Наталія БОГАШЕВА, канд

NATALIA BOHASZEWA
DR NAUK PRAWNYCH
STARSZY WSPÓŁPRACOWNIK NAUKOWY
INSTYTUTU PRAWODAWSTWA
NAJWYŻSZEJ RADY UKRAINY
Konstytucyjne prawo obywateli Ukrainy
do wolności zrzeszania się –
treść i sposoby realizacji
Wolność stowarzyszania się jako jedna z wolności uznanych
powszechnie za fundament wolnego ustroju demokratycznego,
znajduje potwierdzenie w podstawowych dokumentach prawa
międzynarodowego odnoszących się do praw człowieka: Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka ONZ z 1948 roku, Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 1950 roku, Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich
i Politycznych ONZ z 1966 roku.
Wolność zrzeszania (stowarzyszania) się w powszechnej opinii, „oznacza prawo stowarzyszania się obywateli w celu wspólnych działań i osiągania wspólnych celów (…). Takie zrzeszanie
się jest niezbędne dla osoby, która nie jest w stanie podjąć sama
wymaganych działań albo osiągnąć oczekiwanych celów”1.
Szczególnie istotne jest stowarzyszanie się w celu realizacji
uzgodnionych działań społeczno-politycznych, to znaczy celów
istotnych nie tylko dla osób realizujących wolność zrzeszania się,
ale także dla szerszego kręgu podmiotów.
W prawie do swobodnego stowarzyszania się, oprócz aspektu
pozytywnego (wolność tworzenia stowarzyszeń), ważne jest
П. М. Рабінович, М. І. Хавронюк, Права людини і громадянина, Київ:
Атіка, 2004, s. 207.
1
11
Natalia Bohaszewa
zwrócenie uwagi na „aspekt negatywny” wolności zrzeszania się,
zgodnie z którym „nikt nie może być zmuszany do członkostwa
w stowarzyszeniu”; ten aspekt został potwierdzony w części
czwartej art. 36 Konstytucji Ukrainy.
Wolność zrzeszania się należy do wolności podstawowych, potwierdzonych w Konstytucji Ukrainy. W artykułach 36, 37 Konstytucji znajdują się przepisy zapewniające warunki do kształtowania
zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego, są one podstawą prawną dla istnienia i rozwoju systemu wielopartyjnego na
Ukrainie, utworzenia i funkcjonowania związków zawodowych
i innych organizacji społecznych. Potwierdzona w Konstytucji
wolność zrzeszania się oznacza możliwość korzystania wskazanych przez nią podmiotów – obywateli Ukrainy – z podmiotowego
prawa do wolności zrzeszania się2. Zaznaczmy od razu, że artykuł
26 Konstytucji dopuszcza rozszerzenie tego prawa na obcokrajowców i bezpaństwowców, o ile nie istnieją zakazy ustanowione
wprost przez prawo.
Nie ma obecnie jednolitego poglądu na włączenie prawa do
wolności zrzeszania się do grupy praw politycznych i charakteryzowania go jako „prawa podmiotowego o charakterze i treści politycznej”. Konstytucjonaliści odnoszą zazwyczaj prawa i wolności,
potwierdzone w artykułach 36 (wolność zrzeszania się), 38 (prawo do uczestnictwa w decydowaniu o sprawach państwowych)
oraz 39 (wolność zgromadzeń) Konstytucji, jak również prawa
wyborcze, do konstytucyjnych praw i wolności politycznych. Jednocześnie artykuł 314 Kodeksu cywilnego Ukrainy uznaje prawo
do zrzeszania się do kategorii praw osobistych niemajątkowych,
zapewniających byt społeczny osoby fizycznej, a zatem rozpatruje
2 Oczywiście wolność uznaje się za prawo podmiotu, wywołujące u adresatów prawa – wszystkich innych podmiotów – wyłącznie obowiązek negatywny
(nietworzenia przeszkód w korzystaniu z tego prawa). Jednak we współczesnych warunkach społeczeństw zorganizowanych w państwa wolność zrzeszania się nakłada na państwo pewne obowiązki pozytywne – wspieranie i przestrzeganie prawa, jego ochronę, uznawanie utworzonych stowarzyszeń. Tym
samym wolność zrzeszania się to prawo obywateli do wolności zrzeszania się.
12
Konstytucyjne prawo obywateli Ukrainy do wolności zrzeszania się…
je jako prawo cywilne i ze swej natury prywatne. W ukraińskim
prawodawstwie można zauważyć podwójne podejście do rozumienia zarówno samego prawa do swobodnego zrzeszania się, jak
i natury stowarzyszeń powstałych w rezultacie korzystania z tego
prawa. Na tej podstawie niektórzy naukowcy określają prawo
swobodnego zrzeszania się jako prawo „mieszane”, które „można
interpretować zarówno jako osobiste (albo cywilne), jak i prawo
polityczne oraz prawo socjalne”3.
Podobne pomieszanie podejść – konstytucyjnoprawnego
(szerzej – publicznoprawnego) oraz cywilnego (czyli prywatnoprawnego) do pojmowania prawa do zrzeszania się jest często
nieracjonalne i niestety obniża obecny status prawny instytucji
stowarzyszeń obywateli w prawie ukraińskim oraz należną im
pozycję doktrynalną. To zaś powoduje w pewnych sytuacjach
problemy w przypadku regulacji normatywnych oraz w praktyce
sądowej.
