POBIERZ - "Budowanie samorządu" PDF

Transkrypt

Redakcja
Bogdan Mościcki
Korekta
Jolanta Mościcka
Opracowanie graficzne
Karolina Siemion
Opracowanie typograficzne
Sławomir Głuszak
Zdjęcia
Cezary Szejgis, Dominika Brzozowska, Karolina Siemion,
„L’Osservatore Romano”, Archiwum „Wspólnoty”
© Copyright by MUNICIPIUM SA
Warszawa 2008
ISBN 978-83-60096-71-0
Wydawca
MUNICIPIUM SA
ul. Solec 22
00-410 Warszawa
www.municipium.com.pl
Dział Handlowy
tel.: (0-22) 522-23-32; fax: (0-22) 629-26-33
e-mail: [email protected]
Druk i oprawa
KODRUK
05-092 Łomianki
ul. Wiślana 74a
Spis treści
Słowo wstępne – Jerzy Stępień . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
1990-1992 ODSŁONA PIERWSZA: WIELKI EKSPERYMENT . . . . . . . . . 11
1992-1993 ODSŁONA DRUGA: WYŁANIANIE SIĘ MAPY . . . . . . . . . . . 83
1993-1994 RETY, CO SIĘ DZIEJE? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .127
1994-1997 PIERWSZA EPOKA LODOWCOWA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
1997-1999 ODSŁONA TRZECIA: LILIPUTY NIE GRAJĄ
W KOSZYKÓWKĘ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
1999-2001 IMPERIUM KONTRATAKUJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273
2001-2007 DRUGA EPOKA LODOWCOWA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333
2007-… ODSŁONA CZWARTA: POTEM JUŻ BĘDZIE NUDNO . . . . 373
LINIA ŻYCIOWYCH PRZYPADKÓW – wywiad z prof. M. Kuleszą . . . . 381
Na zakończenie
Życiorys zawodowy Michała Kuleszy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397
Spis artykułów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 401
Słowo wstępne
„Wspólnota” czyni nam tą książką prezent niezwykły. Dzięki drukowanemu
w niej wyborowi artykułów i wywiadów, publikowanych przez lata cyklicznie
przez pierwszego jej Redaktora Naczelnego, możemy śledzić krok po kroku,
niemal od samego początku, odradzanie się w Polsce po 1989 roku samorządu
terytorialnego we wszystkich najważniejszych stadiach tego procesu.
Kronikarz tych wydarzeń jest też Osobą niezwykłą. Profesor Michał Kulesza
– przygotowany do odegrania swojej przyszłej roli wyjątkowo starannie, przede
wszystkim poprzez swoją pracę naukową na Uniwersytecie Warszawskim i liczne staże zagraniczne, a także bliską interdyscyplinarną współpracę z prof. Jerzym Regulskim już od końca lat siedemdziesiątych – nie był i nie jest badaczem zdystansowanym do przedmiotu swoich naukowych zainteresowań, który za pomocą „szkiełka
i oka” opisuje obserwowane zjawiska, choć i ta rola nie jest Mu obca. Jest przede
wszystkim ekspertem, doradcą, a w pewnych okresach był także politykiem (dwukrotnie jako pełnomocnik rządu), angażującym się bez reszty w budowanie kolejnych struktur i instytucji samorządowych, i tym samym – w przebudowę państwa. Samorząd terytorialny – co wielokrotnie podkreślał przy różnych okazjach – nie jest dla
Niego jakąś rzeczywistością samą w sobie, niejako zawieszoną w instytucjonalnej
próżni, na który ze wszech stron czyhają najwięksi jego wrogowie – myślący centralistycznie politycy i urzędnicy, ale stanowi immanentną część struktury państwowej
jako całości i zarazem efektywne jej dopełnienie; efektywne, bo sprawdzone w ciągu wieków codziennej publicznej praktyki. Jest po prostu pewnym narzędziem, stale się rozwijającym, zmieniającym swoje formy i dzięki temu ciągle nowoczesnym.
Mogłem to zaobserwować jeszcze podczas dyskusji „okrągłostołowych”
w podstoliku ds. stowarzyszeń i samorządu, gdzie pierwszy raz miałem przyjemność Go spotkać. Był jednym z najaktywniejszych uczestników tych debat, bardzo
trudnym rozmówcą dla strony, jak to się wówczas określało, rządowo-koalicyjnej,
i jednocześnie – dawało się to odczuć wyraźnie – absolutnie przekonanym, że
8
Słowo wstępne
te rozmowy mają sens. Po drugiej stronie też nie było przypadkowych osób.
Rząd delegował do tego stolika bardzo dobrze przygotowanych ekspertów. Dyskusje były profesjonalne. Obie strony, z niewielkimi wyjątkami, znały się dobrze
z płaszczyzny naukowej. Ale – jak wiadomo – niewiele tu zależało od znawców
przedmiotu; decyzje strategiczne zapadały przecież gdzie indziej.
W pewnym momencie obrad bezwiednie skierowałem wzrok na sufit sali w Pałacu Namiestnikowskim (aktualnie Prezydenckim), dostrzegając poważny uszczerbek w tynku. Wyglądało na to, że za chwilę może się oderwać następny jego kawał
i spaść nam na głowy. Przyszło mi wówczas na myśl, że władza chyba już cienko
przędzie, i nawet jeśli nie zamierza wszystkich nitek wypuścić z rąk, obmyśliwa jak
to zrobić, żeby kto inny podjął się tu gruntowniejszego remontu… I kiedykolwiek
wracam pamięcią do tamtych chwil, zawsze też nasuwa się tamta refleksja.
Ale póki co przyszłość była jeszcze przed nami zakryta. My jednak graliśmy
w otwarte karty, wyraźnie deklarując, o co nam w samorządzie chodzi. Strona
przeciwna miała – jak sądzę – pełną świadomość, że chcielibyśmy fundamentalnych zmian w całym ustroju państwowym. Ale wiedziała też, gdzie są granice jej
pełnomocnictw. Nasza natomiast strona od początku znajdowała się w sytuacji
komfortowej. Nasi „mocodawcy” kompletnie się nie orientowali w tych kwestiach, w związku z tym pozostawili nam całkowicie wolną rękę; długo jeszcze
politykom obozu solidarnościowego samorząd terytorialny mieszał się ze stowarzyszeniami, a w najlepszym razie z komitetami osiedlowymi i z ich nieodłącznym problemami trzepaków i godzin otwarcia sklepów.
Profesor Kulesza wiele razy wspominał, że ponieważ po obu stronach siedzieli eksperci, spisano przy tym podstoliku bardzo poprawny protokół rozbieżności. Inne zespoły kończyły pracę uzgodnieniami, a nasz przeciwnie. Okazało się
to później niemal zbawienne. Nigdy bowiem nie musieliśmy się czuć związani jakimikolwiek „okrągłostołowymi” uzgodnieniami, czy zobowiązaniami. Rozeszliśmy się właściwie z niczym, poza paroma ogólnikowymi deklaracjami, ale mimo
to nie uważam tamtego czasu za stracony. Wielogodzinne dyskusje, także w naszym gronie, a może przede wszystkim w naszym gronie, wszystkim nam bowiem
uświadamiały główne problemy, z jakimi wiąże się samorządowa przebudowa
fundamentów państwa i co jest tu warunkiem sine qua non.
Niebawem mogliśmy się o tym przekonać na własnej skórze, a ja szczególnie, od kiedy po wyborach czerwcowych i powstaniu rządu Mazowieckiego
prof. Regulski został pełnomocnikiem ds. samorządu, zabierając do swego urzędu
wszystkich niemal swoich współpracowników. Na mnie bowiem spadło wówczas
przewodnictwo senackiej komisji samorządowej, a przede wszystkim świadomość, że w niej muszą powstać najważniejsze projekty ustaw związanych z całym
tym gigantycznym przedsięwzięciem. A tak się stać musiało, ponieważ jeszcze
Słowo wstępne
9
w lipcu 1989 r., a więc przed powstaniem gabinetu Mazowieckiego, Senat specjalną uchwałą zobowiązał się do wniesienia stosownej inicjatywy ustawodawczej.
Michał Kulesza stał się wówczas w sposób naturalny moją główną podporą.
Znał doskonale przedmiot regulacji, a przede wszystkim znał wszystkich, którzy
mogli nam pomagać. Zaczął się czas niezwykły. I choć przyszło mi później pełnić
kilka bardziej eksponowanych funkcji i stanowisk, to przełom 1989 i 90 r. i dziś
uważam za mój najważniejszy okres publicznej działalności. Trwał krótko, z górą
trzy miesiące, ale był niezwykle intensywny i zarazem romantyczny. W proces legislacyjny włączani byli coraz to nowi eksperci, ale ostateczny kształt projektowi
ustawy o samorządzie terytorialnym nadawaliśmy we dwóch z Michałem Kuleszą,
niejednokrotnie do późnych godzin nocnych cyzelując poszczególne przepisy.
To były chwile niezapomniane. Musieliśmy się spieszyć – na koniec pierwszego półrocza 1990 roku planowane były wstępnie wybory i wiedzieliśmy dobrze
(wtedy raczej intuicyjnie niż w pełni świadomie), że jeśli nie zrobimy tej reformy
w ciągu kilku najbliższych miesięcy, cała operacja rozejdzie się niebawem politycznie po kościach. Udało się, a w przeddzień 27 maja 1990 r. powiedziałem
w telewizji, że nazajutrz po wyborach obudzimy się w innej Polsce. I tak było, choć
nie wszyscy to zauważyli w tym samym czasie.
To było niezwykłe doświadczenie, wykorzystane następnie z determinacją w 1997
i 1998 roku. Pełniliśmy wówczas zupełnie inne funkcje, ale to nie miało znaczenia,
wiedzieliśmy aż nadto dobrze, że jeśli znowu ma się udać, to tylko wówczas, jeśli będziemy współdziałać i jeśli przekonamy decydentów do szybkich politycznych decyzji, obliczonych na perspektywę co najwyżej kilkumiesięczną. I tym razem znowu
się udało – Jerzy Buzek na szczęście czuł samorząd. Choć na ten moment czekaliśmy długo, a byliśmy gotowi do reformy powiatowej i wojewódzkiej już
w 1993 roku. Koncepcyjnie powiaty dojrzały w nas właściwie już w kwietniu
1991 roku, niebawem zaczęły się pierwsze prace nad kolejnym krokiem budowy
ustroju samorządowego, ale także wtedy zaczęły się schody. Najzabawniejsze, że
niemal wszystkie środowiska związane z samorządem chciały uczestniczyć tym razem w dalszej przebudowie Polski lokalnej i regionalnej; od przybytku czasami jednak głowa potrafi boleć…
W styczniu 1990 roku ruszyła także „Wspólnota”. Samorząd musiał mieć
swoje pismo i w sposób równie naturalny mógł nim kierować tylko Michał Kulesza. Tak jak niecałe dwa lata później tylko On mógł wznowić przedwojenny
jeszcze „Samorząd Terytorialny”, tworząc olbrzymi zespół współpracowników
obu pism, a tym samym warunki dla stałej intelektualnej pracy nad ustrojem
państwa – nie tylko w wymiarze samorządowym.
Osiągnięcia tych dwóch wychodzących regularnie periodyków dowodzą
także wspaniałej cechy Michała – jego determinacji, konsekwencji w działaniu
10
Słowo wstępne
i olbrzymiej pasji, z jaką oddaje się samorządowi od lat i w kilku wymiarach:
jako ekspert, naukowiec, wychowawca pokoleń uniwersyteckiej młodzieży, polityk, a także redaktor i wydawca. Nie wiem, czy wymieniłem wszystkie pola Jego publicznej aktywności, pewnie nie, bo przecież należałoby tu dodać jeszcze
Jego działalność radcowską w kancelariach sprofilowanych na samorząd i szerzej na prawo administracyjne i administrację publiczną w ogóle, dalej – współpracę z wszystkimi chyba organizacjami samorządowymi i związaną z tym także
działalność popularyzatorską, stałą obecność w mediach, szczególnie elektronicznych, jako dyżurny komentator różnego rodzaju zdarzeń związanych z samorządem i licznymi zagadnieniami na jego obrzeżach.
To wszystko sprawia, że doświadczenie Michała Kuleszy nie ma precedensu
w naszych dziejach, i to nie tylko tych po 1989 roku. Staram się przywołać w pamięci najwybitniejszych przedstawicieli nauki z okresu międzywojennego zajmujących się tą samą problematyką. Wydaje się, że doświadczenie Michała Kuleszy
jawi się nawet w tym kontekście jako szersze i głębsze zarazem. I dopiero z tej
perspektywy widać wyraźniej, że pierwsze zdania niniejszego tekstu stają się
– jak mniemam – w pełni udowodnione.
Wybór publicystyki Profesora z całego okresu pracy i dotychczasowej współpracy ze „Wspólnotą” pozwala prześledzić nie tylko meandry przywracania i budowania samorządu terytorialnego, wszystkie piętrzące się wokół niego trudności
i zawirowania, dostrzec niedostatki i wyraźne popełnione oraz nadal popełniane
błędy, ale przede wszystkim także poznać pasję tworzenia jednej z najwybitniejszej
postaci naszej odzyskanej państwowości. Słowo „statysta” ma dzisiaj raczej negatywną konotację, kojarzy się z halabardami w teatrze, ale w czasach dawniejszych,
np. w I Rzeczypospolitej, rozumiano pod tym pojęciem kogoś wybitnie zasłużonego dla państwa, wyjątkowo dobrze rozumiejącego jego mechanizm i dbającego
o rozwój państwa i właściwy kierunek pracy państwowej. I tak właśnie myślałem
o Michale Kuleszy, przypominając sobie w trakcie lektury tej książki wszystko to,
co dla samorządu czynił i co o nim pisał.
Jerzy Stępień
1990-1992
ODSŁONA PIERWSZA:
WIELKI EKSPERYMENT
Wielka karta małej społeczności
13
„Wspólnota” z 17 marca 1990 r. nr 1
Jest wreszcie. Ósmego marca 1990 r. Sejm RP przyjął po wielogodzinnej
debacie ustawę o samorządzie terytorialnym i ordynację wyborczą, a wynikające stąd zmiany ustroju państwa umocnił nowelizacją Konstytucji.
Ustawę o samorządzie terytorialnym przyjęto w wersji znacznie odbiegającej od projektu, który Senat uchwalił 19 stycznia i skierował do laski marszałkowskiej. Kilkanaście poprawek wnieśli posłowie jeszcze podczas plenarnych
obrad Sejmu, z tego część Izba uwzględniła; niektóre o fundamentalnym znaczeniu dla modelu władzy lokalnej. Ustawa musi być teraz rozpatrzona przez Senat,
a dziś trudno snuć przepowiednie, czy Senat zgodzi się z sejmowymi decyzjami.
Potem jeszcze tylko prezydent i – można ogłaszać wybory.
Szczegółowe rozważania nad ustawą odłóżmy więc na potem, gdy objawi się
w ostatecznej szacie. Dziś jest czas na to, by ją wśród nas powitać, bośmy długo
na nią czekali. Akurat w marcu mija 40 lat od dnia, w którym Sejm PRL uchwalił ustawę o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, likwidując tym
samym resztki samorządu terytorialnego. Po wojnie samorząd odtworzono
w 1944 roku, ale zaraz został ubezwłasnowolniony przez powiązanie go z radami narodowymi, zbudowanymi w hierarchiczny system, przez dyrektywny nadzór
państwowy, i wreszcie przez stopniową nacjonalizację majątku komunalnego.
Ustawa o samorządzie terytorialnym to dopiero początek przekształceń
systemu prawnego w dziedzinach z tym związanych. Jak jej nieodłączne uzupełnienie, muszą przyjść niedługo ustawy finansowe. Do końca bieżącego roku finanse lokalne funkcjonować będą w zasadzie w dotychczasowych ramach
prawnych; rok 1991 – choć „przejściowy” na drodze do nowego systemu finansów publicznych – dla gmin powinien stać się pierwszym zetknięciem z nowymi mechanizmami w tej dziedzinie, zwłaszcza ze zobiektywizowanymi kryteriami subwencji ogólnych, które mają trafić do budżetów gminnych bezpośrednio
z budżetu centralnego.
W przygotowaniu jest już ustawa o pracownikach samorządowych – jej projekt przyjęty w styczniu przez Senat znajduje się w komisjach sejmowych.
Rząd skierował do Sejmu projekt ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę
o samorządzie terytorialnym. Dla powodzenia całego przedsięwzięcia ma ona
znaczenie podstawowe: o ile sama ustawa o samorządzie terytorialnym kreśli
kształt nowego modelu władzy lokalnej, o tyle Przepisy wprowadzające regulują
cały proces przejścia od rad narodowych do samorządu terytorialnego. Przede
14
1990-1992 Odsłona pierwsza: Wielki eksperyment
wszystkim chodzi tu o uwłaszczenie gmin – przejęcie majątku państwowego na
własność gmin, ale także o wspomniane zasady gospodarki finansowej w 1990
roku, o utrzymanie działalności samorządu mieszkańców w okresie przejściowym, o zasady kontynuowania działalności administracyjnej gmin, która – mimo
zmiany ustroju lokalnego – nie może być przerwana czy zaprzestana z dnia na
dzień, i inne.
Jest już w Sejmie rządowy projekt ustawy o terenowych organach administracji rządowej; likwidujący rady narodowe i administrację terenową w jej
kształcie obecnym, oprócz samorządu terytorialnego utworzyć trzeba – jakby na
nowo – administrację rządową. Tylko część spraw dziejących się w „terenie” należy bowiem do zakresu działania gminy – inne leżą w sferze interesu ogólnopaństwowego i te prowadzone będą właśnie przez terenowe organy administracji rządowej. Ustawa o tych organach uzupełnia zatem nowy, dualistyczny model
administracji publicznej – z jednej strony będzie to samorząd terytorialny działający w interesie społeczności miejscowej, z drugiej zaś administracja rządowa.
Sejmowa Komisja Nadzwyczajna oczekuje na jeszcze jeden projekt rządowy, bezpośrednio wiążący się z przekształceniami ustrojowymi, o których mowa.
Chodzi mianowicie o ustawę dzielącą dotychczasowe zadania rad narodowych
i terenowych organów administracji państwowej między samorząd terytorialny
z jednej strony i terenowe organy administracji rządowej z drugiej. To właśnie
zawartość tego projektu przesądzi o przyszłym kształcie administracji publicznej
w Polsce – o tym, jakie kompetencje i obowiązki administracyjne znajdą się we
własnym zakresie odpowiedzialności samorządu terytorialnego, a jakie – w zakresie administracji rządowej i które z tych ostatnich wykonywać będzie sam
urząd wojewódzki, które znajdą się w rejonach administracyjnych, a które jeszcze wykonywać będzie w ramach funkcji zleconych samorząd terytorialny.
By tę ustawę opracować, trzeba przejrzeć całe obecne ustawodawstwo i zdecydować o każdej z osobna kompetencji administracyjnej – o tym, komu ją przydzielić. Ponadto niezbędne są zmiany w wielu dalszych ustawach, które muszą
uwzględnić fakt utworzenia samorządu terytorialnego – w Kodeksie postępowania administracyjnego, w Kodeksie cywilnym, w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym i w innych.
Jak widać – ustawa o samorządzie terytorialnym stanowi dopiero początek
wielkiej fali legislacyjnej i ogólnej społecznej debaty nad rozwiązaniami prawnymi. Ostra dyskusja w Sejmie 8 marca – to zaledwie przedsmak tego, co nas
czeka. A trzeba zwrócić uwagę, iż równolegle toczą się prace nad nowym
kształtem wielu dziedzin życia publicznego w naszym kraju: oświata, ochrona
zdrowia, policja, ochrona środowiska, opieka socjalna i ubezpieczenia społeczne – to tylko niektóre przykłady. I prace te muszą uwzględniać nową pozycję
15
władzy lokalnej – samorządu terytorialnego, który w tych i innych dziedzinach
powinien mieć do powiedzenia przynajmniej tyle, ile rzecz będzie dotyczyć interesów miejscowej społeczności.
Na razie wiadomo więc mało, jaki ten samorząd terytorialny będzie. Już dziś widać opcje różnych ugrupowań politycznych. Inaczej chcieliby urządzić gminę socjaliści, inna jest recepta liberałów. Mają też swoje koncepcje konserwatyści, ma je też
lewica demokratyczna (i dała temu wyraz w trakcie debaty sejmowej). Inaczej widzą
gminę rolnicy i ich partie, inna jest wyobraźnia mieszkańców miast. Wiadomo, jaką
gminę chciałby mieć Senat, i ile z tego zostało zaakceptowane przez komisję sejmową, a potem przez Sejm. Najmniej wiadomo, jaką koncepcję hołubi rząd, zwłaszcza
ministrowie resortowi, a wśród nich przede wszystkim – minister finansów. Ale i to
niedługo przestanie być tajemnicą: najpierw gdy rząd przedstawi projekt ustawy
o podziale zadań i kompetencji między administrację rządową i samorząd terytorialny, a potem – gdy zaprezentuje projekty ustaw o finansach komunalnych.
Ustawa o samorządzie terytorialnym jest ustawą ustrojową. Ustala ona status prawny gminy i organizację jej władzy. Określa zasady gospodarki finansowej. Ustala mechanizmy współdziałania komunalnego. Reguluje zakres nadzoru
państwowego nad samorządem. Wyznacza mechanizmy ochrony samodzielności
gminy przed ingerencją z zewnątrz.
W przeciwieństwie do rad narodowych, które są terenowymi organami jednolitej władzy państwowej, rady gmin będą ciałami stanowiącymi i kontrolnymi
samorządu terytorialnego. Ulega w ten sposób rozerwaniu monolityczny system
zarządzania państwowego. „Gmina” przestaje być tylko określeniem jednostki terytorialnej czyli pewnego obszaru, na którym działa organ państwowy. „Gmina”
staje się określeniem wspólnoty samorządowej – związku mieszkańców tego terenu (korporacji). Nie będzie więc jednego tylko podmiotu (państwa właśnie) działającego przez swoje organy – przedstawicielskie jak Sejm i rady narodowe – oraz
administracyjne, w tym zarówno naczelne jak i terenowe organy administracji
państwowej. Zamiast jednego podmiotu mamy teraz dualizm podmiotowy. Z jednej strony jest więc państwo, a właściwie rząd i administracja rządowa, z drugiej
– gmina i administracja komunalna. A tak naprawdę jest jeszcze inaczej – z jednej strony jest rząd i administracja rządowa, które reprezentują interes ogólny,
z drugiej – nie tyle i nie tylko „gmina” jako abstrakcyjna konstrukcja prawna, ile
trzy tysiące konkretnych gmin (konkretnych wspólnot samorządowych), z których
każda uzyskała status podmiotowy. I organy każdej z tych gmin, każdej oddzielnie oczywiście, będą reprezentować interesy danej wspólnoty samorządowej. I do
granic prawa będą w tym zakresie samodzielne – jeśli zatem będą działać zgodnie z prawem, na rzecz zaspokojenia zbiorowych potrzeb miejscowej społeczności, organy nadzorcze nie będą mogły ingerować. Koniec więc z jednolitością.
16
To właśnie gwarantuje nowela konstytucyjna i ustawa o samorządzie terytorialnym. I dlatego jest to Wielka Karta samorządności terytorialnej, niezależnie
od tego, że wiele jest jeszcze wokół niejasności co do konkretnych rozwiązań
prawnych, finansowych i innych. Koniec więc z jednolitością i jednocześnie – początek działania każdej gminy na własną odpowiedzialność.
Co do niejasności i nieporozumień wokół samorządu terytorialnego, które
dały o sobie znać w trakcie obrad Sejmu i zaowocowały serią poprawek do projektu wniesionego przez Komisję Nadzwyczajną, warto podkreślić, że są one
jednoznacznym wyrazem niepewności i niestabilności obecnej koalicji parlamentarnej. Ustawa o samorządzie terytorialnym była – jeśli można tak rzec
– pretekstem, przy okazji którego silnie objawiły się zróżnicowane opcje polityczne wewnątrz klubów. A przecież poza siłami politycznymi reprezentowanymi w Sejmie są i inne – które też chcą mieć w tej sprawie coś do powiedzenia.
Obecny podział foteli poselskich – będący wynikiem kontraktu politycznego
Okrągłego Stołu i wyborów czerwcowych, nie gwarantuje – jak widać – żadnej
grupie możliwości przeprowadzenia własnych koncepcji. A trudnej sztuki gry
parlamentarnej, mogącej prowadzić do wypracowanych kompromisów politycznych w ramach koalicji, nie udało się opanować.
Jest sprawą regulaminu sejmowego określenie reguły pracy parlamentarnej
i obowiązującej w tej mierze procedury. Tymczasem kolejny raz poprawki wnoszone były „z marszu”, podczas obrad, często przez posłów, którzy nie brali udziału w pracach przygotowawczych, nie uczestniczyli w dyskusjach Komisji Nadzwyczajnej i jej podkomisji, gdzie wszystkie te dylematy były już uprzednio rozważane. Z dyskusji w komisjach narodziły się trzy wnioski mniejszościowe, natomiast
wszystkie inne poprawki zgłoszono ustnie, już w trakcie plenarnego posiedzenia
Izby. Ten sposób tworzenia prawa nie sprzyja wewnętrznej jego spójności; trudno
też sądzić, by dobrze służył koncepcjom „racjonalnego ustawodawcy”.
Ale jest. Mamy ją – ustawę o samorządzie terytorialnym.
Klauzule kompetencyjne
„Wspólnota” z 7 kwietnia 1990 r. nr 4
Wiele gromów posypało się na głowy twórców projektu za to, że odpowiednie
przepisy w ustawie samorządowej są „niekonkretne”, ogólnikowe, że tak naprawdę nie wiadomo, czym gmina będzie się zajmować i jakie będzie miała
uprawnienia. Tymczasem jest oczywiste, że sama ustawa o samorządzie terytorialnym nie może odpowiedzieć na postawione pytanie.
17
Wśród kilku budzących największe emocje problemów samorządu terytorialnego jest sprawa zakresu działania i uprawnień gminy. Wiele gromów posypało
się na głowy twórców projektu za to, że odpowiednie przepisy w ustawie samorządowej są „niekonkretne”, ogólnikowe, że tak naprawdę nie wiadomo, czym
gmina będzie się zajmować i jakie będzie miała uprawnienia.
Tymczasem jest oczywiste, że sama ustawa o samorządzie terytorialnym nie
może odpowiedzieć na postawione pytanie. Co gmina będzie robić, częściowo decyduje ona sama (rada gminy), częściowo zaś różne ustawy „działowe” – regulujące poszczególne dziedziny życia społecznego i gospodarczego, i uwzględniające
w każdej z tych dziedzin rolę gminy i przysługujące jej uprawnienia. Chodzi
– przykładowo – o takie ustawy, jak o gospodarce terenami, o drogach publicznych, o oświacie, jak prawo wodne, ustawa o planowaniu przestrzennym. I wiele
innych – jest ich dobrze ponad sto; przygotowany przez rząd projekt przepisów,
nowelizujący te różne ustawy tylko pod kątem podziału zadań i kompetencji dotychczasowych organów państwowych między samorząd i administrację rządową
liczy ponad 90 stron drobnego druku. A nie obejmuje wszystkiego...
Ustawa o samorządzie terytorialnym ma charakter ustrojowy. W świetle
uwag powyższych oznacza to, że w sprawie zadań i kompetencji gminy musiała
ona i mogła rozstrzygnąć tylko dwie kwestie:
1. jaka jest ogólna zasada podziału zadań i kompetencji,
a także
2. jak postąpić w przypadku wątpliwości, gdy nie wiadomo kto (jaki podmiot
czy organ) jest w danej sprawie właściwy, gdy więc przepisy szczegółowe z jakiegoś powodu okażą się nieprecyzyjne.
Zakres działania
W dotychczasowym stanie rzeczy, tj. w systemie jednolitych organów władzy
państwowej, przepisy stanowiły, że rady narodowe właściwe są we wszystkich
sprawach, które nie zostały wyraźnie przekazane innym organom państwowym.
Oprócz takiej generalnej klauzuli właściwości (na rzecz rad narodowych w ogóle – jako systemu organizacyjnego), istniało i dalsze domniemanie – już w ramach tego systemu – że w razie wspomnianych wątpliwości sprawa należy do rady stopnia podstawowego, gminnej czy miejskiej, której przypisywano w systemie rad narodowych rolę wiodącą. Co zresztą w praktyce niekoniecznie akurat
było prawdą.
Nowy stan prawny wymaga innego ujęcia klauzul generalnych. Wobec podziału władzy administracyjnej – a więc również obowiązków i uprawnień (zadań
publicznych i kompetencji) – między samorząd terytorialny i administrację rządową, trzeba było przesądzić, który z tych dwóch segmentów organizacyjnych
18
posiadać ma zakres działania zamknięty (tzn. wyznaczony wyraźnie przez ustawy), a który – zakres działania otwarty (a więc właśnie wyznaczony generalną
klauzulą właściwości rzeczowej). W art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym rozstrzygnięto ten dylemat na rzecz samorządu: „Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone
ustawami na rzecz innych podmiotów”.
Nie jest to jedyna możliwa formuła określenia przez prawo zakresu działania gminy. W wielu państwach zakres ten jest ustalony na dokładnie odwrotnej
zasadzie, tj. za pomocą enumeracji pozytywnej – przez pełne, wyczerpujące wymienienie zadań należących do gminy. Wtedy „reszta” (i wszystkie wątpliwości)
jest w gestii innych ogniw władzy publicznej, np. wyższych organów samorządowych czy organów administracji rządowej.
W Polsce posługiwano się zawsze klauzulą generalną. W ustawie z 1944 r.
przepis brzmiał podobnie do przyjętego obecnie, z tym, że wyraźnie podano, jakie dziedziny spraw nie mogą należeć do samorządu terytorialnego (enumeracja negatywna). Później, już w ustawodawstwie o radach narodowych, też zawsze
przyjmowano klauzulę generalną, a niekiedy uzupełniano ją jeszcze przykładowym wyliczeniem podstawowych dziedzin wypełniających zakres działania rad.
I tak np. w art. 3 ust. 2 ustawy z 1958 r. wymieniono 14 takich dziedzin.
Zaś ustawa z 1983 r., która również zawiera podobną przykładową wyliczankę, odnosi ją jednak nie do systemu rad „w ogóle”, lecz konkretnie – do rad
stopnia podstawowego. Inna rzecz, że sam ustawodawca traktował to wyliczenie
jako tylko przykładowe i wcale go nie respektował przy okazji regulowania poszczególnych dziedzin ustawami działowymi, rozdzielając kompetencje „po uważaniu”. Dlatego m.in. w 1988 r. zrezygnowano przy nowelizacji ustawy o radach
z takiej egzemplifikacji, pozostawiając jedynie same klauzule generalne.
Przyjęcie w art. 6 ust. 1 klauzuli generalnej jako podstawy oznaczenia zakresu działania gminy w systemie samorządowym daje gminie prawo podjęcia
każdej „sprawy publicznej o znaczeniu lokalnym”, jeżeli tylko nie została ona
odrębnymi ustawami zastrzeżona na rzecz innego organu (podmiotu). Więcej
– gmina ma obowiązek podjąć każdą taką sprawę, jeśli będzie miała ona wymiar
„publiczny” w danej społeczności. Klauzula generalna więc – co należy podkreślić – przynosi gminie nie tyle przywilej ile obowiązek reagowania w miarę potrzeb: jest to więc generalna klauzula odpowiedzialności. Co bliżej ta odpowiedzialność obejmuje – o tym za chwilę, przy omawianiu zadań gminy.
Tu trzeba bowiem zauważyć, że z prawnego punktu widzenia klauzula generalna zawarta w art. 6 ust. 1 ma dodatkowy wymiar: przy wątpliwościach co do
zakresu działania różnych podmiotów publiczno-prawnych pozwala domniemywać, że do podjęcia, rozpatrzenia i załatwienia sprawy właściwa jest gmina, a nie
19
inny organ, np. sejmik samorządowy czy wojewoda. Jest to więc klauzula kolizyjna pierwszego stopnia, bardzo użyteczna w naszym systemie podziału zadań publicznych między różne podmioty. Wynika stąd, że zakresy działania tych
innych organów czy podmiotów muszą być zawsze określane przez prawo
wprost, pozytywnie, a nie za pomocą analogicznej klauzuli ogólnej. Nie może
być bowiem równolegle dwóch sprzecznych ze sobą domniemań ogólnych; „znosiłyby się” wzajemnie i w razie wątpliwości nie byłoby wiadomo, do kogo należy
ta „reszta”.
Zadania gminy
Z klauzulą generalną dotyczącą zakresu działania gminy (art. 6 ust. 1) wiąże się bezpośrednio art. 7 ust. 1, który uściślając zakres odpowiedzialności wymienia podstawowe zadania należące do własnego zakresu działania gminy.
Trzeba dodać, że gmina może obok tych „zadań własnych” wykonywać również
„zadania zlecone” (z zakresu administracji rządowej – art. 8), ale to zagadnienie oddzielne. Natomiast zauważmy, że zarówno zadania własne, jaki i zadania
zlecone gmina wykonuje „w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność”
(art. 2 ust. 1).
Art. 7 ust. 1 powiada, że „zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty zależy do zadań własnych gminy” i następnie stwierdza, jakie to sprawy (związane z zaspokojeniem owych zbiorowych potrzeb) składają się na ten podstawowy katalog zadań własnych gminy. Kto przejrzy 15 punktów tam zawartych zauważy, że są to wszystkie sfery życia społecznego – od kolebki aż do cmentarza,
właśnie wszystkie „sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym”. Nasuwa się pytanie, czy nie będzie jak dawniej: ustawodawca spłodził śliczny wykaz, ale jutro
o nim zapomni i uchwalając następne ustawy inaczej raczy poprzedzielać przywileje, łaski i pieniądze. Otóż chyba tak się stać nie musi. Zdanie: „Gmina zaspokaja zbiorowe potrzeby społeczności lokalnej” znalazło się w Konstytucji
RP (art. 43 ust. 2), a poprzedzono je jeszcze bardziej fundamentalnym stwierdzeniem że „podstawową formą organizacji życia publicznego w gminie” jest
właśnie samorząd terytorialny. Biada więc projektom ustawowym, które popadną w sprzeczność z Konstytucją, gminie przysługiwać będzie prawo do skargi
konstytucyjnej (do Trybunału Konstytucyjnego) i sądzę, że niejedna gmina z tego prawa zaraz skorzysta!
Ale trzeba też podkreślić, że wykaz spraw należących do własnego zakresu działania gminy nie oznacza, iż gminie przysługuje monopol w tym zakresie.
Nigdzie przecież nie jest powiedziane, że inne podmioty (choćby osoby prywatne, stowarzyszenia, podmioty gospodarcze, samo państwo itp.) nie mogą
działać w poszczególnych dziedzinach spraw, równolegle do gminy. W naszym
20
mieście „sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym” jest na pewno funkcjonowanie
komunikacji zbiorowej; sprawa ta jest wymieniona również w art. 7 ust. 1 pkt 4.
Nie ma jednak przeszkód, by świadczeniem usług w tym zakresie zajęło się też
prywatnie przedsiębiorstwo komunikacyjne, na własny rachunek i na własne
ryzyko, albo podjęłoby się tego na zlecenie gminy. W efekcie chodzi bowiem
o stan faktyczny, o zaspokojenie potrzeb ludności; oraz o zasadę – z gminy nie
można zdjąć odpowiedzialności za owo „zaspokojenie potrzeb”, może się ona
i powinna tym problemem zająć, gdy uważa, że jest to „sprawa publiczna” i jeżeli są na to środki finansowe.
Inna sytuacja występuje, gdy zadanie ma charakter nie dobrowolny (jak
w przykładzie powyższym) lecz obowiązkowy. Skąd wiemy, które spośród zadań
jest obowiązkowe? Określają to ustawy szczególne – działowe (zob. art. 7
ust. 2). Przykładowo na pewno zadaniem takim będzie prowadzenie szkół podstawowych. W jakim zakresie – nie wiadomo; ustali to właśnie ustawa o oświacie. I tu gmina nie będzie pewnie miała monopolu na prowadzenie szkół. Ale
– zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 – na niej właśnie spoczywać będzie obowiązek zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty w tym zakresie, gdyby żaden inny
podmiot nie podjął się takiego zadania i nie wykonywał go w sposób wystarczający. To dobry przykład, bo obowiązkowy charakter tego zadania wynika z jego
istoty we współczesnym państwie, u nas – wzmocniony przymusem szkolnym
– z jednej strony i konstytucyjnym prawem do bezpłatnej szkoły – z drugiej.
W takim przypadku gmina nie tylko powinna, ale musi wykonywać to zadanie:
prowadzić szkoły podstawowe, i to przy zachowaniu standardów określonych
prawem, pod rygorem zastosowania ostrych środków nadzorczych, gdyby uchybiła tym obowiązkom. A jednocześnie – właśnie w związku z art. 7 ust. 1 pkt 8
i w związku ze wspomnianym art. 43 Konstytucji – nie będzie łatwo gminę wyzuć z zadań w tej dziedzinie, przekazując prowadzenie szkół podstawowych
np. administracji rządowej.
Domniemanie kompetencji
Wiemy już, co gmina będzie robić, nie wiemy jednak – jak. Po pierwsze
przypomnieć trzeba, że gmina ma – w myśl art. 2 ust. 2 – osobowość prawną, że
działa w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1). Ma zatem pełnię praw majątkowych i publicznych i jest to znowu swoista „klauzula
generalna” – nic więcej nie trzeba było w ustawie pisać. Gmina może więc podejmować wszystkie czynności ze sfery prawa cywilnego, zaciągać zobowiązania
itp., a ewentualne ograniczenia w tym zakresie muszą wynikać wprost z prawa
(por. art. 45).
21
Trudności zaczynają się wówczas, gdy chodzi o działanie władcze, zarówno
indywidualne (np. wydawanie decyzji administracyjnych), jak i ogólne (np. stanowienie prawa). Z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 wiemy, że gmina może podjąć
i rozważyć „każdą sprawę publiczną o znaczeniu lokalnym” itp., ale przepis ten
nie mówi, jakimi władczymi środkami może się w tym celu posłużyć. O tym
– znowu – rozstrzygają ustawy szczególne, określając rolę gmin w procesach
podejmowania różnorodnych władczych rozstrzygnięć publicznoprawnych.
A gdy zajdą wątpliwości, komu przydzielono w tych ustawach działowych kompetencję do działania władczego (gminie czy administracji rządowej), kolejną
klauzulę kolizyjną (drugiego stopnia) odnajdziemy w art. 6 ust. 2 ustawy.
Przepis ten ustala domniemanie kompetencji władczej na rzecz gminy („Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa
w ust. 1, należy do gminy”).
Zakres zdolności do czynności prawnych
Wiemy już nie tylko jaki jest zakres działania gminy i jakie ma do spełnienia
zadania, ale także to, że na rzecz gminy nastąpiło domniemanie kompetencji administracyjnych (władczych), w razie gdy zajdą wątpliwości. Ale gmina to podmiot. Podmiot ten ma swoje organy – uchwałodawcze i wykonawcze, i one działają w imieniu gminy.
W art. 18 ust. 1 stwierdza się, że wszystkie sprawy pozostające zakresie działania gminy należą do właściwości rady gminy, „o ile ustawy nie stanowią inaczej”. Przepis ten to kolejna klauzula kolizyjna – mamy tu do czynienia z domniemaniem, na rzecz rady gminy. I jednocześnie jest tu kilka jeszcze bardziej
szczegółowych ustaleń, z których dwa trzeba wymienić od razu.
Po pierwsze, już ta ustawa wyłącza pewne sprawy z zakresu czynności rady, niektóre powierzając zarządowi gminy (art. 30), inne – w tym szczególnie
wydawanie decyzji administracyjnych (art. 39 ust. 1) – cedując wprost na wójta (burmistrza).
Po drugie ustawa ogranicza swobodę rady w dysponowaniu jej, tj. rady, zakresem właściwości. Mianowicie w art. 18 ust. 2 wymienia się czynności i sprawy,
które należą do wyłącznej właściwości rady, których więc nie można przekazywać do właściwości innych organów gminy czy – w postaci funkcji zleconych innym podmiotom.
Jest więc grupa klauzul kolizyjnych trzeciego stopnia, które ułatwiają dystrybucję działań (czynności prawnych) między organy osoby prawnej (gminy).
22
Próba ognia
O podziale zadań i kompetencji między samorząd terytorialny i administrację rządową.
Nie wiem jak to w końcu miało być: czy to praktyka miałaby weryfikować
teorię, czy może odwrotnie. W każdym razie samorządowe intencje ustawodawcy zweryfikuje niebawem on sam – przyjmując niedługo ustawę o podziale zadań
i kompetencji między samorząd i administrację rządową. Projekt tej ustawy został właśnie opracowany w Urzędzie Rady Ministrów.
Mniejsza w tej chwili o to, że projekt ten na razie ma jeszcze wiele wad natury technicznej. Jest miejscami nieczytelny, operuje niejednolitą terminologią
(„gmina” – „organ gminy” – „organ samorządu terytorialnego”) – bez uzasadnienia dla takiego zróżnicowania nazewnictwa, jest też niepełny. Te i podobne
niedociągnięcia są łatwe do wyeliminowania w dalszym toku praw legislacyjnych.
Tu chodzi o coś daleko istotniejszego, o to, czy ustawa kompetencyjna realizuje filozofię samorządu terytorialnego i czy wypełnia normę Konstytucji RP,
która w art. 43 ust. 2 stanowi, że „Gmina zaspokaja zbiorowe potrzeby społeczności lokalnej”.
Rodzą się wątpliwości
Oto niektóre tylko przykłady:
• prowadzenie szkół wszelkich typów – dotąd należących do rad narodowych
i administracji stopnia podstawowego – ma przejść do właściwości wojewody (kuratora), a więc do administracji rządowej;
• zakłady społecznej służby zdrowia, dotąd będące w gestii rad narodowych
stopnia podstawowego, przechodzą co prawda do gmin – ale jako zadania
zlecone. Szpitale rejonowe i wojewódzkie mają chyba zostać u wojewodów.
Piszę „chyba” – bo skoro resort nie chce oddać gminie nawet przychodni, to
co dopiero szpitale... Ale ustawa kompetencyjna o tych szpitalach nic nie
mówi; gdyby więc trzymać się przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (art. 6 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 5) – bierze je
gmina, a właściwie związek międzykomunalny;
• za to gmina ma przejąć w szerokim zakresie sprawy budowlane, administrację wodną (?), administrację łowiectwa (??) – więc działania, które mają
oczywisty charakter policji administracyjnej. Daje się też gminie do własnego
zakresu działania zarząd i utrzymanie portów morskich (i zapewne słusznie),
Próba ognia
23
bo to chyba łatwiejsze niż prowadzenie szkoły czteroklasowej. O portach
rzecznych, lotniczych – na razie cicho. Zbyt trudnym zadaniem dla gminy
byłaby – zdaniem projektodawców – możność (tylko możliwość, nie obowiązek) występowania z wnioskami o ściganie za wykroczenia określone w ustawie o ochronie przyrody; ten stopień wtajemniczenia w misterium natury
osiągnęły dopiero rejonowe urzędy administracji rządowej. Samorząd nie
jest również władny wydawać zezwolenia na wprowadzanie ścieków do
zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych na wsi (wygląda zresztą na to, że urządzenia te w ogóle mogą pozostać własnością państwa).
To tylko przykłady z lektury projektu, podane zresztą nie po to, by czepiać
się szczegółów. Zrozumiałe, że przy pracy tak wielkiej i syzyfowej, jaką jest przegląd całego ustawodawstwa administracyjnego, wiele jest i jeszcze będzie pomyłek i błędów, które trzeba po prostu skorygować – teraz albo nawet w przyszłości, po uchwaleniu ustawy – nie robiąc z tego wielkiej awantury. To po prostu naturalne koszty, które trzeba ponieść w ramach Wielkiego Eksperymentu.
Ale z projektu widać wyraźnie, że niektóre resorty administracyjne, ich kierownicy czy służby legislacyjne (bo to w ministerstwach przygotowano projekty,
broniąc ich później w toku prac nad ustawą) po prostu nie rozumieją, o co chodzi w reformie samorządowej. Dają, czego nie powinni, odbierają co się gminie
w sposób naturalny należy.
Przypomnijmy parę podstawowych zasad
Główną sferę działania samorządu terytorialnego stanowić ma zaspokojenie
zbiorowych potrzeb miejscowej społeczności. Oznacza to, że gminie – właśnie gminie, a nie administracji rządowej – powinny być przekazywane obiekty i urządzenia, a także odpowiednie środki służące tym celom, szczególnie w dziedzinach,
w których „zaspokojenie potrzeb” łączy się bądź ze wspólnymi interesami wspólnoty bądź z prawem obywatelskim po stronie zainteresowanych, i przynajmniej
w zakresie obsługi (usług publicznych) o charakterze podstawowym. Dotyczy to
m.in. i przede wszystkim właśnie oświaty i powszechnej służby zdrowia, co nie wyklucza przecież ani ewentualnej komercjalizacji, ani pluralizmu organizacyjnego
obu tych i innych sfer. Istotne jest bowiem to, że gmina powinna zapewniać
usługę (do której zainteresowany ma prawo), niezależnie od sposobu jej finansowania (refinansowania), niezależnie też od tego, że państwo może i powinno
ustalać standard podstawowy świadczonych usług, niezależnie wreszcie i od tego, czy obywatel w ogóle zechce z tej usługi skorzystać.
Wydawanie decyzji administracyjnych powinno być powierzane gminie
w węższym niż dotychczas zakresie, choćby dlatego, że im więcej takich decyzji
samorząd ma w swojej gestii, tym silniejszy będzie nad gminą nadzór państwowy
24
– chcemy tego czy nie. Do własnego zakresu działania gminy mogą należeć
przede wszystkim takie rozstrzygnięcia, w których przesądzające znaczenie miałby mieć interes gminy (np. określenie zasad przeznaczania do sprzedaży lokali
w należących do gminy domach wielomieszkaniowych czy wykonywanie prawa
pierwokupu). Oraz takie, które w sposób bezpośredni stanowią element wykonywania zarządu gospodarczego, jego kontynuację (np. zgoda na wykonywanie
przyłączy do komunalnych urządzeń kanalizacyjnych czy wodociągowych). We
własnym zakresie działania gminy mogą więc znaleźć się tylko takie działania
władcze, których ocena celowości zamyka się w kręgu interesów komunalnych
i niezasadne byłoby przekazywanie kontroli w tym zakresie wojewodzie. (Co do
legalności – na straży zawsze stoi sąd).
Po drugie gminie nie należy dawać zbyt wiele zadań zleconych (kompetencji władczych) z zakresu działania administracji rządowej. Chodzi o to, by
urzędnik gminny działał przede wszystkim w interesie i na rzecz gminy – a nie
w interesie i na rzecz wojewody. Do tego jest administracja rządowa – choćby
urzędy w rejonach administracyjnych. Funkcjonariusz komunalny nie może
działać w podwójnym podporządkowaniu – to zaraz zniszczyłoby całą nową filozofię zarządu terenowego.
Należy posługiwać się jednolitymi kryteriami podziału zadań i kompetencji
w całym obszarze działalności publicznej. Dlaczego administrowanie komunalną substancją mieszkaniową (prawo lokalowe) zaliczono do spraw zleconych,
a administrację budowlaną, wodną, łowiecką – do własnych (w dużej części)? Jeżeli – to powinno być odwrotnie: im rzecz bliższa interesu komunalnego i im bardziej kompetencja może być traktowana jako instrument polityki komunalnej,
tym pewniej należy przekazywać ją gminie. I odwrotnie – im bardziej kompetencja ma charakter policyjny i służy kontroli przestrzegania prawa powszechnie
obowiązującego oraz polityce rządowej – tym mniej jest argumentów, by dawać
ją gminie, bo to rzecz interesu publicznego, ogólnopaństwowa.
A jeżeli w jakąś dziedzinę (lub indywidualnie – w konkretną sprawę) gmina
zaangażowana jest jako strona, to organy gminy powinny zostać wyłączone z procesu władczego rozstrzygania, choćby w innych przypadkach czy wobec innych
podmiotów gminie taka kompetencja przysługiwała. Uprawnienie do podjęcia
decyzji przejąć powinien wtedy inny organ, choćby rządowy. Takiego przepisu nie
znalazłem ani w ustawie kompetencyjnej, ani w przepisach wprowadzających.
Może jest w znowelizowanym Kodeksie postępowania administracyjnego.
Nie należy więc mylić zadań i kompetencji, a wśród tych ostatnich – kompetencji władczych (decyzyjnych) i uprawnień do wnioskowania, opiniowania, czy
występowania do innych organów. Nie należy mieszać obowiązku z uprawnieniem (np. obowiązku utrzymania dróg lokalnych z uprawnieniem do założenia
Próba ognia
25
muzeum czy prowadzenia teatru). Obowiązki i kompetencje władcze trzeba ściśle specyfikować, te inne – zostawiać jak najbardziej otwarte.
Na koniec jeszcze dwie uwagi innej natury
Niektórych „starych ustaw” nie da się tak po prostu „przełożyć na język nowych podmiotów i organów zarządu lokalnego” – z poprzednich stworzyć nowe
kompetencje, dzieląc dawne między nowe urzędy. Trzeba – już od razu – pójść krok
dalej i zmieniać prawo: stare nie chce pasować do nowego układu. Bo cóż po nowym ułożeniu kompetencji w dziedzinie planowania przestrzennego skoro pozostawiono dotychczasowy, hierarchiczny system planów i niezgodny z ustawą samorządową mechanizm nadzoru nad planowaniem miejscowym. Dlaczego nie uchylono
– przynajmniej częściowo – ustawy o planowaniu społeczno-gospodarczym, które
podporządkowuje samodzielne gminy centralnemu planiście i wojewodom?
Również nie zawsze dotychczasowe ujęcia organizacyjne chcą poddać się
nowym rozwiązaniom. Czemu – przykładowo – każe się gminie, by występowała
do wojewody o zezwolenie na utworzenie w urzędzie stanowiska konserwatora
zabytków? Jeśli potrzebny jest gospodarz substancji zabytkowej – gmina powoła
sobie sama takiego urzędnika, jeśli zaś rząd (wojewoda, konserwator zabytków)
będzie chciał, by część zadań policji konserwatorskiej wykonywana była przez
gminę samą – zapewne wystąpi o zawarcie odpowiedniego porozumienia.
Jest jeszcze dużo pracy. I jak zawsze mało czasu...
Nowy świat Polski lokalnej
„Wspólnota” z 2 czerwca 1990 r. nr 12
Żaden „polski miesiąc” nie zaczął się na osiedlu czy z powodu spraw komunalnych – wszystkie zaczynały się w zakładach pracy. Po raz pierwszy od dziesięcioleci mieszkańcy będą mieli reprezentację, która będzie mogła stanąć
przeciw lobby przemysłowemu (resortowemu itp.).
Wskazuje się ostatnio często, że brak aktywności obywatelskiej w miejscu
zamieszkania jest w pierwszym rzędzie wynikiem pauperyzacji społeczeństwa,
co ma powodować powszechną apatię i niechęć do uczestniczenia w życiu publicznym. Każdy bowiem zajmuje się podobno z upodobaniem własną sytuacją
materialną i na tym kończą się polityczne aspiracje większości.
Jest w tym może „coś”, choć ośmielam się sądzić, że konkluzje takie grzeszą
powierzchownością. Oto bowiem przez ostatnich lat pięćdziesiąt w Polsce po prostu
26
nie było wyborów komunalnych; odbywany co pewien czas rytuał wyborczy miał
niewiele z nim wspólnego. Więcej – z całą świadomością miejsce zamieszkania
sprowadzane było do funkcji hotelowych; człowiek miał realizować się przede
wszystkim w pracy i tam też miał rozwijać swoją aktywność w organizacjach zawodowych (związkowych) i politycznych. Program i organizacja „Pierwszej Solidarności” także opierały się na ruchu zakładowym (choć przyjęta została budowa regionalna a nie branżowa), a program społeczny – nośny przecież w skali
ogólnopaństwowej i ogólnozwiązkowej – był w sferze terytorialnej czy komunalnej po prostu ubogi. Paradoksalnie więc to wieloletnie widzenie społeczeństwa
jako całości i każdego człowieka z oddzielna jako przede wszystkim „czynnika
produkcji” zaowocowały buntem – buntem robotników i rolników i jeszcze inteligencji pracującej (jak u klasyków), ale właśnie nie buntem mieszkańców.
Jako mieszkańcy istnieliśmy prawie wszędzie i prawie wyłącznie będąc tylko
biernymi i potulnymi „konsumentami usług zbiorowych” – odbiorcami tego, co
państwo raczyło nam sprezentować. Oduczono nas skutecznie odruchów uczestnictwa i poczucia współodpowiedzialności, za osiedle, za wieś, zatomizowano
w klatkach – mieszkaniach. Niekiedy tylko wzywano nas do „czynu społecznego”.
Żaden „polski miesiąc” nie zaczął się na osiedlu czy z powodu spraw komunalnych – wszystkie zaczynały się w zakładach pracy. Co to jest samorząd robotniczy – wie i wiedział każdy pracujący, a dyskusja na ten temat w drugiej połowie lat
pięćdziesiątych i później była naprawdę żywa i ogarnęła szerokie kręgi społeczne.
Wojna między „Polską resortową” (albo Polską produkcyjną) a „Polską terytorialną” (lokalną, Polską konsumpcji zbiorowej) trwa od początku planu
sześcioletniego i dotąd – zawsze – zwyciężała opcja branżowo-produkcyjna.
Opcja terytorialna (komunalna) wciąż była w niełasce. Efektem – choćby nasze otoczenie: nieład przestrzenny, zanieczyszczenie środowiska, słabości
szkolnictwa i ochrony zdrowia, kulejące usługi komunalne, słaba sieć handlowa itp. Tak samo jest w NRD, w Czechosłowacji, w Związku Radzieckim. Władza rad plus elektryfikacja.
Wybory komunalne z ubiegłej niedzieli to kolejna bitwa wydana w tej wojnie – po raz pierwszy z szansami na zwycięstwo komuny (gminy, wspólnoty
mieszkańców). Po raz pierwszy od dziesięcioleci mieszkańcy będą mieli reprezentację, która będzie mogła stanąć przeciw lobby przemysłowemu (resortowemu itp.). Na marginesie zauważamy, że swoistym kuriozum był bezpośredni
udział w tych wyborach wielu ogniw „Solidarności” – związek zawodowy wystawiał swoich kandydatów do władzy terytorialnej! Kogóż mieliby oni w radzie
gminy reprezentować – czy przypadkiem nie interesy branż i zakładów pracy?
A gmina to – przypomnijmy – wspólnota mieszkańców danego obszaru, oni
też – mieszkańcy i ich interesy – mają być w radzie gminy reprezentowani.
Nowy świat Polski lokalnej
27
Ustawa o samorządzie terytorialnym konsekwentnie prezentuje tę opcję komunalną. Im jednak dalej – tym gorzej. Kolejna ustawa – „Przepisy wprowadzające” – już zawiera wiele wyłączeń. Dotyczy to szczególnie mienia przejmowanego przez gminy, którego będzie mniej niż by się chciało i niż być powinno. A jeszcze gorzej jest w ostatnio przyjętej przez parlament ustawie o podziale zadań
i kompetencji między administrację rządową i samorząd terytorialny. Niestety
lobby samorządowe tę batalię przegrało; w ustawie widać, jak resorty administracyjne traktują samorząd terytorialny: to świetny pomysł – ale nie u nas! Oto
np. trzy sfery – nie dość, że merytorycznie związane bardzo z miejscem zamieszkania, z samorządnością terytorialną, to po prostu w ustawie samorządowej
wprost wymienione jako należące do zadań własnych gminy – które zostały jak
na razie wyłuskane przez ministerstwa i posłów ze sfery komunalnej: oświata
(szkoły podstawowe), ochrona zdrowia (ośrodki zdrowia, szpitale itp.) oraz sprawy porządku publicznego i ochrony przeciwpożarowej.
Ale niezależnie od tego, niezależnie od takich i podobnych (większych
czy mniejszych) porażek, zostały stworzone warunki do odrodzenia się lokalnego życia politycznego, tworzenia się lokalnych elit, tworzenia i realizacji
własnych, lokalnych programów rozwoju, do powstania czy umacniania się
miejscowych środowisk gospodarczych i kulturalnych, itp. I jest to szansa, której nie wolno zaprzepaścić.
Patrząc z przedstawionego punktu widzenia na wydarzenia ostatnich tygodni, nietrudno dostrzec jeszcze jedno podłoże konfliktu (nie wszędzie ujawnionego) między „związkową” „Solidarnością” a „komunalnymi” komitetami obywatelskimi. To – na innej, może dotąd nie ujawnionej ostro płaszczyźnie – ten
sam spór między opcją branżową a terytorialną. Opcja branżowa (zakładowa,
związkowa) dla obrony praw pracowniczych, a także do walki o wartości ogólnospołeczne i rozstrzygnięcia polityczne, jest znakomita. Do rządzenia nie wystarcza jednak. Rolę komitetów obywatelskich w budzeniu lokalnej świadomości
społecznej, tworzeniu owej „opcji komunalnej” trudno przecenić. Życie przyniesie odpowiedź na pytanie, co będzie z komitetami obywatelskimi w przyszłości
– niejeden komitet znalazł się w całości niemal w radzie gminy.
W każdym razie trudno wyobrazić sobie polityków lokalnych (radnych) bez
zaplecza politycznego. Czy komitety zechcą i będą w stanie stworzyć „swoim radnym” takie zaplecze? Czy inne partie i ugrupowania polityczne reprezentowane
radzie uczynią to samo?
Problem bowiem w tym, że o ile wygrać wybory jest być może łatwo (jak
dla kogo, jak dla kogo), to trudniej już będzie władze sprawować odpowiedzialnie, a najtrudniej – tak ją sprawować, by wygrać również następne wybory. Tymczasem lokalne życie polityczne jest – jak dotąd – raczej rachityczne.
28
Nie rozumiemy jeszcze dobrze różnicy między społecznym działaczem a zawodowym politykiem, między zwolennikiem (sympatykiem) a członkiem partii czy ugrupowania. W Polsce nie idzie dziś wcale o szeroką codzienną społeczną aktywność na rzecz miejsca zamieszkania. Ludzie są naprawdę zmęczeni; zresztą mało gdzie w cywilizowanym świecie wymaga się od obywatela
stałej aktywności społeczno-politycznej. Nie, od tego są właśnie wybory i wybrani przedstawiciele. Udział w wyborach jest zazwyczaj wystarczającym przejawem obywatelskiej aktywności. Natomiast przedstawiciele – lokalni politycy
– ci muszą być niezmiernie aktywni, muszą mieć wyniki i tymi wynikami muszą się na bieżąco przed elektoratem legitymować.
Miejmy nadzieję, że tak właśnie będzie i u nas...
Nie jest więc wykluczone, że wybory samorządowe stanowią – obok Okrągłego Stołu, wyborów parlamentarnych z czerwca ubiegłego roku i utworzenia
pierwszego w Europie Wschodniej niekomunistycznego rządu i jeszcze może
utrzymania stabilnego kursu złotówki oraz kompletnego załamania się dawnych
struktur politycznych – jedno z najważniejszych, przełomowych wydarzeń polskich. (Trzeba mieć nadzieję, że takim wydarzeniem najważniejszym nie staną
się również strajki kolejarskie). Efektem wyborów jest – niewątpliwie – przejęcie steru władzy lokalnej przez nowe elity polityczne. Oznacza to, że – przynajmniej w sektorze komunalnym – zbliżamy się niebezpiecznie do naszej ukochanej Europy, która demokrację (również lokalną) ceni nade wszystko.
Z drugiej strony wybory przeprowadzone tak pięknie pod mistrzowską batutą komisarza Stępnia (okazuje się, że i KOMISARZ może być nasz, czego doprawdy mało kto mógł się spodziewać) stawia zarówno Europę jaki i nas w trudnym położeniu, co trzeba sobie z komisarską szczerością uświadomić. Europę
– bo będzie musiała prędko, niezwłocznie wskazać nowe przesłanki, od spełnienia których zależeć będzie nasze Przystąpienie. Ja widzę jeszcze tylko dwie: po
pierwsze, mogą od nas żądać, byśmy dostępność żetonów telefonicznych traktowali w kategoriach ochrony praw obywatelskich; po drugie, aby jeszcze przeprowadzić demokratyczne wybory parlamentarne. Ta druga sprawa jest dość prosta
– wybory to nasza specjalność, natomiast obawiam się, że żetony nas wykończą.
I tak dobrze, że nie upomnieli się o powszechną dostawę mleka do domu albo
o racjonalną organizację skupu butelek.
Co do nas samych – po wyborach nie będzie już doprawdy na kogo zwalić
odpowiedzialności za niedomagania organizacji życia publicznego i gospodarki
komunalnej w miastach i gminach. Oznacza to, że nie pozostaje nic innego, jak
brać się do roboty. Mówi się bowiem, że kadencja ma trwać tylko cztery lata.
Rząd i samorząd
29
Rząd i samorząd
„Wspólnota” z 15 grudnia 1990 r. nr 40
Opinia na temat usytuowania organu ds. samorządu terytorialnego w strukturze rządu przygotowana na zamówienie ministra Jerzego Regulskiego
1. Sprawy samorządu terytorialnego w systemie administracji publicznej
występują w kilku planach. Jeden z nich tworzy sam samorząd terytorialny: gminy, ich związki, sejmiki samorządowe, a także stowarzyszenia i inne organizacje
o charakterze prywatnoprawnym. Plan drugi dotyczy pewnej szczególnej więzi
łączącej samorząd terytorialny z administracją rządową – chodzi o więź (stosunek prawny nadzoru, zróżnicowanego co do zadań własnych i zadań zleconych),
gdzie oba człony (i samorząd i administracja rządowa) podlegają jurysdykcji sądu administracyjnego. Trzeci plan dotyczy bieżącej współpracy między podmiotami samorządu terytorialnego (gminami itp.) a organami administracji rządowej. Współpraca ta dochodzi do skutku (lub nie) przede wszystkim w konkretnych sprawach dotyczących poszczególnych gmin – ich związków i organizacji,
z konkretnymi organami administracji rządowej, więc przede wszystkim – terenowymi organami administracji rządowej. Tu również występują zagadnienia
„globalne” – dla rozstrzygnięcia których samorząd – poprzez swoje ogólnokrajowe organizacje i reprezentacje – wchodzi do negocjacji z rządem, uczestniczy
w pracach legislacyjnych itp. Wreszcie jest plan czwarty, tu najbardziej interesujący, który dotyczy wewnętrznego sposobu zorganizowania administracji rządowej (rządu, ale nie tylko) ze względu na sprawy samorządu terytorialnego,
którymi administracja rządowa musi się zajmować.
Oto np. w urzędach wojewódzkich musi zostać stworzony sprawny system
oceny zgodności z prawem uchwał gmin; być może w postaci wydziału UW ds.
samorządu terytorialnego czy ds. nadzoru nad samorządem terytorialnym. Wykonywanie zadań nadzorczych jest obowiązkiem administracji rządowej, niewykonywanie tych zadań lub ich wykonywanie złe (np. tylko sporadyczne) oznacza
zaniechanie obowiązku określonego prawem i może prowadzić do odpowiedzialności administracji rządowej – m.in. do odpowiedzialności majątkowej
Skarbu Państwa. Przykład powyższy ilustruje, jak istotna jest sprawa właściwego
zorganizowania problematyki samorządu terytorialnego w administracji rządowej – tu: w województwie. Nie inaczej jest z kwestią zorganizowania tych spraw
w samym rządzie.
