
bardzo istotny wpływ na funkcjonowanie danej grupy uczestnikow, a tym samym całego
planowania przestrzennego. Dotyczyc one mogą wszystkich aktywnosci, ktore czasem
bywają nazywane „szarą strefą”236. W jej ramach mogą byc prowadzone działania, ktore
nie są przewidziane prawem, ale nie są z nim sprzeczne. Nie naruszają prawa, ale jednak
mimo to są ukrywane. Mogą to byc roznego rodzaju działania miękkiego oddziaływania
na innego uczestnika posiadającego większy zakres władztwa: działania lobbystyczne
i marketingowe. Trudno oczywiscie wykluczyc tez takich działan, ktore naruszają prawo.
Mogą to byc działania korupcyjne, przekupstwo, zastraszanie, szantaz. Rozpoznanie
takich relacji i sprzęzen wykracza jednak poza zakres pracy. Mogą one wynikac
z pewnych cech społecznych i osobowych uczestnikow planowania przestrzennego.
Sprzęzenia oraz inne oddziaływania dynamiczne mają bardzo złozony charakter.
Mozemy je znalezc praktycznie między wszystkimi uczestnikami planowania
przestrzennego. Na pewno dzięki duzej swobodzie działania sam podmiot planowania
moze oddziaływac na wszystkich pozostałych uczestnikow. Jednak poprzez tzw. sprzęzenie zwrotne, kazdy z uczestnikow moze wpływac (lub probowac wpływac) na
zachowania samego podmiotu. Wspołpodmioty planowania (np. administracja
specjalna) mogą wpływac na podmiot oraz pozostałych uczestnikow poprzez zwrocenie
uwagi na okreslone problemy wykraczające poza ogolne spojrzenie na kwestie
planistyczne. Partycypanci mają na pewno mozliwosci jawnego oddziaływania na
podmiot i wspołpodmioty. Nawet uczestnicy bierni (klienci i konsumenci), poprzez
udział w dyskusjach oraz wyrazanie swoich poglądow, mogą wpływac na reakcje
podmiotu i wspołpodmiotow, a nawet partycypantow.
Wszyscy uczestnicy stanowią zbior jednostek będących ze sobą w pewnych relacjach
i sprzęzeniach. Stanowią zatem pewien system. Nie jest to z pewnoscią system
zamknięty, to znaczy nie jest to system, w ktorym nie następuje wymiana między jego
elementami a elementami spoza tego systemu lub z innymi systemami. Wymiana energii,
efektow, produktow między systemem uczestnikow planowania przestrzennego
a innymi systemami, wyodrębnionymi na podstawie innych kryteriow typologicznych
jest z pewnoscią mozliwa.
Przy załozeniu, ze wszyscy uczestnicy planowania przestrzennego tworzą jakis
system, to jest to na pewno system:
 otwarty,
 dynamiczny,
 złozony237.
Jego otwartosc i dynamika wynikają z wymiany między tym systemem a innymi
systemami zewnętrznymi. Jego złozonosc wynika z rozproszenia uczestnikow, natomiast
„Szara strefa” jest pojęciem zaczerpniętym z nauk ekonomicznych (ang. shadow economy) i oznacza
gospodarkę, ktora obejmuje działania niezakazane przez prawo, ale jednak ukrywane z powodu chęci
uniknięcia obciązen podatkowych, celnych itp.
237 Por. Sadowski W., Podstawy ogolnej teorii systemow. Analiza logiczno-metodologiczna. PWN, Warszawa
1978.
236
133
dynamika – ze zmiennosci i niestabilnosci jego elementow (uczestnikow) oraz struktury
wewnętrznej.
Pewnym problemem są relacje i sprzęzenia między elementami systemu
a elementami innych systemow, wyodrębnionych zgodnie z innymi typologiami. Mają
one bardzo zroznicowany charakter i siłę. Między klientami i konsumentami będą one
bardzo słabe. Nie wyklucza to jednak silnych relacji i oddziaływan klientow
i konsumentow z innymi jednostkami spoza systemu uczestnikow planowania
przestrzennego. Uczestnik zaliczony do grupy klientow lub konsumentow moze
pozostawac w silniejszych relacjach i sprzęzeniach z innymi jednostkami spoza tak
zdefiniowanego systemu. Na przykład przedsiębiorca będący typowym konsumentem
planowania przestrzennego moze pozostawac w słabych relacjach i sprzęzeniach
z innymi konsumentami, ale za to w znacznie silniejszych z innymi przedsiębiorcami
(wspołpracującymi kooperantami lub konkurentami).
Przy załozeniu, ze wszyscy uczestnicy planowania przestrzennego tworzą pewien
system to celowe jest wyodrębnienie w jego obrębie dwoch roznych podsystemow:
uczestnikow aktywnych oraz biernych. Ten pierwszy jest zdecydowanie łatwiejszy do
opisania, zbadania i przeanalizowania. Ten drugi – znacznie trudniejszy, gdyz uczestnicy
bierni są ze sobą bardzo słabo zintegrowani. Paradoks polega na tym, ze jednoczesnie
jest to grupa, ktora powinna byc najbardziej zainteresowana efektami planowania
przestrzennego.
Teoria systemow nie opisuje zbyt dobrze grupy uczestnikow planowania przestrzennego. Nalezy zastanowic się czy istnieją inne teorie, ktore lepiej opisywałyby ten zbior.
11.5. Uczestnicy jako „gracze” planowania przestrzennego
Mozliwą i bardzo „nosną” teorią pomocną i mozliwą do zastosowania w opisie zbioru
uczestnikow planowania przestrzennego jest teoria gier238. Jest to teoria matematyczna.
Opisuje ona w sposob zmatematyzowany sytuacje wspołdziałania (konfliktow lub
wspołdziałania) między uczestnikami, z ktorych kazdy, będąc graczem stawia sobie
okreslone cele. Teoria gier zajmuje się typologią roznych form i rodzajow gier, zachowan
graczy oraz ich strategii. Jest teorią często stosowaną w naukach społecznych,
politycznych i gospodarczych, a jednoczesnie chętnie uzywaną do opisywania wielu
roznych zjawisk z praktyki zycia codziennego.
Powszechnosc jej stosowania moze przypominac swego rodzaju „modę” na ogolną
teorię systemow konca lat 60. ubiegłego wieku. Do modnych teorii, zwłaszcza tych, ktore
opisują wszystko nalezy jednak odniesc się z duzą rezerwą. Mogą one niesc wiele
pułapek tzw. łatwych interpretacji. Niemniej jednak istnieje wiele przesłanek, analogii
i podobienstw skłaniających do podjęcia proby adaptacji teorii gier do planowania
przestrzennego. Zamierzeniem pracy nie jest jednak taka adaptacja239. Interesujące
Teoria gier – jest to teoria matematyczna opisująca sytuacje konfliktowe między graczami
(uczestnikami), w ktorych wynik uzyskany przez jednego gracza (uczestnika) jest wynikiem decyzji
podejmowanych przez niego, a takze przez innych graczy (uczestnikow) [za:] Giaur, Rostanski T., Drozd
M., Teoria gier, [www.giaur.qs.pl, 2012].
239 Proby takie były juz podejmowane wczesniej, wsrod takich publikacji (prac) znajduje się przede
wszystkim „Gra w miasto” Czesława Bieleckiego, niebędąca pracą naukową, ale zbiorem esejow dotyczących tematow związanych z problemem zarządzania przestrzenią miasta. Publikacja ta wywołała
238
134
byłoby jednak postawienie hipotezy o pewnych analogiach, jakie występują na poziomie
teoretycznym między uczestnikami procesow planowania przestrzennego, ktorych
mozemy utozsamiac z graczami w teorii gier.
Pierwszym ograniczeniem, ktore moze wpływac na mozliwosci zastosowania teorii
gier do opisywania procesow planowania przestrzennego jest fakt, ze planowanie
przestrzenne jest procesem bardzo złozonym angazującym aktywnosci wielu roznych
uczestnikow. Złozonosc tego procesu jest tak duza, ze niezwykle trudno opisac go za
pomocą jakichkolwiek modeli matematycznych, jakimi operuje teoria gier. Pomimo tego
myslenie matematyczne jest poządane w opisywaniu planowania przestrzennego oraz
innych zjawisk swiata racjonalnego, o czym mowa była w załozeniach do pracy240.
Jezeli planowanie przestrzenne potraktowane zostanie jako gra w sensie matematycznym, to jest to gra:
 wieloosobowa; angazująca więcej niz dwoch graczy/uczestnikow,
 kooperatywna; w ktorej gracze/uczestnicy mogą między sobą zawierac koalicje
i porozumienia,
 o sumie niezerowej; w ktorej wygrana jednego gracza/uczestnika nie musi wiązac
się z identyczną stratą drugiego (lub innych) graczy/uczestnikow, mozliwe są
wygrane wszystkich graczy/uczestnikow,
 o pełnym dostępie do informacji; w ktorej gracze/uczestnicy znają cele swoich
przeciwnikow (innych gracy/uczestnikow).
Uczestnikom planowania przestrzennego w teorii gier odpowiadac będą gracze.
Mowimy tu o pojęciu „graczy” w sensie matematycznym, a nie w sensie potocznym, czy
nawet słownikowym. Graczem w sensie słownikowym jest osoba biorąca udział w grze.
Przy załozeniu, ze gdyby planowanie przestrzenne było grą o cechach wymienionych
wyzej, uczestnik planowania przestrzennego byłby w istocie graczem w rozumieniu
matematycznym, a nie potocznym. Chociaz pewne cechy tego drugiego takze moze
posiadac.
Wielosc uczestnikow planowania przestrzennego oraz ich rozproszenie nalezą do
zbioru waznych cech planowania przestrzennego jako „gry”.
Planowanie przestrzenne moze byc potraktowane jako gra wieloosobowa, czyli jako
gra, ktora angazuje więcej niz dwoch graczy. Zgodnie z załozeniami poczynionymi na
początku ustalono, ze planowanie jest pewną praktyką organizacyjną, ktora angazuje
wielu uczestnikow. Nie jest mozliwe prowadzenie procesu planistycznego, w ktorym
ktorys z uczestnikow, opisany wczesniej, nie brałby udziału. Nie jest mozliwe
planowanie, w ktorym nie będzie istniec podmiot, wspołpodmioty. Nie jest praktycznie
mozliwa takze taka sytuacja, w ktorej nie istniałaby grupa partycypantow; a juz na
pewno nie jest mozliwy brak klientow czy konsumentow. Wielosc uczestnikow/graczy
wynika zatem wprost z załozen poczynionych na wstępie.
Planowanie przestrzenne jest tez grą kooperatywną, to znaczy taką, w ktorej nie jest
wykluczone, ani zabronione nawiązywanie wspołpracy między uczestnikami/graczami.
W praktyce taka wspołpraca jest nie tylko niezabroniona, ale wręcz oczekiwana czy
wymagana241. Mozna smiało postawic tezę, ze o skutecznosci w osiąganiu swoich
spore zainteresowanie i duzą popularnosc, a sam jej tytuł była bardzo inspirujący dla dalszych badan.
Przy ontologicznym załozeniu, ze swiat, w ktorym zyjemy to swiat racjonalny, mozliwe jest stosowanie
do jego opisu wszelkich metod i teorii matematycznych.
241 Wymagania takie mogą byc nałozone wprost na mocy przepisow prawa. W polskim systemie prawa
przyjęcie pewnych dokumentow, w tym takze między innymi miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego jest mozliwe wyłącznie po uzyskaniu odpowiednich uzgodnien innych instytucji
i organow. Formuła taka moze byc uznana za przykład wymuszonej wspołpracy.
240
135
okreslonych celow decydowac moze wola i chęc wspołpracy z innymi uczestnikami.
Wspołpraca taka moze miec rozny charakter w zaleznosci od tego między, ktorymi
uczestnikami/graczami planowania przestrzennego jest nawiązywana. Analiza
mozliwosci takiej wspołpracy między uczestnikami planowania przestrzennego oraz
identyfikacja pol wspołdziałania (w ujęciu podmiotowym oraz przedmiotowym) będzie
przedmiotem dalszych rozwazan.
W klasycznym juz ujęciu oraz zgodnie z przyjętymi załozeniami oraz definicją
planowania przestrzennego, jest ono grą o sumie niezerowej, to znaczy taką, w ktorej
wygrana jednego gracza nie musi wiązac się z przegraną drugiego. W matematycznym
ujęciu suma wygranych ujętych w macierz jest rozna od zera. W potocznym ujęciu moze
to byc taka gra, w ktorej wszyscy uczestnicy/gracze mogą wygrac lub przegrac. Na polu
planowania przestrzennego mozemy z łatwoscią wyobrazic sobie sytuację, w ktorej
podmiot, wspołpodmioty, partycypanci oraz wszyscy uczestnicy bierni wygrywają.
Kazdy z uczestnikow/graczy wygrywa, dla ktorego głownym miernikiem jest osiągnięcie
wyznaczonych przez siebie celow. Cele te oczywiscie mogą byc rozne, ale jednoczesnie
nie mogą byc sprzeczne, gdyz wtedy osiągnięcie przez jednego uczestnika wyznaczonego
celu musiałoby się wiązac ze stratą drugiego. Zatem byłaby to sytuacja gry o sumie
zerowej. Sytuacja, w ktorej wszyscy uczestnicy osiągają sukces polegac będzie na
osiągnięciu głownych, zobiektywizowanych celow planowania przestrzennego, o ktorych
mowa była w załozeniach do pracy. Osiągnięcie celow zobiektywizowanych nie wyklucza
jednoczesnie osiągania celow partykularnych przyjętych przez kazdego z uczestnikow.
W ten sposob osiągnięcie celu ogolnego, jakim jest ład przestrzenny nie będzie
wykluczac osiągnięcia innych celow partykularnych (przyjmowanych np. przez klientow
lub partycypantow), polegających np. na przeznaczeniu pod zabudowę okreslonych
nieruchomosci.
Planowanie przestrzenne moze byc wreszcie traktowane jako gra o pełnym dostępie
do informacji. Wymog takiej pełnej dostępnosci wynika z załozen planowania
przestrzennego, rozumianego jako działanie praktyczne, w pełni przejrzyste
i transparentne dla wszystkich uczestnikow, nie wyłączając z tego nawet uczestnikow
biernych. Udział w procesie planistycznym oraz dyskusja prowadzona w ramach
procesow planowania przestrzennego nie mogą odbywac się bez pełnego dostępu do
informacji. Jest to warunkiem koniecznym w podjęciu dyskusji. Nie jest mozliwa
konstruktywna dyskusja, w ktorej niektorzy uczestnicy dysponowac będą ograniczonym
dostępem do takich informacji.
Kolejnym warunkiem zakwalifikowania planowania przestrzennego jako gry
o pełnym dostępie do informacji jest znajomosc celow wszystkich uczestnikow
planowania. W planowaniu przestrzennym cele ogolne są znane, gdyz one definiują całe
planowanie. Znajomosc celow partykularnych przyjętych przez poszczegolnych
uczestnikow / graczy nie zawsze jednak jest pełna. Moze zdarzyc się sytuacja, w ktorej
uczestnicy nie będą w pełni szczerze ujawniac swoich celow. Byc moze niektorzy z nich
będą chcieli osiągac cele, ktore nie będą znane innym uczestnikom. Mogą byc one
lokowane poza domeną planowania przestrzennego. Jezeli jeden z uczestnikow
podejmie starania o przeznaczenie danej, np. własnej, nieruchomosci na cele zabudowy,
tylko i wyłącznie w celach spekulacyjnych, to jest to cel w zasadzie ekonomiczny
(a własciwie spekulacyjny), a nie przestrzenny. Takie cele mogą nie byc ujawniane ani
znane innym uczestnikom planowania.
Planowanie przestrzenne nie jest więc w idealnym matematycznym ujęciu grą
o pełnym dostępie do informacji. W pewnych zakresach dostęp ten jest lub powinien byc
pełny, bez ograniczen. Dotyczy to informacji o stanie istniejącym lub o celach ogolnych.
136
W zakresie celow partykularnych dostęp do informacji ma charakter postulatywny i nie
zawsze jest osiągany.
Planowanie przestrzenne nie jest procesem, ktory jestesmy w stanie w pełni opisac
za pomocą prostych teorii matematycznych. Prawdopodobnie konieczne byłoby
sięgniecie do bardziej skomplikowanych konstrukcji matematycznych. Istnieje jednak
wiele cech wspolnych, lub podobnych między teorią matematyczną a praktyką
planistyczną. Podobienstwa te mogą wspierac zrozumienie pewnych zachowan
i procesow planowania.
Podsumowanie
1. Uczestnicy planowania przestrzennego tworzą pewne grupy typologiczne różniące się
liczebnością, oddziaływaniem między ich członkami, regułami i zasadami działania
wewnętrznego, strukturą organizacyjną, stopniem zachowania jedności na zewnątrz
oraz rolą przywódcy.
2. Uczestnicy planowania przestrzennego tworzą razem system złożony o wysokim stopniu
rozproszenia.
3. Rozproszeniu uczestników planowania towarzyszy rozproszenie przyjmowanych przez
nich celów i strategii oraz używanych narzędzi działania.
4. Prawdopodobna jest hipoteza, że do opisu niektórych zjawisk zachodzących między
uczestnikami planowania przestrzennego dopuszczane jest zastosowanie matematycznych modeli zaczerpniętych z teorii gier.
137
12. POLA WSPÓŁDZIAŁANIA UCZESTNIKÓW PLANOWANIA
Przyjęta typologia grup uczestnikow planowania przestrzennego jest jedynie
przyczynkiem do dalszych badan. Mogą one wzbogacic zarowno wiedzę teoretyczną na
temat procesow zachodzących w obrębie planowania przestrzennego, jak i praktykę
planistyczną. Pola wspołdziałania między uczestnikami planowania przestrzennego
mogą byc analizowane zarowno w ujęciu podmiotowym, jak i przedmiotowym.
W ujęciu podmiotowym analizie poddany moze byc charakter pol wspołdziałania
między poszczegolnymi uczestnikami planowania przestrzennego. Mozliwe jest przeprowadzenie analizy, w ktorej oddzielnie badaniom zostanie poddana kazda kombinacja par
uczestnikow oraz zachodzących między nimi relacji. Tak przeprowadzone badanie nie
będzie jednak w stanie przeanalizowac kazdej mozliwej sytuacji wspołdziałania
w obrębie systemu planowania przestrzennego. Pola wspołdziałania mogą dotyczyc
ponadto dowolnej (większej od dwoch) liczby uczestnikow. W teoretycznym przypadku
liczba uczestnikow planowania działających jednoczesnie, w jednym polu moze byc
bardzo duza.
W ujęciu przedmiotowym analizie mogą byc poddane domeny, dziedziny
wspołdziałania uczestnikow planowania. Analiza domen w ujęciu przedmiotowym
będzie do pewnego stopnia niezalezna od analizy w ujęciu podmiotowym. Niezaleznie
od tego, jaki będzie charakter i miejsce w typologii systemu uczestnikow planowania
przestrzennego, pewne domeny wspołdziałania będą niezmienne i niezalezne.
W dalszej częsci pracy przedstawiono ogolne pola wspołdziałania uczestnikow.
Przedmiotem analiz nie były szczegolne przypadki z zakresu praktyki planowania
przestrzennego, ani instrumenty działania poszczegolnych uczestnikow. Analiza pol
wspołdziałania tylko bardzo ogolnie wiąze się z praktyką systemu planowania
przestrzennego w Polsce. Kazde z pol wspołdziałania moze byc niejako „wypełniane”
roznymi czynnosciami, działaniami, akcjami, pismami itp.
Przedstawiona typologia uczestnikow, a takze ich pol wspołdziałania moze byc
narzędziem badawczym roznych, krajowych systemow planistycznych.
12.1. Pola współdziałania w ujęciu podmiotowym
Pole wspołdziałania nalezy rozumiec tu jako obszar, w ktorym aktywnosci
poszczegolnych uczestnikow planowania przestrzennego nachodzą na siebie, tworząc
wspolne pole lub „arenę” działan i interakcji. W praktyce pola te nie zawsze wiązą się ze
wspołdziałaniem w potocznym i słownikowym znaczeniu tego słowa, a raczej z roznymi
interakcjami, występującymi między uczestnikami. Zgodnie ze Słownikiem Języka
Polskiego wspołdziałanie to zarowno „wspolne działanie z kims”, jak i „funkcjonowanie
138
w powiązaniu z kims” 242 . W niniejszej monografii i w jej tytule uzyto słowa
„wspołdziałanie” w znaczeniu szerszym, czyli rozumianym jako „funkcjonowanie
i działanie jednego uczestnika w powiązaniu z funkcjonowaniem i działaniem drugiego
uczestnika lub innych uczestnikow planowania przestrzennego. Między uczestnikami
dochodzi zatem do pewnych interakcji, ktorych przejawem moze byc zarowno zgodne
wspołdziałanie, wspołpraca, jak i spor.
Pola wspołdziałania uczestnikow planowania przestrzennego wynikają z funkcjonującego systemu planistycznego, rozumianego jako system roznego rodzaju
dokumentow planistycznych, procedur i praktyk planistycznych regulowanych
przepisami prawa oraz tzw. dobrą praktyką planistyczną. Pojęcie systemu planowania
przestrzennego jest zatem (w tym ujęciu) węzsze od pojęcia samego planowania
przestrzennego, ktore opisano w załozeniach do pracy. Pola wspołdziałania uczestnikow
planowania oraz ich charakter wynikają bezposrednio z cech samych uczestnikow oraz
systemu planowania przestrzennego. Miejsce kazdego uczestnika okreslone jest przez
system planistyczny. Własnie to miejsce wpływa na pozycję wyjsciową do
wspołdziałania z innymi uczestnikami.
Do opisu relacji między poszczegolnymi uczestnikami planowania przestrzennego
uzyteczne jest zastosowanie koncepcji reguł243, opartych na:
 pozycji; okreslającej miejsce danego uczestnika w systemie planowania
przestrzennego, reguła ta jest punktem startu do dalszych analiz; była ona
przedmiotem analiz zawartych w poprzednim rozdziale,
 dostępie; okreslającej mozliwosc danego uczestnika wykorzystania roznego
rodzaju zasobow, w tym takze informacji oraz pol działania,
 władzy; okreslającej zakres dostępu danego uczestnika do okreslonych
instrumentow, w tym do instrumentow władzy,
 stawce; okreslającej mozliwe do osiągnięcia wyniki działania uczestnikow
w ramach danych pol wspołdziałania,
 decyzji; okreslającej w jaki sposob podejmowane są decyzje w ramach danych pol
wspołdziałania, czy np. wymagana jest zgoda innych uczestnikow, czy decyzje
podejmowane są większoscią głosow czy tez podejmowane są jednostronnie,
 informacji; okreslającej zakres dostępnych informacji dla poszczegolnych
uczestnikow,
 rezultatach; okreslających korzysci i koszty ponoszone przez uczestnikow.
W kazdym z pol wspołdziałania dwoch lub większej liczby uczestnikow, kazdy z nich
wnosi okreslone aktywnosci, zachowania (input). W trakcie wspołdziałania wypracowane są pewne schematy działania (throughput), a ich wynikiem jest efekt (output)244.
12.1.1. Pola współdziałania między podmiotem a współpodmiotami
Podmiot zajmuje szczegolne miejsce w systemie planistycznym. Podmiotem jest
jednostka o specyficznych, unikalnych cechach, o ktorych była mowa wyzej, a ktore
Słownik Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007.
Koncepcja reguł została przedstawiona w Swianiewicz P., Klimska U., Mielczarek A., Nierowne koalicje –
liderzy miejscy w poszukiwaniu nowego modelu zarządzania rozwojem, Wydawnictwo Naukowe
„Scholar”, Warszawa 2004. Zaprezentowana koncepcja dotyczy aktorow (a nie uczestnikow) oraz aren
(a nie pol wspołdziałania).
244 Por. Back H., The Complementarity of Urban leadership and Community, working papers, School of
Public Administration, Goeteborg University, Goeteborg 2004-2008.
242
243
139
rzutują na pozycję wyjsciową uczestnika. Wyrozniającymi są jej cechy organizacyjne
i kompetencyjne. Bez aktywnej postawy podmiotu planowania przestrzennego nie jest
mozliwe prowadzenie zadnych procesow i procedur planistycznych.
Podmiot ma kompetencje inicjujące oraz sterujące całym procesem planistycznym.
Posiada tez pełnię „władztwa planistycznego” lub ma największy w nim udział sposrod
wszystkich uczestnikow. Pomimo swoich szerokich kompetencji, podmiot nie jest
w stanie działac bez udziału innych uczestnikow, a takze bez wspołdziałania z nimi.
Wspołdziałanie to jest często wymuszane, przez wymagania prawne lub merytoryczne.
Motywacja do wspołdziałania moze byc tez chęc podniesienia skutecznosci planowania.
Zgodnie z koncepcją reguł zarowno podmiot, jak i wspołpodmioty posiadają podobny
dostęp do okreslonych pol wspołdziałania, podobny zakres władzy.
Polem wspołdziałania między podmiotem a wspołpodmiotami w sensie czynnosciowym jest:
 wymiana informacji,
 wnioskowanie,
 opiniowanie i uzgadnianie decyzji,
 wspołzarządzanie przestrzenią,
 kontrolowanie.
Wymiana informacji przebiega w obydwu kierunkach. Ich zro dłem jest zarowno
podmiot jak i wspołpodmioty. Informacje te mają rozny charakter, zarowno ogolny, jak
i specjalistyczny. Zrodłem informacji specjalistycznych o stanie istniejącym przestrzeni
jest z reguły monitoring prowadzony przez administrację specjalną (wspołpodmioty)245.
Rozne informacje specjalistyczne są agregowane i konfrontowane na poziomie ogolnym.
Jednostką odpowiedzialną za nich integrowanie jest lub powinien byc podmiot.
Następnie mogą byc zwrotnie przekazywane wspołpodmiotom oraz innym uczestnikom.
Waznym zadaniem stojącym przed podmiotem jest ich rozpowszechnianie w przekazie
(języku) niespecjalistycznym wszystkim uczestnikom planowania przestrzennego.
Istotnym załozeniem jest to, ze zrodłem informacji kierowanych do innych uczestnikow
musi byc podmiot. Rola innych uczestnikow w przekazywaniu informacji jest
fakultatywna, jednak, kazdy inny uczestnik planowania jest odbiorcą takich informacji.
Drugim, istotnym polem wspołdziałania między podmiotem a wspołpodmiotami jest
wnioskowanie. Jest to czynnosc podejmowana częsciej przez wspołpodmioty, ktore
kierują swoje wnioski do podmiotu, jako tego uczestnika, ktory posiada z definicji
większe „władztwo planistyczne”. Wnioski te dotyczą inicjowania procesow planistycznych lub uwzględnienia pewnych celow szczegołowych246. Rola podmiotu w tym polu
jest ograniczona, chociaz nie jest wykluczona sytuacja, w ktorej podmiot wnioskuje
o rozwiązanie pewnych kwestii szczegołowych przez ktorys ze wspołpodmiotow.
Działanie takie moze byc traktowane jako element wspołzarządzania przestrzenią.
Informacje specjalistyczne są generowane przez instytucje wyspecjalizowane. W polskim systemie
prawa instytucjami takimi są np. Regionalni Dyrektorzy Ochrony Srodowiska, Regionalne Zarządy
Gospodarki Wodnej, Dyrekcje Lasow Panstwowych, Urzędy Statystyczne. W praktyce tego typu instytucji
jest wiele. Zakres informacji zbieranych, gromadzonych przez nie jest ogromny. Sytuacja taka jednak
sprzyja znacznemu rozproszeniu informacji. Daleko idąca specjalizacja prowadzi do trudnosci
konfrontowania oraz analizowania danych. Pewnym krokiem do integracji danych mogłaby byc szeroka
baza danych z referencjami geograficznymi, np. w obrębie systemow GIS (ang. Geographical Information
System).
246 W polskim systemie prawa wnioski do administracji publicznej moze kierowac organ administracji
specjalnej, np. organ ochrony srodowiska moze wnioskowac o wprowadzenia takich ustalen
planistycznych, ktore spowodują poprawę jakosci srodowiska, a zarządca rzek i ciekow wodnych moze
wnioskowac o wprowadzenie ograniczen w dopuszczaniu do zabudowy terenow zagrozonych powodzią.
245
140
Szczegolna rola wspołpodmiotow wynika z ich kompetencji do uzgadniania
i opiniowania rozstrzygnięc i decyzji podmiotu. Pomimo ze podmiot jest uczestnikiem
posiadającym większą częsc władztwa planistycznego, to władztwo to jest ograniczane
przepisami prawa oraz stanowiskami innych uczestnikow. Na polu tym rozstrzygnięcia
i decyzje podmiotu są ograniczane stanowiskiem wspołpodmiotow. Na polu tym mogą
powstawac roznego rodzaju konflikty i spory, ktore mogą byc rozwiązywane za pomocą
instrumentow prawnych lub negocjacyjnych. W sytuacjach konfliktowych ostatecznie
rozstrzygnięcie podejmuje podmiot. Z reguły decyzje są podejmowane jednostronnie
przez podmiot lub w uzgodnieniu ze wspołpodmiotem. W sytuacjach braku uzgodnien
uczestnicy sporu mogą odwoływac się do zewnętrznego arbitra spoza systemu
uczestnikow planowania przestrzennego247.
Uzgadnianie i opiniowanie mozna rozumiec takze jako sformalizowaną postac
dyskusji prowadzonej między uczestnikami planowania przestrzennego. Jest to dyskusja,
ktora angazuje obydwie strony, zarowno podmiot, jak i wspołpodmioty. Do takiej
dyskusji włączają się takze inni uczestnicy aktywni (partycypanci) oraz, w ograniczonym
zakresie, uczestnicy bierni (klienci i konsumenci).