Sam charakter konstytucyjnej wolności zrzeszania się nie
gwarantuje, oczywiście, jej natury publicznoprawnej – Konstytucja, jako akt normatywno-prawny o najwyższej mocy prawnej realizuje funkcję systemową nie tylko w odniesieniu do systemu
prawa konstytucyjnego Ukrainy, ale i systemu prawa krajowego
w ogóle. W szczególności rozdział II Konstytucji zawiera nie tylko
prawa naturalne (osobiste) i polityczne, ale także społecznoekonomiczne prawa człowieka i obywatela.
Jeśli chodzi o stosunek konstytucyjnego prawa do swobody
zrzeszania się do „osobistych niemajątkowych” praw cywilnych,
nie ma jednolitego poglądu naukowców-cywilistów. Owszem, często wszystkie prawa zawarte w rozdziale II Konstytucji Ukrainy są
uważane za prawa osobiste niemajątkowe, na podstawie specyfiki
cywilnej równości prawnej stron odpowiednich stosunków prawnych i uznaniowe metody regulacji. Jednocześnie inni podają
w wątpliwość przynależność prawa do swobodnego zrzeszania się
Н. П. Гаєва, Право на свободу об’єднання в системі конституційних
прав і свобод людини та громадянина, // Держава і право. – 2011. – Вип. 54,
s. 140.
3
13
Natalia Bohaszewa
do systemu prawa cywilnego, ponieważ celem prawa do swobodnego zrzeszania się jest zagwarantowanie możliwości udziału
każdego w życiu społecznym i politycznym, a zatem w stosunkach
publicznoprawnych.
Czasem można spotkać się z poglądem, że podmiotowe prawo
zrzeszania się charakteryzuje człowieka jako istotę biologiczną4 –
uważamy, że należy to ocenić jako nieporozumienie. Nie należy
porównywać ludzkich pragnień, aby znaleźć podobnie myślących,
z biologicznym instynktem „stadnym”. Jednocześnie najbardziej
naturalnym „stowarzyszeniem” ludzkim, jakie obok społecznego
posiada także podłoże biologiczne, jest rodzina – nie mająca nic
wspólnego ze „zrzeszaniem się”, a prawo do rodziny jest ukierunkowane na realizację interesów prywatnych i ze swej natury
istotnie różni się od prawa do zrzeszania się (artykuł 51 Konstytucji Ukrainy).
W literaturze istnieją różne klasyfikacje praw człowieka
i obywatela. Uważa się, że oficjalna klasyfikacja praw człowieka
i obywatela zawarta jest w nazwach dwóch fundamentalnych
międzynarodowych aktów ONZ z 1966 roku – Międzynarodowym
Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych oraz Międzynarodowym
Pakcie Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych. W ten
sposób problem klasyfikacji prawa do swobody zrzeszania się polega na przypisaniu go do określonej kategorii praw – obywatelskich lub politycznych.
Zwróćmy uwagę, że prof. W. Szapował przestrzega przed używaniem terminu „prawa obywatelskie”, bowiem to „może prowadzić do nieporozumień”, ponieważ prawa te posiadają charakter
szczególny, niezwiązany ze statusem obywatela i nie odnoszące
się do stosunków politycznych”5. Niejednoznaczne rozumienie natury prawa do zrzeszania się, jak też innych praw „obywatelskich”,
4 Д. А. Малый, Конституционное право на объединение в Российской
Федерации: вопросы теории и практики, Санкт-Петербург: Юридический
центр Пресс, 2003, s. 23.
5 В. М. Шаповал, Сучасний конституціоналізм, Київ: Юрінком Інтер,
2005, s. 438.
14
Konstytucyjne prawo obywateli Ukrainy do wolności zrzeszania się…
może mieć swoje źródło w dwuznacznym terminie, jakim określane są te prawa w języku angielskim (civil rights) oraz rosyjskim
(гражданские права)6. Obydwa terminy (zarówno civil, jak
i гражданский) posiadają dwa znaczenia, jakie w języku ukraińskim wyraża się różnymi terminami „obywatelski” (związany ze
statusem obywatela, a zatem ze stosunkami konstytucyjnoprawnymi) i „cywilny” (związany ze statusem osoby fizycznej, a zatem
ze stosunkami prywatnoprawnymi). Uważamy, że prawo do swobodnego zrzeszania się należy rozpatrywać jako prawo społecznopolityczne, a nie cywilne (osobiste).
Podstawowe prawa i wolności ludzkie charakteryzują się tym,
że wystarczą dla ich obowiązywania normy ogólne (konstytucyjne). Dlatego niektórzy autorzy mówią o elementach prawa do
swobodnego zrzeszania się jako oddzielnych, bardziej szczegółowych prawach7. Inni badacze uważają, że prawo zrzeszania się
zawiera w swej treści różne możliwości postępowania8.
Jesteśmy przekonani, że brakuje dostatecznych podstaw, by
rozpatrywać wyżej wymienione składniki prawa do swobodnego
zrzeszania się jako odrębne prawa, ponieważ posiadają one
wspólny podmiot (posiadacza praw) i wspólną naturę. Ideę „rozdrabniania” prawa podmiotowego na cząstkowe „prawa” uważamy za metodologicznie nietrafną, gdyż nie da się obiektywnie
ustalić sieci takiego „rozdrobnienia”. Odmawiając tym składowym
O. Skakun zalicza prawo tworzenia stowarzyszeń do praw politycznych,
które odróżnia od praw gospodarczych oraz (po rosyjsku) „praw osobistych
(obywatelskich)”. (Patrz: О. Ф. Скакун, Теория государства и права
(энциклопедический курс) Учебник, Харьков: Эспада, 2005, s. 241), jednak
w języku ukraińskim te ostatnie nazywane są „prawami obywatelskimi (osobistymi)”. (Patrz: О. Ф. Скакун, Теорія права і держави, 2-е вид, Київ.: Алерта,
2010, s. 68). Przykład ten służy do zilustrowania nieporozumień, na których
możliwość zwraca uwagę W. Szapował.