2. Usytuowanie „organu ds. samorządu terytorialnego” w strukturze rządu
nie jest kwestią swobodnego wyboru. Decydujące znaczenie muszą odgrywać
30
przesłanki merytoryczne. Jest oczywiste, że ich nieuwzględnienie skutkować będzie negatywnie na wyniki pracy rządu.
W naszych warunkach widzę, jako możliwe, następujące rozwiązania:
(I) pozostawienie stanu obecnego – pełnomocnik rządu do tych spraw w randze podsekretarza stanu;
(II) podniesienie statusu pełnomocnika do rangi sekretarza stanu;
(III) utworzenie w Radzie Ministrów Komitetu ds. Samorządu Terytorialnego,
na czele z Prezesem Rady Ministrów. Byłby to wewnętrzny organ Rady Ministrów. Organizatorem prac komitetu powinien być oddzielnie powołany
sekretarz stanu w URM do tych spraw; dziś podobną pozycję zajmuje
KERM;
(IV) utworzenie przy Radzie Ministrów Komitetu ds. Samorządu Terytorialnego, którego przewodniczący byłby w randze ministra, i do którego wchodziliby wiceministrowie resortów najbardziej związanych z działalnością s.t.
oraz przedstawiciele samorządu terytorialnego. Pozycja tego organu byłaby
odmienna niż komitetu, wspomnianego w pkt. (III). O ile tamten byłby wewnętrznym, koordynacyjnym organem Rady Ministrów, działającym w ramach kompetencji rządu, przygotowującym rozstrzygnięcia dla Rady Ministrów i – w jej imieniu (czy w imieniu Prezesa RM) – pilnującym ich wykonania przez odpowiedzialne resorty, o tyle komitet przy Radzie Ministrów
byłby samodzielnym naczelnym organem administracji państwowej na podobieństwo dawnych takich urzędów: Komisji Planowania, Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, Komitetu Pracy i Płac, Komitetu
Drobnej Wytwórczości. Organ taki miałby własne kompetencje administracyjne, zarówno te, które dziś ma na mocy ustawy o samorządzie terytorialnym Prezes Rady Ministrów, jak i uprawnienia koordynacyjne, które
obecnie wykonywane są przez rząd w ramach ogólnej kompetencji Rady
Ministrów;
(V) utworzenie odrębnego resortu (ministerstwa) ds. samorządu terytorialnego;
(VI) powierzenie spraw samorządu terytorialnego innemu resortowi, tj. jednemu z ministerstw już istniejących lub nowo powołanemu. Wchodzi w grę
obecny resort spraw wewnętrznych (który musiałby być istotnie przebudowany) lub nowy resort administracji publicznej (ds. administracji rządowej
i samorządowej, ale także do części spraw obecnego MSW i jeszcze innych).
Nie wchodzi w grę – co niektórzy sugerują – obecne Ministerstwo Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej (ew. przekształcone w resort Administracji i Gospodarki Komunalnej), bowiem takie rozwiązanie oznaczałoby
ewidentny powrót do centralistycznego zarządu w dziedzinie najbardziej
„własnej” samorządu terytorialnego, jaką jest gospodarka komunalna.
Rząd i samorząd
31
3. Wybór rozwiązania organizacyjnego wymaga – jak wspomniano – analizy przesłanek merytorycznych. Nie wnikając w szczegóły, chcę wskazać dwie ich
grupy. Pierwsza ma charakter prawnoustrojowy – samorząd terytorialny (gmina)
uzyskał z mocy prawa odrębną podmiotowość publiczno-prawną, chodzi więc
o podmioty samodzielne prawnie i odpowiedzialne w pełnym zakresie za realizację powierzonych im zadań administracyjnych, gospodarczych, organizatorskich itp. Po drugie, sprawy samorządu terytorialnego są niezmiennie skomplikowane, w sferze rządowej dotyczą równolegle i wspólnie pracy wielu resortów,
wymagają więc silnej koordynacji i – co warto podkreślić – jak dotąd idą źle; jest
to bodaj największa porażka obecnego rządu, a jednym z jej źródeł (nie jedynym
oczywiście) jest ewidentnie zbyt niska pozycja w strukturze rządu pełnomocnika
ds. reformy samorządu terytorialnego.
Sprawy samorządu terytorialnego należą niewątpliwie do tzw. sfery kierownictwa państwowego, a nie do sfery wykonawstwa resortowego i z tego względu
nie mogą być oddawane bądź wyspecjalizowanym resortom administracyjnym
(V i VI), bądź zbyt nisko usytuowanym (I) ogniwom w Urzędzie Rady Ministrów. Lub inaczej: rozwiązania takie są możliwe i dopuszczalne w warunkach
stabilizacji systemu (do czego nam jeszcze bardzo daleko) lub wtedy, gdy chodzi
o wstępne przygotowanie reformy. Tak było m.in. z kwestią prywatyzacji, gdzie
zdecydowano się na utworzenie odrębnego ministerstwa właśnie wtedy, gdy praca przeszła z fazy projektu do fazy praktycznego wykonania.
W sprawach samorządu terytorialnego jesteśmy raczej na początku drogi
i to na dodatek jesteśmy niewątpliwie na drodze, która zmierza w zupełnie złym
kierunku. Poza ustawami z 8 marca wszystkie następne (a przede wszystkim
ustawa kompetencyjna oraz – ostatnio – projekt ustawy o finansach komunalnych) czynią z samorządu terytorialnego iluzję, według klasycznych wzorów rad
narodowych. Działają tu przyzwyczajenia resortowych legislatorów oraz – na
tym tle wyraźna – słaba pozycja ustrojowa pełnomocnika rządu ds. samorządu
terytorialnego, choć nie są to przyczyny jedyne. Wśród ważniejszych wymienić
jeszcze trzeba koniecznie programową słabość rządu (jako całości, tzn. w kategoriach pewnej ogólnej polityki rządowej), co znajduje bezpośrednie odzwierciedlenie w projektach aktów prawnych, przygotowywanych obecnie przez resorty i kierowanych do Sejmu. W projektach rządowych nie ma ogólnej wizji roli gminy w zarządzaniu sprawami publicznymi, tej wizji, której podstawowy wyraz dała nowela konstytucyjna z marca br. i sama ustawa o samorządzie terytorialnym. Proces wyposażenia samorządu terytorialnego w zadania i środki finansowe odbywa się bez ogólnej koncepcji, jakby ze świadomym pomijaniem
założeń konstytucyjnych i ustawowych. A wchodzą tu w grę dziesiątki resortowych projektów ustaw. Aby odpowiadały one przyjętym zasadom, potrzebna
32
jest odpowiednia formuła organizacyjna i funkcjonalna kierownictwa państwowego w tym zakresie.
Gdy ustawodawstwo jest ustabilizowane, gdy działają prawidłowo ustalone
mechanizmy nadzoru i zasilania finansowego, wówczas sprawy samorządu terytorialnego mogą być – z punktu widzenia organizacji rządu – przedmiotem
działania odrębnego ministerstwa (V) czy ogólnego ministerstwa zajmującego
się sprawami administracji publicznej w ogóle i niektórymi sprawami „wewnętrznymi” (VI). Na to przyjdzie czas za wiele – być może – lat. Z drugiej strony, jak wspomniałem, pozycja pełnomocnika rządu – w randze podsekretarza
stanu czy nawet sekretarza stanu w URM – jest zbyt słaba, ponieważ więzi tego urzędu z innymi urzędami administracyjnymi mają tak czy inaczej charakter
incydentalny (I) i (II) i nie tworzą warunków dla stałej pieczy nad procesami legislacyjnymi, nad kształtowaniem systemowego mechanizmu władzy lokalnej
i nad jego praktycznym wdrażaniem.
Z powyższych względów pozostają do wyboru rozwiązania (III) i (IV). Na
czas obecny optuję za rozwiązaniem (III), tj. za powołaniem Komitetu Rady Ministrów ds. Samorządu Terytorialnego i Decentralizacji. Co do nazwy: uzupełnienie o decentralizację nazwy tego ciała ma dobitnie wskazywać kierunek realizowanej reformy, która będzie jeszcze trwała lat wiele. Co do istoty zagadnienia:
chodzi o uzyskanie dwóch efektów naraz.
Primo, o pozostawienie zadań i kompetencji w ręku Rady Ministrów i jej
Prezesa, również formalnie; samorząd terytorialny stanowi (razem z gospodarką
komunalną, w tym usługami publicznymi) na tyle podstawowy element struktury państwa i polityki rządu, na tyle łączy się z realizacją (lub nie) podstawowych
aspiracji społeczności lokalnych i zbiorowych potrzeb społeczeństwa oraz jednostek, że kwestie z tym związane muszą stale zajmować się w bezpośredniej orbicie zainteresowań rządu. Wydzielenie tych spraw do zakresu działania odrębnego organu, wyposażonego w osobne kompetencje, może prowadzić do autonomizacji jego działalności w stosunku do ogólnej działalności rządu.
Po drugie, o to, by uzyskać efekt koordynacyjny, co możliwe jest jedynie
w ramach pracy zespołowej zainteresowanych osób reprezentujących poszczególne dziedziny zagadnień (resorty), a jednocześnie nie rozrywać ustalonego
prawem zakresu działania poszczególnych ministerstw. Błędem byłoby więc
tworzenie nowego „super ministerstwa” ds. samorządu terytorialnego (IV),
które miałoby naturalne tendencje do przejmowania zadań i kompetencji ministerstw resortowych. Tymczasem samorząd terytorialny to zagadnienie „międzyresortowe” (a raczej ponadresortowe); chodzi o koordynację na odpowiednio wysokim szczeblu, a nie o przejęcie zadań. Przy czym – co istotne – mamy
tu do czynienia ze szczególnie specyficzną sytuacją, w której praca takiego
Rząd i samorząd
33
organu dotyczy podmiotów administracji publicznej (gmin itp.) samodzielnych
prawnie – tj. w ramach ustanowionego prawa realizujących własną politykę
w sposób swobodny, wynikający jedynie z miejscowych potrzeb i układu miejscowych sił politycznych. Partnerem dla takiego podmiotu może być jedynie
rząd in corpore (więc – komitet rządowy działający pod przewodnictwem premiera), a nie ministerstwo. Prace takiego komitetu raczej odnosić się więc mają do zadań funkcjonowania rządu, a nie do spraw samorządu terytorialnego,
nie do poszczególnych gmin, ich spraw itp.
W skład Komitetu Rady Ministrów ds. Samorządu Terytorialnego i Decentralizacji wchodzić powinni szefowie niektórych resortów (ministrowie finansów,
gospodarki przestrzennej) i wiceministrowie (m.in. ochrony środowiska, zdrowia, opieki społecznej, edukacji narodowej, spraw wewnętrznych – por. art. 7
ustawy samorządowej), sekretarz stanu ds. administracji w URM, delegaci Krajowego Sejmiku Samorządu Terytorialnego i Związku Miast Polskich (afiliowani na stałe), a także (również na stałe) kilku – ale niewielu – ekspertów. Komitet działać powinien pod przewodnictwem Prezesa Rady Ministrów, którego zastępcą powinien być sekretarz stanu ds. samorządu terytorialnego w URM.
Nie chcę tu przedstawiać żadnych projektów wewnętrznej organizacji biura
takiego komitetu, chcę jedynie zaznaczyć, że organizacja ta nie może być resortowa, lecz musi być funkcjonalna, dotyczyć więc musi i odpowiadać określonym
aspektom pracy rządu (np. legislacja, finanse komunalne itp.) i powinna być ruchoma, tzn. z możliwością elastycznego reagowania na zagadnienia bieżące (np.
sprawy komunalnego mienia państwowego). Do rozważenia pozostanie wtedy
usytuowanie w strukturze rządu kilku zagadnień „na styku” administracji rządowej i samorządu terytorialnego. Wymienię dla przykładu tylko dwa, o różnym
charakterze: 1) zadanie stałe – wykonywanie (w imieniu Prezesa Rady Ministrów) nadzoru administracji rządowej nad samorządem terytorialnym – zadanie
to wynika z ustawy samorządowej i niekoniecznie musi być oddane wspomnianemu komitetowi; może je wykonywać sekretarz stanu ds. administracji rządowej. Osobiście uważam jednak, że zadanie to w imieniu Prezesa RM – powinien
wykonywać sekretarz stanu ds. samorządu terytorialnego; wzmacniałoby to
związek pomiędzy praktyką (nadzór) i planami (legislacja); 2) zadanie temporalne – przebudowa struktury terytorialnej kraju. Tu z kolei wydaje się, że działać
powinna odrębna komisja do tej sprawy powołana przez Prezesa RM, a wyniki
jej prac powinny być przedkładane do zaopiniowania komitetowi, któremu biuro (ale równie dobrze – biuro sekretarza stanu ds. administracji) mogłoby sprawować obsługę organizacyjną komisji.
Komitetowi – oprócz spraw oczywistych, o których była już mowa – mogłyby i powinny być przedkładane do zaopiniowania różne dalsze sprawy związane
34
z funkcjonowaniem Polski lokalnej, jak choćby projekty rządowych programów
polityki regionalnej. Komitet byłby forum rozstrzygania konfliktów między organami rządowymi a samorządem terytorialnym, jak choćby w sprawach (corocznie) wielkości kalkulacji subwencji i dotacji Skarbu Państwa dla samorządu terytorialnego, a mógłby i w takich sprawach przygotowywać materiały dla ostatecznego rozstrzygnięcia przez Radę Ministrów.
Dyskusja wstępna
„Wspólnota” z 26 stycznia 1991 r. nr 4
Debata budżetowa ujawniła – w sferze finansów samorządu terytorialnego
– całą mizerię ustawy kompetencyjnej i innych przepisów wyznaczających
zadania i kompetencje gmin.
Wbrew przepisom art. 43 ust. 2 Konstytucji i art. 6 i 7 ust. 1 ustawy samorządowej, które stanowią, że podstawowym zadaniem (własnym) gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb lokalnej społeczności, późniejsze akty prawne
obarczyły organy samorządu setkami kompetencji administracyjnych w sprawach indywidualnych, z których nb. tylko niewielka część (mniej niż połowa) wykonywana jest przez gminy w ich własnym zakresie działania. Z kolei na mocy
ustawy o administracji rządowej (art. 53) dotychczasowe zadania i kompetencje
b. wojewódzkich rad narodowych, b. wojewodów i b. urzędów rejonowych przejęły – z wyjątkami określonymi wprost w przepisach – organy administracji rządowej. A dawny podział zadań i kompetencji był wyjątkowo niewłaściwy: po roku 1975 z gmin uczyniono urzędy administracyjne właściwe przede wszystkim
w sprawach indywidualnych, natomiast główne zadania o charakterze gospodarczym w sferze użyteczności publicznej („zaspokajanie zbiorowych potrzeb
mieszkańców”) były przypisane – siłą scentralizowanego systemu budżetowego
– władzom wojewódzkim. Dlatego z taką trudnością przychodzi gminom przejmowanie majątku oraz przedsiębiorstw i zakładów gospodarki komunalnej,
usług publicznych itp., dlatego budżety wojewódzkie są duże a subwencje dla
gmin małe, dlatego administracja rządowa w tak dużym zakresie zajmuje się
sprawami, które powinny być w wyłącznej gestii gmin. Niezależnie od wielu nieporozumień, błędów itp. dyskusja o finansach lokalnych była i jest dyskusją zastępczą – dochody własne i subwencje dla gmin odzwierciedlają złą ustawową
strukturę ich zadań i kompetencji. A gminy jeszcze – zamiast domagać się przekazania im zadań i majątku z zakresu użyteczności publicznej, na ich rzecz lub
Dyskusja wstępna
35
na rzecz związków komunalnych (które trzeba powoływać w tym celu jak najprędzej) – chandryczą się o przekazanie im dalszych kompetencji administracyjnych. Jako zadań zleconych, oczywiście, uzależniając się jeszcze bardziej od administracji rządowej. Jakby można było żyć z przekładania papierów, jakby za
produkcję decyzji indywidualnych i za dotację na to można było utrzymać gospodarkę komunalną... Gminy mają zaspokajać zbiorowe potrzeby wspólnot terytorialnych – i to powinien być główny przedmiot sporów i dyskusji w radach i w komisjach, jądro kłótni politycznych i programów wyborczych, po to wybieraliśmy
radnych. Do wydawania decyzji administracyjnych jest tu hierarchiczna administracja rządowa.
Tymczasem rady i ich komisje nie dyskutują nad najważniejszymi sprawami
z zakresu gospodarki komunalnej, usług zbiorowych, użyteczności publicznej
– nie przejęły dużej części tych zadań i nie mają pieniędzy, więc nie ma co się
spierać. Urzędy zaś, ustawione co prawda „przodem do interesanta”, stoją równocześnie „tyłem” do rady i komisji; nie przygotowują materiałów i analiz do decyzji gospodarczych.
Nowy rząd musi uświadomić sobie, że sukces gmin będzie jego sukcesem.
A porażka gmin – porażką rządu. W Polsce nie zmieniło się niestety zbyt wiele
po 27 maja... Ludzie oceniają rząd i jego pracę przez pryzmat standardu zaspokajania potrzeb społecznych. A to jest konstytucyjne zadanie samorządu terytorialnego. Zadanie, które zawisło w próżni kompetencyjnej i finansowej.
Niepotrzebne konflikty
Samorząd działa w warunkach wielu zagrożeń, ale jedno z nich ma swe źródło w nim samym. Wynika ono z zastanej mentalności. Chodzi o bardzo już
widoczne w kraju konflikty między radami a zarządami, przewodniczącymi
rad a burmistrzami czy wójtami.
Moim zdaniem te konflikty są dowodem stanu świadomości społecznej, dowodem przenoszenia na nowy system prawny pewnych mechanizmów zakodowanych w poprzednim systemie; wtedy z jednej strony istniała administracja terenowa podporządkowana hierarchicznie, z drugiej był swego rodzaju mąż zaufania
w postaci rady, która chciała wymuszać na naczelniku postulaty społeczności lokalnej. Naturalnie, oba te elementy współistniały albo na zasadzie konfliktu, albo
apatii ze strony rady narodowej, co dawało naczelnikowi pełnię realnej władzy.
36
System samorządu terytorialnego ze swej istoty musi być zbudowany na zupełnie innej zasadzie, bez której nie będzie samorządem. W radzie istnieje lub
powinna istnieć pewna większość polityczna. Nie ma znaczenia, czy pochodzi
ona bezpośrednio z wyborów, czy też powstała w wyniku koalicyjnego sojuszu.
Zarząd gminy, jak rząd w państwie, jest ciałem wykonawczym, które może działać dlatego, że ma za sobą większość w radzie. Ta większość ustala politykę funkcjonowania władzy lokalnej, a jednocześnie wspiera i chroni „swój” zarząd.
Fakt występowania konfliktów między zarządem a ową większością w radzie
oznacza po prostu, że nie funkcjonuje mechanizm polityczny. Jeśli większość nie
chce tego zarządu, to niech go zmieni. Ale jeśli rzeczywiście go chce, to niech go
wspiera, bo jest „jej” zarządem. Zmiana układu koalicyjnego w radzie może (chociaż nie musi) oznaczać upadek zarządu. Natomiast całkowicie niezrozumiały
i nie do przyjęcia jest wspólny front wszystkich sił w radzie przeciw zarządowi, bo
to uniemożliwia praktycznie realizację istotnych zadań władzy lokalnej. Tego typu
postawy są wykluczone na gruncie ustawy samorządowej. Podmiotem jest gmina.
Zlikwidowaliśmy równoległość władzy lokalnej i hierarchicznej administracji rządowej, z czego taka wrogość mogła czerpać swe uzasadnienie. Zarząd gminy jest
władzą wykonawczą; rada jest ciałem stanowiącym, politycznym, ustalającym
koncepcję prowadzenia spraw gminy, które zarząd realizuje. Jeśli tego nie robi,
to trzeba go zmienić. Jeżeli zaś koncepcji nie ma, to nie można mieć pretensji do
zarządu, jeśli ten kieruje się własną wizją, wyręczając w ten sposób radę.
Drugi problem pojawia się w trójkącie: rada – zarząd – urząd gminy. Otóż
urzędy gmin są na ogół ustawione co prawda „przodem do obywatela”, ale za to
są „tyłem do rady”. Rady nie dostają materiałów. Radni nie są w stanie merytorycznie dyskutować, jeśli ich nie mają. To oczywiście wina zarządu, który albo nie
polecił przygotowania owych materiałów, albo ich nie wyegzekwował.
Rada nie musi dyskutować każdego problemu „od zera” na posiedzeniu
plenarnym. Od tego są komisje, które powinny być tak pomyślane, jeśli chodzi
o skład, aby były w nich reprezentowane – w odpowiednich proporcjach
– wszystkie istotne siły polityczne obecne w radzie. Fachowców komisje mogą
mieć spoza rady, mogą zatrudniać ekspertów. Wtedy głosowanie w komisji staje się balotażem przedsesyjnym, skracającym całą procedurę decyzyjną rady.
W sumie chodzi o profesjonalne funkcjonowanie ciał przedstawicielskich. Ten
profesjonalizm wymaga również, aby radni zapoznawali się przed posiedzeniem
komisji czy sesją z posiadanymi materiałami. Radny, który tego nie robi, nie wykonuje swych obowiązków przedstawicielskich.
Wreszcie stosunki między przewodniczącym rady a wójtem czy burmistrzem. Powtarzam to kolejny raz – przewodniczący rady nie jest zwierzchnikiem
burmistrza. Ma on do spełnienia taką rolę, jaką wykonuje marszałek Sejmu: jest
Niepotrzebne konflikty
37
tylko głównym organizatorem pracy rady – w porozumieniu z zarządem. Rada
i jej przewodniczący nie jest po to, aby stanowić opozycję wobec zarządu, nawet
konstruktywną, lecz po to, by mechanizmami politycznymi kształtować politykę
gminy, którą zarząd wykonuje.
Regionalizacja – czy wiemy, o co chodzi?
Został wypuszczony kolejny dżin z butelki. Problem regionalizacji wyszedł na
światło dzienne i nie da się go już przemilczeć. Ostatnio premier na zgromadzeniu KSST potwierdził wolę rządu przeprowadzenia regionalizacji kraju.
Tym samym sprawa przestała być kwestią luźnych rozmów, a stała się zadaniem państwowym, które prędzej czy później musi być wykonane.
Są dwa główne sposoby rozumienia regionów. Można je traktować w kategoriach administracyjnych – jest to wtedy najwyższy szczebel podziału terytorialnego państwa. W naszym przypadku takimi regionami są województwa
– niezależnie od ich wielkości i liczby – w których działają organy administracji
rządowej, jakieś organy samorządu itd. Oprócz tego można mówić o regionach
w sensie politycznym. Wtedy mielibyśmy do czynienia z czymś, co przekracza
zakres pojęcia decentralizacji administracyjnej, treść samorządności terytorialnej i administracji publicznej, a co oznacza zmierzanie do pewnej samodzielności polityczno-prawnej regionu w ramach struktury państwowej.
Istotne jest, że nie mówimy tu o autonomii; czym innym jest państwo federacyjne, w którym istnieje swego rodzaju suwerenność na szczeblu członka federacji i całego państwa, czym innym państwo unitarne z różnymi elementami
regionalizacji. Oczywiście regionalizacja jest stopniowalna i w skrajnym przypadku prowadzi do autonomii wyodrębnionych w ten sposób części kraju, cały
czas w ramach porządku państwowego. Nie obawiałbym się więc Polski regionalnej; więcej, Polska nigdy nie była państwem opartym na absolutyzmie, jedności i jednolitości zarządu państwowego (może z wyjątkiem ostatnich dziesięcioleci). Począwszy od rozdrobnienia dzielnicowego, przez cały system demokracji szlacheckiej w I Rzeczpospolitej, gdzie „ziemie” miały swe odrębne prawa. Przez demokratyczny system ustanawiania tych praw, system sejmików szlacheckich, aż po zabory. Nie twierdzę, że to było dobre, ale tendencje, podłoże
czy elementy „władzy rozproszonej” w Polsce istniały i nie musiały koniecznie
prowadzić do zniszczenia państwa.
38
Gdy mówimy o regionach jako kategorii politycznej, główne pytanie polega
na tym, czy dziś jesteśmy do nich przygotowani. Na potwierdzenie takiej obawy
mam kilka co najmniej poważnych argumentów. Po pierwsze, regionalizacja polityczna musi być zbudowana na normalnej, parlamentarnej grze interesów politycznych. Powstaje – załóżmy – jakiś sejm wielkopolski, śląski i w nim muszą
działać normalne siły polityczne. Otóż dziś nie jesteśmy w stanie dopracować się
sił politycznych, partii, które mogą reprezentować różniące się opcje w skali
ogólnopaństwowej. Mamy pustkę polityczną, mimo około 100 zarejestrowanych
partii, a nie bardzo wiemy, na kogo głosować w nadchodzących wyborach parlamentarnych, poza czysto personalnymi i instrumentalnymi kryteriami. Partie nie
mają programów na tyle wyraźnych, żeby można się było za którąś jednoznacznie opowiedzieć. Skoro to się ciągle jeszcze nie udaje w skali ogólnokrajowej,
skoro ogólny poziom kultury politycznej jest niekiedy żenujący, to regionalizm
polityczny może w praktyce stać się pojęciem pustym. Jest on bowiem faktycznie
możliwy wtedy, gdy istnieje prawdziwe życie polityczne i istnieją autentyczne warunki i siły polityczne. Gdy ich nie ma, regionalizm ów byłby fasadą i fikcją, prowadzącą przy tym paradoksalnie do ogromnego centralizmu – już regionalnego.
Po drugie, regionalizm, i polityczny, i administracyjny, to nie tylko zabawa
z długopisem na mapie. A więc nie tylko podział kraju na lepiej lub gorzej wykrojone części geograficzne. To oczywiście trzeba zrobić; zwykle ten problem wywołuje zresztą najwięcej emocji, dyskusji i sporów, o to np., czy będzie 10, 20
czy 30 województw, regionów czy okręgów – ale to nie jest sprawa najistotniejsza. Natomiast problemem, o którym się dziś milczy, to uprawnienia władz takiej
wydzielonej jednostki.
Inaczej mówiąc, nie ma koncepcji rozdziału władzy politycznej na państwo
i region. Bo o to chodzi przy regionalizacji, a nie tylko o decentralizację zapisanych
w ustawach zadań administracji publicznej na rzecz samorządu. Zanim więc podzieli się Polskę na regiony polityczne, trzeba wiedzieć np., kto będzie ustanawiał
podatki, to kwestia władzy, stricte polityczna. Jeżeli utworzymy regiony, a minister
Misiąg nadal będzie wszystkie podatki ściągał – o ile będzie jeszcze ministrem – do
skarbu centralnego, w czym mu życzę zresztą powodzenia, to wtedy regionalizacja
się skompromituje w ciągu dwóch tygodni. Jeśli region jako jednostka polityczna
nie ma uprawnień zdefiniowanej władzy politycznej, to mówienie o regionalizacji
jest – delikatnie mówiąc – nadużyciem. Wtedy mówimy tylko o regionalizacji politycznej, a po prostu myślimy faktycznie o administracyjnej, po prostu o nowym
podziale kraju na „ziemie”, województwa, gubernie czy coś takiego.
W roku 1975 premier Jaroszewicz pewnego dnia przekreślił dotychczasowy
ustrój Polski i na miejsce 17 województw wprowadził 49 skarlałych imitacji województw. Była to decyzja czysto polityczna. Zawsze dotąd w Polsce tego typu
Regionalizacja – czy wiemy, o co chodzi?
39
zmiany podejmowane były na podstawie przesłanek czysto politycznych: osłabić wojewódzkich bossów, dokonać przewrotu kadrowego itp. Decyzja o regionalizacji, do której zbliżamy się zdumiewająco szparko, jakby ktoś napędzał tę
maszynę i podbijał bębenek dyskusji, tym razem nie może być tak podjęta. To
zbyt poważna sprawa państwowa, zbyt kosztowna finansowo i politycznie, żeby można było traktować ją wyłącznie w kategoriach celów doraźnych. To sprawa rangi konstytucyjnej.
Nie można robić regionalizacji, nie wiedząc, czego się chce. Regionalizacja
administracyjna jest „płaska” – chodzi w niej o to, jakie są kompetencje województw, sejmików, niżej powiatów, rad gminnych. To jest dość proste, bo poruszamy się jedynie w istniejącym polu zadań administracji publicznej. Trzeba tylko np. ustalić, czy na obszarach poza miastami policja ma być powiatowa, czy
gminna. Jest to problem nowej ustawy „kompetencyjnej” Natomiast – raz jeszcze powtórzę – przy regionalizacji politycznej nie chodzi o zadania administracyjne, lecz o regionalną władzę polityczną. A zatem – niezależnie od tego, jak to
nazwiemy – jest to pewna forma ustawodawstwa delegowanego.
Niektórzy wskażą w tym momencie na przedwojenny przykład Śląska, który
mniej więcej na takich zasadach funkcjonował. Ale to nie tylko o nasze doświadczenia chodzi. W dzisiejszej Europie, do której przecież zmierzamy, regionalizm
stał się ważnym zjawiskiem. Działa uspokajająco. Powtarzam, nie jestem przeciw
regionalizmowi, ale uważam, że najpierw trzeba znaleźć odpowiedzi na pytania
merytoryczne, a potem dopiero dzielić kraj i ustalać program działania.
Być może na niektóre z tych pytań politycznych i prawnych nie mamy jeszcze odpowiedzi, więc póki co nie twórzmy nowych bytów bez potrzeby. Nie cała
Polska dziś, chociażby ze względów politycznych, o których była mowa, nadaje
się do regionalizacji politycznej. Są regiony silniejsze, np. Śląsk, Wielkopolska,
może Małopolska, może Pomorze Gdańskie. Ale są też tereny, gdzie życia politycznego – nie chcę nikogo obrażać, ale to fakty – na tym pułapie nigdy w historii nie było. Tworzenie zatem wszędzie jednakowych regionów do niczego nie
prowadzi. Są tereny dojrzałe do regionalizacji i domagające się jej, ale i takie,
które o niej nawet nie słyszały.
W zachodniej Europie regiony funkcjonują. Dowodzi to, że w samej idei nic
złego nie ma. Ale może raz Polak będzie mądry przed szkodą, a nie po szkodzie
i spróbujemy zastosować tę ideę wybiórczo. Nie ma konieczności budowania jednolitej siatki regionalizacji politycznej. Potrzebna jest tylko jednolita siatka regionalizacji administracyjnej. Natomiast charakter prawno-polityczny władz województwa może być różny.
Regionalizacja ma pod tym względem wady i zalety. Zaletą jest niewątpliwie to, że oddaje władzę w ręce miejscowego obywatelstwa, pozwala lepiej się
40
gospodarzyć, a decyzje, które dziś są podejmowane centralnie, choćby te podatkowe, bardziej dostosować do warunków regionu; pozwala też reprezentować interesy regionalne w skali ogólnopaństwowej, a nawet międzynarodowej. Ma jednak
również wady. O ile już dziś Polska dzieli się na Polskę A, B i C, to regionalizacja
ten podział utrwala. Nakłada też, w tej sytuacji, pewne obowiązki na rząd, których
on dotąd nie miał. Do tej pory steruje całością mniej więcej jednolicie, natomiast
po takiej regionalizacji będzie w dużej części negocjatorem, mającym zapobiec temu, aby Polska nie podzieliła się na Polskę od A do Z; będzie musiał działać na
rzecz dużych obszarów Polski, gdzie warunki życia są historycznie gorsze, a brak
jest samoistnych czynników rozwoju, aktywności gospodarczej czy politycznej,
a więc gdzie nie ma po prostu szans na ową regionalizację. Jakimi instrumentami?
Gdyby miała być wprowadzana regionalizacja polityczna, musi uwzględniać
jeszcze jeden czynnik. Mówiłem o tym, że Polska ma tendencję władzy podzielonej.
W historii zrobiła ona dużo złego w różnych okresach. Polska zawsze miała słabą
władzę centralną. To dobrze, bo dzięki temu to właśnie w Polsce tworzyły się unikalne w historii mechanizmy demokratyczne. Ale to również źle, bo Polska jako
państwo była słaba w otoczeniu silnych, absolutystycznych państw. Cały okres międzywojenny poświęcony był temu, żeby z trzech kawałków dawnej Rzeczpospolitej
zbudować państwo jednolite. Dopiero w 1933 r. np. udało się częściowo ujednolicić ustrój samorządu terytorialnego. Odrębności pozaborcze istniały do wojny.
W jakiej jesteśmy sytuacji dziś, po 50 latach? Polska przesunęła się na zachód. Tej „oryginalnej” Polski, sprzed wojny albo sprzed rozbiorów, mamy mało. Pytanie, jak zbudować Polskę regionalną, aby nie uronić nic z jej jedności
państwowej? Trzeba z naciskiem podkreślić, że regionalizm jest możliwy, potrzebny i pożyteczny, ale jedynie w państwie silnym.
Dlaczego RIO, a nie związki rewizyjne?
Wojewoda jest organem uprawnionym już do sprawowania nadzoru nad gminą, jeśli chodzi o kryterium legalności. Natomiast sprawy nadzoru w dziedzinie finansów zawsze wiążą się z kryterium gospodarności. Zgrupowanie takich uprawnień w ręku wojewody oznaczałoby oddanie gminy pod jego bardzo silną kuratelę. Dlatego w ustawie o samorządzie terytorialnym ustalono,
że organy nadzoru finansowego muszą być niezależne od wojewody. I że ma
to być kontrola „obiektywna”. Oczywiście, rewizyjne związki samorządu terytorialnego byłyby lepsze niż RIO. Ale to przyszłość.
Dlaczego RIO, a nie związki rewizyjne?
41
Powiedzmy sobie najpierw, że nieważne jest nawet: RIO, związek rewizyjny czy cokolwiek innego. Sytuacja zaczyna być groźna i niebezpieczna w tym
sensie, że tymczasowe kompetencje wojewody do nadzoru nad sprawami budżetowymi gmin wygasają 31 marca tego roku. W tym czasie nie tylko powinien powstać projekt, ale powinna być uchwalona ustawa o zasadach kontroli
finansów komunalnych. Tymczasem nie widziałem dotąd nawet oficjalnego,
aktualnego projektu takiej ustawy. Dawne (publikowane we „Wspólnocie”
nr 26 i 34-35/1990) nie zostały zaakceptowane przez parlament. Istnieje autorski projekt doc. Podgórskiego (zamieszczony w tym numerze „Wspólnoty”), co
do którego można się spierać, czy oddaje należycie samorządowy charakter
RIO; nie to jest jednak istotne – samorządowość tej instytucji ma być zapewniona przez skład, a niekoniecznie przez to, że nie będzie finansowana z budżetu państwa. Ma być zapewniony korporacyjny charakter kolegium, składu
osobowego Izby i odpowiednie zasady wyborcze do niej, zapewniające ciągłość
i harmonijność jej działania. Nie stanowi również zagrożenia samorządowo-państwowa koncepcja Izby, w której istnieliby „nominaci” samorządu i „nominaci” państwa.
W przypadku nieuchwalenia ustawy w stosownym czasie, umożliwiającym
„uruchomienie” RIO, nie można wykluczyć pomysłu przedłużenia uprawnień
wojewody, na co nie wolno przystać. Przede wszystkim dlatego, że wojewoda jest
organem uprawnionym już do sprawowania nadzoru nad gminą, jeśli chodzi
o kryterium legalności. Natomiast sprawy nadzoru w dziedzinie finansów zawsze
wiążą się z kryterium gospodarności. Zgrupowanie takich uprawnień w ręku wojewody oznaczałoby oddanie gminy pod jego bardzo silną kuratelę. Dlatego
w ustawie o samorządzie terytorialnym ustalono, że organy nadzoru finansowego muszą być niezależne od wojewody. I że ma to być kontrola „obiektywna”.
Konstrukcja wewnętrzna tych organów jest do dyskusji. Istota sprawy polega na tym, że niezależnie od tego, czy będą to związki rewizyjne, czy izby regionalne, muszą to być organy kolegialne, izby, w których będą zasiadali ludzie
obdarzeni przez zainteresowanych zaufaniem. W pierwotnych założeniach RIO
miały być organami państwowo-samorządowymi, powoływanymi częściowo np.
przez prezesa NIK, częściowo np. przez sejmiki wojewódzkie z obszaru właściwości danej Izby. Nie wchodziliby do niej oczywiście członkowie sejmiku, lecz
osoby z autorytetem i wiedzą w dziedzinie finansów publicznych przez sejmik
„namaszczone”.
Problem polega na tym, że te izby czy związki rewizyjne powinny prowadzić
– za pośrednictwem inspektorów – działalność kontrolną, ale również działalność orzeczniczą. Tak jak wojewoda swoimi rozstrzygnięciami powinien orzekać
o legalności prawnej aktów gminy, tak i te organy mają orzekać, rozstrzygać
42
o prawidłowości prawnej i finansowej uchwalonych budżetów i ich wykonania.
Czym innym jest inspekcja, kontrola, sprawdzanie ksiąg itd., a czym innym orzekanie. Intencja jest taka, aby istniały składy orzekające RIO czy związku rewizyjnego; dalej – aby możliwe było odwołanie do całego składu Izby, a następnie
skarga do NSA, który badałby legalność takiego orzeczenia.
Wreszcie dochodzimy do pytania wyjściowego, dlaczego RIO, a nie związek
rewizyjny? Po pierwsze, z braku armat. Przecież dziś nie ma ludzi wyspecjalizowanych w finansach publicznych poza pracownikami delegatur NIK oraz izb
skarbowych, przy czym te ostatnie z przyczyn oczywistych nie wchodzą w grę.
Tak czy inaczej dziś musiałoby powstać ciało oparte – jeśli chodzi o aparat wykonawczy – na istniejących instytucjach. Stąd koncepcja RIO związanych luźno,
funkcjonalnie a nie organizacyjnie z Najwyższą Izbą Kontroli. Chodzi o jedyną
praktycznie możliwość oparcia się na istniejącej kadrze fachowców, pracowników zdolnych do dokonywania inspekcji czy kontroli gospodarowania majątkiem publicznym.
Oczywiście, rewizyjne związki samorządu terytorialnego byłyby lepsze.
Ale to przyszłość. Przecież one także nie mogłyby działać „samopas”; musiałby powstać Krajowy Związek Rewizyjny, dbający o jedność czy jednolitość zasad kontroli oraz kryteriów oceny prawidłowości gospodarki finansowej. Byłby
to związek samorządów terytorialnych. Dziś gminy mają ze wszystkim kłopoty:
z inwentaryzacją i komunalizacją mienia, z uchwałami budżetowymi itd. Jest
tak wiele pytań i wątpliwości, że podjęcie trudu powoływania regionalnych,
a potem Krajowego Związku Rewizyjnego przekracza obecnie czyjekolwiek
możliwości. Dlatego – jeszcze raz powtarzam – koncepcja RIO, „podwieszonych” pod NIK (a nie pod ministra finansów), co zapewni kontrolę państwową
(nie rządową) gospodarowania groszem publicznym w gminach.
Czy taka koncepcja będzie dobra na kilka lat, czy też na zawsze, okaże się
po paru latach. Dziś, moim zdaniem, nie ma możliwości zmuszenia gmin do powoływania obligatoryjnych związków rewizyjnych i całej ich struktury. Obligatoryjnych dlatego, że przecież w każdym, najbardziej nawet demokratycznym
państwie mechanizmy kontroli finansów publicznych istnieją i istnieć muszą.
W dzisiejszej sytuacji z alternatywy: RIO czy związki rewizyjne praktycznie
możliwe są tylko RIO.
Nie wszystko wolno
43
Nie wszystko wolno
Jeśli ktoś się zdecydował na przyjęcie mandatu radnego, musi sobie zdawać
sprawę, że łączą się z tym bardzo istotne ograniczenia.
Jest przecież funkcjonariuszem publicznym, co oznacza pewną szczególną
odpowiedzialność za wykonywanie swych zadań: łączy się to bowiem z również
szczególnym zaufaniem publicznym. Wyznacza ono pole zachowań radnego nawet wtedy, gdy konkretny przepis ustawy w danej dziedzinie nic nie stanowi. Weźmy pod uwagę kilka przykładów, które budzą wątpliwości.
Przykład pierwszy. Radni bywają równocześnie urzędnikami administracji
rządowej – kierownikami rejonów, niekiedy wojewodami, czasem zwykłymi
urzędnikami np. w urzędzie wojewódzkim. Nie ma ustawowego zakazu łączenia
tych ról. Zakaz dotyczy tylko członka zarządu – nie może on być jednocześnie
zatrudniony w administracji rządowej. Zakazu dla radnego nie ma dlatego, że
w Polsce pracownikiem państwowym jest także np. nauczyciel, dyrektor szpitala
czy urzędniczka w fabryce państwowej. Nie można więc było tworzyć zakazu łączenia funkcji członka ciała uchwałodawczego samorządu terytorialnego z zatrudnieniem w administracji państwowej szeroko rozumianej.
Jest jednak absolutnie jasne, że połączenie funkcji radnego z funkcją
pracownika administracji rządowej w ścisłym sensie tego określenia jest
nie do przyjęcia. Trzeba z czegoś zrezygnować. To kwestia zaufania społecznego. Albo ktoś ceni sobie stanowisko w administracji rządowej i rezygnuje z bycia
radnym, albo pozostaje radnym i szuka innej pracy.
Przykład drugi. Znam gminy, w których coraz więcej radnych jest zatrudnianych w aparacie administracyjnym tej gminy – w urzędzie. To jest niedopuszczalne. Radni mają kontrolować i oceniać działalność zarządu, a wraz z nim jego aparat administracyjny, za którego pracę zarząd odpowiada. Nie ma ustawowego zakazu takiego zatrudniania, ale nie można, ponieważ jest to nielogiczne,
zatrudniać radnych w aparacie administracyjnym własnej gminy. Natomiast jeśli
radny ma do wykonania pewne prace na rzecz gminy i trzeba mu za to zapłacić
(niekiedy również o to właśnie chodzi), to są od tego diety, których wysokość
ustala sama rada. Inaczej mówiąc, nie można jednocześnie działać z ramienia gminy i z ramienia zarządu. Wyjątek stanowią członkowie zarządu – radni. Wnoszą oni do pracy swoistą opcję – wykonawcy uchwał, menedżera. Gdy
44
jednak coraz więcej radnych przechodzi na tę druga stronę, rada przestaje wręcz
mieć możliwość wykonywania swych zadań.
Przykład trzeci. Bywa, że radny ma taką pracę, iż znajduje się niekiedy
w stosunkach cywilnoprawnych z gminą. Nasze obecne prawo tego nie zabrania.
Mówi o tym, i słusznie, ustawa o ustroju miasta stołecznego Warszawy w odniesieniu do radnych związku. Znowu jednak jest niedopuszczalne, żeby radny,
np. radny prawnik, reprezentował jakąś firmę w sporze przeciwko gminie.
Jest niedopuszczalne, żeby np. radny – producent mebli sprzedawał te meble
urzędowi gminy, albo żeby radny – właściciel przedsiębiorstwa wodociągowego
zawierał kontrakt z gminą. Chyba, że gmina ogłosi przetarg i ów radny w sposób
ewidentnie uczciwy ten przetarg wygra, chociaż i w tym wypadku można mieć zastrzeżenia, ponieważ nie uniknie się podejrzeń. A przecież cały czas chodzi o zaufanie publiczne, które tak łatwo można stracić.
Powtórzmy: ustawy wielu tego typu spraw nie regulują. Mogą one jednak
być regulowane w statutach gmin. Nie jest dziwne, jeśli tak nie jest: jesteśmy na
początku procesu budowania samorządności lokalnej. Panowało optymistyczne
zaufanie, że wszystko będzie się działo bez problemów. Życie jednak pokazuje,
że nie wszystko jest w porządku. I to statut gminy jest miejscem, gdzie pewne zakazy i nakazy dotyczące zachowań radnych mogą być wprowadzone.
Przejąć do 27 maja
„Wspólnota” z 23 kwietnia – 4 maja 1991 r. nr 17-18
Wobec terminów przewidzianych przez ustawę sprawa komunalizacji przedsiębiorstw państwowych użyteczności publicznej staje się już niezmiernie pilna. Mamy tu do czynienia z kilkoma bardzo istotnymi kategoriami prawnymi.
Rzecz dotyczy tego mienia, które podlega komunalizacji w trybie artykułu
5, 6, 8 i dalszych ustawy wprowadzającej. Wymaga to podkreślenia, że mienie
państwowe komunalizowane w trybie art. 5 ust. 1 i 2 stało się mieniem komunalnym w dniu wejścia w życie ustawy. Natomiast w ust. 3 tego artykułu mowa jest
o komunalizacji z datą przekazania. To samo dotyczy ust. 4, który mówi o innych
jeszcze składnikach mienia, które może być gminom przekazane.
Rzecz polega na tym, że ustawa – przepisy wprowadzające dość oszczędnie
reguluje cały tryb komunalizacji. Podstawowe pytanie tu stawiane dotyczy tego,
jakie zastosowanie ma ustawa o przedsiębiorstwie państwowym i jej przepisy
Przejąć do 27 maja
45
dotyczące likwidacji. Otóż trzeba powiedzieć bardzo wyraźnie, że ten tryb nie
ma w tym przypadku zastosowania – chyba, że likwidacja następuje zamiast komunalizacji. Nie jest to więc likwidacja przedsiębiorstwa, chociaż można je
oczywiście zlikwidować po skomunalizowaniu. Natomiast mamy tu do czynienia
ze zmianą właściciela. Może w związku z tym pojawić się kilka sytuacji. Jedna
z nich występuje wtedy, gdy przedsiębiorstwo „obsługuje” jedną gminę i jest jej
przekazywane w całości. Problem pojawia się, gdy chodzi o przedsiębiorstwo
o większym, np. wojewódzkim zasięgu działania. Polega ów problem na tym, czy
to mienie jest podzielne, czy też nie. Sądzę, że należałoby tu stosować najostrzejsze kryteria podzielności. Majątek ruchomy przedsiębiorstwa komunikacyjnego czy budowlanego jest mieniem podzielnym. Tak samo jest z przedsiębiorstwem podzielonym na zakłady czy inne wyodrębnione jednostki o charakterze merytorycznym. Można również – przygotowując akt komunalizacji
– przebudować organizacyjnie przedsiębiorstwo, by tym łatwiej podzielić je
między zainteresowane gminy.
Niekiedy po podziale przedsiębiorstwa i przekazaniu jego składników poszczególnym gminom pozostaje jeszcze jakaś część „niepodzielna”. I znów
mogą wystąpić różne sytuacje. Ta część może być rzeczywiście niepodzielna,
ale wartościowa. Można ją wtedy sprzedać, chociażby w drodze przetargu,
a rozdzielić uzyskaną sumę. Bywa też tak, że sprzedaż jest nieopłacalna, jeśli
np. miałaby dotyczyć laboratorium badającego wodę. Wartość jego „majątku”
byłaby niewielka, natomiast zostałby zniszczony jego kapitał organizacyjny
czy kadrowy. Wtedy być może warto, aby jedna z gmin je przejęła, spłacając
pozostałe stosunkowo niewielkim kosztem; można też sprzedać je właśnie jako zorganizowaną całość funkcjonalną. Chodzi przy tym zwłaszcza o to, aby
nie powstawały nieuzasadnione straty. Bardzo łatwo zniszczyć pewne instytucje czy placówki, bardzo potrzebne, których odtworzenie byłoby nieporównywalnie kosztowniejsze.
Ustawa dzieli w pewnym sensie komunalizację na dwie ścieżki; jedna dotyczy
mienia, samego majątku, druga „firmy”. Ustawa mówi, że przedsiębiorstwo państwowe staje się przedsiębiorstwem komunalnym i zachowuje osobowość prawną.
Z mieniem jest inaczej: zgodnie z przepisami art. 5 to mienie z dniem wejścia
w życie ustawy lub z dniem przekazania zostaje mieniem właściwej gminy i już jako takie staje się majątkiem przedsiębiorstwa. Inaczej – gmina, podobnie jak państwo dotąd, jest właścicielem pewnego majątku, teraz już komunalnego.
Z tego też powodu ustawa przewidziała, że po komunalizacji do przedsiębiorstw komunalnych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym. W tej sytuacji organy gmin są – zgodnie z przepisami owej
ustawy – organami założycielskimi wobec tych przedsiębiorstw. Tylko jednak
46
„odpowiednio” i, co najważniejsze, tylko do końca 1991 roku. Do tego momentu gmina musi zdecydować, co robić ze swoim przedsiębiorstwem komunalnym.
Szczególny problem związany z komunalizacją przedsiębiorstw polega na
tym, że są tam załogi, które miewają swoje zdanie w tej sprawie, mają często żądania, postulaty itd. Prowadzone są jakieś negocjacje. Otóż mogą one być prowadzone, trzeba jednak równocześnie wiedzieć, że decydujące są tu przepisy
prawa. Przedsiębiorstwa te po prostu podlegają komunalizacji na mocy ustawy.
Zdanie załogi nie jest w tym przypadku istotne. Więcej – przedsiębiorstwa
podlegają komunalizacji jako mienie, zatem gmina nie musi przejmować go razem z załogą. Jeżeli więc ludzie nie przechodzą do pracy u nowego właściciela-pracodawcy, jakim jest gmina, to mają zastosowanie przepisy dotyczące
zwolnień grupowych.
Jest ważne, by proces komunalizacji był jawny. Wojewodowie powinni wystąpić do gmin, aby przez podjęcie stosownych uchwał zajęły stanowisko, jakie
składniki mienia przeznaczonego do komunalizacji chcą przejąć, a czym się nie
interesują. Część mienia gmina musi przejąć („...staje się mieniem komunalnym...” – art. 5). Na tym tle jest wiele sporów, konfliktów. Tym bardziej konieczna jest jawność postępowania. Wtedy też od razu będzie jasne, które mienie jest niepodzielne; powinno ono być przejęte przez związki komunalne lub
grupy gmin zawierających odpowiednie porozumienia. Niepodzielne są np. wodociągi, co do których nie powinno być kłopotów. Istnieje jednak również takie
mienie, którego nikt nie chce. Trzeba wtedy wyznaczyć zarządcę w drodze sądowej i w konsekwencji nastąpi przekazanie mienia na współwłasność. Będzie się
to działo po 27 maja tego roku. Termin więc bliski.
Wojewoda powinien ustalić, jeśli tego jeszcze nie zrobił, pełen harmonogram komunalizacji. Powinny po obu stronach – rządowej i samorządowej – istnieć odpowiednie zespoły komunalizacyjne, żeby obie strony wiedziały, co jest
dawane i co brane.
Trzeba też zdawać sobie sprawę, że proces komunalizacji, wyglądający dziś
jak podział łupów, jest jednocześnie procesem przewłaszczenia odbywającym się
w kategoriach prawnych. Decyzje wojewodów, odmawiające lub dokonujące komunalizacji, muszą mieć uzasadnienie prawne i faktyczne. Taka decyzja może
być zaskarżona do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, a z kolei jej decyzja – do
NSA. O ile w pierwszym etapie może chodzić o uzgodnienia merytoryczne co do
podziału, to później, po decyzji wojewody, zarzuty będą mogły mieć tylko charakter prawny i skargi np. do premiera czy prezydenta będą bez sensu. Ta decyzja będzie mogła być podważona o tyle tylko, o ile będzie miała wady prawne.
Dlatego wszystkie obecnie prowadzone negocjacje są tak niezmiernie ważne.
Każdy, czyj interes prawny...
47
„Wspólnota” z 18 maja 1991 r. nr 20
...lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu
do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego
– tak brzmi artykuł 101 ustawy samorządowej.
Jest to nowy przepis w naszym ustawodawstwie, rozszerzający sądową kontrolę administracji na akty ogólne.
Obecnie wszystkie praktycznie indywidualne decyzje administracyjne wydawane przez administrację rządową lub samorządową podlegają kontroli sądowej. Normatywne akty ogólne centralnych i naczelnych organów administracji
państwowej podlegają kontroli Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności
z ustawami, a ustawy – co do zgodności z konstytucją. W ustawie samorządowej
mamy do czynienia z poddaniem kontroli sądowej aktów ogólnych gminy, zresztą z dwóch stron: najpierw w normalnym trybie nadzoru – kiedy wojewoda wydaje rozstrzygnięcie nadzorcze, gmina może je zaskarżyć do NSA, bądź niejako
odwrotnie – gdy wojewoda „nie zmieści się” w przewidzianym ustawą terminie,
a kwestionuje zgodność z prawem uchwały gminy, on zaskarża tę uchwałę bezpośrednio do sądu, a gmina jest wtedy stroną pozwaną. Jest to jednak sprawa
nadzoru administracyjnego i kontroli sądowej, która rozgrywa się między uczestnikami układu publicznego. Natomiast art. 101 wprowadza bezpośrednio uprawnienia skarbowe na rzecz obywatela.
Jest to nowy, trudny przepis, nigdy do tej pory w prawie polskim nie zastosowany. Sąd administracyjny rozszerza w ten sposób zakres swej kognicji na nowe sfery funkcjonowania administracji publicznej. Nasuwa się pytanie, jak rozumieć to postanowienie ustawy? Co to znaczy, że „każdy, czyj interes prawny lub
uprawnienie zostały naruszone uchwałą organu gminy...”? w istocie, poza
uchwałami organizatorskimi, np. dotyczącymi przeznaczenia mienia czy pieniędzy na określony cel, a więc takimi, w których właściwie nie ma tej „drugiej strony”, która mogłaby potraktować je jako naruszające jej prawa, każda inna
uchwała gminy, szczególnie mająca charakter przepisu prawnego, oznacza
w istocie naruszenie interesu prawnego innej osoby.* Inaczej – każdy przepis
*
Dotyczy to także i sołectwa, gdy np. uchwała rady narusza uprawnienia sołectwa do dysponowania
mieniem. Mienie sołectwa ma wyjątkowy status, choć sołectwo nie jest tak autonomiczną wobec gminy
osobą. Ale ma ono w takim przypadku zdolność ustawowo-administracyjną – w przepisie jest powiedziane „każdy”, a więc również grupa ludzi, mieszkańcy sołectwa. Uprawnienia sołectwa są w tym względzie
dość wyraźnie w ustawie określone i w przypadku ich naruszenia może być zastosowany art. 101.
48
prawny, a niekiedy nawet decyzja, rozstrzygnięcie czy uchwała o charakterze majątkowym może naruszyć czyjś interes prawny. Jeżeli plan zagospodarowania
przestrzennego przeznacza mój teren na cele użyteczności publicznej, to mój interes prawny został naruszony. Gdyby traktować art. 101 literalnie, to jego masowe wykonywanie w istocie blokowałoby stosowanie jakichkolwiek środków
władczych przez gminę w postaci uchwał. Każda właściwie uchwała władcza narusza przecież w jakiś sposób czyjś interes prawny.
Tak tego przepisu nie można rozumieć, byłby to oczywisty nonsens. Gmina
ma prawo podejmować uchwały władcze, i w takim stopniu, na jaki ustawy jej
pozwalają. Może wkraczać w zakres wolności czy własności jednostki. Być może
byłoby lepiej, gdyby w przepisie tym użyto formuły „każdy, czyj interes prawnie
chroniony...”, ale to też nie zmieniłoby w istocie problemu.
Sięgnijmy po przykład – chociażby przeznaczenia pewnego terenu na określony cel w planie zagospodarowania przestrzennego, ze skutkiem późniejszym w postaci wywłaszczenia. Powstaje pytanie, jak sąd ma ocenić, czy ta uchwała jest zgodna, lub nie, z prawem, skoro gmina stwierdza, że ten teren jest potrzebny do zbudowania szkoły czy ulicy? Interes prawny obywatela został naruszony – odbiera mu się
prawo własności. Czy powinno się zatem zrezygnować z realizacji celu publicznego?
Otóż każdy – a potem sąd, powinien się domagać od gminy rzetelnego uzasadnienia. Najpierw gmina, potem sąd powinien udowodnić, że
w granicach racjonalności nie można było inaczej sprawy rozstrzygnąć.
Strona poszkodowana może w sądzie zapytać, dlaczego właśnie na jej terenie ma być wybudowana szkoła, a nie na terenie któregoś z sąsiadów.
Na to musi gmina odpowiedzieć: dlatego np. że to rozwiązanie jest dla
gminy najtańsze, najkorzystniejsze; inne rozwiązanie wymagałoby np. budowy dodatkowej drogi itd. Gmina musi więc uzasadnić, że w tym przypadku realizacja celu publicznego odbywa się kosztem najmniejszym.
Jest to więc – nieznana dotąd u nas w praktycznym wymiarze – pewna zasada proporcjonalności. Problem wiąże się z poczuciem indywidualnie pojmowanej sprawiedliwości: dlaczego mnie to dotknęło, dlaczego mój interes prawny
naruszacie, mnie pozbawiacie własności, a nie kogoś innego? Dlatego właśnie
potrzebne jest owo uzasadnienie. Pomijając ewidentne przykłady naruszenia interesu prawnego, kiedy działanie gminy jest po prostu bezprawne, w związku
z naruszeniem prawa przedmiotowego, co tu pomijamy, a co podlega „normalnej” kontroli sądowej, najtrudniejsze są te kwestie, w których gmina podejmując
pewną decyzję naruszającą czyjś interes prawny działa w zgodzie z prawem
przedmiotowym, kierując się realizacją celu publicznego.
Przedstawiona tu interpretacja rozszerza w pewnym sensie, ale tylko w pewnym sensie, zakres zwyczajnej kontroli wykonywanej przez NSA. Przecież przy
49
skargach na decyzje administracyjne sąd za każdym razem bada, czy postępowanie wyjaśniające było przeprowadzone w sposób rzetelny, czy nie naruszono
ogólnych zasad postępowania administracyjnego; naruszenie takie, jakie miało
wpływ na wynik sprawy, jest powodem do uchylenia decyzji administracyjnej.
Z tego punktu widzenia nie zmienia się nic, tylko że w przypadku art. 101 rzecz
dotyczy uchwały gminy. Taka uchwała gminy, która swymi konsekwencjami uderza w interes prawny, uprawnienia odrębnego od gminy podmiotu, obywatela,
wymaga nie tylko uzasadnienia prawnego – że gmina miała prawo tę uchwałę
podjąć, to za mało: musi udowodnić, że inaczej postąpić nie mogła. Tak sąd i administracja powinny art. 101 rozumieć i oceniać. Jego celem jest ochrona na
przykład praw właściciela, m.in. poprzez ocenę staranności – pojęcie z kodeksu
cywilnego – wyboru koncepcji. Sąd nie będzie badał, czy było lepiej wywłaszczyć
właściciela X czy Y, lecz będzie oceniał, czy przeprowadzono odpowiednie postępowanie wyjaśniające analityczne, czy zrobiono symulacyjny rachunek kosztów, będący rzetelną podstawą wyboru rozwiązania.
Męska, brutalna gra
Z Michałem Kuleszą, ekspertem Sejmu i Senatu, współtwórcą ustaw samorządowych, rozmawia Janusz Składowski
– Czy po roku funkcjonowania samorządu, co jest bardzo krótkim
okresem dla oceny procesów historycznych, jest Pan – jako jeden z „ojców
duchowych” ustaw samorządowych – czymś pozytywnie lub negatywnie
zaskoczony?
– Nie, nie jestem niczym specjalnie zaskoczony. Ani pozytywnie, ani negatywnie. Kiedy ustawa była pisana, jej autorzy byli już po długich, latami toczonych
dyskusjach na jej koncepcją. Było dla nas zupełnie oczywiste, że żaden projekt
ustawy ani żadna ustawa nie będzie tworem doskonałym, że rozwiązania muszą
się „dotrzeć” w praktyce życia publicznego. Nie jestem zatem zaskoczony: ani
błędami ustawy, bo one musiały się zdarzyć, ani konfliktami, które są w radach
i społecznościach lokalnych, bo one też musiały zaistnieć zanim ludzie nie nauczą
się rutynowego sposobu działania. Jeśli jednak głębiej poszukać zaskoczeń,
przede wszystkim pozytywnych, to jest nim fakt, że w tak wielu radach, w tak wielu gminach znalazło się, w końcu niemal przypadkowo, tak wielu ludzi na właściwych miejscach. Zaskoczenie bierze się stąd, że tak naprawdę niewielu z tych,
50
którzy dzisiaj rządzą w gminach, ma do tego fachowe kwalifikacje. Z tego punktu widzenia trzeba powiedzieć, że właściwie wszyscy jesteśmy amatorami.
Gdybym z kolei koniecznie, pod przymusem, miał odpowiedzieć, czym jestem
negatywnie zaskoczonym, to tym, że cały ten ciąg ustaw, które były uchwalane po
ustawie samorządowej, nie w pełni zmieścił się w nurcie przez tę ustawę wyznaczonym. Nie jest to zaskoczenie pełne, ponieważ rozumiem doskonale, w jakim pośpiechu i w jakiej atmosferze intelektualnej – braku wiedzy o przedmiocie regulacji – one powstawały. Rozumiem też, że działo się to w konflikcie z innymi dziedzinami życia społecznego. Nie jestem idealistą traktującym samorząd terytorialny jako rzecz najważniejszą na świecie. Trudno się dziwić, że nie wszyscy uważają
ów samorząd za ślicznego chłopczyka, którego trzeba koniecznie głaskać po główce; niektórzy go kopią, inni z kolei mówią, że to łobuziak, który wybija szyby.
Dostrzegam zarówno pozytywny, jak i negatywy tego wszystkiego, co się
dzieje. Wydaje mi się jednak, że koniecznie trzeba odejść od wszechobecnej dotąd filozofii zatęchłego bajora i nauczyć się umiejętności życia w konflikcie, który tak naprawdę stale nam towarzyszy. Jesteśmy dziś nieco przewrażliwieni, trochę neurotyczni, ale władza, zarządzanie i gospodarka to gra męska, brutalna.
W istocie więc i te konflikty są normalną cechą życia publicznego.
Gdybym dalej musiał szukać odpowiedzi, czym jestem choć trochę zawiedziony, to jeszcze tym, że zbyt wielu radnych odkryło swe twarze dopiero po wyborach. Głosowaliśmy na kogoś innego, ktoś zupełnie inny ujawnił się w pracy
rady. Ale to też nie jest pełne zaskoczenie jeśli pamiętać o pośpiechu, z jakim
były przeprowadzanie wybory, że stawali do nich ludzie, o których przeszłości,
doświadczeniach zawodowych, światopoglądzie bardzo mało wiedziano.
– Jednakże skala konfliktów, o których Pan wspomniał, domaga się
prób wyjaśnień. Co na przykład sprawiło, że administracja rządowa i samorządowa znalazły się na pozycjach antagonistycznych?
– Antagonizm pojawił się w moim przekonaniu przez niefortunną „Operację rejonową”. To szczególny typ antagonizmu, bo powstał na gruncie zawinionego przez administrację rządową zadrażnienia: wprowadzono pewien system
organizacyjny i kompetencyjny w sposób nieprzemyślany.