Zasadniczym polem wspołdziałania między podmiotem a wspołpodmiotami jest
jednak wspolne zarządzanie przestrzenią. Pomimo tego ze głownym zarządzającym
przestrzenią jest (z reguły) podmiot planowania przestrzennego, rola wspołpodmiotow
nie jest bez znaczenia, gdyz są one odpowiedzialne za pewne powierzone im obszary,
domeny, dziedziny problemowe. Rola podmiotu jest nie do pominięcia, jest to jedyny
uczestnik, ktory jest odpowiedzialny za integrację roznych działan podejmowanych
przez innych uczestnikow, w tym takze wspołpodmiotow. Podmiot planowania
przestrzennego jest odpowiedzialny za koordynację wszystkich działan prowadzonych
na odpowiadającym mu terytorium. W praktyce jednak tylko niewielka częsc tych
działan moze byc prowadzona samodzielnie przez podmiot. Konieczne jest zatem
podjęcie wspołpracy z wieloma innymi uczestnikami planowania przestrzennego,
a jednymi z wazniejszych są wspołpodmioty. Wspołdziałanie w zarządzaniu jest,
podobnie jak w innych aktywnosciach, takze wymuszone. Jezeli załozymy, ze planowanie
przestrzenne integruje działania w roznych wymiarach przestrzeni wielowymiarowej, to
własnie działanie podmiotu jest działaniem „typowo planistycznym”.
W ramach kazdej z wymienionych wyzej aktywnosci, zachodzących między
podmiotem a wspołpodmiotami podejmowane są takze inne czynnosci, ktore nazwac
mozna wzajemnym kontrolowaniem. Mają one zarowno kontekst merytoryczny, jak
i prawny. Kontrola taka jest prawnym konstruktem przyjętym w ustroju prawnym
panstwa demokratycznego. Zasada ta wynika wprost z zasady systemu
demokratycznego, w ktorym kazda władza jest ograniczona i samoograniczająca się 248;
ma własne kompetencje niekolidujące z kompetencjami innych, w tym pewne
kompetencje kontrolne, a przy tym jednoczesnie jest przedmiotem kontroli ze strony
roznych jednostek.
W polskim systemie prawa takim arbitrem są sądy administracyjne, rozstrzygające spory pomiędzy
organami administracji publicznej.
248 Samoograniczenie władzy jest jedną z fundamentalnych zasad ustrojow demokratycznych. Zgodnie z tą
zasadą władza nie podejmuje nigdy decyzji samodzielnie, ale zawsze w uzgodnieniu, po opiniowaniu lub
w partycypacji innych uczestnikow. W polskim systemie prawa kwestie te regulują przepisy rangi
ustawowej oraz Kodeks Postępowania Administracyjnego.
247
141
12.1.2. Pola współdziałania między podmiotem a partycypantami
Wsrod wszystkich aktywnych uczestnikow partycypanci zajmują szczegolne miejsce.
Nie mozna im odmowic aktywnej postawy wobec procesow i procedur planowania
przestrzennego. Aktywnosc ta jest cechą wyrozniającą partycypantow sposrod
wszystkich pozostałych uczestnikow masowych, jednak nie są oni silnie umocowani
w systemie planowania przestrzennego. Niezaleznie od tego mozna mowic o ich
umocowaniu w ramach tzw. dobrej praktyki planistycznej. W odroznieniu od charakteru
pol wspołdziałania między podmiotem, a wspołpodmiotami wspołdziałanie podmiotu
z partycypantami nie musi miec charakteru wymuszonego. Jest to działanie w większym
stopniu zalezne o woli i chęci dwoch stron. Nalezy przy tym zwrocic uwagę, ze nie są to
strony rownorzędne. W przypadku analizy pol wspołdziałania między podmiotem
a wspołpodmiotami mozna byłoby zaryzykowac twierdzenie o pewnej rownorzędnosci.
W przypadku pozycji wyjsciowej podmiot – partycypanci, mozemy co najwyzej mowic
o partnerstwie. Uczestnicy ci roznią się zakresem władztwa a takze przede wszystkim
zakresem dostępu do okreslonych pol wspołdziałania i instrumentow.
Polem do wspołdziałania między podmiotem a partycypantami w sensie czynnosciowym jest:
 przekazywanie i odbior informacji,
 wnioskowanie i rozpatrywanie wnioskow, protestow i zarzutow,
 opiniowanie,
 kontrolowanie.
W ramach tych głownych pol mieszczą się przerozne działania podejmowane przez
podmiot wobec partycypantow i odwrotnie.
Waznym zadaniem podmiotu wykonywanym w powiązaniu z innymi uczestnikami
planowania przestrzennego jest przekazywanie informacji dotyczących przedmiotu
planowania. Szczegolnie wazne znaczenie na polu wspołdziałania między podmiotem
a partycypantami ma „informowanie” Partycypanci są jedynymi uczestnikami
aktywnymi nie dysponującymi własnymi informacjami takimi, jakie na przykład sami
wytwarzają i gromadzą inni uczestnicy aktywni (podmiot oraz wspołpodmioty).
Głownymi uczestnikami będącymi zrodłem informacji merytorycznych o przedmiocie
planowania dla partycypantow są podmiot oraz wspołpodmioty.
Nie mozna pominąc faktu, ze sami partycypanci takze mogą byc zrodłem informacji
dla podmiotu planowania przestrzennego o przedmiocie planowania. Informacje te
mogą byc pozyskiwane przez podmiot i wspołpodmioty w trakcie dyskusji oraz w trakcie
przedstawiania wnioskow przez partycypantow. Nie są to jednak informacje przygotowane, spreparowane i zestandaryzowane. Ich przygotowanie wymaga odpowiedniego
przetworzenia merytorycznego oraz odpowiedniej struktury organizacyjnej uczestnika.
Warunkiem partycypowania uczestnika w procesach planistycznych jest dysponowanie odpowiednią informacją oraz przejęcie pewnych uprawnien do decydowania
od podmiotu lub wspołpodmiotow planowania. Punktem wyjscia będzie jednak zawsze
dostęp do informacji. Stroną aktywną na tym polu będzie zawsze uczestnik dysponujący
większymi zasobami informacji, czyli podmiot lub wspołpodmioty. Partycypanci są
w tym przypadku jedynie odbiorcą informacji. Aktywnosc, jaką podejmują partycypanci
polega przede wszystkim na wnioskowaniu o udostępnienie informacji.
Wnioskowanie takie jest jedną z wazniejszych aktywnosci, jakie przejawiają
partycypanci. Dotyczy ono nie tylko udostępnienia informacji, ale takze składania
wnioskow o wszczęcie procesu planistycznego, a takze o jego odpowiedni przebieg.
Zasadnicze wnioski dotyczyc jednak będą rozwiązania konkretnych problemow poprzez
142
ingerencję planistyczną podmiotu. Czasem wnioski partycypantow dotyczyc będą innych
interwencji poza sferą planistyczną, np. odnoszących się do sfery inwestycyjnej.
Wszystkie rodzaje wnioskow są składane do uczestnika posiadającego większy zakres
władztwa planistycznego. Są zatem składane przede wszystkim do podmiotu oraz,
w mniejszym zakresie, do wspołpodmiotow. Rola podmiotu nie ogranicza się jednak
tylko do odbierania wnioskow, ale takze obejmuje ich analizowanie i rozpatrywanie.
Proces składania i rozpatrywania wnioskow angazuje obydwie strony, zarowno podmiot,
jak i partycypantow. Proces ten moze byc elementem formalizującym dyskusję, w ktorej
uczestniczyc mogą takze inni uczestnicy planowania przestrzennego. W ramach
wnioskowania miesci się takze składanie uwag, protestow i zarzutow, ktorą mają
podobną formę, są jednak inaczej umiejscowione w procedurze planistycznej.
Partycypanci, obok wspołpodmiotow, są waznym uczestnikiem planowania, ktory
pełni funkcje kontrolne wobec podmiotu. Kontrolowanie to odbywa się poprzez wiele
roznych aktywnosci. Partycypanci posiadający pewne kompetencje mogą wypracowywac swoje własne opinie, a następnie przedstawiac je innym uczestnikom planowania, w tym przede wszystkim podmiotowi. Zdolnosc i umiejętnosc do wypracowywania opinii przez partycypantow są zalezne od ich zdolnosci i struktury organizacyjnej.
Od struktury organizacyjnej partycypanta zalezec będzie sposob podejmowania decyzji
oraz rozwiązywania sporow między podmiotem a partycypantem.
Jak wspomniano wyzej, szczegolnym partycypantem jest społecznosc lokalna249,
ktora nie ma własnej, odrębnej struktury organizacyjnej zdolnej do wypracowania
własnych (uzgodnionych wewnętrznie) opinii. Inni partycypanci tworzący trwałe
struktury organizacyjne mogą w sposob bardziej formalny włączac się w proces
planowania przestrzennego. Opinie te mogą dotyczyc stanu istniejącego przestrzeni,
projektow zmiany tego stanu, dokumentow planistycznych, a takze ogolnej oceny
sposobu działania podmiotu i innych uczestnikow planowania przestrzennego.
Oczekiwanym modelem wspołdziałania między podmiotem a partycypantami
społecznymi jest „CULCI” (ang. Complementary of Urban Leadership and Community)250.
W modelu tym dochodzi do bliskiej wspołpracy między podmiotem planowania
przestrzennego a społecznoscią lokalną, ktore podejmują działania komplementarne
i uzupełniające się. W ramach modelu „CULCI” społecznosci partycypujące mogą
zajmowac w dyskusji postawy:
 partycypantow/wyborczych,
 partycypantow/klientystycznych,
 partycypantow/dyskutujących (homo politicus)251.
W sytuacjach konfliktow celow partycypantow i podmiotu, wiązące będzie
ostateczne stanowisko podmiotu. Podmiot w stosunku do partycypantow dysponuje
większym „władztwem planistycznym”. W sytuacji sporu między jednostką posiadającą
„władztwo planistyczne” a partycypantami mozliwe jest odwołanie się tych drugich do
innych uczestnikow lub jednostek zewnętrznych mających kompetencje arbitra.
Mowa o społecznosci lokalnej w planowaniu przestrzennym szczebla lokalnego, ale takie samo miejsce
zajmuje społecznosc regionalna w planowaniu szczebla regionalnego. W polskim systemie prawa
szczeblowi lokalnemu odpowiadają szczeble gminny i powiatowy, natomiast szczeblowi regionalnemu szczebel wojewodzki. Odpowiednikiem społecznosci na szczeblu krajowym jest społeczenstwo.
250 Back H., The Complementarity of Urban Leadership and Community, working papers, School of Public
Administration, Goeteborg University, Goeteborg 2004.
251 Typologię postaw partycypantow w dyskusji planistycznej w modelu CULCI przedstawia [Heinelt H.
2002].
249
143
12.1.3. Pola współdziałania między podmiotem a klientami
Pola wspołdziałania między uczestnikami biernymi planowania przestrzennego są
niezwykle słabo reprezentowane. Charakter pol wspołdziałania między nimi wynika
z bardzo odmiennej pozycji oraz dostępu do okreslonych instrumentow. Z załozenia
uczestnicy bierni to jednostki niewykazujące aktywnosci, niewłączające się aktywnie ani
swiadomie w proces planowania przestrzennego. Jedyną formą aktywnosci, jaką
wykazują klienci jest branie udziału w dyskusji planistycznej. Praktycznie jedynym
polem wspołdziałania między podmiotem a klientami jest własnie dyskusja oraz
wyprzedzające i rownoległe przekazywanie przez podmiot informacji. Dla klientow nie
są dostępne pola wspołdziałania, w ktorych aktywną postawę przyjmuje podmiot.
Klienci nie korzystają z większosci instrumentow, jakie są dostępne innym uczestnikom.
Dyskusja w ramach procesu planowania jest najpowszechniejszą formą aktywnosci,
łączącą wszystkich uczestnikow. Warunkiem dobrej dyskusji jest posiadanie przez
obydwie strony niezbędnych informacji. Klienci, jako uczestnicy bierni, z załozenia nie są
zrodłem zadnych istotnych informacji, są natomiast ich odbiorcą. Odbior ten odbywa się
w sposob bierny. Klienci, inaczej niz partycypanci, nie są stroną aktywnie wnoszącą
o przekazanie informacji. Przekazywanie informacji klientom następuje rowniez
w sposob bierny, nieuporządkowany i często przypadkowy. Zrodłami tych informacji są
powszechnie dostępne kanały przekazu, w tym srodki masowego przekazu. Częsc z tych
informacji dotyczy stanu przestrzeni, wiele z nich jednak dotyczy innych domen,
dziedzin aktywnosci podmiotu. Dyskusja, w ktorej biorą udział podmiot i klienci jest
z reguły nieuporządkowana i niesformalizowana. Często jednak klienci są gotowi podjąc
inne formy takiej dyskusji, aby osiągnąc większą skutecznosc działania. W momencie
podjęcia takich działan klienci przyjmują cechy partycypantow.
Nalezy jednak zauwazyc, ze pomimo tego ze klienci nie generują uporządkowanych
informacji, ktore mogłyby byc przedmiotem przekazania innym, to jednak mogą byc
swiadomie lub nieswiadomie zrodłem takich informacji, poprzez wyrazanie posrednio
lub bezposrednio swojej oceny stanu przestrzeni, projektow lub w ogole sposobow
funkcjonowania podmiotu władzy. Klienci mogą posrednio wyrazac swoją opinię oraz
ocenę dotyczącą poszczegolnych obszarow, dzielnic miasta. Ocena ta moze byc
najbardziej zobiektywizowanym miernikiem atrakcyjnosci danych przestrzeni. Klienci
będą głownym zrodłem informacji o jakosci zycia w danym miescie. A zatem przepływ
informacji między podmiotem a klientami przebiega w obydwu kierunkach, jednak są to
zupełnie rozne zakresy i formy informacji.
12.1.4. Pola współdziałania między podmiotem a konsumentami
Pola wspołdziałania między podmiotem a konsumentami są zaznaczone jeszcze
słabiej. Uczestnikow dzieli prawie wszystko, od pozycji, dostępnosci, oczekiwanych wynikow i kosztow wspołdziałania. Konsumenci są uczestnikiem masowym i biernym,
nieprzejawiającym praktycznie zadnych aktywnosci na polu planowania przestrzennego.
Na styku podmiotu i konsumentow mozemy mowic jedynie o pewnych aktywnosciach
podmiotu, ktory przekazuje informacje innym uczestnikom planowania przestrzennego,
w tym takze bezposrednio lub częsciej posrednio, konsumentom. Informacje te są przyjmowane w sposob bierny lub nieprzyjmowane są wcale. W odroznieniu od klientow
informacje te nie wywołują istotnych reakcji prowokujących dyskusję planistyczną.
144
12.1.5. Pola współdziałania między współpodmiotem a partycypantami
Pola wspołdziałania między wspołpodmiotem a partycypantami mają podobny
charakter jak w przypadku pol wspołdziałania między podmiotem a partycypantami.
Aktywnosci obydwu uczestnikow są jednak słabsze.
Polem wspołdziałania między wspołpodmiotami a partycypantami w sensie czynnosciowym jest:
 przekazywanie i odbior informacji,
 wnioskowanie i rozpatrywanie wnioskow,
 opiniowanie,
 kontrolowanie.
Przekazywanie informacji ze strony wspołpodmiotow w kierunku partycypantow
odbywa się dwoma drogami: bezposrednio oraz za posrednictwem podmiotu. Nalezy
pamiętac, ze znaczna częsc informacji tego typu ma charakter specjalistyczny. Ich odbior
przez nieprzygotowanych merytorycznie partycypantow moze byc utrudniony. Częstym
wymaganiem stawianym opracowaniom specjalistycznym jest dołączanie do nich
wyjasnien sporządzonych językiem niespecjalistycznym 252 . Tak przygotowane
informacje mogą byc kierowane bezposrednio do innych uczestnikow planowania
przestrzennego. Informacje takie mogą byc przyczynkiem do dalszych dyskusji.
W ramach takiej dyskusji partycypant moze wnioskowac przed wspołpodmiotami
o rozwiązanie pewnych problemow w przestrzeni. Wnioskowanie takie jednak rownie
często odbywa się za posrednictwem podmiotu planowania przestrzennego.
Wnioskowanie do wspołpodmiotow jest zatem zdecydowanie mniej częste, niz
wnioskowanie do podmiotu planowania. Wnioskowanie to moze odnosic się do kwestii
planistycznych i inwestycyjnych. W ramach wnioskowania miesci się takze składanie
uwag, protestow i zarzutow.
Kolejnym elementem dyskusji między wspołpodmiotami a partycypantami jest
opiniowanie przez tych drugich stanu istniejącego, projektowanych rozwiązan oraz
ogolnego sposobu działania wspołpodmiotow. Opiniowanie to jest głosem wyrazonym
w ogolnej dyskusji, ale moze tez miec charakter sformalizowany.
Działania partycypantow skierowane do wspołpodmiotow planowania
przestrzennego nie mają w takim stopniu, jak to jest w przypadku działan skierowanych
do podmiotu, charakteru kontrolnego.
W procesie planowania przestrzennego moze dochodzic do konfliktow celow
wspołpodmiotow oraz partycypantow. Ich charakter moze wynikac przede wszystkim
z charakteru celow przyjętych przez partycypanta. Rozstrzyganie takich sporow będzie
następowało przy przyjęciu stanowiska wspołpodmiotu, a zatem uczestnika
posiadającego większy zakres władztwa planistycznego. Sposob podejmowania decyzji
oraz rozwiązywania sporow będzie wynikał z charakteru i struktury organizacyjnej
uczestnikow. Rolę arbitra w konfliktach i sporach między wspołpodmiotami
a partycypantami moze przyjmowac podmiot planowania przestrzennego, niezaleznie
od instytucji systemu odwoławczego i sądowniczego.
W polskim systemie prawa wymaganie to stawiane jest np. opracowaniom z zakresu ochrony
srodowiska, Ustawa prawo ochrony srodowiska [Dz.U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627].
252
145
12.1.6. Pola współdziałania między współpodmiotem a klientami
Pola wspołdziałania między wspołpodmiotami a klientami mają charakter zblizony
do pol wspołdziałania między podmiotem a klientami. Ich charakter opiera się na dwoch
działaniach: wymianie informacji oraz włączaniu się do ogolnej dyskusji. Dyskusja
planistyczna toczy się z uwzględnieniem informacji przekazanych przez podmiot, wspołpodmioty oraz, w nieco mniejszym zakresie, przez innych uczestnikow.
Częsc z tych informacji jest przekazywana przez wspołpodmioty bezposrednio,
a częsc za posrednictwem podmiotu. Informacje te są przyjmowane w sposob bierny
przez klientow planowania. Specjalistyczny charakter informacji wytwarzanych przez
wspołpodmioty wymaga specyficznych kanałow przekazu, ktore mogą nie byc
powszechnie dostępne. Informacje takie mogą miec charakter ekskluzywny, niedostępny
uczestnikom nieprzygotowanym merytorycznie.
Dyskusja, w ktorą włączają się klienci ma charakter otwarty i niespecjalistyczny. Jej
przedmiotem są zarowno kwestie zagospodarowania przestrzeni, jak i inne kwestie
dotyczące w ogole funkcjonowania władzy, w tym podmiotu i wspołpodmiotow. Dyskusja taka moze byc takze zrodłem informacji uzytecznych dla wspołpodmiotu. Moze takze
miec charakter wychowawczy i edukacyjny dla wszystkich jej uczestnikow.
Pola wspołdziałania klientow i wspołpodmiotow nie obejmują takich czynnosci, jak
składanie wnioskow, opiniowanie czy zarządzanie. Wynika to z cech obydwu uczestnikow: ograniczonego władztwa wspołpodmiotow oraz biernej postawy klientow.
12.1.7. Pola współdziałania między współpodmiotem a konsumentami
Pola wspołdziałania między wspołpodmiotami a konsumentami są bardzo słabo
wyrazone. Konsumenci jako uczestnicy bierni nie przejawiają zadnych aktywnosci na
polu procesow planistycznych. Jedyną aktywnosc przejawiają wspołpodmioty w związku
z przekazywaniem informacji wszystkim uczestnikom planowania. Konsumenci są ich
biernymi odbiorcami. Przy załozeniu, ze są to przede wszystkim informacje
specjalistyczne, ich odbior przez konsumentow jest ograniczony i utrudniony. Informacje
te nie są więc pretekstem do dyskusji, w ktorej zabierają głos inni uczestnicy planowania
przestrzennego.
12.1.8. Pola współdziałania między partycypantami a klientami
Polem wspołdziałania między partycypantami a klientami jest jedynie przestrzen
dyskusji. Ma ona charakter powszechny. Biorą w niej udział prawie wszyscy uczestnicy
planowania przestrzennego (z wyjątkiem konsumentow). Na polu wspołdziałania
między partycypantami a klientami nie występuje w zasadzie zaden przepływ informacji
lub jest on bardzo słaby. Dyskusja między partycypantami a klientami jest prowadzona
z uwzględnieniem powszechnie dostępnych informacji, takze tych, ktore zostały wytworzone i przekazane przez podmiot i wspołpodmioty.
Pola wspołpracy między partycypantami a klientami są słabo zaznaczone takze
z uwagi na to, ze delimitacja między tymi dwoma grupami uczestnikow jest płynna.
Klienci w momencie włączenia się w proces planistyczny mogą przyjmowac cechy
partycypantow. Moze następowac swobodny i częsty przepływ ludzi między tymi
146
dwoma grupami. Moze to byc przepływ dwukierunkowy. Klienci mogą stawac się
partycypantami, a partycypanci, w momencie wyłączenia się z procesow
planistycznych – klientami. Najczęsciej jednak jedna osoba moze w pewnych sytuacjach
przejawiac cechy partycypanta , a w innych – klienta.
12.1.9. „Martwe pola” współdziałania
„Martwymi” nazywac mozna wszelkie pola, ktore nie są wykorzystane przez zadnego
z uczestnikow. Będą to więc pola w obrębie wspołdziałania kazdej dowolnej pary
uczestnikow, w ktorych nie zachodzi zadna aktywnosc zadnego uczestnika. Pola te mogą
byc „arenami” działania jednego uczestnika nie będąc dostępnymi dla innych. Są
dostępne tylko dla jednego uczestnika. Nie są więc polami wspołdziałania, a jedynie
działania.
Między partycypantami a konsumentami oraz klientami a konsumentami nie
zachodzą zadne interakcje swiadczące o istotnych polach wspołdziałania mogących miec
wpływ na proces planistyczny. Nawet w zakresie dyskusji planistycznej nie są widoczne
zadne istotne aktywnosci angazujące tych uczestnikow. Konsumenci nie są dla klientow
partnerami do takiej dyskusji, natomiast partycypanci i klienci nie są zrodłem informacji,
ktore byłyby kierowane do konsumentow.
Między tymi trzema grupami, ktore ze względu na ich charakter nazywamy
uczestnikami masowymi, mogą zachodzic pewne przepływy polegające na przechodzeniu pewnych osob z jednej do drugiej grupy uczestnikow. O mozliwosciach przepływu jednostek z grupy klientow i partycypantow mowa było wyzej. Podobny, a nawet
częstszy przepływ moze miec miejsce między grupą klientow i konsumentow. Jednostki
zaliczane do grupy konsumentow chcące włączyc się w dyskusję stają się klientami.
Natomiast klienci wyłączający się z tej dyskusji będą przechodzic do grupy
konsumentow. Pola wspołdziałania między partycypantami i konsumentami oraz
między klientami i konsumentami są „martwymi polami” wspołdziałania planowania
przestrzennego.
Takie „martwe pola” wspołdziałania między uczestnikami planowania przestrzennego występują takze w kazdej sytuacji, w ktorej ktorys z uczestnikow nie posiada
dostępu do okreslonego pola aktywnosci lub tez przyjmuje postawę bierną, nawet
wobec aktywnosci drugiej strony. Martwym polem wspołdziałania są pola aktywnosci
klientow wobec partycypantow, innych klientow i konsumentow oraz partycypantow
wobec klientow oraz konsumentow.
12.1.10. Wewnętrzne pola współdziałania
Niezaleznie od analizy pol wspołdziałania między parami uczestnikow planowania
przestrzennego w układzie dwustronnym (jedna grupa uczestnikow z inną grupą
uczestnikow), analizie poddane mogą byc układy wielostronne (wielu uczestnikow
aktywizuje się jednoczesnie na jednym polu). Takimi wielostronnymi polami
wspołdziałania będą pola związane z roznymi czynnosciami angazującymi jednoczesnie
wielu uczestnikow, np. wnioskowanie (przepływy wnioskow), informowanie (przepływ
informacji), a takze przede wszystkim – dyskusja planistyczna.
147
Mozliwe są takze sytuacje, w ktorych analizie poddane będą pola wspołdziałania
między dwoma lub wieloma uczestnikami, będącymi członkami jednej grupy uczestnikow. Pola te będziemy nazywac wewnętrznymi polami wspołdziałania w obrębie grup
uczestnikow.
Z załozenia podmiot jest najczęsciej uczestnikiem jednoosobowym. W ramach struktury organizacyjnej podmiotu mogą jednak wyodrębniac się takie komorki, ktore będą
zachowywac swoją niezaleznosc. Z natury organizacji hierarchicznej wynikac będzie
jednak koniecznosc bardzo scisłego wspołdziałania między takimi komorkami253.
Wspołpodmiotow w planowaniu moze byc więcej. Będą nimi przede wszystkim
organa administracji publicznej o charakterze specjalistycznym odpowiedzialne za
okreslone domeny (wymiary) w ramach przestrzeni wielowymiarowej. Kazdy z nich
będzie miał własny, przypisany mu zakres obowiązkow, kompetencji oraz zakres
merytoryczny; zakres kompetencji terytorialnej oraz rzeczowej. Zakres kompetencji
terytorialnej moze byc tozsamy dla wielu roznych wspołpodmiotow, natomiast zakres
merytoryczny – rozny254. Pola wspołdziałania między wspołpodmiotami mają bardzo
zroznicowany charakter. Dominują jednak pola o wyraznie sformalizowanym
charakterze. Wynika to z charakteru samych uczestnikow. Wspołdziałania między
wspołpodmiotami są w częsci wymuszone, gdyz zaden z nich nie jest w stanie osiągnąc
swoich celow bez udziału innego wspołpodmiotu, a przede wszystkim bez podmiotu.
Wspołdziałanie to ma głownie charakter merytoryczny. Kazdy wspołpodmiot będzie
zmierzał do osiągnięcia swoich celow. Są to zarowno cele ogolne, zbiezne z ogolnymi
celami planowania przestrzennego, jak i cele partykularne. Spory zachodzące między
wspołpodmiotami mogą byc rozwiązywane bez zewnętrznego arbitrazu, lub przy
aktywnej postawie podmiotu.
Grupę partycypantow tworzą bardzo roznorodne jednostki, osoby, grupy osob
i organizacje. Wspołdziałanie między nimi dotyczyc moze bardzo roznych spraw
wynikających z celow kazdego z partycypantow. Takze w tym przypadku cele te mogą
miec charakter ogolny, a takze partykularny. Społecznosc lokalna partycypująca
w planowaniu przestrzennym powinna reprezentowac interes publiczny, a więc cele
ogolne. W praktyce cele prezentowane przez partycypantow mogą miec odmienny
charakter. Partycypanci działający na polu gospodarczym: przedsiębiorcy, firmy,
deweloperzy będą częsciej reprezentowac cele partykularne. Interesy partykularne
mogą tez cechowac innych partycypantow. Nie jest wykluczone, ze między tymi roznymi
celami, lokalizowanymi w obrębie roznych domen, mogą zachodzic pewne zbieznosci.
W takiej sytuacji dochodzic moze do porozumien i koalicji między partycypantami. Są
one zorientowane wokoł okreslonych celow, a zatem są koalicjami zadaniowymi. Często
między partycypantami będzie jednak dochodzic do sporow, a takze do sytuacji braku
zawiązania jakichkolwiek relacji. Sytuacje konfliktowe między partycypantami będą
rozwiązywane przy udziale arbitrazu, głownie ze strony podmiotu planowania lub
zewnętrznych arbitrow spoza systemu planowania przestrzennego.
Przykładem takich komorek mogą byc wydziały lub referaty działające w ramach jednego rzędu
miejskiego lub gminnego. Działają one na podstawie okreslonego statutu i są sprawą wewnętrzną
organizacji kazdego urzędu. W kazdym urzędzie struktura taka moze byc inaczej skonstruowana. Kazda
komorka moze miec daleko idącą samodzielnosc oraz pełnomocnictwa nadane przez wojta, burmistrza
lub prezydenta miasta. Zawsze jednak komorki te są zmuszane do wspołdziałania.
254 Mozliwe jest roznicowanie zakresow kompetencji terytorialnej roznych administracji. Administracja,
w ktorej zakresie miesci się zarządzanie wodami powierzchniowymi posługuje się delimitacjami zlewni
ciekow powierzchniowych. Są to delimitacje rozne od granic administracji terytorialnej. Administracja
jednej zlewni moze obejmowac rozne jednostki administracyjne. Podobnie moze byc w przypadku
administracji gorniczej lub obrębow lesnych.