7 Patrz na przykład: Д. А. Малый, op. сit., С. 39; С. А. Авакьян,
Конституционно-правовой статус политических партий в России,
Москва: Норма ИНФРА-М, 2011, s. 85.
8 Patrz na przykład: Н. П. Гаєва, Право на свободу об’єднання як
суб’єктивне право, // Часопис Київського університету права. – 2011. –
№ 4, s. 124.
6
15
Natalia Bohaszewa
statusu odrębnego prawa podmiotowego i charakteryzując je jako
„możliwości”, uznajemy za celowe mówienie o sposobach realizacji prawa podmiotowego do zrzeszania się. Można w ten sposób
mówić o pięciu sposobach realizacji prawa podmiotowego do
swobodnego zrzeszania się, które dzielą się w sposób naturalny
na dwie grupy: dotyczące udziału w tworzeniu zrzeszenia oraz
przystąpienia do zrzeszenia, i stanowią sposoby realizacji pozytywnego aspektu swobody zrzeszania się; natomiast odmowa
przystąpienia do zrzeszenia, dobrowolne wystąpienie ze zrzeszenia oraz udział w dobrowolnej likwidacji zrzeszenia stanowią
sposoby realizacji negatywnego aspektu swobody zrzeszania się
Jeśli chodzi o sposób realizacji prawa podmiotowego do zrzeszania się, to jest on indywidualny (każda osoba realizuje go na
własny sposób). Jednocześnie w pewnych przypadkach (choć też
nie zawsze) to indywidualne ze swej natury prawo wymaga kolektywnej realizacji: wola jednostki ukierunkowana na powołanie stowarzyszenia powinna być w pełni zbieżna z wolą pewnych
innych osób, bez czego prawo do zrzeszania się nie może być realizowane; analogicznie uzgodniona wola (większości) członków
stowarzyszenia jest potrzebna w celu jego dobrowolnej likwidacji (samorozwiązania). Jednak „prawo kolektywne” sugerowałoby inny podmiot prawa – zespół, a nie odrębną osobę (obywatela). Kolektywny charakter niektórych sposobów realizacji prawa
do zrzeszania się nie oznacza, że prawo to posiada kolektywną
naturę, a zatem, że podmiotem (posiadaczem) tego prawa jest
nie jednostka, a zbiór (zespół) jednostek. W rzeczywistości decyzja zespołowa opiera się na oświadczeniu woli każdej jednostki –
podmiotu prawa do zrzeszania się; trzy inne sposoby realizacji
prawa do swobodnego zrzeszania się są całkowicie indywidualne: prawo do zrzeszania się osoba może realizować poprzez
przystąpienie do już istniejącego stowarzyszenia, odmowy przystąpienia albo wystąpienia ze stowarzyszenia. Jak zauważa prof.
W. Szapował, „termin „prawo podmiotowe” może być zastoso-
16
Konstytucyjne prawo obywateli Ukrainy do wolności zrzeszania się…
wany tylko do scharakteryzowania podmiotowości prawnej osoby fizycznej”9.
Koncepcja kolektywnego podmiotu praw podstawowych jest
obca dla europejskiej doktryny praw człowieka, co znajduje
odzwierciedlenie w szczególności w Konwencji o Ochronie Praw
Człowieka i Podstawowych Wolności. W szczególności Komisja
Wenecka we wspólnym dokumencie z Biurem Instytucji
Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE Wytyczne w sprawie
regulacji dotyczących partii politycznych10 podkreśla osobisty
(indywidualny) charakter prawa do wolności zrzeszania się.
Zasadnicza treść konstytucyjnego prawa do swobodnego zrzeszania się została przedstawiona w części pierwszej artykułu 36
Konstytucji: „Obywatele Ukrainy mają prawo do zrzeszania się
w partie polityczne i organizacje społeczne celem realizacji
i ochrony swoich praw i wolności oraz w celu zaspokojenia
interesów politycznych, ekonomicznych, społecznych, kulturalnych
i innych, z wyjątkiem ograniczeń określonych w ustawie, z uwagi
na interes bezpieczeństwa narodowego lub porządku społecznego,
ochrony zdrowia ludności albo obrony praw i wolności innych
ludzi”.
Część czwarta i piąta artykułu 36 Konstytucji Ukrainy wprowadza konstytucyjny termin „stowarzyszenie obywateli” jako nazwę
kategorii ogólnej, która może obejmować niektóre rodzaje stowarzyszeń. Część pierwsza artykułu 36 przewiduje dwa rodzaje
podmiotów, które należą do konstytucyjnej kategorii „stowarzyszenie obywateli” – partie polityczne oraz organizacje społeczne.
W nauce o prawach człowieka rozpowszechniony jest pogląd,
zgodnie z którym „prawo do swobodnego zrzeszania się jest uniwersalne, ponieważ obejmuje wszystkie możliwe formy niepaństwowej inicjatywy obywateli”, w tym także (ale nie tylko) stowaВ. М. Шаповал, op. cit., s. 421.