– Czy u źródeł tego faktu nie leży to, iż zaczęto reformę samorządową
bez wyobrażenia docelowego modelu, systemu organizacyjnego państwa,
którego zresztą do dziś nie ma?
– Nie, dlatego że w momencie, kiedy zaczęto budować samorząd, żądanie
posiadania wizji całościowej było bez sensu. Układającym ustawę samorządową
nie wolno było sięgać po atrybuty boskie; nie mogliśmy w gronie kilkunastu
osób przeprowadzić zastępczo publicznej dyskusji i zdecydować o tym, jak ma
wyglądać nasze państwo. Musieliśmy rozpiąć cały system publiczny na dwóch
Męska, brutalna gra
51
podstawowych biegunach: interesu ogólnopaństwowego i interesu lokalnego
reprezentowanych przez rząd i przez gminy. Natomiast cały środek między tymi biegunami został wypełniony atrapami, niezbędnymi do sprawnego zarządzania, które powinny być kolejno wymieniane na właściwe już urządzenia. Ale
jakie, to się teraz właśnie dyskutuje.
– Tak więc za atrapy trzeba uznać rejony i ustawę kompetencyjną...
– Oraz całą zastaną strukturę terytorialną, przyjętą tylko dlatego, że była.
Obecnie dyskutuje się o nowej. Z nią wiąże się cały nowy system. Rok temu nikt
nie był w stanie go zaprojektować. Żądanie takiej projekcji jest iluzją.
– W taki razie źródłem pierwotnych konfliktów jest pośpiech?
– W sprawach społecznych o tej skali nigdy się nie udaje wszystko zaprojektować a potem wprowadzać to według planu. To mrzonka. Żyjemy w czasie, kiedy różne rzeczy wprowadza się w biegu. „Normalnie” powinno być inaczej. Czas przejmowania władzy nie pozwalał na zwlekanie z reformą, aż będzie wiadomo więcej.
A ponadto antagonizm między administracją rządową i samorządową jest
czymś normalnym, wynikającym z owego napięcia między interesem ogólnym
i lokalnym. Natomiast prawo, chociaż obecnie dalekie do doskonałości ma wytyczać ścieżki i procedury rozwiązania tych konfliktów.
– Drugim dość powszechnym typem konfliktów są te, które rozgrywają się między organami uchwałodawczymi i wykonawczymi gmin.
– Biorą się one stąd, że wybory były bez programów. W radach nie ma więc
większości programowych, zarządy nie mają w nich oparcia; w zarządach mają
niby działać fachowcy, ale dziś każdej wypowiedzi fachowca przypisuje się natychmiast polityczny podtekst wywołujący ferment w radzie.
– Zmieńmy płaszczyznę rozmowy. Czy Pana zdaniem obecne akty
prawne dotyczące samorządu są spójne i komplementarne?
– Nie, nie są.
– Z powodów – jak wyżej?
– Tak, przy czym pewne sprawy mogą być prostowane szybciej, inne będą
długo czekać. Do pierwszych zaliczyłbym tzw. nadbudowę samorządową – powiaty, czy choćby sprawę dochodów gmin i systemu subwencji. Do drugich całe
prawo materialne, które będzie stopniowo przebudowywane, i to dość długo.
– A czy nie przydałby się wyodrębniony system prawa komunalnego?
– Ono już jest. Składa się z dwóch elementów: z prawa państwowego dotyczącego gmin i prawa własnego gmin. Tyle tylko, że nie zostało nigdzie zapisane,
że jest to „prawo komunalne”.
– Prawo budżetowe nie zawiera wyodrębnionej części dotyczącej gmin.
Ono jest całościowe.
52
– Niektórzy uznają to za błąd, chociaż jest to sprawa konwencji legislacyjnej.
Można sobie z powodzeniem wyobrazić „wyjęcie” z prawa budżetowego przepisów
dotyczących gmin i zrobienie z nich oddzielnej ustawy. Ale istnieje też argument,
że w tej ustawie chodzi o finanse publiczne w ogólności, więc tu połączenie spraw
państwa i spraw gmin ma uzasadnienie. Takich punktów dyskusyjnych jest zresztą
więcej. Weźmy choćby podatki lokalne i ogólnopaństwowe. Nigdy nie będzie tu pełnego rozdzielenia, bo przecież samorząd terytorialny jest częścią państwa.
– Niektórzy upatrują źródeł niedoskonałości ustaw samorządowych
w słabości lobby samorządowego w parlamencie. Czy Pan się z tą opinią
zgadza?
– To chyba pozorny problem. Normalny poseł w normalnym parlamencie
jest wybierany przez ludzi mieszkających w jego okręgu i powinien czuć za plecami oddechy wyborców – przecież obywateli gmin. I dla mnie w normalnym systemie parlamentarnym specjalne lobby samorządowe jest czymś kuriozalnym.
– W gminach powszechnie narzeka się na brak pieniędzy. Co Pana
zdaniem jest ważniejsze dla działaczy samorządowych: mieć pieniądze
czy mieć władzę?
– W pewnych granicach ważniejsza jest wiedza: jeśli wie się, jak funkcjonują mechanizmy finansowe, jak się stanowi prawo i jak zarządza, to nie wchodzi
się w ślepe uliczki, nie popełnia głupich błędów i być może robi się dzięki temu
niekiedy pieniądze. Zupełnie jednak bez pieniędzy taka wiedza jest smutna.
– W dzisiejszych warunkach prawnofinansowych i w obecnym stanie
budżetu państwa jest chyba niepodważalne, że taka wiedza może być jednak skuteczniejsza niż wyciąganie ręki do ministra finansów.
– Dokładnie tak. I jest również ważniejsza niż niszczenie gospodarki lokalnej przez zatrzymanie przedsiębiorców wysokimi opłatami czynszowymi lub wyprzedaże majątku komunalnego na ślepo. W takim kontekście oczywiście ważniejsze jest mieć wiedzę.
I na koniec jeszcze jedna uwaga. To, o co nam chodziło – samorząd terytorialny – już powstało. Będzie się przekształcać i doskonalić, ale jest. Niewątpliwie została otwarta nowa epoka. Od nas wszystkich zależy, jakkolwiek idealistycznie to zabrzmi, od naszej inwencji, jak sprawy się potoczą. Wiem, że ludzie
są bardzo często zniechęceni. Rozumiem to. Niektórzy mówią, że obecna kadencja jest w pewnym sensie „na straty”. I to też rozumiem. Tę reformę buduje się
na plecach konkretnych ludzi. Oni nie przyszli zasiadać na fotelach w radach,
lecz poddać plecy pod kije czasu dzisiejszego. Jeżeli ktoś się z tym nie liczył, to
był naiwny. Ci, którzy stawiają własne ambicje i wybujałe żądania ponad pracę,
nie nadają się. Być w radzie i być w zarządzie oznacza dziś ciężka pracę za dużo
mniejsze pieniądze niż gdzie indziej.
Powiat?
53
Powiat?
Rozważania o regionalizmie – jako ujęciu docelowym – nie mogą być prowadzone z pominięciem „niższych pięter” struktury zarządu lokalnego.
Chodzi w szczególności o to, że aczkolwiek region to przede wszystkim forma decentralizacji kompetencji rządowych (utworzenie szczebla regionalnego
nie powinno powodować wyzucia gmin z ich zadań i kompetencji) – to jednocześnie substancja polityczna regionu narastać musi od wewnątrz, od „dołu”. Bez
tego nie ma mowy o regionie politycznym, a nawet samorządowym; najwyżej
można widzieć w takim przypadku region funkcjonalny i – zawsze – administracyjny, czyli po prostu województwo administracyjne.
Narastanie substancji politycznej „od dołu” wymaga ram administracyjnych w tym sensie, że niezbędne są struktury, w których życie polityczne będzie się kształtowało i znajdowało wyraz. Równocześnie widać,
że decentralizacja zadań administracyjnych zatrzymała się na niejednym
polu na szczeblu wojewódzkim (więc nie zaistniała), a to dlatego, że pewnych zadań struktury samorządowe – szczególnie gmin wiejskich i małych miast – nie są w stanie przejąć. Chodzi o zadania z zakresu zaspokajania zbiorowych potrzeb społeczności lokalnych, konstytucyjnie (art. 43
ust. 2) przypisane samorządowi terytorialnemu, takie jak choćby zadania
ochrony zdrowia, ochrony porządku publicznego i inne.
Rozważając formy ponadlokalne dla działalności samorządu terytorialnego
należy wyraźnie rozróżnić funkcje, jakie mają tu do spełnienia z jednej strony
związki i porozumienia komunalne (przewidziane w obowiązującej ustawie),
z drugiej zaś – struktury „regionalne”, takie jak powiat, będący instytucją o charakterze ustrojowym. Nie mają bowiem racji ci, którzy twierdzą, że powiaty (czy
jakkolwiek nazywać się będą te jednostki) ukształtują się „same”, jako wynik autentycznie tworzących się związków międzykomunalnych.
W Polsce – zarówno przed wojną, jak i w okresie rad narodowych – powiat
był szczeblem administracyjnym i kompetencji generalnej: można w uproszczeniu rzec, iż to wszystko, z czym gminy nie dawały sobie rady, właśnie w sferze
zaspokojenia potrzeb zbiorowych, usług publicznych, gospodarki komunalnej,
stawało się siłą faktu lub siłą prawa zadaniem powiatowym. Ta formuła należy
dziś jednak do przeszłości. Dziś w Europie przyjęto niemal wszędzie inną konstrukcję: między gminą i powiatem relacje mają charakter komplementarny,
czyli wzajemnie się uzupełniający. Zakres odpowiedzialności gminy oparty jest
54
na zasadzie bądź enumeracji zadań, bądź (jak u nas) na zasadzie klauzuli generalnej, powiat zaś ma inny zakres działania, również wyraźnie określony. Gmina ma zadania ABCDE a powiat FGHIJ. Nie ma więc konfliktów, w tym sensie, że każdy z tych podmiotów samorządowych ma odmienny zakres działania,
przy czym gmina – zgodnie z konstrukcją przyjętą w ustawie samorządowej
– miałaby ponadto prawo podejmować działania („zadania dobrowolne”) we
wszystkich innych dziedzinach zaspokojenia potrzeb zbiorowych, które nie zostały zastrzeżone do wyłączności innych organów czy podmiotów. Tak powiat
nie jest jednostką „wyższego” szczebla. Lecz zajmuje się innymi niż gmina sprawami, choć oczywiście – w ujęciu terytorialnym – obejmuje swym zasięgiem
działania kilka czy kilkanaście gmin.
Jak widać, chodziłoby tu o powiaty „ziemskie” – obejmujące swym zasięgiem
działania gminy wiejskie i miasteczka. Większe miasta („wydzielone z powiatu”
czy „stanowiące powiat miejski”) obejmowałyby swym zakresem działania zarówno zadania gminne, jak i zadania powiatów „ziemskich” W każdym przypadku
chodzi przecież o zadania komunalne (samorządowe) i większe miasta mogą je
wykonywać w naturalny sposób samodzielnie, już bez dodatkowej „czapki” powiatowej. W ten sposób wszystkie zadania komunalne znajdowałyby się w gestii
władz samorządowych – jednolitych w większych miastach i podzielonych na pozostałych terenach między gminy wiejskie i małomiasteczkowe oraz powiaty.
Do dyskusji jest sposób wyboru władz powiatowych: czy rada byłaby tu z wyboru pośredniego (składałaby się wtedy z delegatów gmin), czy pochodziłaby
z wyborów bezpośrednich. To tu właśnie, we władzach powiatowych, dochodziłoby do tworzenia się ponadlokalnych opcji politycznych, tak potrzebnych, gdy
– na następnym etapie – potrzebne byłyby silne środowiska polityczne dla regionów, o czym była mowa na wstępie.
Natomiast związki i porozumienia międzykomunalne to nie forma ustrojowa (jak powiat), lecz forma funkcjonalna – sposób współdziałania podmiotów
samorządu terytorialnego (gmin wiejskich i miejskich) w wykonywaniu ich zadań, bez przekazywania tych zadań na wyższe szczeble administracyjne wówczas,
gdy gmina ze względów finansowych czy organizacyjnych lub technicznych nie
jest sama w stanie sprostać określonemu problemowi. Nie jest przecież do pomyślenia, by np. wodociąg stał się sprawą powiatową tylko dlatego, że służy kilku gminom. A poza tym terytorialny zasięg wodociągu nie musi akurat zamykać
się w granicach powiatu i przy tym może być odmienny od innych, międzykomunalnych przedsięwzięć, jak choćby zaopatrzenie w energię cieplną czy zakład
utylizacji odpadów.
Dyskusja nad „powiatem” powinna toczyć się równolegle do rozważań regionalizacyjnych. Z punktu widzenia konkretnych sytuacji administracyjnych,
Powiat?
55
z punktu widzenia zaspokajania zbiorowych potrzeb społeczności lokalnych ta
dyskusja ma większe nawet znaczenie niż sprawa regionów. Przecież chodzi o to,
by wszystkie sprawy lokalne rozwiązywane były przez władze lokalne – samorządowe, a nie przez władze wyższe – wszystko jedno: regionalne czy centralne.
Chodzi zresztą nie tylko o usługi publiczne, komunalne itp., również o załatwianie indywidualnych spraw administracyjnych, z którymi naprawdę nie trzeba jeździć aż do wojewody, a które w całości powinny być załatwiane w I instancji
w gminie lub w pobliskim powiecie.
Dyskusja nad „powiatem” powinna mieć dwa etapy – pierwszy to wyspecyfikowanie zadań i kompetencji, przede wszystkim tych z obecnego szczebla wojewódzkiego i – być może – niektórych należących dziś do gmin, które (enumeratywnie) można by mu powierzyć. Drugi – sprawa ordynacji wyborczej i organizacji władz powiatowych. Oddzielną kwestią jest delimitacja terytorialna: zbyt
wiele szkody poczyniono przy okazji rejonów, by powtórzyć te błędy teraz. Tym
bardziej, że nie sposób mówić o granicach powiatów bez równoczesnego dyskutowania o zasięgu terytorialnym nowych województw (regionów).
Nie rozważam tu problematyki administracji rządowej. Jest to kwestia oddzielna i w dużym stopniu zależna od przyjętych rozwiązań dotyczących regionów
(województw)- ich charakteru administracyjnego i politycznego. Dla spraw powiatów nie ma ona żadnego znaczenia, jeżeli przyjmuje się koncepcję powiatu
w pełni samorządowego. Istota rzeczy polega na tym, by konsekwentnie, zgodnie
z przyjętymi od samego początku założeniami, budować ustrój komunalny. Do
tego potrzebne są samorządowe (a nie mieszane, samorządowo-rządowe) powiaty „ziemskie”. Łączenie w jednym organie funkcji rządowych i samorządowych
doprowadzi nas prędko do znanego z przeszłości stanu rzeczy: do przewagi administracji rządowej – jak przed wojną, lub do rad narodowych – jak w PRL.
Kolegia – administracyjne
„Wspólnota” z 13 lipca 1991 r. nr 28
W żadnym przypadku kolegia nie powinny mieć aspiracji do stania się częścią sądownictwa administracyjnego, ponieważ działają w zupełnie innej formule prawnej. Kolegium odwoławcze jest i powinno pozostać instancją administracyjną.
Kolegia odwoławcze powstały dość przypadkowo; gdy była pisana ustawa
o samorządzie terytorialnym, pojawił się problem zapewnienia dwuinstancyjności
w postępowaniu administracyjnym. Wobec braku drugiego szczebla samorządu
56
jedyną narzucającą się ewentualnością było ulokowanie instancji odwoławczej
w urzędzie wojewody. Podporządkowanie zaś instancyjne postępowania administracyjnego w sprawach własnych gminy wojewodzie oznaczałoby, że mając uprawnienia
reformacyjne wojewoda miałby wpływ na sposób wykonywania zadań administracyjnych gmin. Nie było również zgody ani ekspertów, ani komisji parlamentarnych na to,
aby dwuinstancyjność była pozorowana, tzn. by zamykała się w samej gminie. Dla
uniknięcia takich sytuacji wypracowano koncepcję kolegiów odwoławczych.
Tak więc powstały kolegia ulokowane przy sejmikach. Ich oceny mogą być
różne, w sumie jednak trzeba powiedzieć, że się sprawdziły, że wrosły w system
administracyjny. Oczywiście ich rola w toku instancji musi być i coraz częściej
jest inna niż ta, do której jesteśmy przyzwyczajeni z lat minionych w hierarchicznym systemie podporządkowania administracyjnego. Kolegium tym się charakteryzuje, i nie jest to jego wada, że nie reprezentuje żadnej woli politycznej. Nie
jest organem czy komórką jakiegokolwiek ciała publicznoprawnego, które by
w danych dziedzinach podległych orzecznictwu realizowało własną politykę.
Jest to bardzo ważne, ponieważ mamy do czynienia z odwołaniami od decyzji gminy, która w sferze spraw własnych ma wyłączne uprawnienia do realizowania swojej polityki. Rola zatem kolegium odwoławczego jest inna niż wojewody
wobec niegdysiejszego naczelnika gminy, ulokowanego w układzie podporządkowania. Raczej powinno ono – gdy trzeba – uchylać wadliwe decyzje I instancji, powstrzymując się od wydawania ich w ramach własnej kompetencji reformacyjnej.
Nie to jest jednak teraz problemem najważniejszym. Chodzi bowiem głównie o przyszłość tych kolegiów. Niewątpliwe jest ona związana z przyszłością
całej struktury samorządu terytorialnego. Wydaje mi się, że gdyby przyjęto
koncepcję powiatów samorządowych, jakiekolwiek by one były co do wielkości
i zakresu działania, to będą one w stosunku do gmin komplementarne, a nie
konkurencyjne, jeśli chodzi o zadania. Jeśli tak, to nie można zrezygnować
z kolegiów odwoławczych na rzecz instancyjnej roli powiatów wobec gmin, ponieważ będą to „szczeble” wyspecjalizowane w różnych sprawach. Powierzanie
powiatom uprawnień odwoławczych zatraciłoby równorzędność obu tych instytucji samorządowych, pojawią się konflikty, pewien rodzaj podporządkowania, dyrygowanie itd., a gminy utracą swą niezależność.
Uważam też, że kolegia utworzyły nowy w Polsce, ale bardzo dobry, typ trybunału administracyjnego, gdzie prowadzone jest postępowanie i następuje
rozstrzygnięcie w trybie administracyjnym. Moim zdaniem, powinny one pozostać przy tym trybie. Być może przyjdzie czas na ustawę o kolegiach odwoławczych, być może coś trzeba będzie jeszcze zmienić w kodeksie postępowania
administracyjnego, ale kolegia powinny pozostać trybunałem administracyjnym
jako druga instancja w indywidualnych sprawach samorządowych.
Kolegia – administracyjne
57
Warto zwrócić uwagę, że kiedy będą istniały i gminy, i powiaty, byłby to trybunał odwoławczy dla obu tych instytucji, mających różne kompetencje i zadania, wydających decyzje administracyjne, każda we własnym zakresie spraw.
Kolegia w obecnej postaci i w obecnej (mniej więcej) ilości, jeszcze stosunkowo
bliskie spraw lokalnych, wywodzące się z kadr miejscowych, powinny zachować
swą rolę, a od ich rozstrzygnięć powinna przysługiwać skarga do sądu administracyjnego. Dokładnie tak, jak jest dzisiaj.
Nie wiem, czy NSA w Warszawie ze swymi ośrodkami zamiejscowymi jest
strukturą wystarczającą. Być może, wobec rozszerzenia się zadań NSA przyjdzie kiedyś czas na jego rozbudowę, ale w żadnym przypadku kolegia nie powinny mieć aspiracji do stania się częścią sądownictwa administracyjnego, ponieważ działają w zupełnie innej formule prawnej. Podobieństwo kolegium do
sądu ze względu na niezawisłość jest pozorne; kolegium odwoławcze jest i powinno pozostać instancją administracyjną. Łączenie sądownictwa z administracją może spowodować powrót „starego” – zabraknie znów drugiej instancji w toku administracyjnym przy wydawaniu decyzji indywidualnych, a kolegia, które stałyby się sądami, zmieniłyby zupełnie swe pozycje i ostatecznie
zniknęłyby jako instytucja. Drugą instancją dla gmin stałyby się powiaty, a dla
odwołań od decyzji wydanych przez powiaty w I instancji trzeba by było tworzyć nowe kolegia.
Jestem jednoznacznie za utrzymaniem kolegiów odwoławczych jako II instancji administracyjnej w stosunku do wszystkich decyzji wydawanych we własnym
zakresie obecnie przez gminy, a w przyszłości również przez powiaty.
Przestrzeń gminy
Być może aktem prawnym porównywalnym z ustawą o samorządzie terytorialnym, gdy chodzi o skalę zmian w sposobach sprawowania władzy, będzie
ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. To jedna z podstawowych dziedzin zainteresowania samorządu.
Nowy układ organizacyjny i polityczny działa ciągle w starym systemie prawa
materialnego. Rodzi to konflikty między nowymi „teoretycznymi” uprawnieniami gmin a starymi przepisami prawnymi. W efekcie tej „nowości” nie widać. Projekt nowej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest próbą przełamania
dotychczasowych reguł gry.
58
Mówię o próbie, ponieważ sprawa jest niezmiernie trudna. Przez ponad
40 lat przestrzeń i jej zagospodarowanie było niewątpliwie jednym z głównych
obszarów działania państwa ponad głowami obywateli. W systemie jednolitej
władzy i własności państwowej oznaczało to traktowanie własności indywidualnej instrumentalnie; gwarancji obrony dla obywatela było bardzo mało. Od
pewnego czasu sytuacja się powoli zmienia. Nowy system zagospodarowania
przestrzennego zakłada – inaczej niż dotąd – że za wizję zagospodarowania
przestrzennego władza odpowiada. Dotąd planowanie przestrzenne było bez
zobowiązań. Dokonywano po prostu „słusznych” ustaleń i właściciel gruntu
na danym terenie nie mógł nic zrobić ze swoją własnością. Nawet jeżeli plan
przewidywał zagospodarowanie terenu w odległej przyszłości. Sprzedanie takiego terenu było praktycznie niewykonalne, a jednocześnie nie przysługiwało żadne odszkodowanie za to, że takim planem odjęto możliwość rozporządzania swoim gruntem.
Dotychczasowy system planowania przestrzennego był wielostopniowy.
Oznaczało to, że każdy szczebel władzy ustalał swoje decyzje, co na danym terenie będzie się działo. Było zatem wiele sprzeczności między planami.
Plany były niejasne w sensie prawnym. Zawierały i dokumentację, i rozważania historyczne, i pewne projekty; gdzieś między nimi były rozproszone rozstrzygnięcia decyzyjne. Bywało też tak, że nie bardzo było wiadomo, co w planie ma charakter decyzyjny, a co jest uzasadnieniem; co jest prognozą, a co
rozstrzygnięciem.
W sumie cały ten system prowadził do dość kłopotliwych sytuacji; z jednej
strony uniemożliwiał obywatelom wykonywanie praw własności, z drugiej sprawiał, że i władza nie była w stanie przedsiębrać prawidłowej gospodarki terenami, ani też prowadzić racjonalnej polityki przestrzennej – blokowała się własnym planem.
Projekt ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zapowiada przekreślenie tej praktyki. Nie będę go omawiał – publikowany w tym numerze „Wspólnoty” wymaga po prostu przeczytania. Chcę tylko zwrócić uwagę, że – jak
w bardzo wielu dziedzinach poddawanych obecnie nowym regulacjom – mamy
tu do czynienia ze szczególną płaszczyzną zmian, z koniecznością zmian we
własnej świadomości czytających i potem stosujących to prawo. Planiści przyzwyczaili się np. do tego, że kreślą wspaniałe wizje przyszłości nie licząc się
przy tym z obowiązującym prawem, najczęściej po prostu z braku wiedzy
o nim, że planują bez odniesienia do istniejącej struktury własności i bez jakiegokolwiek odniesienia do kosztów ich wizji. Dla nich sporządzenie planu według nowego systemu będzie na początku bardzo trudne: będą się musieli
uczyć od nowa warsztatu i odrzucić dotychczasowe nawyki planistyczne.
Przestrzeń gminy
59
Parlament będzie musiał zmienić wiele ustaw prawa działowego. W ustawach o ochronie środowiska czy gruntów rolnych i leśnych i wielu innych ustawodawca odwoływał się do planu jako drogi osiągania pewnych celów. Później
decyzja administracyjna była na podstawie tego, co uwzględniono (lub nie)
w planie. W tej ustawie powiada się odwrotnie: plan musi uwzględnić wymogi
ochrony środowiska, ale na takiej zasadzie, jak uwzględnienie tych wymogów
przewiduje się w ustawie o ochronie środowiska. Trzeba zatem zmienić tę ostatnią tak, by wynikały z niej pewne jednoznaczne standardy, ograniczenia, wymagania, które planista będzie musiał pod groźbą nieważności planu wprowadzić
do tego planu. Jak każdy akt prawa miejscowego, plan musi uwzględniać obowiązujące przepisy prawne – w tym sensie jest on aktem stosowania prawa.
Dalej – nie neguje się w tej ustawie konieczności planowania strategicznego, wielkoprzestrzennego. Zakłada się jednak, że jest tylko jeden dokument
obowiązujący w obrocie prawnym: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeśli coś się w nim nie znalazło – nie obowiązuje. Inaczej mówiąc,
ten projekt zmierza do stworzenia pewności obrotu prawnego.
Jednocześnie zmienia się treść i formuła planu. Tak jak jest na świecie, i u nas
plan nie może być zbiorem „opowieści dziwnej treści”. To, co ma obowiązywać,
musi być przez planistę, potem przez biuro prawne, zbudowane na kształt reguł,
norm obowiązującego na danym terenie zachowania. Jeśli ustawa zostanie
uchwalona w zaprezentowanej formie, stanie się ważnym źródłem prawa miejscowego, przepisów gminnych, których zasięg określi. W tym zakresie plan jest aktem stanowienia prawa – zakres tego nowego prawa „gminnego” wynika z samej
ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i może wynikać z innych ustaw działowych. Zatem to, co dotąd było w wielkiej książce pod nazwą „plan zagospodarowania przestrzennego”, będzie musiało być przebudowane na konkretne reguły, przepisy prawne dotyczące określonych obszarów czy części gminy.
Projekt nie zawiera zasady planowania obowiązkowego. Planu może więc
nie być. Musi on zaistnieć tylko w określonych przypadkach. Wtedy mianowicie,
gdy przewiduje się realizację przedsięwzięć o charakterze użyteczności publicznej oraz wtedy, gdy pewne przedsięwzięcia wynikają ze szczebla ponadgminnego. Także wtedy, gdy o jego potrzebie stanowi ustawa szczególna.
Gmina może więc działać bez planu. Teoretycznie to może jest łatwiejsze,
ale działając bez planu gmina nie będzie mogła wykorzystywać instrumentów
polityki przestrzennej przewidzianych w tej ustawie. Stymuluje więc ona niejako
sporządzanie planów.
Również różnego rodzaju inwestycje rządowe czy wojewódzkie wymagają
sporządzenia planu, nie mogą jednak być do niego arbitralnie wprowadzane.
Planowanie przestrzenne i dbałość o stan zagospodarowania przestrzeni mają
60
należeć do zadań własnych gminy. Zatem, gdy władza rządowa chce wprowadzić
jakieś przedsięwzięcie do planu miejscowego, musi przeprowadzić z gminą negocjacje, czasami trudne i czasami kosztowne, bo za pewne ustępstwa trzeba będzie gminie po prostu zapłacić.
Jest w projekcie przepis, który każe negocjować. Z drugiej strony gmina, która godzi się na inwestycję niezatwierdzoną przez władzę centralną i niemającą
gwarancji finansowych, wprowadza ją do planu na własne ryzyko. Projekt ustawy
wiąże więc skutki prawne z negocjacjami wtedy, gdy ze strony rządowej istnieje
„potwierdzona” wola wprowadzenia inwestycji. Jest też przepis, który pozwala
Radzie Ministrów, w drodze uchwały publikowanej w Monitorze Polskim, przeciąć niedające rezultatów negocjacje i zadecydować o realizacji inwestycji w określonym miejscu. Jest to praktycznie jedyny przewidziany w projekcie środek wyzucia gminy z prawa do decydowania o własnym terenie, jeśli się oczywiście pominie rozstrzygnięcia ustawowe o powszechnym zakresie obowiązywania.
Jednocześnie – co jest niezmiernie istotne w tym projekcie – planowanie przestrzenne staje się w pełni prawnie wymagalne; gmina ponosi pełną odpowiedzialność za to, co w tym planie ustaliła. Jeżeli inwestor będzie działał zgodnie z planem, to zmiana planu może pociągać za sobą konieczność odszkodowania na jego
rzecz. Plan jest dokumentem publicznym i aktem przyrzeczenia publicznego.
Zmienia się także cała sfera postępowania lokalizacyjnego. Do tej pory decyzja lokalizacyjna blokowała teren. Ten projekt likwiduje dotychczasową procedurę lokalizacyjną i wprowadza na to miejsce nową instytucję – decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta określa, ustala dla
konkretnego przedsięwzięcia warunki określone w samym planie i w przepisach
szczegółowych. I nic więcej – co nie jest planem i prawem zakazane, jest dozwolone. Przewiduje się, że decyzję tak wydać można dla wielu podmiotów – kto
pierwszy uzyska prawo do terenu, ten będzie mógł swój projekt realizować. Są
to zasady gospodarki rynkowej. Nie ma pierwszeństwa wynikającego z przywilejów, układów itp. Nieco inaczej wygląda sprawa wtedy, gdy inwestycja ma
mieć charakter publiczny, ale to przypadek szczególny.
Podkreślmy jeszcze raz: projekt tej ustawy nie jest retuszem stanu dotychczasowego; to zupełnie nowe postawienie sprawy. Być może będzie on wymagał jeszcze wielu poprawek szczegółowych, ale nie one są istotne. Istotna jest
opcja generalna – gospodarowanie w przestrzeni przestaje być polem woluntaryzmu państwowego. Musi to być gospodarowanie odpowiedzialne, z którym
wiążą się skutki prawne. Z drugiej strony plan zagospodarowania przestrzennego musi być instrumentem aktywnej polityki przestrzennej, pozwalać na realizację celów komunalnych dla dobra wspólnoty i ogólnopaństwowych o charakterze publicznym.
Przestrzeń gminy
61
Wejście ustawy w życie nie będzie jeszcze rewolucją. Obecne plany będą
mogły jeszcze przez trzy lata obowiązywać, ale wszystkie zmiany do tych planów
już muszą być przeprowadzane w nowym trybie. Chodzi o to, aby gminy z dobrodziejstw ustawy mogły nauczyć się korzystać. Ta nauka potrzebna jest czterem
środowiskom, grupom ludzi: zarządom gmin, radnym, urzędnikom gmin i planistom. A piąta grupa to obywatele; zarówno właściciele gruntów, członkowie
wspólnoty czyli mieszkańcy, jak i inwestorzy.
Wał Pomorski
„Wspólnota” z 14 września 1991 r. nr 37
Zdarzyło się to – jak wskazuje tytuł – na Pomorzu, a konkretnie w Kołobrzegu.
Była godzina druga czterdzieści w nocy, a właściwie nad ranem, na wymarłym zupełnie skrzyżowaniu ulic Dworcowej i Kniewskiego. Zostałem tam
zatrzymany przez patrol policyjny i ukarany mandatem w wysokości 50 tys.
złotych za przejście przez to skrzyżowanie w sposób niedozwolony.
Uważam, że jest to temat na felieton, bo łączy się z naszą, samorządową
problematyką, z kwestią policji lokalnej, z kwestią odpowiedzialności władzy
za funkcjonariuszy i z relacją zwrotną – stosunku obywateli do władzy.
Podkreślam więc – była druga czterdzieści w nocy. W całej okolicy nie było
nikogo. Kołobrzeg spał. Jest faktem, że przeszedłem, a właściwie przeszliśmy, bo
byliśmy we dwoje, przez skrzyżowanie na skos, wchodząc wprost na patrol policji, który zresztą był z daleka widoczny. Nie przyszło nam to do głowy, że o tej
godzinie może to być potraktowane jako poważne przestępstwo drogowe.
Sprawa ma kilka aspektów, które próbowałem przedyskutować z panem policjantem, ale bez skutku. Po pierwsze, rzeczywiście popełniłem wykroczenie
drogowe. Nie czuję się jednak specjalnie winny, bo przecież nie stworzyłem żadnego zagrożenia dla kogokolwiek ani nie zakłóciłem porządku publicznego.
Uważam więc, że nastąpiło ewidentne nadużycie władzy. Nie skorzystano z przepisów kodeksu wykroczeń, które karę i jej wysokość nakazują łączyć z charakterem wykroczenia. Nie udzielono mi upomnienia, które przyjąłbym z pokorą,
choć śmiejąc się w duchu. Po wtóre – ponadto wszakże nie byłem sam. Zastosowano zatem zasadę odpowiedzialności wybiórczej. Ja zapłaciłem mandat, pani,
z którą byłem, nie została ukarana, chociaż popełniła tę samą zbrodnię. W ten
sposób została naruszona podstawowa zasada konstytucyjna równości wobec
prawa, w tym wypadku „równości negatywnej”. Ta zasada, przewidziana również
62
w Paktach Praw Człowieka, tak mocno podkreślana w wystąpieniach Rzecznika
Praw Obywatelskich i przestrzegana przez sądy, jakoś nie znajduje uznania
w oczach niektórych policjantów w Kołobrzegu.
Zastanawiałem się później, z jakiego powodu zostałem tak surowo potraktowany przez organa porządku publicznego w Kołobrzegu. Wymyśliłem kilka
możliwych odpowiedzi. Pierwsza, że to miasto Kołobrzeg usiłuje podreperować
swój budżet. Potem jednak stwierdziłem, że na mandacie kredytowym jest pieczątka Urzędu Wojewódzkiego w Koszalinie. Wychodzi więc na to, że reperuję
budżet państwa.
Druga odpowiedź: pomyślałem sobie, że być może byłem praktyczną pomocą dydaktyczną w procesie szkolenia policji, bowiem patrol był dwuosobowy
i oprócz owego głównego obrońcy porządku publicznego, pana sierżanta J., numer służbowy 1701743, był młodziutki policjant, który jak sądzę uczył się swego
zawodu. Wydaje się, że będzie bardzo dobrze nauczony, w jakich sytuacjach i na
jakich zasadach udziela się mandatów.
Jednocześnie zastanowiła mnie wysokość kary. 50 tys. zł kosztowało mnie
przejście przez puste skrzyżowanie w nocy w Kołobrzegu. To prawie dniówka
mojego profesorskiego uposażenia. Niefrasobliwy pan J. na tyle po prostu mnie
wycenił, na oko, oczywiście bez żadnego uzasadnienia. Dał mi przy tym – muszę
przyznać – rozwiązanie alternatywne. Zaproponował mianowicie skierowanie
wniosku do kolegium zamiast mandatu. Nie przyjąłem tej miłej propozycji. Nie
mogę jej też traktować jako groźby karanej, ale jest zupełnie zrozumiałe, że jeżeli ma się do czynienia z turystą, który przyjechał do Kołobrzegu z dość daleka,
to można mu wlepić dowolny mandat, ponieważ na pewno nie będzie chciał jeździć powtórnie kilkaset kilometrów tylko po to, żeby stawić się na kolegium,
gdzie i tak prawdopodobnie się nie wybroni, a nawet gdyby tak się stało, to nikt
mu nie zwróci kosztów podróży, hotelu itd.
Być może zatem wraca nowe: być może ten sposób działania jest odbiciem
naszych obaw, które nieraz były we „Wspólnocie” publikowane, że policja lokalna w rękach policji państwowej jest instrumentem realizacji innych celów, niż zakłada sobie miejska wspólnota. Byłem w Kołobrzegu turystycznie. Było mi miło,
wesoło. Przeszedłem w nocy środkiem pustego skrzyżowania. Więcej do Kołobrzegu nie pojadę.
PS.
W tym samym czasie, kiedy pan sierżant z namaszczeniem wykonywał swoje
czynności służbowe na rogu ulicy Dworcowej, akurat skończył się dancing w hotelu „Skanpol”. Na schody wyleciał pijany jegomość, wrzeszcząc tzw. słowami
Wał Pomorski
63
niecenzuralnymi. Zahamował twarzą na ostatnim schodku, gdzie następnie zwrócił część kolacji, która mu wyraźnie zaszkodziła w tym upale. Nie zainteresowało
to wydarzenie patrolu policji i pana Jasińskiego. Do 50 tys. zł jestem skłonny dołożyć jeszcze złotówkę na reedukację policjantów. Proszę o podanie konta.
Z powiatem trzeba się spieszyć
Z Michałem Kuleszą rozmawia Janusz Składowski
– W sprawie powiatów już padają i będą padać pytania trudne, zadawane nie tylko przez entuzjastów tego pomysłu. Przeciwnicy zapytają na
przykład, czy wysunięcie dziś, w półtora roku po wyborach, koncepcji
utworzenia powiatów oznacza przyznanie, że reforma samorządowa poniosła klęskę lub jej autorzy popełnili błędy?
– Problem jest postawiony na głowie. Nie jest to bynajmniej ani klęska, ani
błąd. O tym, że będą powiaty, było wiadomo od samego początku tworzenia
ustawy samorządowej, a przedtem przy Okrągłym Stole. Tyle tylko, że kiedy była pisana ustawa samorządowa, wszelkie budowanie struktur innych niż minimalne, byłoby swoistym zamachem na suwerenność decyzyjną społeczeństwa.
Wówczas bowiem, w roku 1989 i potem na początku 1990, kiedy ustawa powstawała, nie było jeszcze żadnych programów w tej sprawie, żadnej „ideologii państwowej”, żadnych grup nawet, które by ją formułowały i partii, które by ją popierały lub zwalczały – zasadę konstrukcji wewnętrznej państwa.
Dwie natomiast rzeczy były jasne i do nich tylko ograniczył się ustawodawca – nie mógł i nie chciał zrobić więcej: że jest interes ogólnopaństwowy,
którego reprezentantem jest Sejm, rząd, administracja rządowa i interes lokalny, którego wyrazicielem jest gmina. Cały mechanizm zarządu publicznego rozpięto wówczas na tych dwóch biegunach: organach państwa i organach
gminy. To był minimalny zakres reformy, który można i trzeba było przeprowadzić. Cała polityczna struktura państwowa, a więc organy przedstawicielskie na jakimkolwiek szczeblu, nie mogą być przecież ot tak narzucone czy
nadane obywatelom. Zatem musi upłynąć – nie wiem nawet, czy już upłynął,
obawiam się, że jeszcze nie, chociaż dyskutować już można i trzeba – pewien
czas, w którym wytworzyć się miały lokalne elity polityczne. One już zaczynają istnieć. Nie można budować systemu władz politycznych bez elit, bo to jest
klęska każdego systemu.
64
Tak więc gmina i tylko gmina musiała być punktem wyjścia. Nie wszędzie, co
prawda, ten proces powstawania elit przebiega zadowalająco, ale on zachodzi.
Ludzie zaczynają dostrzegać, że mają udział w sprawowaniu władztwa publicznego. A jednocześnie zaczynają widzieć, że mała gmina nie jest w stanie unieść
– z powodów ekonomicznych, organizacyjnych i kadrowych itd. – ciężaru wszystkich lokalnych zadań publicznych.
Całkowicie więc jednoznacznie oponuję przeciwko tezie, że wprowadzenie
powiatu to jakakolwiek porażka. Być może reforma samorządowa sama z siebie
nie jest zbyt udana, ale to zupełnie inny temat, który przede wszystkim dotyczy
kondycji naszego prawa w ogóle i finansów publicznych. Natomiast na powiat
czas powoli przychodzi. Może nawet nie tak powoli, bo brak powiatu stanowi barierę w innych rozlicznych przekształceniach państwa.
– Często są opinie, że reforma samorządowa była przeprowadzona
bez wyobrażenia o przyszłych strukturach organizacyjnych państwa,
a więc na ślepo.
– Byłem przy tym, robiłem to. Moja w tej chwili wypowiedź jest więc relacją z pierwszej ręki. Owszem, nie było jednoznacznego poglądu, jak będzie wyglądała struktura środka, ale właśnie dlatego, że tego poglądu ustawodawca
wówczas nie miał prawa mieć, bo to sprawa społecznej debaty politycznej, która dopiero dziś się toczy: czy mają być regiony i jakie, co z powiatem i starostą
itd. Ukształtowanie struktur państwa na dziesięciolecia czy dłużej to sprawa
wielkiej rangi politycznej. Raz jeszcze powtarzam: tego typu sprawy nie powinny być wówczas rozstrzygnięte. Z całą więc świadomością zbudowano układ
dwubiegunowy – gminy i państwa – i ze świadomością, że przyjdzie czas, kiedy
trzeba będzie wypełniać środek. Nikt nie miał najmniejszych wątpliwości, że
obecny układ wojewódzki jest zły i że będzie musiał być zmieniony. Sam zresztą pisałem, m.in. we „Wspólnocie”, że sprawa wyższego szczebla samorządu terytorialnego jest bardzo pilna. Ograniczeniem co do tempa jest tylko rozwój
świadomości tych, których to dotyczy.
– Chyba nie tylko. Reformę samorządową przeprowadzono w wielkim
pośpiechu i bez należytego przygotowania przede wszystkim ze względów
politycznych, dla możliwie szybkiego przejęcia władzy na szczeblu lokalnym, a także dla realizacji od dawna głoszonego hasła Polski samorządnej. Rzecz się już dokonała. Jakie są dzisiaj powody do pośpiechu z tworzeniem tego drugiego szczebla?
– W grudniu 1989 r. istniał problem kolejności działań: czy zrobić szybko
wybory do rad narodowych co też dawało przejęcie władzy, ale w ramach starych
struktur i starego porządku prawnego, który jakoś tam funkcjonował, czy też
przeprowadzać – również szybko – wybory już do samorządu i dopiero potem
65
zmieniać całą resztę. Rozeszły się dwie racje: techniczno-legislacyjna i polityczna. Wygrała racja polityczna, ponieważ działacze komitetów obywatelskich stanowczo sprzeciwiali się próbom wtłoczenia ich do rad narodowych.
Reforma samorządowa to nie zmiana jednej ustawy, lecz całego systemu
prawa. Z mojego punktu widzenia było obojętne, co będzie najpierw: reforma
strukturalna czy prawa materialnego, ponieważ wykonanie ich jednocześnie
i tak nie było w żadnym razie możliwe. Dlatego uważam, że ówczesna decyzja,
aby stwarzać fakty dokonane – polityczne, ustawodawcze i konstytucyjne – była słuszna, niezależnie od tego, z jakimi trudnościami, przede wszystkim finansowymi, ale i prawnymi, ten samorząd terytorialny dziś się boryka. Dzięki tej
decyzji powstał nowy układ, który ma już trudności nowego typu, jakoś jednak
zmierzając do ich eliminacji.
Po co – pyta pan – pośpiech z powiatami? Pytanie zasadne. Oto odpowiedź
w punktach, bez uwzględnienia ważności racji:
Pierwszy powód, dziś błahy, chociaż istotny pół roku temu, to fakt, że okazało się – co było do przewidzenia – iż rejony są bardzo agresywną formą administracji rządowej i przeszkadzają gminom. W grudniu ubiegłego roku powstał ogromny ruch przeciw rejonom i na rzecz zmiany ustawy kompetencyjnej, której nowelizacja jest prawie gotowa. Minęło ponad pół roku i likwidacja rejonów dziś oznaczałaby wypłacenie 300 miliardów ludziom w nich pracującym tytułem odpraw, po
to, aby ich za jakiś czas szukać do zatrudnienia w powiatach. W sytuacji biednego
państwa byłoby to niewskazane. A jednocześnie bardzo wiele zadań obecnych rejonów nie powinno przejść do gmin. Choćby administracja geodezyjna.
– W wielu przypadkach jednak już przeszło.
– Niestety, ale to konsekwencje wprowadzenia rejonów bez szerszej perspektywy przekształceń ustrojowych. Powód drugi. Zatrzymał się w bardzo wielu miejscach i dziedzinach proces komunalizacji, ponieważ nie ma komu przekazać pewnych obiektów i zadań. Gminy są za małe na ich przejęcie. Chodzi o szpitale,
szkoły ponadpodstawowe i wiele innych. A są to sprawy klasycznie samorządowe.
Póki nie będzie ich komu przekazać, nie nastąpi dopełnienie procesu komunalizacji, czyli przejęcie pewnych dziedzin zarządu publicznego w gestię samorządu
terytorialnego. Nie wszystko załatwią związki międzykomunalne i porozumienia,
ponieważ są to tylko układy funkcjonalne, a powiaty to układ ustrojowy. Błędem
było mniemanie niektórych, że powiaty będzie można tworzyć „na tle” spontanicznie powstałych związków gmin. Była to naiwność i dziś wszyscy to przyznają.
Trzeci argument: uważam, że jest potrzebna reforma Polski wojewódzkiej
w kierunku istotnego powiększenia województw. Pomijając problem ich charakteru i nazwy, sama ich wielkość będzie wymagała szczebla pośredniego, a więc
powiatów. Inaczej mówiąc, bez powiatów nie ma mowy o regionalizacji.
66
Sprawa ostatnia i nie najmniej ważna: dokonuje się obecnie ukształtowanie
nie tylko nowych elit politycznych w gminach, ale również budowanie nowego ładu społecznego, gospodarczego i przestrzennego gminy, mikroregionu czy regionu. Nie może być tak, że będzie się to działo w jakiejś próżni, którą dopiero
kiedyś tam wypełnią owe powiaty czy regiony. Polska ma narastać od dołu. Nie
budujemy regionów ani elit politycznych bez powiatu.
Są to, moim zdaniem, argumenty całkowicie potwierdzające tezę, że trzeba
się spieszyć,
– Na tym tle wyłania się pytanie następne: czy ktokolwiek rzetelnie
zbadał funkcjonowanie obecnej struktury organizacyjnej państwa, aby na
tej podstawie móc wyciągnąć wnioski co do przyszłych rozwiązań? Czy też
są to tylko propozycje oparte na tym, że w określonych gremiach wypowiada się opinie, że stan obecny jest zły?
– Na to pytanie nie umiem wprost odpowiedzieć. Mogę jednak skierować do
pani prof. Wysockiej, która jest szefem jednego z podzespołów w zespole pana
Sulimierskiego, zajmującego się w URM sprawami regionalizacji. Zgromadziła
ona kolosalny materiał analityczny zarówno co do stanu obecnego, co do postulatów, jak i co do prac w tej dziedzinie prowadzonych. Ja też nie jestem zwolennikiem opierania poważnych przekształceń i reform na zdrowym rozsądku czy
tzw. powszechnej opinii, ale jedno wiem na pewno: w Polsce powiat zakodowany
jest genetycznie i nie jest to żaden mistycyzm administracyjny. Po prostu Polska
jest dużym krajem, różnorodne względy – historyczne, społeczne, geograficzne,
komunikacyjne psychologiczne itd. – powodują, że powiaty zlikwidowane 16 lat
temu, na różnych zasadach i przy różnych nazwach i ujęciach i tak uporczywie się
odtwarzają przez cały ten czas i nie ma na to silnych. Czy mamy z tym walczyć?
– Sceptyk czy oponent powiedziałby, że nie na tym problem polega.
Tylko półtora roku, a właściwie nawet krócej, istnieje nowa rzeczywistość
samorządowa. Czy nie należałoby zostawić jeszcze trochę czasu, bez hamowania nawet tego procesu odtwarzania się powiatów, dla uzyskania
lepszej klarowności sytuacji?
– To inny problem. Opcje co do skali i kształtu powiatu są bardzo dokładne. Wnioski z badań są dość jednoznaczne. Chodzi natomiast, mówiąc krótko
o to, że obecna struktura wojewódzko-rejonowa przecina pewne naturalne
więzi skali powiatowej. Nic się tu nowego nie wytworzy, poza utrwaleniem
sztucznych granic. A po drugie, widziałem niedawno mapę regionów Europy
– największych jednostek administracyjnych w każdym z krajów. Nasze skarlałe województwa są najmniejszymi jednostkami tego typu, może jeszcze podobne są w niektórych krajach Europy Wschodniej. Przymiarki do regionalizacji
w Polsce mieszczą się więc w naturalnej dziś w Europie tendencji. Decentralizacja
67
regionalna władztwa centralnego jest obecnie oczywista i nie wymaga szczególnych uzasadnień. Do tego potrzebne są powiaty, mocne więzami tradycji historycznej, gospodarki itd., których granice obecnych województw i regionów ciągle jeszcze nie zdołały zamazać.
– Kolejny problem z cyklu wiedza czy wyczucie: czy ktokolwiek obliczył,
chociaż prowizorycznie, koszt całej operacji powiatowej oraz koszt utrzymania powiatów już funkcjonujących, w stosunku do kosztów obecnych
rozwiązań?
– Nie wiem. Trzeba pytać w URM, gdzie prawdopodobnie takie oceny kosztów są robione. Sądzę jednak, że to będzie droga reforma. Śmieszne byłoby oczekiwanie, że będzie tania. Jest to jednak ten sam problem, przed którym od początku reformy stoimy. Nie ma pieniędzy na wiele rzeczy, ale czy to znaczy, że mamy
nic nie robić, utrwalać tym samym dotychczasowy układ, który jest ewidentnie zły,
który przeszkadza i uniemożliwia przebudowę innych ogniw struktury państwowej? Ba, utrudnia ustawodawstwo, bo brak zdefiniowanego układu władzy publicznej praktycznie uniemożliwia dystrybucję kompetencji w nowych ustawach;
w trakcie prac nad projektem ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym były np.
pytania o planowanie regionalne. A jak to urządzić w warunkach, kiedy nie ma politycznej władzy regionalnej. W tej sytuacji może istnieć tylko planowanie rządowe
szczebla terenowego. A to z kolei oznacza piorunującą centralizację. Do tego nie
można dopuścić. Potrzebna jest więc polityczna władza powiatowa a potem regionalna, jeśli chcemy odejść od centralnego systemu sterowania.
– Jeśli ta reforma ma być tak droga, to czy kraj na nią stać?
– Można oczywiście odpowiedzieć, że nas nie stać, tak jak i na wiele innych
rzeczy: policję, służbę celną, różne policje administracyjne, ekologię. Nie możemy
jednak znaleźć się zbyt daleko od pewnych standardów europejskich. Administracja to forma obsługi życia publicznego. Taka czy inna, ona jest i tak potrzebna. Nie
można np. pozwalać sobie na to, że z braku właściwych służb podatkowych czy celnych budżet państwa traci olbrzymie sumy. A więc rozbudowa i opłacanie tych
służb jest czymś koniecznym. To samo dotyczy reform struktur organizacyjnych
państwa – ich koszt jest normalnym kosztem funkcjonowania państwa.
– Z pewnych sygnałów można sądzić, że nie jest wykluczony opór
gmin wobec zamysłu utworzenia powiatów. Będą się one obawiały okrojenia swego zakresu władztwa czy majątku, będą zaniepokojone perspektywą dominacji powiatu nad gminą.
– Problem polega na tym, że gminy bronią dzisiaj – słusznie zresztą – swego skrawka suwerenności. Boją się więc wszystkich wyższych szczebli, które tę
suwerenność mogłyby ograniczyć. Proponowana koncepcja jest jednak taka, żeby powiaty i gminy były komplementarne i niezależne. Nie przewiduje się więc
68
bezpośredniego podporządkowania gminy powiatowi. Mają to być jednostki
działające na tym samym terenie, ale niejako równolegle, obok siebie, w odrębnych zakresach zadań i kompetencji. Nawet nadzór – moim zdaniem – nad gminą nie powinien być sprawowany przez powiat; to wojewoda nadzorowały i gminę, i powiat. Odwołania od decyzji administracyjnych też – z obu tych szczebli
– powinny być rozpatrywane przez kolegia odwoławcze. A w ogóle – większość
zadań i kompetencji powiatowych powinna pochodzić z dotychczasowego zakresu działania administracji rządowej (województw i rejonów), a nie z gmin.
– Wreszcie możliwy jest opór ze strony społeczeństwa. Konstrukcja
powiatu, a zwłaszcza starosty, przechowywana w tradycjach rodzinnych
od czasów przedwojennych, nie zawsze budzi pozytywne skojarzenia. Ponadto niektórzy mogą odbierać tworzenie powiatów jako tworzenie synekur dla kolejnych grup elit politycznych.
– Można i tak rzecz odbierać. Można głosić, że należałoby również zlikwidować inne synekury, rady gmin, sejmiki a także parlament. To dosyć miałki argument. Alternatywą jest oparcie państwa na azjatyckiej zasadzie, że urzędnik
jest najważniejszy, aby mu tylko dobrze zapłacić. Tylko że ten czas minął. I w Polsce przedwojennej i powojennej, i w innych krajach przyjęto zasadę funkcjonowania administracji publicznej opartej na czynniku obywatelskim. A złe skojarzenia ze starostą są łatwe do ominięcia – wystarczy wymyślić inną nazwę, oby
dobrą. Mnie zresztą starosta źle się kojarzy.
– Warunkiem dobrego funkcjonowania samorządu terytorialnego jest
rozpowszechniona świadomość samorządowa wśród obywateli. Frekwencja wyborcza nie potwierdza takiego rozpowszechnienia. Ta świadomość
dotarła do wąskich grup ludzi. Obywatelowi jest dokładnie wszystko jedno, kto go załatwia i kto dba o tzw. zbiorowe potrzeby. On chce być sprawnie załatwiony i mieć to, co mu gwarantuje konstytucja.
– Jako państwo musimy mieć sprawny mechanizm rządzenia. I nie jest obojętne, jaki ten mechanizm będzie. Ktoś musi decydować, czy będzie budowany
most, czy przychodnia zdrowia, podatki mniejsze czy większe. Takie decyzje muszą być w rękach przedstawicielstw politycznych, a nie biurokratycznych. A teza,
że obywatelowi jest obojętne, obezwładnia w każdej dyskusji, on przecież jednak
chce, aby było dobrze i sprawnie, nie interesując się, jak to osiągnąć. Ci, którzy
takie poglądy wyznają, nie są w stanie odpowiadać na wyzwania rzeczywistości
dnia dzisiejszego, nie rozumieją oni mechanizmów funkcjonowania państwa.
Jest takich ludzi może nawet sporo. Gdyby przystać na taki stan rzeczy, należałoby zaprzestać wszelkich reform, nie robić teraz wyborów parlamentarnych, bo
ludzie nie rozróżniają programów partyjnych itd. Czy mamy czekać, aż się tego
nauczą? I utrwalać stan dotychczasowy?
69
– To są dwie różne sytuacje, ponieważ szanse uczenia się samorządności już mają – w gminach.
– Nie są to szanse pełne – duża część spraw, z natury swej samorządowych,
dalej jest w gestii władzy centralnej. Będzie tak, dopóki nie powstanie ten nasz
drugi szczebel. Notabene, tylko na terenach poza dużymi miastami, bo te już są
w stanie objąć wszystko – i to co „gminne”, i to co „powiatowe”. Chodzi więc
także o dowartościowanie układu komunalnego i zakończenie wreszcie tego
fragmentu reformy tak, aby można było ewentualnie przystąpić do przekształcenia układu wojewódzkiego. To zaś jest dużo trudniejsze, bo będzie się wiązało
z wielkimi zmianami w zarządzaniu w układzie centralnym.
Co dalej z samorządem?
Nie są odosobnione opinie, że samorząd był skazany na ułomność już od
swych narodzin. Uzasadnia się, że niedoskonałość tej instytucji jest konsekwencją przesłanek jej wprowadzania: „genetyczna ułomność” rozwiązań legislacyjnych w sferze samorządu terytorialnego miałaby się brać stąd, że nie
autentyczna potrzeba demokratyzacji życia publicznego i polepszenia warunków funkcjonowania gospodarki komunalnej lecz – po prostu – dążność do
przejęcia władzy i złamania dotychczasowego monopolu kadrowego w sferze
zarządu terenowego była podstawowym celem reformy.
Cel ten – powiada się – został w dużym stopniu osiągnięty, a ponieważ
o nic innego nie chodziło, reforma nie jest już kontynuowana. Stąd też nikłe
zainteresowanie problematyką samorządu terytorialnego ze strony partii politycznych w trakcie ostatniej kampanii wyborczej, stąd również podnoszące się
tu i ówdzie głosy, że samorząd terytorialny „nie sprawdza się”, zapowiadające
powrót do centralizacji.
Logika i poprawność tego rozumowania jest pozorna. Istotne są fakty – a samorząd terytorialny stał się w Polsce faktem społecznym, cokolwiek się o nim
powie złego czy dobrego, od strony ustrojowej czy ekonomicznej, politycznej czy
perspektyw rozwojowych. Stał się on również elementem ładu europejskiego.
Idea samorządności terytorialnej jest od dawna utrwalona i okrzepła na naszym
kontynencie i nie tylko, tak więc i Polska – jako członek wspólnoty międzynarodowej – musi instytucję samorządu terytorialnego umacniać i rozwijać. Jedną
z konsekwencji naszej przynależności do Rady Europy jest konieczna zgodność
70
polskiego ustawodawstwa samorządowego z Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego; co do samej ustawy o samorządzie terytorialnym, zostało to dopilnowane i skrupulatnie sprawdzone przez Konferencję Władz Lokalnych i Regionalnych Rady Europy, jeszcze w lutym 1990 r. Zresztą, póki co, nie wymyślono
dotąd lepszej, bardziej sprawnej i efektywnej, a przy tym bliższej mieszkańcom
formy zarządu lokalnego, niż poprzez samorząd terytorialny.
Natomiast co do postawy obecnych partii politycznych – jestem przeciwnikiem przykładania dzisiejszych kryteriów do wydarzeń przeszłych (czy odwrotnie). W tamtym czasie, gdy tworzone były podwaliny samorządności terytorialnej, miano na względzie oba podstawowe cele: wprowadzić samorząd terytorialny o określonych wartościach i równocześnie spowodować, by do historii odszedł
ówcześnie funkcjonujący system władzy lokalnej, wraz z ludźmi, mechanizmami
zarządzania, tamtymi zależnościami i całą resztą – związaną z tym otoczką instytucjonalną i obyczajową.
Etapy
Faktycznym twórcą polskiego modelu samorządu była bardzo nieliczna grupa osób, pracująca nad tymi zagadnieniami od wielu lat, a potem zasiadająca
przy Okrągłym Stole. I warto przypomnieć, że jedynie przy „stoliku samorządowym” nie doszło do żadnych uzgodnień ze stroną partyjno-rządową. Efektem
był tylko rozbudowany protokół rozbieżności, uroczyście podpisany przez obie
strony, w którym zawarliśmy wszystkie te zasady, które następnie legły u podstaw ustawy z 8 marca 1990 r. Bo właśnie reforma władzy lokalnej była pierwszą
całościową reformą państwa po wyborach czerwcowych 1989 r., dokonana mimo, a raczej – wbrew ustaleniom Okrągłego Stołu.
Ale też trzeba przy tym wskazać na kilka etapów powstawania samorządu. Pierwszy, o którym była już mowa, zamyka się datą 8 marca 1990 r., kiedy
pracami sterowała wąska grupa ludzi mająca jasną koncepcję założonych
zmian. Za końcową datę drugiego etapu przyjąć można dzień wyborów samorządowych. W tym czasie powstawały uzupełniające, w stosunku do ustawy samorządowej, rozwiązania legislacyjne, już z udziałem bardzo wielu ośrodków
decyzyjnych, w szczególności resortowych, które nie zawsze dokładnie zdawały sobie sprawę z tego, co współtworzą i co chcą osiągnąć (vide – ustawa kompetencyjna). Inna rzecz, że i sytuacja była wówczas bardzo niejasna. Ów brak
pełnej świadomości co do istoty samorządu terytorialnego i jego roli w wykonywaniu zadań zarządu publicznego daje się zresztą odczuć wyraźnie i dziś
jeszcze, przy pracach nad kształtem różnych dziedzin administracyjnego prawa materialnego.
71
Wybory komunalne rozpoczęły trzeci okres, powstały bowiem w ich wyniku
nowe, liczące się ośrodki opiniotwórcze: rady gmin, lokalne środowiska samorządowe, sejmiki. Na miejsce jednego ośrodka inicjatywnego z okresu początkowego pojawiało się kilka ośrodków działających równolegle, lecz w sposób nieskoordynowany: komisje samorządu terytorialnego obu izb parlamentu, biuro
pełnomocnika rządu w URM, potem Krajowy Sejmik Samorządu Terytorialnego, Związek Miast Polskich i inne organizacje, wreszcie – wydzielone biuro
w Kancelarii Prezydenta. Okazało się nagle, że na polskiej mapie instytucjonalnej jest kilka miejsc, które aspirują do roli wiodącej w sferze samorządu terytorialnego. Ale jednocześnie zabrakło osoby, instytucji czy układu – zabrakło siły
która w tej wielości odegrałaby rolę koordynującą, wiodącą właśnie, zbierając
inicjatywy, ustalając priorytety, forsując realizację.
W kampanii wyborczej do Sejmu i Senatu, która zresztą w ogóle charakteryzowała się brakiem przekonywających programów politycznych, sprawy samorządności terytorialnej prawie się nie pojawiały. Żadna chyba partia nie wypowiedziała się jednoznacznie i w pełni w sprawie przyszłego modelu władzy lokalnej. Badania opinii publicznej potwierdzają zresztą, że zajmowanie się takimi sprawami,
kiedy sytuacja gospodarcza krytyczna, wokół afery krajowe i konflikty międzynarodowe itp. – jest w przekonaniu dużej części społeczeństwa zbędnym luksusem.
Wydaje się, że przeciętnemu obywatelowi jest dość obojętne, jak będą wyglądały
relacje między Sejmem, rządem i prezydentem, między ministrem a gminą czy
między NIK-iem a regionalną izbą obrachunkową. Ludziom zależy na tym, aby im
się lepiej żyło, by było co i za co zjeść, gdzie mieszkać i jak zarabiać. Może nie jest
to najbardziej obywatelska postawa, ale jest to zjawisko powszechne w świecie. Tak
więc i kampania wyborcza – by była skuteczna – musi być w dużym stopniu nastawiona na „przeciętnego odbiorcę” a nie na elity polityczne; co nie znaczy, że partie nie mają wyraźnych opcji w materiałach bardziej skomplikowanych, które się
zresztą ujawniają, np. w dyskusji na temat tzw. małej konstytucji czy na temat polityki gospodarczej.
Warto zwrócić uwagę i na to, że w samym samorządzie terytorialnym (a więc
w radach gmin) trudno dopatrzyć się wyraźnych konfiguracji politycznych; trudno więc w konsekwencji powiedzieć, w ilu gminach rządzą np. członkowie PC, liberałowie, socjaldemokraci, w ilu partie chrześcijańskie a w ilu chłopskie. Być
może do następnych wyborów samorządowych staną już partie (z programami)
i sytuacja się pod tym względem zmieni, przynajmniej częściowo. Bo i za granicą tylko w większych miastach funkcjonują układy polityczne; w małych gminach
są to zazwyczaj raczej układy personalne.