253
148
Podobnie złozoną i zdywersyfikowaną grupą uczestnikow planowania przestrzennego jak partycypanci są klienci. Wspołdziałanie między nimi moze miec takze bardzo
zroznicowany charakter zalezny od sposobu działania oraz stopnia zorganizowania
samego uczestnika. Cechą wspolną klientow jest bierny stosunek do procesow
i procedur planistycznych. Pola wspołdziałania między klientami mogą byc lokowane
w roznych domenach, z ktorych przestrzenna moze byc jedną z wielu. Klienci działający
w domenach gospodarczych będą częsciej szukac pol wspołdziałania z innymi klientami
w domenie gospodarczej. Na największą grupę klientow będą się składac osoby i grupy
osob, społecznosci nietworzące zadnych struktur organizacyjnych. Pola ich działania
będą bardzo rozproszone i rzadko zbiezne.
Tabela 7
Pola wspołdziałania między uczestnikami planowania przestrzennego, kolorem szarym
oznaczono „martwe pola wspołdziałania”
Uczestnik
aktywny /
bierny
Współpodmioty
Partycypanci Klienci
Konsumenci
Wymiana
informacji,
wnioskowanie,
opiniowanie,
uzgadnianie,
wspołzarządz.,
wzajemne
kontrolowanie
Przekazywanie
informacji,
dyskusja
Wymiana
informacji,
dyskusja
Przekazywanie
informacji
Współpodmioty
Wymiana
informacji,
wnioskowanie,
opiniowanie,
uzgadnianie,
wspołzarządz.
wzajemne
kontrolowanie
Wymiana
informacji,
wnioskowanie,
opiniowanie,
uzgadnianie,
wspołzarządz.
Przekazywanie
informacji,
dyskusja
Przekazywanie
informacji,
dyskusja
Przekazywanie
informacji
Partycypanci
Przekazanie
informacji,
wnioskowanie,
opiniowanie,
kontrolowanie,
dyskusja
Przekazywanie
informacji,
wnioskowanie,
opiniowanie,
kontrolowanie,
dyskusja
Przekazywanie
informacji,
dyskusja,
Koalicje,
negocjowanie
w przypadku
sporow
Klienci
Wymiana
informacji,
dyskusja
Dyskusja
Podmiot
Podmiot
-
Konsumenci
Zrodło: opracowanie własne.
12.2. Pola współdziałania w ujęciu przedmiotowym
Pola wspołdziałania między uczestnikami planowania przestrzennego w ujęciu
przedmiotowym wynikają wprost z domen, w ktorych ci uczestnicy działają. Pola
149
wspołdziałania nalezy w tym miejscu utozsamiac z domenami działania poszczegolnych
uczestnikow. Zgodnie z poczynionymi na wstępie załozeniami oraz definicją przestrzeni
wielowymiarowej wymiary (domeny) podzielic mozna na trzy zasadnicze grupy:
 wymiar społeczny i polityczny,
 wymiar ekonomiczny i gospodarczy,
 wymiar przestrzenny i srodowiskowy.
12.2.1. Domeny społeczna i polityczna
Planowanie przestrzenne jest działaniem publicznym, a zatem będzie zorientowane
na kwestie publiczne, w tym: polityczne i społeczne. Aktywni uczestnicy planowania
będą zmierzac do osiągnięcia wielu celow, wsrod nich zawsze wazne będą cele społeczne
i polityczne. Domeny społeczna i polityczna będą naturalną dziedziną działania
podmiotu, jakim jest administracja publiczna. Zwłaszcza administracja samorządowa
będzie zorientowana na osiąganie celow społecznych. Cele te będą lokowane w domenie
społecznej, ale osiągane będą roznymi srodkami i przy uzyciu wielu roznych narzędzi,
takze pozaspołecznych. Domena ta będzie takze wyrozniac niektorych partycypantow,
zwłaszcza tych reprezentujących grupy społeczne. W argumentowaniu swojego
stanowiska zarowno podmiot, jak i partycypanci społeczni deklarowac będą najczęsciej
zamiar osiągania celow waznych społecznie. Deklaracje te mogą miec rozne podłoze
i rozne motywacje; chęc przypodobania się wyborcom, silniejsze uwiarygodnienie się
wobec innych uczestnikow czy przedstawienie się jako uczestnika chcącego osiągac
pewne obiektywnie wazne cele społeczne.
Nalezy zwrocic uwagę, ze ogolne cele planowania przestrzennego mają w większosci
charakter społeczny, gdyz ich osiągniecie jest srodkiem do podnoszenia jakosci zycia
ludzi oraz tzw. dobrostanu ludzi. Kwestie społeczne zawsze będą nieodłącznym
składnikiem dyskusji planistycznej prowadzonej w procesie planowania między roznymi
uczestnikami. Będą więc cennym argumentem „podnoszonym” przez wszystkich
uczestnikow. Nawet partycypanci działający w domenach gospodarczych (organizacje
gospodarce, przedsiębiorcy) będą skłonni deklarowac chęc osiągania celow społecznych:
tzw. działania dla dobra wszystkich. Motywem takich deklaracji moze byc chęc lepszego
uwiarygodnienia się i skuteczniejszego osiągania celow partykularnych. Nalezy zwrocic
uwagę, ze domena społeczna moze byc domeną deklaratywną, a niestety nie zawsze
domeną faktyczną.
Pola wspołdziałania w domenie społecznej będą się wiązac z czynnosciami podejmowanymi przez uczestnikow publicznych: podmiot i społecznych partycypantow, ale takze
przez społecznych klientow oraz konsumentow. Będą wiązac się z czynnosciami
podejmowanymi przez nich w celu osiągania celow społecznych lub celow waznych ze
społecznego punktu widzenia.
Cele te będą miały zakres szerszy niz ogolne cele planowania przestrzennego. Na
przykład, waznym celem społecznym moze byc likwidacja bezrobocia lub zaspokajanie
potrzeb mieszkaniowych mieszkancow255 czy przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu. Jednym z instrumentow osiągania tych celow jest takze planowanie przestrzenne.
W obrębie celow społecznych nalezy lokowac takze cele związane z ochroną srodowiska,
jakoscią srodowiska i jakoscią srodowiska zycia i zamieszkania.
W polskim systemie prawa celem społecznym, ktorego obowiązek realizacji został nałozony na
samorządy lokalne jest „zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspolnoty samorządowej”.
255
150
Wspołdziałanie uczestnikow planowania przestrzennego polegac będzie na
budowaniu pewnych porozumien i koalicji zmierzających do osiągania tych celow.
Budowanie takiego porozumienia jest tworzeniem swego rodzaju umowy społecznej.
W domenie tej najwazniejsze miejsce zajmowac będzie w dalszym ciągu podmiot
planowania, mający „władztwo planistyczne”, czyli organ publicznej administracji
samorządowej. Będzie to uczestnik, w ktorego gestii lezec będzie inicjowanie takich
porozumien i umow społecznych.
Powstają pytania czy domena społeczna moze byc polem wspołdziałania innych
uczestnikow? Czy jest mozliwe osiąganie celow społecznych bez udziału podmiotu
planowania? Na te pytania nalezy odpowiedziec twierdząco. Takze inni uczestnicy mogą
osiągac cele w obrębie domeny społecznej; mogą je osiągac bez udziału podmiotu
planowania, pod warunkiem jednak, ze nie dotyczą one procesow i procedur
planistycznych, gdyz, zgodnie z poczynionym załozeniem, wymagają aktywnej postawy
podmiotu. Inni uczestnicy mogą działac na polu społecznym 256. Cele zaspokajania
potrzeb mieszkaniowych czy ograniczania bezrobocia mogą byc realizowane na przykład
przez organizacje gospodarcze (przedsiębiorcow, deweloperow). Nie będą to jednak ani
cele głowne tych uczestnikow, ani głowne domeny ich działania. Będą to często działania
realizowane w obrębie domeny społecznej, ale tylko w częsci będzie mozna je zaliczyc
do sfery planowania przestrzennego.
Miernikiem „uspołecznienia” domeny działania moze byc stosunek (proporcja) celow
społecznych do innych. Jezeli podmiot będzie realizował głownie cele społeczne, takze
te, ktore nie przynoszą zadnych profitow ekonomicznych czy nawet per saldo są stratą
ekonomiczną257, to bez wątpienia jego domeną działania będzie domena społeczna.
Jezeli jednak cele społeczne są osiągane „przy okazji” działan przynoszących zasadnicze
korzysci (takze ekonomiczne) to głowną domeną jego działania nie jest domena
społeczna.
Podmiot planowania moze jednak podejmowac się takich działan, ktore będą
angazowac uczestnikow niedziałających w domenie społecznej, w celu osiągania celow
społecznych. Przykładem takiego wspołdziałania moze byc partnerstwo publiczno-prywatne258. Partnerstwo takie jest przykładem wspołdziałania dwoch uczestnikow
działających w roznych domenach, z ktorych kazdy osiąga swoje cele, przy czym dla
uczestnika publicznego będą to zawsze cele społeczne.
12.2.2. Domeny ekonomiczna i gospodarcza
W ramach ogolnych celow planowania przestrzennego znajdują się takze cele
typowo ekonomiczne. Jednym z nich jest rownowazenie rynku oraz tworzenie
warunkow rozwoju. Planowanie przestrzenne jest więc lokowane nie tylko
w srodowisku struktur politycznych (demokratycznych) oraz takze w srodowisku gospoPrzykładem takich organizacji typowo społecznych są roznego rodzaju organizacje pozarządowe
(NGO), realizujące najczęsciej działania non profit, zgodne z celami społecznymi.
257 Zadania własne samorządu lokalnego w Polsce składają się głownie z takich nieprzynoszących zyskow
działan, ktore jednak muszą byc wykonywane, bez ktorych nie moze funkcjonowac sprawnie zadna
społecznosc; por. Ustawa o samorządzie terytorialnym, Ustawa o samorządzie terytorialnym
[Dz.U. z 1990 r. Nr 16, poz. 95].
258 W polskim systemie prawa kwestie partnerstwa publiczno-prywatnego, zwanego potocznie formułą
„PPP” regulowane są ustawowo w Ustawie o partnerstwie publiczno-prywatnym [Dz.U. z 2009 r. Nr 19,
poz. 100].
256
151
darki liberalnej. Załozenie to nie jest jednak wymagalne. W rozdziale dotyczącym
ewolucji teorii i praktyki planowania przestrzennego wykazano, ze planowanie
przestrzenne mogło rozwijac się w srodowisku roznych systemow politycznych
i ekonomicznych. W ich obrębie mogło osiągac fazy konsolidacji i standaryzacji. Systemy
planistyczne w roznych modelach gospodarczych będą roznic się od siebie, będą mogły
jednak działac na podobnym poziomie sprawnosci i skutecznosci.
W załozeniach okreslono jednak, ze przedmiotem pracy jest system demokratyczny
oraz system gospodarczy oparty na gospodarce wolnorynkowej. Gospodarka taka opiera
się na demokratyzacji własnosci, srodkow produkcji. Gospodarkę taką mozemy nazwac
gospodarką autonomiczną, to znaczy taką, ktora opiera się na następujących zasadach:
 w gospodarce dominuje własnosc prywatna,
 podmioty gospodarcze podejmują wszystkie decyzje autonomicznie i suwerennie.
Gospodarka autonomiczna jest przeciwstawiana gospodarce centralnie sterowanej.
Cechą tej gospodarki jest wielosc roznych jednostek prowadzących działalnosc gospodarczą, niezaleznych od siebie i od władz. Kazdy z nich będzie zmierzał do osiągania
własnych celow, z ktorych większosc lokalizowana będzie w domenie gospodarczej
i w, pewnym uproszczeniu, polega na maksymalizacji zysku.
W systemie planowania przestrzennego jednostki działające w domenie gospodarczej będą znajdowac się w roznych grupach uczestnikow planowania, z wyjątkiem
uczestnikow instytucjonalnych, będących organami administracji publicznej. Organizacje
gospodarcze259 nie będą podmiotem planowania przestrzennego260. W ograniczonym
zakresie będą wspołpodmiotem planowania, a na pewno będą silnym podmiotem
procesow inwestycyjnych.
Organizacje gospodarcze będą działac najczęsciej jako partycypanci lub klienci
i konsumenci planowania przestrzennego. Najistotniejsza jest rola, jaką organizacje
gospodarcze odgrywają jako partycypanci. Organizacje takie (firmy, przedsiębiorstwa)
włączają się w proces planistyczny jako jednostki usiłujące wpłynąc na wyniki tego
procesu. Organizacje włączane są do tego procesu jako jednostki mogące wniesc do
planowania przestrzennego istotne, gospodarcze i ekonomiczne wątki. Punkt widzenia
przedsiębiorcow moze poszerzyc sposob patrzenia podmiotu i wspołpodmiotow wykonujących zadania planistyczne i moze byc istotnym wkładem w dyskusje planistyczną.
Wątki ekonomiczne dyskusji planistycznej wynikają w szczegolnosci z uwzględnienia
wartosci ekonomicznej przestrzeni. Partycypanci gospodarczy wyrazają swoje zdanie
poprzez składanie wnioskow do podmiotu oraz przez działania lobbystyczne 261.
Uczestnicy działający w domenie gospodarczej takze będą występowac w grupie
uczestnikow biernych: klientow i konsumentow. Pola ich działania jako uczestnikow
biernych w procesie planistycznym będą jednak słabo wyrazone. Ograniczac się będą do
udziału w powszechnej dyskusji planistycznej.
Argumenty podnoszone przez uczestnikow działających w domenie gospodarczej
będą miały przede wszystkim charakter ekonomiczny. Często będą one podnosic rangę
i znaczenie wskaznikow ekonomicznych, gospodarczych, jako głownych miernikow
wzrostu i rozwoju. Mogą byc one przeciwstawiane argumentom społecznym,
Jako organizację gospodarczą nalezy tu rozumiec organizację działającą w domenie gospodarczej,
a więc jest to organizacja będąca systemem realizującym cele gospodarcze.
260 Znane są modele, w ktorych władza publiczna moze przekazywac pewne zadania do wykonania lub
pewne obszary do zarządzania innym organizacjom, takze tym, ktore działają w domenie gospodarczej.
261 Zgodnie z definicją lobbing zakłada stosowanie wyłącznie działan zgodnych z prawem. W praktyce
dochodzic moze do stosowania praktyk korupcyjnych na styku przedsiębiorcy i przedstawicieli organow
administracji publicznej.
259
152
podnoszącym wagę miernikow publicznych, jakosci zycia i wskaznikow politycznych. Na
tle tych sprzecznosci moze dochodzic do sporow między uczestnikami działającymi
w domenie społecznej a uczestnikami gospodarczymi. Spory te mogą angazowac
roznych uczestnikow, a arbitrem w ich rozstrzyganiu będzie podmiot planowania lub
inna jednostka spoza systemu planowania przestrzennego.
Domena gospodarcza moze byc jednak takze domeną wspołdziałania. Cele
ekonomiczne są bez wątpienia istotne dla wszystkich uczestnikow. Wskazniki
ekonomiczne są najczęsciej deklarowanymi miernikami sukcesu. Przy tym załozeniu
moze dochodzic do nawiązywania wspołpracy gospodarczej oraz ekonomicznej między
roznymi uczestnikami procesu planistycznego. Wyzej wspomniano, ze jedną w form
takiej wspołpracy jest partnerstwo publiczno–prywatne (PPP). Mozliwe i często
podejmowane przez uczestnikow społecznych, instytucjonalnych, w tym: administrację
publiczną, są działania zmierzające do podniesienia atrakcyjnosci inwestycyjnej miasta
oraz uruchomienia takich projektow i programow, ktore zachęcac będą do inwestowania
na danym terenie. Wsparcie działan inwestycyjnych jest waznym składnikiem działania
podmiotu planowania przestrzennego.
W domenie gospodarczej uczestnicy stosują głownie instrumenty ekonomiczne, takie
jak np. wsparcie formalne, ulgi podatkowe, dotacje publiczne i inne. Mozliwe jest jednak
stosowanie takze innych instrumentow prawnych, edukacyjnych i propagandowych.
Komplementarne stosowanie tych instrumentow moze tworzyc tzw. dobrą atmosferę do
inwestowania, a takze moze byc realnym wsparciem dla uczestnikow gospodarczych.
Działania takie są upatrywane jako instrumenty rozwoju, ozywienia, dynamizacji miasta,
ale takze jako instrument rozwiązania problemow społecznych, jak np. bezrobocia,
wykluczenia społecznego, czy przestępczosci.
Podmiot planowania moze działac w kierunku włączenia uczestnikow działających
w domenie gospodarczej do wielu roznych działan zmierzających do poprawy
warunkow zagospodarowania i uzytkowania terenu, jak np. poprzez programy
rewitalizacyjne 262 , rekultywacyjne, rewaloryzacyjne. Mogą byc one realizowane
z inicjatywy podmiotu lub przy jego aktywnym wsparciu, a takze przy wspołpracy
z podmiotem lub innymi uczestnikami. Działania takie angazowac mogą tez innych
uczestnikow, jak np. uczestnikow społecznych, występujących w roli partycypantow.
12.2.3. Domeny przestrzenna i środowiskowa
Domeny gospodarcza i ekonomiczna oraz społeczna i polityczna, obok organizacyjnej, są domenami tzw. otoczenia planowania przestrzennego. Domeny przestrzenna
i srodowiskowa są rdzeniem działania planistycznego i nie nalezą do jego otoczenia,
a znajdują się w centrum zainteresowania uczestnikow planowania. Nie jest to jednak
Szczegolnie wazne pola wspołdziałania między roznymi uczestnikami są kreowane przez programy
rewitalizacji. Są one inicjowane przez podmiot publiczny, a realizowane zawsze przez wielu roznych
uczestnikow, przy aktywnej postawie podmiotu. Nalezy pamiętac, ze cele rewitalizacji są zawsze
lokowane rownolegle zarowno w domenie gospodarczej, jak i społecznej. Fałszywe jest dzielenie
rewitalizacji na rewitalizacje gospodarczą i społeczną. Rewitalizacja powinna zawsze osiągac te dwa cele
rownoczesnie: urealnienie wartosci ekonomicznej przestrzeni oraz podnoszenie jakosci jej uzytkowania.
Cele te mają sprzyjac „przywroceniu zycia” do rewitalizowanej przestrzeni. Pewnym zjawiskiem
występującym jako efekt rewitalizacji moze byc gentryfikacja przestrzeni. Jest ona często postrzegana
jako zjawisko negatywne, polegające na „wypychaniu” słabszych gospodarczo uczestnikow z przestrzeni,
ktorej wartosc w wyniku rewitalizacji została urealniona, czyli istotnie podniesiona.
262
153
domeny niezalezne od uwarunkowan zewnętrznych. Cele przestrzenne najczęsciej będą
wiązane rownoczesnie z celami gospodarczymi i ekonomicznymi oraz społecznymi
i politycznymi.
Zarowno cele społeczne, jak i ekonomiczne będą jednak realizowane w okreslonej
przestrzeni wielowymiarowej. Ich osiągnięcie będzie następowało przy uzyciu
instrumentow ekonomicznych, społecznych, a takze przestrzennych. Tak rozumiane
planowanie jest narzędziem realizacji wielu roznych celow. Celami realizowanymi
w domenie przestrzennej moze byc osiąganie ładu przestrzennego oraz racjonalizacja
wykorzystania zasobow srodowiskowych. Cele te nie są typowe, ani charakterystyczne
dla zadnego z uczestnikow. W większym stopniu są one celami realizowanymi przez
podmiot planowania przestrzennego, gdyz jest nim organ administracji publicznej
zobligowany do realizacji tych celow. Cele te jednak mogą byc osiągane wyłącznie we
wspołdziałaniu z innymi uczestnikami.
Jezeli domena przestrzenna jest typowa dla działania danego podmiotu,
a jednoczesnie przestrzen jako dobro rzadkie jest wartoscią dla wszystkich innych
uczestnikow, ktorych domeny działania są inne, to wspołdziałanie między tymi
uczestnikami jest koniecznoscią. Polem takiego wspołdziałania (wspolnym mianownikiem) dla wszystkich uczestnikow będzie domena przestrzenna. Będzie to domena,
w ktorej konfrontowane będą ze sobą rozne cele: społeczne, polityczne, ekonomiczne
i gospodarcze, a takze rozne postawy, oczekiwania, modele działania oraz narzędzia.
Domena przestrzenna będzie więc domeną nieprzypisaną jednemu uczestnikowi, ale
wszystkim. Domena przestrzenna nie będzie funkcjonowac samodzielnie, ale zawsze
jako uzupełnienie innych domen. Domena przestrzenna nie jest domeną ekskluzywną
zarezerwowaną dla okreslonego uczestnika; jest w pełni domeną inkluzywną.
12.3. Główne pola współdziałania w planowaniu przestrzennym
W ujęciu podmiotowym scharakteryzowano wiele aktywnosci podejmowanych przez
uczestnikow planowania przestrzennego. Wsrod nich znalazły się:
 informowanie,
 wnioskowanie,
 opiniowanie,
 zarządzanie,
 kontrolowanie.
Pola te okreslają tylko pewne przestrzenie aktywnosci, a nie identyfikują okreslonych
działan. W ramach kazdego z tych pol mogą byc podejmowane rozne działania
i instrumenty. W tym rozumieniu pola nie nalezy mylic z pojęciem instrumentu.
W kazdym z tych pol mozna ulokowac dalsze aktywnosci, zalezne od okreslonego
rodzaju oraz fazy planowania przestrzennego. Na przykład, samo wnioskowanie czy
składanie uwag, protestow lub zarzutow moze dotyczyc roznych kwestii, w zaleznosci od
tego czy będzie lokowane w obrębie fazy konstytutywnej czy adaptacyjnej czy
monitoringu.
Taki podział pol wspołdziałania pozwala jednak zgeneralizowac i zagregowac rozne
działania. Pięc wymienionych wyzej pol wspołdziałania mozna poddac dalszej
generalizacji i przedstawic je za pomocą uproszczonego systemu, składającego się
z trzech pol:
154
 zarządzanie,
 kontrolowanie,
 dyskusja (w skład ktorej wchodzi informowanie, wnioskowanie i opiniowanie).
12.3.1. Zarządzanie jako pole współdziałania uczestników planowania
przestrzennego
Zarządzanie przestrzenią mozna rozumiec dwojako. Z jednej strony jako działanie
organizacyjne, koordynujące; z drugiej – jako działanie inwestycyjne. Zarządzanie takie
łączy wszystkie działania polegające na realizacji pewnych zadan w okreslonej
przestrzeni.
Zarządzanie jako działalnosc organizacyjna polega przede wszystkim na stosowaniu
roznych narzędzi planistycznych, oddziałujących posrednio na przestrzen. Zarządzanie
poprzez planowanie jest obszarem aktywnosci uczestnikow planowania przestrzennego.
Oddziaływanie posrednie, w tym takze poprzez planowanie, polegac będzie na
organizowaniu oraz wpływaniu na innych uczestnikow planowania przestrzennego lub
tez uczestnikow procesow inwestycyjnych, aby rezultaty ich działania były zgodne lub
jak najblizsze przyjętym celom ogolnym. Tak rozumiane zarządzanie angazuje przede
wszystkim podmiot planowania przestrzennego oraz wspołpodmioty realizujące swoje
specjalne cele na okreslonych obszarach problemowych.
Działania inwestycyjne mozna zakwalifikowac do działan bezposrednich. Oddziaływanie bezposrednie polegac będzie na realizacji przedsięwzięc materialnych
w fizycznej przestrzeni. Tak rozumiane zarządzanie dotyczy działalnosci prawie
wszystkich uczestnikow planowania lub uczestnikow procesow budowlanych.
Rys. 10. Wspołzarządzanie jako pole wspołdziałania między wspołpodmiotami a podmiotem
planowania przestrzennego
Fig. 10. Co-management as a field of cooperation between co-originator and originator of spatial
planning
Zrodło: opracowanie własne.
Niezaleznie od rozumienia zarządzania przestrzenią, będzie ono polem wspołdziałania w pierwszej kolejnosci podmiotu oraz wspołpodmiotow planowania,
155
a w dalszej kolejnosci wszystkich uczestnikow planowania. Głowną jednostką zarządzającą będzie zatem uczestnik posiadający większy zakres „władztwa planistycznego”,
a więc – podmiot planowania. Wspołpodmioty będą włączac się w zarządzanie w scisle
okreslonych obszarach związanych z ich kompetencjami terytorialnymi i merytorycznymi. Pozostali uczestnicy będą mogli uczestniczyc jedynie na polu inwestycyjnym.
Polem wspołzarządzania w ujęciu przedmiotowym są wymiary (domeny) przestrzeni wielowymiarowej: społecznej, politycznej, ekonomicznej i gospodarczej. W praktyce
wspołzarządzanie będzie więc polegało na uzywaniu instrumentow prawnych,
ekonomicznych, społecznych. Cechą takiego wspołzarządzania winna byc komplementarnosc tych instrumentow.
Analiza zarządzania i wspołzarządzania w planowaniu przestrzennym moze byc
niezwykle obszerna i nie jest przedmiotem tej pracy.
12.3.2. Kontrolowanie jako pole współdziałania w planowaniu przestrzennym
Kolejnym polem wspołdziałania, a w zasadzie interakcji między uczestnikami jest
kontrolowanie działan podejmowanych przez uczestnikow planowania. Kontrolowanie
będzie polegało na monitorowaniu działan innych uczestnikow planowania
przestrzennego. Szczegolna forma takiego kontrolowania będzie dotyczyc monitorowania działan podejmowanych przez uczestnikow posiadających większy zakres „władztwa planistycznego”. Będzie to kontrolowanie podejmowane przez innych uczestnikow
aktywnych, takich jak wspołpodmioty oraz partycypanci w stosunku do działan
podmiotu. Kontrolowanie takie jest wpisane w powszechne praktyki struktur
demokratycznych, w ktorych władza jest ograniczana263.
Zadaniem, a jednoczesnie prawem w otoczeniu systemu demokratycznego,
uczestnikow partycypujących będzie kontrolowanie działan władzy. Dotyczyc ono będzie
szerokiego zakresu działan podmiotu, nie tylko tych, ktore są związane z planowaniem
przestrzennym. Szczegolną rolę do spełnienia w zakresie kontrolowania władzy mają
partycypanci działający w domenach społecznej i politycznej, a w szczegolnosci
partycypanci społeczni czy społecznosci lokalne. Ich kompetencje w zakresie kontrolowania działan władzy są szczegolne i są umocowane prawnie. Pewne kompetencje
kontrolne będą jednak miec takze inni partycypanci, działający takze np. w domenach
gospodarczej i ekonomicznej.
Kompetencje kontrolne wobec podmiotu mają takze wspołpodmioty. Zakres takiej
kontroli jest scisle okreslony kompetencjami wspołpodmiotu. W tym przypadku
kontrolowanie to jest skierowane w obydwie strony. Stroną kontrolującą jest zarowno
podmiot, jak i wspołpodmiot. Kazdy z nich jest takze uczestnikiem kontrolowanym.
Działania kontrolowania dotyczą w zasadzie wszystkich uczestnikow aktywnych:
podmiotu, wspołpodmiotow oraz partycypantow. Między tymi uczestnikami zachodzi
wzajemne kontrolowanie swoich działan. Kontrolowanie krzyzowe. Najsilniejsze jest
kontrolowanie działan podmiotu przez wspołpodmioty i partycypantow.
Nalezy pamiętac, ze kompetencje kontrolne ma takze sam podmiot planowania. Są to
kompetencje polegające na kontrolowaniu wszystkich uczestnikow planowania oraz
procesow inwestycyjnych działających w przestrzeni.
W systemach demokratycznych przyjmowana jest zasada władzy samoograniczającej się. W praktyce
samoograniczanie to wynika z regulacji prawnych oraz koniecznosci uzyskiwania zgod i uzgodnien
innych uczestnikow.
263
156
Rys. 11. Kontrolowanie jako pole wspołdziałania między uczestnikami aktywnymi planowania
przestrzennego
Fig. 11. Controlling as a field of cooperation between active spatial planning partakers
Zrodło: opracowanie własne.
12.4. Dyskusja jako szczególne pole współdziałania
Polem działania łączącym wiele roznych aktywnosci uczestnikow jest dyskusja. Łączy
ona przede wszystkim wymianę informacji między uczestnikami. Informacje te w dalszej
kolejnosci są podstawą do dyskusji. Pomiędzy uczestnikami planowania dochodzi do
swego rodzaju obiegu informacji. Zrodłem informacji jest praktycznie kazdy uczestnik
planowania. Najwazniejszym z nich jest jednak podmiot oraz wspołpodmioty. Swoje
miejsce w obiegu informacji mają takze partycypanci, a nawet masowi uczestnicy bierni,
tacy jak klienci. Przepływy informacji przebiegają zgodnie z ogolnie znanymi zasadami,
będącymi przedmiotem badan innych nauk264.
W planowaniu przestrzennym informacja jest przekazywana bezposrednio od
uczestnika, ktory ją wytworzył, do innych uczestnikow, a takze posrednio poprzez
innych uczestnikow, ktorzy mają prawo ją modyfikowac. Do ostatecznych odbiorcow
informacji moze docierac ona w postaci zmienionej i zniekształconej. Pewne zakresy
tych informacji są publicznie dostępne, inne zas mogą byc zastrzezone. Istnieje jednak
tendencja w prawie wymuszająca na uczestnikach obowiązek upubliczniania informacji.
W wykazach publicznie dostępnych informacji zamieszczane są wszelkie wytworzone
dokumenty i opracowania z zakresu planowania przestrzennego oraz ochrony
srodowiska265. Informacje te dotyczą opisu oraz analiz tzw. stanu istniejącego, a takze
planowanych i projektowanych rozwiązan planistycznych i projektowych. PrzekaInformacja, jej wytwarzanie oraz obieg jest przedmiotem badan tzw. teorii informacji, cybernetyki,
informatyki i matematyki dyskretnej.
265 W polskim systemie prawa obowiązek taki dotyczy prawie wszystkich dokumentow procesu planistycznego. Dodatkowym wymaganiem jest dołączanie do nich streszczen w języku niespecjalistycznym.