Guidelines on Political Party Regulation, by OSCE/ODIHR and Venice
Commission (CDL-AD(2010)024). Adopted by the Venice Commission at its
84th Plenary Session, (Venice, 15–16 October 2010) – http://www.venice.coe.int/
webforms/documents/?topic=15&year=all.
9
10
17
Natalia Bohaszewa
rzyszenia obywateli. I tak, ukraińska Encyklopedia prawnicza
umieszcza wśród stowarzyszeń obywatelskich: partie polityczne,
organizacje społeczne, w tym także związki zawodowe, religijne,
organizacje spółdzielcze, stowarzyszenia obywateli mające na celu
osiąganie dochodów, fundusze handlowe i inne zrzeszenia11. Takie
szerokie podejście doktrynalne jest charakterystyczne dla prawa
cywilnego; jest ono zapisane normatywnie w Kodeksie cywilnym
Ukrainy w postaci koncepcji osób prawnych prawa prywatnego,
do których zaliczają się wszystkie osoby prawne, niepowołane zarządzeniami organów władzy. I tak, zgodnie z częścią drugą artykułu 83 Kodeksu cywilnego Ukrainy, organizacje powołane na drodze zrzeszenia osób są „towarzystwami”. Definicja ta jest na tyle
szeroka, że może obejmować wiele różnych rodzajów zrzeszeń
osób.
Uznając uniwersalność wolności zrzeszania się w odniesieniu
do wszystkich możliwych form „niepaństwowych inicjatyw
obywateli” na poziomie doktrynalnym i ujęcia tej wszechstronności
w Kodeksie cywilnym Ukrainy, należy jednocześnie rozważyć nieco
inne rozumienie tej wolności na poziomie konstytucyjnym: artykuł 36 Konstytucji Ukrainy przewiduje podmiotowe prawo do
swobody zrzeszania się obywateli tylko dla dwóch typów organizacji – partii politycznych i organizacji społecznych.
Pojęcie „towarzystwo”, zastosowane w Kodeksie cywilnym
Ukrainy, implikuje wiele typów (form organizacyjno-prawnych)
podmiotów, które nie mogą i nie powinny być rozpatrywane jako
takie, które realizują konstytucyjne prawo obywateli do swobodnego zrzeszania się, przewidziane w art. 36 Konstytucji Ukrainy
(na przykład: akcjonariusze towarzystw, spółdzielnie czy inne towarzystwa handlowe). W literaturze prawoznawczej udział w tego typu towarzystwach powiązany z realizacją prawa własności,
przedstawiany jest jako realizacja praw gospodarczych. Konstytucja Ukrainy przewiduje prawo prowadzenia działalności gospoЮридична енциклопедія / Редкол.: Ю. С. Шемшученко (голова
редкол.) та ін. – Т. 4: Н–П. – Київ: Українська енциклопедія, 2002, s. 209.
11
18
Konstytucyjne prawo obywateli Ukrainy do wolności zrzeszania się…
darczej (artykuł 42), które realizowane jest poprzez towarzystwa
handlowe, całkowicie wyodrębnione od wolności zrzeszania się.
Kontekst odpowiednich przepisów aktów międzynarodowych
– artykułu 20 Powszechnej Deklaracji ONZ z 1948 roku, artykułu
11 Europejskiej Konwencji z 1950 roku, artykułu 22 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych – nie łączy wolności zrzeszania się z prawem prowadzenia działalności gospodarczej. Europejski Trybunał Praw Człowieka wielokrotnie podkreślał bliski związek przedmiotowy wolności wyrażania opinii,
zagwarantowanej w artykule 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz wolności zrzeszania się, chronionej przez artykuł 11 niniejszej Konwencji, zwracając uwagę tym samym na uznanie publicznoprawnego charakteru obu wymienionych wolności.
Pojmowanie wolności zrzeszania się jako społeczno-politycznej
potwierdza odniesienie gwarantowanego artykułem 36 Konstytucji Ukrainy prawa do swobody zrzeszania się do kategorii praw
politycznych, a nie społeczno-gospodarczych. Można stwierdzić,
że artykuł 36 Konstytucji Ukrainy przewiduje wolność zrzeszania się
(struktur społeczeństwa obywatelskiego), jaka należy do systemu
politycznego społeczeństwa albo jest z nim ściśle powiązana, ponieważ i organizacje społeczne, i – tym bardziej – partie polityczne
uczestniczą w życiu społeczno-politycznym. Dlatego też przynajmniej zrzeszenia osób, których podstawowym celem jest uzyskanie
dochodu (towarzystwa gospodarcze w terminologii Kodeksu cywilnego Ukrainy), nie powinny być uważane za przypadek szczególny
stowarzyszeń obywateli w sensie artykułu 36 Konstytucji Ukrainy.
Stąd też wypływa potrzeba rozgraniczenia stowarzyszeń obywateli, dla których prawo jest zagwarantowane w artykule 36
Konstytucji Ukrainy, od innych podmiotów zespołowych, które realizują powszechną wolność zrzeszania się. Niezbędny jest wybór
kryteriów, które pozwalają odróżnić stowarzyszenia obywateli od
wszystkich innych podmiotów zrzeszających osoby fizyczne (i nie
tylko fizyczne).
19
Natalia Bohaszewa
Proponujemy trzystopniowy zestaw kryteriów, które definiują
stowarzyszenie obywateli zgodnie z artykułem 36 Konstytucji
Ukrainy.