Powyższe uwagi są istotne w kontekście problemu postawionego na wstępie:
na ile dzisiejsze elity polityczne zainteresowane są samorządem terytorialnym
72
tylko instrumentalnie, na ile zaś – traktują go tak, jak na to zasługuje: jako jedne z najistotniejszych elementów struktury administracji i politycznej państwa,
będącego – dodajmy – w okresie przełomu. Jakie są więc szanse, w aktualnym
krajobrazie politycznym, na poprawienie i uzupełnienie konstrukcji samorządu
terytorialnego i jego roli w życiu publicznym i gospodarce?
Otóż, moim zdaniem, sytuacja w tej dziedzinie jest – paradoksalnie – komfortowa. Po pierwsze – sądzę, że jednym z zasadniczych kierunków prac nowego
parlamentu i rządu musi być reformowanie struktur i sposobów funkcjonowania
państwa: wyraźnie widać, że obecnie sam aparat stanowi jedną z podstawowych
barier postępu i przekształceń. Dotyczy to przede wszystkim administracji centralnej, ale reform w tej skali nie można przeprowadzać „częściowo”, muszą
więc dotyczyć również władz lokalnych. Po drugie – choć trudno mówić o zgodności, bo i niewiele koncepcji było prezentowanych, partie raczej nie mają wykluczających się opcji w sprawach interesujących nas najbardziej. Po trzecie
– dyskusje i prace nad przyszłym kształtem samorządu terytorialnego przez cały
czas były i nadal są prowadzone, w różnych instytucjach i środowiskach, żeby wymienić choćby KSST, zespół ds. reformy terytorialnej w URM, senacką komisję
samorządu terytorialnego i inne. Choć więc okres ostatniego (co najmniej) półrocza został zmarnowany, gdy chodzi o realne efekty legislacyjne, to przecież wykształciły się i potwierdziły w szerokiej dyskusji publicznej określone sposoby
myślenia, więcej – wykonano wiele prac przygotowawczych i projektowych. Wyniki tych prac publikowano m.in. na łamach „Wspólnoty” a także w biuletynach
Zespołu ds. Reformy Terytorialnej i w „Samorządzie Terytorialnym”.
Można mieć nadzieję, że dyskusje te i wyniki prac zostaną przeniesione na forum parlamentu, tym bardziej że osiągnięto daleko zaawansowane porozumienie,
i to w wielce zróżnicowanym, z politycznego punktu widzenia, gronie. Nie wyobrażam sobie, aby którakolwiek (poważna) partia polityczna była w stanie wystąpić
z czymś radykalnie odmiennym, niż to, co zostało już wypracowane. Dlatego sądzę,
że w sprawach samorządowych stosunkowo łatwo będzie uzyskać zgodę większości.
Zaniechania
Czego powinna dotyczyć ta zgoda i co wymaga najpilniej pozytywnego działania? Wbrew niektórym opiniom jestem zdania, że błędy czy „niedoróbki” popełnione w dotychczasowym ustawodawstwie nie mają przesądzającego znaczenia i nie są źródłem głównych problemów, z którymi boryka się samorząd terytorialny. Sądzę, że problemy te raczej wynikają z pewnych „białych plam”, obszarów wymagających pilnego uregulowania; uważam też, że za niektóre z tych
„zaniechań legislacyjnych” odpowiedzialność obciąża polskie sfery polityczne,
zarówno parlamentarne jak i rządowe.
73
Inne zaś braki mają charakter „naturalny” – ich likwidacja jest kwestią naszego wspólnego dojrzewania i nie mogła nastąpić wcześniej, zanim poprzednio
wprowadzone rozwiązania nie ugruntowały się w świadomości społecznej. Tak
jest m.in. z ustawą powiatową. Wstępny projekt ustawy o samorządzie powiatowym został przygotowany (prof. Karola Podgórskiego, publikowany we „Wspólnocie” nr 38/1991).
Do tej samej kategorii należy ustawa o finansach komunalnych, której projekt przygotowany w Ministerstwie Finansów i konsultowany m.in. z Krajowym
Sejmikiem Samorządu Terytorialnego nie został przyjęty przez Sejm poprzedniej kadencji (projekt publikowany był we „Wspólnocie” nr 41/1991).
Tu należy też wymienić regulację prawną dotyczącą ustroju i zasad działania
kolegiów odwoławczych przy sejmikach samorządowych.
Natomiast do rangi skandalu, obciążającego wyraźnie elity polityczne kierujące państwem w okresie ostatniego roku należy zaliczyć brak ustawy o regionalnych
izbach obrachunkowych. Trzy prywatne projekty tej ustawy (prof. M. Gintowt-Jankowicz, prof. Podgórskiego, prof. T. Dębowskiej-Romanowskiej, publikowane we
„Wspólnocie” nr 11 i 40 z 1991 r.) były opracowane.
Do sprawy tej powrócę jeszcze w dalszej części tekstu.
Nie miejsce tu na rozwijanie listy aktów ustawodawczych niezbędnych dla
prawidłowego funkcjonowania samorządu terytorialnego. Dość powiedzieć, że
musiałaby ona objąć wiele ustaw z różnych dziedzin materialnego prawa administracyjnego. Im dalej odchodzimy od ustaw ustrojowych, podstawowych, w kierunku dziedzin szczegółowych, tym trudniej pewnie będzie w parlamencie o zgodę. Ale też właśnie w dziedzinach szczegółowych więcej jest sprzeczności interesów. Budując samorząd, zerwaliśmy z zasadą podwójnego podporządkowania
rodzącą – poza innymi znanymi skutkami – niejasność układu organizacyjnego
administracji publicznej. Nie uciekniemy natomiast od faktu, że zadania publiczne mają wiele aspektów, tyczących się różnych interesów zaangażowanych
w sprawę. O ile zatem powinno się i łatwo jest uniknąć podwójnego podporządkowania organów, jak w systemie rad narodowych, zastępując tę zasadę pełnym
uzależnieniem politycznym władzy lokalnej (rady gminy) od miejscowego społeczeństwa, o tyle trudno uniknąć wielostronnego uzależnienia poszczególnych
dziedzin (czy konkretnych rozwiązań) od decyzyjnego wpływu różnych podmiotów czy organów administracji publicznej. Wiadomo np. że oświata publiczna,
nawet gdy w pełni stanie się zadaniem własnym samorządu terytorialnego, nie
będzie mogła zostać wyłączona spod kontroli państwowej, choćby w zakresie zasadniczych ram programu szkolnego czy uposażeń nauczycielskich.
Wskazane uprzednio braki regulacji prawnej w dziedzinie samorządu terytorialnego nie są jedyne. Oto – nie została m.in. przyjęta projektowana ustawa
74
o działalności gospodarczej gmin, do której (były dwa projekty – z URM i Ministerstwa Przekształceń Własnościowych – zob. „Wspólnota” nr 38/1991) zgłaszano wiele bardziej i mniej zasadniczych zastrzeżeń. Ustawa ta jest potrzebna
(powinna się nazywać – o przedsiębiorczości komunalnej) – należy do tej samej
„drugiej fali” ustawodawstwa samorządowego, na którą niecierpliwie czekamy,
co i wspomniane przepisy o regionalnych izbach obrachunkowych, o nowym
ustroju terytorialnym, o kolegiach odwoławczych, i finansach gmin i inne.
Ale tak czy inaczej – raz jeszcze chcę podkreślić – samorząd terytorialny, jakikolwiek jest, istnieje. Wszystkie te ustawy – wcześniej czy później – będą przyjęte. Więc choć wolałbym, by nastąpiło to jak najprędzej, i choć uważam, że niektóre z tych „zaniechań legislacyjnych” czynią bardzo wiele szkody, to sądzę, że
nastąpi to – po prostu – naturalną koleją rzeczy.
Reprezentacja i zaplecze
W warunkach, które zaistniały, będziemy musieli niestety czekać na tę „naturalną kolej rzeczy”, umilając sobie oczekiwanie utyskiwaniami na rząd i parlament i podejrzeniami o „antysamorządową fobię” niektórych polityków czy partii. Bo – wracając do zasadniczego wątku – powód, dla którego uważam poprzedni okres za zmarnowany i obawiam się, że czas nadchodzący może okazać się podobny, tkwi w nas samych. Nastąpiła – jak wspomniałem – dyspersja układu samorządowego, zabrakło instytucji czy grupy osób, lobby, mogących wpływać na
rozwój wydarzeń, a nie tylko oczekiwań ich przebiegu. Każdy z istniejących środków z osobna okazał się za słaby, aby zainspirować i „przepchnąć” przez legislacyjne młyny tę drugą falę ustawodawstwa samorządowego.
Instytucją taką mógł być postulowany niegdyś Komitet RM ds. Samorządu Terytorialnego. Wszyscy zainteresowani, z parlamentu, Kancelarii Prezydenta, rządu czy KSST i innych organizacji samorządowych mogliby znaleźć
w nim swe miejsce. Mogła to być izba samorządowa w parlamencie. Obie te
idee miały jednak istotne wady i zabrakło też dla nich wystarczającego wsparcia politycznego.
Sądzę, że taką rolę mógłby spełnić – odrzucony przez poprzedni Sejm z zupełnie innych względów – Krajowy Związek Gmin (Związek Gmin Rzeczpospolitej, Krajowy Związek Samorządu Terytorialnego). Od tamtego czasu wiele się
zmieniło. Kończy się okres, kiedy samorządowcy mieli poczucie euforycznej samodzielności. Stawiali oni sprawę tak: gdyby taki związek stworzono od razu
w ustawie samorządowej, byłoby wszystko w porządku, obecnie jednak – nic
o nas bez nas. Doprowadziło to jednak do swoistego pata. Gminy polskie nie powołały same takiego związku. Powstał co prawda KSST, powstały dziesiątki już
stowarzyszeń i związków na zasadzie wspólnoty interesów w skali mniejszej niż
75
krajowa. Nb., wspólnota taka okazuje się niekiedy złudzeniem, jak w przypadku
Związku Miast Polskich, z którego ostatnio wyłamują się tzw. metropolie. Złudzeniem byłby też Związek Gmin Wiejskich, gdyby taki powstał, z powodu
znacznego zróżnicowania faktycznych interesów typów gmin wiejskich, co niechybnie wyjdzie na jaw wtedy, gdy stworzy się bardziej szczegółowy, bardziej złożony system zasilania finansowego gmin.
Reprezentacja gmin lub – patrząc bardziej przyszłościowo i uwzględniając samorząd powiatowy – reprezentacja samorządu terytorialnego musi powstać po
to, by prowadzić profesjonalną działalność zarówno na rzecz gmin, jak i w ich
imieniu – wobec rządu i parlamentu. To wymaga ustawy, na którą być może przyszedł już czas. Coraz silniejsze jest przekonanie, że jednak w jedności siła, a tej
jedności gminy same wytworzyć nie potrafią. Ich dbałość o interesy bieżące jest
największa, natomiast – niektóre – nie nabyły jeszcze umiejętności patrzenia perspektywicznego. Najbliższe jest im – póki co – myślenie czysto pragmatyczne,
w najprostszym wymiarze: po co mamy utrzymywać jeszcze jedną instytucję, czy
nie wystarczy, że płacimy składkę na wojewódzki sejmik samorządowy?
Najtrudniejszym zagadnieniem będzie tu mechanizm wyłaniania reprezentacji; błąd w tej mierze może zniweczyć całą ideę. Publikowany we „Wspólnocie”
nr 2/3/1991 projekt statutu takiego związku sprawy tej prawidłowo nie rozwiązywał.
Brak mocnej reprezentacji interesów komunalnych w skali ogólnokrajowej
to jedna z głównych przyczyn omawianych tu kłopotów. Ale są i inne. Chcę
wskazać tu niektóre – jedynie przykładowo.
O wiele bardziej niż braki ustawodawcze, o których była mowa, niepokoi
mnie powierzchowność niektórych naszych dyskusji. Jak wybierać wójta? Czy
gmina ma wydawać pozwolenia budowlane? A prawa jazdy? Z pewnego punktu
widzenia jest to najzupełniej obojętne, a dyskusje takie tylko zaciemniają to, co
rzeczywiście istotne.
Oto na przykład nie istnieje i nawet nie została rozpoczęta budowa komunalnego zaplecza kapitałowego – a więc banków, systemu ubezpieczeń, kas oszczędnościowych; nie ma komunalnego obiegu kapitału. Gdyby on istniał, mniej dotkliwe byłyby problemy „za małych” budżetów, braku środków, braku polityki komunalnej w ogólności. Z tej perspektywy spory o to, kto w gminie ważniejszy, wójt
czy przewodniczący rady, wydają się żałośnie banalne i nieistotne. Pomijanie
przez ośrodki opiniotwórcze i decyzyjne problemu obiegu kapitału, jego dostępności itp. jest jednym z istotniejszych (choć często nieuświadomionych) źródeł
kłopotów gmin i ludzi w gminach działających. A gospodarka komunalna nie
dość, że mało efektywna, to częstokroć staje się przez to rabunkowa...
Kolejną ułomnością, równie istotną i równie nieuchwytną, gdy wsłuchać się
w toczone dyskusje samorządowe, jest powszechna niemoc systemu egzekucji
76
prawa. Nie są ściągane podatki, nie są dotrzymywane przyrzeczenia publiczne...
Jest to – oczywiście – problem nie tylko samorządu terytorialnego, ale to przecież gmina właśnie jest najbardziej podatnym na ocenę społeczną czynnikiem
administracji publicznej.
Powszechny jest brak wykonania przepisów nadzorczych nad gminami.
Urzędy wojewódzkie swoich obowiązków w tym zakresie po prostu (z reguły) nie wykonują, nie kontrolują zgodności uchwał gmin z prawem, w szczególności zaś – nie sprawują nadzoru w sferze budżetowej i finansowej. Cechą
dobrej władzy jest to, że stara się – sama – być przeźroczysta. Gdy kontrola
i nadzór wreszcie zaczną funkcjonować, za kilka lat, wiele osób – dobrych
i aktywnych działaczy samorządowych – pójdzie... do więzienia. Podejmuje
się decyzje bez rachunku ekonomicznego, bez podstaw prawnych. Wyrzuca
się w błoto miliony i miliardy. To czyny karalne. Popełnia się te przestępstwa,
nie wiedząc o tym. Nie chodzi przy tym o ograniczanie swobody decyzji władz
komunalnych – rzecz natomiast w rygorach, jakie muszą obowiązywać przy
gospodarowaniu publicznym groszem. Brak izb obrachunkowych nie jest jedynie luką w układance – wspomniałem o tym poprzednio; to skandal i wielkie niebezpieczeństwo dla przyszłości samorządu terytorialnego w Polsce. To
bezkarność i zgoda na brak odpowiedzialności. Stan zawieszenia w tej dziedzinie trwa już półtora roku i nie da się do usprawiedliwić pośpiechem czy
sytuacją polityczną. Ludzie przyzwyczajają się do tego, że – co zrobią, to będzie dobrze. Ich osobista uczciwość powoduje, że jeszcze nie rozkradziono
gmin do końca...
To tylko przykłady. Można podać ich więcej, ale nie taki jest cel tego wywodu. Szło mi o ukazanie drugiego – innego nurtu dyskusji. Uważam, że ta jej
płaszczyzna jest ważniejsza niż zażarte kłótnie co do najrozmaitszych szczegółowych rozwiązań. Tym bardziej, że w każdym przypadku możliwe są różne warianty tych rozwiązań, a każdy z nich jest – zazwyczaj – gdzieś na świecie w użyciu.
Nie ma bowiem jednego tylko, idealnego modelu samorządu – i nasz jest równie
dobry, jak te funkcjonujące w innych krajach. Nie trzeba więc sporów tego rodzaju dramatyzować, tak samo, jak nie są tragedią (choć rodzą wiele kłopotów)
takie czy inne braki w obowiązującym ustawodawstwie.
Inaczej natomiast należy traktować te sytuacje, w których wypaczeniu ulega
logika systemu. Jej punktem wyjścia jest w Polsce idea dualistycznej administracji publicznej, Pod kątem tej logiki budować trzeba wszystkie instytucje, tak, by
zachowane zostały trzy – moim zdaniem, zasadnicze, konstytutywne – elementy
każdego układu, wyrażającego jego swoistość i wewnętrzną jednorodność: zadania, uprawnienia i odpowiedzialność. Sądzę, że wyrażają one również minimum
konstrukcyjne samorządu terytorialnego, niespełnione przez przepisy dotąd
77
uchwalone, którego nie spełnia obecny stan prawa w tej dziedzinie. Wydaje się
– pora jest najwyższa, jeśli nie chcemy zaprzepaścić podstaw ustrojowych państwa polskiego – że wszyscy (w tym partie polityczne) powinni uczynić ów szczególny wysiłek. Będzie stokrotnie odpłacony.
Witaj Europo – czyli kilka dobrych wiadomości
„Wspólnota” z 11-18 kwietnia 1992 r. nr 15-16
Mam za sobą ostatnio kilkanaście poważnych rozmów z prominentnymi
osobistościami instytucji europejskich i z ekspertami od przekształceń zachodzących w krajach postkomunistycznych; wszyscy pytają, czemu polska
reforma samorządowa okazuje się niewypałem, gdy tymczasem na Węgrzech, w Czechach i na Słowacji, w Rosji, nawet w Bułgarii i tak dalej, nie
mówiąc o byłej NRD, gdzie wszystko pięknie urządzili Niemcy Zachodni...
Z europejskiej trybuny widać to tylko, co sami pokazujemy. Świat nie lubi
skrzywdzonych, skwaszonych śledzienników. I nie lubi – bo nie rozumie
– nieudaczników, którzy sami nie potrafią czy nie chcą dbać o własne interesy i własny image.
Toczy się teraz dramatyczna walka o kształt ustrojowy Rzeczpospolitej, o to
by Polska miała administrację publiczną sprawną i profesjonalną, uczciwą i poddaną demokratycznie wybranych gremiów politycznych. Do tego potrzebne jest
czytelne prawo, jasno określające obowiązujący system wartości, prawa i obowiązki obywatelskie i mechanizmy funkcjonowania władz administracyjnych.
Przekształcenia systemu prawnego trwają dłużej, natomiast rozstrzygnięcia co
do urządzeń ustrojowych i zasad funkcjonowania administracji publicznej zapaść muszą jak najpilniej; powodzenie reformy zależy w dużym stopniu właśnie
od tego, na ile sama administracja, która reformy te ma wdrażać, okaże się siłą
reformatorską, podatną na innowacje.
Mimo wszystkich dolegliwości praktycznych, braków regulacji prawnej, nieumiejętności wielu, przerostów ambicji u innych, przypadków korupcji, sobiepaństwa i wszystkich innych grzechów głównych, które z lubością wychwytują
środki masowego przekazu, zazwyczaj stroniące równocześnie od rzetelnej analizy zjawisk – właśnie przeprowadzona przed dwoma laty reforma samorządowa
okazała się jedną z niewielu (a bodaj czy nie jedyna), transformacją ustrojową
i polityczną o zasadniczym znaczeniu, o której z pewnością można powiedzieć,
że się powiodła. Udała się z całą pewnością, choć wiemy wszyscy, jak wiele
78
błędów zostało popełnionych i ile jeszcze trzeba uczynić, by ten fragment struktury stał się trwałym elementem nowego ładu publicznego i politycznego Polski.
Aby – właśnie – był to element innowacyjny, twórczy a jednocześnie stabilny, na
miarę oczekiwań społecznych. Przed nami – miejmy nadzieję – niebawem reforma powiatowa, której przeprowadzenie dopełni układ komunalny od strony organizacyjnej i pozwoli ostatecznie (choć przecież to potrwa) uregulować sferę
kompetencyjną samorządu terytorialnego a także, co najważniejsze, finanse komunalne nadając im kształt odpowiedni do rangi i zakresu zadań publicznych,
które z mocy prawa samorząd terytorialny obciążają.
W wyścigach do Europy o kilka długości wyprzedzamy w tej konkurencji
bratanków Węgrów, także Czechów i Słowaków, nie mówiąc o krajach Wspólnoty Niepodległych Państw, gdzie nadal w sprawach władzy lokalnej panuje
wielkie zamieszanie, i polityczne, i pojęciowe. Nie idzie tu o megalomanię (tego najmniej nam potrzeba) lecz o rzetelną ocenę stanu i perspektyw. Więc może nie o kilka długości, ale – z pewnością – o koński łeb. Tymczasem perspektywa bieżni z europejskiej trybuny wygląda inaczej: mam za sobą ostatnio kilkanaście poważnych rozmów z prominentnymi osobistościami instytucji europejskich
i z ekspertami od przekształceń zachodzących w krajach postkomunistycznych;
wszyscy pytają, czemu polska reforma samorządowa okazuje się niewypałem,
gdy tymczasem na Węgrzech, w Czechach i na Słowacji, w Rosji, nawet w Bułgarii i tak dalej, nie mówiąc o byłej NRD, gdzie wszystko pięknie urządzili Niemcy Zachodni...
Przebudowa państwa to nie wyścigi, nie chodzi tu o medale. Urządzamy się
może wolno, pewnie zbyt wolno, ale na pewno nie gorzej niż sąsiedzi. I sami będziemy oceniać, po owocach, jak nam się powiodło. Ale każdy kibic wie, jak jest
przykro, gdy sprawcą porażki nie jest zawodnik lecz sędzia. Pojawia się zatem
pytanie, czemu tak nas widzą?
Zanim zaczniemy szukać „ciemnych sił”, które przedstawiają w złym świetle
sprawy polskie, sprawdźmy, czy sami nie jesteśmy bez winy. Otóż – o czym nieraz
pisałem – nasze prawo o samorządzie terytorialnym w pełni (niemal) odpowiada
standardom europejskim, które swój najbardziej skondensowany wyraz znajdują
w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego (opubl. we „Wspólnocie”
nr 34-35/1990, a potem ponownie, po przyjęciu Polski do Rady Europy,
w nr 1/1992). To „niemal” dotyczy stanu prawnego finansów komunalnych (art. 9
Karty), gdzie sam tymczasowy charakter naszego ustawodawstwa i niektóre przyjęte w nim na dziś rozwiązania mogą budzić pewne wątpliwości. Ale tak czy inaczej Polska mogłaby (i powinna) Kartę natychmiast ratyfikować; spełniamy tak
czy inaczej dużo więcej niż trzeba – wszystkie – spośród wymogów, których wypełnienie jest warunkiem ratyfikacji – stania się Stroną Karty. Więc punkt dla
Witaj Europo – czyli kilka dobrych wiadomości
79
nich – możemy podpisać, a nie podpisujemy; skoro nie podpisujemy to pewnie
nasze prawo nie odpowiada standardom europejskim – oczywiste, że gdyby odpowiadało, podpisalibyśmy...
Odpowiada również nasze prawo w zupełności postanowieniom Światowej
Deklaracji Samorządu Terytorialnego proklamowanej przez Międzynarodowy
Związek Władz Lokalnych I.U.L.A. (opubl. we „Wspólnocie” nr 36/1990). Znowu są tu pewne pytania co do art. 8 Deklaracji („Ekonomiczne środki władz lokalnych”). Ale wątpliwości te, zresztą jak i wobec art. 9 Karty Europejskiej, dają się – nawet i w obecnym stanie prawnym – dyskutować. Ale czy Krajowy Sejmik Samorządu Terytorialnego, Związek Miast Polskich, inne organizacje międzykomunalne i stowarzyszenia gmin, czy któreś polskie miasto lub gmina wiejska do I.U.L.A. należą? Czy należy Polska? (Może cichaczem – przynajmniej we
„Wspólnocie” nie czytałem o tym, by któraś z Szacownych Instytucji poinformowała o fakcie przystąpienia). Więc punkt dla nich – możemy należeć, a nie należymy, skoro nie należymy, to pewnie nasze prawo i instytucje nie odpowiadają
standardom międzynarodowym – gdyby odpowiadały, należelibyśmy...
Mam oto w ręku publikację węgierską: „Fundamental Acts on Local Self-Government in Hungary”, wydaną w 1990 r. (!), zaraz po tym, jak uchwalono na Węgrzech pierwsze ustawy samorządowe. Wydawcą jest węgierskie Ministerstwo
Spraw Wewnętrznych, Sekretarz Stanu ds. Administracji Publicznej. Czytam we
Wstępie: Po przyjęciu najważniejszych ustaw wprowadzających samorząd terytorialny, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych przygotowało niniejsze tłumaczenie po to, by
ustawodawstwo to stało się znane w świecie... Jest oto 1992 r., minęły dwa lata od naszych pierwszych ustaw, znam kilka ich tłumaczeń na języki obce, m.in. takie tłumaczenie zrobił sobie przed rokiem Bank Światowy, gdy była w Polsce misja usiłująca
pomóc nam rozwiązać nierozwiązywalny problem budownictwa mieszkaniowego.
Zresztą nie wiem – może ktoś, gdzieś... do mnie w każdym razie urzędowe polskie
tłumaczenie nie dotarło, a – gdyby jeszcze było ładnie wydane – przydałoby się, bo
wciąż jestem o to pytany przez zagranicznych rozmówców. Nie ma też publikacji
książkowej, napisanej prostym językiem, z wykresami, tabelami, ładnie i kolorowo
wydanej, zawierającej podstawowe, ale konkretne informacje nt. władz lokalnych
w Polsce, opublikowanej w kilku językach, albo choćby po angielsku. Sam bym to
wydał albo i napisał, ale ktoś to powinien zamówić i sfinansować, bo przecież rzecz
nie do sprzedawania, ma być rozdawana – i to jak najszerzej. Więc punkt dla nich
– skoro sami nie dbamy o informowanie o tym wszystkim, to pewnie nie mamy się
czym pochwalić; gdyby było, pochwalilibyśmy się przecież, to naturalne... (Na
marginesie – Panie Burmistrzu, Panie Wójcie – ile egzemplarzy naszej ustawy samorządowej po angielsku i takiej książeczki o władzach lokalnych w Polsce zamówiłby Pan i zakupił na potrzeby Pańskich kontaktów zagranicznych?).
80
Jeśli dodamy do tego, że przez rok ostatni rzeczywiście ustawodawstwo samorządowe nie posunęło się naprzód w procesie legislacyjnym (może to i nic złego,
bo pewne sprawy – jak powiat, dojrzeć musiały w naszej świadomości, co do innych
– jak brak regulacji kontroli finansów komunalnych – niestety innego określenia
niż skandal użyć się nie da); jeśli dodamy też tę szczególną polską manierę, która
każe nam w kontaktach zagranicznych mówić o własnym kraju jak najgorzej (ten
rodzaj samoudręczenia przeraża rozmówców, którzy nie rozumieją, czemu ich
przekonuje się usilnie, że w Polsce jest źle i na pewno będzie jeszcze gorzej, bo inaczej być nie może); jeśli dodamy wreszcie, że zachodnia prasa i zachodnie środki
informacyjne czerpią wiadomości o nas od nas samych i z naszej prasy (o tym było już na wstępie) – obraz będzie prawie pełny. Kolejne punkty dla nich – wygląda na to, że wysyłamy sygnały o dość jednoznacznej, negatywnej treści; skąd ta
Europa miałaby domyślić się, że nie jest tak źle, jak jej to wmawiamy...
Tę litanię można by ciągnąć. Niestety, jeśli przegrywamy, to nie sędzia winien.
Z europejskiej trybuny widać to tylko, co sami pokazujemy. Świat nie lubi skrzywdzonych, skwaszonych śledzienników. I nie lubi – bo nie rozumie – nieudaczników,
którzy sami nie potrafią czy nie chcą dbać o własne interesy i własny image.
Witaj Europo!
Organizator pracy rady
Jak bumerang powraca problem relacji między przewodniczącym rady a wójtem. Ciągle pojawiają się pytania na tle konfliktów, kto jest ważniejszy: wójt
czy przewodniczący. Wyjaśnialiśmy już wielokrotnie, że oczywiście wójt nie
podlega przewodniczącemu rady, że przewodniczący nie jest pracodawcą wójta, że wójt jest szefem organu wykonawczego gminy, a nawet sam jest organem, bo ma przecież własne ustawowe kompetencje.
Zarząd jako całość podlega radzie, a nie przewodniczącemu. I tu właśnie
pojawia się problem, niekiedy wyrastający wyraźnie na tle ambicjonalnym: skoro jestem przewodniczącym rady, najwyższego organu gminy, to wójt i zarząd
w jakiś sposób muszą mi podlegać. Jeśli, nie, to czy mam być tylko figurantem
do prowadzenia obrad? Otóż nie! Nie tak trzeba te sprawy widzieć. Mało jest
w Polsce dobrych przewodniczących rad. Ta funkcja jest bardzo trudna. To nie
tylko „przewodniczenie na akademii”, ani przewodniczenie samej tylko sesji.
Przewodniczący to organizator pracy rady, co oznacza, że „na jego głowie” jest
Organizator pracy rady
81
cały, delikatny, niezwykle skomplikowany i subtelny system uzgodnień politycznych w łonie rady, pomiędzy ugrupowaniami politycznymi, w komisjach; jego
zadaniem jest przygotowanie obrad rady w taki sposób, aby one same odbyły się
sprawnie, szybko i bez zbędnych dyskusji.
Ktoś zapyta, czy to oznacza, że na sesji już ma nie być dyskusji, lecz tylko
podnoszenie rąk w głosowaniu? Odpowiem z pewną przesadą, że dokładnie tak.
Rada nie jest forum do prowadzenia dyskusji o wszystkim. Na mocy ustawy
i praktyki na całym świecie rada jest organem stanowiącym. Ta funkcja oznacza,
że jest to jedyny organ właściwy – poprzez swe działanie oparte na ustawie,
a więc przy obecności quorum i uzyskaniu większości w głosowaniu – do przyjmowania bądź odrzucenia uchwał. Jest to zatem działanie, które polega na spełnieniu pewnego wymogu formalnego. Zażarte dyskusje na sesji przypominają
biuro notariusza, w którym kontrahenci dopiero kłócą się o kształt kontraktu,
o to, za ile sprzedać czy kupić nieruchomość. Przecież do notariusza idzie się
z ustalonymi już warunkami umowy, a u niego dokonuje się tylko pewnego aktu
formalnego wymaganego przez prawo. Na podobnej zasadzie prawo wymaga,
aby pewne oświadczenia woli gminy – jako osoby prawnej – podejmowane były
przez radę gminy na sesji. Jest to forma prawna wymagana dla ważności tego
oświadczenia. Do sporów, analiz i dyskusji są komisje, konsultacje polityczne czy
merytoryczne, a nawet towarzyskie, które powinny odbywać się przed posiedzeniem rady. Na samym posiedzeniu pozostaje złożenie oświadczeń, samo głosowanie i nic więcej. Od tego jest przewodniczący, aby tak sprawy przebiegały. To
on ma dopilnować wszystkich przygotowań do sesji tak właśnie pojmowanych,
łącznie z czysto formalnymi zabiegami, jak chociażby dostarczenie w porę radnym wszystkich potrzebnych materiałów.
Na świecie bywa tak, że nawet komisje buduje się specjalnie w taki sposób,
aby ich skład odpowiadał procentowo politycznemu składowi rady. Przeprowadzenie wtedy głosowania w komisji wskazuje na szanse danej uchwały już na sesji. Tymczasem jeżeli u nas w komisji oświaty są sami nauczyciele, w rolnej sami
rolnicy, w komisji bezpieczeństwa sami policjanci, to oczywiste, że wszystkie wyniki głosowań w komisjach są absolutnie niemiarodajne dla poglądów całej rady. Wtedy spory przenoszą się na sesję. Dlatego tak słaba jest „wydajność” decyzyjna naszych rad gmin. W państwach demokratycznych sprawnie rządzonych
na posiedzeniu rady załatwia się spraw trzydzieści czy czterdzieści, a nie trzy czy
cztery, jak to się dzieje u nas.
Przewodniczący rady jest więc w systemie ustrojowym gminy z tego punktu
widzenia najważniejszym człowiekiem. Do niego należy doprowadzenie do tego,
aby sesja rady była ukoronowaniem, a nie rozpoczęciem procesu debaty politycznej i merytorycznej nad danym zagadnieniem. To on musi poglądy „utrzeć”,
82
ułożyć, pozwolić na sformułowanie stanowisk, prowadzić mediacje i uzgodnienia
aż do samego głosowania.
A zarząd i wójt? Cóż – zarząd to organ wykonawczy gminy. Jeśli zarząd nie
ma oparcia w większości politycznej w radzie, to trudno mu zarządzać sprawami
gminy, ciągle jest „wzywany na dywanik”, żyje „od sesji do sesji”. Dopiero skonsolidowana większość w radzie – jednorodna czy koalicyjna – może zapewnić zarządowi prawidłowe, stabilne warunki działania. Ale tak czy inaczej – przewodniczący rady ma zajmować się radą właśnie, by zarząd miał zapewnione warunki
polityczne i prawne do przeprowadzenia spraw gminy. Z tej odpowiedzialności
nikt przewodniczącego rady zwolnić nie może, zarząd i wójt odpowiadają przed
radą, a nie przed przewodniczącym rady. Obowiązkiem przewodniczącego jest
zapewnić, by rada gminy prawidłowo kształtowała warunki działalności wykonawczej zarządu: bez tego, bez czytelnego, prawidłowego ustalenia tych warunków, trudno potem rozliczać zarząd.
Ilu przewodniczących rad gmin dobrze spełnia swoje obowiązki?
1992-1993
ODSŁONA DRUGA:
WYŁANIANIE SIĘ MAPY
Potrzebny był koordynator
85
„Wspólnota” z 7 listopada 1992 r. nr 45
Z Michałem Kuleszą, pełnomocnikiem rządu ds. reformy administracji publicznej, rozmawia Zdzisław Majewski
– Panie profesorze, otrzymał pan szansę przejścia do historii jako reformator struktury administracyjnej III Rzeczpospolitej.
– Byłoby brakiem pokory z mojej strony, gdybym chciał przyjąć założenie,
że mam sam reformować państwo.
Powołanie urzędu pełnomocnika rządu ds. reformy administracji publicznej
oznacza w istocie tylko tyle, że reforma ta została uznana za ważne praktyczne
zadanie państwowe, a zatem potrzebny był ktoś, kto będzie te prace inspirował
i koordynował; kto przygotuje rozwiązanie koncepcyjne podlegające następnie
szerokiej dyskusji, kto będzie kontrolował wdrażane reformy.
Nie jest możliwe, aby wszystkim tym pracom podołało skromne biuro ds.
reformy administracji publicznej URM. Gdyby pełnomocnik chciał wziąć
wszystko na swoje barki, wówczas musiałby zbudować niemal replikę całej administracji państwowej i wszystkich jej kłopotów. Ogromne zadania reformy,
ogarnięcie jej od strony merytorycznej i organizacyjnej nasuwa prosty wniosek,
że do tego celu należałoby powołać gigantyczny „aparat reformy”. Takie rozumowanie jest nie do przyjęcia. Dlatego, podkreślam jeszcze raz, moją podstawową funkcją jest tworzenie warunków dla prawidłowego realizowania się reformy, w różnych układach organizacyjnych, politycznych czy merytorycznych.
Zresztą prace nad przekształceniami administracji publicznej są prowadzone
nie od dziś w bardzo wielu miejscach – zarówno w administracji rządowej, jak
i w strukturach samorządowych, w parlamencie, w Kancelarii Prezydenta,
w placówkach naukowych i środowiskach intelektualnych. Nie zamierzam stroić się w cudze piórka i przypisywać sobie wszystkich zasług. Nie ja wreszcie będę podejmował decyzje polityczne, choć pewnie mnie obciąży odpowiedzialność za skutki przebudowy struktur administracyjnych państwa. Ja mam „tylko” starannie przygotować przesłanki do podjęcia tych decyzji i potem czuwać
nad ich wdrażaniem.
Nieco innego typu zadaniem pełnomocnika jest koordynowanie wykorzystania pomocy zagranicznej, która na te cele ma być kierowana. Są to spore środki,
a darczyńcy oczekują, że będą dobrze spożytkowane.
– Trudno powstrzymać się od pytania, skąd konkretnie te środki mają przyjść, ile i na jakie cele...
86
1992-1993 Odsłona druga: Wyłanianie się mapy
– Są spodziewane poważne sumy od wspólnot europejskich, także z Banku
Światowego. O konkretach za wcześnie byłoby mówić.
– Wróćmy zatem do meritum. Trudno uwierzyć, aby jednak nie miał
pan żadnego wpływu na kształt i kierunek reformy, pełniąc taką funkcję.
– Oczywiście, w wielu sprawach mam osobiste poglądy i będę zajmował merytoryczne stanowisko. Jestem administratywistą i nie widzę powodów, aby moje doświadczenie i wiedza nie zostały również wykorzystane. Ale nie będzie to
przecież decydujące.
– Ujmując rzecz globalnie, skąd wiadomo, jakie obszary czy segmenty administracji wymagają zmian? W końcu jakoś to wszystko działa...
– Prace nad reformą administracji trwają praktycznie od 1989 r., mają różne natężenie i różne przyniosły efekty. Nie zaczynamy wszystkiego od zera. Już
w czasie przywracania samorządu gminnego było wiadomo, że konieczna jest
reforma dalszych obszarów struktury państwa, że będą powiaty, będzie reforma wojewódzka.
Należy pamiętać o poprzednikach. Za rządu Tadeusza Mazowieckiego powstał samorząd terytorialny na szczeblu gminy. W rządzie Jana K. Bieleckiego
trwały prace nad strukturami terytorialnymi i pewnymi problemami administracji
centralnej. W okresie rządów premiera Jana Olszewskiego zespół senatora Jerzego Stępnia, kontynuujący prace wcześniejsze, przygotował „Wstępne założenia reformy administracji publicznej”. Zostały one przyjęte przez rząd RP w maju tego
roku. Istnieje bardzo dużo materiałów analitycznych, ekspertyz i opracowań cząstkowych. Są także sygnały i wyraźne postulaty ze strony struktur samorządowych.
Wszystko to pozwala mówić o tym, co powinno być zrobione.
– W odbiorze społecznym reforma administracji kojarzona jest najczęściej ze sprawą przywrócenia powiatów. Tymczasem zadania administracyjne wypełniane są na bardzo różnych szczeblach przez bardzo różnych ludzi
– od sołtysa od premiera. Gdzie więc są najważniejsze pola reformy?
– Zadania pełnomocnika wiążą się z reformą całej administracji. W tym
kontekście sprawa powiatów jawi się jako ważny, lecz nie najważniejszy i nie jedyny fragment czekających nas zmian. Nie można przecież reformować składu
terenowego bez przebudowy administracji centralnej. Decentralizacja zadań do
gmin i powiatów musi za sobą pociągnąć rezygnację z modelu tzw. Polski resortowej, a więc zmianę nie tylko organizacyjną, ale także a nawet głównie, zmianę
funkcjonalną ogniw administracji centralnej, a przede wszystkim zasadniczą
zmianę mechanizmów w sferze finansów publicznych, w tym budżetu. Pewne
wnioski w tej kwestii były zawarte w raporcie senatora J. Stępnia. Należy odciążyć ministerstwa od bezpośredniego administrowania i zarządzania gospodarką
i przekształcić je w organy sztabowe.
87
Jest stwierdzony wyraźny stan dezintegracji działań na poziomie centrum.
W sposób żywiołowy funkcjonuje koordynacja międzyresortowa. Trzeba stworzyć mechanizmy, które zapewnią np. właściwe wprowadzanie w naszym systemie prawnym zmian związanych z procesem integracji europejskiej. Potrzebne
jest nowe spojrzenie na procedurę budżetową w ministerstwach i urzędach centralnych. Brakuje ustaleń co do postępowania i mediacji, gdy nie uda się uzgodnić stanowisk między resortami itd. Pokonanie tego typu barier i ułomności powinno stworzyć nową jakość działania centrum.
Poważnym problemem jest prowadzenie prawnej regulacji wydatków i zamówień publicznych, której projekt jest przygotowywany. Ważny przy tym jest
nie tylko sam akt, ale i jego wdrożenie, w tym m.in. odpowiednie przeszkolenie
ludzi odpowiedzialnych za te wydatki, np. skarbników gmin.
Istotnym fragmentem reformy jest państwowa służba cywilna. Dyskutowany
jest właśnie projekt ustawy regulującej to zagadnienie. Tu znów ważniejsze
i trudniejsze wydaje się przygotowanie mechanizmów wdrożeniowych.
– Zejdźmy niżej, do terenowej administracji rządowej i samorządowej. Jakie najważniejsze wyzwania czekają na tym polu?
– Doraźnie – wykreowanie powiatu. Zadaniem globalnym natomiast jest
uporządkowanie administracji terenowej, zbudowanie jednoznacznego „rusztu
administracyjnego” państwa, który dziś nie istnieje.
Należy zbudować klarowną strukturę terytorialną, w którą wbudujemy administrację rządową lub samorządową. Struktura ta ma zapewnić sterowność
systemu. Z tego względu wydaje się ważniejsze, aby np. straż pożarna działała na
tym samym obszarze co policja i prokuratura, obrona cywilna, inspekcja sanitarna i pogotowie ratunkowe, mniej natomiast ważne, czy ta straż będzie samorządowa, czy rządowa. Chociaż z innych względów jestem za tym, aby straż była właśnie samorządowa.
W tak uporządkowaną strukturę terytorialno-organizacyjną zostanie wmontowany powiat samorządowy, który ma przejąć ogromną część funkcji dotychczasowej administracji rządowej. Jest to dalsza walka z Polską resortową, którą
rozpoczęto w 1990 r., a która obecnie jest praktycznie niemal przegrana. Myślenie resortowe rozrasta się, powstają nowe administracje specjalne, dochodzi do
kompletnej niesterowności państwa.
– Co dla pana oznacza brak sterowności? Każda z administracji specjalnych znajduje się w układzie pionowego podporządkowania i posłuszna jest poleceniom zwierzchników. Czy w powiatach samorządowych,
o dużym stopniu autonomii decyzyjnej, będą te służby bardziej sterowne?
– Administracja terenowa musi być zintegrowana, musi zaspokajać zbiorowe
potrzeby społeczności lokalnej i odpowiadać za to politycznie przed wyborcami.
88
To zintegrowanie oznacza kolosalną oszczędność marnotrawionych dziś
środków, ponieważ obejmuje także finanse. Budżet powiatowy zespoli środki
wydawane dotychczas przez różne, niekontrolowane społecznie administracje.
Z reformą na poziomie terytorialnym wiąże się przygotowanie nowoczesnej
informatyki administracyjnej, katastrów, mechanizmów przepływu informacji
itd. Przy dużej decentralizacji zadań i daleko idącej autonomii gmin i powiatów
system informacyjny musi być zintegrowany, aby mogły z nich korzystać różne
szczeble administracji i dla różnych celów.
– To już niemal katalog reform.
– Można byłoby wymieniać więcej, ale już ten zestaw pokazuje, że powiaty to tylko fragment całego zadania przebudowy struktury administracyjnej
państwa.
– Wróćmy do kuchni pełnomocnika. Jak praktycznie będzie wyglądała jego praca? Czy efektem będą np. wyłącznie projekty ustaw?
– Na pewno nie tylko. Chodzi przecież o olbrzymi zakres problematyki,
nad którym musi pracować nie tylko sam pełnomocnik i jego biuro, ale i duże
grono specjalistów z różnych dziedzin. Trzeba będzie dalej prowadzić prace
studialne, zamawiać ekspertyzy itd., niezależnie od wykorzystywania dotychczasowego dorobku.
Niektóre z moich zadań będą miały zupełnie inny charakter. Żeby je uzmysłowić, musimy sięgać w głąb pewnych mechanizmów. Otóż obecny układ „jakoś” działa. Istnieją wystarczające przesłanki do twierdzenia, że działa źle. Potrzebne są więc zmiany. Nie da się ich przeprowadzić „za jednym zamachem”
i tym samym przejść pewnego dnia z układu zero do lepszego. Trzeba rzecz przeprowadzać częściowo, etapami. Jednak poszczególne, dające się teoretycznie
wyodrębnić segmenty systemu nie funkcjonują w izolacji. Każda zmiana w systemie pociąga za sobą konieczność dostosowania do niej bardzo dużych obszarów
prawa. Dotyczy to zarówno ustaw, jak i najrozmaitszych aktów wykonawczych.
Jeśli się tych spraw nie koordynuje, nie pilnuje, powstaje chaos prawny. Powstaje także chaos organizacyjny – państwo traci sterowność w tym sensie, że może
się okazać, iż za jakieś sprawy, ważne z punktu widzenia potrzeb społecznych,
nikt nie odpowiada lub nikt ich nie realizuje. Nad tego typu problemami i niebezpieczeństwami mój urząd również musi czuwać.
Sięgnijmy po przykład. Projekt powiatowej ustawy kompetencyjnej przygotował zespół powołany przez KSST. Wymaga on jeszcze dyskusji, chociaż w zasadzie wyznacza pewien kierunek rozwiązań. Moim zadaniem będzie przygotowanie procesu legislacyjnego tak, aby nie tylko powstała ustawa powiatowa, ale
i zostało znowelizowane całe jej „zaplecze”, tak aby zapewnić sprawne przejęcie
zadań i późniejsze funkcjonowanie samorządu.
89
Może być i tak, że w przyszłych dziedzinach efektem pracy pełnomocnika
nie będzie żaden materialny produkt. Jego rola może się sprowadzać wyłącznie
do wdrożenia pewnego procesu, nadania mu biegu, sterowania nim.
– Różne siły polityczne czy grupy interesów, nie wyłączając takich ciał,
jak KSST czy ZMP, będą zabiegały o możliwość wpływania na kształt i kierunek reformy administracji. Jak pan sobie z tym poradzi, mając na
względzie cel zasadniczy: zbudowanie spójnego, sprawnego i skutecznego
systemu administracji publicznej?
– Jestem pełnomocnikiem obecnego rządu – on mnie na ten urząd powołał. Zdaję sobie jednak sprawę, że globalna reforma administracji to zadanie
długoterminowe. Aby je właściwie wypełniać, urząd pełnomocnika powinien
być urzędem niepolitycznym, nieangażującym się – w miarę możliwości – w żadne merytoryczne i polityczne animozje. Zamierzam tej zasady przestrzegać, bowiem tylko w ten sposób mogę wypełnić rolę organizatora procesu reform.
Wrócę do przykładu ustawy kompetencyjnej. Jeżeli będziemy się zastanawiać, na jakiej zasadzie ma nastąpić komunalizacja policji czy oświaty, to moim
zadaniem jest powołanie takich zespołów roboczych, w których reprezentowane byłyby różne opcję. Powinien się w nich znaleźć ktoś z policji terenowej
i z Komendy Głównej, poseł patrzący na rzecz z perspektywy parlamentarnej,
a nawet niezależny ekspert, mający dystans do problemu, burmistrz, który zna
problemy policji itp. Nie chcę stawać po stronie jakiegokolwiek środowiska,
lecz budować dla reformy płaszczyzny merytorycznej współpracy. Co więcej, liczę na zaangażowanie i pomoc ze strony ludzi, którzy pracują na rzecz reformy
profesjonalnie i społecznie.
– Czy nie obawia się pan kłopotów, angażując w proces reformy tak
wiele osób z różnych obozów politycznych, reprezentujących różne opcje
i stanowiska w sprawach merytorycznych?
– Generalnym założeniem reformy jest porządkowanie państwa. Na tym,
aby państwo było uporządkowane, zależy nam wszystkim. Reforma to nie doraźna akcja polityczna. Będzie ona prowadzona niezależnie od istnienia konkretnego rządu. Jest to jedno z tych ogromnych przedsięwzięć, które powinno być chronione swoistym parasolem politycznego paktu o nieagresji. Dlatego, powtarzam po raz kolejny, moim zadaniem będzie koordynowanie
i zbieranie efektów pracy różnych środowisk i grup zawodowych, politycznych, administracyjnych oraz łączenie ich umożliwiające wypracowywanie
ostatecznych koncepcji.
– Innymi słowy, pracownicy biura pełnomocnika będą aparatem pomocniczym, natomiast gros pracy merytorycznej będzie się odbywać w zespołach, niejako na zewnątrz.
90
– Tak, ale z pewnymi zastrzeżeniami. Będzie kilku pracowników merytorycznych, którzy np. zajmą się obróbką legislacyjną projektowanych przepisów prawa. Ponadto, są pewne dziedziny reformy administracji, które dziś są
poza zakresem działania jakiejkolwiek struktury. Tak jest z nowym podziałem administracyjnym kraju, który szykuje się przy okazji reformy powiatowej. Nie było w kraju instytucji, która mogłaby temu podołać. W naturalny
sposób zadanie to obciąża dziś pełnomocnika, a do tego są potrzebni kompetentni ludzie.
– Jak będzie wyglądał harmonogram reform, co pójdzie na pierwszy
ogień?
Nie chce mówić o szczegółach. Istnieje koncepcja całościowa, której zręby
starałem się przedstawić – będzie ona ujęta w postaci dokumentu, do publicznej dyskusji. W poszczególnych obszarach reformy istnieją odrębne kalendarze. Jedne z nich są bardzo napięte, innych jeszcze brak. Kalendarz reformy
powiatowej wyznaczają następne wybory samorządowe. Kalendarz uregulowań prawnych dotyczących wydatków publicznych jest wyznaczony faktem
uznania tej sprawy przez rząd za priorytetową. Ale o jednym zbiorczym i ostatecznym harmonogramie mowy być nie może. To są zbyt złożone zadania i zbyt
zależne od czynników wobec urzędu pełnomocnika zewnętrznych.
– Jest pan powszechnie identyfikowany jako przedstawiciel lobby samorządowego, współautor reformy samorządowej, założyciel i do niedawna prezes rady nadzorczej „Municipium” S.A. – wydawcy „Wspólnoty”
i miesięcznika „Samorząd Terytorialny”. Zna więc pan doskonale samorządową „kuchnię”. Dziś jako minister znalazł się pan w zupełnie nowej
roli. Czy przeszłość eksperta i działacza samorządowego będzie dla ministra atutem?
– Uważam, że moje doświadczenia w pracy na rzecz samorządów są kontynuowane. Zmieniła się tylko rola, w której występuję. Gdy przed trzema laty uczestniczyłem jako jeden z wielu w tworzeniu zrębów samorządu, miałem
pełną świadomość, że jesteśmy na początku drogi, że samorząd gminny to tylko mały fragment przebudowy państwa, którą należy kontynuować. Samorządowy rodowód uznaję za atut przy realizacji zadań, które powierzono mi
w rządzie.
Powiaty na start
91
Powiaty na start
„Wspólnota” z 6 lutego 1993 r. nr 6
Sejmowe wystąpienie Michała Kuleszy – pełnomocnika rządu ds. reformy
administracji publicznej
Panie Marszałku! Wysoka Izbo!
W 1990 r. przywrócony został w Polsce klasyczny system dualistycznego
ustroju administracji publicznej z podziałem na administrację rządową oraz na
administrację samorządową w gminach. Zbudowanie ustroju samorządowego
w gminach było pierwszym krokiem do tworzenia państwa obywatelskiego, jednocześnie metodą oddolnego budowania nowych elit politycznych.
Równocześnie jednak nastąpiło, wobec braku środków artykulacji politycznej, umocnienie państwowych struktur i mechanizmów biurokratycznych na
szczeblach pośrednich władztwa resortowego w postaci administracji specjalnych, które zawiadują znacznym obszarem spraw publicznych bez jakiejkolwiek
kontroli obywatelskiej.
Stoimy na stanowisku, że przebudowa państwa oraz jego administracji
wiązać się musi z dalszą decentralizacją poprzez konsekwentne dokończenie
komunalizacji zadań państwowych i kompetencji administracyjnych o znaczeniu lokalnym, w postaci wprowadzenia samorządu terytorialnego na szczeblu
ponadgminnym, powiatowym. Powiat, zgodnie z projektem poselskim, miałby
charakter samorządowy, co oznacza, że będzie tak jak gmina i jak duże miasto wyłączone z powiatu odrębnym podmiotem prawa, że będzie więc miał organ stanowiący, wybierany w wyborach powszechnych oraz własne władze wykonawcze, odrębny majątek oraz samodzielność finansową. Będzie również
wykonywał zadania zlecone administracji rządowej i w tym zakresie podlegać
będzie silniejszemu nadzorowi władz wojewódzkich.
Przejęcie przez samorząd terytorialny, to znaczy wspólnoty mieszkańców zamieszkujące jednostki powiatowe ziemskie i duże miasta, do własnego zakresu
działania, wszystkich podstawowych zadań związanych z zaspokojeniem potrzeb
lokalnych i większości kompetencji administracyjnych również o charakterze lokalnym dotąd prowadzonych przez administrację rządową lub mających postać
spraw zleconych, pozwoli:
Po pierwsze, na jednoznaczne, czytelne zdefiniowane funkcji samorządu terytorialnego i funkcji administracji rządowej w systemie administracji publicznej.
92
Po drugie, umożliwi znaczne zredukowanie funkcji terenowej administracji
rządowej a także wspomnianą reorientację i racjonalizację tych funkcji w kierunku
problematyki nadzoru nad działalnością komunalną i koncentrację wielu niezespolonych służb administracji rządowej.
Po trzecie wreszcie, umożliwi lepsze rozwiązywanie przez administrację rządową spraw najistotniejszych z punktu widzenia polityki rządu. Reorientacja
funkcji i decentralizacja zadań dotyczyć mają w równej mierze administracji centralnej jak i terenowej zespolonej i niezespolonej na szczeblu wojewódzkim.
Równocześnie z wprowadzeniem powiatów musi nastąpić zmiana struktury podziału administracyjnego państwa stopnia wojewódzkiego.
Poselski projekt ustawy o samorządzie powiatowym odpowiada tej filozofii
i mieści się w logice i programie przebudowy administracji publicznej, który jako pełnomocnik rządu do spraw reformy administracji publicznej, przygotowuję. Pani premier Hanna Suchocka od początku swojej działalności deklaruje jednoznaczną wolę polityczną przeprowadzenia reform przede wszystkim w trzech
zasadniczych obszarach.
W sferze funkcjonowania rządu, administracji centralnej i terenowej administracji rządowej.
W zakresie systemu terytorialnego wiązać się to ma przede wszystkim
z uporządkowaniem struktury podziału administracyjnego państwa oraz z dokończeniem procesu decentralizacji administracji. Właśnie poprzez utworzenie powiatów i przekazanie na ich rzecz zadań publicznych, w tym kompetencji administracyjnych oraz odpowiednich uprawnień do dysponowania mieniem i środkami finansowymi.
I po trzecie, w dziedzinie państwowej służby cywilnej. Projekt według
druku 98 wywodzi się ze środowisk samorządowych i został wniesiony do laski marszałkowskiej przez grupę posłów niemal przed rokiem. Przeszkody
konstytucyjne uniemożliwiły wcześniejsze poddanie go formalnej procedurze
legislacyjnej. Jeśli jednak wybory komunalne, przewidziane przecież na wczesne lato 1994 roku, miałyby być wspólne do rad gmin i powiatów, tak aby ten
nowy element ustroju publicznego Polski zaczął praktycznie funkcjonować
od 1 stycznia 1995 r., jest czas najpilniejszy, by prace nad projektem rozpocząć i intensywnie prowadzić. Do projektu tego rząd zgłosił szczegółowe uwagi merytoryczne, które zostaną przedstawione w toku prac komisji. Należą tu,
między innymi, sprawy nadzoru nad władzami powiatowymi i kwestie mienia
komunalnego, chodzi o zakres przekazania mienia na rzecz powiatów w powiązaniu z zadaniami powiatowymi. Nadto reforma powiatowa ma nastąpić,
co niezmiernie istotne, z poszanowaniem dotychczasowego statusu gmin, zakresu ich zadań i suwerenności decyzyjnej i politycznej, a także stanu zasobności
Powiaty na start
93
budżetów gminnych. Kwestia nowych proporcji wydatków publicznych między
administracją rządową i samorządową stanie się w istocie kluczem do powodzenia tej reformy.
Te i inne uwagi w żaden sposób nie naruszają zasadniczych rozwiązań i projektu poselskiego z druku 98, a raczej sygnalizują pewne jego niedoskonałości.
O tym zresztą wspomniał tutaj pan poseł Fogler.
Skierowanie do komisji projektu poselskiego będzie oznaczało, że Sejm wyraża swoją zasadniczą wolę polityczną co do kryterium przebudowy sprawowania władzy publicznej w Polsce w sferze spraw z zakresu interesu lokalnego.
Nie przesądza się dziś jeszcze natomiast o szczegółowych rozwiązaniach
i o terminach ich wdrożenia, równocześnie jednak umożliwi praktyczne podjęcie
prac legislacyjnych i organizacyjnych w innych dziedzinach związanych z wprowadzeniem powiatu, że wspomnę tylko o ordynacji wyborczej, o ustawie finansowej,
o konieczności wprowadzenia zmian w bardzo wielu dziedzinach prawa administracyjnego, materialnego, o zmianach w podziale administracyjnym kraju.
Pełnomocnik rządu do spraw reformy administracji publicznej będzie w tych
warunkach upoważniony do prowadzenia prac przygotowawczych na szeroką
skalę. Równoczesne prowadzenie tych prac jest niezbędne, bo ich wynik musi
być skoordynowany i mimo wielowątkowości postępowania musi w efekcie dać
jasny i jednoznaczny obraz statusu: politycznego, majątkowego, organizacyjnego, kompetencyjnego i finansowego powiatu w ramach całego systemu administracji publicznej Rzeczpospolitej. Nie wyobrażam sobie zresztą uchwalenia
ustawy powiatowej bez równoległego uchwalenia podstawowych ustaw pochodnych czy okolicznych. Tak samo jak np. nie wyobrażam sobie budowy mapy powiatowej Polski bez konsultacji z zainteresowanymi gminami.
Pragnę podkreślić, że wprowadzenie samorządu powiatowego oznacza zasadniczy krok ku stabilizacji funkcji i organizacji administracji publicznej w Polsce. Szczególnie w dziedzinach dotyczących bezpośrednio obywatela i oczywiście interesu lokalnego. Oznacza też znaczne zracjonalizowanie wydatków publicznych, co jest istotne zawsze, niezależnie i nie tylko w warunkach napiętego
budżetu państwowego.
Wreszcie oznacza poddanie władzy i kontroli obywatelskiej większej niż dotąd części administracji publicznej. Tak w sferze gospodarowania funduszami
publicznymi, jak i co do kontroli politycznej i obywatelskiej kierunków i skutków społecznych praktycznej działalności administracji w sferze podstawowych
spraw związanych z obsługą podatkowych lokalnych potrzeb zbiorowych. Polska jest jedynym dużym krajem europejskim, w którym pomiędzy gminą a władzami ustawodawczymi istnieje tak duża próżnia instytucjonalna, uniemożliwiająca sformalizowaną artykulację interesów społecznych i politycznych.
94
Wypełni tę próżnię drugi szczebel administracji obywatelskiej – powiat. A reforma umożliwi równocześnie uporządkowanie i zespolenie rozproszkowanej
obecnie struktury terytorialnej i organizację administracji rządowej.
Z kolei koncepcja ustanowienia samorządu wojewódzkiego po myśli poselskiego projektu ustawy według druku nr 668 z powyższą logiką budowy systemu
państwowego stoi w zupełnej sprzeczności. Wzajemna sprzeczność między oboma projektami czyni też koniecznymi dokonanie wyboru pomiędzy nimi już
przy okazji pierwszego czytania. Inaczej bowiem rząd nie uzyska niezbędnej
wskazówki co do kierunku dalszych prac, o czym mówiłem poprzednio. Przesłanki i koncepcja ustanowienia samorządu wojewódzkiego po myśli poselskiego projektu ustawy, druk nr 668, całkowicie nie odpowiadają zamierzonym kierunkom działania rządu.
I tak: Po pierwsze. Przewidywane w projekcie zadania samorządu wojewódzkiego w większości mogą i powinny być przedmiotem zainteresowania
i działania, po prostu, wspólnot lokalnych, gminnych i powiatowych. Natomiast
co istotne, nawet w stosunku do rozwiązań obecnych, projekt przewiduje znaczną centralizację zarządzania tymi sprawami. Na obecnym etapie reformy administracji publicznej jednostki podziału wojewódzkiego, których lokalność w rozumieniu samorządowym jest zresztą co najmniej wątpliwa co do zasady, powinny stanowić obszar konsolidowania niezbędnego zakresu administracji rządowej, w tym podstawowy obszar koordynacji wykonywania rządowej polityki
terytorialnej oraz szczebel oddziaływania rządu na wspólnoty samorządowe, samodzielnie rozwiązujące swoje problemy.
Po drugie – administracja rządowa w województwie powinna się koncentrować wokół urzędu wojewody, przedstawiciela rządu. Tymczasem projekt
ustawy o samorządzie wojewódzkim przewiduje koncepcję wojewody, jeśli
tak rzec można, wielofunkcyjnego, uwikłanego w dualistyczny układ zadań
rządowych i samorządowych o bardzo mgliście zarysowanym zakresie działania i odpowiedzialności. Nadto proponowany sposób powoływania go oraz
egzekwowania odpowiedzialności wojewody czyni iluzorycznym jego związek
z rządem. Z tak usytuowanym urzędem wojewody współgra negatywnie niejasność kompetencji sejmiku wojewódzkiego, cały układ zaś niebezpiecznie
przypomina system z niedawno minionej epoki, z podwójnie podporządkowanym wojewodą.
Po trzecie – z projektu ustawy wojewódzkiej wynika także, bez określenia oczywiście szczegółów ustrojowo-kompetencyjnych, w tym w zakresu
podporządkowania, ustanowienie powiatów rządowych. Tzn., jak można
wnioskować, jednostki zawiadującej sprawami administracji rządowej usytuowane w strukturze podziału administracyjnego pomiędzy województwem
Powiaty na start
95
samorządowym a samorządem na szczeblu gminy. Nie jest jasne podporządkowanie tych rządowych struktur powiatowych. Albo będą podlegać wojewodzie, który jest według projektu również i organem administracji rządowej,
albo bez związku z nim, a będzie ich około 300, bezpośrednio ministrom resortowym, czy też – jak dzisiaj usłyszeliśmy – jednemu ministrowi, np. ministrowi spraw wewnętrznych, czy ministrowi administracji. Rozwiązanie to
jest oczywiście sprzeczne z przyjętą przez rząd logiką działań decentralizacyjnych oraz funkcjonalną strukturą administracji publicznej w ogóle.
Po czwarte – negatywny obraz projektu ustawy pogłębia również niekonsekwentnie oraz niespójnie rozwiązana problematyka nadzoru nad samorządem
wojewódzkim, a także fragmentaryczne propozycje uregulowania tzw. mienia
wojewódzkiego, zupełnie nieadekwatne formalnie i materialnie do instytucji
mienia komunalnego właściwej systemowi samorządu terytorialnego.
Wobec zasadniczej rozbieżności koncepcji ustrojowej i merytorycznej
w dziedzinie reformy administracji publicznej uważam za niecelowe na obecnym
etapie formułowanie bardziej szczegółowych uwag do poselskiego projektu ustawy o samorządzie wojewódzkim według druku nr 668. Projekt stanowiska rządowego w tej sprawie ze względu na krótki czas, nie uzgodniony jeszcze ostatecznie w toku procedury międzyministerialnej, taki właśnie jak powyżej przedstawiony pogląd będzie wyrażał.