264
157
zywanie informacji jest tym działaniem, ktore angazuje, bez wyjątku wszystkich,
uczestnikow planowania przestrzennego.
Informacja jest punktem wyjscia do dalszej dyskusji, ktora takze moze angazowac
wszystkich uczestnikow planowania. W pewnym stopniu mogą byc z niej wyłączeni
konsumenci, jako ci uczestnicy bierni, ktorzy w najmniejszym stopniu przyjmują
postawy aktywne wobec planowania przestrzennego. Unikalnosc i nietypowosc dyskusji
wynika własnie z jej powszechnosci. Jest ona polem wspołdziałania praktycznie
wszystkich uczestnikow. Elementem tej dyskusji są takie działania, jak: wnioskowanie
i opiniowanie,
Dyskusja moze przyjmowac rozne formy: bardziej i mniej sformalizowane. Dyskusja
w skrajnie sformalizowanej postaci polega głownie na wymianie formalnych
dokumentow. Samo wnioskowanie moze odbywac się na drodze działan sformalizowanych umiejscowionych w okreslonej procedurze planistycznej, ale takze poprzez
nieformalne przekazywanie wnioskow, za posrednictwem powszechnie dostępnych
kanałow przekazu. Srodkiem takiej dyskusji mogą byc pisma, petycje, opinie, zazalenia
kierowane na pismie do podmiotu i wspołpodmiotow, ale takze otwarte formy przekazu:
felietony prasowe, blogi internetowe, plakaty, manifestacje i inne tzw. wydarzenia
miejskie. O ile sformalizowana postac dyskusji jest znana, o tyle druga – nieformalna jest
często pomijana i niedoceniana.
Sformalizowana postac dyskusji jest zazwyczaj uregulowana prawnie. Formę
przekazywania pism, ich obieg, obowiązki uczestnikow regulują ustawy oraz kodeksy
postępowania administracyjnego266. Taka forma nie jest zazwyczaj nazywana dyskusją,
a przyjmuje nazwy typowe dla procedur prawnych. Pewna specyfika tej „dyskusji”
wynika takze z tego, ze angazuje ona bardzo ograniczony zasięg uczestnikow. Wnioski
kierowane przez danego uczestnika, np. partycypanta do podmiotu, a następnie są
rozpatrywane przez ich adresata. Bardzo rzadko do takiej „dyskusji” włączane są inni
uczestnicy. Ich włączenie następuje po przyznaniu im statusu „strony” postępowania.
Sformalizowana dyskusja moze byc elementem procedur planistycznych.
Dyskusja otwarta, niesformalizowana, angazująca wielu roznych uczestnikow ma
zupełnie inny charakter. Jej przebieg nie jest regulowany ani prawnie, ani kodeksowo.
Moze ona przyjmowac rozne formy i wykorzystywac rozne kanały przekazu. Bierze
w niej udział dowolnie duza liczba uczestnikow. Na przykład, w manifestacjach
będących wyrazem stanowiska społecznosci lokalnej moze brac udział wielka liczba
ludzi. Czytelnikami artykułow prasowych i internetowych czy blogow moze byc wielka
liczba osob. Za pomocą roznych metod przekazu kazdy z nich moze wyrazac swoją
opinię. Specyficznym miejscem dyskusji są roznego rodzaju fora dyskusyjne
w Internecie. Swoje miejsce w tej dyskusji mają takze audycje radiowe i telewizyjne,
tworzone w nurcie tzw. reportazy zaangazowanych czy interwencyjnych. Tego typu
dyskusje wywołanie są pewnym konfliktem, do rozwiązania ktorego angazuje się srodki
przekazu. Powodzenie takich form dyskusji jest mocno zakorzenione w swiadomosci
społecznej i wynika z wiary, ze czego nie jestesmy w stanie załatwic w pojedynkę, to
łatwiej w grupie, a jeszcze łatwiej za posrednictwem mediow, ktorych władza się
obawia. Ranga formalna głosu opinii publicznej jest zazwyczaj ograniczona, jednak siła
społeczna i polityczna nacisku – ogromna.
W planowaniu przestrzennym często pomija się rolę i znaczenie formalnej dyskusji
planistycznej. Traktuje się ją jako częsc koniecznej procedury; chętnie ogranicza się
W polskim Kodeksie Postępowania Administracyjnego (KPA) szczegołowo okreslone są obowiązki jakie
powinien wypełnic kazdy uczestnik „wymiany pism”; okreslone są takze między innymi terminy
obowiązkowych odpowiedzi, zajęcia stanowiska.
266
158
zakres uczestniczących w niej osob do wąskiego grona bezposrednio zainteresowanych
stron. Konflikty przestrzenne często spycha się do roli sporow między dwoma uczestnikami. Rzadko poddaje się je szerokiej debacie publicznej.
Rys. 12. Dyskusja jako pole wspołdziałania angazujące prawie wszystkich uczestnikow
planowania przestrzennego
Fig. 12. Discussion as a field of cooperation almost every spatial planning partakers
Zrodło: opracowanie własne.
Druga forma dyskusji – nieformalna – bywa takze marginalizowana. Nie daje jej się
prawa do wpływania na procedury planistyczne, ktore powinny byc przewidywalne,
racjonalne i przede wszystkim krotkie (zamknięte w okreslonych ramach czasowych).
Faktyczny wpływ dyskusji nieformalnej jest jednak znaczący. Moze ona istotnie wpływac
na postawę podmiotu planowania wobec znaczącego oporu społecznego. Znane są takze
przykłady, kiedy to w związku z silnym oporem społecznym wprowadzono rozwiązania
formalizujące tę dyskusję267.
Wydaje się, ze dyskusja planistyczna, zarowno ta formalna, jak i nieformalna
powinny zając swoje znaczące i uznane miejsce w planowaniu przestrzennym. To
Ciekawym przykładem takiego przejscia dyskusji nieformalnej w formalną jest przypadek losow
projektu „Stuttgart 21” (Stuttgart, Niemcy). Projekt zakładał bardzo zdecydowaną ingerencję w tkankę
miejską w związku z przebudową stuttgarckiego dworca kolejowego. Projekt był bardzo kontrowersyjny.
Po dwoch stronach obroncow i krytykow tego projektu zgromadzili się autorytety, naukowcy,
projektanci, politycy oraz społecznosc miasta. Przeciwnicy projektu zorganizowali kilka wielotysięcznych manifestacji. Ostatnia z nich (30.09.2010) została brutalnie rozpędzona przez policję. Nazwano ją
„bitwą o Stuttgart”. W wyniku silnych protestow społecznych władze miejskie rozpisały referendum
w sprawie projektu (30.11.2011). To własnie ten moment był momentem „sformalizowania” dyskusji.
Referendum nie dało głosu rozstrzygającego, na jego skutek miasto zdecydowało się podtrzymac
poparcie dla projektu, ale jednoczesnie wycofało z niego udział srodkow publicznych.
267
159
miejsce powinno byc takze zaznaczone w procedurach planistycznych, ktore nie mogą
ograniczac sporow do okreslonych pojedynczych uczestnikow, ale powinny na rownych
zasadach włączac jak najszersze grupy uczestnikow, masowe grupy partycypantow,
klientow i konsumentow, inne grupy społeczne. Dyskusja ta nie powinna byc zamknięta
ani dla pewnych uczestnikow, ani tez – w czasie. Nigdy nie jest za pozno na mozliwosc
przedstawienia swoich argumentow przez jakiegokolwiek z uczestnikow planowania
przestrzennego.
Z praktyki i doswiadczenia wynika, ze najbardziej gorąca i ostra dyskusja toczy się
wtedy, kiedy pewne informacje docierały z opoznieniem do innych uczestnikow lub
wtedy, kiedy taką dyskusję przeprowadzono zbyt pozno268. Najbardziej prowokujące
były sytuacje, kiedy przedstawiano innym uczestnikom informację, ze „na zmianę
podjętej decyzji jest juz za pozno”.
Gorąca dyskusja moze przyjmowac bardzo ostre formy wyrazu, prezentowane
szczegolnie jaskrawo zwłaszcza przez uczestnika, ktory uwaza się za niesłusznie
pokrzywdzonego. Sytuacje takie mogą zdecydowanie utrudniac rozwiązanie sporu;
mogą wręcz utrwalac konflikt, lub nawet powodowac jego „przerzuty” w inne domeny
i dziedziny działania uczestnikow. Takie rozprzestrzenianie się konfliktu moze utrudnic
działania aktywnych uczestnikow planowania na wielu innych polach269.
Podsumowanie
1. Analiza podmiotowa pól współdziałania ujawnia, że ich charakter zależny jest przede
wszystkim od typów uczestników procesów i procedur planistycznych.
2. Każda z domen działania uczestników planowania przestrzennego jest definiowana
przez specyficzne cele oraz narzędzia.
3. Domeny społeczna i polityczna są charakterystyczne dla uczestników reprezentujących
organa administracji publicznej oraz tzw. uczestników społecznych.
4. Domena ekonomiczna jest charakterystycznym polem działania organizacji gospodarczych: firm, przedsiębiorców.
5. Domena przestrzenna nie jest charakterystyczna dla żadnego z uczestników, ale jest
wspólnym polem działania wszystkich uczestników planowania przestrzennego. Integracja dziedzin działania wszystkich uczestników następuje w domenie przestrzennej.
6. Działania uczestników planowania przestrzennego dają się zgeneralizować do kilku pól
współdziałania: kontrolowania, współzarządzania oraz dyskusji planistycznej.
Ciekawym przykładem moze byc dyskusja wokoł obrony zadrzewien przy jednej z ulic w Gliwicach.
Zamiar władz miasta wycięcia ponad stu lip przy ul. Mickiewicza uaktywnił bardzo szerokie grupy
społeczne: od studentow i kadry naukowej Politechniki Sląskiej, po mieszkancow budynkow połozonych
przy ulicy oraz ekologow. Protest zaangazował roznych ludzi, w roznym wieku, z roznym
wykształceniem. W związku z nim zorganizowano stronę internetową, zaproszono prasę, radio
i telewizję. Dyskusja prowadzona była w sposob bardzo zywiołowy i emocjonalny.
269 Znane są przykłady (Bytom 2012, Gliwice 2011, 2012, Opole 2012, Kielce 2012), kiedy to w związku
z nasilonym konfliktem wokoł projektu przestrzennego rozwinął się w miescie konflikt społeczny
i polityczny, skutkiem ktorego odwoływano władze miasta w drodze referendum.
268
160
13. MODELE SYSTEMU PLANOWANIA PRZESTRZENNEGO
Przyjęta typologia uczestnikow planowania przestrzennego oraz wyznaczone pola
wspołdziałania między nimi pozwalają na zdefiniowanie pewnych ogolnych modeli
całego systemu planowania przestrzennego270, rozniące się charakterem pol wspołdziałania. Systemy planowania przestrzennego są w tym przypadku traktowane jako
realnie istniejące i funkcjonujące systemy charakterystyczne dla danego kraju271 lub jako
modele teoretyczne funkcjonujące jako pewne hipotezy teoretyczne. Przedstawione
dalej modele odnoszą się jednak wyłącznie do systemow teoretycznych.
W analizie przedmiotowej i podmiotowej pol wspołdziałania, opisanej w poprzednim
rozdziale, zdefiniowano kilka wielkich pol wspołdziałania, takich jak: zarządzanie,
kontrolowanie oraz dyskusję planistyczną. Modele planowania przestrzennego będą
roznic się stopniem dostępnosci do tych wielkich pol wspołdziałania poszczegolnych
uczestnikow oraz działaniami podejmowanymi przez nich wobec przedmiotu
planowania. Będą się roznic miejscem i zakresem swobody poszczegolnych uczestnikow
planowania przestrzennego.
Roznice będą dotyczyc w szczegolnosci miejsca i zakresu dyskusji planistycznej.
W jednych, moze byc ona elementem marginalnym, niemającym wpływu na procesy
i procedury planistyczne; w innych – moze byc znaczącym elementem wpływającym na
wyniki planowania. Dyskusje planistyczne mogą miec rozne miejsce w systemie
prawnym, w teorii i w praktyce planistycznej. Modele mogą się wreszcie roznic
charakterem zarządzania. W jednych zarządzanie moze byc domeną wyłącznie podmiotu
planistycznego i nie będzie podlegac wspołdzieleniu, ani wspołpracy; w innych moze byc
przedmiotem wspolnych przedsięwzięc podejmowanych przez wielu roznych
uczestnikow jednoczesnie. Jednostkami biorącymi udział w zarządzaniu przestrzenią
mogą byc wszyscy aktywni uczestnicy planowania przestrzennego, ale takze na przykład
uczestnicy procesu inwestycyjnego. Modele te będą się takze roznic zakresem kontroli
jednych uczestnikow przez innych. Kazde z tych pol wspołdziałania moze byc
W tym przypadku, jesli mowa o modelach systemu planowania przestrzennego, to nalezy przez to
rozumiec pewne systemy o cechach skazanych w załozeniach do pracy. W praktyce za system
planowania przestrzennego nalezy traktowac pewien spojny zbior roznych elementow z zakresu teorii
i praktyki, funkcjonujący w ramach systemu prawnego danego kraju. Mozemy zatem mowic o systemie
planistycznym polskim, niemieckim, francuskim czy angielskim. Trudno jednak mowic o systemie
europejskim, gdyz w ramach struktur Unii Europejskiej nie wypracowano dotąd zadnych standardow
i spojnych zasad takiego systemu.
271 Systemy
planowania przestrzennego integrowane są najczęsciej na poziomie krajowym
(panstwowym), poprzez regulacje prawne rangi konstytucyjnej oraz ustawowej. Szczebel i stopien tej
integracji zalezne są jednak przede wszystkim od systemu prawnego i administracyjnego danego
panstwa. Mozliwe jest zatem integrowanie systemow planistycznych takze na szczeblach regionalnych,
przy załozeniu systemu, w ktorym regiony cieszą się daleko idącą autonomią. Szczegolną formą systemu
planistycznego jest system integrowany w otoczeni panstwa o strukturze federalnej. Niezaleznie od
roznych modeli struktury zarządzania panstwem nalezy zauwazyc pewne tendencje do integracji
i uspojnienia tych modeli w skali ponadpanstwowej, na przykład europejskiej lub nawet globalnej.
270
161
traktowane jako swoisty „papierek lakmusowy”, ktory moze byc wskaznikiem
charakteru danego modelu systemu planowania przestrzennego. Przyjęta typologia
uczestnikow oraz ich pol wspołdziałania stanowi punkt wyjscia do budowy modeli
systemow planowania przestrzennego.
Liczba modeli planowania przestrzennego rozniących się charakterem i zakresem pol
wspołdziałania jest praktycznie nieograniczona. Typologia takich modeli, gdzie
kryterium będą pola wspołdziałania moze byc bardzo obszerna. Nalezy takze pamiętac
o tym, ze pola wspołdziałania są tylko jednym z wielu kryteriow mozliwych do przyjęcia
przy klasyfikowaniu danego systemu do okreslonej kategorii, typu czy rodzaju. Typologii
systemow planowania przestrzennego moze byc wiele. Kryteriow ich oceny moze byc
wiele.
Przy załozeniu pewnej generalizacji oraz przy załozeniu, ze elementem decydującym
o charakterze danego modelu planowania jest stopien i charakter wspołdziałania
w procesie planistycznym, mozemy wyroznic dwa zasadnicze modele planowania
przestrzennego:
 model ekskluzywny,
 model inkluzywny.
Modele te mozna uznac za skrajne. W przedstawionej ponizej charakterystyce ich
pewne cechy zostaną nieco przejaskrawione. Mowimy tu o modelach teoretycznych.
Analogie i podobienstwa tych modeli do znanych, praktycznie funkcjonujących
systemow planowania przestrzennego mogą byc uznanie za nieprzypadkowe; nie są one
jednak zamierzone. Takie modele teoretyczne mogą byc traktowane jako punkt
odniesienia dla innych, praktycznie funkcjonujących modeli planowania przestrzennego.
Ich ogolna charakterystyka jest przedmiotem dalszej częsci pracy.
13.1. Model ekskluzywny systemu planowania przestrzennego
Jednym z dwoch modeli teoretycznych systemu planowania przestrzennego jest
model ekskluzywny272. Jest to model, w ktorym kompetencje i czynnosci w ramach
procesow i procedur planistycznych koncentrowane są w obrębie jednej grupy
uczestnikow planowania. Grupę tę tworzy jeden lub kilku uczestnikow posiadających
największy zakres władzy (władztwa planistycznego), a zatem jest nim z załozenia
podmiot planowania przestrzennego. Wpływ pozostałych uczestnikow, zarowno
aktywnych, jak i biernych jest w tym modelu wyraznie ograniczony. Ograniczenie to
dotyczy większosci lub wszystkich pol potencjalnego wspołdziałania: zarządzania,
kontrolowania czy dyskusji planistycznej. Pola wspołdziałania są dla wielu uczestnikow
niedostępne. Model ten nazwac mozemy inaczej modelem zamkniętym.
Dla tego modelu mozemy podjąc probę uzycia metody analizy systemow
planistycznych, o ktorej była mowa wyzej. W modelu tym nadal mozemy wyodrębnic
pięc charakterystycznych, typologicznych grup uczestnikow. Wyrozniającym się
uczestnikiem w modelu ekskluzywnym jest oczywiscie podmiot. Pozostałe cztery grupy
uczestnikow, z uwagi na ich słabe zroznicowanie mozemy traktowac jak jedną grupę
masową o ograniczonym zakresie swobody, ograniczonym dostępie do pol działania oraz
Ekskluzywny – pojęcie (według definicji słownikowej) wyrazające cechy pewnej rzeczy lub wartosci,
ktora jest przeznaczona i dostępna dla ograniczonej grupy osob, a jednoczesnie luksusowa i elegancka
[Słownik Języka Polskiego PWN, www.sjp.pwn.pl, 2013].
272
162
instrumentow oraz o ograniczonym wpływie na planowanie przestrzenne. Bardziej
własciwym dla modelu zamkniętego wydaje się byc zatem podział na dwie grupy
uczestnikow: podmiot oraz całą resztę uczestnikow. Ci „pozostali uczestnicy”, niebędący
podmiotem, ktorych mozemy nazwac „petentami”273 mogą przyjmowac roznego rodzaju
postawy oraz formy aktywnosci wobec działan podmiotu. Będą wsrod nich zarowno
uczestnicy aktywni, jak i bierni. Niezaleznie od stopnia i rodzaju aktywnosci skutecznosc
ich działania jest ograniczana przez pozycję i sposob działania podmiotu.
Typowymi przykładami takiego modelu ekskluzywnego są systemy planistyczne
integrowane i standaryzowane w otoczeniu panstwa z ograniczoną demokracją. Model
taki funkcjonował w pewnych okresach rozwoju i ewolucji teorii i praktyki planowania
przestrzennego274. Został on opisany w rozdziale poswięconym ewolucji planowania
przestrzennego.
Charakterystyczną cechą tego modelu jest wykonywanie wszystkich czynnosci
w ramach procesow i procedur planistycznych przez jednego uczestnika podmiot,
ktorym jest jednostka administracji publicznej. W tym miejscu mowa o administracji
publicznej. Model ten jest typowy dla systemow z ograniczoną demokracją oraz ograniczoną samorządnoscią terytorialną. Siła podmiotu planowania w modelu ekskluzywnym
wynika z jego pozycji w strukturze władzy oraz z braku ograniczen tejze władzy.
Podmiot reprezentuje zatem pozycję władzy nieograniczonej (lub słabo ograniczonej),
ingerującej w domeny aktywnosci innych uczestnikow. Władza ta obejmuje poza władztwem planistycznym takze inne formy władztwa: gospodarcze, społeczne i polityczne.
Model ten wyklucza mozliwosci realnego wpływania na przebieg procesu
planowania przestrzennego innych uczestnikow. Wykluczona z tego procesu jest między
innymi partycypacja, w tym w szczegolnosci – partycypacja społeczna. Nawet jesli
pozostali uczestnicy czyli „petenci” podejmą proby aktywnego wpływania na przebieg
procesu poprzez wpływanie na zachowania podmiotu, to mozliwosci uwzględnienia
takiego głosu są zalezne wyłącznie od woli i decyzji samego podmiotu.
W modelu tym ograniczona jest tez pozycja wspołpodmiotow, jako odrębnych, samodzielnych uczestnikow. W sytuacji funkcjonowania bardzo silnego podmiotu, o słabo
ograniczanych kompetencjach funkcje wspołpodmiotow jako jednostek odpowiedziałnych za pewne specjalne domeny planowania zostają przejęte przez podmiot planistyczny. Władza podmiotu ma cechy władzy skoncentrowanej.
Tak opisany model ekskluzywny jest probą ogolnego scharakteryzowania systemu
o ograniczonej liczbie uczestnikow wpływających na przebieg procesu planowania.
Sposob wykonywania władzy przez jej podmiot będzie polegał zarowno na władzy nad
kims/czyms (power over), jak i władzy do czegos (power to). Model ten moze
przyjmowac rozne formy, w szczegolnosci:
Petent – to osoba ubiegająca się o cos przed urzędem lub sądem, Słownik Języka Polskiego [www.sjp.pl,
2013.]
274 Przykładem funkcjonowania tego modelu w praktyce były systemy planowania przestrzennego
w krajach socjalistycznych, w tym w Polsce, w latach 1948-1995. Za daty funkcjonowania tego modelu
przyjęto lata obowiązywania regulacji prawnych w randze ustawowej przyjętych w czasie między
koncem drugiej wojny swiatowej a przemianami ustrojowymi w 1989 roku. W tym czasie system
planowania przestrzennego podlegał scisłej kontroli ze strony władzy panstwowej na wszystkich
szczeblach administracji publicznej. Zarowno podejmowanie decyzji planistycznych, jak i ich egzekwowanie podlegało tej samej władzy, na wszystkich szczeblach. Jedną z cech tego systemu była integracja
planowania przestrzennego z planowaniem politycznym i gospodarczym oraz hierarchicznosc
planowania.
273
163
 autokratyczne275,
 paternalistyczne276,
 autarkiczne277.
Kazda z tych form moze reprezentowac przykład władzy „zyczliwej” lub
„niezyczliwej”278, w zaleznosci od postawy podmiotu planowania wobec „petentow”.
Rys. 13. Schemat graficzny przestawiający pola wspołdziałania między uczestnikami planowania
przestrzennego modelu ekskluzywnym, dominującą pozycję przyjmuje podmiot, reszta
uczestnikow stanowi grupę petentow
Fig. 13. Diagram showing the fields of cooperation between spatial planning partakers in
exclusive scheme, with dominating originator, other partakers are playing passive role
Zrodło: opracowanie własne.
Przedmiotem pracy nie jest ocena ani skutecznosci tego modelu, ani ocena jego
potencjalnych zdolnosci do rozwiązywania problemow oraz osiągania ogolnych celow
Model autokratyczny to model, w ktorym występuje „autokrata” lub „autokrator”, czyli osoba
o nieograniczonych kompetencjach władzy [Nowa Encyklopedia PWN, Wydawnictwo Naukowe PWN,
Warszawa 1995].
276 Model paternalistyczny to model arbitralnego i autorytarnego rządzenia, dązący do drobiazgowego
zaprogramowania i zorganizowania zycia społecznego. Cechy wyrozniające model paternalistyczny to
przypisanie realnej podmiotowosci wyłącznie instytucjom panstwowym, opiekuncza rola władzy [Nowa
Encyklopedia PWN, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995].
277 Model autarkiczny to model zmierzający do osiągnięcia samodzielnosci, samowystarczalnosci,
samowładztwa, niezaleznego od wpływow zewnętrznych [Nowa Encyklopedia PWN, Wydawnictwo
Naukowe PWN, Warszawa 1995].
278 Pojęcia „autokrata zyczliwy” i „autokrata niezyczliwy” stosowane są w terminologii teorii organizacji
i zarządzania w przedsiębiorstwach. „Zyczliwy autokrata” to podmiot, ktory realizuje swoje zadania
w sposob minimalizujący konflikty między uczestnikami oraz dopuszczający zabieranie głosu przez
innych uczestnikow. Jednak nawet w tym modelu, w dalszym ciągu decyzje podejmuje autonomicznie
podmiot.
275
164
planowania przestrzennego279. Nalezy jednak zwrocic uwagę, ze model ten w większym
stopniu niz inne będzie generował konflikty i spory między uczestnikami planowania, co
moze sprzyjac powstawaniu i rozprzestrzenianiu się konfliktow przestrzennych.
W modelu tym uczestnikom nie będą dostępne instrumenty sprawnego ich rozwiązywania.
Pomimo wielu wad model ten moze w niektorych sytuacjach wykazywac większą
skutecznosc w osiąganiu celow przyjętych przez podmiot planowania. W szczegolnosci,
mozna zaryzykowac hipotezę, ze w modelu tym ogolne cele planowania przestrzennego
mogą byc szybciej i łatwiej osiągane.
13.1.1. Pola współdziałania w modelu ekskluzywnym
W modelu ekskluzywnym uczestnicy mogą podejmowac i podejmują roznego rodzaju
aktywnosci, jednak ich skutecznosc oraz reakcje ze strony innych uczestnikow są słabo
wyrazone. Większosc pol aktywnosci jest zamknięta dla petentow. Ich aktywnosci nie
mają większego wpływu na decyzje podmiotu planowania przestrzennego.
Jednym z pol wspołdziałania jest wspołzarządzanie przestrzenią. W modelu
ekskluzywnym mozemy mowic wyłącznie o zarządzaniu przestrzenią jako o aktywnosci
podejmowanej przez podmiot planowania przestrzennego. Do takiego zarządzania, czy
innych form aktywnosci decyzyjnej, nie są włączani inni uczestnicy. Mogą oni
wykonywac okreslone czynnosci, mogą byc aktywnymi uczestnikami procesu inwestycyjnego, ale nie uczestniczą w podejmowaniu decyzji zarządczych wobec przestrzeni.
Zarządzanie jest aktywnoscią przypisaną własnie podmiotowi planistycznemu. Nie jest
to aktywnosc wykonywana przez większą liczbę uczestnikow, a zatem trudno w tym
modelu mowic w ogole o „wspołzarządzaniu”, jego miejsce zajmuje proste zarządzanie
wykonywane jednostronnie przez podmiot planowania. Jednoczesnie, takie zarządzanie
przestrzenią moze byc postrzegane jako znacznie bardziej efektywne i skuteczne, gdyz
procesy decyzyjne oraz procedury administracyjne są znacznie skrocone i przyspieszone
w stosunku do modelu, ktorego cechą jest obieg decyzji, wzajemne uzgadnianie i opiniowanie rozstrzygnięc. Proste, jednostronne zarządzenie nie wymaga ani obiegu
informacji, ani wspolnego podejmowania decyzji. Nie wymaga tez udziału partycypantow.
Kontrolowanie, rozumiane jako czynnosc wykonywana przez pewnych uczestnikow
planowania wobec jednostek posiadających władztwo planistyczne, jako jedno z pol
wspołdziałania, jest takze silnie ograniczone. Kontrolowanie, a zwłaszcza wzajemne
kontrolowanie, jest cechą systemow, w ktorych podmiot posiada ograniczoną lub
samoograniczającą się władzę. W przypadku modelu ekskluzywnego takie
kontrolowanie ze strony innych uczestnikow planowania praktycznie nie ma miejsca.
Moze ono obejmowac jedynie czynnosci wykonywane przez zwierzchnikow politycznych
i administracyjnych wobec podmiotu planowania, ale niewykonywanych przez innych
uczestnikow planowania nieposiadających władztwa planistycznego. Kontrolowanie
wzajemne innych uczestnikow nieposiadających władztwa planistycznego nie miesci się
w zakresie analizy pol wspołdziałania. Kontrolowanie tego typu to aktywnosci zaliczane
raczej do form dyskusji planistycznej. Cechą funkcjonowania takiego modelu jest
Ogolne cele planistyczne zostały scharakteryzowane w załozeniach do pracy. W modelu ekskluzywnym
cele te mogą byc przeformułowywane, a głownymi, dominującymi celami władzy mogą byc cele
polityczne, gospodarcze.
279
165
nieskrępowane i nieograniczone działanie podmiotu, ktorego nie ograniczają zadne
działania kontrolne ze strony innych uczestnikow. Procesy decyzyjne weryfikowane
mogą byc wyłącznie poprzez autokontrolę i autorefleksję podmiotu.
Cechą procesow decyzyjnych modelu ekskluzywnego jest to, ze raz podjęte decyzje
są rzadko rewidowane i zmieniane. Jest to ewidentna słabosc modelu, wynika ona nie
tylko ze słabego kontrolowania, ale takze słabo rozwiniętej fazy monitoringu. Jednak
podmiot, niezmuszany do wspołdziałania, rzadko będzie wykazywał skłonnosc do
autokontroli i autorefleksji. Podwazanie podjętych decyzji podwazałoby pełnię
„władztwa” podmiotu.
Dyskusja planistyczna moze byc jedynym znaczącym polem wspołdziałania
w modelu ekskluzywnym. Moze ona angazowac wielu uczestnikow planowania. Moze się
odbywac z udziałem podmiotu planistycznego lub bez niego. Jezeli w modelu
ekskluzywnym podmiot zajmowac będzie pozycję zwierzchnią, nieliczącą się z głosem
innych uczestnikow, to najprawdopodobniej będzie uczestnikiem niezainteresowanym
dyskusją planistyczną. Podmiot planistyczny w tym modelu, w ograniczonym stopniu,
będzie zrodłem informacji, niezbędnych do prowadzenia dyskusji. Mimo tego, nawet
przy ograniczonym dopływie informacji ze strony podmiotu oraz przy braku jego
aktywnego udziału, dyskusja moze się toczyc między pozostałymi uczestnikami
planowania. Moze ona angazowac wszystkich pozostałych uczestnikow: partycypantow,
klientow i konsumentow. Moze toczyc się nawet z ograniczonym dopływem informacji.