Po pierwsze, są to trzy cechy, które charakteryzują szerszą kategorię towarzystw handlowych (pierwsze dwie z nich są właściwe wszystkim towarzystwom w ogóle): dobrowolność zrzeszenia,
niezależność od państwa, niedochodowość (cechy pierwszego
stopnia).
Do cech drugiego stopnia należy zaliczyć niezależność majątkową członków stowarzyszenia, samorządność i demokrację wewnętrzną, wspólnotę interesów w wybranej sferze społecznej.
Wreszcie, cechy trzeciego stopnia wyodrębniają właśnie kategorię stowarzyszeń społecznych w sensie artykułu 36 Konstytucji
Ukrainy: zrzeszenie wyłącznie osób fizycznych (obywateli), świecki
(niereligijny) charakter (zgodnie z ukraińskim prawodawstwem,
organizacje religijne zostały wyodrębnione w samodzielny typ organizacji i ich działalność jest regulowana specjalnym prawodawstwem)12.
Nie można pominąć pewnej dyskusji terminologicznej w literaturze prawoznawczej. Do zasad poznania naukowego należy używanie terminów posiadających jednoznaczne powszechnie przyjęte znaczenie; „rozmywanie” (niejednoznaczność) terminologii
świadczy, z reguły, o niedostatecznym zrozumieniu zjawisk społecznych, i – zarówno w nauce, jak i w praktyce prawnej – skutkuje nieporozumieniami, kolizjami i konfliktami.
W ukraińskiej literaturze prawniczej od dosyć długiego czasu
używany jest termin „stowarzyszenie obywatelskie”. Jego treść nie
jest określona normatywnie, dlatego niektórzy autorzy interpretowali go jako synonim konstytucyjnego pojęcia „zrzeszenia obywateli”, inni używali w sensie „organizacji społecznej”, a jeszcze
inni utożsamiali z pojęciem „organizacji pozarządowej” (NGO).
12 Odnośnie do struktury kategorii „towarzystwa” oraz jej elementów składowych w stosunku do wymienionych kryteriów patrz: Н. Богашева,
Об’єднання громадян у контексті свободи об’єднання, // Право України. –
2011. – № 6, s. 122–126.
20
Konstytucyjne prawo obywateli Ukrainy do wolności zrzeszania się…
Termin „stowarzyszenie obywatelskie” został, bez wątpienia,
zapożyczony z praktyki prawnej Federacji Rosyjskiej i nie wpisuje
się w Konstytucję Ukrainy. Prawo rosyjskie używa terminu „stowarzyszenia obywatelskie” (общественные объединения) mającego
szeroki zakres treści, w którym zawiera się nie tylko stowarzyszenia
wyłącznie osób fizycznych (tak zwany „udział bezpośredni”, według
rosyjskiej doktryny), ale też osób prawnych (tak zwany udział
„pośredni” lub „mieszany”). Jednocześnie, jak wskazała prof.
N. Miszyna, bazując na dokumentach Rady Europy, termin „organizacje pozarządowe” jest szerszy niż „organizacje obywatelskie”,
jednak nie obejmuje partii politycznych, a zatem również nie jest
zgodny z ukraińską konstytucyjną doktryną stowarzyszeń obywateli13.
Wskazana problematyka została obecnie przeniesiona na
Ukrainie do sfery prawodawczej i nabrała w ten sposób charakteru normatywnego.
1 stycznia 2013 roku weszła w życie ustawa O stowarzyszeniach obywatelskich, która zastąpiła ustawę O stowarzyszeniach
obywateli, obowiązującą jeszcze od 1992 roku. Ta nowa ustawa
w istotny sposób zmieniła doktrynę prawną w zakresie rozumienia wolności zrzeszania się na Ukrainie. Głównym rysem charakterystycznym nowej ustawy jest uznanie za podmiot prawa do
zrzeszania się na równych zasadach zarówno osób fizycznych, jak
i prawnych, i w związku z tym wprowadzenie pojęcia normatywnego „stowarzyszenia obywatelskie” jako ogólnej kategorii obejmującej dwa pojęcia cząstkowe: „organizacje społeczne” – jako
zrzeszenie osób fizycznych oraz „związki społeczne” – jako zrzeszenia z udziałem osób prawnych. Zgodnie z tą ustawą do kategorii „organizacje obywatelskie” nie należą partie polityczne. W ten
sposób ukraińskie pojęcie normatywne „stowarzyszenie obywatelskie” zajmuje miejsce pośrednie pomiędzy rosyjskim pojęciem
„stowarzyszenie publiczne” i europejskim „organizacja pozarządowa”.
Н. Мішина, Громадські організації і неурядові організації:
термінологічне дослідження, // Юридичний вісник. – 2010. – № 4, s. 34.
13
21
Natalia Bohaszewa
Jednak koncepcja realizowana przez ustawę O stowarzyszeniach obywatelskich nie jest w pełni zgodna z opisaną powyżej
konstytucyjną doktryną swobody zrzeszania się.