Na koniec pragnę powiedzieć, że dziś, właśnie dzisiaj, przy pierwszym czytaniu, decyduje się co do zasady oczywiście kwestia kierunku przebudowy ustroju administracji publicznej w Polsce. Ta fundamentalna dla państwa polskiego
sprawa wymaga pozytywnego współdziałania sił politycznych ponad podziałami, a niekiedy mimo nich. Dylemat jest otwarty, czy zachowamy i wzmocnimy
system organizacyjny i ustrój terytorialny, który odziedziczyliśmy po poprzednim okresie, niedostosowany do nowych potrzeb i warunków gospodarczych
i politycznych, w tym konstytucyjnych – warto dodać, czy też pójdziemy drogą
kontynuacji prac rozpoczętych jeszcze w małym gronie przed laty, a w marcu 1990 r. ustawą samorządową, zaczepionych, ale wciąż niepewnie i niedostatecznie zaczepionych w ustroju publicznym Rzeczypospolitej. Brałem od początku intensywny udział w tych pracach, wspólnie ze świętej pamięci posłem
Walerianem Pańką, senatorem Jerzym Regulskim, senatorem Jerzym Stępniem
i wieloma innymi. Wszyscy byliśmy wówczas przekonani jednoznacznie, że czynimy krok pierwszy, po którym muszą przyjść niebawem następne, w tym samym oczywiście kierunku.
96
Konferencja w Krakowie-Przegorzałach
Strzał w dziesiątkę
Autor: Marek Czarnota
Dopiero, kiedy prof. dr hab. Michał Kulesza, odpowiedzialny za cały
ten bałagan pełnomocnik rządu do spraw reformy administracji publicznej uparł się, że impreza musi się odbyć w tym właśnie terminie, bo jest
to niezbędne w tej właśnie fazie prac nad reformą zespołom ekspertów
i jemu samemu – wszystko nagle stało się proste.
Długo ważyły się losy konferencji w Krakowie-Przegorzałach. Konferencji
poświęconej reformie administracji publicznej w części „POWIATY”. Rozważano możliwość przesunięcia terminu (brak materiałów, bez których „nie będzie
nad czym pracować”), zmianę lokalizacji (na tańszą i bliższą), szukano źródeł
sfinansowania, spierano się o kształt merytoryczny konferencji, o listę zaproszonych gości, o zakładane cele, program i scenariusz zajęć itp.
Program i listę gości udało się zredagować. Szczególnie to drugie wymagało
rewolucyjnej czujności z dogłębną znajomością aktualnych układów personalnych, ale zostało uwieńczone powodzeniem na tyle wcześnie, że niemal do
wszystkich dotarły wysyłane faksami zaproszenia.
Pieniądze na konferencję znalazły się bez większych komplikacji: samorządowi sponsorzy pośpieszyli z deklaracjami i gotówką. Wprawdzie, jak głosi
kuluarowa plotka, jeden z nich zadeklarował wpłatę na konferencję organizowaną przez Biuro ds. Reformy Administracji Publicznej jednocześnie wyciągając do tegoż biura rękę po dotacje kilkukrotnie większą, ale przecież pieniądz
nie śmierdzi. Bóg zapłać za hojność! Resztę dopłacił Program „Omega” z Funduszu PHARE.
Miejsce okazało się po negocjacjach finansowo przystępne, a lokalizacyjnie
wspaniałe! Instytut Polonijny Uniwersytetu Jagiellońskiego w Przegorzałach,
w lesie na wzgórzu ze skałką, nad Wisłą, a zarazem niemal w mieście (7 km od
Sukiennic) spełnia wszystkie potrzeby organizatorów tego rodzaju imprez (może z wyjątkiem sauny i basenu).
A termin konferencji okazał się strzałem w dziesiątkę: gdyby to spotkanie
zostało opóźnione, niektóre opracowania trzeba byłoby przerabiać od początku,
a tak wystarczyło przerobić je w połowie, tj. do etapu zmaterializowanego przed
konferencją lub w jej trakcie.
97
Uczestnicy konferencji, tj. członkowie dziesięciu zespołów ekspertów opracowujący poszczególne fragmenty reformy powiatowej dopisali – przybyli niemal
w komplecie i praktycznie nie musieli ruszać się z koszar, pardon, z Ośrodka UJ.
W prawdziwych koszarach austriackich, czyli w hotelu „Pod Kopcem” mieszkali goście konferencji, którzy na ogół nie dopisali (głównie z powodu kłopotów
z budżetem państwa).
Wprawdzie na inauguracyjnym wykładzie prof. M. Kuleszy pojawiły się najznakomitsze osobistości publiczne miasta Krakowa i województwa krakowskiego, a pojedynczy posłowie, senatorowie i prezydenci wizytowali imprezę nawet
kilkakrotnie, jednakże ich dyskretna obecność nie zdołała ochłodzić rewolucyjnego zapału uczestników.
A zatem – pełny sukces! A że każdy sukces ma wielu ojców, więc i ja się poczuwam: też się przyczyniłem – bo byłem!
Dla mało wnikliwego obserwatora konferencja w Krakowie-Przegorzałach mogła być teatrem jednego aktora, festiwalem wykładów prawa ustrojowego i administracyjnego – czyli nieustającym, trzy dni trwającym, benefisem
ministra Michała Kuleszy. Pełnomocnik rządu „w temacie reformy” dwoił się
i troił, odwiedził w ciągu soboty wszystkie 10 zespołów roboczych, na każdym
spotkaniu przeprowadził wykład ilustrowany kredą na tablicy, tłumaczył,
98
wyjaśniał, pytał i spierał się z każdym, kto miał cokolwiek do powiedzenia.
A tak się składało, że coś do powiedzenia miał każdy z uczestników, toteż
pod koniec tego dnia minister pełnomocny reformy jawił się w moich zmęczonych oczach jako wieloręka bogini Kali, której co druga mniej więcej ręka wymachiwała kredą.
A było co tłumaczyć i o co się spierać. Przede wszystkim, dotychczas nie
opublikowane założenia reformy administracji publicznej nie dają konkretnej
odpowiedzi na pytanie: Czym ma być powiat?
Na pewno drugim szczeblem administracji samorządowej wyposażonym
w osobowość prawną i kompetencje własne i zlecone, organy administracji publicznej pierwszej instancji, w większości spraw z zakresu właściwości szczególnej. Pochodzących z wyborów samorządowych – jako polityczna i demokratyczna samorządowa władza lokalna. Ale co to oznacza konkretnie dla tych państwowych służb i organów administracji wydzielonej specjalnej, które mają się
znaleźć w zintegrowanej administracji powiatowej wyposażone we własne zadania i policyjne uprawnienia, ale jako podporządkowane nie swoim dotychczasowym instancjom wyższym, a staroście i zarządowi powiatu oraz oceniane przez
nieprofesjonalną przecież radę powiatu?
Czy można służyć dobrze dwóm panom: własnemu „Głównemu Urzędowi”
i własnemu miejscowemu staroście – pracodawcy? Kto zatem będzie odpowiadał za bezpieczeństwo lokalne, za lokalny stan sanitarny i zdrowie mieszkańców,
za prawidłowość i jednolitość polityki państwa w zakresie ekologii, edukacji,
energetyki, emerytów i e..zerobocia (wymieniając przykładowo wszystko na
„e”), państwo czy samorządowy powiat? Czy możliwe jest takie rozgraniczenie?
Kto będzie powoływał powiatowego kierownika PIH-u czy SANEPID-u
– a jeszcze ważniejsze, kto, kiedy i z jakich powodów będzie go mógł odwołać?
Kto będzie zatrudniał pracowników poszczególnych powiatowych służb „policyjnych” i jaka będzie ich zależność i odpowiedzialność wobec organów administracji państwowej i samorządowej?
Problemów generalnych, ustrojowych i drobnych z pozoru, ale istotnych
dla powodzenia projektowanych zmian, było mnóstwo. Każdy z zespołów
otrzymał kolorowe karty – pomarańczowe na wpisanie problemów ustrojowych wymagających decyzji politycznych, różowe dla zagrożeń w procesie
wdrażania reformy, oraz zielonych dla uzgodnień koordynacyjnych między zespołami i protokołów rozbieżności.
Najbardziej znaczącą dla mnie miarą skuteczności spotkania razem wszystkich ekspertów i organizującego ich pracę pełnomocnika rządu ze sztabem pracowników biura były losy kolorowych kart. Na początku niemal każdy zespół miał
do zapisania na pomarańczowej „ustrojowej” karcie co najmniej kilka problemów.
99
W czasie obrad, mimo usiłowań organizatorów kierownicy zespołów nie dali sobie wyrwać tych tekstów, słusznie, jak się okazało na końcu. Większość problemów została bowiem w czasie narad i konsultacji wykreślona albo przeniesiona na karty zielone, tj. „uzgodnień”.
Zbiór problemów do rozstrzygnięcia, uwzględnienia i uzgodnienia jest okazały. Jego skompletowanie i uporządkowanie jest wymiernym rezultatem spotkania w Przegorzałach. Natomiast niewymiernym dorobkiem trzydniowych
dyskusji i spotkań plenarnych, zespołowych i międzyzespołowych, a także nieformalnych negocjacji wieczornych i nocnych jest ułożenie wspólnego dla
wszystkich uczestników obrazu projektowanego powiatu, z wyobrażeniem zarysu wzajemnych relacji pomiędzy administracją państwową, powiatem i gminami, zaprojektowanie kierunków i procedur zmian obowiązujących przepisów
dotyczących kompetencji przenoszonych do powiatu wraz z niezbędnymi zmianami instytucjonalnymi i funkcjonalnymi. Przy okazji ujawniona została konieczność uporządkowania zadań i kompetencji gmin oraz wiele istotnych problemów instytucjonalnych i finansowo-budżetowych gmin. Generalnie unikano
dyskusji na temat budżetu powiatu oraz form i źródeł finansowania zadań własnych i zleconych przez administrację samorządową.
Problemy te, jako w istocie ustrojowe, odłożono do następnego etapu prac
koncepcyjnych. Ogólny obraz jest następujący: administracja publiczna jest jedna, jej zadania realizują jednak organy samorządowe i państwowe, przy czym
znakomita większość spraw należy do zadań własnych gmin i powiatów lub zadań zleconych ustawowo powiatom, wykonywanych przez organy administracji
samorządowej według wymagań administracji rządowej określanych prawem
w przepisach powszechnie obowiązujących i egzekwowanych przez nadzór administracyjny. Administracje wydzielone działają na podstawie własnych ustawowych kompetencji i zasad jednolicie w całym państwie, przy czym ich pierwsze
instancje na szczeblu powiatowym są podległe władzom samorządowym powiatu (co umożliwia koordynację działań i odpowiedzialność starosty za całość zadań i funkcji publicznych na szczeblu lokalnym).
Wygląda to ładnie i prosto. Diabeł tkwi w szczegółach. O tych szczegółach
dyskutowano zaciekle w zespołach formalnych i nieformalnych, zapisując dziesiątki stron papieru tabelami, wykazami i wykresami. Ostatnia taka dyskusja zaczęła się nieformalnie przy niedzielnym śniadaniu, a przerwało ją dopiero zaproszenie na spotkanie plenarne w auli, kończące konferencję.
Pracownicy obsługi hotelowej i kawiarni dziwili się uczestnikom, zgłaszając
po cichu wątpliwości do co stanu ich zdrowia i kondycji. Od uczestników innych
konferencji, znacznie godniejszych tematyką i składem osobowym, odróżniali się
bowiem całkowitym brakiem towarzyskiego życia kuluarowego w czasie obrad
100
oraz wieczornych imprez rozrywkowych zakrapianych alkoholem. Co najmniej
dziwni – tylko gadali i notowali.
Nie wszyscy znali się wcześniej, zjechali się z całej Polski i już drugiego dnia
nie można było odróżnić rektora od profesora czy magistra od ministra.
Reprezentujący poszczególne resorty urzędnicy ministerialni zarażeni wolnością tworzenia nowej rzeczywistości od profesorów uniwersytetów i prominentów samorządowych, twórczo i kompetentnie brali udział w projektowaniu rozbiórki dotychczasowych struktur resortowej władzy i administracji państwowej.
Jedynie dwóch przedstawicieli resortów odbiegało od nurtu powszechnej spolegliwości – jeden przyjechał z dyrektywą ministra, że maksymalne ustępstwa mogą dotyczyć wyłącznie zmiany nazwy instancji urzędu z „rejonowego” na „powiatowy”, drugi położył się „Reytanem” przed zbyt rewolucyjnymi, jak na jego gust,
pomysłami burzącymi świeżo ustanowiony porządek reprezentowanej przez niego instytucji państwowej.
Nastrój pierwszego dnia obrad wzbogaciły ślady zewnętrznych wydarzeń politycznych, o których na bieżąco informował najlepiej poinformowany przedstawiciel wiadomego resortu. Rezultat tych wydarzeń skomentował minister Michał Kulesza w swoim ostatnim, pożegnalnym wystąpieniu. W skrócie telegraficznym brzmiało to następująco: mamy rząd, mamy ustawę budżetową, mamy
uchwalony art. 35 ustawy budżetowej umożliwiający uruchomienie eksperymentu powiatu grodzkiego w kilkudziesięciu miastach. Za chwilę będziemy mieli
przyjęte przez rząd założenia reformy administracji publicznej. Za sześć tygodni
musimy mieć pierwszy kompleksowy zbiór projektowanych zmian przepisów.
Drugi etap reformy samorządowej staje się faktem nieodwracalnym.
Wyłanianie się mapy
Z ministrem Michałem Kuleszą, pełnomocnikiem rządu ds. reformy administracji publicznej, rozmawia Maria Starkowska.
– Prace nad przekształceniem państwa nabierają przyspieszenia. Samorządy domagają się jawności wszelkich działań związanych z reformą
terytorialną.
– Nie ma w ogóle mowy, aby była ona przeprowadzana tajnie. Rozumiem
obawy, które „pamięć administracyjna” przechowuje od 1975 roku, kiedy to
z dnia na dzień obudziliśmy się w zupełnie innej Polsce.
101
Dzisiaj takie posądzenie jest nie do przyjęcia. Reforma, jaka się dokonuje,
poza elementami merytorycznymi, ma być reformą przyjazną. To ona bowiem
powinna spowodować, że będziemy mieć wreszcie dobrą administrację. Nikt zatem nie ma intencji, aby urządzać kogoś w sposób autorytatywny, niejawny i bez
wysłuchania jego racji.
– Krążą jednak po Polsce rozmaite mapy, które wzbudzają wiele
emocji. Również „Wspólnota” zaskakiwana jest coraz to nową, rzekomo
oficjalną wersją siatki powiatowej.
– Oświadczam, że wszelkie mapy, jakie pojawiają się w różnych częściach
kraju, nie są naszego autorstwa. One po prostu istnieją, gdyż prace nad podziałem administracyjnym państwa toczą się bez przerwy, niezależnie od przeprowadzanej reformy. Profesjonalnie prowadzi tę działalność od lat Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju. Na pewno można tam znaleźć mapę na
„dowolną” okazję.
Mapy powstają także dziś w urzędach wojewódzkich, wojewódzkich urzędach statystycznych, sejmikach samorządowych czy organizacjach społecznych. Jest to dla mnie zrozumiałe, że środowiska lokalne – urzędowe i nieurzędowe – przymierzają się do nowego układu terytorialnego i przygotowują swoje własne opracowania. Na każdym spotkaniu w terenie otrzymuję
zresztą mapę województwa, grupy województw czy miejscowości, w których
akurat jestem. I wcale mnie to nie dziwi. Ludzie zastanawiają się, jak to
wszystko powinno być urządzone.
Czasami jednak mamy do czynienia ze zwykłą nieuczciwością: publikuje się
w coś gazecie z komentarzem, że jest to mapa przyszłej organizacji województwa
czy jakiegoś obszaru Polski. Bywa, że zamieszcza się ją w kontekście prac nad reformą bez podania źródła i roku, w którym powstała. W obu przypadkach jest to
zwykłe przestępstwo prasowe.
– A mapa ministra Kuleszy? Czy leży gotowa w jakimś sejfie?
– Prace nad mapą są oczywiście prowadzone. Bo MUSI tak być. W listopadzie ubiegłego roku powołałem zespół ds. podziału administracyjnego państwa,
składający się z najwybitniejszych osób ze środowisk naukowych z całego kraju.
Zespół ten bierze pod uwagę zarówno dotychczasową wiedzę, jak również kolosalną korespondencję, jaka napływała do Urzędu Rady Ministrów w związku
z wprowadzeniem rejonów. Wtedy ruszyła się cała Polska, walcząc o inne rejony
niż te, które zostały zaproponowane z tego gmachu. Dla nas jest to ogromny zasób informacji o dążeniach społeczności lokalnych.
Innym źródłem wiedzy na te temat są obecne stanowiska gmin, sejmików,
wojewodów, różnych środowisk i organizacji. Te dokumenty także są włączone do
prac nad mapą powiatową. Powstanie ona jednak dopiero wtedy, gdy uzyskam
102
odpowiedź na moje listy do wojewodów, przewodniczących sejmików samorządowych i gmin (opublikowaliśmy je w 11 numerze „Wspólnoty” – dop. M.S.).
– Kiedy zatem poznamy zarysowaną siatkę powiatów?
– To trochę zależy od gmin i od obiegu korespondencji w tej sprawie. Byłoby
bardzo źle, gdyby jakakolwiek gmina w Polsce nie wyraziła swojej przynależności
do powiatu. Albo gdyby sygnały te przyszły po 31 marca. To po prostu opóźni
opublikowanie mapy w kształcie zamkniętym, co nie oznacza: ostatecznym.
Naszą intencją jest wyodrębnienie w siatce powiatowej obszarów niekonfliktowych. W ten sposób zostaną zarysowane miejsca, gdzie trwa spór – lokalny,
a może nawet dużo szerszy. Te obszary będą wnikliwie analizowane.
Muszę podkreślić, że interesują nas wyłącznie propozycje uzgodnione: między gminami, a także sąsiednimi powiatami. Gdyby bowiem przyjechali do mnie
przedstawiciele 2,5 tys. gmin – nie powstałaby wtedy żadna mapa. Oczywiście będziemy się spotykać, ale wtedy, gdy naprawdę będzie to konieczne.
Dlatego w liście prosiłem gminy, aby przekazały swoje opinie przez sejmiki
samorządowe. Chciałbym jednak, aby była to oddzielna informacja o poglądach
gmin i oddzielna o tym, co sądzi na ten temat sejmik samorządowy i wojewoda.
Zbiorcze dokumenty wojewódzkie, w których nie będzie można później odczytać woli każdej gminy, są dla nas bezużyteczne.
– Nie wszyscy jednak będą usatysfakcjonowani.
– Nigdy nie składałem obietnicy, że wszystkie wnioski będą uwzględnione.
Przy konflikcie interesów zawsze tylko jeden pogląd może być zaakceptowany.
W pismach wysyłanych do gmin, sejmików i wojewodów zostało wyraźnie
powiedziane, że powiat czy siedziba powiatu mają spełniać kilka warunków.
Mapa Polski musi się składać na całość. Nie przyznajemy aktem królewskim
honorowego tytułu miasta powiatowego. Nie na tym polega cała sprawa. Mają powstać powiaty racjonalne, o określonej infrastrukturze, liczbie gmin
i mieszkańców (nie mniej niż 50 tys. osób). Tylko takie powiaty mają szanse
utrzymać się z pieniędzy podatników.
– Trzeba być zatem bardzo ostrożnym przy tworzeniu małych powiatów.
– Najgorszą rzeczą byłaby sytuacja, że oto mamy powiaty i musimy zacząć
budować szpitale, szkoły, gmachy administracyjne itd. Kto bowiem za to zapłaci? Albo reforma będzie co do zasady odtworzeniowa i uwzględni istniejące realne układy przestrzenne, infrastrukturę, zaplecze organizacyjno-kadrowe albo
jej koszty zaczną rosnąć w tempie geometrycznym. Jeżeli się mówi o kosztach reformy to tu właśnie tkwi ciężar problemu, a nie w przesłaniu akt, zmianie pieczątek czy numerów telefonicznych.
103
Mały powiat to także drastyczny wzrost kosztów administrowania na jednego mieszkańca i w związku z tym większa jego zależność od centrum. Istnieją zatem granice absurdu, poniżej 50 tys. mieszkańców ta granica jest wyraźnie przekroczona.
Dlatego też prosiłbym, aby nie dawać się ponosić emocjom. Budujemy podział administracyjny państwa nie tylko na dzisiaj i nie według kumpelskich skojarzeń i koligacji. Należy zatem rozważyć to dość spokojnie i obiektywnie.
– Czy może się zdarzyć, że mapa powiatowa będzie nie do końca zdefiniowana?
– Oczywiście. Są przecież gminy, które mówią: chcemy być w powiecie X, ale
pod warunkiem, że cały powiat będzie w województwie A. Natomiast jeżeli nie
będzie w A, to chcemy znaleźć się w powiecie Y. Taka odpowiedź też mi dużo
mówi i chciałbym ją uzyskać.
Sugestie tego rodzaju przydadzą się przy opracowaniu mapy w podziale wojewódzkim. Po to przecież tworzymy mapę powiatów, aby później – na jej tle łatwiej budować kilka wariantów rozwiązań wojewódzkich.
Reforma administracji publicznej
Tezy podstawowe
„Wspólnota” z 1-8 maja 1993 r. nr 18-19
Materiał przedstawiony przez pełnomocnika rządu ds. reformy administracji
publicznej na posiedzeniu Rady Ministrów 27 kwietnia 1993 r.
Wszyscy pamiętamy nasze niedawne emocje związane z pierwszymi wolnymi
wyborami samorządowymi. Pokładaliśmy w nich ogromne nadzieje. Te nadzieje
zrealizowały się w zależności od oczekiwań. Ci z nas, którzy spodziewali się natychmiastowych zmian – niemal „z dnia na dzień” – w swoim najbliższym otoczeniu,
musieli doznać zawodu. Ci, którzy liczyli przede wszystkim na stworzenie warunków do podejmowania lokalnych decyzji – taką szansę dostali.
Reforma samorządowa z 1990 roku była – z czego zdawaliśmy sobie w pełni
sprawę – pierwszym krokiem na drodze reformy administracji publicznej. Krokiem
udanym, lecz nie ostatnim. Cały czas toczą się prace nad dalszym jej przebiegiem.
Zakres proponowanych zmian jest ogromny. Pracuje nad nimi sztab specjalistów
i praktyków z przeróżnych dziedzin i ośrodków. Efektem ich prac ma być państwo
sterowane, obywatelskie i nowoczesne.
104
By państwo było sterowalne, trzeba zreformować zasady funkcjonowania
administracji centralnej; by było obywatelskie – należy zwiększyć zakres kontroli
społecznej w tych dziedzinach, które bezpośrednio związane są z potrzebami lokalnymi; by było zaś nowoczesne należy uregulować kwestie kadrowe, zorganizować
sprawny przepływ informacji itd.
Wolą rządu jest przeprowadzenie reformy rozważnej, zgodnej z powszechnymi
oczekiwaniami i szeroką wiedzą na jej temat. Dlatego też, korzystając z łamów tygodnika „Wspólnota”, pragnę zaprezentować Państwu raport, będący omówieniem
podstawowych tez reformy.
pełnomocnik rządu ds. reformy
administracji publicznej
prof. Michał Kulesza
Stan administracji publicznej w Polsce na progu 1993 r.
Poza reformą gminną z 1990 r., administracja publiczna i sposób jej funkcjonowania nie uległy – jak dotąd, poważniejszym przeobrażeniom, mimo przełomowych zmian w ustroju politycznym (Mała Konstytucja) i przekształceń zachodzących w gospodarce. Tymczasem zasadnicza struktura i podstawowe zasady
funkcjonowania administracji ukształtowane zostały w poprzednim okresie, kiedy służyła ona innemu ustrojowi państwowemu, innym celom politycznym, innej
filozofii prawa, innemu systemowi własności i zarządzania gospodarką.
Mechanizm władzy publicznej jest oparty na zasadzie przewagi struktur resortowych i na takiej samej zasadzie – w myśl spojrzenia resortowego – podejmowanych jest większość istotnych decyzji państwowych, tak przepływa informacja i środki finansowe, pod tym kątem rozbudowywane są też służby świadczące usługi publiczne i administracje specjalne. Ten stan rzeczy utrudnia prowadzenie kompleksowej i aktywnej polityki społecznej i gospodarczej w skali
ogólnokrajowej, dokonywanie racjonalnej hierarchizacji i wyboru celów. System resortowy jest tak silny, że skuteczna koordynacja nawet w drobnych sprawach wymaga często angażowania najwyższych szczebli decyzyjnych.
W konsekwencji przejęcia zasad organizacji pracy rządu po poprzednim
ustroju, mimo wielu pozytywnych zmian, które wprowadzono w ciągu ostatnich
lat, procedury decyzyjne i rozwiązania organizacyjne wciąż pozostają w dużym
stopniu w sprzeczności z zasadami ustrojowymi państwa demokratycznego
i – przede wszystkim – z pragmatycznymi wymogami racjonalnego i sprawnego
zarządzania (rządzenia); efektem jest ograniczenie możliwości skutecznego kierowania sprawami państwa. Poprzednio Rada Ministrów realnie nie rządziła, nie
105
była przecież prawdziwym centrum władzy wykonawczej, lecz raczej stanowiła
sterowaną z zewnątrz (z ówczesnego ośrodka dyspozycji politycznej) krajową
komisję koordynacyjną ministrów odpowiedzialnych za realizację tych wytycznych przez aparat państwowy. Gdy upadły struktury partyjne – rozpadł się też
ówczesny mechanizm decyzyjny, system przepływu informacji, system doboru
kadr itp. Mechanizmy takie – niezbędne w każdym państwie i wobec tego doraźnie po 1989 r. zastępowane rozwiązaniami tymczasowymi (z natury rzeczy
często niespójnymi wewnętrznie i mało skutecznymi) – muszą być teraz tworzone na nowo, na innych zasadach, w ramach konstytucyjnie zdefiniowanej
władzy wykonawczej.
W spadku po poprzednim ustroju pozostało nam nie tylko zamazanie rozdziału funkcji ustawodawczych i wykonawczych, lecz również – w ramach władzy
wykonawczej – bardzo niezdrowe pomieszanie sfery politycznej władzy wykonawczej z funkcjami czysto administracyjnymi, w wyniku czego nie ma jasności
co do rozdziału odpowiedzialności politycznej oraz kompetencji administracyjnej i urzędniczej. Nie jest też oddzielona sfera administracji od zarządu majątkiem państwowym. Poza rodzącymi się na tym styku zjawiskami patologicznymi,
powoduje to – przy braku umiejętności i postaw menedżerskich – odtwarzanie
się biurokratycznych form zarządzania gospodarką.
Również zadania i struktury organizacyjne administracji centralnej i terenowej administracji rządowej określone zostały w poprzednich warunkach
ustrojowych. Nadmierna koncentracja władzy i kompetencji administracyjnych
w centrum sprawia, że jest ono nadal bardziej nastawione na załatwianie poszczególnych, często drobnych spraw, niż na przygotowanie strategii rozwoju
i realizację ogólnej polityki. Wdrażanie określonej przez rząd polityki powinno być naczelnym zadaniem ministrów i administracji państwowej. Przy ograniczonych środkach i często braku jasnego określenia zakresu działania urzędów i urzędników, istniejąca centralizacja umacnia ponadto występujące
w każdej administracji tendencje do biurokratyzowania stosunków z obywatelem petentem, powolność w załatwianiu spraw, daleko posunięty formalizm
i nieefektywność działania.
Brak jasnej polityki kadrowej w administracji państwowej, niepewność kariery zawodowej przy stosunkowo niskich uposażeniach powoduje, że najbardziej
wartościowi pracownicy, o najwyższych kwalifikacjach zawodowych, opuszczają
służbę publiczną. Jednocześnie – z tych samych powodów – służba ta nie przyciąga nowych kadr pracowniczych, ludzi ambitnych i wykwalifikowanych.
Administracja państwowa jest droga i mało wydajna, zaś organizacyjnie
– szczególnie w sferze struktur terenowych – bardzo rozproszona, zbudowana
w sposób skomplikowany i dla obywateli nieczytelny. Mimo podejmowanych
106
w różnych dziedzinach zabiegów reorganizacyjnych i starań oszczędnościowych
– biurokratyczny mechanizm bardzo słabo i zbyt wolno reaguje na cząstkowe posunięcia; sam nie jest w stanie ani wystarczająco zracjonalizować swojej organizacji, ani też zwiększyć znacząco efektowności wykorzystania grosza publicznego.
Można jednoznacznie stwierdzić, że dzisiejsza administracja polska jest dysfunkcjonalna, a jako system, jako całość znajduje się na granicy sterowalności.
Rodzi to poważne zagrożenia, zarówno w skali ogólnej jak i lokalnej. W szczególności zaś – niezależnie od oceny bieżącej kondycji administracji – w obecnym
kształcie organizacyjnym i funkcjonalnym nie może ona aktywnie i twórczo
uczestniczyć w procesach systemowej transformacji państwa i gospodarki.
Drogi wyjścia z kryzysu: główne dylematy i kierunki
reform administracyjnych
Szeroko zakrojona, kompleksowa reforma administracji publicznej staje
się obecnie jednym z zasadniczych warunków i konieczną przesłanką kontynuacji przemian społecznych i gospodarczych w Polsce. Prace nad przebudową systemu administracyjnego toczą się – ze zmienną intensywnością i różnymi skutkami praktycznymi – od trzech lat. Obecnie niezbędna jest intensyfikacja tych prac i praktyczne wdrażanie zmian. Inaczej sektor publiczny stanie
się poważnym hamulcem w dalszej przebudowie gospodarki i systemu politycznego. Fundamentalne przesłanki prawne dla przeprowadzenia reform
stworzyła Mała Konstytucja.
Główne polityczne dylematy reformującego się państwa w sferze władzy wykonawczej i administracji publicznej mogą być różnie formułowane. W dalszej
części raportu sprawy te przedstawione są bardziej szczegółowo. W każdym
wszakże przypadku do zasadniczych należy postawiona już na wstępie kwestia,
czy Polska ma być rządzona resortowo, czy też przede wszystkim terytorialnie,
zarówno w skali ogólnokrajowej, jak i lokalnej. W innym ujęciu jest to pytanie,
czy umacniać scentralizowany system administracyjny z jego resortami i terenowymi odgałęzieniami sięgającymi aż do układów lokalnych, czy też – we wszystkich dziedzinach, w których to możliwe – tworzyć przesłanki dla decentralizacji
administracyjnej, dla budowy społeczeństwa obywatelskiego.
Decyzja w tej mierze ma znaczenie nie tylko dla rozwiązań instytucjonalnych (organizacyjnych). Jej konsekwencje dotkną znacząco całej struktury systemu decyzyjnego, w tym rozłożenia zadań i kompetencji administracyjnych,
a także odpowiedzialności między różnymi segmentami administracji publicznej, a następnie – systemu finansów publicznych, również w skali makroekonomicznej; znajdą odzwierciedlenie w sposobach przepływu informacji i w zasadach budowy systemów informatycznych; także wpłyną znacząco na kształt
107
struktury terytorialnej państwa. Niniejszy raport (a także wiele prac szczegółowych) przygotowano z założeniem, że Polsce potrzebna jest silna i skuteczna
w działaniu, ale ograniczona w swoim zakresie funkcji władza centralna, zaś
w sprawach lokalnych, związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnot terytorialnych, odpowiedzialność spoczywać powinna na sektorze komunalnym. Praktycznym krokiem w tym kierunku – w stronę decentralizacji i społeczeństwa obywatelskiego – było przywrócenie samorządu gminnego w 1990 r.
Przy takim założeniu zasadnicze kierunki reformy administracji to:
1. zwiększenie spójności i sterowalności państwa, a w tym przede wszystkim
operatywności centrum władzy wykonawczej, uporządkowanie struktur administracji centralnej i terenowej administracji rządowej,
2. uporządkowanie systemu terytorialnego, dalsza decentralizacja zadań publicznych i rozbudowa mechanizmów państwa obywatelskiego – dokończenie reformy samorządowej (powiaty),
3. usprawnienie funkcjonowania administracji, w tym przepływu informacji
i procesów decyzyjnych; informatyka administracyjna,
4. stworzenie nowoczesnej kadry służby publicznej,
5. wzrost efektywności wykorzystania środków publicznych.
Drugi główny dylemat dotyczy czasu reformowania: podjąć to zadanie teraz,
kiedy cała rzeczywistość społeczna, gospodarcza a również i polityczna wciąż jest
płynna i niepewna, czy później, w przyszłości, gdy sytuacja się ustabilizuje?
Przebudowa administracji publicznej jest zadaniem długofalowym. Jednak
podstawowe, najważniejsze zmiany, wyznaczające wyraźne kierunki dalszych
przekształceń, powinny być zrealizowane w ciągu najbliższych dwóch lat. Skrócenie tego okresu nie wydaje się możliwe, nie powinien on jednak być bezzasadnie przedłużany. Wyraźnie powszechnie odczuwana jest bowiem potrzeba większej stabilności systemu instytucjonalnego.
Najwłaściwszy czas na przeprowadzenie reform administracyjnych jest właśnie teraz. Okres, który upłynął od wyborów czerwcowych 1989 r., pozwala już
na postawienie pełnej diagnozy stanu administracji a także – w kontekście doświadczeń kilku lat i kilku rządów – na przedstawienie jednoznaczności dylematów politycznych wiążących się z budową trwałego systemu administracji publicznej Rzeczpospolitej. W ślad za rozstrzygnięciem tych dylematów mogą i powinny niezwłocznie nastąpić kroki realizacyjne. Teraz bowiem właśnie – po okresie bezskutecznego oczekiwania na decyzję o charakterze bardziej zasadniczym
– zaczynają zachodzić w resortach administracyjnych poważne zmiany strukturalne, kadrowe, buduje się nowe służby i instytucje, schematy organizacyjne, systemy informatyczne itp. Administracja musi przecież wykonywać nałożone na
108
nią ustawami zadania publiczne, w związku z tym przebudowuje się i organizuje
– by obowiązkom tym jak najlepiej sprostać. Jednak, bez rozstrzygnięć co do
podstawowych zasad i kierunków przekształceń, zmiany te dokonują się często
dość przypadkowo, w każdym razie zazwyczaj prowadzą do utrwalenia mechanizmów władztwa resortowego.
Niezbędne decyzje o zasadniczym charakterze powinny zatem zostać podjęte i przeprowadzone możliwie prędko. Również z punktu widzenia kosztów
przebudowy, wydłużenie operacji oznacza zwiększenie nakładów; reformy administracyjne pociągają za sobą pewne wydatki, jednak nie przeprowadzenie reform oznacza zgodę na większą cenę – na marnotrawstwo, na kontynuowanie
prac i działań nieracjonalnych społecznie, których zatrzymanie w przyszłości
(czy późniejsze reformowanie nowo powstałych w ich wyniku struktur) będzie
wielokrotnie droższe, a także na dalszą degradację wielu funkcji i świadczeń publicznych. Reforma to – paradoksalnie – bardzo opłacalna inwestycja, z zaangażowane środki prędko przyniosą wymierne rezultaty.
Reforma państwa – korzyści dla obywatela
Głównym i ostatecznym odbiorcą i adresatem reform administracyjnych jest
obywatel. On stanie się beneficjentem realnych i pozytywnych zmian w życiu publicznym, które będą rezultatem tych reform. Tylko przy takim założeniu reformy mają ważki sens polityczny i praktyczną wartość społeczną.
Praktycznym celem reform jest bowiem z jednej strony zwiększenie obywatelskiego wpływu na życie publiczne, na sprawy bezpośrednio dotyczące jednostek i zbiorowości społecznych, w tym – na sposób gospodarowania środkami publicznymi. Chodzi o realne zwiększenie poczucia bezpieczeństwa zbiorowego
i jednostki (w sferze socjalnej, ekologicznej, w sferze porządku publicznego
i in.), usprawnienie obsługi administracyjnej i pracy urzędów administracyjnych,
a także służb i instytucji świadczących usługi publiczne, takie jak ochrona zdrowia czy szkolnictwo, więc w dziedzinach dotyczących każdego.
Z drugiej strony chodzi o wartości ogólne – takie jak wzmocnienie państwa,
uporządkowanie i decentralizacja administracji, racjonalizacja wydatków publicznych – wartości cenne niezależnie od konkretnych, indywidualnych korzyści, które odnosić będą zainteresowani. Wszystkie kierunki prac reformatorskich dotyczą bezpośrednio obywatela, administracja bowiem to funkcja służebna wobec
społeczeństwa. Musi być neutralna politycznie. Musi być wykonywana sprawnie,
profesjonalnie i rzetelnie. Musi być życzliwa. Musi tak pracować, by zyskiwać sobie zaufanie i akceptację społeczną.
Dlatego niezmiernie jest istotna społeczna akceptacja procesu i skutków reform administracyjnych. Ma ona i ten sens szczególny, niewymierny, w tym się
109
zamykający, iż wreszcie obywatel powinien praktycznie odczuć, że – inaczej niż
dotąd – to jest jego państwo, które mu służy, które go nie denerwuje. Tak już dziś
– powoli choć coraz szerzej – odbierają ludzie pracę samorządu gminnego. Trudny w Polsce proces obywatelskiego godzenia się z własnym państwem jest warunkiem prawidłowego funkcjonowania społeczeństwa. Ale zmiana ta zacząć się
musi od państwa, od administracji publicznej właśnie.
Zagrożenie dla procesu reform
Wprowadzanie zmian w administracji napotyka zawsze na trudności. Naturalną cechą wszelkich struktur organizacyjnych (nie tylko administracyjnych) jest daleko posunięty konserwatyzm i niechęć do zmian. Szczególnie zmiany o charakterze zasadniczym wywołują potężny opór, często znajdujący dodatkowe uzasadnienie w tym, iż w ramach istniejących struktur podejmuje się przecież różnorodne
przedsięwzięcia reformatorskie. Jak wspomniano problem w tym, że niejednokrotnie są one – z ogólnego punktu widzenia – bardzo cząstkowe i nierzadko charakteryzują się przy tym brakiem wzajemnej spójności. Nie zawsze więc układają
się w czytelną, całościową wizję ustroju administracyjnego, w szczególności zaś
– nie wytwarzają w administracji nowych wartości, o jakościowym charakterze.
Poza powyższym do istotnych trudności i zagrożeń dla procesu reform zaliczyć należy przede wszystkim skalę niezbędnych przemian i konieczną wielotorowość prac, tym bardziej skomplikowanych, że chodzi o przebudowę państwa
w „marszu”, w sytuacji, gdy podlegająca przekształceniom administracja musi
równocześnie realizować podstawowe zadania okresu przejściowego: kreować
warunki dla rozwoju gospodarki rynkowej, przebudowywać urządzenia i usługi
społeczne, uczestniczyć w kształtowaniu podstaw państwa prawa. Problem
w tym, że przebudowy administracji nie można odłożyć „na później”, właśnie
dlatego, że w warunkach przejściowych musi ona być siłą kreatywną a nie czynnikiem zachowawczym czy wręcz destruktywnym.
W tym stanie rzeczy przeprowadzania reform nie ułatwia również ogólny
stan wiedzy o administracji i konieczność przełamywania stereotypów funkcjonujących w tym zakresie w świadomości społecznej.
Wreszcie zagrożenie dla reform stwarza też typowa dla okresu przejściowego niestabilność sceny politycznej. Tymczasem reformy administracyjne wymagają długiego czasu, niezbędnego najpierw na ich przygotowanie i wprowadzenie,
a następnie na to, by pozytywne skutki zmian ujawniły się w rzeczywistości społecznej. Stąd sprawy zasadniczych reform państwowych muszą być przedmiotem
zgody między głównymi aktorami sceny politycznej w kraju, a w każdym razie nie
mogą stawać się elementem przetargowym w sferze bieżących interesów partii
i ośrodków władzy.
110
Dlatego dla powodzenia reform zasadnicze znaczenie ma jednoznacznie i jasno wyrażona wola polityczna ich przeprowadzenia, a następnie determinacja parlamentu, prezydenta RP i rządu w urzeczywistnianiu przyjętego programu.
Ustalenia terminologiczne
Przez administrację publiczną rozumie się zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich, wykonywanych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie prawa i w określonych prawem formach.
Zadania administracji publicznej wypełniane są (1) przez administrację
państwową, (2) na zasadach zdecentralizowanych – przez inne (poza państwem, stanowiący związek wszystkich obywateli) związku publiczno-prawne,
w tym przede wszystkim przez wspólnoty terytorialne (ale również m.in. – korporacje zawodowe), a także przez różne podmioty prawa publicznego niemające charakteru korporacyjnego, (3) w formie zadań zlecanych różnym organizacjom, instytucjom i innym podmiotom spoza sektora publicznego.
W ramach administracji państwowej wyróżnia się w szczególności administrację rządową – centralną i terenową, ta ostatnia zaś zbudowana jest bądź na
zasadzie zespolenia organizacyjnego, bądź w postaci władz niezespolonych (administracje specjalne).
Metodyka reform administracyjnych
Przedstawiając ogólne założenia i kierunki przekształceń administracji publicznej RP, należy od razu podkreślić, że przekształceń tych nie można traktować (ani tym bardziej – realizować) jako jednorazowej, zmasowanej „akcji”,
która w krótkim czasie miałaby przynieść pożądany, całościowy rezultat. Przeciwnie, współczesne państwa starają się – w miarę możliwości – unikać wielkich
reform o charakterze reorganizacyjnym (a jeśli je podejmują to po długotrwałych dogłębnych przygotowaniach), stosując w zamian metodę ciągłej obserwacji struktur i mechanizmów działania administracji i korygując je małymi pociągnięciami w miarę potrzeby i na bieżąco. Dotyczy to nie tylko wielkich systemów i struktur, ale także poszczególnych instytucji. Ponieważ w warunkach polskich niektóre istotne przekształcenia (m.in. – reforma terytorialna) wymagają
głębokiej reorganizacji strukturalnej, tym bardziej na innych obszarach należy
w miarę możliwości unikać równoległych reform reorganizacyjnych o dużej skali. Istota problemu leży bowiem w tym, by wprowadzając niezbędne, radykalne
zmiany nie prowadzić do destabilizacji państwa. Inaczej mówiąc – zmiany muszą być wprowadzane bezpiecznie.
111
Najkrótsze określenie metody przeprowadzania zasadniczych reform o szerokim zasięgu, to selektywny radykalizm. Oznacza to, że planuje się – jako decydujące o powodzeniu reform – takie posunięcia, które przy możliwie najmniejszych nakładach i najmniejszym zakresie zagrożeń związanych z wprowadzeniem reformy, są w stanie wyzwolić oczekiwane skutki o możliwie najszerszym
zasięgu. Przebudowa administracji publicznej powinna więc być po pierwsze radykalna w sferze koncepcji, po wtóre – wybiórcza i pragmatyczna w realizacji.
Bez jednoznacznej i radykalnej wizji i ich zasadniczych celów, polityka małych
i średnich kroków przytłoczona koniecznościami dnia codziennego utknie znowu w powszechnej niemożności.
Reforma administracji publicznej zatem to nie jest jednorazowa akcja czy
reorganizacja, lecz cały zespół różnorodnych przedsięwzięć i działań różnej
rangi, konsekwentnie i systematycznie realizowanych, mających wspólny kierunek i cel, jednak zróżnicowanych co do charakteru, zakresu, a także – kalendarza prac. Niekiedy chodzić będzie o złożone i rozległe przedsięwzięcia organizacyjne i legislacyjne (jak np. wprowadzenie powiatu czy nowych zasad i mechanizmów państwowej służby cywilnej), wymagające precyzyjnej koordynacji
przygotowań, niekiedy zaś o posunięcia względnie niezależne od innych działań, również w sensie kalendarzowym (np. wprowadzenie przepisów regulujących zasady dokonywania zakupów i zamówień publicznych). A ponieważ – jak
wspomniano – zakres i głębokość niezbędnych zmian daje się zmierzyć jedynie
głębokością kryzysu, w jakim tkwi obecnie administracja polska, podejmowane muszą być przede wszystkim takie posunięcia, które przy najmniejszym nakładzie (koncentracji) prac i najmniejszym zakresie zagrożeń związanych
z wprowadzaniem reform, są w stanie wyzwolić – bezpośrednio i pośrednio
– oczekiwane skutki o możliwie najszerszym zasięgu.
Strategia przebudowy administracji publicznej
Sformułowane są podstawowe cele (wartości) reformy oraz obszary, których przede wszystkim ma ona dotyczyć. Wynikają one wprost z diagnozy stanu istniejącego oraz przedstawionych głównych założeń reformy i wyznaczają
zasadniczą strategię przemian w administracji publicznej w okresie najbliższych lat, zaś w sprawach najważniejszych – w ciągu nadchodzących kilkunastu miesięcy.
Państwo uporządkowane, sterowalne i sprawne
(1) Problematyka funkcjonowania rządu, organizacja jego pracy, zasady
obsługi rządu i premiera, ze szczególnym zwróceniem uwagi na wzmocnienie
pozycji i roli premiera jako osoby kierującej pracami rządu i koordynującej jego
112
działalność; zasadnicza przebudowa Urzędu Rady Ministrów, w tym wyeliminowanie z zakresu działania URM wszelkich funkcji niezwiązanych z mechanizmami bezpośredniej obsługi premiera i rządu oraz procesami decyzyjnymi
w ramach rządu;
(2) Pozycja ministra jako członka rządu – władzy wykonawczej o charakterze politycznym i jako naczelnego organu administracji państwowej (szefa resortu); rola i organizacja ministerstwa, szczególnie w kontekście konieczności rozdzielenia funkcji politycznej (minister i jego gabinet jako element zmienny
w systemie władzy wykonawczej) i funkcji administracyjnej (ustabilizowany aparat urzędniczy–profesjonalny, lojalny i neutralny politycznie);
(3) Miejsce i rola urzędów centralnych i innych wyspecjalizowanych organów
tej rangi (agencji, zarządów, dyrekcji generalnych itp.), podporządkowanych premierowi lub poszczególnym ministrom, o zróżnicowanym stopniu samodzielności
decyzyjnej i sposobie obsadzania stanowisk kierowniczych, w zależności od zasadniczych funkcji, które wypełniają: funkcje i zadania ochronne, policja administracyjna, reglamentacja uprawnień, organizowanie i prowadzenie usług (świadczeń
publicznych), zarząd mieniem państwowym, przekształcenia własnościowe,
działalność produkcyjna, statystyka i informacja administracyjna i inne. Wyodrębnienie tych funkcji, a wraz z nimi – odpowiednich komórek, z ministerstw
pozwoli wydzielić (odróżnić od funkcji rządowych) sferę wykonawczą administracji państwowej, która powinna być zorganizowana w sposób stabilny i zasadniczo niepodatna na zmiany polityczne, w tym – na częste mogące stąd wynikać reorganizacje;
(4) Uporządkowanie struktury terytorialnej państwa, a w jej ramach – struktury administracyjnej. Sprawa ta ma dwa aspekty: pierwszy to przywrócenie trójstopniowej struktury podziału administracyjnego jako jednolitej, terytorialnej
podstawy całej administracji publicznej – zarówno rządowej (zespolonej i niezespolonej) jak i samorządowej. Po wtóre – w związku z wprowadzeniem powiatów
(por. dalej pkt 10) – nowe zdefiniowanie siatki wojewódzkiej państwa, ze znaczącym zmniejszeniem ilości województw;
(5) Wzmocnienie ustrojowej pozycji wojewody jako przedstawiciela rządu
i koordynatora administracji rządowej w województwie, co jest zwłaszcza niezbędne wobec niekontrolowanego i nieuzasadnionego rozrostu ilości służb i administracji specjalnych (resortowych), obecnie o zróżnicowanym sposobie zorganizowania i terytorialnym zasięgu działania; nowe określenie pozycji wojewody
w sferze prowadzenia koordynacji gospodarczej państwa, z czym związana jest
również kwestia formuły budżetu wojewody. Wymaga podkreślenia, że wobec
planowanego przekazania do sektora komunalnego dużej części dotychczasowych zadań administracji rządowej wyraźniejszy stanie się podział funkcji między
113
administracją rządową (centralną i terenowa) a samorządem terytorialnym: o ile
samorząd prowadzić będzie samodzielnie w ramach prawa większość zadań związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnot lokalnych i obsługą administracyjną obywateli, o tyle przy administracji rządowej pozostaną przede
wszystkim funkcje regulacyjne (standardy interesu publicznego) oraz kontrolne,
nadzorcze i interwencyjne;
(6) Wypracowanie modelu państwowej służby cywilnej wraz z ustaleniem
zasad polityki kadrowej i szkolenia kadr administracyjnych, ukształtowanie zasad służby cywilnej, kanonów kariery i etyki urzędniczej. Jako szczególne zagadnienie w tym zakresie wyrasta sprawa uregulowania statusu funkcjonariuszy publicznych najwyższego szczebla, ścisłej kadry kierowniczej w administracji;
(7) Nowe technologie pracy administracyjnej, usprawnienie przepływu informacji oraz mechanizmów i procedur przygotowania i podejmowania decyzji
państwowych, przede wszystkim w układzie międzyresortowym i ponadresortowym (rządowym), wraz z ustaleniem zasad przeprowadzania uzgodnień oraz koordynacji i mediacji;
(8) Systemy informacyjne (przede wszystkim – katastralne) i systemy informatyczne w administracji;
(9) Wyodrębnienie (zbudowanie) realnego centrum kierowania rządową
administracją terenową, zajmującą się też sprawami organizacji i funkcjonowania administracji państwowej w ogóle, sprawami państwowej służby cywilnej,
szkolenia kadr, informatyki państwowej, samorządu terytorialnego, budżetu
administracji terenowej i budżetów samorządowych, zamówień publicznych,
podziału administracyjnego państwa itp., a także – po zakończeniu głównej fazy reform administracyjnych – również problematyką bieżącej modernizacji administracji, dalszych przekształceń ustroju administracyjnego państwa i stałą
obserwacją zachodzących zmian.
Państwo obywatelskie
(10) Dalsza decentralizacja administracji publicznej, poprzez dokończenie
komunalizacji zadań państwowych i kompetencji administracyjnych o znaczeniu
lokalnym na rzecz dużych miast, a poza nimi – wprowadzenie samorządu terytorialnego drugiego szczebla (powiaty ziemskie). W myśl zasady pomocniczości
państwa wobec wspólnot obywatelskich chodzi o wszystkie zadania i kompetencje administracyjne (wraz z prowadzącymi je organami, służbami czy instytucjami, odnośnym mieniem i środkami finansowymi), które służą zaspokajaniu
zbiorowych potrzeb o lokalnym charakterze i/lub których realizacja powinna
być przedmiotem oceny lokalnych przedstawicielstw politycznych – rad powiatowych i rad miast wydzielonych z powiatów. Polityka publiczna (administracyjna)
114
w ogólności i w poszczególnych dziedzinach powinna opierać się na praktycznym, pozytywnym współdziałaniu podmiotów władzy publicznej (rządowych
i samorządowych), na zasadach precyzyjnie określonych przez prawo. Z tym założeniem celem podstawowego procesu decentralizacyjnego jest ustalenie prawidłowego, racjonalnego podziału zadań i odpowiedzialności w systemie administracji publicznej – po okresie nadmiernej centralizacji, oraz istotne zwiększenie efektywności gospodarowania finansami publicznymi. O efektywności wykorzystania pieniądza decydować powinien rynek, a tam, gdzie jego oddziaływanie nie może być wystarczające – kontrola społeczna, na poziomie jak najniższym. Reforma powiatowa nie umniejszy ani obecnego zakresu działania gmin
ani też ich samodzielności decyzyjnej i w szczególności finansowej. Między powiatem a gminą nie będzie zależności hierarchicznej; (instancyjnej i nadzorczej). Powiat będzie miał wobec gminy (podstawowej jednostki samorządu terytorialnego) charakter uzupełniający. Wszystkie zadania i kompetencje powiatowe pochodzić będą z obecnego zakresu działania terenowej (rejonowej) administracji rządowej, zespolonej i niezespolonej. Zadania i kompetencje powiatu wynikać mają wprost z ustaw (zatem nie będzie pokrywania się kompetencji
gminnych i powiatowych, zasady ogólnego domniemania kompetencji powiatu
ani klauzuli generalnej), i będą to przede wszystkim zadania i kompetencje należące do własnego zakresu działania powiatu a także – w mniejszym zakresie
– kompetencje z zakresu administracji rządowej.
W prowadzonych pracach przyjmuje się (zgodnie z poselskim projektem
ustawy o samorządzie powiatowym), że powiat po pierwsze będzie miał odrębną od państwa i gmin, osobowość prawną, po wtóre – że będzie odrębnym
podmiotem prawa publicznego, wykonującym zadania publiczne w imieniu
własnym i na własną odpowiedzialność, po trzecie, że będzie miał ciało stanowiące (radę) pochodzące z wyborów powszechnych i własne władze wykonawcze (zarząd ze starostą), powoływane przez radę, po czwarte – że w jego własnej gestii pozostawać będzie dyspozycja mieniem i środkami finansowymi,
odpowiednimi do zadań. Ten zespół cech oznacza, że powiat będzie miał charakter samorządowy.
System finansowy powiatu musi być pochodną ustaleń merytorycznych, zarówno ze sfery ustrojowej jak i wobec rozstrzygnięć dotyczących rozłożenia zadań i kompetencji administracyjnych. W prowadzonych pracach przyjmuje się
następujące założenia:
– dochody powiatu będą niezależne od dochodów gmin, a ustalenie źródeł
dochodów powiatu nie może odbyć się kosztem uszczuplenia dochodów
gmin (również przy okazji projektowanych obecnie zmian w systemie zasilania finansowego gmin);
115
–
dochody powiatu określi ustawa, gwarantując jednocześnie środki na realizację podstawowych zadań i kompetencji powiatowych;
– wybór źródeł dochodów powiatu oraz ustalenie wydajności tych źródeł należy dostosować do poziomu i struktury niezbędnych wydatków, które będą
efektem konkretnych przesunięć kompetencyjnych (na rzecz powiatu);
– struktura dochodów powiatu powinna gwarantować znaczny poziom autonomii finansowej powiatu, co oznacza, że nie mogą się one składać w większości z subwencji albo dotacji, lecz powinny umożliwiać władzom powiatowym prowadzenie aktywnej polityki budżetowej – preferencje muszą mieć
zatem dochody o charakterze podatkowym (zwłaszcza – udziały w podatku
dochodowym od osób fizycznych);
– zarówno zadania własne powiatu jak i zadania mu zlecone ustawowo powinny
być finansowane głównie ze środków własnych powiatu.
(11) Równoczesne stworzenie niezbędnych mechanizmów kontrolnych i interwencyjnych, służących ochronie interesu ogólnopaństwowego w sprawach
z zakresu administracji rządowej, prowadzonych przez administrację samorządową, szczególnie w tych dziedzinach, w których konieczne jest funkcjonowanie
ogólnokrajowych systemów informacyjnych i operacyjnych;
(12) Zbudowanie przesłanek terytorialnych umożliwiających ewentualnie
(w następnych etapach reform – jeśli zapadną odpowiednie rozstrzygnięcia
o charakterze politycznym) wprowadzenie rozwiniętych instytucji samorządowych szczebla wojewódzkiego (por. pkt 4), co praktycznie możliwe jednak będzie dopiero w ramach dalszej, istotnej decentralizacji funkcji centrum – jego zadań i kompetencji oraz związanych z nimi środków.
Państwo gospodarne i efektywne
(13) Organizacja aparatu państwowego uwzględniać musi coraz pełniej zasadę rozdziału administracji od gospodarki (oddzielenie funkcji administracyjnych państwa od zadań zarządu gospodarczego). W tym zakresie szczególne
znaczenie ma dokończenie prac nad instytucjami reprezentacji Skarbu Państwa
w obrocie prawnym, w tym – przede wszystkim ostateczne rozstrzygnięcie zasad
i organizacyjno-prawnych form wykonywania zarządu majątkiem państwowym
(różnych jego składników, w zależności od ich rodzaju, funkcji, przeznaczenia
i in.), a także – zasad ujęcia tych spraw w systemie organizacyjnym i kompetencyjnym administracji rządowej – centralnej i terenowej.
(14) Zmiany systemowe związane z decentralizacją oraz z odchodzeniem od
gospodarki nakazowo-rozdzielczej (tj. centralnie i biurokratycznie regulowanej),
powinny mieć istotne konsekwencje w sferze finansów publicznych. Chodzi tu
nie tylko o przywracanie roli mechanizmu rynkowego opartego na konkurencji
116
(również w procesie realizacji wydatków publicznych) lecz także o porządkowanie
całego systemu budżetowego. System ten wiernie odzwierciedla niewydolną branżowo-resortową strukturę aparatu państwowego, w tym – gospodarczego, powinien
zatem zmieniać się równolegle z przekształceniami strukturalnymi. Niedostosowanie do nowych warunków (i w efekcie – niesprawność) polskiego mechanizmu budżetowego wyraża się we wzrastającym długu publicznym, a także w niskiej czytelności dokonywanych wyborów i niskiej elastyczności procedur realizacyjnych. Niezbędne są zatem nie tylko działania doraźne, służące zahamowaniu procesu rozpadu, lecz również systemowe, mające na celu zbudowanie nowoczesnego i sprawnego mechanizmu gospodarki budżetowej. W tym kontekście należy widzieć m.in.
plan przesunięcia, na drugim etapie reformy samorządowej, kolejnej części środków finansowych na rzecz sektora komunalnego, którego wysoka efektywność
w sferze gospodarowania środkami publicznymi potwierdziła się bezdyskusyjnie
w blisko trzyletniej działalności gmin. Zmiana struktury systemu budżetowego: budżetu państwa i budżetów samorządowych, a w tym – zasadnicza zmiana struktury
prawnej i zasad odpowiedzialności politycznej za realizację zadań publicznych, będzie musiała zatem nastąpić w konsekwencji planowanej decentralizacji administracyjnej. Niezbędne jest też nowe ujęcie zasad procedury tworzenia budżetu i zarządzania nim, szczególnie wobec konieczności pilnego uczynienia z budżetu
sprawnego instrumentu działania władz państwowych, ponieważ nie wydaje się
możliwe dalsze utrzymywanie obecnego, typowo rachunkowego podejścia do tego
podstawowego narzędzia polityki gospodarczej i społecznej. W tym kontekście
ważny jest również wzrost kontroli rządu nad całością środków będących w jego
dyspozycji, także pozabudżetowych, w tym pochodzących z pomocy zagranicznej.
(15) Otwarty rynek dóbr i usług, na którym administracja dokonuje wydatków, wymaga innych niż uprzednio (w systemie sztywnych cen, przydziałów itp.)
zasad gospodarowania środkami publicznymi oraz nowych metod kontroli w tym
zakresie. Konieczne jest zbudowanie nowych procedur realizacji budżetu państwa, budżetów samorządowych i budżetów innych podmiotów zasilanych ze
środków publicznych, w tym stworzenie precyzyjnych i wiążących zasad prowadzenia zakupów i zamówień publicznych wraz z nowymi formami organizacyjnymi tej działalności i całym systemem prawnym oraz deontologicznym.
Państwo sprawiedliwe, bezpieczne i uczciwe
(16) Bacznej uwagi wymagają konsekwencje gwałtownych przemian, którym
podlega państwo i gospodarka, a także funkcjonariusze publiczni, ich postawy
i zachowania – zwłaszcza ze względu na możliwość narastania różnorodnych zagrożeń, związanych z nierównomiernym, a niekiedy nawet dysfunkcjonalnym
przebiegiem zmian legislacyjnych i instytucjonalnych, destabilizacją dotychcza-
117
sowych mechanizmów administracyjnych, które nie zostały jeszcze zastąpione
nowymi, rozluźnieniem dyscypliny organizacyjnej i wzorców osobowych itp.
(17) Rewizja zasad i rozwiązań procedury administracyjnej oraz postępowania egzekucyjnego, wobec konieczności dostosowania odpowiednich instytucji prawnych z tego zakresu do nowych warunków ustrojowych administracji
publicznej;
(18) Rozbudowa gwarancji prawnych ochrony interesu indywidualnego
i zbiorowego w sferze prawa publicznego, poprzez rozszerzenie ochrony sądowo-administracyjnej wraz z całościowym uregulowaniem procedury sądowo-administracyjnej;
(19) Budowa lokalnych systemów ochrony przed zagrożeniami porządku
publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego i indywidualnego (również w sferze
socjalnej, w sferze ekologicznej i in.), opartych na więzi interesów wspólnot obywatelskich i społecznej ocenie skuteczności ich ochrony, z uwzględnieniem uwarunkowań i związków o charakterze ogólnopaństwowym;
(20) Budowa lokalnych systemów ochrony przed zagrożeniami porządku
publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego i indywidualnego (również w sferze
socjalnej, w sferze ekologicznej i in.), opartych na więzi interesów wspólnot obywatelskich i społecznej ocenie skuteczności ich ochrony, z uwzględnieniem uwarunkowań i związków o charakterze ogólnopaństwowym;
(21) Tworzenie zabezpieczeń przed korupcją i innymi patologiami administracji oraz skutecznych mechanizmów egzekucji prawa w tym zakresie.
Terminy i koszty
Większość prac w zakresie przebudowy rządu i administracji centralnej prowadzona być powinna bezpośrednio przez zainteresowanych ministrów. W niektórych resortach (np. w URM) działania reformatorskie są w toku; prowadzi je
się z udziałem ekspertów zagranicznych. Wszystkie wskazane zagadnienia podejmowane będą w ciągu 1993 r., aczkolwiek z różnym natężeniem, głównie ze
względu na uwarunkowania polityczne oraz procesy transformacji gospodarczej
i społecznej. Bardzo istotnym elementem prac oraz podstawą działań reformatorskich będą wyniki wspomnianej analizy kompetencji oraz struktur administracji rządowej, w pierwszej fazie – szczebla centralnego.
Prace dotyczące URM będą prowadzone w 1993 r., a odpowiednie rozwiązania powinny być przygotowane pod względem legislacyjnym i organizacyjnym
tak, aby weszły w życie na przełomie 1993 i 1994 r.
Zagadnienia reform administracji centralnej a także administracji rządowej
szczebla terenowego wiążą się ściśle z zakładanym scenariuszem ogólnej reformy terytorialnej, przewidującym jej realizację w latach 1994-95.
118
Racjonalna organizacja centrum rządu, w tym całkowita przebudowa URM,
a także działania w sferze przekształceń organizacyjnych i funkcjonalnych administracji centralnej, nie powinny – w ujęciu globalnym – pociągać za sobą znaczących
kosztów. Proponowane przedsięwzięcia będą realizowane w, odpowiadającym
obecnemu, zakresie działania administracji, zaś bezpośredni finansowy skutek
zmian dotyczyć będzie przede wszystkim przesunięć między częściami budżetu
państwa wywołując raczej racjonalizację kosztów administrowania i ich ewentualną kumulację w określonych obszarach administracji. Prace badawcze i eksperckie
w powyższym zakresie wspomagane będą ze środków pomocowych. Ewentualne
dodatkowe koszty mogą wystąpić w związku z potrzebami zapewnienia warunków
techniczno-organizacyjnych dla modyfikowanych struktur i instytucji administracyjnych oraz w przypadku konieczności wypełnienia stosownych zobowiązań wobec ewentualnego zmniejszenia kadry urzędów administracyjnych.