Kanałami takiej dyskusji mogą byc wszelkie dostępne dla uczestnikow srodki przekazu
informacji.
Pewnym problemem w modelu ekskluzywnym funkcjonującym w otoczeniu panstwa
o ograniczonej demokracji jest sprawnosc przekazywania informacji oraz sprawnosc
kanałow dyskusji między uczestnikami (osobami, grupami oraz organizacjami), gdyz
w tego typu systemach kanały te mogą byc przedmiotem reglamentacji i kontroli ze
strony władzy. Model ekskluzywny cechuje asymetria informacji280.
13.1.2. Uczestnicy planowania w modelu ekskluzywnym
Najsilniejszym uczestnikiem planowania przestrzennego, niezaleznie od typu
analizowanego modelu, jest jego podmiot. W modelu ekskluzywnym siła podmiotu jest
jednak szczegolna: wynika nie tylko z posiadania władztwa planistycznego, ale takze
z faktu posiadania szerokiej władzy, realizowanej w innych domenach. Podmiot taki
reprezentuje silną egzekutywę 281 planowania przestrzennego. Podmiot jest
reprezentowany najczęsciej przez silny organ władzy publicznej. W zaleznosci od systemu politycznego moze to byc organ administracji samorządowej lub scentralizowanej.
Charakterystycznym i typowym systemem politycznym dla modelu ekskluzywnego
jest system o ograniczonej demokracji. Organ takiej administracji publicznej działa
z nadania nomenklaturowego władzy, a nie z wyboru demokratycznego. Reprezentuje
władzę scentralizowaną i skoncentrowaną. Jest reprezentantem władzy, a nie reprezentantem społecznosci.
Asymetria informacji – pojęcie wypracowane na gruncie nauk ekonomicznych, opisujące sytuację
nierownego dostępu do informacji roznych uczestnikow. Asymetria prowadzi do wadliwego działania
wolnego rynku w skalach makro i mikro, czyli: negatywną selekcję, pokusę naduzyc, kosztowną
weryfikację [Encyklopedia zarządzania, www.mfiles.pl, 2013].
281 Egzekutywa – organ wykonawczy w organizacjach politycznych (np. partiach) oraz administracji; organ
wykonawczy władzy. Słownik wyrazow obcych, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007.
280
166
Analizowana sytuacja dotyczy pewnego teoretycznego modelu, w ktorym występują
wszystkie wymienione wyzej cechy, ktore mozna uznac za charakterystyczne.
Hipotetycznie mozna załozyc funkcjonowanie modelu ekskluzywnego w srodowisku
systemu politycznego o władzy rozproszonej lub nawet władzy demokratycznej. Jest to
jednak sytuacja nietypowa. Władza rozproszona czy władza wybierana w procedurach
demokratycznych podlega pewnej kontroli zewnętrznej. Kontrola ta moze wynikac
z działan innych jednostek administracji publicznej lub społecznosci, a zwłaszcza
społecznosci udzielającej legitymację do sprawowania władzy. Sam fakt zewnętrznego
kontrolowania podmiotu ogranicza jego władztwo.
Pozostali uczestnicy planowania tworzą praktycznie jedną masową grupę, w obrębie
ktorej bardzo trudno wyroznic uczestnikow biernych czy aktywnych. Trudna do
zastosowania jest przyjęta wczesniej typologia wyrozniająca grupy wspołpodmiotow,
partycypantow, klientow i konsumentow. Kompetencje wspołpodmiotu są praktycznie
wchłonięte w obrębie władzy podmiotu. Wyodrębnianie wspołpodmiotu jako pewnej
niezaleznej jednostki jest w tym modelu nieuzasadnione. Cechy pozostałych uczestnikow są na tyle podobne, ze wszyscy partycypanci, klienci i konsumenci tworzą praktycznie jedną grupę, ktorą mozemy nazwac „petentami”. Ich udział w planowaniu
przestrzennym, zakres swobody oraz skutecznosc wynikają głownie z postawy (biernej
lub aktywnej) jaką sami ci uczestnicy przyjmują, przy czym postawa ta jest silnie
determinowana postawą samego podmiotu. Mozemy zatem wyroznic, poza podmiotem
planowania, dwie wielkie grupy uczestnikow:
 petentow biernych,
 petentow aktywnych.
Petenci aktywni to uczestnicy podejmujący roznego rodzaju działania zmierzające do
osiągnięcia własnych celow przy uzyciu instrumentow planowania przestrzennego. Cele
te polegają w szczegolnosci na odpowiedniej redakcji dokumentow planistycznych
i podejmowaniu przez podmiot okreslonych decyzji dotyczących przestrzeni. Działania
podejmowane przez petentow aktywnych mogą miec rozny charakter: formalny
i nieformalny. Mogą polegac na składaniu wnioskow, opinii, interpelacji, listow i innych.
Głos zabierany w ten sposob ma najczęsciej postac pisemną.
Działania nieformalne polegac mogą na zabieraniu głosu w inny sposob: poprzez
srodki masowego przekazu 282 , organizowanie protestow, manifestacji, strajkow
itp. Znaczenie i waga tych działan mogą byc rozne w zaleznosci od ich skali oraz siły
i determinacji petentow.
Zarowno działania formalne, jak i nieformalne mogą byc podejmowane przez jedną
osobę lub grupę osob. Wymienione wyzej działania nieformalne, takie jak np. manifestacje podejmowane są oczywiscie przez większe grupy ludzi. Pewną zasadą jest to, ze
w modelu ekskluzywnym chętniej podejmowane są działania zbiorowe, gdyz taki ich
charakter pozwala na zachowanie anonimowosci uczestnika oraz zwiększenie siły presji
wywieranej na podmiot, a przez to i skutecznosci. Tego typu działania mogą gromadzic
wielkie liczby uczestnikow. Im bardziej ogolne postulaty, im bardziej uniwersalny
i polityczny ich charakter, tym łatwiej angazowac one będą większe liczby uczestnikow.
Im bardziej polityczny charakter wystąpien, tym z reguły mniejsza będzie tolerancja
władzy. Postulaty o charakterze czysto przestrzennym, dotyczące planowania
przestrzennego mogą takze zgromadzic większą liczbę ludzi, jednak z uwagi na ich
lokalny charakter oraz wielosc (nie zawsze zgodnosc) roznych celow wszystkich
uczestnikow liczba zaangazowanych moze byc mniejsza. Postulaty te mogą dotyczyc
Srodki przekazu w modelu ekskluzywnym mozna dzielic na te, ktore są kontrolowane przez podmiot
planowania przestrzennego i te poza jego kontrolą: tzw. srodki „drugiego obiegu”.
282
167
konkretnych inwestycji w przestrzeni, pewnych projektow realizowanych przez
podmiot, ale takze opieszałosci i zaniechan podmiotu.
W stanowisku petenta modelu ekskluzywnego dominowac moze opor wobec działan
władzy, przyjmujący ktorąs z wymienionych nizej form:
 NIMBY – (ang. „not in my backyard”) – postawa polegająca na braku zgody na
ingerencję w prywatną własnosc,
 BIBYTIM – (ang. „better in your backyard than mine”) – postawa polegająca na
braku zgody na ingerencję w prywatną własnosc, ze wskazaniem mozliwosci
ingerowania w inną własnosc, tw. postawa Kalego.
 NIABY – (ang. „not in any backyard”) – postawa polegająca na barku zgody na
jakąkolwiek ingerencję w jakąkolwiek własnosc prywatną,
 BANANA – (ang. „build absolutely nothing anywhere near anything”) – postawa
polegająca na braku zgody na jakąkolwiek ingerencją w jakąkolwiek
nieruchomosc,
 LULU – (ang. „localy unacceptable land use”) – postawa polegająca na
wskazywaniu rodzajow uzytkowania, ktore nie są akceptowana w danym miejscu.
Wyzej wymienione pojęcia, a zwłaszcza NIMBY weszły do słownika planowania
przestrzennego w znaczeniu pejoratywnym i dotyczą nie tylko modelu ekskluzywnego,
ale takze innych modeli planowania przestrzennego.
Wiele z tych działan polegających na zabieraniu głosu zmierza przede wszystkim do
wywierania presji na podmiot przez petentow. Presja ta moze miec charakter społeczny,
polityczny, a takze ekonomiczny. Charakter presji wynika z siły danego petenta oraz
domeny, w ktorej działa.
Skutecznosc takich działan w modelu ekskluzywnym jest jednak ograniczona.
Wyrazanie pewnych postulatow czy wywieranie presji w sposob formalny lub
nieformalny zawsze ujawnia pewien konflikt. W modelu tym konflikt jest trudny do
rozwiązania za pomocą instrumentow dostępnych w otoczeniu systemu o ograniczonej
demokracji. Sposob wyrazenia postulatow takze moze ten konflikt podsycac i utrwalac.
Pełne rozwiązanie konfliktu wymaga często zmiany paradygmatow działania i sięgnięcia
po niestandardowe i pozasystemowe narzędzia. Rozwiązywanie konfliktow następuje
najczęsciej poprzez dominację jednej strony 283 . Jest to rozwiązanie przejsciowe,
niepozwalające na utrwalenie, ani osiągnięcie ogolnych celow planowania przestrzennego, ktore mają charakter długofalowy.
Petenci bierni to grupa uczestnikow nieangazująca się w sprawy planowania
przestrzennego, ani w kwestie rozwiązywania konfliktow. Są to uczestnicy bierni,
o pewnych specyficznych cechach społecznych wynikających z charakteru samego
modelu. Petenci bierni zajmują postawę wyczekującą, nieangazującą lub konformistyczną.
13.2. Model inkluzywny systemu planowania przestrzennego
Sprobujmy sobie wyobrazic model przeciwny w stosunku do modelu ekskluzywnego,
model, ktory zastąpiłby reglamentowaną władzę powszechną demokracją. Przy załoZgodnie z teorią rozwiązywania konfliktow sformułowaną przez M.Parker-Follett wyrozniamy trzy
metody rozwiązywania konfliktow przez dominację, kompromis i integrację. M.Parker-Follett [1949].
283
168
zeniu, ze modele ekskluzywny i inkluzywny są skrajne, zasadnicze cechy modelu
ekskluzywnego będą przyjmowac w modelu inkluzywnym wartosci przeciwne. Inne
będą miejsce i rola poszczegolnych uczestnikow planowania, inny charakter ich pol
wspołdziałania.
W modelu inkluzywnym aktywnosci podejmowane przez poszczegolnych
uczestnikow będą w pełniejszym zakresie odpowiadac cechom „wspołdziałania”, a nie
tylko jednostronnego wykonywania okreslonych czynnosci przez jednego, najsilniejszego uczestnika. Pola wspołdziałania będą często polami faktycznej „wspołpracy”
między uczestnikami. Będą odpowiadac znaczeniu potocznemu tego słowa284.
Rys. 14. Schemat graficzny przestawiający pola wspołdziałania między uczestnikami planowania
przestrzennego modelu inkluzywnego
Fig. 14. Diagram showing the fields of cooperation between spatial planning partakers in
inclusive scheme
Zrodło: opracowanie własne.
Model inkluzywny, w przeciwienstwie do ekskluzywnego, nazwanego zamkniętym,
mozemy nazwac otwartym. Jego podstawową, wyrozniającą cechą jest otwartosc i dosęposc wielu pol działania. Jezeli model ekskluzywny będzie charakterystyczny dla
systemow „monoarchicznych”, z jedną wyodrębnioną i skoncentrowaną władzą, to model
inkluzywny moze byc traktowany jako model „poliarchiczny”285 typowy dla systemow,
w ktorych władza nie jest umiejscowiona w kompetencjach jednego uczestnika, ale jest
rozproszona.
Inkluzywny – pojęcie, w ujęciu słownikowym, wyrazające cechę przedmiotu, rzeczy lub wartosci, ktora
łączy lub obejmuje jakąs całosc, lub tez jest przeznaczony dla wszystkich [Słownik Języka Polskiego
PWN, www.sjp.pwn.pl 03.02.2013.]
285 Pojęcie „poliarchii” stworzone przez socjologa [Dahla R., 1953] okresla model wspołczesnej demokracji
opartej na rozproszonej „wielowładzy” dopuszczającej rywalizację bez wykorzystania srodkow
przemocy. Przeciwienstwem „poliarchii” jest „monoarchia”.
284
169
Model inkluzywny planowania przestrzennego jest modelem otwartym, angazującym
w procesy i procedury planistyczne mozliwe szerokie grono uczestnikow. To włączanie
jest wyrozniającą cechą modelu inkluzywnego. Władztwo planistyczne w tym modelu
jest wspołdzielone między roznymi uczestnikami, a w szczegolnosci między uczestnikami aktywnymi, chcącymi w nim uczestniczyc.
13.2.1. Otwartość modelu inkluzywnego
Otwartosc modelu inkluzywnego polega na podobnej pozycji wszystkich uczestnikow planowania. Ich kompetencje są podobne, ale nie identyczne. Trudno sobie
wyobrazic model systemu, w ktorym wszyscy uczestnicy bez wyjątku mieli identyczny
zakres kompetencji. Pola działania uczestnikow w takim modelu byłyby polami
nieustających konfliktow kompetencyjnych, stałych sporow i konfliktow niemozliwych
do rozwiązywania. Model taki nie byłby modelem „poliarchicznym”, ale „anarchicznym”.
Uczestnicy roznią się między sobą. Nie posiadają tych samych kompetencji oraz
instrumentow. Rozni ich tez zakres dostępnosci do okreslonych pol aktywnosci.
Kazdemu z nich przynalezy okreslony zestaw kompetencji oraz instrumentow.
Kazdy z uczestnikow planowania będzie zmierzał wreszcie do osiągnięcia swoich
własnych celow. Mogą one miec zarowno charakter ogolny, zbiezny z ogolnymi celami
planowania przestrzennego, jak i partykularny286.
W modelu inkluzywnym zbior wszystkich uczestnikow moze byc rozpatrywany jako
pewien system, w ktorym kazdy z jego elementow (uczestnikow) zajmuje okresloną,
zdefiniowaną pozycję i znajduje się w okreslonych relacjach z pozostałymi elementami
oraz wywiera pewien wpływ i podlega pewnym wpływom ze strony innych elementow
(uczestnikow). W porownaniu z modelem ekskluzywnym relacje te są znacznie bardziej
złozone i skomplikowane. W miejsce prostych zaleznosci między podmiotem
posiadającym pełnię „władztwa planistycznego” i władzy a resztą tzw. petentow
wchodzą bezposrednie relacje dwustronne i wielostronne między poszczegolnymi
dwoma lub wieloma uczestnikami planowania. Charakter tych relacji moze byc rozny,
w zaleznosci od tego między jakimi uczestnikami one występują.
Do sprawnego funkcjonowania złozonego systemu uczestnikow planowania
potrzebne są zarowno wartosci, jak i oparte na nich regulacje prawne. Same wartosci
będą podstawą do formułowania zasad i funkcjonowania systemu, ale bez regulacji
prawnych nie byłoby mozliwe rozstrzyganie wielu kwestii i konfliktow.
Warunkiem koniecznym do funkcjonowania tego modelu jest otoczenie panstwa
demokratycznego, w ktorym zasady otwartosci realizowane są w praktyce we
wszystkich domenach zycia społecznego, politycznego i gospodarczego; w domenach
zewnętrznych w stosunku do planowania przestrzennego. Bardzo trudne, o ile nie
niemozliwe, jest wprowadzenie otwartego modelu planowania w otoczeniu panstwa,
w ktorym pozostałe dziedziny zycia regulowane są zgodnie z normami ekskluzywnymi
i niedemokratycznymi.
Otoczeniem politycznym typowym dla idealnego modelu inkluzywnego mogą byc
ustroje demokratyczne, zarowno demokracji bezposredniej, jak i posredniej.
Za cele niesprzeczne mozna przyjąc cele niewykluczające się, ale i nie niezgodne, niewchodzące z sobą
w jakies konflikty; będą to cele obojętne względem siebie. Osiągnięcie jednego celu nie wpływa na
mozliwosc osiągnięcia innego celu.
286
170
13.2.2. Model inkluzywny jako forma umowy społecznej
Tak rozumiany model planowania przestrzennego jest elementem szerszej organizacji zycia społecznego i politycznego, rozumianej jako wszelkie działania podejmowane przez osoby lub grupy ludzi, jawnie na forum publicznym. Działania te dotyczą
z zasady wszystkich domen aktywnosci publicznej: społecznej, gospodarczej, przestrzennej. Planowanie przestrzenne rozumiane jako pewna praktyka jest jedną z takich
form aktywnosci. W otoczeniu systemu demokratycznego panstwa aktywnosci te
podlegają regułom opartym na wartosciach i zasadach. Reguły te dotyczą nie tylko
kwestii planowania przestrzennego, ale takze innych domen. Zgodnie z teorią
kontraktualizmu287 reguły te wynikają z umowy społecznej.
Planowanie przestrzenne moze byc zgodnie z tą teorią, traktowane jako rodzaj
umowy społecznej przyjętej przez uczestnikow planowania. Zastosowanie analogii
między planowaniem przestrzennym a umową społeczną w ujęciu klasycznym
i politycznym wydaje się oczywiste. Uczestnicy planowania odpowiadają poszczegolnym
jednostkom przyjmującym zasady okreslonej umowy społecznej. Uczestnicy przyjmują
rolę członkow społecznosci czy społeczenstwa. W istocie przeciez kazdy uczestnik
planowania jest jednostką działającą publicznie, będącą członkiem danej społecznosci.
Zaden uczestnik planowania nie jest w swojej suwerennosci czy zakresie swobody
nieograniczony. Kazdy podlega pewnym regułom, kontroli, ograniczeniom kompetencji.
Kazdy będzie dysponował własnym zakresem swobody. Jednoczesnie kazdy będzie
wyzbywał się pewnych celow partykularnych na rzecz celow ogołu. Kazdy będzie godził
się na to, ze cele ogołu są większą wartoscią niz jego cele partykularne. Takie załozenia
wynikające z teorii klasycznych umowy społecznej są oczywiscie idealistyczne288.
Umowa społeczna moze byc rozumiana dwojako: jako umowa jednostki z władzą
reprezentującą panstwo oraz jako umowa człowieka z człowiekiem. W modelu inkluzywnym decydująca jest bezposrednia umowa między uczestnikami, z pominięciem
władzy lub bez istotnej ingerencji ze strony władzy. Zgodnie z definicją społeczenstwa
obywatelskiego nie jest to tez umowa wymierzona przeciwko władzy.
Na polu planowania przestrzennego, umowy te wiązą jego uczestnikow. W umowie
wiązącej bezposrednio dwoch uczestnikow (z pominięciem podmiotu władzy)
ingerencja podmiotu władzy czy panstwa jest ograniczona, a umowa pochodzi
bezposrednio od ludzi, niejako od dołu (ang. „bottom-up”). Załozenie to jest w pełni
zgodne z ideą panstwa subsydiarnego289. Panstwo i jego organa mają jedynie zadanie
wspierania działan ludzi, a na gruncie planowania przestrzennego – jego uczestnikow.
Władza oraz jej funkcje są więc ograniczone do roli uczestnika wspierającego. Taka
forma umowy społecznej, w ktorej rola władzy i panstwa jest ograniczona, to forma,
w ktorej zakresy swobody poszczegolnych uczestnikow są ograniczone jedynie
Teoria kontraktualizmu wywodzi się z mysli filozoficznej XVII w. (Hobbes, Locke, Rousseau), stała się
ona z czasem podstawą wspołczesnych teorii demokracji. Załozeniem klasycznej teorii kontraktualizmu
jest przeswiadczenie o suwerennosci jednostek ludzkich oraz całych społecznosci i społeczenstw. Kazda
jednostka ma własną wolę. Cała społecznosc i społeczenstwo takze ma własną wolną wolę, ktora nie jest
jednak prostą sumą woli poszczegolnych jednostek. Wola ogołu i dobro ogołu stac będą zatem wyzej niz
dobro jednostki, ktora musi wyrzec się egoizmu na rzecz dobra wspolnego. Wyrzeczenie się częsci
własnej suwerennosci umozliwia powstanie jej wyzszej formy – suwerennosci ogołu.
288 Teoria umowy społecznej została uznana w XIX i XX wieku jako jedna teoria utopijna. Pomimo jej
utopijnosci, wynikającej z trudnosci znalezienia dowodow empirycznych stała się jednym z fundamentow teorii demokracji.
289 W polskim systemie prawa zasada subsydiarnosci została zapisana jako jedna z zasad konstytucyjnych,
Preambuła Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej 2 kwietnia 1997, www.sejm.gov.pl, 2012.
287
171
zakresami swobody innych uczestnikow. Taki model działania systemu uczestnikow
planowania jest w efekcie bardzo złozony. Wymaga on stałej aktywnosci wszystkich
uczestnikow, a takze ich szybkiego reagowania.
Cechą takiego modelu jest jego częsta niestabilnosc. Kazdy uczestnik moze czasowo
lub na stałe rezygnowac z częsci swoich celow partykularnych na rzecz celow ogolnych;
kazdy moze stosowac pewne taktyki i strategie, ktore pozwalają mu osiągnąc
maksymalny zysk, jak najmniejszym kosztem i jak najmniejszymi stratami własnymi.
Taktyki i strategie te mogą byc zmienne w czasie. Mogą wynikac z elastycznego
zachowania uczestnikow i dostosowywania się do zmiennych warunkow. Taka
elastycznosc działania uczestnikow jest jedną z wazniejszych cech modelu.
Przy takim idealistycznym i modelowym podejsciu cele wszystkich uczestnikow
planowania mozna utozsamiac z ogolnymi celami planowania przestrzennego,
zdefiniowanymi w załozeniach. Nalezy jednak pamiętac, ze przyjęcie, ze cele planowania
przestrzennego są jednoczesnie celami ogołu społecznosci moze byc obarczone błędem.
Mozliwe są sytuacje, w ktorych tzw. głos ludu (łac. vox populi) będzie się opowiadał za
innymi wartosciami niz te, ktore zostały przyjęte jako typowe dla planowania
przestrzennego. W większosci sytuacji wartosci planowania są jednak celami
uniwersalnymi i zobiektywizowanymi.
Otwarta dyskusja nad celami planistycznymi wpływa na ich obiektywizację. Jednym
z ogolnych celow planowania przestrzennego jest racjonalizacja wykorzystania
przestrzeni oraz osiąganie ładu przestrzennego. Są to cele trudne do uszczegołowienia
i scharakteryzowania na gruncie teoretycznym. Dopiero w modelu dopuszczającym
otwartą dyskusję wszystkich uczestnikow planowania mozliwe jest ich uszczegołowienie
oraz zinterpretowanie w sposob, ktory będzie akceptowalny dla większosci lub dla
wszystkich uczestnikow. Przedmiotem dalszych rozwazan moze byc teza, ze nie zawsze
taki konsensus wszystkich lub większosci będzie zapewniał nie tylko obiektywizację, ale
przede wszystkim własciwe rozumienie celow ogolnych planowania przestrzennego.
W modelu inkluzywnym nie ma innych instrumentow obiektywizacji celow. Niezaleznie
od tego pozostaje pytanie: na ile w innych modelach mozliwe jest stosowanie innych
instrumentow obiektywizacji celow? Czy to własnie dyskusja jest jedynym instrumentem obiektywizacji celow niezaleznie od modelu systemu planowania przestrzennego?
13.2.3. Imperatyw współdziałania
Praktyka planowania przestrzennego rewiduje kazdą z przyjętych teorii, zarowno
teorię umowy społecznej, jak i teorię gier. System planistyczny nie jest z pewnoscią
umową przyjmowaną przez wszystkich uczestnikow dobrowolnie, nie moze byc więc
traktowany jako umowa dobrowolna. Z całą pewnoscią mozna załozyc, ze zarowno
w grupie uczestnikow aktywnych, jak i biernych są takie jednostki, ktore nie przyjmują
w sposob dobrowolny ani systemu planistycznego jako umowy społecznej, ani nawet nie
akceptują ogolnych celow planowania przestrzennego. Wynikac to moze chociazby
z dosc częstego przedkładania własnych celow partykularnych nad ogolne cele
planowania przestrzennego. Mozna postawic hipotezę, ze istnieją tacy uczestnicy, ktorzy
są przekonani, ze są w stanie szybciej i skuteczniej osiągac swoje własne, partykularne
cele bez funkcjonowania sprawnego systemu planowania przestrzennego. Sytuacja taka
moze pogłębiac spor między jednostką a innymi uczestnikami.
172
W jakiejs częsci planowanie przestrzenne nie moze byc traktowane jako umowa
dobrowolna. Powstaje pytanie, czy planowanie przestrzenne modelu inkluzywnego
moze byc wprowadzane jako umowa społeczna pod przymusem?
Planowanie w tym ujęciu moze byc traktowane jako system wywierający presję na
uczestnikow planowania i zmuszający ich do przyjmowania ogolnych zasad planowania
jako zasad nadrzędnych, mających pierwszenstwo przed interesem partykularnym.
Przymus ten polega na koniecznosci zaakceptowania pewnych zasad, metod działania
oraz ogolnych celow planowania. Na płaszczyznie uczestnikow sprowadza się on
własciwe do niezbędnosci wspołdziałania z innymi uczestnikami planowania. Mozemy
go nazwac „imperatywem wspołdziałania”.
Chęc osiągnięcia własnych celow partykularnych, ale takze celow ogolnych wyklucza
praktycznie mozliwosc działania „w pojedynkę”. Niemoznosc takiego działania wynika
chociazby z faktu, ze zaden z uczestnikow nie posiada pełni władzy i władztwa
planistycznego, ani pełnego zakresu swobody. Osiągniecie celow jest mozliwe wyłącznie
dzięki wspołdziałaniu z innymi uczestnikami planowania. Planowanie takie jest zatem
przede wszystkim przymusem do kooperacji i wspołdziałania, a jednoczesnie
stosowania okreslonych strategii i taktyki działania. Przyjęcie danej strategii jest
suwerenną decyzją kazdego z uczestnikow planowania.
13.2.4. Poszerzanie pola współdziałania
Wazną cechą modelu inkluzywnego są znacznie szersze i bardziej dostępne pola
wspołdziałania niz było to w modelu ekskluzywnym. Pole wspołdziałania jest
poszerzane poprzez włączanie do systemu planistycznego znacznie szerszego grona
uczestnikow oraz zakresu stosowanych przez nich instrumentow planistycznych. Dzięki
temu poszerzaniu powiększa się paleta mozliwosci realizacji swoich celow zarowno
partykularnych, jak i ogolnych. Poszerzenie to odbywa się zatem przede wszystkim
poprzez poszerzenie dostępu do okreslonych pol coraz większej liczby uczestnikow oraz
coraz szerszej palety instrumentow.
Jezeli model ekskluzywny mozna by porownac do bardzo ograniczonego obszaru,
bardzo małej planszy do gry, na ktorej mozliwosci działania są bardzo ograniczone, to
model inkluzywny mozna by porownac do nieograniczonego wielowymiarowego
obszaru, w ktorym działania jednego uczestnika nie muszą krępowac działan innego.
W teorii nauk ekonomicznych istnieje pojęcie „błękitnego oceanu”290, ktory moze
odpowiadac modelowi inkluzywnemu. Zgodnie z taką logiką model ekskluzywny mozna
by potraktowac jako „morze martwe”, w ktorym nie dochodzi do istotnych wspołdziałan
między uczestnikami.
13.2.5. Podmiot w modelu inkluzywnym
Szczegolne miejsce w modelu inkluzywnym zajmuje podmiot planowania. Jak
wspomniano wyzej, jego władza i władztwo planistyczne nie są nieograniczone.
Pojęcia „czerwonego oceanu” oraz „błękitnego oceanu” zostały sformułowane przez W. Chan Kima
i Renee Mauborgne'a. W pojęciach tych konkurencja nie jest istotnym ograniczeniem dla przedsiębiorcy
w osiąganiu swoich celow. Kazdy z uczestnikow jest odpowiedzialny za tworzenie własnej przestrzeni
rozwoju i ekspansji. Chan Kim, Renee Mauborgne [2005].
290
173
Podlegają one pewnym ograniczeniom. Podmiot nie moze podejmowac decyzji w sposob
całkowicie swobodny. Nie jest to uczestnik posiadający pełnię „władztwa planistycznego”. W sytuacji znacznego rozproszenia tego władztwa pozostaje pytanie: co
w takim razie wyroznia podmiot planowania przestrzennego modelu inkluzywnego?
Podmiot nadal dysponuje największym zakresem władztwa planistycznego. Ma takze
kompetencje do inicjowania procesow planowania przestrzennego, prowadzenia ich
oraz podejmowania decyzji. Podmiot w modelu inkluzywnym otrzymuje jednak jeszcze
inne kompetencje, najwazniejszą z nich jest pełnienie funkcji arbitra, sędziego w całym
procesie planowania. Przy załozeniu, ze dopuszczone jest swobodne zachowanie się
wszystkich uczestnikow, z ktorych kazdy zmierza do osiągnięcia swoich celow powstaje
sytuacja potencjalnego permanentnego sporu. Spor taki nie moze byc rozwiązywany
przez zaangazowane w niego strony. Konieczny jest udział w nim uczestnika trzeciego.
Taką funkcję moze pełnic własnie podmiot.
Rozstrzyganie sporow i konfliktow poprzez arbitra, sędziego czy mediatora moze
następowac poprzez uzycie roznych metod i instrumentow. Mogą one miec rozmaity
charakter. Zazwyczaj ich egzekwowanie będzie wiązało się z jakąs formą przymusu.