Z jednej strony Konstytucja Ukrainy nie zawiera zakazu tworzenia przez osoby prawne pewnych zrzeszeń (związków),
z drugiej strony – natura takiego prawa dla osób prawnych (ze
względu na podmiot) nie może być uznana za tożsamą z naturą
swobody zrzeszania się. Chociaż, ogólnie rzecz biorąc, osoby
prawne mogą mieć takie same prawa jak osoby cywilne, to jednak
rozszerzenie ich osobistych praw niemajątkowych nie jest zgodne
z doktryną prawa cywilnego. Uogólniając, natura wolności stowarzyszania się, jako jednej z wolności politycznych, nie dopuszcza
jej rozszerzenia na podmioty prawa prywatnego. Dlatego też,
z punktu widzenia rozumienia konstytucyjnego, wątpliwe jest
rozpatrywanie jako równoprawnych zrzeszeń (wg terminologii
ustawy) organizacji społecznych jako zrzeszeń osób fizycznych,
które realizują wolność zrzeszania się, gwarantowaną artykułem
36 Konstytucji oraz związków społecznych – jako zrzeszeń
z udziałem osób prawnych, które realizują działalność nie zakazaną przez Konstytucję. Wreszcie, wprowadzenie kategorii „stowarzyszenie obywatelskie”, jako kategorii zbiorczej, która nie zawiera partii politycznych, oznacza w istocie odejście od konstytucyjnego pojęcia „stowarzyszenia obywateli”, które nie zawiera zrzeszeń z udziałem osób prawnych. Dlatego w następstwie tej rewizji
treść konstytucyjnej wolności stowarzyszania się budzi wątpliwości w odniesieniu do systemu konstytucyjnych praw i wolności
człowieka i obywatela.
Pełna realizacja przez obywateli prawa do swobodnego zrzeszania się i tworzenie organizacji, które aktywnie uczestniczą
w życiu społeczno-politycznym, wymaga od państwa pewnych
działań ukierunkowanych na nadanie pełnego statusu prawnego
takim zrzeszeniom. Jak wiadomo, status prawny, który zawiera
w sobie przede wszystkim podmiotowość prawną (czyli zdolność
prawną, zdolność do czynności i zdolność do ponoszenia
odpowiedzialności cywilnoprawnej z tytułu czynu niedozwolonego)
22
Konstytucyjne prawo obywateli Ukrainy do wolności zrzeszania się…
stosownego podmiotu istotnie zależy od sfery stosunków prawnych, w których realizuje się wskazana podmiotowość prawna.
W takim ujęciu stowarzyszenia obywateli występują jako podmioty w różnych sferach stosunków prawnych. Jednak rozpatrując je
jako elementy składowe społeczeństwa obywatelskiego, jakie należą do systemu politycznego albo pozostają z nim w ścisłym
związku, należy uznać za priorytetowy ich status publicznoprawny (odnosi się to szczególnie do partii politycznych jako podmiotów uczestniczących w realizacji własnych uprawnień).
Jednocześnie stowarzyszenie obywateli może, zgodnie
z prawem, uzyskiwać status osoby prawnej, a zatem status cywilnoprawny, związany przede wszystkim z korzystaniem
z praw majątkowych. Jednak funkcjonowanie stowarzyszeń
obywateli w sferze stosunków majątkowych jest drugorzędne,
podporządkowane celowi, jakim jest zapewnienie swojej działalności podstawowej. Stowarzyszenie obywateli jako osoba
prawna w istotny sposób odróżnia się od innych (przede
wszystkim handlowych) osób prawnych zakresem swojej zdolności do czynności prawnych (tak zwana specjalna albo wyłączna zdolność do czynności, której zakres wyznaczają statutowe cele działalności stowarzyszenia). W związku z tym takie
stowarzyszenia klasyfikowane są jako organizacje niehandlowe
(niekomercyjne) i nie nastawione na zysk. Konsekwencją tego
jest pewna specyfika, szczególnie w zakresie opodatkowania
czy potencjalnego bankructwa, o czym często w praktyce zapomina się. Szczególnie niezbędne jest uwzględnienie specyfiki
statusu prawnego stowarzyszeń, których podstawowa działalność dokonuje się w sferze regulacji prawa publicznego, w ich
relacjach z państwem, w tak istotnych sprawach jak legalizacja
stowarzyszeń czy zakończenie ich działalności (zarówno dobrowolne, jak i przymusowe).
Sprawa legalizacji organizacji, utworzonych w oparciu ona
podstawie metod prawa prywatnego, badana jest przez wielu naukowców, przede wszystkim przez cywilistów. Uważa się zazwyczaj, że osoba prawna powstaje z chwilą jej rejestracji przez pań23
Natalia Bohaszewa
stwo. Takie stanowisko zajął także ustawodawca w Kodeksie cywilnym Ukrainy.
Jesteśmy przekonani, że nie odnosi się to do stowarzyszeń
obywateli: skoro akt legalizacji dokonywany jest przez państwo,
to oznaczałoby to udział państwa w tworzeniu stowarzyszeń
obywateli, co przeczy konstytucyjnemu prawu do wolności zrzeszania się, w tym także wolnemu tworzeniu stowarzyszeń obywateli, które wyklucza udział państwa w tym procesie. Dlatego w odniesieniu do stowarzyszeń obywateli ich legalizację należy rozpatrywać jako całkiem odrębną procedurę prawnego uznania ze
strony państwa, niezbędnego dla uzyskania przez stowarzyszenie
pełnej podmiotowości prawnej, niezależnej jednak od procedury
utworzenia stowarzyszenia.
Zazwyczaj rozpatruje się trzy podstawowe sposoby legalizacji
stowarzyszeń obywateli polegające na: powiadomieniu, zezwoleniu oraz powiadomieniu w celu rejestracji.