Co do reformy terytorialnej, przyjmuje się założenia, że nadchodzące wybory komunalne (maj 1994) powinny już odbyć się wspólnie do rad gmin i do rad
powiatowych, wtedy praktyczne wdrożenie reformy mogłoby nastąpić od 1 stycznia 1995 r., tj. od nowego roku budżetowego. Półroczny dystans od daty wyborów do rozpoczęcia praktycznej działalności przez instytucje powiatowe byłby
przeznaczony na dokonanie wyboru zarządu i starosty, przyjęcie przez rady podstawowych aktów prawnych, w tym statutów miejscowych i regulaminów, przygotowania budżetu na 1995 r., zinwentaryzowanie i ostateczne przyjęcie mienia
(obiektów) i instytucji, zorganizowanie pracy administracji powiatowej itp.
W tym samy okresie prowadzone będą praktycznie prace przygotowawcze do
faktycznego wprowadzenia w życie (1 stycznia 1995 r.) nowego podziału administracyjnego państwa na szczeblu wojewódzkim i związanej z tym odpowiedniej
przebudowy urzędów administracyjnych.
Oznacza to, że wszystkie w zasadzie podstawowe akty prawne muszą być
uchwalone nie później niż z końcem 1993 r. Dotyczy to przede wszystkim ordynacji wyborczej, ustawodawstwa o podziale administracyjnym kraju, ustaw kompetencyjnych (dla przygotowania których dokonać trzeba przeglądu ok. 150 aktów
ustawodawczych), ustawy finansowej oraz podstawowej w omawianej dziedzinie
ustawy o samorządzie powiatowym wraz z ustawą wprowadzającą. Potrzebna jest
zmiana ustawy o terenowych organach administracji rządowej, wspomnianych
ustaw proceduralnych (Kpa i ustawy egzekucyjnej) oraz ustawy o regionalnych
izbach obrachunkowych a także samej ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych. Niezbędna jest ustawa w Krajowym Związku
Samorządu Terytorialnego. Do dużej części wspomnianych ustaw (przede wszystkim dotyczy to prawa materialnego i kompetencji administracyjnych w różnych
dziedzinach) niezbędne będzie przygotowanie przepisów wykonawczych.
119
W pracach nad powiatami niezbędne jest określenie skali i struktury szczegółowych przemieszczeń środków finansowych z budżetu państwa do budżetów
samorządowych. Tok prac wyznaczą założenia modelowe; poczesne miejsce zajmie przeprowadzenie niezbędnych analiz statystycznych oraz rachunków symulujących pozwalających ocenić trafność propozycji modelowych. Przeprowadzenie
takich rachunków symulacyjnych jest niezbędne zwłaszcza wobec braku możliwości wiarygodnego określenia hipotetycznych potrzeb finansowych projektowanych powiatów na podstawie układu standardów i normatywów realizacyjnych;
nie pozwala na to nie tylko niedostatek informacji (takich możliwości nie stwarza
obowiązujący system sprawozdawczości statystyczno-budżetowej) lecz również
ewolucyjny charakter projektowanych przedsięwzięć w sferze finansów publicznych, który nakazuje minimalizować prawdopodobieństwo gwałtownych zmian
w stosunku do dotychczasowej terytorialnej struktury zasilania finansowego.
Na dodatkowe przybliżenia pozwolą wyniki pilotażowego programu reformy
powiatowej, który – przeprowadzony w dużych miastach – umożliwi praktyczną
weryfikację przyjętych rozwiązań i zmniejszenie ryzyka przy wprowadzaniu tych
rozwiązań w powiatach ziemskich.
Wszystkie powyższe prace będą wymagały poważnego udziału i aktywnego
wsparcia ze strony ministrów, kierowników urzędów centralnych, wojewodów
i sejmików samorządowych, a także elit politycznych i społecznych, również lokalnych oraz instytucji edukacyjnych.
Wstępne wyliczenia kosztów reformy terytorialnej przeprowadził jeszcze
wiosną 1992 r. Zespół ds. reorganizacji administracji publicznej na podstawie
badań przeprowadzonych w jednym województwie. Badania takie zostały ponowione na początku 1993 r., tym razem na obszarze trzech województw. Z wyliczeń ubiegłorocznych wynikało, że koszty bezpośrednie utworzenia jednego powiatu (uwzględniając również przekształcenia szczebla wojewódzkiego) wyniosą
między 2,8 a 5 mld zł, w zależności od tego, czy powiat miałby powstać na miejsce istniejącego rejonu, czy też powstałby z części dotąd należących do dwu-trzech urzędów rejonowych. Z ponownych badań (1993) wynika, że te wstępne
szacunki są prawidłowe, a w pewnym zakresie – mimo ok. 40 proc. inflacyjnego
wzrostu kosztów, jaki dokonał się w ciągu roku – nawet zawyżone, niekiedy dwukrotnie – szczególnie w odniesieniu do miast wydzielonych z powiatów. Kwestia
pełnego rozpoznania kosztów reformy terytorialnej jest jednak na tyle istotna,
że wymaga dalszych badań, przeprowadzonych w szerszej skali przestrzennej.
Badania te umożliwią ponadto zebranie podstawowych danych dla standaryzacji
organizacyjnej urzędów administracyjnych. Wyniki odpowiednich prac symulacyjno-kosztowych przedstawione zostaną oddzielnie.
120
W nawiązaniu do wcześniejszych uwag należy podkreślić, że koszt reformy
terytorialnej zostanie bardzo prędko zrekompensowany przez istotne zwiększenie racjonalności i efektywności gospodarowania środkami publicznymi, co pozwala wydatki w tym zakresie traktować jako dobrą inwestycję.
Niektóre prace eksperckie i badawcze w powyższym zakresie wspomagane
będą ze środków pomocowych.
Projekt ustawy o państwowej służbie cywilnej wraz z podstawowymi aktami
wykonawczymi, w tym zwłaszcza z taryfikatorem stanowisk, z określeniem wymogów kwalifikacyjnych i zasad wynagradzaniem powinien zostać skierowany przez
rząd do Sejmu w II kwartale 1993 r. Byłoby optymalne, gdyby do lipca 1993 r.
mogło nastąpić przyjęcie ustawy przez parlament: cała ustawa powinna wejść
w życie od 1 stycznia 1994 r., ale Komisja Służby Cywilnej musi – dla prawidłowego wdrożenia ustawy w tym terminie – rozpocząć prace przygotowawcze pół
roku wcześniej (do sierpnia 1993).
W 1993 r., poza niewielkimi wydatkami związanymi z powołaniem i rozpoczęciem działalności Komisji Służby Cywilnej, żadne istotne, nowe koszty
w tym zakresie nie są przewidywane. Wielkość wydatków roku 1994 i lat następnych zależy po pierwsze od skali wypłat związanych z odprawami dla osób
rezygnujących z pracy w administracji państwowej (nieakceptujących nowych
warunków), po wtóre od zakresu i tempa prac kwalifikacyjnych Komisji Służby Cywilnej, w wyniku których kolejne grupy pracowników uzyskiwać będą status pracowników mianowanych (na nowych warunkach, również płacowych),
po trzecie wreszcie do skali ogólnego wzrostu wynagrodzeń dla pracowników
administracji i czasu wprowadzenia nowego taryfikatora. Bliższe szacunki będą przedstawione odrębnie, dla uwzględnienia w toku prac nad założeniami
budżetu na 1994 r. Gdyby jednak przyjąć, że dokonana zostanie generalna korekta wynagrodzeń o 60%, w stosunku do poziomu płac z I kwartału 1993 r.
(podwyżka w istocie niezależna od wprowadzenia nowego ustawodawstwa),
ogólna kwota podwyżek nie powinna przekroczyć 2,3 bln zł. Wszakże – z punktu widzenia powodzenia tej reformy – daleko istotniejsze (choć o nieporównanie mniejszych konsekwencjach finansowych dla budżetu państwa) będzie
ustalenie nowego taryfikatora płac dla osób, które pomyślnie złożyły egzaminy urzędnicze przed Komisją. Pozostałe koszty miałyby obejmować odprawy
dla pracowników administracji centralnej, którzy mogą nie zaakceptować nowego statusu urzędniczego (szacuje się na ok. 10% kadry), oraz dla pracowników
administracji terenowej (przyjęto szacunkowo ok. 20% kadry), a także koszt
utrzymania Komisji Państwowej Służby Cywilnej – razem ok. 220 mld zł.
Rozważa się m.in. możliwość skonstruowania selektywnej procedury wdrażania ustawy po 1 stycznia 1994 r. tzn. stopniowo, w odniesieniu do pracowników
121
reformowanych urzędów administracji rządowej, najpierw centralnej – w miarę
postępu zmian, potem terenowej, zwłaszcza ze względu na przewidywaną zmianę statusu części pracowników tej administracji w związku z reformą powiatową.
Na rzecz wielu spośród omawianych działań wykorzystywana będzie pomoc
zagraniczna, zwłaszcza oferowana przez wyspecjalizowane organizacje międzynarodowe oraz instytucje badawcze i szkoleniowe.
Co do zamówień publicznych, zasadniczy zespół działań legislacyjnych
i przygotowawczych (uchwalenie aktu ogólnego o zamówieniach publicznych,
rozpoczęcie budowy nowych instytucji oraz pierwsza fala szkoleń) powinien być
przeprowadzony do połowy 1993 r. Równolegle przygotowywane powinny być
akty wykonawcze. Wprowadzenie w życie regulacji o zamówieniach publicznych
powinno być połączone ze stałą obserwacją funkcjonowania tych przepisów
oraz skutków ich stosowania dla gospodarki budżetowej.
Istotna część wydatków na prace przygotowawcze w omawianym zakresie
będzie pokryta ze środków pomocowych.
Pierwszych wyraźnych, pozytywnych efektów racjonalizacji wydatków publicznych w wyniku wprowadzenia procedur, o których mowa, spodziewać się
można w 1994 r.
Wdrażanie reform
Decyzje państwowe w wyżej przedstawionych zakresach i dziedzinach nie
zapadną raczej globalnie – materia reform jest na to zbyt rozległa, złożona i wewnętrznie zróżnicowana. Ostateczne rozstrzygnięcia przyjmą zatem postać wielu odrębnych rozwiązań ustawodawczych, z których każde będzie oddzielnie
przedmiotem prac i decyzji legislacyjnych. Jest to ponadto materia, którą trudno wyizolować spośród innych dziedzin i płaszczyzn pracy państwowej (np. por.
związki z niektórymi z przyjętych jesienią 1992 r. priorytetowych zadań rządu).
W tym stanie rzeczy trzeba oczekiwać i mieć nadzieję, że zarówno Prezydent
i rząd, jak i siły polityczne skupione w parlamencie przyjmą przedstawione problemy do planu systematycznej i niespektakularnej pracy nad porządkowaniem
i przebudową administracji publicznej, co jest zadaniem długofalowym, wykraczającym poza okres najdłuższej kadencji parlamentarnej.
Do zadań pełnomocnika rządu ds. reformy administracji publicznej należy w tych sprawach zasadnicza część prac przygotowawczych, w tym inspirowanie i koordynowanie działań poszczególnych władz i środowisk, prowadzenie
prac studialnych i projektowych, opracowywanie planów i terminarzy wdrażania reform w różnych ich obszarach (w tym – kalkulacji kosztów), dbałość o to,
by zmiany cząstkowe wprowadzane w międzyczasie nie stały w kolizji z przyjętymi głównymi kierunkami przebudowy administracji publicznej, pozyskiwanie
122
i koordynacja racjonalnego wykorzystania doradztwa i środków pomocy zagranicznej, a także prowadzenie odpowiedniej polityki informacyjnej i edukacyjnej na rzecz reformy.
Należy nadmienić, że w większości dziedzin, o które chodzi, reformy wymagają nie tylko przygotowania nowego prawa, lecz przede wszystkim budowy nowych instytucji, nowych postaw, obyczajów, technik i rutyn administracyjnych,
metod współdziałania wewnątrz administracji i z partnerami zewnętrznymi itd.
W niektórych obszarach zmiana musi być poprzedzona gruntownymi przygotowaniami, zarówno o charakterze studialnym jak i natury praktycznej (w sferze
faktów a nie tylko programów czy uchwał). Dla sprawnego i skutecznego wykonania tych zadań niezbędna jest więc intensywna współpraca i aktywna rola odpowiednich organów państwowych (centralnych i terenowych), władz samorządowych, zainteresowanych środowisk, stowarzyszeń i organizacji, a przede
wszystkim – jak już wielokrotnie podkreślano – jednoznaczna wola przeprowadzenia reform po stronie najwyższych w państwie czynników politycznych.
Szczególnym zadaniem w działalności na rzecz przebudowy administracji
publicznej (a jednocześnie warunkiem powodzenia reform na wszystkich ich polach), jest kreowanie w szerokich warstwach społecznych myślenia kategoriami
państwa i interesu publicznego, tworzenie w społeczeństwie poczucia wartości,
jakie niesie ze sobą działanie na rzecz dobra wspólnego (tak w skali lokalnej jak
i w skali całego kraju), a także – wytwarzanie wśród funkcjonariuszy publicznych
i wśród obywateli wizji administracji jako służby publicznej.
Od ogółu do szczegółu
O Konferencji Prezydentów, Wójtów i Burmistrzów Gmin Polskich z Michałem
Kuleszą, pełnomocnikiem rządu ds. reformy administracji publicznej, rozmawia Maria Starkowska
– Trzy dni po posiedzeniu Rady Ministrów, na którym rząd przyjął
ogólne zasady i kierunki reformy, w Poznaniu odbyła się wielka impreza
samorządowa.
– Jestem zadowolony z poznańskiej konferencji. Byłoby bardzo niedobrze,
gdyby pani premier nie mogła zdać środowisku sprawy z postępu prac nad reformą. Zwłaszcza, że pół roku wcześniej, na podobnej konferencji, a także na odbywającym się w tym samym czasie posiedzeniu Krajowego Sejmiku Samorządu
Od ogółu do szczegółu
123
Terytorialnego, zostały zapowiedziane działania decentralizacji władzy w naszym państwie. Oczywiście, środowisko samorządowe doskonale wie, że prace
nad reformą są prowadzone, bo samo w nich uczestniczy. Ale czym innym jest,
gdy Kulesza mówi, że zmiany są niezbędne, a czym innym, gdy potwierdza to
rząd. Nie mogło być mowy o szczegółach, bo one pojawiają się dopiero przy konstruowaniu dziesiątków ustaw. Dzisiaj trudno jeszcze dyskutować, gdzie ma być
usytuowana na przykład straż pożarna, gdy mówi się o zmianie całego systemu
władzy wykonawczej. Nie przypadkiem zatem w Poznaniu był obecny prezydent,
pani premier, ministrowie i duża grupa wysokich urzędników państwowych.
Konferencja stała się w pewnym sensie podsumowaniem długiego i żmudnego
procesu politycznego.
– Czy równie wysoko ocenia pan merytoryczną stronę konferencji?
– Z tym było już nieco gorzej. Wydaje mi się, że w wielu sprawach przedstawiciele samorządów nie w pełni uświadamiają sobie konsekwencje pewnych
zmian, które uważają za zgodne z ich interesem.
Na przykład wójtowie, burmistrzowie i prezydenci jednym głosem twierdzą,
że powinni być wybierani w wyborach bezpośrednich. Zgoda, tak jest rzeczywiście w wielu częściach świata. Ale mało kto zdaje sobie sprawę, że zmiana procedury wyborczej spowoduje niesłychane konsekwencje w całym mechanizmie
funkcjonowania władzy lokalnej. Ograniczy bowiem kompetencje rad gminnych
praktycznie do dwóch rzeczy: uchwalania budżetu i stanowienia prawa lokalnego. W przeciwnym razie mielibyśmy dwuwładzę w gminie.
Po drugie, burmistrza wybranego bezpośrednio nie można odwołać w czasie
trwania kadencji. A w Polsce nie mamy jeszcze zawodowej kadry menedżerów
publicznych. Zatem to, co stanie się możliwe za 5-10 lat, lub mogłoby zdawać egzamin już dziś w pewnych miastach, niekoniecznie musi być słuszne w skali całego kraju. Wykształcenie się fachowej kadry nie trwa pół roku, ale lata. Dlatego jestem absolutnie przeciwny wyborom bezpośrednim. Uważałbym je za błąd
w rozwoju systemu samorządu terytorialnego.
– Trudno rządzić mając świadomość, że jest się ciągle „na wylocie”.
– A co dobrego może wynikać z wyboru kiepskiego burmistrza i zmniejszenia zakresu działania rady. Oczywiście jestem za tym, aby ograniczyć łatwość pozbywania się ludzi. Ale są na to inne możliwości prawne. Wybory bezpośrednie
dałyby co prawda burmistrzom, wójtom i prezydentom komfort sprawowania
władzy, ale zdewastowałyby w pewnym sensie uzus politycznych w Polsce.
– Nie ma też zgodności co do tego, kto ma stanowić krajową reprezentację samorządu terytorialnego.
– Myślę, że zamieszanie w tej sprawie wywołuje pojęcie obligatoryjnej reprezentacji, co oznacza, że trzeba się gdzieś zapisać. To ono wywołuje emocje.
124
Proponowałbym zatem używać określenia naturalnej reprezentacji interesów komunalnych. Przecież nikt nie zapisuje człowieka do gminy ani gminy do państwa.
Niezależnie od tego, czy gmina przystąpiłaby do jakieś organizacji pośrednio
wyrażającej jej interesy, powinna należeć do związku ogólnego umożliwiającego reprezentację terytorialną i regionalną gmin różnej wielkości. Taki związek musi mieć
fachowy aparat administracyjny, który będzie w stanie błyskawicznie zająć stanowisko wobec projektowanego budżetu czy innych ustaw i rozporządzeń. W przeciwnym razie sektor komunalny nie stanie się poważnym partnerem dla rządu.
Uważam zatem, że to, co się dzieje obecnie, jest złe i prowadzi do zablokowania prawidłowych mechanizmów reprezentacji na długie lata.
– Czy nie można przyspieszyć prac nad wprowadzeniem powiatów?
Ludzie już dziś chcą znać zakres ich działania.
Nie zapominajmy, że musi istnieć pewien porządek świata. Najpierw rząd
zajął ogólne stanowisko wobec reformy. W najbliższym czasie ma ustosunkować
się do sejmowego projektu ustawy o powiatach. Jednak szczegółowy podział
kompetencji, ustalenie mechanizmów współdziałania między administracją rządową i samorządową w poszczególnych sprawach i określenie środków oddziaływania na samorząd powiatowy nastąpi dopiero w ustawach szczegółowych.
Odpowiednie projekty są przygotowywane w Biurze Pełnomocnika i zostaną
skierowane do międzyresortowych uzgodnień w drugiej połowie czerwca. Prace
przebiegają więc prawidłowo: od ogólnych ustaleń do szczegółowych uzgodnień.
Mapy i co dalej?
Z prof. Michałem Kuleszą, pełnomocnikiem rządu ds. reformy administracji
publicznej, rozmawia Maria Starkowska.
– Mapa powiatowa i propozycje podziału kraju na województwa, jako
uwieńczenie pewnego etapu prac nad reformą państwową, ujrzały światło
dzienne już po rozwiązaniu parlamentu.
– Jak już wielokrotnie mówiłem, chcieliśmy zaprezentować mapy w końcu
kwietnia. Niestety, nastąpiło opóźnienie ze strony naszych korespondentów:
gmin, sejmików i wojewodów. Dopiero teraz prace zostały sfinalizowane. Oczywiście, nie jest to koniec debaty nad podziałem terytorialnym kraju, ale dopiero
jej początek. Będziemy na nowo rozmawiać z gminami czy powiatami i pytać, jak
się widzą w poszczególnych wariantach wojewódzkich.
Mapy i co dalej?
125
Już dziś jednak wiemy, że im więcej województw, tym więcej konfliktów powiatowych.
– Pojawił się zarzut, że zaczęto proces reformowania od nowej mapy.
– Po pierwsze, nie zaczęliśmy od mapy, ale od ustroju powiatowego. Równolegle przecież prowadzone są prace nad kompetencjami, są one w tej chwili
w trakcie uzgodnień międzyresortowych.
Po drugie konstruowanie mapy zajmuje dużo czasu. Mamy już początek
czerwca i rozpoczynamy dopiero prawdziwą konsultację. Bo do tej pory to były
przygotowania do stworzenia pierwszej wersji. Będziemy zbierać opinie prawdopodobnie do końca września. Dopiero w październiku możemy spodziewać się
mapy w ostatecznym kształcie.
Jest to zatem długa i ciężka praca, toteż trzeba ja było zacząć odpowiednio
wcześnie. Trudno bowiem tworzyć mechanizmy finansowe w próżni geograficznej czy liczyć koszty transformacji nie wiedząc, ile będzie powiatów w konkretnym województwie.
– Rząd przedstawił trzy warianty podziału wojewódzkiego. Czy opowiada się pan wyraźnie za któraś z tych koncepcji?
– Przyznam się, że jestem wewnętrznie rozdarty. Z jednej strony, przebudowa mapy wojewódzkiej jest i może być wyłącznie pochodną wprowadzenia ustroju powiatowego. To skłania raczej do koncepcji, aby nie tworzyć wielkich jednostek ponadpowiatowych, bo one wymuszają zmiany nie tylko granic, ale całego
ich ustroju politycznego i administracyjnego. Z drugiej zaś strony wiadomo, że
małe województwa utrwalają dotychczasowy układ przejawiający się w centralnym kierowaniu, polityce resortowej, administracyjnej dystrybucji i zarządzaniu
pieniędzmi, niemożności prowadzenia realnej polityki regionalnej. I to jest dylemat filozofii państwa będącego w okresie transformacji; czy reformę wojewódzką ograniczyć do niezbędnego minimum, bo tego wymagają powiaty, czy od razu tworzyć duże jednostki ze świadomością, że są one dobre na przyszłość, a nie
na teraz. Bo dziś po prostu nas na nie nie stać.
– Przyjmując wariant większej liczby małych województw można spodziewać się, że będą one z czasem tworzyć związki międzyregionalne.
– Owszem, tylko co to znaczy większa liczba województw: 17 czy 25? Ostatnio pojawił się nawet pomysł na zorganizowanie 31 województw. Nonsensem byłoby przeprowadzanie reformy, z której nie byłoby żadnych korzyści (w polityce
regionalnej, zarządzaniu pieniędzmi, wydatkach publicznych itp.). Tymczasem
im więcej województw, tym mniej efektów pozytywnych. Z kolei, przy małej ich
liczbie, trzeba zmieniać całkowicie mechanizm zarządzania.
Zmiana siatki województw to nie jest zatem sprawa interesów lokalnych, ale
sprawa państwową najwyższej rangi. Do tego potrzebna jest decyzja polityczna.
126
– Wraz z rozwiązaniem Sejmu została ona przesunięta w czasie, utraciły też ważność projekty ustaw, wśród nich o powiatach.
Ponieważ Sejm przestał działać, musimy przygotować ostateczny wariant
reformy powiatowej oraz skończyć prace nad kompetencjami, żeby nowy parlament i rząd już na początku swego urzędowania otrzymał pewną dopiętą
propozycję zmian. Jeżeli zdecyduje się kontynuować reformę, nic nie stoi na
przeszkodzie, aby rządowe projekty ustawy zostały włączone do pilnych prac
legislacyjnych. W ten sposób termin wspólnych wyborów do rad gminnych i powiatów pozostawałby nadal realny. Decyzję o kontynuowaniu prac nad przebudową państwa musi podjąć parlament na początku swojego funkcjonowania.
– Przedtem jednak czeka nas trudna kampania wyborcza.
– Problematyka reform musi pojawić się w kampanii wyborczej. O ile przedmiotem pierwszej kampanii była reforma świata politycznego, a drugiej – systemu gospodarczego, to przedmiotem trzeciej kampanii stanie się reforma ustrojowa. Jest to dobra kolejność. Są to bowiem 3 komplementarne segmenty budowy nowego państwa.
– Niektórzy obawiają się jednak, że ugrupowania, które są u władzy,
mogą teraz – podczas kampanii wyborczej – przypisać sobie cały dorobek
myśli państwowotwórczej.
– Sądzę, że nie sposób zawłaszczyć tego dorobku, bo jest to myśl państwowa Polski kontynuowana po roku 1989 przez wszystkie kolejne rządy i absolutną
większość ugrupowań politycznych, a przynajmniej przez wszystkie ugrupowania
postsolidarnościowe. Prace prowadzone obecnie w Biurze Pełnomocnika Rządu
są praktycznym zwieńczeniem zaczynu intelektualnego, koncepcji, które przez
cały czas funkcjonowały, były opracowywane i nabierały realnego kształtu.
Teraz politycy będą mieli okazję przedstawić się elektoratowi i zaprezentować swoje programy. W kręgu szeroko rozumianego ruchu postsolidarnościowego reforma instytucjonalna jest oczywista, jako dopełnienie poprzednich zmian.
Również poza tym kręgiem są partie, które odpowiadają się za reformą. Ale nie
zabraknie też głosów nawołujących do zachowania status quo. Bo łatwiej jest powiedzieć, że zmiany są drogie i lepiej przeznaczyć pieniądze na szpitale czy żłobki niż przekonać, że wcale tak dużo nie kosztują, a bez nich nie ma mowy o reformowaniu m.in. służby zdrowia czy oświaty.
– Jaki będzie pana udział w kampanii wyborczej?
– Nie będę w niej w ogóle uczestniczył. Mam zamiar w tym czasie ukończyć
prace przygotowawcze. Po to zostałem powołany i tę rolę muszę wypełnić, Byłoby ogromnym marnotrawstwem zaprzepaszczenie dorobku i wysiłku ludzi,
którzy od lat biorą aktywny udział w procesie przebudowy państwa.
1993-1994
RETY, CO SIĘ DZIEJE?
W pół kroku do powiatu
129
„Wspólnota” z 9 października 1993 r. nr 41
Z prof. Michałem Kuleszą, pełnomocnikiem rządu ds. reformy administracji
publicznej, rozmawia Maria Starkowska.
– Sukces wyborczy postkomunistów ma wielu ojców. Bez wątpienia zadecydowało o nim rozdrobnienie partii prawicowych. Powszechnie uważa
się też, że gwałtowny skręt w lewo zawdzięczamy arogancji pewnej części
rządzącej elity solidarnościowej, która bardzo ważne decyzje gospodarcze, czy wręcz ustrojowe, podejmowała bez społecznej akceptacji.
– Wydaje mi się, że jest dużo prawdy w tym, iż szeroko rozumiany obóz solidarnościowy wypracował sobie swoją porażkę. Przecież z publikowanych sondaży wynikały wyraźne opcje elektoratu. W takiej sytuacji brak jasnego celu wyborczego, a w efekcie – rozdrobnienie partyjne i programowe musiało skończyć
się powrotem do układu wynikającego z umów Okrągłego Stołu.
Mówiąc jednak o „arogancji” władzy, chciałbym wyraźnie oddzielić dwie
rzeczy: zachowania niektórych jej przedstawicieli i dyskusję merytoryczną. Sądzę, choć być może jestem stronniczy, że w dziedzinie reformowania państwa
zrobiliśmy bardzo dużo, aby cele proponowanych zmian były znane i powszechnie akceptowane. Nie chciałbym się powtarzać, ale przecież chodzi o to, aby
sprawy dotyczące mieszkańców znajdowały się pod społeczną kontrolą, publiczne pieniądze wydawano racjonalnie i zgodnie z lokalnymi preferencjami, zaś administracja była sprawna i rzetelna.
Są to podstawowe kierunki zmian i nie sądzę, aby ktokolwiek je negował.
Także wszystkie partie – zwycięskie i przegrane – podkreślają potrzebę reformy
państwa, tylko niektóre mówią, że powinna być ona trochę inna. Zatem na płaszczyźnie merytorycznej zrobiono bardzo dużo, aby cele i przesłanki przebudowy
administracji publicznej były szeroko rozumiane.
– Gminy jednak twierdzą, że co prawda wypowiadały się, do jakiego powiatu chcą należeć, ale nikt ich nie pytał, czy w ogóle chcą tych powiatów.
– Gdyby zapytać młodych mężczyzn, czy chcą iść do wojska, połowa z nich
odpowie, że chce, a połowa, że nie, bo nie lubi munduru. Nie chciałbym, aby ten
przykład był źle rozumiany, ale chodzi mi o podkreślenie faktu, że o reformach
administracji nie decyduje się w głosowaniu gmin, tylko w parlamencie. Po to
przecież wybieramy posłów, aby opowiadali się za takim lub innym kształtem
ustrojowym naszego państwa.
130
1993-1994 Rety, co się dzieje?
W tej sprawie niczego nie zaniedbaliśmy. Proszę zauważyć, że uchwała Sejmu z 27 stycznia ubiegłego roku, która przyjęła projekt ustawy powiatowej do
prac w komisjach, przeszła kolosalną liczbą głosów. Mamy także stanowiska rządu z kwietnia i ostatnie – z sierpnia i września tego roku, akceptujące kierunki
i konkretne projekty ustawodawcze. Reforma znalazła się w programach wszystkich partii istotnych na naszej scenie politycznej. Nie można zatem mówić, że
działaliśmy bez ludzi, bez społecznego poparcia.
Nie pytaliśmy gminy, czy chcą powiatów, bo gminy nie są elektoratem. Ich poglądy, aczkolwiek ważne, nie mają znaczenia konstytucyjnego, bo Polska nie jest
federacją gmin. Ale nawet gdyby nią była, i tak nie mielibyśmy sobie nic do wyrzucenia. Znamy stanowiska wszystkich bez wyjątku związków samorządowych. Jednoznacznie wypowiadają się one za reformami, choć oczywiście mają mnóstwo
uwag, gdyż reformowanie państwa jest procesem i ciągle coś się zmienia.
Powiem nawet więcej: proces przebudowy państwa prowadzony jednoznacznie w tym samym kierunku od 1989 roku akceptowały wszystkie kolejne rządy
i oba Sejmy (kontraktowy i I kadencji). Oczywiście prace przebiegały w różnym
tempie, ale kierunek zawsze był ten sam – decentralizacja, sprawność państwa,
racjonalizacja wydatków publicznych.
Obecnie stoimy na zakręcie. Wybory wygrały partie prezentujące mało przekonujący stosunek do reformy. Natomiast te siły, które konsekwentnie dążyły do decentralizacji państwa, znalazły się poza parlamentem
(z wyjątkiem Unii Demokratycznej).
Program Sojuszu Lewicy Demokratycznej, partii, która zdobyła najwięcej mandatów, nie zaprzepaszcza idei powiatów, choć są w nim zawarte rozmaite pytania
o koszty itp. Natomiast Polskie Stronnictwo Ludowe i Unia Pracy negują potrzebę
wprowadzenia powiatów, jednak czynią to, wychodząc z fałszywych przesłanek. Partie te mówią „nie”, bo uważają, że powiaty zagrożą suwerenności gmin oraz spowodują mnożenie stanowisk urzędniczych, a reforma pochłonie duże koszty i wywoła
bałagan w administracji. Jest to nieprawda. Można mieć zatem nadzieję, jeśli takie
są przesłanki braku akceptacji, a jednocześnie popiera się sprawne, racjonalne
i sprawiedliwie państwo, że możliwa będzie pewna wspólna płaszczyzna rozmów.
– Już w najbliższym czasie okaże się, czy nowe elity podejmą wyzwanie, czy wracamy do centralistycznego państwa i rad narodowych.
– We wszystkich działaniach gospodarczych efekty są odczuwalne na ogół
po dłuższym czasie. Natomiast reformy instytucjonalne widać od razu gołym
okiem – znajdują one wyraz w przepisach prawa. Bardzo prędko przekonamy się
zatem, czy nowe elity polityczne utrzymają kurs decentralizacyjny, czy raczej mamy do czynienia z recydywą centralizmu, nazywanego nie tak dawno centralizmem demokratycznym.
131
Nie traktuję poważnie deklaracji partii, które twierdzą, że chcą wprowadzenia powiatów, ale „potem”. Przecież to samo mówiono w 1980 roku o gminach,
że owszem są potrzebne, ale jeszcze nie dojrzeliśmy do demokracji lokalnej. Jeżeli ktoś przedkłada takie argumenty, to znaczy, że nie rozumie albo nie chce
zmian, bo centralizm i etatyzm odpowiadają jego sposobowi myślenia i zarządzaniu sprawami publicznymi.
Pytanie jest więc takie: czy nowa władza zrobi krok decentralizacyjny, czy
nie? Będzie to wiadomo już wkrótce, bo takim krokiem mogą być tylko powiaty.
– Zwłaszcza, że nowy Sejm otrzyma w spadku pakiet gotowych ustaw.
– Tak. Właśnie prawie wszystkie projekty aktów prawnych są już ukończone.
Pozostałe są na etapie uzgodnień międzyresortowych. Za chwilę zobaczymy, jakie są decyzje programowe nowego rządu, co stanie się z ustawą o finansach
gminnych, regionalnych izbach obrachunkowych, kolegiach odwoławczych.
Przekonamy się, jak będzie wyglądał proces legislacyjny, czy w Sejmie powstanie
Nadzwyczajna Komisja ds. Reformy Terytorialnej. Jak będzie funkcjonowała
Komisja Wspólna Rządu i Samorządu?
Brak jednoznacznych rozstrzygnięć w tych sprawach stanie się sygnałem, że
wracamy do państwa centralnie sterowanego, być może z formami samorządności, które znamy z czasu przeszłego. My na przykład mówimy wyraźnie, że w demokracji lokalnej podstawowym podmiotem jest gmina, gdyż stanowi naturalne
polityczne pole integracji i generowania lokalnego interesu publicznego. Może
ona dzielić się na sołectwa, dzielnice, osiedla. Ale to ona stanowi koło zamachowe mechanizmu demokracji. Jeżeli zatem zobaczymy, że wprowadza się obligatoryjny ustrój jednostek pomocniczych (choćby rad osiedlowych), możemy być
pewni, że rozwalany jest samorząd terytorialny. Choć paradoksalnie, może się to
odbywać pod hasłem: władza bliżej ludzi.
– Może warto przypomnieć, skąd wziął się obecny ustrój terytorialny.
– Gierkowskie województwa powstały w 1975 roku, w momencie załamywania się gospodarki i narastania kryzysu wewnątrzpartyjnego. Ówczesna reforma miała zatem na celu odebranie władzy istniejącym elitom partyjnym: wojewódzkim i powiatowym oraz skoncentrowanie decyzji gospodarczych. Była to
reforma czysto centralistyczna. Warto, aby ci, którzy widzą dzisiejsze sprawy
pod kątem gmina – reszta świata, zdawali sobie sprawę, że w istocie opowiadają
się za takim właśnie państwem. Przecież gminy decydują dziś zaledwie o 15 proc.
wydatków publicznych. Pozostała część nadal znajduje się w gestii resortów i ich
agend w terenie.
Twierdzimy zatem, że obecny stan jest nie do utrzymania. Wyruszając w drogę, nie można zatrzymać się w pół kroku. Dając pewną władzę gminom, podnieśliśmy nogę do góry. Teraz trzeba ją postawić. System komunalny znajduje się
132
przecież dopiero w początkowej fazie rozwoju. A przecież, jeżeli gdzieś w Polsce
szukać pozytywnych zmian, jakie zaszły po 1989 roku, to właśnie sektor komunalny dostarcza najwięcej takich przykładów. Oczywiście nie wszędzie może być
jednakowo dobrze, bo różna jest nasza aktywność, umiejętność powściągania
własnych ambicji, myślenia perspektywicznego.
– Czy pan, człowiek „Solidarności”, widzi siebie w rządzie kreowanym
przez spadkobierców najbardziej centralistycznego systemu, jakim był
komunizm?
– Cały czas budowaliśmy reformę państwową, nie partyjną. Chodzi przecież
o przyszły ustrój Polski. Mamy już bardzo dokładne wyobrażenie, jak powinien
on wyglądać. Nie mogę zatem i nie chcę służyć innym opcjom i innym poglądom.
Jeżeli jednak prace będą kontynuowane w takim kształcie programowym,
jak dotychczas i to realnie (w Sejmie i rządzie, a nie tylko na naradach i spotkaniach dyskusyjnych), mógłbym je dalej prowadzić. Oczywiście pod warunkiem, że ten sposób myślenia i moją obecność w URM-ie zaakceptują organizacje samorządowe.
Trzy lata później
– Przechodzimy z jednego rodzaju torów na inne i pociąg trochę się chybocze – tłumaczył przyczyny wstrzymania reformy Michał Kulesza w czasie wizyty w naszej redakcji. Pierwszy redaktor naczelny odwiedził
„Wspólnotę” na kilka dni przed wydaniem jubileuszowego, dwusetnego
numeru. Wszyscy doskonale zdawaliśmy sobie sprawę, że spotykamy się
w sytuacji dość trudnej dla naszego gościa. Po 19 września 1993 r. wiele
się bowiem zmieniło.
Z jednej strony bowiem słyszymy jednoznaczne wypowiedzi nowego rządu,
zwłaszcza szefa URM-u na temat „historycznych” już tylko walorów dotychczasowych prac nad reformą administracji. Z drugiej natomiast nie ma absolutnie
żadnych nowych kierunków i ustaleń w tej sprawie. Wręcz odwrotnie, na jednym
z ostatnich posiedzeń Rady Ministrów, które zajmowało się administracją
stwierdzono, że prace analityczne nad reformą powinny być kontynuowane. Za
ważny fakt polityczny nasz gość uznał także uchwałę SdRP podjętą 1 grudnia na
temat rozwoju samorządności, gdzie wyraźnie mówi się o powiecie samorządowym i potrzebie dyskusji nad województwem i regionem.
Trzy lata później
133
– Czy jest zatem wola polityczna przeprowadzenia reformy? – pytaliśmy naszego gościa. M. Kulesza przyznał, że szok „na wejściu” był ogromny. Dotyczyło to przede wszystkim programu pilotażowego. Uważa jednak, że kierownictwo PSL-u zostało wprowadzone w błąd. Wstrzymanie programu pilotażowego
odbyło się przecież pod hasłem, że poprzedni rząd podrzucił nowemu „kukułcze
jajo”. Wyjaśnienie, że nad programem pilotażowym pracowano prawie cały rok,
wymagało czasu. Minister zwrócił również uwagę, że posłowie PSL-u są niejednokrotnie wybitnymi samorządowcami i niekoniecznie wszyscy mają podobne
zdanie co do reformy decentralizacyjnej państwa.
My uznaliśmy jednak, że stanowisko ministra Strąka należy uznać za
zdecydowanie niereformatorskie. Myśl o porządkowaniu administracji
jest na pewno cenna – w wielu państwach świata robi się to na co dzień. Ale
nie mówi się przy tym o reformach, bo one oznaczają coś zupełnie innego.
Michał Kulesza rozróżnił dwie kategorie ludzi zajmujących się polityką: polityków i mężów stanu. Ci pierwsi myślą o swojej partii, rządzeniu, sprawowaniu
władzy. Drudzy – o państwie w kategoriach historycznych.
– Wyobrażam sobie, że każda partia, która kieruje państwem musi sobie postawić, a następnie odpowiedzieć na pytania o charakterze strategicznym – powiedział M. Kulesza.
Minie czas, zanim nowe elity polityczne znajdą się w takiej sytuacji, że będą
miały poczucie autorstwa reform. Aby je uzyskać, muszą wiedzieć PO CO SIĘ
JE PRZEPROWADZA. Obecna administracja na pewno nie sprzyja nowej filozofii państwa. Jest rozbałaganiona, rozproszona, pozbawiona kontroli. A przecież – jak zauważył nasz gość – trudno reformować na przykład oświatę nie wiedząc, czy szkoły są państwowe, czy gminne. Najpierw musimy poznać uczestników spektaklu. Zupełnie inaczej będziemy budować system zarządzania oświatą
z aktorami samorządowymi niż w przypadku, gdy przyjdzie nam rozdzielać role
pomiędzy aktorów państwowych i prywatnych.
I tu powstaje dylemat: jajko czy kura? Czy lepiej reformować system edukacji, opieki zdrowotnej, ubezpieczeń i tysiąca innych rzeczy, a potem wprowadzać
samorząd i znowu dostosowywać wszystko od nowa, czy najpierw zdefiniować
zasady ustroju państwa i tworzyć dla niego odpowiednie segmenty działania.
Minister Kulesza podkreślił, że błędem było mówienie o reformie tylko administracji. Wielu ludziom zaczęła się kojarzyć z przekładanką urzędów. Najpierw są
takie urzędy – potem będą inne. Tymczasem chodzi o coś zupełnie innego – o reformę zarządzania pieniędzmi publicznymi i służbami publicznymi: oświatą, służbą zdrowia, kulturą itd. Trzeba zatem mówić o racjonalizacji gospodarowania
środkami pieniężnymi, zmniejszaniu nacisku na budżet centralny lub wręcz o decentralizacji deficytu budżetowego.
134
Samorządy nie tylko lepiej wykorzystują publiczne złotówki, ale mają także większą możliwość korzystania z zasilania zewnętrznego. Minister podał
jako przykład ulicę Piotrkowską, która może jeszcze nie przypomina ulic
Brukseli czy Paryża, ale jest odnowionym i bardzo atrakcyjnym bulwarem Łodzi. Miasto nie wydało na nią omal ani grosza, ograniczyło się do działań organizacyjnych, a sami zainteresowani – sklepikarze i kupcy – wyremontowali fasady budynków. Gdyby ulice były w gestii rządowej, projekt ten nigdy nie zostałby zrealizowany.
Inny przykład, przywołany przez naszego gościa, dotyczy tzw. SIT-u. Jest to
bardzo ważne zadanie, gdyż bez informacji o terenie nie ma praktycznie obrotu
nieruchomościami. Główny geodeta kraju ma na to pieniądze z budżetu, niewielkie jednak, niemające nic wspólnego z rzeczywistą wartością przedsięwzięcia.
Tymczasem miasta (choćby Gdańsk) proponują tworzenie konsorcjów skupiających wszystkich zainteresowanych i zrobienie tego we własnym zakresie – na ich
koszt, oczywiście na zasadach określonych przez rząd. Pod warunkiem, oczywiście, że główny geodeta podzieli się swoimi uprawnieniami...
Decentralizacja deficytu budżetowego nie może być zatem łączona z przerzucaniem kłopotów na barki gmin. Ma ona jedynie rozszerzyć partyturę o dodatkowe nuty, na których można grać.
Reforma administracji – choć często się tego nie zauważa – pozwala także
na decentralizację konfliktów. Wszystkie rządy w ciągu co najmniej 10 lat przekonywały robotników, że jeżeli wystąpi spór zbiorowy w zakładzie pracy, to najpierw trzeba się dogadywać z dyrektorem, a jeśli nie ma już innej możliwości rozwiązania konfliktu, (poprzez sądy czy strajk) należy przenieść go do Centrum
– rządu czy ministerstwa. To samo dotyczy sfery budżetowej. Jeżeli na przykład
nauczycielom coś się nie podoba, mogą ruszyć do Warszawy. Ale minister nie
powinien być naraz pracodawcą (stroną konfliktu) i jednocześnie arbitrem. Kolejność zatem powinna być taka: szkoły gminne i państwowe, a dopiero na końcu byłby minister i rząd – i to jako rozjemca, a nie strona konfliktu.
Oczywista też wydaje się konieczność decentralizacji aktywności ludzkiej.
Zarządzanie dyrektywne łączy się zawsze z przyjęciem w społeczeństwie postawy
roszczeniowej, decentralizacja stanowi szansę na rozbudzenie aktywności „na
dole”. Ale skoro się zgadzamy z decentralizacją odpowiedzialności, musimy pogodzić się także z decentralizacją uprawnień i środków.
Nasz gość wyłożył, jakby przy okazji, całą filozofię reformy. Trudno było
uciec od tego tematu, gdyż – jak sam zauważył – jest to oferta o niezmiernej sile
i wadze politycznej. Każdy rząd bowiem, niezależnie od koloru, staje wobec tych
samych problemów.
Trzy lata później
135
W dzisiejszej polityce brakuje niestety tego, co nazywamy instynktem państwowym, świadomości, że Polska leży na bardzo niestabilnym obszarze tektoniki politycznej. Powinniśmy wzmocnić państwo – a nie mamy nawet lokalnych
sztabów zarządzania kryzysowego, w których znalazłyby się straż pożarna, policja, obrona cywilna, pogotowie ratunkowe, inspekcja sanitarna. W efekcie,
gdy coś się wydarzy, na przykład przewróci się cysterna z substancjami toksycznymi, praktycznie nie bardzo wiadomo, gdzie i do kogo zwrócić się o pomoc
w usuwaniu awarii.
– Minęły trzy lata i ciągle nie mamy naturalnej skali zarządzania. Tą „naturalną” skalą zarządzania lokalnego w Polsce, oprócz gminy, jest i był zawsze powiat
– powiedział minister Kulesza.
Zapytany przez nas, czy w związku z tym przyznaje się do pomysłu skupienia w rejonie służb specjalnych odpowiedział, że faktycznie zaproponował zespalanie cegiełek administracyjnych, ale miały się układać na mapie powiatowej
w taki sposób, aby po dołączeniu do nich następnie władzy obywatelskiej powstały powiaty. Minister Strąk przyjął za dobrą monetę pierwszą część propozycji, ograniczając ją do... mapy rejonowej.
– Takie rozwiązanie jest z gruntu złe, gdyż utrwala obecny system sprawowania władzy i w perspektywie podraża koszty reformy powiatowej. Gminy chętnie
oddadzą powiatom budynki, powierzchnię itd., wątpliwe jednak, czy przekażą
choćby przysłowiowy guzik administracji rządowej. Nie po to przecież dawały na
msze za powiat, za swoją małą ojczyznę, aby zadowolić się rządowym rejonem
i to łamiącym terytorialne zasięgi naturalnych związków gmin – stwierdził Michał Kulesza.
Minister odniósł się także do inicjatywy, która wyszła z kręgów PSL-u, aby
wprowadzić program pilotażowy powiatów ziemskich. Myśl jest taka, aby powstawały powiatowe związki gmin. Związki te zawierałyby porozumienia z wojewodami i organami administracji specjalnych i mogły przejmować szpitale, szkoły, domy opieki itp., być może także pewne funkcje administracyjne.
Poważnym kontrargumentem dla podjęcia tej gry jest – zdaniem naszego
gościa – brak reprezentacji politycznej. Miasta bowiem mają swoje rady miejskie
i one przejmują dodatkowe zadania, kompetencje i całą odpowiedzialność.
W przypadku powiatowych związków komunalnych wykonywanie szerokich
uprawnień odbywałoby się bez politycznej kontroli elektoratu. Jednak nacisk
i gmin, i środowisk politycznych jest w tym kierunku silny, są również konkretne
propozycje wojewodów, i być może warto spróbować – powiedział nasz gość.
136
Najważniejszy – statut
W dotychczasowych pracach nad reformą powiatową nie był brany
pod uwagę pilotaż ziemski. Jednak naciski gmin, związków samorządowych i środowisk politycznych związanych z koalicją rządową stają się coraz silniejsze. Są również konkretne propozycje wojewodów – zwłaszcza
nowosądeckiego. Czy idea programu pilotażowego powiatów ziemskich
ma szanse powodzenia i czy nie będzie stanowić zagrożenia dla istniejącej koncepcji przebudowy państwa?
W moim odczuciu nie jest to najlepszy pomysł i długo się przed nim broniłem. Miasta mają bowiem swoje rady miejskie i w ramach pilotażu przejmują
dodatkowe zadania, kompetencje i oczywiście wielką odpowiedzialność.
W przypadku powiatowych związków komunalnych odbywałoby się to bez
kontroli politycznej społeczeństwa. Narzekając na biurokrację państwową, zamieniamy ją na samorządową. W związkach komunalnych mamy bowiem władzę
pochodzącą z gmin, a nie z wyborów powszechnych. Sprawują ją wójtowie, burmistrzowie, czasami przedstawiciele rad. Ale jest to mechanizm zarządzania
pośredniego, bez kontroli sprawowanej przez ludzi powołanych do tego w wyborach bezpośrednich.
Brak reprezentacji politycznej stanowi zatem największe niebezpieczeństwo. Na dodatek reforma powiatowa miała wejść w życie 1 stycznia 1995 roku, czyli uruchamianie pilotażu ziemskiego na tak krótki okres było bez sensu.
Bo po co, jeżeli za chwilę przyjęte zadania trzeba byłoby przekazać powiatom
(miasta, posiadając już władzę polityczną i strukturę zarządzania, otrzymałyby
jedynie dodatkowe zadania i dodatkowe pieniądze).
Ale skoro termin wprowadzenia reformy odsunie się prawdopodobnie
o rok, to już warto spróbować. Zwłaszcza że objęcia programem pilotażowym
także przyszłych powiatów ziemskich domagają się organizacje samorządowe,
związki, niektórzy wojewodowie i partie polityczne. Przy tak zintegrowanym żądaniu trudno zamykać się w wieży z kości słoniowej.
Program taki wymagałby jednak spełnienia pewnych warunków. Po pierwsze,
przekazywanie zadań powinno następować na rzecz absolutnie dobrowolnych
związków gmin, utworzonych w uzgodnionych już granicach powiatowych. I tylko
tam, gdzie nie ma wątpliwości co do granic przyszłego powiatu. Nie możemy sobie pozwolić na zepsucie tego, co zostało do tej pory zrobione. Byłby to sabotaż.
Najważniejszy – statut
137
Mapa powiatowa powstała dzięki ogromnym wysiłkom dużej grupy osób i – co
wydaje się nieprawdopodobne – osiągnięto pewien consensus.
Drugi warunek stanowi opracowanie statutu komunalnego związku powiatowego, w którym będzie zapisane, że związek powstaje po to, aby prowadzić
konkretne zadania z zakresu administracji państwowej do czasu utworzenia powiatu. Jest to bardzo ważne, gdyż istnieje obawa, że załatwienie finansowych interesów gmin osłabi poczucie potrzeby wprowadzenia powiatów. A przecież powiatowym związkom komunalnym powierzalibyśmy ogromne pieniądze, które
tylko tymczasowo mogą być w takim zarządzie administracyjnym. Dlatego w statucie musi być wyraźnie napisane „do czasu utworzenia powiatów”.
Co nam to da? Zapewni przede wszystkim zwiększenie bezpieczeństwa reformie powiatowej. W naszym wcześniejszym planie mówiło się, że decyzja
o utworzeniu powiatów zapadnie w połowie 1994 roku, a od stycznia 1995 roku wszystko zacznie działać na nowych zasadach. Jeżeli jednak zmienia się perspektywa czasowa, można rozpocząć budowanie substancji lokalnej etapami.
Kilka związków powiatowych powstanie prędko, po jakimś czasie przybędzie
kilkanaście nowych, trochę później – kilkadziesiąt. Resorty administracyjne
i wojewodowie, którzy muszą przecież czuwać nad przejmowaniem zadań, będą mogli spokojnie przyglądać się każdemu związkowi oddzielnie.
Sama operacja powiatowa obejmie już tylko te przyszłe powiaty, które nie
zdecydowały się na utworzenie związków komunalnych (słabsze, skłócone lub
niemające ostatecznie zdefiniowanego terytorium). Im właśnie można będzie
poświęcić więcej czasu i troski.
Przejmowanie zadań przez związki komunalne zmusi też resorty do rozpoczęcia poważnej pracy nad algorytmem finansowania usług publicznych, standaryzacji wydatków i realnej oceny działania instytucji.
Uważam zatem, że pilotaż może wystartować bardzo prędko. Dzisiaj najważniejsze jest opracowanie modelowego statutu związku powiatowego, co już
zaczęliśmy robić.
138
Narastanie aglomeracji
Rada Ministrów 25 stycznia 1994 r. przyjęła projekt ustawy o Zespole Gmin
Warszawskich i ustroju m.st. Warszawy. Projekt wywołał ogromne emocje
– zwłaszcza wśród burmistrzów, członków zarządów i rad obecnych dzielnic-gmin. Tymczasem projekt ustawy warszawskiej jest przecież odzwierciedleniem tego, co zostało zapisane w projekcie ustawy powiatowej o zespołach
metropolitalnych. W kłótni warszawskiej zapomina się o filozofii zespołu
metropolitalnego.
Ustawa warszawska wzbudza ogromne emocje przede wszystkim dlatego,
że zmienia nie tylko ustrój, ale także podział terytorialny stolicy. To właśnie nowy
podział najbardziej niepokoi mieszkańców i władze gmin-dzielnic. Bo właściwie
dzisiaj nie mamy Warszawy. Prezydent stolicy jest prezydentem nieistniejącego
miasta – prezydentem obligatoryjnego Związku Dzielnic-Gmin.
Nasz projekt, podobnie jak i innych zespołów metropolitalnych, ma stymulować rozwój aglomeracji – całego obszaru metropolitalnego, wybiegającego daleko poza granice dzisiejszej Warszawy. Chodzi o to, aby nie było dysproporcji,
gwałtownego skoku od miasta bardzo zurbanizowanego i jednoznacznie miejskiego do wielkiego ziemskiego obszaru okólnego, wobec którego miasto jest
absolutnym panem i władcą.
W nowym układzie Warszawa ma się rozwijać równomiernie. Byłoby centrum – gmina m.st. Warszawy, pierwszy obwarzanek gmin warszawskich i następny krąg tych gmin, które aspirują do połączenia z Warszawą i w przyszłości wejdą
do Związku Gmin Warszawskich. W ten sposób mamy do czynienia z narastaniem czynnika miejskiego: od gmin luźniej do najsilniej związanych z Warszawą.
Wszystkie gminy okólne otrzymują samorząd, którego dotychczas nie miały.
Wawer nie chce być w gminie Warszawa-Praga Południe, on się czuje odrębny.
Procesy usamodzielniania się były wstrzymywane przez dzielnice. Teraz te gminy
zyskają suwerenność. Oczywiście centralna część gminy Warszawa–Praga Południe traci ją, gdyż staje się elementem miasta centralnego. Ale nie traci jej zupełnie, bo i tu wbudowany jest mechanizm demokracji lokalnej w postaci dzielnicy, ze swoją radą.
Ustawa warszawska jest dokładnym odzwierciedleniem tego, co proponowaliśmy w projekcie powiatowym dla zespołów metropolitalnych. Chodziło
o to, aby związek metropolitalny (w tym przypadku Związek Gmin Warszawskich) miał uprawnienia konieczne do zarządzania całością miasta, ale upraw-
Narastanie aglomeracji
139
nienia minimalnie konieczne. Właśnie po to, aby nie było centralizacji, gminy
rządziły się same, zaś zespół metropolitalny zajmował się tylko niezbędnymi
wspólnymi sprawami.
Znaleźliśmy trzy takie wspólne sprawy: planowanie strategiczne i planowanie
zagospodarowania przestrzennego całej metropolii, wspomaganie finansowe rozmaitych przedsięwzięć (zwłaszcza infrastrukturalnych) istotnych dla metropolii lub
kilku gmin do niej należących oraz wspomaganie finansowe poszczególnych gmin
zespołu metropolitalnego, poprzez wyrównywanie rażących dysproporcji w obsłudze zbiorowych potrzeb mieszkańców. Zawsze bowiem znajdzie się gmina, która
ma znacznie gorzej od pozostałych, bo na przykład zlokalizowano tam wysypisko
śmieci. Trzeba jej pomóc bardziej niż wynika to z mechanizmu subwencji ogólnej.
Kolejnym elementem filozofii zespołu metropolitalnego jest zwiększenie
kontroli gmin nad przedsiębiorstwami ogólnomiejskimi, które stanowią nerwy
organizmu miejskiego. Dzisiaj zależą one wyłącznie od prezydenta, gminy nie
mają na nie żadnego wpływu. Chodzi zatem o to, aby wszystkie te przedsiębiorstwa stały się związkami komunalnymi, zaś gminy – ich udziałowcami, zgodnie
z ustawą o samorządzie terytorialnym. Jednocześnie owe związki komunalne byłyby wspomagane przez zespół gmin, który mógłby w ten sposób wpływać na ich
strategiczny rozwój i w efekcie na rozwój całej aglomeracji.
Do związków komunalnych podłączałyby się kolejne gminy, nienależące
do metropolii, ale mające z nią wspólne interesy. W ten sposób narasta aglomeracja. Najpierw gmina zewnętrzna ma z nią na przykład wspólny interes ciepłowniczy, potem wodociągowy i kanalizacyjny, jeszcze później – energetyczny. Wreszcie okazuje się, że więzi jest tak wiele, że staje się ona pełnoprawnym
członkiem gmin zespołu metropolitalnego (w przypadku stolicy – Związku
Gmin Warszawskich). Pomysł polega zatem na oddolnym budowaniu aglomeracji – poprzez narastanie zależności.
W Warszawie występuje jednak pewien problem, którego nie ma na Śląsku ani w aglomeracji trójmiejskiej czy jakiejkolwiek innej. Sprowadza się on
do pytania: kto będzie warszawianinem? Czy ktoś, kto mieszka na przykład na
Ursynowie nagle przestanie nim być? Otóż – nie. Jest to w ustawie wielokrotnie zapisane – powstaje przecież Związek Komunalny WARSZAWY, związek
Gmin WARSZAWSKICH itd. Każda z gmin warszawskich ma w swej nazwie
WARSZAWA. Firmy mają siedziby w WARSZAWIE, choć są zlokalizowane
na przykład w Białołęce.
Oczywiście o podziale terytorialnym, który proponujemy, trzeba dyskutować.
Być może granica miasta stołecznego Warszawy nie powinna przebiegać po Trasie Toruńskiej, ale na przykład kilometr dalej. Może gmina Warszawa–Włochy
mogłaby stanowić dwie gminy. Ale jest to problem terytorialny, zupełnie inny.
140
Warto również podkreślić, że obecny podział stolicy jest podziałem nomen
omen komunistycznym. Został zrobiony dla Warszawy sterowanej centralnie,
kiedy o wszystkim decydowała Stołeczna Rada Narodowa. W 1990 roku nie
udało się wprowadzić nowego podziału – premier Tadeusz Mazowiecki uległ
politykom warszawskim. Obecnie rysuje się ostatnia szansa zbudowania prawidłowego ustroju stolicy. Ale trzeba to zrobić dzisiaj, w ciągu najbliższego miesiąca – przed ustaleniem kalendarza wyborczego.
Spór pozorny
Od narodzin samorządu istniał dylemat, czy gmina powinna mieć prawo do
prowadzenia działalności gospodarczej. Obecnie, gdy do Sejmu wpłynął
projekt odpowiedniej ustawy, powracają dawne wątpliwości. Zwłaszcza że
nadal nie wiadomo, co należy rozumieć pod pojęciem działalności gospodarczej gminy. Czy może ona na przykład prowadzić sklepik, czy jej rola powinna ograniczyć się wyłącznie do stworzenia warunków, aby taki sklepik
mógł powstać?
Rzeczywiście problem działalności gospodarczej gminy obrósł tysiącznymi
nieporozumieniami. Tymczasem w Polsce i na świecie gminy prowadziły działalność gospodarczą. Przecież ktoś musi się zajmować naprawieniem chodników,
eksploatacją domów komunalnych itd. Ponieważ występuje przy tym obrót pieniężny, powinna to być działalność racjonalna, bo gminy – z mocy ustawy – mają zajmować się zaspokajaniem zbiorowych potrzeb mieszkańców. Oznacza to,
że w mieście muszą jeździć tramwaje, powinny być czyste ulice, naprawione
chodniki, założone kwietniki i ktoś te kwiaty musi hodować, bo inaczej gmina
musiałaby je kupować drożej na rynku.
Dlatego wolałbym, używać określenia przedsiębiorczość komunalna, a nie
– działalność gospodarcza. Wyróżnikiem tej ostatniej jest zysk, natomiast gmina
prowadzi działalność w celu zaspokojenia potrzeb swoich mieszkańców.
Z drugiej jednak strony gmina nie jest przecież instytucją charytatywną, utrzymuje się z pieniędzy podatników i nie może prowadzić działalności gospodarczej,
która przynosi straty. A zatem uściślając tę definicję należałoby raczej powiedzieć,
że działalność gospodarcza gminy polega na racjonalnym prowadzeniu przedsiębiorczości komunalnej na rzecz zaspokojenia zbiorowych potrzeb mieszkańców.
Spór pozorny
141
Pojęcie zaspokojenia zbiorowych potrzeb pozostaje otwarte. Wiadomo, że
gmina ma na przykład prowadzić szkoły, które muszą mieć węgiel, zreperowane dachy itd. Ten zakres zbiorowych potrzeb definiuje ustawa. Nie wszystko jednak wynika wprost z przepisów. Jeżeli w naszej gminie chcemy mieć basen, bo
taką mamy zbiorową potrzebę wyrażoną w postaci odpowiedniej uchwały rady,
to rodzi się pytanie, czy gmina ma prawo pobierać opłaty za wejście i w ten sposób uzyskiwać dochód?
Oczywiście, że tak. Przecież zaspokajanie zbiorowych potrzeb nie może odbywać się „na koszt” podatników. Za basen powinien płacić użytkownik, a nie
osoba, która z niego wcale nie korzysta.
Rodzi się przy okazji drugie pytanie: ile ma kosztować wejście na basen – czy
tylko tyle, aby pokryć koszty, czy może trochę więcej? Być może popyt jest taki, że
ludzie zgodzą się na wyższe opłaty, a gmina ma inne wydatki, na przykład oświetlenie ulic. Czy może zatem zarobić na basenie po to, aby nie podnosić podatków
i uzyskane w ten sposób środki przeznaczyć na oświetlenie? Oczywiście, że tak.
Gmina może zarabiać na basenie, na targach, na sprzedaży mieszkań komunalnych, gdyż jej zysk jest reinwestowany gdzie indziej, dla dobra ogółu. Nie służy tylko pomnożeniu dochodów.
Użyteczność publiczną określamy zatem poprzez to, co wynika z ustawy
oraz poprzez wolę publicznie wyrażoną (w tym przypadku rada podjęła uchwałę w sprawie budowy basenu). Ale pójdźmy dalej. Wyobraźmy sobie górską wioskę, gdzie z powodu recesji gospodarczej nie ma sklepiku z absolutnie podstawowymi artykułami. W tej górskiej wiosce mieszka 100 osób, które jeżdżą po
chleb do odległego o 50 kilometrów najbliższego miasteczka. Czy zorganizowanie tam dostaw pieczywa, soli i innych niezbędnych rzeczy nie jest również zaspokojeniem potrzeb? Przecież dopóki nie pojawi się sklepikarz, gmina musi zapewnić mieszkańcom normalne warunki życia.
Oczywiście wchodzimy wtedy w krąg zainteresowań ustawy o zwalczaniu
praktyk monopolistycznych. Ale to już sąd albo urząd antymonopolowy ocenia,
czy przypadkiem gminny sklepik nie stanowi konkurencji dla osoby, która w prowadzeniu takiej działalności widzi swój własny, prywatny interes.
Dopóki jednak nie pojawi się realny czynnik rynkowy, mieszkańcy gminy nie
mogą być pozbawieni absolutnie podstawowych produktów.
Uważam zatem, że gmina może wyjść nawet poza sferę technicznie rozumianej użyteczności publicznej, gdyż musi zaspokajać potrzeby lokalnej społeczności. Weźmy inny przykład. W mieście jest duże bezrobocie i nieczynny od lat
kamieniołom. Gmina powinna postawić sobie pytanie, co jej się bardziej opłaca,
wypłacać zasiłki dla bezrobotnych, czyli marnować pieniądze podatników, czy na
przykład uruchomić kamieniołom i zatrudnić tych ludzi? Oczywiście pod warun-
142
kiem, że nie naruszy zasad konkurencji na rynku, bo wtedy wpadnie w objęcia
ustawy antymonopolowej.