Kompetencje arbitra wynikają wprost z przyjętej umowy (społecznej) lub zasad gry.
Zarowno w teorii kontraktualizmu, jak i teorii gier jego rola jest niezwykle istotna.
Podmiot w modelu inkluzywnym pełni rolę arbitra i jest jednoczesnie uczestnikiem.
Kompetencje arbitra wynikają takze wprost z ogolnych celow planowania przestrzennego:
 racjonalizacji wykorzystania zasobow srodowiska,
 zmierzania do osiągnięcia ładu przestrzennego,
 zapobiegania konfliktom,
 tworzenia warunkow rozwoju,
 ochrony uznanych walorow i wartosci publicznych.
Cele te są najwazniejszymi kryteriami działania arbitra. Innymi, waznymi
wytycznymi i kryteriami rozstrzygania sporow są jego obowiązki wynikające z faktu, ze
jednoczesnie pełni on funkcje podmiotu oraz jednostki administracji publicznej. Kazda
taka jednostka związana jest okreslonymi zadaniami oraz celami o charakterze
społecznym i publicznym.
Podmiot w tym modelu podlega silnej presji ze strony wielkiej liczby roznych uczestnikow planowania.
13.2.6. Uczestnicy w modelu inkluzywnym
Poza podmiotem w grupie aktywnych uczestnikow planowania przestrzennego
znajdują się wspołpodmioty oraz partycypanci. Grupa ta jest bardzo liczna
i zroznicowana wewnętrznie. Stanowią ją praktycznie wszystkie jednostki przyjmujące
aktywną postawę wobec planowania przestrzennego, a takze w pewnym zakresie wobec
procesow inwestycyjnych. Zgodnie z teorią kontraktualizmu oraz teorią gier stanowią ją
uczestnicy i gracze. W otoczeniu panstwa demokratycznego oraz przy przyjęciu modelu
inkluzywnego kazdy z uczestnikow realizuje własne, partykularne cele, ktore są
realizowane w sytuacji duzego zakresu swobody uczestnikow.
Działania prowadzone przez uczestnikow aktywnych mogą byc podejmowane z duzą
determinacją i mogą wywierac duzą presję na podmiot (arbitra) oraz innych
uczestnikow i uzytkownikow przestrzeni. Podmiot działający pod taką presją moze
przyjmowac pewne zachowania, style działania oraz instrumenty typowe dla innych
174
uczestnikow planowania. Z punktu widzenia teorii gier, stawką w grze jest wygrana
polegająca na okreslonym zagospodarowaniu przestrzeni. W gospodarce rynkowej
wygrana taka sprowadza się zazwyczaj do zyskow ekonomicznych. Działania aktywnych
uczestnikow planowania zmierzają do realizacji swoich celow partykularnych.
Działania podejmowane wobec innych uczestnikow polegają na wywieraniu
łagodnego wpływu bądz silniejszych naciskow. Wywieranie wpływu moze miec
charakter formalny i nieformalny. W ramach formalnego wywierania wpływu znajdują
się działania okreslone przepisami prawa 291 . Działania nieformalne polegają na
wykorzystywaniu innych metod, nieregulowanych przepisami prawa, np. lobbing292.
Instrumenty wywierania wpływu na innych uczestnikow zalezne są od domeny
działania danego uczestnika. W grupie działan nieformalnych będą znajdowac się takze
działania niezgodne z prawem293. Nie stanowią one jednak elementu endemicznego
systemu planowania przestrzennego, a dotyczą zazwyczaj takze innych domen działania.
13.2.7. Pola współdziałania modelu inkluzywnego
Kooperacyjnosc modelu inkluzywnego przejawia się w poszczegolnych wielkich
polach wspołdziałania: wspołzarządzaniu, kontrolowaniu i dyskusji planistycznej.
Pierwszym kluczowym polem wspołdziałania jest wspołzarządzanie przestrzenią.
Jest ono realizowane przez podmiot planowania przy wspołudziale innych uczestnikow
lub wspolnie przez wielu uczestnikow. Niezaleznie od przyjętego modelu zarządzanie
przestrzenią będzie działaniem zarowno w obrębie planowania przestrzennego, jak
i procesu inwestycyjnego. W ujęciu planistycznym zarządzanie przestrzenią jest
wykonywaniem „władztwa planistycznego”, natomiast w ujęciu inwestycyjnym jest
wykonywaniem prawa własnosci. Naturą prawa własnosci jest zastrzezenie
dysponowania nieruchomoscią dla scisle okreslonej osoby posiadającej prawo własnosci
lub prawo do dysponowania nieruchomoscią. Prawo własnosci jest ograniczone do scisle
okreslonych jednostek. Pogodzenie prawa własnosci z prawem do planowania
przestrzennego294 jest wyzwaniem w kazdym modelu planowania.
W modelu inkluzywnym zarządzanie przestrzenią podejmowane jest przez wielu
uczestnikow. Przyjmują oni wspołodpowiedzialnosc za procesy decyzyjne planowania
przestrzennego. W tym modelu wazna jest rola podmiotu, ktory nie podejmuje decyzji
jednoosobowo, ale angazuje w procesy decyzje innych uczestnikow.
Inną postawą podmiotu jest dopuszczanie podejmowania decyzji przez innych
uczestnikow. Rola podmiotu w modelu inkluzywnym jest jednak mimo to wazna, a nawet
kluczowa, swiadczą o niej nie tylko kompetencje władztwa, ale przede wszystkim
W polskim systemie prawa działania takie regulowane są przepisany w randze ustawy przez Kodeks
Postępowania Administracyjnego.
292 Lobbing (ang. lobbying) to wywieranie wpływu na organy władzy panstwowej srodkami
ekonomicznymi i politycznymi w interesie okreslonych grup politycznych, gospodarczych lub
społecznych. Po przyjęciu regulacji prawnych porządkujących kwestie lobbingu, moze stac się on
elementem działan formalnych. Słownik Wyrazow Obcych. Wydawnictwo Naukowe PWN.
293 Działania nieformalne, niezgodne z prawem nie są przedmiotem badan, a takze nie są tematem
niniejszej monografii. Zalicza się do nich wszystkie działania objęte sankcjami karnymi, takie jak
zastraszanie, szantaz, przekupstwo, łapownictwo itp. Działania niezgodne z prawem mogą występowac
w kazdym modelu niezaleznie od organizacji systemu planowania przestrzennego i nie mogą byc
traktowane jako element systemu planowania przestrzennego.
294 Prawo do planowania przestrzennego nalezy w tym miejscu rozumiec jako prawo do pewnej swobody
planistycznej oraz prawo do udziału w procesach i procedurach planistycznych.
291
175
funkcje arbitra, negocjatora lub mediatora w sytuacji konfliktu i sporu. Władztwo
planistyczne podmiotu staje się władzą arbitra.
Zarządzanie przestrzenią w modelu inkluzywnym jest więc działaniem
wykonywanym przez wielu uczestnikow planowania rownoczesnie i rownolegle. Jest
ono realizowane zarowno w obrębie procesow planistycznych jak i inwestycyjnych.
Takie podejscie jest kolejnym czynnikiem wymuszającym wspołdziałanie i kooperację.
Wspołzarządzanie wymusza stosowanie wielu dostępnych metod negocjacyjnych,
stosowanych zaleznie od miejsca oraz uczestnikow. W modelu takim nie jest mozliwe
zarządzanie jedną przestrzenią przez wielu uczestnikow, niezaleznie od siebie.
Prowadziłoby to do chaosu przestrzennego i organizacyjnego, ktory uniemozliwiałby
osiąganie celow zarowno partykularnych, jak i ogolnych. Zagrozone byłoby chociazby
osiąganie ładu przestrzennego oraz zapobieganie konfliktom.
Kolejnym, bardzo waznym, polem, wspołdziałania w modelu inkluzywnym jest kontrolowanie. Imperatyw wspołzarządzania oraz ograniczone zakresy swobody uczestnikow planowania przestrzennego w konsekwencji wymuszają koniecznosc podjęcia
działan kontrolnych przez jednych uczestnikow wobec innych. Kontrolowanie jest czynnoscią, ktorą podejmują wszyscy uczestnicy. Wzajemne kontrolowanie zapewnia
mozliwosc rewizji procesow decyzyjnych, ale przede wszystkim – elastycznosc i stabilnosc całego systemu planistycznego. Kontrolowanie jest jednym z elementow systemu
demokratycznego, ktory zakłada ograniczoną lub samoograniczającą się władzę.
W modelu inkluzywnym wazną rolę zajmuje dyskusja planistyczna. Angazuje ona
szerokie grono uczestnikow planowania. W modelu tym angazuje ona wszystkich
aktywnych oraz większosc biernych uczestnikow planowania. Dyskusja planistyczna jest
podstawą do wszelkiego dalszego wspołdziałania. Wspołzarządzanie i kontrolowanie nie
mogłyby miec miejsca bez pełnej i otwartej dyskusji, polegającej na wymianie informacji
między uczestnikami planowania. Warunkiem wspołdziałania na jakimkolwiek polu jest
udostępnianie pełnej informacji dostępnej innym uczestnikom planowania. W modelu
inkluzywnym informacje dostępne są wszystkim uczestnikom planowania. W ujęciu
ekonomicznym mowimy wtedy o symetrycznym dostępie do informacji295. W praktyce
nalezy jednak spodziewac się, ze informacja stanie się jednym z instrumentow proby
przejęcia władzy oraz kontroli nad procesami i procedurami planistycznymi, a takze nad
innymi uczestnikami. Moze byc zatem zarowno instrumentem władzy nad kims lub
czyms („power over”), jak i władzy do czegos („power to”).
Swobodna wymiana informacji jest podstawą transparentnosci i przejrzystosci
innych aktywnosci i pol wspołdziałania. Dostępnosc do okreslonego zasobu informacji
jest tez warunkiem koniecznym do prawidłowego podejmowania decyzji w ramach
wspołzarządzania. Wazną cechą dyskusji planistycznej modelu inkluzywnego jest jej
nieograniczony zakres czasowy oraz tematyczny. Pewne częsci takiej dyskusji mogą miec
charakter formalny, i mogą zostac im nadane pewne ramy formalne, ale dyskusja
formalna nie zamyka mozliwosci dyskusji nieformalnej. Nieformalna częsc dyskusji nie
moze byc w zaden sposob ograniczona, takze czasowo. Pomimo tego ze w pewnym
momencie musi ją zamykac konkluzja, polegająca na podjęciu jakiegos rozstrzygnięcia,
to dyskusja moze toczyc się dalej. Poszerzeniu pola wspołdziałania towarzyszy jednak
takze poszerzenie pola sporu. Jednoczesnie jednak poszerzone jest pole instrumentow
rozwiązywania tych sporow i konfliktow.
W naukach ekonomicznych znane jest takze pojęcie asymetrii informacji, ktora jest przyczyną
wadliwego działania wolnego rynku zarowno w skali makro, jak i mikro. W skali mikro jest przyczyną
suboptymalnych decyzji, natomiast w skali makro – nieefektywnej alokacji zasobow.
295
176
13.3. Poszukiwania modelu zrównoważonego systemu planowania
przestrzennego
Jak wspomniano wyzej, zarowno model ekskluzywny, jak i inkluzywny są modelami
teoretycznymi. Dla kazdego z nich mozemy probowac dopasowac pewne modele
istniejące w praktyce w systemach planistycznych roznych krajow. Trudno będzie
znalezc jednak taki przykład praktyczny, ktory będzie reprezentował wszystkie cechy
jednego z modeli teoretycznych.
Modele ekskluzywny i inkluzywny to nie tylko modele teoretyczne, ale takze
idealistyczne. Przedstawione cechy modeli, zwłaszcza modelu ekskluzywnego, zostały
do pewnego stopnia przejaskrawione. Modele te słuzą jako podstawa i pretekst do
rozwazan dotyczących roznych modeli wspołdziałania uczestnikow planowania
przestrzennego. Celem takiego teoretycznego podejscia jest takze swiadome odejscie od
praktyki planowania przestrzennego „tu i teraz”, a zwrocenie się ku teoretycznym
podstawom planowania. Przedstawionych modeli nie nalezy odnosic do zadnego
konkretnego i znanego modelu planowania przestrzennego. Nalezy je natomiast
traktowac jako punkt wyjscia w ocenie istniejących modeli planowania przestrzennego.
Modele inkluzywny i ekskluzywny zostały zbudowane analogicznie do metod
budowania scenariuszy, gdzie poszukiwanie scenariusza optymalnego rozpoczyna się od
opisania scenariuszy pesymistycznego i optymistycznego. Jezeli model ekskluzywny
nazwiemy zamkniętym, czarnym i pesymistycznym, to model inkluzywny będzie
otwartym, białym i optymistycznym. Modele te lokujemy na dwoch koncach pewnej osi,
w ktorej rzędną będą wartosci umownie, reprezentujące stopien udziału uczestnikow
planowania w procesach i procedurach planistycznych. Przy takim załozeniu wszystkie
znane modele systemow planowania przestrzennego, funkcjonujące w praktyce będą
miescic się gdzies na tej osi między jednym a drugim modelem. Zaden z tych systemow
nie będzie ani w pełni czarny, ani w pełni biały.
Podstawowym wnioskiem wynikającym z analizy obydwu modeli jest stwierdzenie,
ze model inkluzywny w znacznie większym stopniu odpowiada załozeniom wewnętrznym i zewnętrznym poczynionym na początku pracy. Jest to model, ktory daje większe
szanse na realizację celow planowania przestrzennego w otoczeniu politycznym,
społecznym i gospodarczym panstwa demokratycznego o gospodarce wolnorynkowej
oraz rownosci obywateli.
Jest to model, ktory daje największe szanse na skutecznosc planowania. Model
optymalny, ktory mozemy nazwac modelem zrownowazonym powinien zatem byc
zbudowany w oparciu o cechy modelu inkluzywnego. Będzie on przejmowac wiele cech
modelu inkluzywnego. Będzie jego logiczną konsekwencją, polegającą na uwzględnieniu
aspektow realistycznych i praktycznych. Będzie jednak zmierzał do zrownowazenia
pewnych cech, ktore będą obnizac skutecznosc planowania. Model zrownowazony to
model, w ktorym podstawowym kryterium jego oceny powinna byc jego skutecznosc.
Powinien on dac konkretne wskazania do praktyki planowania przestrzennego.
13.3.1. Słaba egzekutywa i silny arbitraż
Cechą modelu inkluzywnego była rozproszona, „poliarchiczna” władza. Cechą
wyrozniającą modelu zrownowazonego jest takze rozproszona władza oraz władztwo
planistyczne. Podmiot planowania przestrzennego, dysponujący największym udziałem
177
we władztwie planistycznym ma jednoczesnie cechę stosunkowo słabej egzekutywy296.
Władztwo i władza podmiotu w tym modelu są ograniczone. Podlegają one
samoograniczeniu ze strony samego podmiotu. Przy tak słabej władzy takze jej
egzekutywa, rozumiana tu jako wykonywanie władzy planistycznej, jest stosunkowo
słaba; zwłaszcza w porownaniu z sytuacją, jaką mozna zaobserwowac w modelu
ekskluzywnym.
Cechą wyrozniającą władzy i podmiotu w modelu zrownowazonym jest prawo do
wykonywania pewnych czynnosci. Przewaza tu zatem postawa władzy do czegos
(„power to”) niz władzy nad kims/czyms („power over”). Istotnym zagadnieniem będzie
to, co jest przedmiotem takiej władzy?
Cecha słabej egzekutywy „idzie w parze” z cechami systemu władzy rozproszonej.
Dotyczy zatem, poza przestrzenią, takze innych wymiarow (domen) przestrzeni
wielowymiarowej. Nalezy pamiętac, ze silna egzekutywa w takim modelu byłaby
w istocie instrumentem zbędnym. W modelu „poliarchicznym” zakładającym władzę
rozproszoną, a takze rozproszenie innych uczestnikow planowania istotną cechą, jaką
powinien wykazywac się podmiot jest jego zdolnosc do rozstrzygania sporow
i konfliktow oraz stanie na strazy ogolnych celow planowania przestrzennego.
Rozwiązywanie konfliktow i rozstrzyganie sporow przez podmiot wymaga jego
postawy aktywnej, zdolnej do stosowana roznych narzędzi. Aktywna postawa powinna
polegac na wyprzedającym działaniu, zmierzającym do uniknięcia konfliktu między
uczestnikami, a takze na aktywnej postawie w trakcie rozwiązywania juz zaistniałego
sporu. Instrumenty działania podmiotu jako arbitra mogą polegac na rozstrzygnięciach
formalnych 297 , a takze na stosowaniu roznego rodzaju technik konsultacyjnych
i negocjacyjnych. W niektorych modelach te dwa instrumenty mogą byc rozdzielone
między rozne jednostki wykonawcze. Przy takim podziale organ administracji publicznej
zachowuje instrumenty decyzyjne (czasem takze konsultacyjne), natomiast narzędzia
negocjacyjne przekazane są innym wyspecjalizowanym jednostkom, na przykład
profesjonalnym negocjatorom czy mediatorom298. Negocjatorem będzie jednostka nie
posiadająca władzy rozstrzygania sporow, ale posiadająca wiedzę merytoryczną
zarowno z zakresu planowania przestrzennego, jak i doswiadczenie w stosowaniu
technik negocjacyjnych.
W niektorych systemach europejskich istnieje prawnie usankcjonowana instytucja
mediatora i negocjatora działającego w domenie planowania przestrzennego. Jest to
jednostka posiadająca szerokie kompetencje oraz szeroki zakres swobody. Jego działania
charakteryzuje w większym stopniu stosowanie instrumentow negocjacyjnych niz
typowo planistycznych. Funkcje negocjatora są często uzupełnianie przez działania
jednostek przygotowanych merytorycznie.
Egzekutywa zgodnie z pojęciem słownikowym [Słonik Wyrazow Obcych, Wydawnictwo Naukowe PWN,
Warszawa 2007] znaczy zarowno organ władzy wykonawczej, jak i zdolnosc do wykonywania władzy
oraz zdolnosc realizowania okreslonego aktu wykonawczego. W zakresie władztwa planistycznego
„egzekutywa” jest rozumiana jako zdolnosc do wykonywania czynnosci władczych w systemie
planowania przestrzennego, czyli wykonywania „władztwa planistycznego”. Egzekutywa jest zdolnoscią
do wykonywania czynnosci administracyjnych, a takze zarządczych.
297 Instrumentami prawnymi stosowanymi przez podmiot jako arbitra są przede wszystkim decyzje
administracyjne lub sądowe; w systemie panstwa demokratycznego od takich rozstrzygnięc przysługuje
odwołanie do organu drugiej instancji.
298 W polskim systemie prawa istnieje pojęcie negocjatora, nie dotyczy ono jednak planowania
przestrzennego; w projekcie zmiany Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2007 r.
podjęto probę powołania negocjatora planowania przestrzennego; w załozeniu miałby to byc
przedstawiciel administracji publicznej, chociaz dopuszczono takze mozliwosc powoływania
negocjatora społecznego.
296
178
Negocjator nie moze byc uznany za samodzielnego uczestnika planowania
przestrzennego, gdyz nie reprezentuje jakis szczegolnych własnych interesow
i partykularnych celow planistycznych. Nie mozna go zaliczyc jako podgrupy do ktorejs
z grup typologicznych uczestnikow planowania przestrzennego. Sam w sobie nie jest
samodzielnym uczestnikiem planowania przestrzennego, ale raczej działa jak
instrument tego planowania. Cechami jego działania są bezstronnosc oraz
niereprezentowanie zadnego innego uczestnika planowania. W praktyce stosowania
technik negocjacyjnych wskazuje się jednak, ze negocjator nie moze reprezentowac
strony technokratycznej czy merytorycznej, a raczej społeczną. W pewnym zakresie
negocjator powinien dysponowac wiedzą merytoryczną lub byc wspomagany przez
jednostkę posiadającą kompetencje merytoryczne. Wiedza specjalistyczna powinna byc
przekazywana za pomocą języka niespecjalistycznego, niehermetycznego. Cechy te są
wymagalne, gdyz swiadczą o wiarygodnosci negocjatora. Tak rozumiany negocjator jest
instrumentem rozwiązywania konfliktow, a więc w pewnym sensie jest instrumentem
w rękach podmiotu planowania.
Podmiot planowania przestrzennego w modelu zrownowazonym nadal dysponuje
szerokim zakresem swobody oraz „władztwa planistycznego”. W stosunku do modelu
inkluzywnego podmiot ten powinien miec większą skutecznosc działania. Nawet jesli
jego władza miałaby się ograniczac do roli arbitra, to konieczne byłoby, aby posiadał
takze władzę do egzekwowania swoich decyzji i rozstrzygnięc. Poza tym rozstrzyganie
sporow i konfliktow powinno uwzględniac okresloną hierarchię wartosci, a przede
wszystkim cele ogolne planowania przestrzennego. Arbiter nie moze jedynie wazyc
interesy partykularne, ale przede wszystkim powinien stac na strazy interesu
publicznego, w tym ładu przestrzennego. Jego rola więc powinna byc znacznie poszerzona niz w przypadku modelu inkluzywnego.
Celowe jest poszukiwanie takiej konstrukcji, aby władza podmiotu była ograniczona,
zwłaszcza w porownaniu z modelem ekskluzywnym. Podmiot powinien byc obligowany
i zmuszany do stałego wspołdziałania z innymi uczestnikami. Jego władztwo
planistyczne nie powinno byc nieograniczone; nie powinien tez posiadac pełni swobody
w zakresie procesow inwestycyjnych. Zgoda na pewne rozstrzygnięcia powinna byc
warunkowana zgodą lub uzgodnieniami z innymi uczestnikami.
Nadal jednak powinien byc uczestnikiem o najwazniejszej pozycji w systemie
planowania przestrzennego, gdyz przejmuje funkcje sędziego i arbitra w rozstrzyganiu
konfliktow w planowaniu przestrzennym. Jak okreslono w załozeniach, nie ma
planowania bez konfliktu. Towarzyszy on planowaniu przestrzennemu od samego
początku. Rozwiązywanie konfliktow między uczestnikami oraz, w szerszym ujęciu,
rozwiązywanie konfliktow przestrzennych staje się coraz wazniejszym zadaniem i celem
planowania przestrzennego. Cel ten jest tym wazniejszy im z silniejszym rozproszeniem
uczestnikow planowania przestrzennego mamy do czynienia.
13.3.2. Rozproszenie i komplementarność
Rozproszenie władzy, a w szczegolnosci władztwa planistycznego i „poliarchia” są
permanentnymi i powszechnymi cechami modelu inkluzywnego. Podmiotem władzy
i władztwa planistycznego jest wiele roznych jednostek. Nie jest to władza
skoncentrowana w rękach jednej instytucji czy wręcz jednej osoby. Okreslone
kompetencje władcze realizowane są przez roznych uczestnikow w zaleznosci od
problematyki, czy czasu. Podobne rozproszenie dotyczy przede wszystkim pozostałych
179
uczestnikow planowania. Zarowno uczestnicy aktywni, jak i bierni tworzą bardzo liczne
grupy roznych jednostek (grupy masowe), instytucji i osob. Uczestnicy ci są ze sobą
luzno powiązani. Przynaleznosc do okreslonej grupy typologicznej wynika z cech danej
jednostki, a nie z jej identyfikacji z grupą. Rozproszenie wszystkich uczestnikow planowania tworzy mozaikę roznych postaw wobec samego procesu i procedur planowania
przestrzennego. Rozproszenie takie jest w większym lub mniejszym stopniu cechą
kazdego funkcjonującego systemu planowania przestrzennego w otoczeniu panstwa
demokratycznego.
Rozproszeniu uczestnikow planowania towarzyszy rozproszenie ich działan i celow.
Wszyscy uczestnicy reprezentują całą mozaikę celow partykularnych. W pewnym
zakresie w ramach tych celow, mogą miescic się pewne ogolne cele planowania
przestrzennego; dotyczą one roznych domen. Roznorodnosci tych celow towarzyszy
takze ich zmiennosc w zaleznosci od czasu i sytuacji. Kazdy z uczestnikow pod wpływem
zmiany sytuacji zewnętrznej moze rewidowac i zmieniac swoje cele. Konsekwencją
zmiennosci celow jest zmiennosc stosowania strategii oraz instrumentow działania.
Zmiennosc celow wynikac moze chociazby z realizowania w danym czasie okreslonej
fazy planowania przestrzennego. Dany uczestnik moze w fazie konstytutywnej
uwzględniac inne uwarunkowania oraz przyjmowac inne cele, a w fazie adaptacyjnej czy
monitoringu – inne. W efekcie mamy do czynienia z roznorodnymi zmiennymi i stale
zmieniającymi się uwarunkowaniami wewnętrznymi planowania przestrzennego.
Planowanie w takiej sytuacji jest szczegolnie trudne, gdyz zmiennosc celow oraz ciągłe
dochodzenie do pewnego porozumienia, osiąganego poprzez konsensusu między
uczestnikami, wpływają na zmiennosc i niestabilnosc uwarunkowan wewnętrznych.
Sytuacja rozproszenia uczestnikow przy słabej władzy oraz braku „stabilizatorow”
prawnych lub instytucjonalnych moze prowadzic do chaosu. Zmiennosc uwarunkowan
wewnętrznych planowania przestrzennego mogłaby byc czynnikiem permanentnie
destabilizującym system planistyczny. Czyniłoby to planowanie systemem stale
niestabilnym i niemozliwym do sterowania, a przez to systemem niepodlegającym
zasadom przewidywalnym i racjonalnym299. Takie realne zagrozenie stoi przed modelem
inkluzywnym.
Sytuacja zmiennych uwarunkowan wewnętrznych zmusza wszystkich uczestnikow
a zwłaszcza podmiot władztwa planistycznego wykonującego funkcje arbitra, do działan
regulacyjnych300 zmierzających do stałego przywracania stabilnosci całego systemu
planistycznego301. Cechą takiej oczekiwanej stabilnosci systemu planistycznego będzie
stałosc stosowanych strategii przez wszystkich uczestnikow. W praktyce taka trwała
stabilnosc wobec zmiennych uwarunkowan jest podstawowym wyzwaniem stojącym
przed modelem zrownowazonym.
Czynniki stabilizujące ten system znajdują się w regulacjach systemowych
(prawnych) oraz instytucjonalnych. W grupie stabilizatorow systemowych znajdowac się
Za system niestabilny, czy chaotyczny uwaza się w praktyce kazdy system, ktory ma okresloną
(graniczną) liczbę elementow zachowujących się niestabilnie i chaotycznie.
300 Działania regulujące to działania angazowane w sytuacji utraty stabilnosci systemu oraz pojawiania się
zjawisk niekorzystnych, nieoczekiwanych; wpływanie na prawidłowe działanie [Słownik Języka
Polskiego, PWN, Warszawa 2007].
301 W teorii gier bliskim opisem tego stanu ciągłego dochodzenia do rownowagi jest tzw. stała Nasha
opisująca sytuację, w ktorej kazdy z graczy dochodzi do pewnej optymalnej strategii działania, ktore nie
podlega zadnym zmiennym, zaden z „graczy” nie ma powodow do zmiany swojej strategii. Zaden
z graczy nie jest w stanie podwyzszyc swoich szans na wygraną jedynie przy zmianie własnej strategii.
Pojęcie „stałej Nasha” jest centralnym pojęciem w teorii gier [Płatkowski T. Matematyka stosowana,
wstęp do teorii gier, http://mst.mimuw.edu.pl, 14.09.2012].
299
180
będą roznego rodzaju regulacje i reguły prawne. Na polu planowania przestrzennego
szczegolnie istotna jest spojnosc z regulacjami z zakresu takich dziedzin, jak np.: prawa
budowlanego, prawa ochrony srodowiska oraz praw ekonomicznych. Regulacje te są
zawarte w przepisach rangi ustaw, zwanych przepisami szczegolnymi302. Stabilizatorem
systemu w modelu zrownowazonym mogą byc takze przepisy w randze prawa
miejscowego. Istotną cechą wszystkich regulacji prawnych powinna byc ich wewnętrzna
oraz zewnętrzna spojnosc. Prawo winno byc zrozumiałe i akceptowalne społecznie;
powinno tez spełniac kryteria uzytecznosci, skutecznosci, a więc – kryteria
pragmatyczne.
Same regulacje prawne to jednak byłoby za mało. Na ich strazy musi stac podmiot
posiadający silne kompetencje władztwa planistycznego i zdolnosci do egzekwowania
tego prawa. Stabilizatorem planowania przestrzennego jako systemu jest, w szerszym
ujęciu politycznym i organizacyjnym, cały system demokratycznego panstwa. To własnie
otoczenie systemu demokratycznego jest warunkiem i stabilizatorem modelu
zrownowazonego.
Celem stabilizacji modelu systemu „poliarchicznego” jest wprowadzenie zasady
komplementarnosci. Jezeli zaden z uczestnikow nie posiada pełni władztwa, ani pełni
kompetencji, a kazdy jest zmuszony posrednio do wspołdziałania, to konieczne jest
przyjęcie zasady komplementarnosci, uzupełniania się „władztw” roznych zakresow
i charakterow. Jezeli siłą podmiotu jest jego odpowiedzialnosc, to rownoczesnie siłą
partycypantow jest brak tej odpowiedzialnosci, pozwalający na swobodniejsze
działanie303.
Jedną z form takiego komplementarnego wspołdziałania jest zasada „CULCI” (ang.
Complementarity of Urban Leadership and Community Involvement)304 polegająca na
komplementarnosci działania liderow lokalnych oraz społecznosci lokalnej 305 .