Sposób legalizacji polegający na powiadomieniu (notyfikacji)
realizowany jest wtedy, gdy stowarzyszenie obywateli zwraca się
z zawiadomieniem o swoim utworzeniu do odpowiedniego organu państwowego, który nie ma kompetencji do odmowy jego legalizacji. Na Ukrainie taki sposób określany jest jako „zawiadomienie
o założeniu stowarzyszenia” i jest stosowany przy legalizacji organizacji społecznych, które nie mają zamiaru prowadzenia działalności w sferze majątkowej i finansowej, a przez to nie uzyskują
statusu osoby prawnej (uzyskują jednak odpowiedni status w sferze stosunków publicznoprawnych).
Sposób legalizacji polegający na zezwoleniu oznacza, że samo
utworzenie stowarzyszenia może się dokonać tylko za zgodą państwa, jakiej można też nie uzyskać. Ten sposób przewiduje nadmierne kompetencje państwa do ingerowania w realizację przez
obywateli wolności zrzeszania się, które wykraczają nie tylko poza granice „niezbędne w społeczeństwie demokratycznym”, ale też
poza granice demokracji w ogóle, i może być uznawany za naruszenie praw człowieka.
24
Konstytucyjne prawo obywateli Ukrainy do wolności zrzeszania się…
Sposób legalizacji polegający na powiadomieniu w celu rejestracji14 przewiduje wolność tworzenia stowarzyszenia obywateli
pod warunkiem spełnienia ustanowionych wymogów i ograniczeń, przewidzianych w szczególności w artykule 37 Konstytucji
Ukrainy (są one analogiczne do ograniczeń zapisanych w artykule
11 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka); przestrzeganie tych
ograniczeń i wymogów jest sprawdzane przez stosowne organy
państwowe przy rejestracji stowarzyszenia obywateli. Legalizacja
stowarzyszenia obywateli polegająca na powiadomieniu w celu
rejestracji nie oznacza w żaden sposób udzielania przez państwo
zgody na istnienie stowarzyszenia; istotą takiej legalizacji jest
uznanie przez państwo, że nowo powołane stowarzyszenie istnieje i spełnia wymogi ustanowione prawem. Jednocześnie rejestracja pozwala na nabycie przez stowarzyszenia osobowości prawnej.
W zależności od tego, na jakich organach spoczywają kompetencje państwa dotyczące rejestracji stowarzyszeń, praktyka różnych państw zna dwa sposoby – administracyjny (kompetencje
rejestracyjne spoczywają na organach władzy wykonawczej) oraz
sądowy (rejestracja dokonywana jest przez organy sądowe).
Przykładem sądowego sposobu rejestracji, w odniesieniu do
partii politycznych, jest procedura rejestracji stosowana w Polsce.
Ukraińska doktryna prawa procesowego, zarówno administracyjnego, jak i sądowego, w postępowaniu cywilnym przewiduje tylko
postępowanie procesowe i tylko w odniesieniu do spraw, których
istota polega na sporach dotyczących naruszeń prawa. Dlatego
w ukraińskim systemie prawnym rejestracja stowarzyszeń obywateli, która stanowi w istocie akt administracyjny, nie może być
dokonywana przez sąd; Ukraina wybrała administracyjny sposób
14 Polski naukowiec z zakresu nauk prawnych J. Sobczak rozróżnia dwa sposoby rejestracji – administracyjny i właśnie rejestracyjny. Pierwszy (administracyjny) przewiduje legalizację partii aktem administracyjnym; drugi przewiduje drogę sądową legalizacji (patrz: J. Sobczak, Konstytucyjna wolność tworzenia partii politycznych w Polsce. Partie polityczne we współczesnym konstytucjonalizmie, pod red. M. Granata, P. Policastry, J. Sobczaka, Lublin 2001, s. 195).
25
Natalia Bohaszewa
rejestracji stowarzyszeń. Ustawa daje uprawnienie do rejestracji
stowarzyszeń obywateli organom Ministerstwa Sprawiedliwości
(wcześniej Państwowej Służbie Rejestracyjnej Ukrainy – organowi
państwowemu podlegającemu zwierzchnictwu Ministerstwa
Sprawiedliwości). Jednocześnie należy uznać, że wszystkie spory
z powodu rejestracji czy też odmowy wpisania do rejestru podlegają rozstrzygnięciu sądowemu; taka możliwość wynika z ogólnych przepisów konstytucyjnych o prawie każdego do sądowej
ochrony praw i wolności człowieka i obywatela (artykuł 55 Konstytucji Ukrainy) i o rozciągnięciu jurysdykcji sądowej na wszystkie stosunki prawne, jakie występują w państwie (artykuł 124
Konstytucji Ukrainy). Sprawy takie rozpatruje sąd administracyjny, ponieważ w sprawach rejestracji stowarzyszeń obywateli jedną ze stron jest państwo.
Zgodnie z artykułem 37 Konstytucji Ukrainy zakaz działalności stowarzyszeń obywateli może nastąpić wyłącznie na drodze
sądowej. Podstawą dla takiego działania jest naruszenie wspomnianych wcześniej ograniczeń, ustanowionych na mocy artykułu 37 Konstytucji. Takie podejście odpowiada standardom europejskim w sferze wolności zrzeszania się.