Dlatego dyskutowanie o tym, czy gmina ma czy nie ma prawa do prowadzenia
działalności gospodarczej wydaje mi się sporem pozornym. Przecież i dzisiaj gminy
prowadzą działalność gospodarczą – na przykład taksówki mogą być prywatne, ale
także miejskie. W ten sposób gminy zapewniają swoim mieszkańcom sprawną komunikację. Powstaje pytanie: gdzie kończy się pojęcie użyteczności publicznej?
Chciałbym powiedzieć, że wiara w jednoznaczność prawną jest wiarą dość
prymitywną. Prawo musi stwarzać pewne kryteria, a nie regulować rzecz do
końca. W przypadku działalności gospodarczej gmin takim kryterium staje się
praktyka monopolistyczna. Zgodność z prawem ocenia właściwa władza: sąd
albo urząd antymonopolowy. My możemy jedynie ustalić jakąś granicę. Gmina
przyznając sobie koncesję na prowadzenie sklepu z wódką ewidentnie narusza
wolność gospodarczą. Co innego oznacza, gdy gmina na przykład wytwarza guziki, co innego natomiast, gdy produkuje płytki w kamieniołomach, które zużywa następnie do kładzenia chodników miejskich.
Zdaję sobie sprawę, że jest to trudne i nieprecyzyjne. Ale nie łudźmy się, tej
precyzji w zapisie prawa nigdy nie będzie. Chyba że stworzymy idiotyczny zapis,
że gminom nie wolno...
I mimo, że nie wolno, znowu pojawi się pytanie, czy można prowadzić taksówki miejskie, gdy w gminie nie ma tramwajów itd., itd.
Jak wydawać pieniądze podatników
W najbliższych dniach na posiedzeniu Rady Ministrów ma być przedstawiony projekt ustawy o zamówieniach publicznych.
Przyjęcie tej ustawy przez Radę Ministrów, a później przez Sejm byłoby poważnym krokiem (choć na pewno nie jedynym) w kierunku bardziej racjonalnego
gospodarowania publicznymi złotówkami.
Na świecie stosuje się wiele metod, aby zwiększyć racjonalność wydawania
pieniędzy przez administrację. Kiedy bowiem wydaję swoje pieniądze, tylko ode
mnie zależy, czy jestem sknerą czy utracjuszem. Natomiast administracja państwowa (czy gminna) nie ma swoich prywatnych dochodów, ale dysponuje pieniędzmi podatników. Racjonalne ich wydawanie powinno zatem stanowić punkt
honoru i troski każdego państwa.
Jak wydawać pieniądze podatników
143
Powinno się to odbywać na kilku poziomach. Pierwszym z nich, o którym
mówię bez przerwy od wielu lat stanowi PRAWIDŁOWA ORGANIZACJA
USTROJU PUBLICZNEGO. W naszym kraju krokiem w kierunku racjonalizacji
budowania budżetu i wydatkowania pieniędzy powinna być decentralizacja zarządzania. Społeczności lokalne najlepiej wiedzą, na co mają wydawać swoje pieniądze. Miliard w gminie oznacza coś zupełnie innego niż ten sam miliard
w wielkiej biurokratycznej machinie administracji rządowej.
Drugi poziom racjonalizacji wydatków obejmuje STANDARYZACJĘ kosztów usług publicznych. Ta sfera dzisiaj praktycznie u nas nie istnieje. Układanie
budżetu opiera się na metodzie wskaźnikowej, tzn. wydatki w danej dziedzinie
są powiększane co rok o wskaźnik inflacji, lub pomniejszane – gdy pieniędzy jest
za mało. Metoda historycznego budżetu prowadzi w konsekwencji do ogromnych dysproporcji w skali ogólnokrajowej czy międzyregionalnej.
Na świecie metody kalkulowania wydatków, czyli składania budżetów, są
bardzo precyzyjne. Co więcej, istnieją tam instytucje państwowe, które oceniają
racjonalność wydatków i mówią: popatrzcie, tu popełniono błąd. Nie chodzi zatem o nadzór, jakieś represje, ale o pokazanie dlaczego jedna gmina wykorzystała swoje pieniądze lepiej, a druga gorzej. W Polsce – jak dotąd – podjęto pewną
próbę standaryzacji wydatków w oświacie. Choć ciągle jest ona nieprecyzyjna,
stanowi wielką zdobycz. To dzięki niej można zdecentralizować oświatę i oceniać
racjonalność wydatków w skali komunalnej, potem także krajowej.
Standaryzacja stanowi też podstawę pewnej sprawiedliwości. Oczywiście powinniśmy iść w kierunku efektywności. Ale czysta efektywność oznacza, że kto
mało zarabia, mało wydaje. A przecież są obszary kraju, gdzie nie ma wielu źródeł dochodów. Muszą zatem zaistnieć pewne mechanizmy standaryzujące wydatki w usługach publicznych, aby zagwarantować pewne minimum dla całego
kraju. W oświacie już to zrobiono, teraz trzeba się zająć innymi dziedzinami.
I wreszcie trzecia sprawa. Bardziej racjonalne wydawanie publicznych pieniędzy wiąże się z ustaleniem pewnych procedur. I to są właśnie zamówienia
publiczne. W projekcie ustawy nie mówimy przecież na co wydawać, ale JAK
WYDAWAĆ. Sprawa dotyczy nie tylko ogromnych zamówień, ale i tych najmniejszych, na przykład papieru do maszyny czy komputera. Zawsze kupowaliśmy go w najbliższym sklepiku, ale sprawdźmy, czy na sąsiedniej ulicy nie jest
on czasem tańszy.
Istnienie procedury wydawania pieniędzy prowadzi nie tylko do zwiększenia
racjonalności decyzji finansowych, ale także do tworzenia konkurencji na rynku.
Bo wtedy oferta naszego sklepikarza zaczyna funkcjonować w ramach innych ofert
i jeżeli chce nam sprzedać papier to nie dlatego, że zawsze u niego kupowaliśmy
lub jest naszym szwagrem, ale że jego papier jest tańszy, ma najmniej wad, itd.
144
Ustawa o zamówieniach publicznych ma zatem także wyeliminować korupcję
lub krótko mówiąc – złodziejstwo. Są też i inne problemy, jak choćby dostępność
polskiego rynku dla zagranicy i jednocześnie jego ochrona.
Kiedyś, gdy nie było żadnej konkurencji lub kupowało się wszystko „na
przydział”, taka ustawa oczywiście nie była potrzebna. Dzisiaj jednak, w warunkach gry rynkowej, konieczne jest ustalenie zasad i procedur działania.
Przecież administracja nie jest tylko urzędem, ale buduje drogi, zamawia
czołgi itd. Nie ma drugiego tak wielkiego inwestora, który lokowałby rokrocznie na rynku 35-40 miliardów dolarów, bo taką siłą finansową dysponuje dziś
administracja.
Nie było powodu, aby zawieszać prace
Nadzwyczajna komisja sejmowa badająca działalność rządu Hanny Suchockiej (w okresie od 30 maja do 14 października 1993) nie postawiła żadnych
formalnych zarzutów w sferze reformy administracji publicznej. Natomiast
poseł – sprawozdawca zadał kilka pytań.
Są one interesujące i chyba warto się do nich ustosunkować, jeszcze raz podkreślając, że nie były to zarzuty w takim zakresie, w jakim komisja może je formułować i żądać odniesienia się do nich w trybie formalnym.
Wątpliwości pana posła Józefa Grabka zawarte były między innymi w pytaniach, czy można powołać pełnomocnika na podstawie ustawy z 1985 roku i czy
reforma nie powinna mieć poważniejszej podstawy prawnej niż „jakieś tam”
uchwały Rady Ministrów. Co do pierwszej sprawy oczywiście nie można mieć
żadnych wątpliwości, że ustawa z 1985 roku jest absolutnie wystarczająca i prawidłową podstawą prawną do powoływania urzędów pełnomocników w tak
ważnych dziedzinach jak reforma państwa czy na przykład wycofanie wojsk radzieckich z terytorium kraju. Są to sprawy o znaczeniu historycznym, mające
ogromne znaczenie gospodarcze. Mówiąc o reformie administracji, mówimy
przecież o innym funkcjonowaniu sfery budżetowej, całego sektora publicznego.
Druga wątpliwość, czy do reformy potrzebna jest ustawa, czy wystarcza
uchwała RM, odnosi się zapewne do działań pełnomocnika. Jest oczywiste, że
rząd przygotowuje rozmaite rozwiązania prawne dla Sejmu. Ale to Sejm decyduje, czy będą one przyjęte, czy odrzucone.
Ale gdyby nawet szukać podstaw prawnych do prowadzenia prac nad reformą, to taką podstawę daje konstytucja. Mówi się w niej, że gmina jest podstawową
Nie było powodu, aby zawieszać prace
145
jednostką samorządu terytorialnego, a inne określi ustawa. Konstytucja zatem zakłada obowiązek powołania innych jednostek i należy je przygotować.
Również prace nad powiatami miały swe uzasadnienie prawno-polityczne,
gdyż 23 stycznia 1993 roku Sejm w pierwszym czytaniu przyjął ogromną większością głosów projekt ustawy powiatowej (wtedy jeszcze poselski). Zaakceptowano
zatem ideę wprowadzenia powiatów. Wszystkie dalsze działania prowadzono równolegle z pracami nad ustawą powiatową. Po rozwiązaniu Sejmu rząd przejął także prace nad projektem ustawy powiatowej, przygotowując ją dla nowego Sejmu.
Podstawowa kwestia polega więc na tym, że dzisiaj nie ma zwierzchnictwa Sejmu nad rządem. Między tymi władzami istnieją równorzędne stosunki prawne: Sejm
uchwala ustawy, rząd prowadzi bieżącą politykę państwa. Ale to wcale nie oznacza,
że rząd w ramach swoich uprawnień nie może przygotowywać własnych projektów
ustaw. I proszę pamiętać, że to nie rząd został odwołany w maju 1993 roku, ale
Sejm. Rząd pozostał i nadal prowadzi prace nad reformą państwa. Gdyby tak postępował po 17 września, czyli po wyborach, byłaby to już zupełnie inna sprawa.
Pytanie również, czy to zgodnie z prawem, że pełnomocnik – nie będąc organem administracji państwowej – uzgadniał projekty rozmaitych ważnych decyzji
państwowych. Mogę odpowiedzieć krótko: pełnomocnik nie ma prawa wydawania decyzji na zewnątrz. Ma natomiast uprawnienia do uzgodnień wewnątrzrządowych, podobnie jak KERM, KSRM czy inne organy, które stanowią element
pracy rządu. W działaniach władczych pełnomocnik zawsze występował z upoważnienia prezesa Rady Ministrów bądź szefa URM.
Kolejna wątpliwość dotyczyła programu pilotażowego, a zwłaszcza tego, czy
zapis w uchwale budżetowej stanowi wystarczającą podstawę prawną do jego
wprowadzenia. Po pierwsze, to nie rząd, ale Sejm zdecydował, że taka ma być
podstawa prawna. Po drugie, program pilotażowy nie stanowi przecież nowej jakości w sensie prawnym. Miasta mogły przejmować i przejmowały kompetencje
na podstawie artykułu 8 ustawy o samorządzie terytorialnym. Chodziło zatem
wyłącznie o uwłaszczenie miast. Do tego była potrzebna ustawa o samorządzie
terytorialnym (art. 44 pkt 3). Natomiast ustawa budżetowa miała tylko gwarantować pieniądze na przejmowane zadania.
Warto również pamiętać, że reforma była zaplanowana na 1 stycznia 1995 roku, a zatem program pilotażowy nie wprowadzał trwałej zmiany ustrojowej, ale
– zgodnie z nazwą miał jedynie pilotować reformę, aby była ona lepiej przygotowana. Dopiero ustawa powiatowa miała być tą ustawą, która zmieni ustrój państwa.
Pytano też, czy zatrudnienie dużej grupy ludzi i wielość tematów nie przerastały zadań pełnomocnika. Muszę stwierdzić, że faktycznie nad reformą pracowało bardzo wielu ludzi i wykonano olbrzymią pracę. Ale to chyba nie powinien
być zarzut, ale raczej stwierdzenie faktu. Komisja Nadzwyczajna otrzymała około
146
60 pozycji dokumentów, które były w ostatnim czasie przygotowywane. A przecież stanowiły one tylko niewielką część tego, co zostało dotychczas zrobione.
Zarzut, że nie przygotowałem reformy, tylko ją wykonywałem, jest kolejną
bzdurą. O wykonaniu możemy mówić wtedy, gdy taką decyzję podejmie Sejm.
Ktoś jednak wcześniej musi przygotować odpowiednie projekty.
I wreszcie kwestia ostatnia, która wielokrotnie powracała podczas obrad
Komisji. Pytano, czy rząd nie powinien zmniejszyć intensywności prac nad reformą, gdy utracił już zaufanie i poparcie parlamentu. Odpowiadam raz jeszcze:
rząd był wtedy nadal pełnoprawnym rządem. Gdyby wyhamował prace, zarzucono by mu dziś, że zmarnował pieniądze i dotychczasowy dorobek.
Nie było zatem żadnego powodu, aby zawieszać prace. Zaś fakt, że pełnomocnik rządu ds. reformy administracji publicznej funkcjonuje nadal na tych samych
zasadach dowodzi, że tamte działania (przynajmniej ich generalny kierunek, choć
niekoniecznie w szczegółach), zostały zaakceptowane przez obecną koalicję.
Gminny centralizm
W miastach nie ma tendencji do tworzenia jednostek pomocniczych (dzielnic
i osiedli). Gminny centralizm, jaki obserwujemy, stanowi istotę sporu wokół
ustawy warszawskiej. Czy nie należałoby stworzyć regulacji ustawowej, która
wymuszałaby na gminach decentralizację niektórych zadań i kompetencji?
Występują tu dwie tendencje (obie słuszne, ale na którąś trzeba się zdecydować). Jedna powiada mniej więcej tak: ponieważ – może poza sołectwami – nie
powstają osiedla i dzielnice, należy zmusić gminy, żeby je tworzyły, czyli np. zadekretować w ustawie, że miasto powyżej 200 tys. mieszkańców dzieli się na dzielnice wyposażone w określone zadania i kompetencje.
W tej chwili może tak być, ale nie musi, gdyż decyzję pozostawia się gminom. To one decydują, czy chcą utworzyć dzielnice lub osiedla, czy raczej nie.
Ale choć ludzie z gmin są zwolennikami decentralizacji w skali państwowej,
w swoich miejscowościach bywają – niestety – centralistami i na ogół nie tworzą
jednostek pomocniczych. Myśl o ustawowym zapisie jest reakcją na taką właśnie
sytuację. Skoro gminy nie chcą tworzyć osiedli i dzielnic, to wyręczmy je w tym
albo nakażmy, aby same to zrobiły.
Gminny centralizm
147
Natomiast druga tendencja, powszechna w świecie, opiera się na założeniu,
że podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Ona stanowi nukleon administracji publicznej i życia społecznego w kategoriach prawnych.
W związku z tym od gminy powinno zależeć, czy podzieli się na dwie, a może połączy z inną gminą lub utworzy na swoim terenie jednostki pomocnicze.
Powstaje pytanie, co będzie, gdy ich nie utworzy? Odpowiedź zależy od tego,
jaką perspektywę czasową ma ustawodawca. Bo jeśli gmina w obecnej kadencji
nie utworzyła osiedli czy dzielnic, zaś w mieście jest poczucie, że są one potrzebne, to oczywiście w następnych wyborach ludzie będą głosować na kandydatów,
którzy powiedzą, że w mieście mamy potworną centralizację, nawet o najdrobniejszych sprawach decyduje się na ratuszu i gdy dojdą do władzy, natychmiast
utworzą osiedla i dzielnice.
Trzeba zatem ustalić, jaką rolę przypisujemy legislatorowi. Czy ma on – tak
jak w pierwszym przypadku – regulować wszystko do końca, czy raczej stwarzać
warunki. Obecna regulacja, pozostawiająca prawo tworzenia osiedli, dzielnic,
sołectw społecznościom lokalnym, należy do tej drugiej kategorii. Dopiero po jakimś czasie (mierzonym kadencją rad), wyodrębnią się pewne opcje polityczne
(za osiedlami i przeciw). Jeżeli mieszkańcy uznają, że wolą, aby nie było osiedli,
to przy głosowaniu do rady gminy poprą tych, którzy powiedzą, że miasto powinno być sterowane centralnie. I odwrotnie – jeśli uznają, że istnieje interes osiedlowy, będą głosować na osoby domagające się decentralizacji niektórych zadań.
Jestem zatem zdecydowanym zwolennikiem tworzenia warunków, a nie
ustawowego zapisu. Osiedla, dzielnice czy sołectwa są ważnymi jednostkami pomocniczymi, ale nie MOGĄ ROZBIJAĆ OD WEWNĄTRZ GMINY – podstawowej jednostki samorządu terytorialnego.
Co zatem można zrobić, aby nie naruszając tej zasady, wywołać sprawę tworzenia jednostek pomocniczych? Kompromisowe rozwiązanie zostało zapisane
w obecnie rozważanym projekcie ustawy warszawskiej. Zgodnie z tym projektem, nikt nie decyduje za gminę, czy ma, czy nie ma tworzyć dzielnic i osiedli, ale
jednocześnie mówi się wyraźnie, że dzielnica powinna mieć konkretne zadania
i kompetencje. Jeżeli gmina nie chce ich przekazać – może utworzyć osiedla albo w ogóle zrezygnować z jednostek pomocniczych. Ukazana została zatem różnica pomiędzy konstrukcją dzielnicy i osiedla. Taki zapis uniemożliwi sprowadzenie dzielnicy „do parteru” poprzez odebranie jej zadań i kompetencji.
148
Podwójny anachronizm
Ustawa o samorządzie terytorialnym z 1990 roku świadomie nie podporządkowała samorządów Najwyższej Izbie Kontroli, chodziło bowiem o stworzenie
odrębnego systemu kontroli gmin.
Do zadań NIK należała kontrola uspołecznionej gospodarki i socjalistycznej
administracji, w tym również kontrola celowości działania. Dzisiaj pojęcie celowości jest zupełnie inne. Przede wszystkim nie ma już JEDNEJ SŁUSZNEJ
CELOWOŚCI. Rząd ma swoje cele i mogą być one odmienne niż Sejmu (rząd
jest związany ustawami, ale w ich ramach prowadzi samodzielna politykę).
Tym bardziej, zgodnie z konstytucją, samodzielny jest samorząd. I to zarówno
w ramach zadań własnych, jak również – w dużym stopniu – zleconych. Dla
rozstrzygnięcia sporu co do celowości zadań zleconych powinno się brać pod
uwagę art. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, który stanowi, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu publicznym i na własną odpowiedzialność.
Mówi się zatem o wszystkich zadania – własnych i zleconych.
Dlatego właśnie celowość zapisana w ustawie NIK-owskiej stanowi pewien
anachronizm. NIK tymczasem trzyma się jej, zresztą musi działać zgodnie z ustawą. Nie ma zatem wątpliwości, że ustawa o NIK powinna zostać zmieniona.
NIK jest podwójnie anachroniczna. Tak się bowiem złożyło, że pierwszy
inspektor generalny NIK w 1918 roku był poprzednio jednym z kierowników
kontroli państwowej w carskiej Rosji. Najwyższa Izba Kontroli w Polsce została zatem zbudowana na tych samych zasadach. Tymczasem w Europie Zachodniej, zarówno przed, jak i po wojnie, system kontroli sektora publicznego
ukształtował się zupełnie inaczej. Są tam różnego rodzaju sądy, izby, komisje
obrachunkowe o charakterze orzeczniczym, gdzie MOŻNA DOCHODZIĆ
SWOICH RACJI. Co oczywiście nie zmienia faktu, że rząd musi mieć swoją
wewnętrzna kontrolę, ale to już zupełnie inna sprawa. Inne podmioty, działające swobodnie w ramach prawa, są tym prawem ograniczone. Do oceny, czy
działają zgodnie czy niezgodnie z prawem, są rozmaite organy nadzoru – dla
gmin jest nim wojewoda, regionalna izba obrachunkowa, potem sądy zwykłe,
sąd administracyjny, ewentualnie antymonopolowy. I wreszcie, czego nikomu
nie życzę, prokurator.
Ocena „celowości” zaś należy do wyborców. Oni to rozstrzygają przy pomocy kartek do głosowania. Mamy też bardziej restryktywne środki nadzoru, na
przykład zarząd komisaryczny lub rozstrzyganie co do sposobu wykonywania
Podwójny anachronizm
149
zadań zleconych (gdy celowość jest wpisana w prawo). Ale to także nie są swobodne normy – zawierają pewne wymogi i warunki, kiedy je można zastosować.
Nie może być tak, że inspektor NIK określa celowość funkcjonowania
władzy. Ktoś mi opowiadał anegdotę, że w jednym z urzędów wojewódzkich
urządzono kurs w ramach aktywnej walki z bezrobociem. Około 50 kobiet
uczyło się zawodu sekretarki. Później udało się zatrudnić 30 pań w administracji i rozmaitych firmach. Kontroler NIK zarzucił urzędowi wojewódzkiemu marnotrawstwo, gdyż nie zatrudniono przecież 20 absolwentek. Osoba,
która powiadała mi tę historię, zwróciła się do kontrolera, aby sformułował
mocniejszy wniosek pokontrolny, że w ogóle zmarnowano pieniądze z budżetu państwa, bo przecież wspierano w ten sposób sektor prywatny, który sam
powinien szkolić sekretarki.
Jeśli natomiast chodzi o gminy, oczywiście rozumiem, że państwo chce mieć
pogląd na to, jak działają: ba – chce ingerować, gdy następuje przekroczenie prawa. Ale od tego właśnie są wspomniane organy nadzoru, potem kontroli sądowej.
NIK natomiast POWINNA KONTROLOWAĆ, CZY STOSOWNE ORGANY NADZORU PAŃSTWOWEGO PRAWIDŁOWO WYKONUJĄ SWOJE
FUNKCJE. Niech zatem kontroluje wojewodę, regionalne izby obrachunkowe,
ewentualnie urząd antymonopolowy – ale nie bezpośrednio gminy! Wtedy bowiem – o ile okaże się, że taka kontrola jest w ogóle potrzebna – będzie się ona
zatrzymywała na szczeblu, który powinien być dostępny dla NIK, intensyfikując
prawidłowe wykonywanie obowiązków przez władze nadzorcze administracji
rządowej. NIK może też z powodzeniem wykonywać rozmaite analizy i przeglądy gmin w celu wyciągnięcia wniosków.
Wielokrotnie już debatowano nad zmianą statusu NIK właśnie w kierunku
trybunału obrachunkowego. Bo wtedy jest spór, są dwie strony, toczy się postępowanie, są orzeczenia, można wskazywać i uogólniać nieprawidłowości lub
ukazywać, jak jest dobrze. Gdyby taka była NIK, możliwe byłoby stworzenie jednolitego systemu kontroli sektora publicznego z naczelną izbą obrachunkową
i izbami regionalnymi. Gmina jednak nie może podlegać nadzorowi wojewody,
równolegle izby obrachunkowej, a dodatkowo być kontrolowana przez NIK.
Nie ma wątpliwości, że potrzebne są silne izby obrachunkowe i organy nadzorcze wojewody. Ale nie wolno zakładać, że skoro one są jeszcze słabe, to zdejmiemy z nich odpowiedzialność i przekażemy ją NIK. Bo one wtedy zawsze pozostaną słabe.
Dopóki nie mieliśmy RIO, można było myśleć o wprowadzeniu tymczasowej propozycji, aby NIK kontrolowała gminy. Ale nawet taki projekt nie przebił
się przez ponad dwa lata. Dzisiaj mamy już regionalne izby obrachunkowe i musimy je wzmacniać, a nie osłabiać ich obowiązki i poczucie odpowiedzialności.
150
Debata o ustroju państwa
Do laski marszałkowskiej został wniesiony poselski projekt ustawy o samorządzie powiatowym. Niewiele różni się od projektu, który był już w Sejmie
i został wycofany przez ekipę Pawlaka.
– Czy jako członek rządu nadal utożsamia się pan z tym projektem?
– Jestem jego wielkim zwolennikiem. Stanowi on bowiem pokłosie wszystkich
prac, jakie toczą się w Polsce w zakresie władzy lokalnej od 1989 roku. Dlatego
czytanie ustawy powiatowej w Sejmie będzie miało znaczenie daleko większe niż
przy rozpatrywaniu zwykłego projektu ustawowego. Usłyszymy odpowiedź na pytanie, czy będziemy realizować model ustrojowy, który przewiduje, wręcz zapowiada Mała Konstytucja. A ponieważ jest ona w istocie ustawą prowizoryczną, to zapowiada go WKRÓTCE, aby w nowej, właściwej już Konstytucji można było wpisać ustrój na długie pokolenia.
Debata nad ustawą powiatową rozstrzygnie, czy Polska będzie krajem zdecentralizowanym, czy państwem o bardzo silnym wpływie rządu centralnego na
sprawy lokalne. Czy staniemy się państwem obywatelskim i dokończymy budowę ustroju komunalnego, czy zatrzymamy się w połowie drogi?
Jest to zatem sprawa ogromnej wagi: czy uda się zrobić ów wymarzony i zapowiedziany krok w kierunku samorządzenia się społeczności lokalnych, czy
spełnią się wszystkie oczekiwania wyrażone w 1989 i 1990 roku?
Inne pytanie, może mniej istotne. Jeśli projekt ustawy powiatowej przejdzie
w pierwszym czytaniu, i w ślad za tym ustrój powiatowy zostanie wpisany do
Konstytucji, kiedy możliwe będzie wprowadzanie go w życie?
Na pewno przyszły rok nie wchodzi w grę, ale 1996 jest całkiem realny.
A nawet gdyby był, w kategoriach historycznych nie ma to większego znaczenia.
Bo skoro ustroju powiatowego nie mieliśmy tak długo, to rok czy dwa możemy
jeszcze poczekać.
Opóźnianie tego procesu doprowadzi do bardzo poważnych patologii w administracji, zwłaszcza działalności ewidencyjnej (gruntów, komunikacji itd.)
i komputeryzacji. Pozostanie otwarta kwestia rozbudowy administracji specjalnych i ich utrwalania w przestrzeni administracyjnej kraju. Są to koszty, które
trzeba będzie ponieść, gdy wprowadzenie drugiego szczebla samorządu terytorialnego zostanie odłożone na później.
Wypowiedź M. Kuleszy zanotowała M. Starkowska
Reforma administracji publicznej – decentralizacja państwa
151
Reforma administracji publicznej – decentralizacja
państwa
*
1. Uwarunkowania konstytucyjne
Dla reform administracyjnych w Polsce znaczenie zasadnicze ma problematyka powiatowa.
W programie reformy, który został opracowany na przełomie 1992 i 1993 r.1,
ale i przygotowywany był także poprzednio2, przywróceniu powiatów przypisano
rolę kluczową, daleko wykraczającą poza samą kwestię ustroju terytorialnego
państwa. Bowiem w grze o nowoczesną administrację polską przyjęto, że „ruch
powiatowy” to nie tylko dokończenie rozpoczętej w 1990 r. i do dziś niedomkniętej reformy komunalnej. Jest to także, czy raczej – przede wszystkim, otwarcie
realnych możliwości dla skutecznej przebudowy centrum rządu i całego systemu
administracji państwowej wraz z powiązanym z nią sektorem usług publicznych.
Z racji tak postrzeganej funkcji reformy powiatowej w przebudowie ustroju
administracyjnego Polski jednoznaczne stanowisko w tej sprawie zajął ustawodawca w ustawie konstytucyjnej z 11 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz
o samorządzie terytorialnym. Kierunek przemian zagwarantowano konstytucyjnie, tym samym uniezależniając je od koniunkturalnych zmian polityki państwowej, możliwych w różnych sytuacjach parlamentarnych i układach koalicyjnych.
I tak, wprowadzenie drugiego szczebla samorządu terytorialnego stanowi
w świetle norm Małej Konstytucji realizację jej postanowień. W art. 70 ust. 1
Konstytucji RP stwierdza się, że „Samorząd terytorialny jest podstawową formą
organizacji lokalnego życia publicznego”. Zaś w ust. 4 tego artykułu ustala się,
że „Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Pozostałe rodzaje jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa”.
Pojęcie „lokalne życie publiczne”, o którym mowa w art. 70 ust. 1 Konstytucji RP, musi być zdefiniowane dla celów praktycznych poprzez ustalenie
konkretnego zakresu zadań publicznych, określających prawnie zasięg interesu
*
Niniejsze opracowanie jest zmienioną wersją tekstu drukowanego w pracy: Dyskusja o powiatach,
tom II: Projektowanie ustawodawstwa powiatowego, KIBS, Poznań 1994.
1
Zob. „Założenia i kierunki reformy administracji publicznej” w serii Materiały administracji publicznej, dział I: Zagadnienia ogólne, tom I, Wyd. URM, Warszawa – listopad 1993.
2
Zob. przede wszystkim „Wstępne założenia przebudowy administracji publicznej” przygotowane
przez zespół sen. Jerzego Stępnia, Biuletyn nr 1 Zespołu ds. Reorganizacji Administracji Publicznej,
Wyd. URM, Warszawa – kwiecień 1992, s. 7-26.
152
lokalnego. Czy zakres ten będzie szeroki, zależy od decyzji ustawodawczych
w poszczególnych dziedzinach materialnego prawa administracyjnego. W każdym razie powinien być określony stosownie do zasady wynikającej z art. 5 Konstytucji3, jeszcze z 1989 r., który stanowi: „Rzeczpospolita Polska gwarantuje
udział samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy oraz swobodę działalności innych form samorządu”. Z wydzieleniem zakresu zadań publicznych
określających prawny zasięg interesu lokalnego, a tym samym – definiujących
merytoryczną treść „lokalnego życia publicznego”, łączy się konieczność wypełnienia wskazanej wyżej dyspozycji art. 70 ust. 4 zdanie drugie w Małej Konstytucji, czyli ustawowe określenie dalszych (poza gminą) jednostek samorządu terytorialnego. W efekcie te właśnie jednostki (podmioty) samorządu terytorialnego
odpowiedzialne będą za artykulację interesu lokalnego i realizację przypisanych
im ustawowo zadań publicznych.
W poprzednim brzmieniu ustawy konstytucyjnej stosowny przepis odnosił
wyraźnie zakres pojęcia samorządu terytorialnego nie do „lokalnego życia publicznego” czy „interesu lokalnego”, lecz wprost do gminy. Art. 43 ust. 1 Konstytucji4 brzmiał wówczas „Samorząd terytorialny jest podstawową formą organizacji życia publicznego w gminie”. Ustawodawca w 1990 roku wprowadził do regulacji konstytucji gminę i gminny samorząd terytorialny jako nowy wówczas, a jednocześnie jedyny wtedy szczebel samorządowy w ustroju administracyjnym RP,
mając jednak świadomość, że nie jest to zamknięcie, lecz początek ewolucji
ustrojowej państwa w kierunku decentralizacji, co już wcześniej zagwarantował
wspomniany uprzednio art. 5 ustawy zasadniczej. Dlatego normy konstytucyjne
zawarte w Małej Konstytucji z października 1992 r. wyraźnie określają nie tylko
zakres, lecz również kierunek prac nad przebudową ustroju administracyjnego
państwa, a także formy prawne (ustawa zwykła), w jakich następny segment
ustroju samorządowego ma być wprowadzony do porządku państwowego. Można też wskazać, że Mała Konstytucja, która od początku miała charakter prowizoryczny, określa nawet perspektywę czasową reformy: miał to być termin stosunkowo krótki, bowiem ustawodawcy konstytucyjnemu z 1992 r. chodziło o to,
by stało się to przed uchwaleniem nowej, już trwałej Konstytucji RP, tak aby w jej
postanowieniach nie mówić o „innych jednostkach samorządu terytorialnego”,
lecz oddać ostateczny kształt ustroju terytorialnego Polski.
Referując konstytucyjne uwarunkowania reformy terytorialnej należy w tym
miejscu dodać, że omawiane tu pojęcie „organizacja lokalnego życia publicznego”
3
Wprowadzonego do ustawy konstytucyjnej z 29 grudnia 1989 r. (DzU nr 75, poz. 444) i obowiązującego nadal za sprawą art. 77 Małej Konstytucji, który zachował w mocy część przepisów konstytucyjnych z okresu wcześniejszego.
4
Zgodnie z ustawą z 8 marca 1990 r. o zmianie Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (DzU nr 16,
poz. 94).
153
nie odnosi się w rozumieniu art. 70 ust. 1 Konstytucji, do wojewódzkiego szczebla administracji publicznej. Ustawodawca traktuje bowiem województwo jako
obszar właściwości miejscowej dla terenowego organu administracji rządowej
– wojewody (art. 69 ust. 1 Konstytucji – w rozdziale o Radzie Ministrów). Oczywiście w żadnej mierze nie wyklucza to debaty nad przyszłym ustrojem województwa, np. ustrojem samorządowym. Jednak Mała Konstytucja, inaczej niż
w odniesieniu do powiatów, nie ukierunkowuje prac nad przyszłym ustrojem
województwa ani nad rozdziałem funkcji obecnego centrum między rząd i administrację centralną a szczeble wojewódzkie. Tak więc obecnie obowiązujące
brzmienie przepisów konstytucyjnych zobowiązuje władzę państwową (parlament i rząd) do „domknięcia” reformy samorządowej tylko w zakresie „lokalnego życia publicznego” (interesu lokalnego). W ten sposób Konstytucja wyznacza wyraźnie kierunek i logikę przemian – „od dołu”, zatem w pierwszej kolejności – ostateczne ustabilizowanie układu komunalnego, czyli dopełnienie
powiatem gminnego układu samorządowego.
W przedstawionym stanie prawnym jest oczywiste, że wprowadzenie samorządu powiatowego stanowi wypełnienie wyraźnego obowiązku nałożonego przez ustawodawcę konstytucyjnego na parlament i rząd. Obowiązek ten
legł u podstaw koncepcji przebudowy ustroju administracyjnego Polski, przygotowanej przez pełnomocnika rządu ds. reformy administracji publicznej,
a moment powołania tego urzędu (październik 1992 r.) oraz kierunki i zakres
prac przez niego następnie prowadzonych pozostają w ścisłym związku
z przedstawionymi wyżej postanowieniami Małej Konstytucji. Więcej, trzeba
zauważyć, że w opisanym stanie prawnym prowadzenie przez rząd prac w innym kierunku niż ustaliła to Konstytucja, choć przecież zawsze możliwe w formach studialnych i analitycznych, nie mogłoby – bez zmiany ustawy zasadniczej – prowadzić do konkluzji o charakterze ustawodawczym. Byłoby to bowiem deliktem konstytucyjnym.
2. Znaczenie reformy administracji publicznej dla Polski
Należy wskazać, że niemożliwa jest reforma różnych dziedzin sfery budżetowej, takich jak szkolnictwo, opieka społeczna, zarządzanie drogami publicznymi czy ochrona zdrowia bez wprowadzenia drugiego szczebla samorządowego
– powiatów. Bez ustalenia bowiem, kto jest odpowiedzialny za praktyczną realizację poszczególnych zadań publicznych oraz za zarządzanie instytucjami wykonującymi te zadania nie sposób określić nowe zasady praktycznego funkcjonowania sfery budżetowej.
Administracja polska jest nieuporządkowana – nie zawsze w wystarczająco
precyzyjny sposób określone są kompetencje, a terytorialne obszary funkcjono-
154
wania różnych agend administracji nie pokrywają się ze sobą. Przy istniejącym
układzie niemożliwa jest koordynacja pracy różnych służb, nawet w skali lokalnej.
Ponieważ chodzi również o zmianę konstytucyjną, należy przed przyjęciem
ustawy zasadniczej, a więc jak najszybciej, określić docelowy, optymalny kształt
rozwiązań ustrojowych systemu terytorialnego. Chodzi o to, by debata konstytucyjna miała oparcie w koncepcjach dokładnie przemyślanych i możliwych do
prędkiego wdrożenia.
A. Administracja jest globalnym inwestorem. Różne agendy administracji publicznej wydają – lokują na rynku – niemal 40 mld dolarów rocznie (taką
kwotę tworzą wspólnie budżet państwa i budżety gmin). Jakość i sprawność administracji to jakość i sprawność aparatu zajmującego się, na ogromną skalę, zarządzaniem finansowym. Tak więc reforma administracji to nie tylko sprawa reorganizacji urzędów – to przede wszystkim racjonalizacja złożonego i przebiegającego na wielką skalę procesu wydatkowania środków i ich lepszej kontroli, nie
tylko biurokratycznej, ale również obywatelskiej.
B. Administracja zarządza największym sektorem usługowym w gospodarce – ochrona zdrowia, oświata, opieka społeczna, mieszkalnictwo komunalne
i ochrona środowiska. Reforma administracji publicznej oznacza więc reformę systemu zarządzania usługami publicznymi, mającymi zasadnicze znaczenie dla jakości życia ludzi i poziomu cywilizacyjnego kraju. Oznacza to lepsze dostosowanie
poszczególnych rodzajów usług do potrzeb społecznych, gdyż zazwyczaj są to usługi o charakterze lokalnym. Obecnie scentralizowany system zarządzania usługami
publicznymi jest tak nieefektywny, że nawet wyraźny wzrost środków budżetowych, bezpośrednio na nie przeznaczonych, nie mógłby przynieść odczuwalnej poprawy jakości i dostępności usług.
C. Reforma administracji jest warunkiem reformy w poszczególnych
sektorach usług publicznych (sfery budżetowej). Każdy ze wspomnianych
obszarów usług sam w sobie wymaga wielkich zmian.
Podstawą dla wszelkich działań reformatorskich w poszczególnych sektorach
musi być określony – organizacyjny i terytorialny system administracji publicznej, zarówno państwowej, jak i samorządowej. Logika reform powinna polegać więc na
tym, że najpierw definiuje się ostateczny kształt administracji, a następnie – zgodnie
z przyjętymi rozwiązaniami – poszczególne sektory usług. Określenie podstawowych
kierunków i zasad przebudowy systemu administracyjnego państwa jako całości jest
więc wstępnym i koniecznym warunkiem myślenia o reformie poszczególnych sektorów usług publicznych. Hamowanie reformy lub wstrzymywanie się od decyzji
opóźnia przemiany w poszczególnych sektorach usług publicznych (w konsekwencji
w całej sferze budżetowej), lub prowadzi do reform „tymczasowych”, narażonych na
dalsze wstrząsy – po późniejszym zdefiniowaniu ostatecznej struktury państwa.
155
D. Ustrój administracji i struktura systemu terytorialnego warunkują strategię polityki regionalnej państwa i wyznaczają możliwości jej
realizacji. Po 1975 roku 49 miast uzyskało możliwości intensywnego rozwoju.
Gierkowskiej reformie terytorialnej można wiele zarzucić, wszakże jest faktem,
że przedtem jedynie 17 głównych ośrodków miało bezpośredni dostęp do środków budżetu centralnego; dalsze 32 miasta wykorzystały, w okresie niemal 20
lat, daną im szansę w sposób istotny. Reforma decentralizacyjna administracji
publicznej polegająca na utworzeniu powiatów oznacza, że odbiorcami środków
będzie nie 49 lecz ponad 300 miast polskich, stanowiących centra mikroregionów społecznych i gospodarczych. Reforma powiatowa jest więc w istocie rzeczy
wyzwaniem i ruchem na rzecz aktywizacji prowincji polskiej (gmin wiejskich,
małych i średnich miast), drastycznie zaniedbanej przez ostatnie półwiecze.
3. Potrzeba decentralizacji zarządzania
Proces decentralizacji zawiera w sobie znaczny – i wykorzystywany obecnie
jedynie w niewielkim stopniu – potencjał modernizacyjny – czy to w skali kraju,
czy regionu – zawsze zależy od czynników społecznych – od zdolności do mobilizacji działań indywidualnych i zbiorowych. Samorządność lokalna wyzwala taką mobilizację, na co dowodem są doświadczenia samorządności gmin. Podkreślić trzeba następujące aspekty:
A. Aspekt społeczny – decentralizacja i samorządność to instrumentalizacja społeczeństwa obywatelskiego. Oznaczają one mobilizację aktywności społecznej na poziomie społeczności lokalnych i włączenie ludzi w proces demokratyczny w sposób trwały (poza okresową aktywizacją polityczną w okresie
wyborów). Jednocześnie pozwalają lepiej organizować usługi publiczne na poziomie lokalnym i kontrolować w tym zakresie wydatki publiczne. Pojawienie się
etosu życia lokalnego i integracji w skali społeczności lokalnej to nie tylko wartości same w sobie – to także czynnik rozwoju cywilizacyjnego.
B. Aspekt polityczny – decentralizacja administracji to decentralizacja konfliktów. Struktura konfliktów społecznych, przeciwstawiająca interesy
poszczególnych grup państwu jako całości, była charakterystyczna dla poprzedniego systemu. Sytuacja ta zmieniła się na skutek reform gospodarczych i – między innymi prywatyzacji, a także przemian politycznych. Duża część konfliktów
jednak pozostała – najwyraźniej przejawiają się one w postaci sporów wokół podziału środków budżetowych. Stanowi to potencjalne niebezpieczeństwo dla stabilności, jeśli już nie politycznej, to na pewno makroekonomicznej. Decentralizacja uprawnień decyzyjnych stworzy sytuację, w której pierwszym adresatem żądań
i partnerem negocjacji w sferze budżetowej staną się terenowe agendy administracji publicznej – przede wszystkim samorządowej – na poziomie lokalnym,
156
a nie państwo jako całość. Powstaje wtedy nowa przestrzeń rozwiązywania konfliktów – rząd będzie uczestniczyć w niej jedynie jako „mediator ostatniej instancji”, wkraczający wówczas, gdy zawodzą inne środki mediacji.
C. Inny aspekt polityczny i ustrojowy – decentralizacja ma związek z reformą centrum państwa. Dopiero decentralizacja pozwoli na racjonalne określenie funkcji administracji centralnej – rządu i instytucji centralnych, które obecnie są przeciążone funkcjami bieżącego, szczegółowego zarządu, nie realizują zaś
w sposób właściwy swych podstawowych zadań strategicznych i nadzorczych.
D. Aspekt finansowy – decentralizacja administracji to bardziej racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi. Wraz z decentralizacją
duża część decyzji finansowych oraz odpowiedzialności za nie przechodzi na niższe szczeble decyzyjne. Doświadczenie samorządności gmin pokazuje, że szczebel samorządowy jest w stanie znacznie efektywniej prowadzić gospodarkę budżetową niż szczebel administracji rządowej. Jak wynika z szacunków, efektywność gospodarowania środkami budżetowymi wzrosła w nowych warunkach
o około 20 procent. Jest ponadto oczywiste, że samorząd terytorialny ma większe niż administracja rządowa, możliwości pozyskiwania środków finansowych
z zewnątrz, w szczególności z sektora prywatnego, poprzez realizację przedsięwzięć przynoszących wspólne korzyści.
Z faktu podziału środków budżetowych na szczeblu centralnym wynika
„sztywność” budżetów poszczególnych – już lokalnych – instytucji sfery budżetowej (szpital, straż pożarna, komenda policji itp.), czyli niemożność przesuwania
środków z jednych działów do drugich. Obecnie na poziomie lokalnym środki te
są dzielone „zgodnie z centralnym rozdzielnikiem”, a nie z konkretnymi potrzebami. Dopiero budżet powiatowy, łączący środki przeznaczone na różne działy,
pozwoli na racjonalną gospodarkę, na wykorzystanie rezerw blokowanych teraz
przez zbyt sztywne procedury państwowego zarządzania pieniędzmi.
4. Niebezpieczeństwa związane z zahamowaniem lub zaniechaniem procesu reformowania administracji
Niebezpieczeństwa te mają charakter gospodarczy, społeczny i polityczny.
Zagrażają one globalnej zdolności Polski do rozwoju cywilizacyjnego.
A. Zagrożenia natury gospodarczej są najpoważniejsze. Istotne znaczenie ma fakt, że w administracyjnym mechanizmie zarządzania środami finansowymi tkwią rezerwy niemożliwe do odblokowania bez wprowadzenia nad tymi
procesami obywatelskiego nadzoru. Coraz częściej obserwowane są patologie
w działaniu administracji – przede wszystkim korupcja. Jednak ważniejsze i coraz bardziej widoczne jest, że nieefektywność administracji staje się barierą rozwoju gospodarczego kraju. Sam fakt, że rząd dysponuje 85 procentami środków
157
publicznych powoduje dominantę centralizmu. Chodzi tu przede wszystkim o bariery rozwoju gospodarczego w takich dziedzinach, jak regionalne programy rozwoju gospodarczego (obecne województwa są zbyt małe do prowadzenia takich
programów), promocja inwestycji zagranicznych i zachęty inwestycyjne, promocja
zatrudnienia i aktywne zwalczanie bezrobocia, inwestycje infrastrukturalne, ekologia. Tego typu kwestie – i wszystkie inne o podobnej skali – mogą i powinny być rozwiązywane na szczeblu regionalnym. Nie jest to jednak możliwe bez powiatów i bez
radykalnej zmiany wielkości – a tym samym zmniejszeniem liczby – województw.
Jest niewątpliwe, że im większe województwa, tym więcej zadań o charakterze regionalnym mogą realizować. Mniejsze województwa ograniczają możliwość dalszej
decentralizacji na ich rzecz zadań obecnie realizowanych przez rząd i administrację
centralną, a województwa małe tak jak obecnie po prostu ją uniemożliwiają.
Oczywiście granice województw muszą zmienić się wraz z wprowadzeniem
powiatów, jednak dopiero przeniesienie większości dotychczasowych zadań województw na szczebel lokalny (powiatowy) otworzy następny etap dyskusji nad
reformą państwa. Wtedy bowiem będzie można realnie rozważać przyszły ustrój
województw, a także ostateczny kształt ich kompetencji. Województwa będą musiały przejąć część zadań realizowanych obecnie przez rząd i administrację centralną. Jak widać, skuteczna reforma funkcji centrum władzy wykonawczej może być przeprowadzona dopiero po uporządkowaniu sfery lokalnej. Bez tych zabiegów Polska pozostanie państwem zarządzanym centralnie.
B. Zagrożenia natury społecznej. Konsekwencją centralizmu – i głównym
zagrożeniem natury społecznej – jest alienacja społeczności lokalnych, pozbawionych wpływu na sprawy ich dotyczące, takie jak wydatkowanie „pieniędzy podatników”, czy poziom usług społecznych. Skutkuje to zmniejszeniem aktywności społecznej, postawami roszczeniowymi i odrzuceniem przez ludzi współodpowiedzialności za sprawy ogółu.
C. Zagrożenia natury politycznej. Po pierwsze, możliwość odtwarzania
się wspomnianego już konfliktu „grupy interesu przeciwko państwu” niesie za
sobą niebezpieczeństwo destabilizacji politycznej. Demokracja w Polsce ma słabą bazę w postaci społecznie ugruntowanych postaw, zwyczajów, sposobów myślenia i działania. Zagrożenia wynikające ze słabości struktur demokratycznych,
w niewielkim stopniu zakorzenionych w strukturach samorządowych, mogą pojawić się później, jednak w żadnym wypadku nie można ich lekceważyć. Samorządy są naturalną drogą wyłaniania i kształtowania elit politycznych – droga od
samorządu do parlamentu jest w dojrzałych demokracjach typową i naturalną
drogą kariery politycznej.
Po drugie, niebezpieczeństwem jest również pokusa powrotu do sterowania centralistycznego. Pokusa ta może przejawić się w tendencjach do administracyjnego,
158
w miejsce kapitałowego, zarządzania gospodarką oraz do umocnienia centralistycznego stylu w administracji publicznej. Decentralizacja władzy publicznej
i zarządzania gospodarką, obok wolności politycznej, była głównym celem reform zapoczątkowanych w 1989 roku.
D. Kwestia międzynarodowej wiarygodności Polski. Zahamowanie reform administracji publicznej miałoby także bardzo negatywne skutki dla międzynarodowej wiarygodności Polski, zarówno pod względem gospodarczym i finansowym, jak i politycznym. W Europie kwestie decentralizacji i samorządności traktuje się w ostatnich latach jako szczególnie istotną sferę transformacji
państw Europy Środkowej i Wschodniej. Dotyczy to zwłaszcza stosunków z Unią
Europejską i Bankiem Światowym. Decentralizacja jest przecież ważnym – zarówno dla opinii publicznej, jak i elit politycznych – elementem przekształceń
ustrojowych także w państwach Europy Zachodniej.
5. Koszty wprowadzenia reform
Koszty wprowadzenia reformy decentralizacyjnej powinny być traktowane
w kategoriach czysto finansowych, jako inwestycja w przyszłość Polski. Według
przeprowadzonych w ubiegłym roku obliczeń bezpośredni koszt wprowadzenia
powiatów nie przekracza 0,5 biliona złotych. Wspomniane obliczenia wykazują,
że koszt tej inwestycji zwraca się – dzięki zwiększeniu racjonalności gospodarki finansowej przy przejściu na poziom samorządowy – w ciągu roku. Prowadzone
obecnie analizy finansowe, które niedługo zostaną zaprezentowane, potwierdzają ubiegłoroczne szacunki. Istotne znaczenie dla obniżenia kosztów wprowadzenia reformy ma także zainteresowanie gmin, z których wiele już w tej chwili deklaruje przekazywanie własnych obiektów i środków na cele tworzenia powiatów.
6. Uwaga końcowa
Wyrażam jednoznaczny co do zasady pogląd, że decyzje ustawowe o wprowadzeniu drugiego szczebla samorządu terytorialnego są sprawą pilną, a ze
względu na strategiczne interesy państwa – ważną, szczególnie w kontekście prac
nad nową Konstytucją. Inną kwestią jest termin wprowadzenia powiatów. Sądzę,
że zarówno z kontekstu i harmonogramu wydarzeń politycznych, jak i stanu zaawansowania prac nad reformą terytorialną można dziś powiedzieć, że terminem optymalnym do praktycznego wdrożenia tego ustawodawstwa jest 1 stycznia 1996 roku, po wyborach do rad powiatowych, które powinny się odbyć w połowie roku 1995.
1994-1997
PIERWSZA EPOKA
LODOWCOWA
Dlaczego rezygnuję?
161
Warszawa, dnia 16 maja 1994 r.
Pan Waldemar Pawlak
Prezes Rady Ministrów
w gmachu
Szanowny Panie Premierze,
Proszę o przyjęcie mojej rezygnacji ze stanowiska Podsekretarza Stanu
w Urzędzie Rady Ministrów – Pełnomocnika Rządu do Spraw Reformy Administracji Publicznej.
Równocześnie uprzejmie proszę o umożliwienie mi rzetelnego przekazania – osobie, która zostanie wyznaczona do przejęcia moich obowiązków – całego zakresu spraw przeze mnie prowadzonych. Dokonanie przekazania za
pośrednictwem osoby pozostającej w służbie nie będzie możliwe, ponieważ od
połowy marca br. nie jest obsadzone stanowisko dyrektora Biura Reformy
Administracji Publicznej.
Jeśli uzna Pan za stosowne, przed odejściem doprowadzę również do końca
sprawy dwóch bardzo ważnych i trudnych projektów ustawodawczych z mojego
zakresu działania, nad którym pracują obecnie komisje parlamentarne: o zamówieniach publicznych oraz o samorządowych kolegiach odwoławczych. Ustawa
o zamówieniach publicznych prowadzona jest w trybie pilnym i w najbliższych
dniach praca nad nią powinna być zakończona. Na ukończeniu są również prace nad ustawą o samorządowych kolegiach odwoławczych.
Natomiast proszę o wyznaczenie na moje miejsce osoby, która będzie reprezentowała rząd w komisjach sejmowych w pracach nad projektami ustaw: o Najwyższej Izbie Kontroli, o działalności gospodarczej gmin oraz o zmianie ustawy
o samorządzie terytorialnym. Prace nad tymi ustawami znajdują się w fazie początkowej. Ponieważ nie ma widoków, abym mógł te ważne sprawy doprowadzić
do finału, chciałbym przed odejściem przekazać je wyznaczonej osobie nie tylko
formalnie, lecz również od strony merytorycznej.
Pragnę, wraz z dymisją, przedłożyć Panu Premierowi główne powody, które skłaniają mnie do tego kroku. Na wstępie wszakże chcę zapewnić o moich
162
1994-1997 Pierwsza epoka lodowcowa
wyrazach szacunku dla Pana osobiście i życzyć Panu powodzenia w pełnieniu
misji, szczególnie trudnej teraz, w okresie wyzwań czasu transformacji ekonomicznej i ustrojowej, której podlega nasz kraj, z wszystkimi problemami towarzyszącymi temu procesowi. Szacunek, który mam dla Pana, datuje się od czasu, gdy poznaliśmy się w 1990 roku, w trakcie prac nad ustawą o samorządzie
terytorialnym. Dlatego do dyspozycji Pańskiej i rządu RP stawiam w dalszym
ciągu swoją wiedzę i doświadczenie, którymi – z innej już jednak pozycji – będę w miarę potrzeby służyć.
Wspominam o tym, gdyż zasadnicze przyczyny, które powodują, że nie mogę dalej pełnić swoich obowiązków, mają charakter merytoryczny. Nie będąc politykiem, lecz osobą powołaną do rozwiązania konkretnego problemu, pozostawałem na swoim stanowisku po wyborach wrześniowych, ponieważ zawsze twierdziłem, że reformy ustroju administracyjnego Polski nie są kwestią rządu czy nawet jednej kadencji parlamentarnej. Uznawałem, że bardzo mocne, konstytucyjne gwarancje kierunków przebudowy administracji publicznej RP, czynią urząd
Pełnomocnika Rządu do Spraw Reformy Administracji Publicznej stanowiskiem
apolitycznym, utworzonym do wykonywania określonego zadania – wymagającego długiego czasu, pozytywnego współdziałania w rządzie i w parlamencie, a także zaufania społecznego. Do takiego poglądu upoważniły mnie również postanowienia uchwały nr 112/92 RM, na mocy której urząd mój został utworzony.
1. Do złożenia rezygnacji skłania mnie właśnie kwestia sprostania wymaganiom zaufania społecznego. Od czasu objęcia przez Pana misji Prezesa Rady Ministrów sprawy reformy administracji publicznej (a wraz z nią – całej sfery usług
publicznych) znalazły się w impasie. Stało się to przede wszystkim za przyczyną
poglądów reprezentowanych przez pana ministra Michała Strąka – szefa Urzędu Rady Ministrów, a także za przyczyną prowadzonych przez niego prac koncepcyjnych w zakresie administracji i podejmowanych działań praktycznych, które oceniam jako jednoznacznie destruktywne dla ustroju administracyjnego Polski, a także – jako antykonstytucyjne. Ponadto widoczny jest (przynajmniej w zakresie mnie dotyczącym brak współpracy w ramach Urzędu Rady Ministrów,
a metody kierowania URM doprowadziły do dezorganizacji pracy Biura Reformy Administracji Publicznej.
W efekcie – nie mam możliwości skutecznego i odpowiedzialnego wykonywania obowiązków nałożonych uchwałą nr 112/92 RM na urząd Pełnomocnika
Rządu ds. Reformy Administracji Publicznej. W mojej ocenie przeszkody te nie
są czasowe lecz trwałe; wynikają z braku politycznej woli kontynuowania transformacji ustrojowej Polski.
2. W pierwszych dniach po objęciu przez pana ministra Strąka jego stanowiska w URM miałem możność odbyć z nim pierwszą (i jak dotąd – jedyną)
163
rozmowę o charakterze merytorycznym. Przedstawiając wtedy zakres i kierunki dotychczasowych prac nad reformą oraz ich perspektywy, podkreśliłem, że
jest dla mnie zupełnie oczywiste, iż dla kontynuacji reform niezbędna jest jednoznaczna wola polityczna ze strony koalicji, a w szczególności – rządu. Stwierdziłem, że po wyborach, w wyniku których następuje zmiana gabinetu, jest zrozumiałe, iż nowy rząd nie może bezrefleksyjnie przejmować i poglądów, i prac
rządu poprzedniego, lecz musi mieć poczucie własnego ich autorstwa. (Tak się
stało z projektem ustawy o zamówieniach publicznych, wycofanym z Sejmu, potem ponownie poddanym uzgodnieniom międzyresortowym i ocenie KERM-u,
przyjętym przez Radę Ministrów i przedstawionym znowu Sejmowi w trybie pilnym). Zatem złożyłem wtedy panu Strąkowi deklarację lojalnej współpracy
– właśnie na rzecz budowania w nowym rządzie polityki reform.
Niestety, celu tego nie udało się zrealizować. Pomijam w tym miejscu istotne, ale niedotyczące mnie bezpośrednio, wypaczone widzenie kwestii obsady
urzędników administracyjnych po zmianie rządu: zasadę „podziału łupów” zastosowaną drastycznie w odniesieniu do wojewodów a następnie przeniesioną
niżej – na kierownicze i mniejsze stanowiska w urzędach wojewódzkich. Choć
w obecnych warunkach prawnych Premier ma łatwą możliwość wymiany wojewodów i innych wyższych urzędników administracji państwowej, nie powinno to
następować pod naciskiem terenowych ogniw partyjnych, gdyż bezpośrednie dopuszczenie tych ogniw do spraw obsady urzędów administracyjnych osłabia rząd
i rządowe kierownictwo administracją terenową, uzależniając wprost urzędników państwowych od elit partyjnych. To był główny powód, dla którego w styczniu br. dymisję złożył Dyrektor Generalny w URM Mirosław Stec – dyrektor
Biura Administracji Publicznej. Nomenklaturowy model administracji był znamienną cechą całego okresu PRL; minister Strąk odtworzył go w ciągu kilku
miesięcy, niwecząc swoją polityką personalną czteroletnie wysiłki na rzecz stabilizacji kadrowej i depolityzacji administracji państwowej.
Pomijam tu również całą historię Miejskiego Programu Pilotażowego Reformy
Powiatowej, który po wstrzymaniu go w październiku ub.r. i następnie zmianie jego
podstawowych założeń (w tym m.in. zakresu przedmiotowego i mechanizmów finansowania oraz zasad wdrażania i monitorowania) został jednak uruchomiony. Była to unikalna w skali europejskiej formuła decentralizacji zadań administracyjnych
– nie w drodze jednostronnego aktu władz państwowych lecz wprowadzania w szerokiej skali przez porozumienie stron równorzędnych wobec prawa: rządu i miast.
To bezprecedensowe przedsięwzięcie państwowe, budzące wielkie zainteresowanie
w całym kraju, a również i za granicą, zostało zdewastowane i obecnie rodzi jedynie
trudności, finansowe i inne, zarówno w miastach (z konsekwencjami m.in. w postaci odmowy udzielenia absolutorium zarządom) jak i u władz rządowych.
164
Pomijam także to, co stało się z Komisją Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego. Miała być ważnym forum uzgadniania interesów resortowych
(rządowych) i interesów samorządu terytorialnego, z założeniem, że ustalenia
przyjęte przez Komisję będą następnie realizowane przez Radę Ministrów
w stosownych formach prawnych. Po wyborach wrześniowych stała się kolejnym
forum dyskusyjnym, na którym strony wypowiadają swoje poglądy, bez żadnych
rezultatów praktycznych.
Antysamorządowy, centralistyczny wydźwięk tych i innych wydarzeń,
i programowych działań Pańskiego rządu (por. m.in. wstrzymanie przejmowania szkół przez gminy oraz ostatnie projekty nowelizacji ustawy oświatowej)
jest dla mnie oczywisty. W moim przekonaniu idzie o świadome kreowanie
konfliktu między stroną rządową a środowiskami i organizacjami samorządowymi, tzn. przede wszystkim o blokowanie dotychczas wypracowanych procedur porozumiewania się i o załamanie mechanizmów budowy wzajemnego zaufania, wypracowanych z trudnością przez rząd poprzedni. Jako Przewodniczący Zespołu Sterującego Programem Pilotażowym z łatwością postrzegam
różne, wyraźne próby spowodowania, by program pilotażowy „nie wyszedł” (co
dość łatwo zrobić, zważywszy, że na przejęcie zadań i instytucji pozostawiono
miastom dosłownie kilka dni, nie dając im możliwości choćby zinwentaryzowania mienia czy zweryfikowania danych wpływających na ostateczne uzgodnienie warunków finansowania itp.).
Mimo tych wszystkich zaszłości, podważających wiarygodność nowego rządu, od początku chciałem i musiałem przyjąć – z przyczyn, o których wspomniałem na wstępie – że praktykę dnia dzisiejszego da się, mimo wszystko, oddzielić
od prac nad przyszłym modelem organizacji i funkcjonowania administracji publicznej. Dlatego też jako figurę tylko retoryczną, służącą budowie image nowego rządu i ministra Strąka osobiście, przyjmowałem początkowo również jego
publiczne oświadczenia, że „przygotowane przez poprzedni rząd materiały mają
dziś znaczenie wyłącznie historyczne”. Szczególnie bulwersująca w tej mierze była mistyfikacja urządzona przez pana ministra Strąka dla dziennikarzy na posiedzeniu Rady Ministrów 7 grudnia 1993 roku, na którym przecież żadnych takich
decyzji – na szczęście – nie podjęto, odkładając sprawy reform do ponownego
rozpatrzenia w pierwszej połowie 1994 roku.
Jednak w trakcie następnych miesięcy okazało się dowodnie, że minister
Strąk nie ma zamiaru ani wykonywać postanowień Konstytucji RP w przedmiocie reformy terytorialnej (art. 70 ust. 1 i 4 Małej Konstytucji), ani też w innych
dziedzinach respektować wyraźnych postanowień uchwały nr 112/92 Rady Ministrów określającej zakres działania i obowiązki Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Administracji Publicznej.
165
3. Urząd Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Administracji Publicznej został
pozbawiony możliwości działania. Prowadziłem i nadal prowadzę jedynie sprawy, choć bardzo ważne (ustrój Warszawy, zamówienia publiczne, kolegia odwoławcze, problematyka kredytów komunalnych, program pilotażowy i in.), to
przecież z punktu widzenia zasadniczych kierunków przebudowy ustroju administracyjnego państwa drugorzędne. W kwestiach zasadniczych jestem pomijany. Prace w tym zakresie toczą się bez mojego udziału. Nie było żadnych rozmów, nawet na główne tematy merytoryczne. Ma minister Strąk swoich własnych ekspertów, którzy mu doradzają – nie wiadomo jednak, kto zacz (nie było
nawet wzajemnej prezentacji, nie ma żadnych kontaktów roboczych). Uderzający był, i jest nadal, całkowity brak zainteresowania dotychczasowym dorobkiem,
zarówno merytorycznym jak i od strony samej metodologii zmian. Do tych kwestii powrócę jeszcze w dalszej części tego tekstu.