Z pojęciem CULCI wiąze się pojęcie governability - okreslające gotowosc uczestnikow do
wspołrządzenia publicznego lub wspołzarządzania306. Gotowosc taką mogą w roznym
stopniu przejawiac zarowno podmiot jak i strona partycypująca. Back H. [2004]
klasyfikuje pola wspołdziałania między podmiotem a lokalną społecznoscią na te, ktore
mają wskazniki pozytywne, ktorych wynikiem jest większa efektywnosc planowania
przestrzennego oraz na te, ktore mają wskazniki negatywne, gdzie wynikiem jest spadek
lub nawet ujemna wartosc efektywnosci planowania.
Planowanie modelu zrownowazonego to planowanie wymagające, podobnie jak
w modelu inkluzywnym – umowy społecznej. Na gruncie planowania przestrzennego
moze byc ona rozumiana jako forma partnerstwa publicznego 307, gdzie stronami są
W polskim systemie prawa liczba „ustaw szczegolnych w stosunku do ustawy konstytuującej system
planowania przestrzennego jest bardzo duza, szacuje się ze ustaw takich (wraz z aktami
wykonawczymi) jest grubo ponad 100. Sytuacja taka nie sprzyja osiągnięciu wewnętrznej, a zwłaszcza
zewnętrznej spojnosci systemu.
303 Hainelt H.: Complementarity of Urban Leadership and Community Involvement, Technische Universitat
Darmstad, Darmstadt 2002.
304 Back H.: The Complementarity of Urban Leadership and Community, working papers, School of Public
Administration, Goeteborg University, Goeteborg 2004-2008.
305 Model CULCI był przedmiotem badan PLUS (Partcipation, Leadership and Urban Sustainability), zob.
takze [http://www.plus-eura.org].
306 Pojęcie governability zostało wprowadzone do literatury przedmiotu pismami [Scharpfa, 1998]
i [Heinelta, 2002], pojęcie to okresla gotowosc do „governance”, czyli do wspołrządzenia publicznego.
307 Jednym z przykładow takiego rozumienia partnerstwa moze byc, funkcjonujące w systemie prawnym
i organizacyjnym w domenie planowania inwestycyjnego partnerstwo publiczno-prywatne (PPP).
W polskim systemie prawa kwestie partnerstwa publiczno-prywatnego reguluje ustawa partnerstwie
publiczno-prywatnym [Dz.U. z 2008 r. Nr 19, poz. 100], jej przedmiotem są warunki zawierania i prowa302
181
wszyscy uczestnicy planowania, niezaleznie od udziału instytucji publicznych. Inaczej
jednak niz w modelu inkluzywnym konieczne jest wzmocnienie władzy podmiotu
planowania przestrzennego, ktory staje się silnym stabilizatorem zmiennej sytuacji.
13.3.3. Zadaniowość i elastyczność
Działanie w sytuacji rozproszenia i niestabilnosci wymaga stosowania przez kazdego
z uczestnikow zmiennych w czasie, a przede wszystkim elastycznych strategii działania.
Uczestnicy podejmują działania skoncentrowane na okreslonych zadaniach.
W przypadku planowania przestrzennego zadania te będą polegac zarowno na
osiągnięciu pewnych ustalen i rozstrzygnięc decyzyjnych, jak i (w konsekwencji) na
realizacji okreslonego sposobu zagospodarowania terenu. Skala tych celow nie ogranicza
się zresztą tylko do kwestii z zakresu planowania przestrzennego. Zmiennosc i wielosc
celow innych uczestnikow będzie wpływała na kazdego z uczestnikow i będzie
wymuszac na nim przyjęcie pewnej hierarchii ich waznosci. W danym momencie dla
danego uczestnika jeden cel będzie najwazniejszy i na nim będzie koncentrował swoje
działania. W innym momencie moze nastąpic przewartosciowanie celow i zmiana ich
hierarchii.
Z takiej zasady strategicznej wynika wybor taktyki działania i odpowiednich
strategii. Przy koncentracji działan uczestnika wokoł jednego celu będzie on tak dobierał
narzędzia, aby realizowac okreslone zdefiniowane cele, traktując je jako „zadania”. Taka
zadaniowosc308 działania będzie preferowaną taktyką podejmowaną przez wszystkich
uczestnikow planowania przestrzennego. Zadaniowosc moze charakteryzowac działania
zarowno uczestnikow aktywnych jak i biernych. Szczegolny sposob działania
zadaniowego będzie przyjmowany przez podmiot i wspołpodmioty.
Zadaniowosc jest pewną cechą działania wielu organizacji hierarchicznych, chociaz
występowac moze takze w innych typach organizacji. Szczegolnie wyraznie zadaniowosc
jest realizowana w organizacjach zarządzanych poprzez projekty309. Przykładem takiej
organizacji realizującej projekty moze byc administracja publiczna, będąca podmiotem
planowania przestrzennego. Instrumenty stosowane przez taką organizację takze
odpowiadają cechom działania zadaniowego. Podmiot planowania realizujący zadania
administracji publicznej, a w szczegolnosci zadania z zakresu planowania przestrzennego powinien sięgac po narzędzia zadaniowe, ktore ułatwią skoncentrowanie się na
danym, konkretnym zadaniu, nierozpraszając działan na inne. Zadaniowosc dotyczyc
moze wszystkich faz planowania przestrzennego: konstytutywnej, adaptacyjnej
i monitoringu.
dzenia przedsięwzięc wspolnych przez jednostki samorządu terytorialnego i podmiotow prywatnych.
W partnerstwie PPP stronami porozumiewającymi się instytucje publiczne oraz organizacje prywatne
działające w domenach inwestycyjnej, przestrzennej i gospodarczej. Partnerstwo PPP nie ma swojego
odpowiednika w planowaniu przestrzennym.
308 W tym miejscu zadaniowosc nalezy rozumiec jako skupienie się danej jednostki na okreslonym
elemencie problemu, na okreslonym zadaniu, ktore stanowi częsc całosci. Zadaniowosc polegac moze na
podziale na częsci, fazy etapy działania [por. Encyklopedia Zarządzania, www.mfiles.pl, 06.02.2013].
W planowaniu przestrzennym zadaniowosc nalezy rozumiec jako skupienie się uczestnika na
okreslonym celu, zadaniu.
309 Zarządzanie przez projekt (ang. project management), dyscyplina planowania, zarządzania,
prowadzenia i kontrolowania procesow, gdzie proces nazwany „projektem” składa się z wielu działan
roznych jednostek [www.wikipedia.en, 24.11.2012].
182
Podział całej aktywnosci i przyporządkowanie jej okreslonym zadaniom moze byc
takze elementem stabilizującym; moze byc wyroznikiem modelu zrownowazonego.
System planowania przestrzennego w całosci moze byc traktowany jako system
zadaniowy, w ktorym kazdy z uczestnikow, a zwłaszcza podmiot realizują okreslone
zadania. Takie załozenie moze byc traktowane jednak wyłącznie jako pewne załozenie
teoretyczne. W praktyce, uczestnikow planowania przestrzennego nie mozemy nazwac
jednym spojnym systemem. Trudno znalezc dowody na to, ze pomiędzy uczestnikami
planowania dochodzi do jakiegos podziału zadan, w ktorym kazdy z uczestnikow jest
odpowiedzialny za okreslony zakres działania, a wynik ogolny jest sumą wynikow
kazdego z uczestnikow. Przy załozeniu suwerennosci kazdego z uczestnikow, nie są oni
związani zadną organizacją.
Zadaniowosc planowania przestrzennego będzie dotyczyc głownie stosowania
narzędzi oraz organizacji działania w obrębie jednego uczestnika, a nie całego systemu
planistycznego oraz systemu wszystkich uczestnikow.
Cechą wynikającą z tak pojmowanej zadaniowosci jest zdolnosc do elastycznego
reagowania uczestnikow na zmieniające się uwarunkowania zarowno wewnętrzne, jak
i zewnętrzne. Elastycznosc ta będzie przede wszystkim cechą narzędzi stosowanych
w ramach systemu zadaniowego. Będzie cechowac działania podejmowane przez
uczestnikow, ktorzy będą musieli dostosowywac je do zmieniających się warunkow oraz
do okreslonych zadan. Zadna strategia zachowania ani zadanie nie są przypisane
uczestnikowi raz na zawsze.
13.3.4. Konsultacje i negocjacje
Cechą modelu inkluzywnego jest jego otwartosc, polegająca na wspołdziałaniu
między roznymi uczestnikami. Ma ona cechy powszechnosci i permanentnosci. Jej
konsekwencją jest otwartosc i przejrzystosc procedur i procesow planistycznych.
Dotyczą one najbardziej dyskusji planistycznej, ktora jest szczegolnym polem
wspołdziałania w modelu zrownowazonym. Przyjmuje ona formy dyskusji publicznej,
jawnej i otwartej. Włączani są do niej wszyscy aktywni, a takze, w pewnym zakresie,
bierni uczestnicy planowania przestrzennego. Uczestnicy aktywni biorą w niej udział,
wyrazając swoje oczekiwania i swoje cele. Uczestnicy bierni mogą byc w większosci tylko
odbiorcami tych przekazow. W jej toku ujawniane będą roznice zdan, a w konsekwencji
takze i spory między uczestnikami. Będą one miały swoje odbicie w przestrzeni
wielowymiarowej, a takze w jej przestrzeni fizycznej, w postaci konfliktow, w tym –
przestrzennych.
Modele inkluzywny i ekskluzywny mają w tym wymiarze wspolną cechę: obydwa
stykają się z roznymi ujawnionymi i nieujawnianymi konfliktami przestrzennymi.
Metodą ich rozwiązywania w modelu ekskluzywnym jest najczęsciej dominacja,
natomiast w modelu inkluzywnym kompromis lub integracja310. Model zrownowazony,
podobnie jak obydwa wyjsciowe modele, powinien zmierzac do rozwiązywania
konfliktow metodami typowymi dla modelu inkluzywnego.
Kompromis jest rozumiany jako wypracowanie wspolnego stanowiska, mozliwego do
akceptacji przez strony będące w konflikcie. Taki sposob rozwiązywania konfliktow
oznacza koniecznosc rezygnacji przez kazdego lub przez częsc uczestnikow z częsci
swoich celow. Kompromis moze byc osiągany takze poprzez rezygnację z celow
310
Por. Parker-Follett M. Freedom and Coordination, London 1949.
183
głownych planowania przestrzennego na rzecz uzgodnionych celow i interesow
partykularnych uczestnikow. Taka forma kompromisu nazywana bywa oportunizmem.
Integracja polega na rozwiązywaniu konfliktow poprzez zjednoczenie uczestnikow
będących w sporze w rozwiązywaniu wspolnego problemu. Koniecznym warunkiem
zastosowania tego rodzaju rozwiązywania konfliktow jest szczere ujawnienie rzeczywistych celow uczestnikow. Metoda integracji, zgodnie z teorią rozwiązywania konfliktow, jest uznawana za najbardziej korzystną. Narzędzi do realizacji ktorejs w dwoch
wymienionych metod moze byc wiele. Wsrod nich wazne miejsce zajmują instrumenty
negocjacyjne.
Wyzwaniem dla modelu zrownowazonego będzie poszukiwanie kompromisu
i rownowagi między celami ogolnymi a partykularnymi.
Wazne jest zachowanie sekwencji kolejnych działan: dyskusja, ujawnienie konfliktu,
ujawnienie rzeczywistych celow, kompromis lub integracja. W takim sekwencyjnym
działaniu kazdy etap jest istotny. Niektore z nich toczą się poza ramami czasowymi; są
zjawiskami permanentnymi. Dyskusja publiczna mająca na celu przekazanie
wzajemnych informacji oraz ujawnienie konfliktu powinna byc prowadzona
permanentnie. Ujawnianie konfliktu moze miec cechy jednorazowego aktu, rownie
często jednak takze przebiega w trakcie procesu rozciągniętego w czasie. Ujawnienie
rzeczywistych celow kazdej ze stron konfliktu jest przedsięwzięciem wymagającym
działania inteligentnego i kreatywnego. Jest to etap, ktory w większym stopniu wymaga
ingerencji z zewnątrz osoby lub jednostki niezaangazowanej w konflikt. Ujawnienie
rzeczywistych celow wymaga najczęsciej ich przeformułowania; odpowiedzi na pytanie:
„czego tak na prawdę chce uczestnik?” Pytanie i odpowiedz powinny byc zadane niejako
z zewnątrz, przez negocjatora lub arbitra. Faza ta moze byc najtrudniejszą w dochodzeniu do kompromisu lub integracji. Działania następujące po niej wymagają dalszych
dyskusji i negocjacji, zakonczonych wnioskami i konkluzjami, wiązącymi dla
uczestnikow. Dyskusja planistyczna jest tym rodzajem wspołdziałania, ktore towarzyszy
praktycznie kazdej fazie rozwiązywania zarowno sporu, jak i konfliktu; od ich
ujawnienia do rozwiązania. Jest więc istotnym składnikiem procesow i procedur
planistycznych.
W modelu zrownowazonym kompromis lub integracja mogą byc osiągane między
dwoma lub wieloma uczestnikami. Ich stroną moze byc podmiot planowania, ktory
jednoczesnie moze pełnic funkcję arbitra. Taki model nie wyklucza mozliwosci
kompromisu lub integracji między innymi uczestnikami z pominięciem podmiotu
i zewnętrznego arbitra. Sytuacja taka wymusza na kazdym z uczestnikow gotowosc do
dyskusji i negocjacji. Do tego potrzebna jest umiejętnosc dyskusji i prowadzenia
negocjacji.
Model zrownowazony zakłada pewien minimalny poziom dopuszczenia innych
uczestnikow do procesu i procedur planowania przestrzennego. Mowa jest zatem
o pewnym minimalnym poziomie wspołuczestnictwa. Jedną z form takiego wspołuczestnictwa jest zarządzanie publiczne. Taka forma wspolnego i publicznego zarządzana
jest nazywana governance311. Tak rozumiana praktyka governance miesci się w ramach
Governance – ang. „zarządzanie”, odnosi się do wszelkich form zarządzania zarowno w domenach
administracji publicznej jak i w przedsiębiorstwach („corporate governance”), pojęcie, w zasadzie
nieprzetłumaczalne na język polski stosowane jest w odniesieniu do takich form zarządzania, ktore
dopuszczają do wspołdecydowania szerokie grono uczestnikow. Jedną z form „governance” moze byc
dopuszczenie do partycypowania w procesach i procedurach decyzyjnych między innymi społecznosci
lokalnych. W szerszym i politycznym znaczeniu „governance” jest utozsamiany z pewną dojrzałą formą
demokracji, dopuszczającej do szerokiego bezposredniego udziału w zarządzaniu wielu uczestnikow.
Taka formuła demokracji bywa przedstawiana jako forma demokracji bezposredniej i przeciwstawiana
311
184
modelu zrownowazonego, chociaz nie opisuje jego wszystkich aspektow. Governance
moze byc rozumiana jako jedna z form wykonywania władzy, ktora moze funkcjonowac
w ramach modelu zrownowazonego.
13.3.5. Pragmatyzm i proporcjonalność
Modele ekskluzywny i inkluzywny, jak wspomniano wyzej, są modelami idealnymi.
Model ekskluzywny, jako model wykluczający i zamknięty, nie stwarza mozliwosci
aktywnego działania uczestnikow. Wymagania stawiane uczestnikom planowania w tym
modelu są niskie. Model inkluzywny jako włączający i otwarty, stawia wszystkim
uczestnikom bardzo wysokie wymagania.
Model zrownowazony stawia uczestnikow wobec koniecznosci stałego rewidowania
własnych celow i potrzeb, stałego dostosowania strategii zachowania. Wymaga wreszcie
podejscia elastycznego oraz pragmatycznego. W takim modelu pragmatyzm staje się
jednym z wazniejszych kryteriow oceny zachowan, strategii działania oraz doboru
narzędzi planistycznych.
Pragmatyzm jako podstawowe kryterium oceny działania i narzędzi tego działania
staje się de facto kryterium oceny całego systemu planowania przestrzennego.
Kryterium to jest mozliwe do zastosowania do oceny kazdego systemu planowania
przestrzennego. Szczegolnej wagi nabiera ono jednak własnie w modelu
zrownowazonym. Pragmatyzm jest najwazniejszym wyroznikiem tego modelu.
Pragmatyczna postawa uczestnika polega na prowadzeniu jedynie takich działan,
ktore gwarantują ich skutecznosc312. Postawa ta opiera się na realistycznej ocenie
rzeczywistosci. Pragmatyczny uczestnik to uczestnik oceniający realistycznie sytuację,
swiadom swoich prawdziwych celow, zdeterminowany do ich osiągania. Pragmatyczny
uczestnik to wreszcie ktos taki, kto posługuje się pragmatycznymi instrumentami.
Pragmatyczne narzędzia planowania przestrzennego stosowane przez uczestnikow
powinny byc przede wszystkim skuteczne. Kolejną ich cechą w modelu zrownowazonym
jest ich elastycznosc. Ma ona umozliwiac szybkie reagowanie na zmieniające się uwarunkowania.
Z punktu widzenia całego systemu planowania przestrzennego najistotniejsze będą
te instrumenty, ktore będą uzywane przez podmiot planowania, wypełniający rolę
arbitra. Narzędzia podmiotu jako arbitra powinny ingerowac zdecydowanie i ostro
w miejscach, ktore są szczegolnie wazne z punktu widzenia celow ogolnych planowania;
w innych obszarach – słabiej. W innych przypadkach ich działanie moze byc ograniczone
i bardziej „miękkie”. W roznych sytuacjach nalezy stosowac rozne narzędzia. Istotna
będzie zatem proporcjonalnosc narzędzi do okreslonych zadan.
Rozstrzygnięcia podmiotu jako arbitra powinny wkraczac w podstawowe kwestie
planowania przestrzennego, programowanie struktury przestrzennej poprzez funkcje
oraz lokalizację obiektow. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, w ktorych rozstrzygnięcia te
mogą powodowac istotne konflikty przestrzenne, niszczyc walory srodowiska i przestrzeni, a takze ograniczac mozliwosci rozwoju. W przypadku lokalizacji funkcji i obiektow
niewprowadzających zagrozen ingerencja podmiotu jako arbitra moze byc ograniczona.
demokracji przedstawicielskiej. Demokracja posrednia bywa utozsamiana z podejsciem etatystycznym,
natomiast demokracja bezposrednia z modelem otwartym. Teoria, a zwłaszcza praktyka „governance”
nie są jeszcze ustabilizowane, a samo pojęcia bywa rozumiane bardzo roznie.
312 Por. słownik Języka Polskiego (www.sjp.pwn.pl, 2011).
185
Rys. 15. Schemat graficzny przestawiający pola wspołdziałania między uczestnikami planowania
przestrzennego modelu zrownowazonego
Fig. 15. Diagram showing the fields of cooperation between spatial planning partakers in
balanced scheme
Zrodło: opracowanie własne.
Takie rozumienie planowania polega na wydzieleniu pewnych obszarow, ktore
powinny byc ostro regulowane oraz takich, ktore mogą byc poddane większej swobodzie
inwestycyjnej. Zakresy tych swobod powinny byc regulowane przepisami prawa.
Wydzielenie tych obszarow swobody o zakresie ograniczonym oraz o zakresie
rozluznionym moze dotyczyc okreslonych stref zdelimitowanych w przestrzeni fizycznej,
a takze pewnych okreslonych funkcji i rodzajow obiektow 313 zdelimitowanych
w wymiarach (domenach) pozaprzestrzennych. Zasadniczym elementem takiego
planowania będzie wskazanie i zdelimitowanie obszarow scisłej ingerencji oraz innych
obszarow o duzej swobodzie działania uczestnikow planowania przestrzennego oraz
uczestnikow procesow inwestycyjnych. Planowanie takie reguluje rozne inwestycje
i przedsięwzięcia w roznym stopniu. W sposob selektywny wskazuje te, ktore powinny
byc poddane scisłym ograniczeniom. Kryterium takiej selekcji są jedynie cele ogolne
planowania przestrzennego. Elastycznosc i zadaniowosc wymagają jednak istnienia
„stabilizatorow”, o ktorych była mowa wczesniej reguł prawnych i instytucji. Ich
zadaniem powinno byc gwarantowanie stałego i stabilnego szkieletu konstruującego
strukturę przestrzenną.
W polskim systemie prawa przykładami inwestycji będących pod szczegolnym nadzorem prawa są
regulacje z zakresu Ochrony srodowiska. Rozporządzenia enumeratywnie wymieniają inwestycje, ktore
mogą byc uciązliwe dla srodowiska i ktore powinny podlegac scisle okreslonym procedurom. Dla tego
typu inwestycji obligatoryjne jest sporządzenie raportow oddziaływania na srodowisko.
313
186
13.3.6. Synechizm i tychizm
Poprzez wyzej wymienione cechy modelu rownowazonego zasada zadaniowosci
została uzupełniona zasadami elastycznosci i selektywnosci działania, ktore zrywają
z tradycyjną holistyczną zasadą systemową, w jakiej przyjmowano, ze oddziaływanie na
dowolny element będący składnikiem systemu jest oddziaływaniem na cały system. Jest
złamaniem reguł synechistycznych314, na rzecz tychistycznych315. W koncepcjach modeli
inkluzywnego i zrownowazonego przy stosowaniu narzędzi elastycznych i selektywnych
wpływanie na rozne elementy w rozny sposob jest w dalszym ciągu zarządzaniem
całoscią. Takie planowanie koncentruje się na kluczowych, istotnych z publicznego
punktu widzenia celach.
Narzędzia takiego planowania mają charakter zadaniowy i jednoczesnie selektywny.
Koncentrują się na okreslonych celach i zadaniach. Planowanie przestrzenne przy uzyciu
takich narzędzi moze nadal byc hipotetycznie traktowane jako swego rodzaju gra
o przestrzen. Głowną zasadą takiej gry byłoby wtedy przyjęcie roznych zakresow
swobody działania. Byłyby one związane przedmiotowo, a nie podmiotowo. Dotyczyłyby
ustalonych lokalizacji, okreslonej zdelimitowanej przestrzeni fizycznej oraz pewnych
inwestycji, przedsięwzięc, a takze wymiarow przestrzeni wielowymiarowej. Zakres
swobody w tym modelu nie byłby w zaden sposob związany z uczestnikiem planowania
przestrzennego. Byłby związany z terenem, ale nie dany zadnemu uczestnikowi raz na
zawsze. Celem takiej „gry” byłoby zatem uzyskanie jak największego zakresu swobody
planistycznej i inwestycyjnej.
Podsumowanie
1. Możliwe jest opisanie teoretycznych modeli planowania przestrzennego, uwzględniających przyjęte założenia oraz typologię uczestników planowania oraz pól ich współdziałania.
2. Jednym z nich jest model ekskluzywny (zamknięty, wykluczający), w którym rola
podmiotu planowania reprezentuje jego pełnię władztwa planistycznego, natomiast
role pozostałych uczestników są marginalizowane.
3. Innym modelem jest model inkluzywny (otwarty, włączający), w którym role oraz
zakresy swobody wszystkich uczestników są podobne, a procesy i procedury planistyczne
wymagają współuczestniczenia oraz współdziałania.
4. Model zrównoważony jest oparty głównie na modelu inkluzywnym.
5. Cechą modelu zrównoważonego jest silne rozproszenie uczestników planowania, ich
celów oraz instrumentów. Model ten najwyraźniej odzwierciedla sytuacje konfliktów
przestrzennych. Konsensus jest osiągany w drodze konsultacji i negocjacji, przy silnej
postawie podmiotu jako arbitra.
6. Model zrównoważony to model wymagający stałych interwencji regulacyjnych, stałej
aktywności uczestników oraz selektywnego i elastycznego stosowania instrumentów.
Jest to model zrywający z zasadą planowania systemowego na rzecz planowania zadaniowego, elastycznego o dużej selektywności i elastyczności.
Synechizm – pogląd filozoficzny głoszący, ze wszystko, co istnieje jest ciągłe, [Encyklopedia PWN
www.encyklopedia.pwn.pl, 06.02.2013].
315 Tychizm – pogląd filozoficzny głoszący, ze częsci rzeczywistosci są niezalezne od całosci i nie mają
wpływu na całosc, Encyklopedia PWN www.encyklopedia.pwn.pl
314
187
14. ZAKOŃCZENIE
We wstępnych rozdziałach pracy przyjęto pewne załozenia. Zdefiniowały one
uwarunkowania wewnętrzne i zewnętrzne systemu planowania przestrzennego.
Załozenia wewnętrzne dotyczą samej istoty planowania przestrzennego. Czy jest
mozliwe przyjęcie innych załozen? Oczywiscie, tak. Definicji planowania przestrzennego
jest wiele. Większosc z nich zacytowano w pracy. Przyjęta definicja planowania
przestrzennego opiera się na znanych definicjach teoretycznych. Oryginalnym wkładem
pracy do teorii planowania jest systematyka procesu i procedur planistycznych
w ramach planowania: strategicznego, normatywnego i operacyjnego w ich trzech
fazach: konstytutywnej, adaptacyjnej i monitoringu.
Załozenia zewnętrzne dotyczą wszelkich uwarunkowan spoza systemu planowania
przestrzennego, związanych z ustrojem politycznym, gospodarczym czy społecznym.
Nalezą one do otoczenia planowania przestrzennego, ale jednoczesnie silnie na nie
wpływają. System polityczny bardzo determinuje system planistyczny.
Zasadniczym wyzwaniem pracy było zdefiniowanie kryteriow typologii uczestnikow
planowania przestrzennego. Zaprezentowana typologia przyjmuje za kryterium poziom
i rodzaj aktywnosci danego uczestnika. Czy jest mozliwe przyjęcie innej typologii,
opartej na innych kryteriach? Oczywiscie, tak. Odrzucone zostały kryteria
charakteryzujące domeny działania uczestnikow, chociaz to własnie w ten sposob
najczęsciej klasyfikuje się uczestnikow planowania. Najczęsciej stosowany jest podział
na społecznosc lokalną, przedsiębiorcow, deweloperow, urząd itd. Jest to podział, ktory
wyczerpuje dalsze rozwazania; nie daje mozliwosci ich prowadzenia dalej. Nie ma
własciwosci przyczynkowych. Jednoznacznie klasyfikuje i zamyka danego uczestnika
w okreslonych schematach. To własnie typologia oparta na rodzajach aktywnosci
uczestnikow daje podstawy do lepszego zrozumienia systemu planowania
przestrzennego. Ta częsc jest tez oryginalnym wkładem pracy w teorię planowania
przestrzennego.
Warunkiem sprawnego funkcjonowania systemu planowania przestrzennego,
zdolnego do rozwiązywania konfliktow oraz osiągania ogolnych celow planistycznych,
jest aktywny udział wszystkich uczestnikow w procesach i procedurach planistycznych.
Ograniczanie aktywnosci jednego z nich ogranicza tym samym pola wspołdziałania oraz
zdolnosci osiągania ogolnych celow. System z niepełną lub ograniczaną aktywnoscią
ktoregos z uczestnikow to system niezrownowazony.
Przyjęta typologia staje się kluczem i punktem wyjscia do zrozumienia
mechanizmow działających w obrębie planowania przestrzennego, daje wprost
podstawy do dalszego poszukiwania pol aktywnosci, a w koncu i pol wspołdziałania
między jego uczestnikami . Aktywnosci te tworzą pewne wielkie pola wspołdziałania:
kontrolowanie, zarządzanie oraz dyskusję planistyczną.
Przyjęta w pracy typologia jest wreszcie podstawą do budowy roznych modeli
planowania przestrzennego: ekskluzywnego oraz inkluzywnego. Obydwa modele są
188
całkowicie teoretyczne. Stały się one podstawą poszukiwania modelu zrownowazonego.
Z analizy tej wynikac mogą bezposrednie wnioski do praktyki planistycznej.
W modelu zrownowazonym planowanie jest traktowane jako umowa społeczna
angazująca wszystkich uczestnikow planowania z silną pozycją podmiotu jako arbitra.
Operuje on instrumentami elastycznymi, selektywnymi, proporcjonalnymi. Zapewnia
osiąganie ogolnych celow planowania przestrzennego przy duzym zakresie swobody
jego uczestnikow oraz procesow inwestycyjnych. Jedną z form działania w ramach tego
modelu jest governance rozumiane jako wspołzarządzanie wielu uczestnikow w procedurach i procesach planistycznych.
Praca koncentruje się na problemach i modelach teoretycznych. Swiadomie unika
nawiązan do biezącej sytuacji systemu planowania przestrzennego w Polsce. Pewne
analogie i przykłady zostały umieszczone jedynie w przypisach dolnych.
Przyjęta typologia uczestnikow oraz zdefiniowane modele planowania przestrzennego mogą byc podstawą do dalszych prac i badan zarowno teoretycznych, jak i praktycznych; mogą miec one swoje skutki dla biezącej praktyki planowania przestrzennego.
Mogą posłuzyc do przekształcen lub uzupełnien modelu zrownowazonego. Model
zrownowazony nie jest zrownowazony raz na zawsze, „tu i teraz”. Przedstawia system
planowania, ktory raczej poszukuje rownowagi niz ją osiąga.
189
BIBLIOGRAFIA
1. Ansoff H.I.: Zarządzanie strategiczne, Panstwowe Wydawnictwo Ekonomiczne,
Warszawa 1985.
2. ARL-Hannover: Towards a New European Space, Verlag der ARL, Hannover 1995.
3. Aron R.: Les etapes de la pensee sociologuque, Gallimard, Paris 1967.
4. Back H.: The Complementarity of Urban leadership and Community, working papers,
School of Public Administration, Goeteborg University, Goeteborg 2004-2008.