Ustawa O stowarzyszeniach obywatelskich – w pełnej zgodności z wymienioną normą konstytucyjną – przewiduje wyłącznie drogę sądową w przypadku zakazu działania (przymusowego rozwiązania) stowarzyszenia. Jednocześnie ustawa O partiach politycznych na Ukrainie, obok sądowego zakazu działania
partii, zawiera jeszcze jedną instytucję, której konstytucyjność
(w sensie artykułów 36–37 Konstytucji) jest wątpliwa. Chodzi
tu o anulowanie poświadczenia rejestracji partii politycznej,
które może nastąpić z inicjatywy państwa i jeśli chodzi o swoje
następstwa dla partii politycznej jest tożsame z zakazem: zgodnie z częścią drugą artykułu 24 ustawy O partiach politycznych
na Ukrainie taka decyzja „pociąga za sobą ustanie działalności
partii politycznej, rozwiązanie jej organów naczelnych, organizacji obwodowych, miejskich, rejonowych i komórek podsta-
26
Konstytucyjne prawo obywateli Ukrainy do wolności zrzeszania się…
wowych oraz innych jednostek statutowych partii politycznej,
ustanie członkostwa w partii politycznej”.
Zgodnie z ustawą O partiach politycznych, anulowanie poświadczenia rejestracyjnego, jak też zakaz działania partii, wydawane są w postępowaniu sądowym. Jest ono inicjowane przez organ rejestrujący na podstawie przewidzianej w artykule 37 Konstytucji. Ustawa przewiduje trzy takie podstawy:
1) brak przez sześć miesięcy od dnia rejestracji partii zarejestrowanych obwodowych (i porównywalnych do nich)
organizacji partyjnych;
2) wykrycia w ciągu trzech lat od dnia rejestracji partii politycznej fałszywych informacji zawartych w złożonych
dokumentach rejestracyjnych;
3) niezgłaszaniu przez partię polityczną w ciągu dziesięciu
lat swoich kandydatów w wyborach Prezydenta Ukrainy
oraz wyborach deputowanych ludowych Ukrainy.
O ile trzecią z wymienionych podstaw można uznać za uzasadnioną (wynika ona z podstawowej funkcji partii politycznej
– uczestnictwa w wyborach), to pierwsza, a szczególnie druga
wydają się nieuzasadnione. Zapewnienie istnienia wystarczającej liczby organizacji lokalnych, wynikające z ustawowego wymogu istnienia na Ukrainie tylko partii o statusie ogólnokrajowym, można osiągnąć innymi sposobami. Druga z wymienionych podstaw wywołuje największe wątpliwości, zarówno jeśli
chodzi o treść, jak też i terminy realizacji. Anulowanie rejestracji (kasacja, uznanie za nieistniejącą) już działającej partii, a zatem odmowa uznania przez państwo partii politycznej „tylnymi
drzwiami”, co w rezultacie prowadzi do likwidacji partii, grozi
wybuchem ostrego konfliktu społeczno-politycznego, naruszeniem praw obywateli – członków partii, jej zwolenników, wyborców głosujących na zgłoszonych przez partię kandydatów.
Dlatego, naszym zdaniem, taka instytucja w istniejącej formie
jest całkowicie nie do przyjęcia.
Podejście cywilistyczne do unormowania stowarzyszeń obywateli, które przywołaliśmy wcześniej, przewiduje rozszerzenie
27
Natalia Bohaszewa
na takie stowarzyszenia również podstaw rozwiązania osób
prawnych, przewidziane w artykule 38 i 39 ustawy O rejestracji
państwowej osób prawnych i przedsiębiorców – osób fizycznych.
Wśród podstaw zawartych w tej ustawie, znaczenie praktyczne
dla stowarzyszeń obywateli ma rozwiązanie osoby prawnej (które dla prawa cywilnego jest równoważne z likwidacją) w razie
„niezłożenia w ciągu roku organom państwowej służby podatkowej deklaracji podatkowych, dokumentów sprawozdania finansowego wymaganych ustawą”.
Oczywiście problem przejrzystości finansowania stowarzyszeń obywateli, w szczególności partii politycznych, na Ukrainie
istnieje; sprawozdania finansowe takich stowarzyszeń powinny
być publiczne. Jednak taka kontrola nie powinna być prowadzona przez organy podatkowe, zwłaszcza z uwagi na to, że
w istocie takie stowarzyszenia nie są płatnikami podatków jak
gospodarcze osoby prawne. Bez względu na oczywistą potrzebę
wypełniania wymogów prawodawstwa cywilnego i fiskalnego
przez wszystkie osoby prawne, uważamy, że zastosowanie takiej podstawy dla sankcji w postaci przymusowej likwidacji
wobec stowarzyszeń obywateli, które są nie tylko ważnym
podmiotem stosunków konstytucyjnoprawnych, ale i organizacjami niehandlowymi (nienastawionymi na zysk) jest niedopuszczalne. Natura sankcji stosowanych w odniesieniu do stowarzyszeń obywateli w przypadku naruszenia prawa powinna
odpowiadać naturze takiego naruszenia prawa; dlatego niezłożenie sprawozdań finansowych do organów podatkowych nie
może stanowić podstawy do pozbawienia członków stowarzyszenia konstytucyjnego prawa wolnego zrzeszania się.
Podsumowując, zauważmy, że fundamentalna wolność zrzeszania się obywateli Ukrainy posiada charakter konstytucyjny
i jest uregulowana specjalnymi ustawami. Jednocześnie istnieje
szereg stosunków prawnych, powiązanych z realizacją prawa
do wolności zrzeszania się oraz funkcjonowania podmiotów
utworzonych wskutek realizacji tego prawa, jakie pozostają
problematyczne zarówno w granicach doktryny prawnej, jak
28
Konstytucyjne prawo obywateli Ukrainy do wolności zrzeszania się…
i w zakresie regulacji prawnej. W tym obszarze jest dla nas
ważne doświadczenie innych państw, w tym także Polski, jako
państwa bliskiego Ukrainie pod względem ideologii prawnej.
29