5. Bajerowski T. (red.): Podstawy teoretyczne gospodarki przestrzennej i zarządzania
przestrzenią, Wydawnictwo Uniwersytetu Warminsko-Mazurskiegom, Olsztyn 2003.
6. Bartkowska-Nowak D., Nowak J., Webb J.: Zarządzanie w gminie, Fundusz wspołpracy,
Brytyjski Fundusz Know-How, UNIDO, Warszawa 1993.
7. Benington J., Geddes M.: Introduction: Social Exclusion in the European Union, New
problems new policy discourses in te European Union, [in:] M.Geddes, J.Benington
(ed.) Local Partnership and Social Exclusion in the European Union. New Forms of
Local Social Governance?, London – New York 2001.
8. Benington J.: New Paradigms and New Pactices for Local Government: Capacity
building within civil society, [in:] S.Kramer, J.Roberts (ed.), The Politics of
Attachement: Toward a Secure Society. Free Association Books, Londyn 1996.
9. Bertalanffy L.: Ogolna teoria systemow: podstawy, rozwoj, zastosowanie, Polskie
Wydawnictwa Ekonomiczne, Warszawa 1984.
10. Bittel Lester R.: Krotki kurs zarządzania, PWN McGraw-Hill, Warszawa-Londyn 1997.
11. Boehm A.: Planowanie przestrzenne dla architektow krajobrazu. O czynniku
kompozycji, Politechnika Krakowska, Krakow 2006.
12. Carpenter R.: Rozwiązywanie problemow społecznosci przez consensus, Warszawa
1995.
13. Castells M.: The Information Age; Economy, Society and Culture, Blackwell Publishers,
Oxford 1996.
14. Chadwick G.F.: A systems Views of Planning. Towards a Theory of the Urban and
Regional Planning Process, Oxford 1971.
15. Chan K., Mauborgne R.: Blue Ocean Strategy, Harvard Business School Press, 2005.
16. Chmielewski J.M.: Teoria Urbanistyki w projektowaniu i planowaniu miast, Oficyna
Wydawnicza Politechniki Warszawskiej, Warszawa 2001.
17. Choay F.: L'urbanisme Utopies Et Realites. Une Anthologie, Paris 1965.
18. Chojnacki Z.: Wspołczesne problemy gospodarki przestrzennej, [w:] Wspołczesne
problemy geografii społeczno-ekonomicznej Polski, Chojnacki Z. (red.): Czyz T.: UAM,
Seriab Geografia nr 55, Poznan 1992.
19. Czerminski A.: Organizacja i zarządzanie, Uniwersytet Gdanski, Gdansk 1995.
20. Czyzewski A.: Trzewia Lewiatana. Miasta – ogrody i narodziny przedmiescia
kulturalnego, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellonskiego, Krakow 2002.
190
21. Czyzewski M.: W stronę teorii dyskursu publicznego, [w:] M.Czyzewski, S.Kowalski,
A.Piotrowski (red.): Rytualny chaos, Wydawnictwo Aureus, Krakow 1997.
22. Dahl R.: Polyarchy: Participation and Opposition, Yale University Press, New Haven
1961.
23. Dahl R.: Who Governs?, Yale University Press, New Haven 1961.
24. Dale E.: Yeates, High-performing self-managed work teams: a comparison of theory to
practice, SAGE Publications, London 1998.
25. Davis M.: Planeta slumsow, Instytut Wydawniczy Ksiązki i Prasa, Warszawa 2009.
26. Dembowska Z.: Systemy planowania przestrzennego wybranych krajow UE, Instytut
Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej, Warszawa 1999.
27. Derlatka S.: System zarządzania srodowiskowego, Przegląd Komunalny Nr 4/2000,
2000.
28. Didier J.: Słownik filozofii, Wydawnictwo „Ksiąznica”, Katowice 2006.
29. Dijk T.A. van: Badania nad dyskursem, [w:] T.A. van Dijk (red.) Dyskurs jako struktura
i proces, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2001.
30. Dikec M.: Two Decades of French Urban Policy, From Social Development of
Neighborhoods to the Republican penal State, Blackwell Publishing, Oxford, Malden
2006.
31. Długosz D.: Zdecentralizowany dialog społeczny – nowe instytucje w systemie
politycznym Polski, [w:] D.Zalewski, (red.), Dialog społeczny na poziomie
regionalnym – ocena szans rozwoju, Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, Warszawa
2005.
32. Domanski R.: Gospodarka przestrzenna, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa
2002.
33. Domanski R.: Gospodarka przestrzenna; wielodyscyplinowa dziedzina badan, Nauka
nr 1, Warszawa 1995.
34. Domanski R.: Podstawy planowania przestrzennego, PWN, Poznan – Warszawa 1989.
35. Domanski T.: Strategiczne planowanie rozwoju gospodarczego gminy, Warszawa
1999.
36. Doskonalenie metod budzetowania, poradnik dla polskich samorządow, Agencja
Rozwoju Komunalnego, Warszawa 1996.
37. Doxiadis C.: Ekistics. An Introduction to the Science of Human Settlements. London
1968.
38. &Dutkowski M.: Zmiany postsocjalistycznych metropolii w Polsce, [w:] Domanski R.
(red.): Nowe problemy rozwoju wielkich miast, Biuletyn KPZK PAN, Warszawa 2000.
39. Ehrenberg J.: Civil Society. The Critical History od an Idea, New York – London 1999.
40. Ejdys J.: Koszty i korzysci wdrazania systemu zarządzania srodowiskowego,
Ekopartner, 2000.
41. Fayol H.: Administacja przemysłowa i ogolna, Księgarnia Wł. Wilak, Poznan 1947.
42. Fillar E., Skrzypek J.: Biznes plan, Poltex, Warszawa 1997.
43. Findeisen W. (red.): Analiza systemowa, podstawy i metodologia, PWN, Warszawa
1985.
44. Fisher R., Ury W., Patton B.: Dochodząc do TAK. Negocjowanie bez poddawania się,
Panstwowe Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 1990.
45. Florida R.L.: The Rise of the Creative Class, Basic Books, New York 2002.
46. Frączak P.: Lokalne partnerstwo – siła nieporozumien, [w:] Glinski P., Lewenstein B.,
Sicinski A. (red.): Samoorganizacja społeczenstwa polskiego, III sektor i wspolnoty
lokalne w jednoczącej się Europie, Instytut Filozofii i Socjologii PAN, Warszawa 2004.
191
47. Frieske K.W. (red.): Utopie inkluzji. Sukcesy i porazki programow reintegracji
społecznej, Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, Warszawa 2004.
48. Fukuyama F.: Zaufanie, kapitał społeczny a droga do dobrobytu, PWN, Warszawa
1997.
49. Gaczek W.M.: Aktywna polityka przestrzenna miasta i jej instrumenty. Prace
z Gospodarki Przestrzennej, Zeszyty Naukowe AE, 2001.
50. Gaczek W.M.: Zarządzanie w gospodarce przestrzennej, Oficyna Wydawnicza Branta,
Bydgoszcz – Poznan, 2003.
51. Geddes P.: Cities in Evolution: An Introduction to tge Town Planning Management,
London 1915.
52. Gieorgica J.P., Tarkowski J., Zołtaniecki R.: Władzxa i polityka lokalna, Centralny
Osrodek Metodyczny, Warszawa 1980.
53. Gilejko L., Towalski R.: Partnerzy społeczni, Konflikty, kompromisy, kooperacja,
Wydawnictwo Poltext, Warszawa 2002.
54. Glinski B., Kuc B.R., Szczepanowski P.: Zarządzanie strategiczne – geneza, rozwoj,
priorytety, Key Text, Warszawa 1996.
55. Gordon G.L.: Strategiczny plan dla gminy, ARK, Warszawa 1998.
56. Gorzym-Wilkowski W., Miszczak M., Zuk K.: Zarys ekonomiki gminy, UMCS,
Norbertinum. Lublin 1999.
57. Gorski E.: Rozwazania o społeczenstwie obywatelskim, Instytut Filozofii i Socjologii
PAN, Warszawa 2003.
58. Grudziecka E.: Centrum miasta - centrum Wrocławia. Materiały konferencji naukowej
zorganizowanej w dniach 5-7 grudnia 1984 r. we Wrocławiu, Problem inwestora
w procesie rewaloryzacji centrum miasta, Ossolineum, Wrocław 1986.
59. Hainelt H.: Complementarity of Urban Leadership and Community Involvement,
Technische Universitat Darmstad, Darmstadt 2002.
60. Hambleton R.: Competition and Countracting in UK, Local Government, [in:] Oatley N.
(ed.): Cities, Economic Competition and Urban Policy, Paul Chapman, London 1998.
61. Handzl M.: Doktryna urbanistyczna – teoria i praktyka, Instytut Architektury
i Urbanistyki Politechnika Łodzka, Łodz 2008.
62. Herbst K.: Centrum miasta – centrum Wrocławia. Materiały konferencji naukowej
zorganizowanej w dniach 5-7 grudnia 1984 r. we Wrocławiu, Kulturowe Funkcje
Wielkomiejskiego Centrum, Ossolinem, Wrocław 1986.
63. Hunter F.: Community Power Structure, Anchor Books, New York 1953.
64. Izdebski H., Kulesza M.: Administracja publiczna, zagadnienia ogolne. Wydanie
3 rozszerzone, Liber, Warszawa 2004.
65. Izdebski H., Nelicki A., Zachariasz I.: Zagospodarowanie przestrzenne, Polskie prawo
na tle standardow demokratycznego panstwa prawnego, Sprawne Panstwo –
Program Ernst&Young, Warszawa 2007.
66. Jajuga T., Jajuga K., Wrzosek K., Wrzosek S.: Elementy teorii systemow i analizy
systemowej, Akademia Ekonomiczna, Wrocław 1993.
67. Jałowiecki B.: Percepcja, waloryzacja i przyswajanie przestrzeni, szkic z socjologii
przestrzeni, [w:] Jałowiecki B. (red.): Percepcja, scenariusze i przedsiębiorczosc,
Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 1983.
68. Jałowiecki B.: Planowanie społecznego rozwoju miast i społecznosci terytorialnych
a badania socjologiczne, Waloryzacja przestrzeni a planowanie miast, Wrocław 1980.
69. Jałowiecki B., Szczepanski S.M.: Miasto i przestrzen w perspektywie socjologicznej,
Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2006.
70. James W.: Pragmatyzm, Wydawnictwo Zielona Sowa, Warszawa 2004.
192
71. Jarosz-Zukowska S.: Prawo do własnosci – własnosc jako prawo podmiotowe,
[w:] Banaszak B., Preisner A. (red.): Prawa i wolnosci obywatelskie w Konstytucji RP,
Warszawa 2002.
72. Jaskolska B., Zipser T.: Centrum miasta - centrum Wrocławia. Materiały konferencji
naukowej zorganizowanej w dniach 5-7 grudnia 1984 r. we Wrocławiu, Centrum
miasta jako miejsce kontaktow, Ossolineum, Wrocław 1986.
73. Jencks Ch.: Ruch nowoczesny w architekturze, Wydawnictwo Artystyczne i Filmowe,
Warszawa 1987.
74. Jędraszko A.: Zagospodarowanie przestrzenne w Polsce – drogi i bezdroza regulacji
ustawowych, Nakładem Unii Metropolii Polskich, Platan, Warszwa 2005.
75. Kaczmarek B., Sikorski C.: Podstawy zarządzania. Zachowania organizacyjne,
Absolwent, Łodz 1996.
76. Kałuski J.: Teoria gier, Wydawnictwo Politechniki Sląskiej, Gliwice 2002.
77. Kaminski A.Z.: Administracja Publiczna we wspołczesnym swiecie, Słuzba Cywilna
nr 7, (2003/2004).
78. Kaminski A.Z., Kaminski B.: Korupcja rządow. Panstwa pokomunistyczne wobec
globalizacji. Warszawa 2004.
79. Kaminski Z.J.: Pojęcie konfliktu w planowaniu przestrzennym, Zeszyty Naukowe
Politechniki Sląskiej, Architektura z. 40, Gliwice 2002.
80. Klekotko M.: Społeczenstwo obywatelskie a rozwoj zrownowazony wsi. Podejscie
poznawcze, w Społeczne aspekty zrownowazonego rozwoju wsi w Polsce, (red.):
Podedworna H., Ruszkowski P., Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2008.
81. Klok P.J.: Deliverable 9. Guide for Data Collection, niepublikowany materiał programu
PULS.
82. Kochanowska D., Kochanowki M.: Polskie miasta w procesie globalizacji, Studia
Regionalne i Lokalne, 2000.
83. Kołodziejski J.: Realizacja celow rozwoju w warunkach narastania konfliktow
w gospodarce przestrzennej, [w:] Biuletyn KPZK PAN, z. 120, Konflikty polskiej
przestrzeni.
84. Komorowski J.W.: Wspołczesne uwarunkowania gospodarczo – przestrzenne
internacjonalizacji miast polskich, Zeszyty Naukowe, Wydawnictwo Akademii
Ekonomicznej, Poznan 2000.
85. Konieczny F.: Dzieje administracji w Polsce w zarysie, Okręgowa szkoła policji
panstwowej ziemi wilenskiej, Wilno 1928.
86. Kopietz-Unger J.: Urbanistyka w systemie planowania przestrzennego, Wydawnictwo
Politechniki Poznanskiej, Poznan 2000.
87. Kozminski A.K. (red.): Wspołczesne teorie organizacji, PWN, Warszawa 1983.
88. Kozminski A.K., Piotrowicz W. (red.): Zarządzanie. Teoria i praktyka, PWN, Warszawa
1994.
89. Krol M.: Słownik demokracji, Proszynski i S-ka, Warszawa 2000.
90. Krzakiewicz K.: Podstawy zarządzania, Wielkopolski Oddział Towarzystwa
Naukowego Organizacji i Kierownictwa, Poznan 1996.
91. Kuczyk R.: Zmiennosc czasoprzestrzenna centralnych osrodkow usługowych w procesie rozwoju wielkich miast, PWN, Warszawa – Poznan 1982.
92. Kuklinski A.: Problemy gospodarki przestrzennej, Przegląd Geograficzny 49,
Warszawa 1977.
93. Lisinski M.: Metody planowania strategicznego, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne,
Warszawa 2004.
193
94. Łętowska E.: Rozprawy z prawa cywilnego i ochrony srodowiska, Konstrukcja
gwarancji własnosci w europejskiej konwencji z 1950 r., Katowice 1992.
95. Malisz B.: Zarys teorii kształtowania układow osadniczych, Arkady, Warszawa 1981.
96. Markowski T.: Marketing terytorialny, Studia KPZK PAN, tom CXII, Warszawa 2000.
97. Markowski T.: Zarządzanie rozwojem miast, Wydawnictwo Naukowe PWN,
Warszawa 1999.
98. Marks G., Scharpf W.F., Schmitter P., Streeck W.: Governance in the European Union,
Sage Publications, London 1998.
99. Masterbroek W.: Negocjowanie, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1996.
100. Mises L.: Ludzkie działanie, Fundacja Instytut Ludwiga von Misesa, pazdziernik
2007.
101. Młynarska-Sobaczewska A.: Opinia prawna w przedmiocie konstytucyjnosci
przepisow projektu ustawy o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektorych
zawodow regulowanych z dnia 13 czerwca 2013 r., w zakresie dotyczącym
dereglamentacji zawodu urbanisty, przygotowana na zlecenie Izby Architektow
Rzeczpospolitej Polskiej, materiał niepublikowany, Warszawa 2013.
102. Mouritzen E., Svara J.: Leadership at the Apex, University of Pittsburgh Press,
Pittsburgh 2002.
103. Mreła K.: Struktury organizacyjne, analiza wielowymiarowa, Panstwowe
Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 1983.
104. Neuman M.: Planning Theory, Notes on the Uses and Scope of City Planning Theory,
Sage Publications 2005.
105. Niewiadomski Z. (red.): Samorząd terytorialny. Ustroj i gospodarka, Oficyna
Wydawnicza Branta, Bydgoszcz – Warszawa 2001.
106. Niewiadomski Z.: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Wydawnictwo
Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2002.
107. Norberg-Schulz Ch.: Bycie przestrzen i architektura, Murator, Warszawa 2000.
108. Nowak S.: Metodologia badan społecznych, PWN, Warszawa 1985.
109. Noworol A.: Instrumenty zarządzania rozwojem miasta, Instytut Gospodarki
Przestrzennej i Komunalnej, Krakow 1998.
110. Orłowska B.: Program rozwoju lokalnego i praktyka zarządzania gminą., Człowiek
i srodowisko nr 20(3), Warszawa 1996.
111. Osborne D., Gaebler T.: Rządzic inaczej. Jak duch przedsiębiorczosci przenika
i przekształca administrację publiczną, Media Rodzina of Poznan, Poznan 1994.
112. Ossowicz T.: Metoda ustalania kolejnosci przedsięwzięc polityki przestrzennej
miasta wielkiego, Oficyna Wydawnicza Politechniki Wrocławskiej, Wrocław 2003.
113. Pająk F.: Filozofia Tomasza Campanelli, Wydawnictwo Uniwersytetu
Wrocławskiego, Wrocław 1980.
114. Pakonski K.: Gmina jako przedsiębiorstwo, Szkoła Przedsiębiorczosci i zarządzania
AE w Krakowie, Krakow 1997.
115. Pareto V.: Traite de sociologie generale, t. IV, L.Geneve, 1968.
116. Parker-Follett M.: Freedom and Coordination, London 1949.
117. Parysek J.J.: Podstawy gospodarki lokalnej, Wydawnictwo Naukowe UAM, Poznan
1977.
118. Peszko A.: Ekonomia – informatyka – zarządzanie: teoria i praktyka, AGH, Krakow
2002.
119. Pęski W.: Zarządzanie zrownowazonym rozwojem miast, Arkady, Warszawa 1999.
120. Piontek B., Piontek F., Piontek W.: Ekorozwoj i narzędzia jego realizacji, Ekonomia
i srodowisko, Białystok 1997.
194
121. Pioro Z.: Przestrzen i społeczenstwo – z badan ekologii społecznej, PWN, Warszawa
1982.
122. Poskrobko B.: Zarządzanie srodowiskiem, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne,
Warszawa 1998.
123. Prusek A.: Strategiczny program rozwoju społecznego i gospodarczego na szczeblu
lokalnym,, Krakow 1993.
124. Ptaszycka-Jackowska D.: Gospodarowanie przestrzenią, Zeszyty Naukowe
Uniwersytetu Jagiellonskiego, Krakow 2006.
125. Putnam R.D.: Demokracja w działaniu. Tradycje obywatelskie we wspołczesnych
Włoszech, Społeczny Instytut Wydawniczy Znak, Krakow 1995.
126. Regulski J.: Samorządna Polska, Rosner i Wspolnicy, Warszawa 2005.
127. Regulski J.: Ekonomika miast, PWN, Warszawa 1982.
128. Regulski J.: Miasto i jego władze, Wrocław 1984.
129. Regulski J.: Planowanie miast, Panstwowe Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa
1986.
130. Regulski J.: Sterowanie rozwojem. Proba ujęcia teoretycznego, Zeszyty Naukowe,
Wyzsza Szkoła Administracji Publicznej w Szczecinie, Wyzsza Szkoła Pedagogiczna
TWP w Warszawie Wydział Zamiejscowy w Szczecinie, 1/2008, Szczecin 2008.
131. Regulski J.: System sterowania miastem, Warszawa 1976.
132. Repetski A., Miller G.: Wprowadzanie do Systemow Zarządzania Srodowiskowego
w swietle norm serii ISO-14000, Materiały Konferencji Naukowo-Technicznej PziTS
Poznan, Kiekrz 1998.
133. Rękawik G.: System zarządzania srodowiskowego według normy ISO 14001, Aura
nr 11/1998.
134. Samuelson P.A.: The Pure Theory of Public Expenditure [in:] Review of Economics
and Statistics, 1958.
135. Schmidt-Eichstaedt G.: Land Use Planning and Building Permission in the European
Union, Verlag W. Kohlhammer, Koeln 1995.
136. Sennett R.: Ciało i kamien – człowiek i miasto w cywilizacji zachodu, Wydawnictwo
Marabut, Gdansk 1996.
137. Sennett R.: Tha Fall of the Public Man, WW. Norton, New York 1992.
138. Słodczyk J., Jakubczyk Z. (red.): Zarządzanie gospodarką miejską i prawne
podstawy funkcjonowania miasta, Uniwersytet Opolski, Opole 2002.
139. Słodczyk J.: Przestrzen miasta i jej przeobrazenia, Studia i Monografie, Uniwersytet
Opolski, Opole 2001.
140. Sroka J.: Dialog czy handel wpływami. Biuletyn Dialogu Społecznego, czerwiec,
Warszawa 2004.
141. Stocki R., Prokopowicz P., Zmuda G.: Pełna partycypacja w zarządzaniu, Tajemnica
sukcesu największych eksperymentow menedzerskich swiata, Oficyna a Wolters
Kluwer bussiness, Krakow 2008.
142. Stone C.: Regime Politics: Governing Atlanta 1946-1988 University Press of Kansas,
Lawrence 1989.
143. Swaniewicz Cz.P., Klimska U., Mielczarek A.: Nierowne koalicje – liderzy miejscy
w poszukiwaniu nowego modelu zarządzania rozwojem, Wydawnictwo Naukowe
„Scholar”, Warszawa 2004.
144. Syrkus H.: Społeczne cele urbanizacji, Człowiek i srodowisko. PWN, Warszawa
1984.
145. Sztando A.: Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotow
gospodarczych, Samorząd Terytorialny 2000.
195
146. Szymanski J., Pochyluk R.: Jaka jest skutecznosc systemow zarządzania
srodowiskowego, Problemy ocen srodowiskowych nr 2/2001.
147. Tocqueville A.: Dawny ustroj i rewolucja, Fundacja Aletheia, Warszawa 2005.
148. Uniszewski Z.: Konflikty i negocjacje, Warszawa 1993.
149. Winpenny J.T.: Wartosc srodowiska. Metody wyceny ekonomicznej, PWN, Warszawa 1995.
150. Wisłocka E.: Wpływ społeczenstwa informacyjnego na zagospodarowanie
przestrzenne, Warszawa 2003.
151. Witkowska M., Wierzbicki A.: Społeczenstwo obywatelskie, Oficyna Wydawnicza
ASPRA-JR, Warszawa 2005.
152. Wojtyczek K.: Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka
w Konstytucji RP, Krakow 1999.
153. Wojtyła K.: Osoba i czyn, Polskie Towarzystwo Teologiczne, Krakow 1969.
154. Wodz K. (red.): Negocjowana demokracja, czyli europejskie governance po polsku,
Wydawnictwo Naukowe SCHOLAR, Warszawa 2007.
155. Wrzosek S.: Zarządzanie srodowiskiem przez administrację publiczną w Polsce,
Warszawa 1999.
156. Zawadzki S.M.: Podstawy planowania regionalnego, PWE, Warszawa 1969.
157. Zimniewicz K.: Techniki zarządzania, Polskie Wydawnictwa Ekonomiczne, Warszawa 1991.
158. Ziobrowski Z., Rębowska A. (red.): Dylematy gospodarki przestrzennej. Od
diagnozy do procedur administracyjnych, Instytut Rozwoju Miast, Krakow 2002.
159. Ziobrowski Z., Rębowska A.: Wstęp do urbanistyki operacyjnej, Instytut Gospodarki
Przestrzennej i Komunalnej Oddział w Krakowie, Krakow 2001.
160. Ziobrowski Z.: Załozenia metodyczne i organizacyjne planowania regionalnego, Instytut Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej, Krakow 1998.
161. Ziobrowski Z. (red.): Bariery rozwoju i modernizacji miast. Identyfikacja
i pokonywanie, Instytut Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej, Krakow 1998.
162. Znaniecki F.: Socjologiczne podstawy ekologii ludzkiej, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, Poznan 1938.
196
MODELE WSPÓŁDZIAŁANIA UCZESTNIKÓW PLANOWANIA
PRZESTRZENNEGO
Streszczenie
W monografii podjęto wazny temat funkcjonowania systemu planowania przestrzennego w praktyce. Po wstępnych załozeniach wewnętrznych i zewnętrznych uznano, ze
wazną kwestią, decydującą o jego skutecznosci jest problem wspołdziałania osob, grup
społecznych, instytucji, organizacji, organow, ktore biorą udział w procesach i procedurach planistycznych, a ktore nazwano uczestnikami planowania przestrzennego.
Poczynione załozenia wewnętrzne dotyczą samej istoty planowania przestrzennego.
Przyjęta w pracy definicja opiera się na znanych pracach teoretycznych, ze szczegolnym
zwroceniem uwagi na definicje opisowe. Oryginalnym wkładem monografii do teorii
planowania jest systematyka procesu i procedur planistycznych w ramach planowania:
strategicznego, normatywnego i operacyjnego w ich trzech fazach: konstytutywnej,
adaptacyjnej i monitoringu.
Załozenia zewnętrzne dotyczą wszelkich uwarunkowan spoza systemu planowania
przestrzennego, związanych z ustrojem politycznym, gospodarczym czy społecznym.
Nalezą one do otoczenia planowania przestrzennego i jednoczesnie silnie na nie
wpływają.
Zasadniczym wyzwaniem pracy było zdefiniowanie typologii uczestnikow
planowania przestrzennego. Zaprezentowana typologia za podstawowe kryterium
przyjmuje poziom i rodzaj aktywnosci danego uczestnika. Odrzucone zostały zatem
kryteria charakteryzujące domeny działania uczestnikow. To własnie typologia oparta na
rodzajach aktywnosci uczestnikow daje podstawy do lepszego zrozumienia systemu
planowania przestrzennego. Zgodnie z nią wyodrębniono następujących uczestnikow
aktywnych: podmiot, wspołpodmioty, partycypantow, oraz biernych: klientow
i konsumentow. Kazdy z nich posiada własne, odrębne, charakterystyczne cechy.
Uczestnicy ci mogą wchodzic w roznego rodzaju relacje, sprzęzenia, w ramach ktorych
mogą podejmowac wspołpracę lub pozostawac w sporze. Te roznego rodzaju interakcje
między uczestnikami nazwano w pracy ogolnie – wspołdziałaniami.
Przyjęta typologia staje się kluczem i punktem wyjscia do zrozumienia
mechanizmow działających w obrębie planowania przestrzennego. Jest wreszcie
podstawą do budowy roznych modeli planowania przestrzennego: ekskluzywnego oraz
inkluzywnego. Obydwa modele są całkowicie teoretyczne. Stały się one przyczynkiem
poszukiwania modelu zrownowazonego, ktory ma pewne cechy jednego i drugiego, ale
rozwijającego je i dostosowującego do warunkow praktycznych. Z analizy tej wynikac
mogą bezposrednie wnioski do praktyki planistycznej.
W modelu zrownowazonym planowanie jest traktowane jako umowa społeczna,
angazująca wszystkich uczestnikow planowania z silną pozycją podmiotu jako arbitra.
197
Operuje on instrumentami elastycznymi, selektywnymi, proporcjonalnymi. Zapewnia
osiąganie ogolnych celow planowania przestrzennego przy duzym zakresie swobody
jego uczestnikow oraz procesow inwestycyjnych. Jedną z form działania w ramach tego
modelu jest governance rozumiane jako wspołzarządzanie wielu uczestnikow
w procedurach i procesach planistycznych.
Przyjęta typologia uczestnikow oraz zdefiniowane modele planowania przestrzennego mogą byc podstawą do dalszych prac i badan zarowno teoretycznych, jak
i praktycznych.
198
THE SPATIAL PLANNING PARTAKERS’ COOPERATION SCHEMES
Abstract
This work is focused on a very important issue of spatial planning system in action
within its practical aspects. After the initial internal and external assumptions one thesis
was taken: the crucial factor in the system is cooperation between peoples, social groups,
institutions, organisations, administration; all of them was named as the “Spatial
planning partakers”.
The internal assumptions are concerning the spatial planning’s essence. The taken
definition is based on actual theoretical knowledge and first of all on descriptive
definitions. The systematic of spatial planning’s processes and procedures is the unique
input to the theory. This systematic defines three kinds of planning: strategic, normative
and operational one, and three phases: constitutive, adaptive and monitoring in each.
The external assumptions are concerning all the other conditions beyond the spatial
planning system. They are related with political, economic and social systems. It is
a natural environment for spatial planning systems with very strong influence.
A great challenge is to define the typology of spatial planning partakers. Shown
typology is based on specific criteria: kind and a level of a partakers activity. Other
criteria based on the partakers activity domains were rejected. The typology based on
the activity is a good starting point for better understanding the spatial planning system.
According to this five partakers were separated: three active ones: originator, cooriginators, participants and two passive ones: clients and consumers. Each of them has
his own attributes, his own specific activities. All of them can establish some
relationships between each other. They can build a partnership or stay in dispute. These
kinds of relationships are called cooperation.
This typology is a key and a starting point for a better understanding the
mechanisms in spatial planning system. Is a fundamental assumption for building some
theoretical schemes: an exclusive and inclusive ones. Both schemes are fully theoretical.
Both are an inspiration for searching a third one: a balanced scheme which combines
some of their attributes, but it is not a simple linkage. This scheme is explicating and
adjusting to practical conditions. Analysis of these schemes is a great input to spatial
planning in its practice.
In balanced scheme planning system can be treated as a kind of social contract
engaging all the partakers with a strong position of originator as an arbiter. The
originator is using flexible, selective, and proportional instruments. This can provide
achievements the general spatial planning goals without spoiling the latitude of other
199
partakers activity. One of the examples of this scheme in practice is “governance” known
as a co-management engaging many partakers in processes and procedures.
This typology of partakers and defining some schemes is a starting point for
additional research in both theoretical and practical domain.