Tu natomiast chcę podkreślić, że zaburzenia w sferze merytorycznej współpracy mają również swój wyraz organizacyjny. Tylko tytułem przykładu pragnę
podkreślić kilka kwestii utrudniających mi pracę:
– od listopada ub.r. nie mogę doprosić się u pana Strąka rozmowy na tematy
organizacyjne i etatowe. Moje wnioski personalne i inne, składane na piśmie,
są po prostu zazwyczaj zbywane milczeniem, np. wnioski do KBN, które
w URM pozostawiono bez dalszego biegu nawet mnie o tym nie informując;
– rozwiązano (zaocznie, w ogóle bez rozmowy na ten temat) podległy mi zespół w URM, zajmujący się sprawami reorganizacji centrum rządu. Nie mogłem w związku z tym kontynuować prac w tej dziedzinie, w tym wykonywać
m.in. polecenia Pana Premiera dotyczącego analizy funkcjonowania administracji centralnej;
– w grudniu wystąpiłem o powołanie w BRAP wicedyrektora; w marcu, po
odejściu dyrektora BRAP ze stanowiska, wystąpiłem o powołanie osoby pełniącej czasowo obowiązki dyrektora; również w marcu wystąpiłem o powołanie na stałe, zgodnie ze statutem BRAP, dyrektora generalnego. Na żadne z tych pism nie otrzymałem nigdy odpowiedzi; w tej ostatniej sprawie
– również od Pana Premiera, na skierowane do Pana, za pośrednictwem ministra Strąka, pismo interwencyjne [BRAP-7-29/94 (2) z 18.04.1994].
W efekcie tych i innych blokad organizacyjnych i obstrukcji personalnych
Biuro funkcjonuje źle. M.in. nie nadążamy przygotowywać stanowisk w sprawach
będących przedmiotem procedur uzgodnieniowych a nawet prowadzić zwykłej
biurowej korespondencji. Opisane warunki i okoliczności są też powodem, że
z Biura odchodzą kolejni pracownicy (obecnie jest w BRAP zaledwie sześciu pracowników merytorycznych). Ja sam tymczasem nie jestem w stanie sprostać naraz obowiązkom zarządzania Biurem, kierowania personelem i zasadniczym
166
zadaniom o charakterze zewnętrznym, które przecież muszę wykonywać osobiście. Prowadząc naraz pięć projektów ustawodawczych w Sejmie, zamiast zajmować się Biurem, pracuję prawie codziennie w komisjach parlamentarnych. Zakres działania Pełnomocnika jest bardzo szeroki i mimo zahamowania części
wcześniejszych prac dotyczy dużej gamy problemów prawnych, administracyjnych i organizacyjnych z wielu dziedzin. Mam spotkania w „terenie” (nie mniej
niż dwa tygodniowo). Staram się wykonywać obowiązki przewodniczącego Zespołu Sterującego Programem Pilotażowym, uczestniczyć w pracach Komisji
Wspólnej i niektórych jej zespołów. Odbywam spotkania z ministrami i wiceministrami, z wójtami, wojewodami i posłami, z przedstawicielami organizacji zagranicznych i międzynarodowych. Z braku czasu przestałem uczestniczyć w posiedzeniach KERM i KSPRM a także w obradach Rady Ministrów. Taki stan
rzeczy jest na dłuższą metę nieznośny; mam głębokie poczucie, że jest on skutkiem nieprzypadkowego braku kilku prostych decyzji, przede wszystkim – personalnych, i trwa już kilka miesięcy. Nie warto tu szerzej rozwijać problematyki tego rodzaju; dalsza praca na tej zasadzie mi nie odpowiada.
4. Wszakże od spraw organizacyjnych ważniejsze są kwestie merytoryczne.
Półroczny okres, który minął od czasu objęcia przez Pana misji szefa rządu, był wystarczający, by przyjrzeć się koncepcjom poprzednich gabinetów i zaakceptować je
(przynajmniej co do zasady) lub też – ewentualnie – przedstawić własną, alternatywną doktrynę transformacji ustroju administracyjnego RP. Podkreślam to, by
ponownie zaznaczyć, że moja rezygnacja nie opiera się na przesłankach emocjonalnych czy politycznych, lecz wynika z przyczyn wyłącznie merytorycznych.
Przełożone w ub. miesiącu przez pana ministra Strąka cztery projekty
ustaw: o Radzie Ministrów, o terenowych organach administracji rządowej oraz
o państwowej służbie cywilnej (a w związku z tym ostatnim – dodatkowo projekt ustawy zmieniającej ustawę z 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych) otrzymałem „do wiadomości”, po tym jak zostały rozesłane do konsultacji i uzgodnień. Jako Pełnomocnik Rządu ds. Reformy Administracji Publicznej
oceniam je bardzo negatywnie. Informowałem o tym Pana Premiera i członków
rządu stosownymi pismami [BARP-10-33/94; BARP-10-34/94; BARP-10-35/94;
BARP-10-36/94 – wszystkie z datą 18.04.1994 r.]. Żadne jednak uwagi i argumenty merytoryczne, które przedstawiłem nie doczekały się jakiejkolwiek reakcji ze strony projektodawcy.
Dość tu zauważyć, że projekt ustawy o Radzie Ministrów, zamiast znieść
Urząd Rady Ministrów i zastąpić go Sekretariatem Generalnym rządu, o innych
funkcjach (co było od dawna postulowane i przygotowywane) – utrzymuje
URM i bardzo wzmacnia pozycję szefa tego „superministerstwa” wobec innych
członków rządu i wobec Prezesa Rady Ministrów. Jest to wyraźne nawiązanie
167
do koncepcji znanych z wczesnych lat 80., całkowicie nieadekwatnych do mechanizmów sprawowania władzy wykonawczej we współczesnych demokracjach.
Z kolei wprowadzenie projektowanej ustawy o terenowych organach administracji rządowej utrudni w przyszłości (i uczyni bardziej kosztowną) realizację
reformy powiatowej oraz utrwali dotychczasową błędną strukturę organizacyjną
i terytorialną administracji rządowej. Projekt ten bowiem rezygnuje z głównego
postulatu przebudowy administracji terenowej: jej organizacyjnego i terytorialnego zespolenia. Zaś proponowana „kadencyjność” wojewodów destabilizuje
ciągłość administracyjnych funkcji państwa i upolitycznia je.
Wreszcie oba projekty ustaw pracowniczych utrwalają i rozwijają dotychczasowe, nieadekwatne do współczesnych warunków, podstawy prawne statusu
urzędniczego (z 1982 r.), zaś państwową służbę cywilną – pozbawioną gwarancji organizacyjnych i zawężoną do niewielkiej grupy wybranych – ograniczają
niemal do pustego nazewnictwa. Projekty te, bez ważnych uzasadnień i korzyści, skomplikują porządek prawny, a ponadto, co najgorsze, skonfliktują i podzielą stan urzędniczy.
Na marginesie pragnę dodać, że w ciągu ubiegłego półrocza wyraźnie nasiliły się i są wprost wyrażane w bezpośrednich kontaktach, z wieloma zainteresowanymi ministrami i kierownikami urzędów centralnych, potrzeby gruntownych
reform w administracji centralnej i terenowej administracji rządowej. Środki pomocy zagranicznej są w tym zakresie do dyspozycji, jednak ich racjonalne wykorzystanie jest utrudnione wobec braku czytelnej koncepcji funkcjonowania centrum władzy wykonawczej i jej aparatu wykonawczego.
Pomijam tu omówienie kwestii „technologii” zadławienia prac nad reformą
powiatową. Dość nadmienić, że do tej pory Rada Ministrów nie zajęła żadnego
stanowiska w sprawie poselskiej inicjatywy ustawy o samorządzie powiatowym
(moją opinię w tym przedmiocie przesłałem Panu Premierowi i członkom Rządu dnia 24 marca 1994 r. przy piśmie BRAP-140-20/94.) Decyzja w sprawie powiatów i tak zapadnie w Sejmie, najpierw przy okazji pierwszego czytania wyżej
wspomnianego projektu, a następnie przy tworzeniu nowej Ustawy zasadniczej,
i to niezależnie od tych czy innych poglądów wyrażanych przez poszczególnych
członków rządu. Wstrzymanie prac powiatowych przyniosło jednak także skutek
w postaci zaniechania prowadzenia niezbędnych uzgodnień międzyresortowych
w sprawach kompetencyjnych i organizacyjnych, zaniechanie przygotowania nowych rozwiązań z zakresu finansów lokalnych, wstrzymanie prac nad wariantami
mapy wojewódzkiej itp. To wszystko z kolei oznacza, realnie rzecz biorąc, że
rząd, nie mając przygotowanych na czas rozwiązań szczegółowych i wykonawczych do ustaw ustrojowych, spowoduje – gdy ustawy te zostaną już uchwalone
– zwłokę w ich praktycznym wdrażaniu.
168
Powyższy, krótki i niepełny przegląd świadczy dowodnie o świadomym hamowaniu transformacji ustrojowej, zaś w tych sferach, gdzie się ją kontynuuje
– o wypaczeniu jej podstawowych zasad, bez przedstawienia równoważnej intelektualnie alternatywy. Z mojego punktu widzenia – oznacza to koniec rozpoczętej we wrześniu 1992 r. misji Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Administracji Publicznej. Widać bowiem, że rzeczywiście „przygotowane przez poprzedni
rząd materiały mają dziś znacznie wyłącznie historyczne”.
5. Nie ma tu miejsca ani powodu, by szczegółowo omawiać konsekwencje
wstrzymania prac nad reformą powiatową, która w planie przebudowy całej administracji publicznej była pomyślana nie jako pojedyncze zadanie lecz jako koło
zamachowe dla wielu innych przedsięwzięć. Wystarczy jedynie – tutaj bez bliższych uzasadnień – wskazać, że wstrzymanie prac nad powiatami m.in. (1) blokuje możliwość przebudowy systemu finansów publicznych, w tym – reformy budżetu państwa i w rezultacie znaczącej racjonalizacji wydatków państwowych, (2)
uniemożliwia zreformowanie poszczególnych dziedzin sfery budżetowej,
a w efekcie – poprawę funkcjonowania usług publicznych, standaryzację kosztów
w tym zakresie i in., (3) blokuje przebudowę struktury terytorialnej państwa,
a w tym – struktury regionalnej, co m.in. utrudni integrację europejską (art. 86
Układu o stowarzyszeniu) oraz wykorzystanie znacznych funduszy pomocowych
przeznaczonych na wspieranie rozwoju terytorialnego, (4) uniemożliwia, poprzez
zatrzymanie przekazywania zadań „w dół”, ostateczne zdefiniowanie funkcji centrum rządu i ministrów oraz ich aparatu, a w efekcie – opóźnia rzeczywistą reformę administracji rządowej (centralnej i terenowej).
W projekcie „Programu polityki społeczno-gospodarczej na lata 1994-1997”
(23 marca 1994 r.) znalazła się m.in. teza: „Przezwyciężenie kryzysu finansów
publicznych nie jest możliwe bez zasadniczej reformy najważniejszych działów
sfery budżetowej, tj. służby zdrowia, oświaty i wychowania, ubezpieczeń społecznych i racjonalizacji wydatków w całej sferze budżetowej” (s. 64). Teza ta dokładnie potwierdza powyższe założenia reformy powiatowej. Ale równocześnie
trzeba nadmienić, że – paradoksalnie – sprawy reformy oświatowej i decentralizacji w raporcie tym nie zostały w ogóle podjęte, a problematyka polityki regionalnej państwa (ss. 98-103) przedstawiona została bezwariantowo, wyłącznie
w nawiązaniu do obecnej struktury administracyjnej (wojewódzkiej) kraju, i to
w sposób całkowicie nieadekwatny do innych założeń i tez „Programu”, czy – po
prostu – do wyzwań współczesności. Jest to kolejny dowód, że Pański rząd
– przynajmniej w okresie 1994-1997 – nie przewiduje kontynuacji reformy decentralizacyjnej (terytorialnej), mimo że właśnie ona może zdecydowanie ułatwić osiągnięcie założonych celów polityki społeczno-gospodarczej, w tym
– wzrost gospodarczy. Ale to, że wspomniany wyżej fragment dotyczący polityki
169
regionalnej państwa i jego struktury terytorialnej tak właśnie w „Programie” został ujęty, nawet bez zaznaczenia podstawowych dylematów w tej materii, oczywistych dziś już dla każdego, nie jest przypadkiem, lecz po prostu – skutkiem
swoistej „unii personalnej” w zakresie doradztwa w CUP-ie i w URM-ie. Z protokołów ostatniego posiedzenia Rady Ministrów (w Łańsku) nie wynika, by
w „Programie”, w omawianej tu sferze, zaszły poważne zmiany.
W innych kategoriach, hamowanie reformy powiatowej oznacza po prostu
utrzymywanie centralizacji zarządzania administracją państwową i całym sektorem usług publicznych, tej tzw. Polski resortowej, której omnipotencja, a jednocześnie nieprzydatność w nowych warunkach zostały wielokrotnie stwierdzone.
Zaś od strony politycznej oznacza to rezygnację z postulatu decentralistycznego
„państwa obywatelskiego”, jednego z podstawowych kierunków przekształceń
ustrojowych naszego kraju po 1989 r. Jest to tym bardziej niezrozumiałe, że reforma powiatowa leży w bezpośrednim interesie ludności gmin wiejskich, małych i średnich miast; jej wstrzymanie uzasadniać więc można jedynie chęcią
obrony interesów nowych elit politycznych i sfer urzędniczych, bowiem wraz
z wprowadzeniem powiatów nastąpi zmniejszenie liczby województw – ubędzie
zatem wpływów i stanowisk na tym szczeblu zarządzania.
Postulat państwa obywatelskiego i szerokiej decentralizacji administracji publicznej, choć nie zrealizowany do końca przez poprzednie rządy, przez żaden
z nich nie był zakwestionowany. Odwrotnie, znalazł wyraźne odzwierciedlenie
w Konstytucji już w grudniu 1989 r. (fundamentalny art. 5, zresztą nadal obowiązujący), potem został w marcu 1990 r. sprecyzowany na użytek gmin (art. 43
ust. 1), i wreszcie – w październiku 1992 r. – został ugruntowany i rozwinięty w Małej Konstytucji (art. 70 ust. 1 i 4), już z uwzględnieniem perspektywy powiatowej.
Nie znam żadnego dokumentu Rady Ministrów z ostatniego półrocza,
który zawierałby alternatywną koncepcję lub, choćby pośrednio, tylko wytyczną co do zmiany kierunków transformacji ustrojowej państwa w zakresie wynikającym z powyższych postanowień Konstytucji RP. W szczególności – żadnego, który decydowałby o wstrzymaniu strukturalnych reform w sferze administracji i całego sektora publicznego, takie zaś skutki, niezależnie od intencji, mają działania (a raczej – zaniechania) promowane przez pana ministra
Strąka i grupę ekspertów z nim związanych. Koszty tych zaniechań już są
znaczne i nadal rosną.
Koszty te mają charakter materialny: opóźnienie oznacza nie tylko zgodę na
dalsze marnotrawstwo środków publicznych wynikające z ekstensywnego, biurokratycznego zarządzania pieniędzmi publicznymi bez kontroli obywatelskiej,
lecz również – na kosztowne porządkowanie i poprawianie (a więc – umacnianie) centralistycznego systemu, o którym wiadomo, że jest nieefektywny i musi
170
i tak ulec radykalnej przebudowie. Mają te koszty również charakter społeczny:
zahamowanie reformy oznacza bezpowrotne rozładowanie kapitału skumulowanej energii społecznej, zarówno działaczy samorządowych i elit lokalnych (reforma terytorialna) jak i urzędników państwowych (reforma URM i ministerstw,
administracji centralnej i terenowej, wprowadzenie państwowej służby cywilnej).
Mają wreszcie swoją cenę w kategoriach rozwoju cywilizacyjnego kraju: opóźniają bowiem wykształcenie się terytorialnych podstaw rozwoju gospodarczego
i odbudowę polityki regionalnej, a także – odzyskiwanie tożsamości kulturowej
przez społeczności lokalne.
6. W końcu, krótkiego zaznaczenia wymagają międzynarodowe konsekwencje zahamowania procesu transformacji administracyjnej. Tym bardziej, że dotąd
byliśmy traktowani za granicą jako modelowy przykład i motor przemian ustroju
i funkcjonowania administracji publicznej w Europie Środkowej i Wschodniej.
To się skończyło. A w bieżącym roku odbędą się w Warszawie dwie wielkie
konferencje międzynarodowe, poświęcone kierunkom decentralizacji i rozwojowi demokracji lokalnej w naszym regionie. Spowodowanie, że odbędą się one
właśnie w Polsce, było sukcesem polskiej dyplomacji, opartym na dotychczasowych osiągnięciach w sferze transformacji ustrojowej, szeroko uznawanych
w społeczności międzynarodowej. Już 16 maja rozpoczyna się konferencja
KBWE, w której uczestniczyć będą przedstawiciele 53 krajów. Z kolei w grudniu
br. Warszawa gości wszystkich europejskich ministrów do spraw samorządu terytorialnego. Zaproszenie na tę prestiżową konferencję organizowaną przez Radę Europy (w ogóle – pierwszą konferencję ministrów europejskich organizacji
w Europie Środkowej i Wschodniej), zostało jeszcze we wrześniu ub. r. potwierdzone przez stronę polską na szczycie wiedeńskim. Na konferencjach tych trudno będzie podtrzymać prestiż polskich reform.
Zahamowanie reform ma też konsekwencje praktyczne, już o wymiarze
materialnym. Wstrzymanie reform już w szczególności wygłaszane przez pana
ministra Strąka, wobec przedstawicieli zaprzyjaźnionych państw i organizacji
międzynarodowych, poglądy o odwrocie od prac dotychczasowych i ogólniki na
temat „nowej polityki rządu” w dziele transformacji ustrojowej, bulwersują rozmówców zagranicznych. Tym bardziej, że sprawy reformy administracji są widziane przez partnerów zagranicznych nie w kategoriach „reorganizacji” tylko
m.in. jako istotny środek zmniejszania nacisku na budżet centralny (zob. Stanowisko Banku Światowego). Tego odwrotu po prostu nie pojmują. W efekcie następuje blokada kontaktów z instytucjami pomocowymi, które dystansują się od
dalszej współpracy.
Chcę tu przytoczyć tylko dwa przykłady, oba z ostatnich tygodni. Jak wiadomo, zaawansowane przygotowania do reform zostały wstrzymane w momencie,
171
w którym zgodnie z harmonogramem ich wdrażania – nadszedł czas intensywnego wykorzystania na ich rzecz środków pomocowych. Wysoki przedstawiciel
Programu PHARE poinformował mnie w związku z tym, że wobec słabego wykorzystania środków nie ma co liczyć w przyszłości na budżet pomocowy o podobnych, jak dotąd, nakładach. Z rozmowy, którą miałem ostatnio z przedstawicielem rządu niemieckiego, wygląda na to, że również rząd niemiecki wycofa się ze wspomagania reformy (ok. 1 mln marek przeznaczonych na pomoc
w tworzeniu administracji powiatowej).
Zaś przy okazji warto nadmienić, że ostatnio odnotowuję znamienne próby
przejęcia przez kierownictwo URM kontroli nad środkami pomocy zagranicznej,
będącej w dyspozycji Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Administracji Publicznej.
Rezygnację z dalszego pełnienia urzędu Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Administracji Publicznej składam na Pańskie ręce z głębokim żalem. Sądzę bowiem, że były wszelkie warunki na to, by to właśnie z Pańskim nazwiskiem, i z rządem przez Pana kierowanym, historia związała dzieło przebudowy ustroju administracyjnego Rzeczpospolitej Polskiej. Oznaczałoby to strukturalną i przy tym wiarygodną formę zerwania z totalitarną przeszłością oraz
przystosowanie całego mechanizmu państwowego do zasad politycznych
i pragmatycznych, przyjętych we współczesnych państwach demokratycznych.
Można by to nazwać „dekomunizacją struktur” i powrotem do zasady pomocniczości, powszechnie uznawanej dziś w Europie za fundament życia publicznego. Oznaczałoby to również praktyczne działanie na rzecz Pańskiego elektoratu – strategiczny ruch na rzecz rozwoju cywilizacyjnego obszarów wiejskich
i mniejszych miast.
Wszakże właśnie jedynym fragmentem przekształceń w naszym kraju, o którym z pewnością powiedzieć można, że został obecnie wstrzymany, jest decentralizacja zarządzania sprawami publicznymi oraz modernizacja administracji
i całego sektora usług publicznych. To zaś niezależnie od intencji grozi powrotem do PRL-owskiej przeszłości. Nie został bowiem naruszony zasadniczy system sprawowania władzy wykonawczej w państwie. Dlatego dziś, wraz z ludźmi,
wracają do administracji stare obyczaje rządzenia, te, o których można było sądzić, iż bezpowrotnie należą do przeszłości.
Plan reform administracyjnych zakładał działania radykalne, ale bezpieczne, nienaruszające stabilizacji państwowej, zgodnie zresztą z wielokrotnie wyrażaną przez Pana opinią, że konieczne zmiany muszą być wprowadzane tak, by
minimalizować wstrząsy, maksymalizować zaś poparcie społeczne. Ale czas dany Panu, który był po temu najwyższy, już upłynął.
172
Składam więc rezygnację, gdyż nie mogę przyglądać się biernie temu, jak
demontowany jest program reform potrzebnych Polsce. Jestem głęboko przekonany, że bez tych reform nasz kraj traci niepowtarzalną szansę na dokonanie postępu cywilizacyjnego.
Z poważaniem
Michał Kulesza
Przerwanie krwioobiegu
Z prof. Michałem Kuleszą rozmawia Maria Starkowska
– Wiele osób spodziewało się pana odejścia wkrótce po 19 września
1993, kiedy gruntownie zmienił się układ sił politycznych.
– Działalność rządu w czasie transformacji jest szczególną odpowiedzialnością. Sądziłem, że to powinno być oczywiste dla mężów stanu. Dlatego, choć wiele osób mówiło mi, żebym sobie nie zawracał głowy, nie mogłem przyjąć ich rady. Miałem bowiem nadzieję, że przebudowa państwa będzie kontynuowana.
Moje wyczekiwanie, które zresztą nie było wyczekiwaniem milczącym, musiało
swoje potrwać. Każdy nowy rząd najpierw przejmuje stanowiska pracy, załatwia
masę spraw bieżących i dopiero po chwili może przystąpić do budowy strategii.
To wymaga czasu i ten czas został wypełniony konkretnymi faktami.
– W wywiadzie udzielonym „Wspólnocie” we wrześniu ubiegłego roku
powiedział pan jednak, że bardzo prędko dowiemy się, czy nowy rząd okaże zainteresowanie transformacją ustrojową. To „bardzo prędko” okazało się długim okresem półrocznym.
– Muszę zaprotestować. Pół roku w takich sprawach, o jakich mówimy, to
bardzo krótko. Nie wiem, czy pani pamięta film „Poszukiwacze zaginionej
arki”. Jest tam świetna scena, jak Indiana Jones przystępuje do pojedynku. Jego przeciwnik – tubylec w pełnym uzbrojeniu i rytualnym stroju zaczyna wykonywać ruchy bojowe, które zwykle mają miejsce przed walką. Dopiero po nich
ma nastąpić zwarcie. I on wykonuje te ruchy. Indiana Jones natomiast wyjmuje
spluwę i strzela.
Zawodem polityka jest sprawowanie władzy, bo dopiero wtedy można realizować cele strategiczne. Ale może się ono odbywać w sposób niejako rytualny, cywilizowany, gdy wiemy w jaką grę gramy, znamy jej zasady i reguły, albo
jest prostackie.
173
PSL sprawuje władzę w najprostszym rozumieniu: mieć. Na propozycję dyskusji w ogóle nie odpowiada. Albo nie ma stanowiska i robi swoje. Nie jestem
wielbicielem nurtu lewicowego, ale proszę zauważyć, że inna jest formuła uprawiania polityki przez czołówkę SLD.
– Z której jednak nic nie wynika...
– To niestety prawda. Ale są chociaż partnerzy do rozmów. Przecież powstaje nowa rzeczywistość i jej poród może trwać długo.
Skoro jednak powstała koalicja, można było oczekiwać od rządu, że zajmie
wyraźne stanowisko w sprawach o strategicznym znaczeniu dla państwa. Uznano jednak, że reforma sektora publicznego nie jest taką sprawą. Ja myślę inaczej
i dlatego musiałem odejść.
W 1989 roku mieliśmy trzy cele: wolność polityczną, gospodarkę rynkową
oraz zdecentralizowane państwo obywatelskie. Ja akurat, w pewnym sensie, zostałem rzecznikiem tej trzeciej sprawy. I właśnie ona została zdławiona.
– Wróćmy do sposobu sprawowania polityki.
– Na początku marca odszedł na inne stanowisko dyrektor Biura Reformy
Administracji Publicznej. Wystąpiłem zatem o powołanie osoby pełniącej jego
obowiązki – przecież ktoś musi kierować Biurem. Do dzisiaj nie dostałem odpowiedzi.
Wystąpiłem o powołanie dyrektora generalnego na stałe (zaproponowałem
człowieka ogólnie znanego i możliwego do zaakceptowania przez koalicję) i także
to pominięto milczeniem. Wysłałem w tej sprawie list do premiera i znowu cisza.
Jeżeli w ten sposób prowadzimy politykę, kłócimy się czy koło jest okrągłe,
to znaczy, że rząd funkcjonuje w sposób niecywilizowany. Jeżeli minister Korona powiada, że Zjazd Samorządowy PSL zwołał prezes, a nie premier Pawlak,
to mamy do czynienia z niecywilizowanym sposobem uprawiania polityki.
Inny przykład, z ostatniej chwili. Dwudziestego maja odbyło się pod kierownictwem pana ministra Strąka wyjazdowe posiedzenie Zespołu Sterującego Programem Pilotażowym. Zmontowano silną ekipę rządową, w jej skład weszli wiceministrowie i wojewodowie, aby jak w laboratorium przeanalizować sytuację
w Radomiu. Prezydent Radomia chciał zaprosić prezydentów innych miast, ale
dowiedział się, że wcale nie jest pewne, czy zostaną wpuszczeni na salę. To również nie jest cywilizowany sposób prowadzenia polityki.
A co innego można sądzić o rządzie, który nie jest w stanie spotkać się, by
omówić strategię przebudowy państwa, bo szef rządu unika takiej rozmowy.
Podobnych przykładów mogę podać dziesiątki. Po drugiej stronie koalicji,
przy wszystkim, co możemy powiedzieć o SLD, jej korzeniach itd., istnieje
sprawność rządzenia.
– Minister Strąk nie działa jednak w politycznej próżni.
174
– PSL jest dzisiaj najsilniejszą partią w Polsce. Stanowi siłę polityczną,
która uzyskała trwały i niekwestionowany sukces. Pomijając przeszłość ZSL
itd. prezesowi Pawlakowi udało się uzyskać swoistą legitymację. Partia może
współpracować zarówno z SLD jak i prawicą. Stała się obrotowym punktem na
scenie politycznej.
To daje jej pewną moc w przetargach. Oni mówią: przecież nie musicie być
w koalicji. SLD nie ma takiej pozycji, może odejść, ale co z tego? Przecież nie po
to zdobywała władzę, aby ją utracić. Cofa się zatem na rozmaitych frontach. Jest
zresztą bardzo jednolita wewnętrznie. Stanowi pewną replikę OKP sprzed czterech lat – sojusz na rzecz zwycięstwa, a potem powstanie sił odśrodkowych.
Nie chciałbym jednak wystawiać jakichkolwiek cenzurek. Także w PSL znajduję wielu wspaniałym ludzi, którzy sprzyjają reformom.
– Wydaje się, że jesteśmy krajem, który nie lubi postaci pomnikowych.
Pan natomiast niewątpliwie na taką postać wyrasta. Może właśnie to
utrudnia porozumienie z ludźmi małymi, niezależnie z jakiej opcji politycznej się wywodzą.
– Być może. Chciałbym jednak podkreślić, że choć myślenie państwowe
w naszym kraju meandrami bieży, niewątpliwie około roku 1990 trwały prace
nad decentralizacją. Za rządu Mazowieckiego odtworzono gminy i już to samo
w sobie jest wiekopomnym dziełem. Za Bieleckiego prowadzono dyskusję regionalistyczną. I choć mamy inny pogląd na ten temat, nie ulega wątpliwości, że
prowadzono w tym czasie prace na rzecz pewnej formuły decentralizacji. Za
Olszewskiego, który sprawował władzę bardzo krótko, przygotowano wstępne
założenia reformy administracji publicznej. Czas spowodował, że gdy nastał rząd
Hanny Suchockiej, nie było już potrzeby dalszych dyskusji i trzeba było przystąpić do działań praktycznych. I wtedy właśnie przypadło mi zostać pełnomocnikiem rządu do spraw reformy administracji publicznej. Te półtora roku bardzo
ciężko pracowaliśmy, budując projekty reform.
Dla mnie musiało być oczywiste, że następny rząd, niezależnie od maści będzie kontynuatorem polskiej myśli państwowej. Zwłaszcza że uwarunkowania do
tego są wprost zawarte w Konstytucji. Reforma zatem to nie Kulesza. Więcej, to
nawet nie powiaty i samorząd terytorialny. Ale pewna myśl państwowa.
Na jej rzecz pracowały duże grupy specjalistów, ogromne zespoły ekspertów i menedżmentu samorządowego (aby nie użyć słowa „aktyw”). Bo jeśli dawano na mszę za powiaty, czy nie jest to wyraz nieskrywanej potrzeby uzyskania tożsamości społecznej?
Proszę zauważyć, jeszcze rok temu nawet ludzie samorządu mieli wątpliwości co do powiatów. Dzisiaj, gdy na Zjeździe Samorządu Terytorialnego w Poznaniu minister Korona zapytał zebranych, czy przy obecnym stanie gospodarki
175
była potrzebna kolejna reorganizacja, uczestnicy Kongresu odkrzyknęli chórem: była potrzebna.
– Dlaczego właśnie wtedy, 15 maja, zdecydował się pan złożyć dymisję?
– Był to ostatni Kongres Samorządu Terytorialnego kończącego swoją
pierwszą pionierską i udaną kadencję. Miałem zatem przed sobą ludzi, którzy
byli moimi bezpośrednimi partnerami w budowaniu państwa obywatelskiego
i dalszej transformacji. Uznałem, że jeśli mam publicznie poinformować o zakończeniu swojej misji, muszę powiedzieć to właśnie tym ludziom, że im się należy moje podziękowanie. Gdyby Zjazd odbył się w innym terminie, zrobiłbym
to odpowiednio wcześniej lub później.
A dlaczego zdecydowałem się na ten krok? Po pierwsze, minister Strąk myli
się, mówiąc, że pan Kulesza jest ideologiem reformy powiatowej. Byłem odpowiedzialny za stworzenie warunków dla transformacji ustrojowej państwa, władzy
wykonawczej i całego sektora publicznego.
Pytanie zaś było takie, czy obecny rząd ma wolę polityczną kontynuowania reform. Aby na nie odpowiedzieć (znów wracamy jakby do początku rozmowy), trzeba było poczekać, aby indywidualne oświadczenia jednego czy drugiego ministra,
a nawet premiera znalazły swój wyraz w dokumentach państwowych i konkretnych
projektach. Te dokumenty już są i świadczą o zaniechaniu transformacji.
– Zwłaszcza, że nie brakuje przykładów ograniczania dzisiejszej samorządności.
– Jestem głęboko przekonany, że mamy dziś do czynienia z recydywą centralizmu. To samo w sobie jest złą przesłanką dla przyszłości. Ale to jeszcze można by wytrzymać i powiedzieć, chcemy do przodu choć z tyłu wygryzają nam
dziury w spodniach.
– Jakie są najistotniejsze dowody na zaniechanie transformacji ustrojowej państwa?
– Przede wszystkim program społeczno-gospodarczy na lata 1994-1997. Mówi się w nim o kryzysie finansów publicznych i konieczności gruntownej reformy
sfery budżetowej, zwłaszcza oświaty, zdrowia i ubezpieczeń społecznych, a także
racjonalizacji wydatków w całym sektorze publicznym. Jest to bardzo słuszna
diagnoza. My przecież nic innego nie mówimy, ale dajemy jeszcze gotową receptę w postaci decentralizacji. W programie, niestety, nie ma o niej ani słowa. Stawia się diagnozę bez rozwiązania.
Co więcej, nie zauważa się tego, że odbywa się dyskusja o strukturze terytorialnej państwa, systemie jego zarządzania, powiatach, województwach itd. Czy
potrzeba lepszych dowodów niż ten, że w ogóle nie stawia się takich pytań?
– Może warto przywołać nazwisko prof. Stasiaka, geografa, który zdaje się mieć przesądzający wpływ na sposób myślenia obecnego rządu.
176
– Czytając program społeczno-gospodarczy można odnieść wrażenie, że jego autorzy nie rozumieją pojęcia decentralizacji, nie znają podstawowych mechanizmów sprawowania władzy i zarządzania w warunkach gospodarki rynkowej. Program jest niekoherentny. Tam, gdzie ma być przełożenie na środki, na
politykę, napotykamy na sztywną płytę intelektualną.
Prof. Stasiak jest szefem Państwowej Rady Gospodarki Przestrzennej, głównym doradcą CUP jeśli chodzi o politykę regionalną i zarazem jednym z „niejawnych” doradców szefa URM. Ta niejawność działania powoduje, że nawet nie
wiadomo, co kto napisał. To nie tak, jak było dotychczas, że odbywały się publiczne dyskusje nad projektami, powoływano zespoły ekspertów, angażowano
tysiące ludzi w kraju. Wracamy zatem znów do metod sprawowania władzy.
– Minister Strąk – aby zaprzeczyć pogłoskom, że jest antyreformatorem – zgłosił swoje własne projekty ustaw o administracji państwowej.
– Są one powierzchowne i fasadowe. W projekcie reorganizacji Rady Ministrów, zamiast zlikwidować URM, który jest dziwolągiem na skalę europejską,
umacnia się go, osłabiając rząd i premiera. Takie supermocarstwo oznacza bowiem skupienie niekontrolowanej władzy nad administracją w ręku jednego ministra. To dokładnie odwrotnie niż miało być.
My proponowaliśmy sekretariat generalny rządu z szefem – urzędnikiem,
który tworzy otoczenie premiera (jego zaplecze merytoryczne i organizacyjne).
Dzisiaj bowiem premier jest marionetką, ma tylko swój gabinet, pozostali pracownicy URM podlegają ministrowi-szefowi URM.
Drugi projekt ministra Strąka o administracji terenowej zablokuje wprowadzenie powiatów. Nie prowadzi także do zespolenia administracji rządowej w terenie, utrwalając centralistyczno-resortowy system sprawowania władzy.
– W jednym z wywiadów powiedział pan, że rząd w ciągu kilku miesięcy zdołał już odbudować PRL-owską nomenklaturę.
– Twierdzenie, że przekazanie wojewodom większych uprawnień prowadzi
do decentralizacji, jest totalnym nieporozumieniem. Przecież to nic innego jak
polityzacja administracji w najgorszym rozumieniu tego słowa. Bo wojewoda,
zgodnie z pomysłem kadencyjności i zależności od lokalnych elit politycznych,
przestanie być urzędnikiem premiera, prefektem w województwie. Stanie się
partyjnym aparatczykiem. A przecież partie polityczne w województwach nie
mają żadnej legitymacji do rządzenia.
Kadencyjność wojewodów i podsekretarzy stanu jest pomysłem z cyrku rodem.
Przecież nie wiemy, czy rząd będzie sprawował władzę dwa miesiące, dwa lata czy
dłużej. Wymyślono zatem stały mechanizm destabilizacji państwa. To straszne.
– A dwa inne projekty tzw. ustaw urzędniczych: o państwowej służbie
cywilnej i pracownikach administracji – czy są równie niewiele warte?
177
– Przecież nie będzie żadnej państwowej służby cywilnej! Projekty ministra
Strąka przewidują gruntowną nowelizację ustawy z 1982 roku o pracownikach
urzędów państwowych. Zaś jako kwiatek do kożucha dodaje się ustawę o służbie cywilnej, która ma objąć wyłącznie nowych pracowników.
Proszę zatem sobie wyobrazić na przykład straż pożarną, gdzie jeden wóz strażacki gasi pożary opierając się na nowej ustawie, a drugi na starej. Przecież to jest bez sensu. I dodatkowo jeszcze konfliktuje stan urzędniczy. O wszystkich ustawach, o których
mówimy, dowiedziałem się, gdy były już gotowe. Oczywiście wysłałem swoją opinię,
ale nie otrzymałem odpowiedzi, nawet telefonu z propozycją rozmowy na ten temat.
Kolejnym argumentem wskazującym na zaniechanie reformy jest ustawa powiatowa. Grupa posłów złożyła odpowiednią inicjatywę poselską. Marszałek Sejmu, jak
zwykle w takim przypadku, na początku marca przedstawił ją rządowi. Natychmiast
wysłałem pozytywną opinię. Rząd jednak do tej pory nie zajął żadnego stanowiska.
– Wszystko wskazuje na to, że myślenie państwowe jest obce obecnym
elitom władzy.
– Nie mam najmniejszej wątpliwości, że jesteśmy państwem supercentralistycznym, gdzie władza ma charakter ściśle personalny. Chcieliśmy zastąpić go
mechanizmami rządzenia opartymi na prawie i odpowiedzialności. Takim mechanizmem są na przykład, jeśli chodzi o finanse, zamówienia publiczne.
My zakładamy, że chcemy mieć państwo silne, ale państwo minimum. Rząd
musi być silny, bo jest gwarantem suwerenności. Powinien zajmować się strategią, ustalać standardy interesu publicznego, kontrolować i nadzorować a – gdy
istnieje potrzeba – interweniować. Musi być wyraźny podział funkcji, aby rząd
wiedział, co ma robić. A nie, jak dotąd: wszystko po łepkach i bez sensu.
Natomiast świadome wykonawstwo, zgodne z potrzebami społecznymi, powinno znajdować się w sektorze komunalnym. Bo tam zaspokaja się 90 proc.
ludzkich potrzeb o charakterze zbiorowym.
– Jak wynik wyborów będzie ważył na dalszych losach reformy?
– W każdym układzie będzie niekorzystny. Bo przecież budując naszą strategię, zakładaliśmy kiedyś, że wybory odbędą się wspólnie: do gmin i powiatów.
Kończąc kadencję gminną, część ludzi miała wejść do władz powiatowych ze
swoimi doświadczeniami i wiedzą. Teraz do gmin przyjdą nowi ludzie, na pewno
wspaniali, ale będzie to nowa ekipa. Dotychczasowy wielki potencjał w dużej
mierze się rozpłynie. Przecięto bowiem naturalną drogę awansu politycznego:
od gminy do powiatu, od powiatu do władzy wojewódzkiej i dalej parlamentarnej. Nasz plan przebudowy administracji publicznej rozkładał się na wiele lat
i kilka następujących po sobie etapów. Tymczasem teraz przerwany został pewien krwioobieg. To jest strata ładnych kilku lat. I to tylko dlatego, że z zimną
świadomością wstrzymano przed wyborami reformę powiatową.
178
5 lat po Okrągłym Stole
Problematyka samorządu terytorialnego w rokowaniach Okrągłego Stołu.
Senacka inicjatywa ustawodawcza.
„W kwestii samorządu terytorialnego najważniejsze jest uzyskanie zgody na
zmianę statusu prawnego i politycznego władz lokalnych oraz na przewartościowanie strategii gospodarczej państwa na rzecz jakościowo innego traktowania
sektora komunalnego. Zdumiewające, że strona opozycyjno-solidarnościowa
niewiele uwagi przywiązuje do spraw władzy lokalnej, pozostawiając to „fachowcom”, nie rozumiejąc, że sprawy ludzi decydują się równorzędnie w zakładzie
pracy i w miejscu zamieszkania, które jest właściwym polem wytwarzania się środowisk i elit społecznych...” – pisałem w 1989 roku, oceniając obrady Okrągłego
Stołu. Dziś, w pięć lat później, mam gorzką satysfakcję, że oceny te były prawidłowe nie tylko w sensie merytorycznym, lecz i w kwestii ówczesnego rozumienia przez elity opozycyjne wagi tego zagadnienia.
Zresztą w większości środowiska te i partie doceniły prawdziwą rangę problematyki ustrojowej dopiero w ostatnim czasie – po wrześniowej porażce wyborczej. A i dotąd nie wszyscy rozumieją, że bez głębokiej decentralizacji nie
sposób mówić ani o odzyskaniu przez społeczności lokalne tożsamości rozbitej
przez PRL-owski system organizacji życia zbiorowego, ani o zbudowaniu
w Rzeczpospolitej demokratycznego modelu sprawowania władzy publicznej,
ani o lepszym, bardziej racjonalnym gospodarowaniu groszem publicznym i lepszym, dostosowanym do miejscowych potrzeb, funkcjonowaniu różnych służb
administracyjnych i instytucji świadczących usługi publiczne.
Bez decentralizacji nie będzie też można ostatecznie zdefiniować, w dostosowaniu do współczesnych warunków, funkcji centrum rządu oraz administracji
rządowej (centralnej i terenowej) i przeprowadzić niezbędnych zmian organizacyjnych w tym zakresie, ani głębokich reform zarządzania większością działów
tzw. sfery budżetowej (w zakresie oświaty, zdrowia, opieki społecznej, kultury,
porządku publicznego i in.).
Te i inne zależności między postępami decentralizacji a możliwością przebudowy innych segmentów ustroju i zasad funkcjonowania sektora publicznego powodują, że podobnie jak w 1989 roku sprawa gmin, tak obecnie kwestia powiatów daleko wykracza poza zagadnienie samej reformy terytorialnej państwa, stanowiąc klucz do większości następnych, koniecznych zmian, w tym szczególnie
do przebudowy całego systemu finansów publicznych.
179
Jednak politycy sprawowanie władzy traktują zazwyczaj jako cel sam w sobie. Reformy strukturalne interesują ich przede wszystkim o tyle, o ile czynią ten
cel bliższym. Zaś postawy takie są tym bardziej czytelne, im bardziej kwestia
utrzymania władzy łączy się z generalną batalią o ustrój polityczny państwa,
w szczególności zaś o to, „kto rządzi” w kraju. Tak było nie tylko przy Okrągłym
Stole, kiedy strona koalicyjno-rządowa, zgodziwszy się na podzielenie się władzą
polityczną w warunkach wolnych (do pewnego stopnia) wyborów parlamentarnych, nie dopuściła już do jakichkolwiek zmian na szczeblu lokalnym. Okazało
się, że tak jest i teraz, kiedy interesy aparatu politycznego, usadowionego po
wrześniowych wyborach w różnych agendach i organach administracji rządowej,
stają w sprzeczności z interesem ogólnym. Reforma powiatowa jest bowiem kolejnym ruchem na rzecz rewitalizacji prowincji polskiej (w pozytywnym rozumieniu tego słowa), na rzecz jej rozwoju ekonomicznego, odtworzenia wartości kulturowych i społecznych „małych ojczyzn”.
Oznacza to, że reforma powiatowa leży w bezpośrednim interesie społeczności gmin wiejskich, a także małych i średnich miast. Ale wprowadzenie powiatów oznacza równocześnie zmniejszenie liczby województw, co z kolei musi prowadzić do utraty stanowisk i wpływów części elit urzędniczych i partyjnych, dopiero niedawno przywróconych do władzy. Brak zgody na tę reformę i obrona
status quo wynika więc dziś z przesłanek politycznych podobnych do tych, które
w 1989 r. legły u podstaw odmowy uzgodnienia przy Okrągłym Stole praktycznej
odbudowy samorządu terytorialnego w gminach.
Tak jak obecnie PSL, tak również w 1989 r. strona koalicyjno-rządowa co do
zasady zgadzała się z generalną myślą o konieczności rozwoju samorządności terytorialnej. Tak jednak jak i dzisiaj, realizację tego celu widziano raczej w porządkowaniu ustawodawstwa oraz w stopniowym rozbudowywaniu samodzielności majątkowej i finansowej jednostek samorządu terytorialnego, „na potem”
odkładając zmiany bardziej zasadnicze. Nie omawiam tu bliżej szczegółów, odsyłając Czytelników do opublikowanych dokumentów Okrągłego Stołu – Grupy
roboczej ds. samorządu terytorialnego1. Warto jednak, ku przestrodze, wspomnieć o dwóch sprawach bardziej generalnych, aktualnych tak wtedy, jak i teraz.
Po pierwsze, wtedy było i teraz groźne jest instrumentalne (dla osiągnięcia
krótkoterminowych celów politycznych) traktowanie spraw przebudowy ustroju
administracyjnego państwa. Źle to rokuje reformom w ogóle, ich państwowej
i społecznej rzetelności.
Po drugie, widoczna była po stronie koalicyjno-rządowej tendencja do forsowania rozwiązań fasadowych. Podam dwa przykłady: jak wspomniałem, generalnie
1
Zob. M. Kulesza, Druga rocznica wyborów komunalnych 27 maja 1990 r., „Samorząd Terytorialny”
1992/5, s. 36-55.
180
zgadzano się, że społeczności lokalne powinny być uprzedmiotowione, a samorząd – samodzielny, zarówno w sferze władzy publicznej, jak i w zakresie obrotu cywilnoprawnego. Ale jednocześnie strona koalicyjno-rządowa żądała, aby
„co najmniej w okresie przejściowym” organy uchwałodawcze samorządu wykonywały równocześnie funkcje władzy państwowej, a organy wykonawcze były
również organami terenowymi administracji państwowej. Taka mieszanina
funkcji zwie się „rady narodowe” i ma z samorządem niewiele wspólnego.
U nas się nie udało, ale ten status władz lokalnych funkcjonuje w najlepsze
w wielu krajach Europy Środkowo-Wschodniej, gdzie pod nazwą samorząd terytorialny” utrzymano hybrydalne, schyłkowe formy systemu sowieckiego,
sprzeczne z Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego. Temat ten wróci wraz
dyskusją o ustroju powiatu.
Inny aspekt sporu: „samorząd fasadowy czy rzeczywisty” dotyczył ustroju województw. Strona koalicyjno-rządowa od ręki – rzecz można – oferowała przemianowanie wojewódzkich rad narodowych na samorząd wojewódzki. Chciano
w ten sposób wmontować stare władze wojewódzkie w nowy system, w oczach
społeczeństwa legitymując je samorządowym nazewnictwem, i jednocześnie
utrwalić pozycję dotychczasowych elit aparatu terenowego, a przy okazji zaś – terytorialną strukturę zarządzania (49 małych województw), stanowiącą silną podstawę pozycji tych elit. Nie zgodziliśmy się na to, wskazując m.in., że samorząd
budować trzeba od dołu, najpierw w gminach – by umożliwić wykształcanie się
nowych elit i nowych mechanizmów zarządzania, a nie od góry, bo będzie to
„państwowy samorząd”, bez lokalnego, społecznego zakotwiczenia. Mówiliśmy
też, że powołanie samorządu w skali obecnych województw utrwali błędną, powszechnie kwestionowaną strukturę regionalną kraju. W tym stanie rzeczy na
szczeblu wojewódzkim należało na razie zbudować jedynie reprezentację samorządu gminnego – do czasu gruntownej reformy ustrojowej i terytorialnej ponadgminnych szczebli zarządzania, przywracającej powiaty i duże województwa. Zaś
wspólne problemy gmin i zadania ponadgminne miały być prowadzone w postaci związków komunalnych (celowych i ogólnych-powiatowych, dobrowolnych
i obligatoryjnych). Do czasu podjęcia drugiego etapu reformy postulowaliśmy
wtedy porządkowanie i ujednolicanie administracji rządowej – w granicach obecnych województw2, które w tamtym początkowym, trudnym okresie przebudowy
2
Ten wątek ówczesnych naszych przemyśleń jest w istocie jedyny, który w wyniku późniejszych doświadczeń i prac koncepcyjnych uległ istotnej modyfikacji. Po pierwsze, w miejsce obligatoryjnych,
ogólnych powiatowych związków gmin (pośrednia reprezentacja interesów komunalnych w zakresie
spraw ponadgminnych) pojawiła się koncepcja powiatu (odrębna struktura samorządowa z wyborami
bezpośrednimi i własnym budżetem). Po wtóre, ujednolicanie struktur rejonowych (powiatowych) administracji rządowej w granicach małych województw okazało się niewykonalne w warunkach wyraźnej
niezgodności terytorialnych zasięgów tych struktur z naturalnymi granicami powiatów.
181
ustroju i zasad funkcjonowania gmin miały pełnić rolę gwaranta stabilności
ustroju publicznego w terenie. Dziś niektórzy działacze i eksperci PSL-u powracają do koalicyjno-rządowej myśli z 1989 r. o samorządzie w małych województwach, a „porządkowanie administracji” stało się hasłem wykluczającym
jakiekolwiek dalsze reformy decentralizacyjne w państwie, co służy petryfikacji
układu dotychczasowego. Tego samego, który w 1989 r. staraliśmy się osłabić,
by go następnie, w drugim etapie reformy terytorialnej, przekształcić w „normalne” województwa i powiaty.
Ale są też i ważne różnice oddzielające pięciolecie 1989-1994. Nie tylko ta,
że obecnie wszystkie niemal partie i ugrupowania opozycyjne (parlamentarne
i pozaparlamentarne) w pełni popierają reformę decentralizacyjną, rozumiejąc
jej walory państwowe i społeczne, również w kategoriach rozwoju cywilizacyjnego kraju. Zresztą podobne stanowisko zajmuje dziś również SLD. Wtedy,
w 1989 r., większe znaczenie przywiązywała do spraw władzy lokalnej ówczesna
strona koalicyjno-rządowa (i dlatego przy Okrągłym Stole zajęła sztywne, negatywne stanowisko), zaś w kręgach „Solidarności” i Komitetu Obywatelskiego
kwestie te znajdowały się poza głównym nurtem zainteresowań elit. Również
pierwsze solidarnościowe rządy nie przywiązywały do programu decentralizacji
zbyt wiele uwagi; dopiero gabinet Hanny Suchockiej uczynił z reform administracji publicznej ważne zagadnienie programowe i realizacyjne. Główna różnica polega na tym, że inaczej niż w 1989 r., dzisiaj sprawy te są istotne dla tysięcy ludzi
– działaczy samorządowych, lokalnych polityków i menedżerów, którzy są najważniejszymi produktami reformy gminnej sprzed czterech lat, jej realizatorami
i autorami jej sukcesu.
Wtedy, przy Okrągłym Stole, w Grupie roboczej ds. samorządu terytorialnego nie udało się załatwić nic. Tyle, że prawnicy obu stron wypracowali wspólnie piękny protokół końcowy (a w istocie – protokół rozbieżności). Ale zaraz
potem – po czerwcowych wyborach okazało się, że sprawy samorządu terytorialnego są, z wielu powodów, kluczowe. I reforma samorządowa z marca
1990 r. była pierwszą (i jak dotąd jedyną) kompleksową reformą ustrojową, którą udało się wprowadzić. Więcej – jedyna, której praktyka realizacji natychmiast przekreśliła ustalenia Okrągłego Stołu, których niektórzy dziś nieco się
wstydzą. Ja wstydu nie czuję: przy Okrągłym Stole podpisaliśmy tylko protokół
rozbieżności, przy czym „naszą część” tego protokołu zrealizowaliśmy następnie
co do joty (co nie umniejsza trosk o stan prawa obecnego i przyszły kierunek
prac nad samorządem terytorialnym).
W lipcu 1989 r. Senat Rzeczpospolitej wystąpił z inicjatywą ustawodawczą
w sprawie samorządu terytorialnego. We wrześniu senator Jerzy Regulski
(wcześniej – przewodniczący Komisji Samorządu Terytorialnego w Komitecie
182
Obywatelskim przy przewodniczącym NSZZ „Solidarność” a następnie
– przewodniczący Komisji Samorządu Terytorialnego w Senacie RP) został
pełnomocnikiem rządu ds. samorządu terytorialnego. Na jego miejsce przewodniczącym senackiej Komisji Samorządu Terytorialnego został Jerzy Stępień, pod kierunkiem którego toczyły się w Komisji prace legislacyjne. Przygotowanie projektu ustawy o samorządzie terytorialnym spoczęło, na polecenie marszałka Senatu, Andrzeja Stelmachowskiego, w moich rękach. Projekt
przygotowany został pod nadzorem Społecznej Rady Legislacyjnej NSZZ
„Solidarność”, której prezesował profesor Grzybowski, a sekretarzem był sędzia Kazimierz Barczyk. Już 19 stycznia 1990 r., po niezwykle intensywnych
pracach Komisji Senackiej wspomaganej przez wąską grupę ekspertów, Senat
przyjął projekt i skierował go do Sejmu. W międzyczasie (5 grudnia 1989 r.)
uchwalono fundamentalną zmianę ustawy zasadniczej, wprowadzając przepis
art. 5: Rzeczpospolita Polska gwarantuje udział samorządu terytorialnego
w sprawowaniu władzy (...)”.
Dalej sprawy potoczyły się jeszcze szybciej. W Sejmie pracami ustawodawczymi kierował poseł Walerian Pańko, przewodniczący Komisji Samorządu Terytorialnego. Nie sposób wymienić tu nazwiska posłów, współpracowników
i ekspertów zaangażowanych w prace Komisji (a raczej kilku podkomisji i wielu podzespołów). 8 marca 1990 r. Sejm uchwalił zmianę Konstytucji, wprowadzając do niej rozdział o samorządzie terytorialnym, zasadniczą ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ordynację wyborczą do rad gmin. Potem – 22 marca
1990 r. uchwalono ustawę o pracownikach samorządowych oraz ustawę o terenowych organach rządowej administracji ogólnej. 10 maja Sejm przyjął ustawę
Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a 17 maja – tzw. ustawę kompetencyjną. Na jej temat
można by napisać oddzielną rozprawę, bo tamte doświadczenia mają bezpośrednie znaczenie dla obecnych prac nad reformą powiatową. 18 maja przyjęto jeszcze
ustawę warszawską.
27 maja 1990 r. odbyły się wybory do rad gmin. Ale to początek zupełnie nowej historii...
Pułapka na gminy
183
Pułapka na gminy
Z prof. Michałem Kuleszą, byłym pełnomocnikiem rządu ds. reformy administracji publicznej, rozmawia Maria Starkowska.
– Rozmawiamy w rocznicę wyborów parlamentarnych, po których nastąpił odwrót od wszelkich reform w państwie. Czy Klub 12 Września
miałby rację bytu, gdyby nie było 19 września ubiegłego roku?
– Przekształcenia ustrojowe, które nas najbardziej interesują, zostały
w ostatnim czasie w ewidentny sposób zahamowane. Opóźnienie w reformowaniu państwa wszystkich nas drogo kosztuje. Bo nie w tym, ale dopiero w którymś
kolejnym roku budżet państwa ma szansę zostać odciążony dzięki większej racjonalności wydawania pieniędzy przez władze lokalne.
Po drugie, kolejny rok, a może dwa lub więcej, będziemy inwestować w administrację, która później zostanie zreorganizowana. Ale podstawowa sprawa to
zmarnowanie ludzkiej energii. Przecież uruchomienie całej maszynerii reformatorskiej było już zadaniem samym w sobie. Ludzi zaangażowano do ogromnej
pracy, aby powiedzieć im później, że to się wszystko nie liczy.
„Wspólnota” interesuje się głównie samorządem terytorialnym. Ale wstrzymywanie reform dotyczy nie tylko władzy lokalnej – także centrum: rządu, ministerstw, systemu podejmowania decyzji. Powołując Klub 12 Września, mieliśmy
głębokie przeświadczenie, że trzeba głośno mówić o wszystkich niebezpieczeństwach, wynikających z niezrozumienia konieczności przebudowy państwa.
– Skąd wzięła się nazwa Klubu?
– Wszyscy mamy ten komfort, że polska rewolucja była bardzo łagodna i zapewniała poczucie ciągłości. Myślę, że w społecznym rozumieniu to dobrze, ale bardzo
źle, gdy nie widzimy różnicy między PRL a nowym układem. Bo przecież odzyskaliśmy państwo. Choć nie do końca wiadomo, kiedy to nasze państwo się pojawiło.
My uznaliśmy, że taką graniczną datą jest powołanie pierwszego niekomunistycznego rządu. Miało to miejsce właśnie 12 września 1989 roku. Przedtem
były wybory czerwcowe, po których gen. Kiszczak próbował tworzyć rząd, ale
to się nie powiodło. Dopiero rząd Tadeusza Mazowieckiego realnie przejął
władzę w państwie.
– Czy zastanawialiście się jednak, że obecny rząd jest efektem tegoż
właśnie 12 Września i konsekwentnie realizowanej polityki zacierania
różnić między PRL i państwem demokratycznym?
– Na pewno tak. Ale niezależnie od popełnianych błędów, została przyjęta pewna metoda przebudowy państwa. Jeżeli teraz, poprzez 19 września, chcemy zamazać
184
fakt, że coś się jednak stało w 1989 roku, to po prostu nie stajemy na wysokości
historycznego zadania. Nie można przecież mówić, że Pawlak odwołał 35 wojewodów, bo Mazowiecki też wymienił niektórych urzędników. To nie to samo.
Wtedy mieliśmy do czynienia ze zmianami ustroju, a teraz nastąpiła ZMIANA
WŁADZY W NOWYM USTROJU, UKSZTAŁTOWANYM PRZEZ KONSTYTUCJĘ z 1992 roku.
Owszem, można powiedzieć, że macie to na co zasłużyliście. Ale nie wolno
przestać myśleć o państwie, o tym, co nazywa się dobrem publicznym czy służbą publiczną.
– W czasie obchodów święta obywatelskiego w Niepołomicach, w 5. rocznicę powołania pierwszego niekomunistycznego rządu, powiedział pan,
że nastał czas godzenia się ze swoim państwem. Dlaczego mamy się
z nim godzić?
– Bo nie lubiliśmy tego państwa przez całe 50 lat. A wcześniej – z wyjątkiem
dwudziestolecia międzywojennego – przez ponad 100 lat, bo ono nie było nasze.
Powstaje pytanie, dlaczego obywatele mają się godzić ze swoim państwem, skoro mu nic nie zrobili. I rzeczywiście, to państwo musi się godzić z obywatelami.
Musi się tak urządzać, aby było przyjazne, zapewniało komfort życia publicznego. O to właśnie dokładnie nam chodzi.
– Czy Klub stawia przed sobą jakieś konkretne cele polityczne?
– Nasz Klub jest tylko w tym sensie polityczny, że jego członkowie myślą podobnie. Są przekonani, że w 1989 roku nastąpił przełom w sferze ustrojowej.
Stanowimy zatem klub w pewnym sensie ponad podziałami. Są wśród nas ludzie
z UW, ZChN i Partii Konserwatywnej. Mimo odrębnych poglądów politycznych
łączy nas przekonanie, że trzeba budować pewną konwencję życia publicznego,
którą wszyscy akceptują.
Wygląda na to, że kierownictwo PSL nie zaakceptuje konwencji gry publicznej, którą rozpoczęliśmy pięć lat temu. A jeżeli ktoś w grze w brydża mówi 8 bez
atu, to nie gramy z nim, bo nie ma takiej rozgrywki.
– Jednak utożsamiani jesteście z Unią Wolności.
– Klub nie ma nic wspólnego z Unią. Wręcz odwrotnie: ostatnio spotkał nas
zarzut ze strony prominentnego działacza tej partii, że ludzie Unii robią coś,
o czym ich partia nie wie.
Działania Klubu nie są koordynowane z działaniami jakiejkolwiek partii.
I chcemy, aby tak pozostało. Poruszamy się bowiem nie w sferze bieżącej polityki, ale raczej pewnego systemu wartości. Brak takiego systemu powoduje, że
ludzie – w tym także politycy – nie potrafią precyzyjnie oceniać tego, co się dookoła nich dzieje. Jeżeli natomiast nie umiemy oceniać rzeczywistości, dajemy
się wodzić za nos.
Pułapka na gminy
185
– W jaki sposób zamierzacie działać, aby nam tego nosa nie utarto?
– Będziemy przypominać, co oznacza podział na władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Co to znaczy, że pomiędzy gminą i centrum nie ma żadnych
szczebli władzy obywatelskiej. Co wynika z umocnienia roli sejmików przy jednoczesnej rezygnacji z powiatów i dużych województw.
To wszystko trzeba rozumieć. Dlaczego na przykład władza sprawowana w wyniku nominacji premierowskiej ma mniejsze znaczenie dla lokalnego polityka
niż gdyby uzyskał ją w wyniku wyborów.Są to podstawowe sprawy, ale ciągle należy o nich mówić.
– Rząd Waldemara Pawlaka zapowiada wzmocnienie pozycji gmin
i sejmików samorządowych. Nie jest więc tak, że samorząd go w ogóle nie
interesuje. Może nie we wszystkim macie rację?
– PSL, które rok temu przejęło władzę, choć było mniejszą partią w koalicji
– zgodnie z porzekadłem, że złapał kozak Tatarzyna, a Tatarzyn za łeb trzyma
– zajęło wiodącą pozycję w realnym rządzeniu. Używa państwa jako karty w grze.
Jest to nie do przyjęcia dla systemu wartości, którym służy nasz Klub.
Samorząd interesuje premiera Pawlaka, a raczej ministra Strąka, jedynie
jako formuła, która pozwoli wzmocnić jego partię. Przecież jest oczywiste, że
jeżeli mają powstać duże województwa, muszą zniknąć te najmniejsze. PSL
może zatem stracić władzę tam, gdzie ją właśnie z nominacji zdobyło. Zwiększenie kompetencji sejmików samorządowych ma postawić tamę tworzeniu dużych województw.
Natomiast przekazanie gminom kompetencji powiatowych oznacza w rzeczywistości nie tylko likwidację puli zadań przyszłego powiatu, ale uwiązanie gminy w systemie zadań zleconych i środków na te zadania, czyli osłabienie gminnego budżetu.
– Mamy zatem do czynienia z wielkim oszustwem.
– To perfidna pułapka, w którą wpadnie prawdopodobnie wiele gmin. Jeżeli bowiem nie rozumiemy wszystkich mechanizmów państwowych, to odpowiedź
na pytanie, czy gminy chcą więcej kompetencji, jest oczywista: pewnie, że chcą.
Tylko warto zastanowić się, na jakich warunkach, z jakimi konsekwencjami dla
systemu finansowego, dla jego kryteriów obiektywnych, zakresu dochodów własnych. I co z tego wyniknie dla państwa jako całości, dla mechanizmów władzy
publicznej, polityki, a nawet moralności publicznej.
Tak samo z gruntu fałszywa jest alternatywa: więcej kompetencji dla gmin
czy powiaty. Bo przecież można wzmocnić gminę i wprowadzić powiaty. Jeżeli
jednak oddamy gminie nowe zadania, finansowane z rządowych pieniędzy, zbudujemy mechanizm ręcznego sterowania samorządem terytorialnym.
Co ciekawe, niechęć ministra Strąka do powiatów jest przy tym wybitnie antychłopska. Bo w żadnym innym układzie elity wiejskie nie zyskają dostępu do
186
zarządzania usługami publicznymi wyższego rzędu, takimi jak szpital, szkoły
średnie, straż pożarna itd. Bo one będą albo rządowe (jak dzisiaj), albo poddane
władzy burmistrzów i prezydentów miast i wtedy wpływ gmin wiejskich na zarządzanie nimi zostanie sprowadzony do zera.
Dlatego ankieta wysłana przez ministra Strąka do gmin jest fałszywa, chaotyczna, metodologicznie nieprawidłowa. Rodzi konflikty i wzajemną niechęć
w środowisku samorządowym.
– Ale część gmin naprawdę nie chce powiatów.
– To znowu fałszywe postawienie sprawy. Obywatele chętnie nie płaciliby
podatków. Zapytani w ankiecie, czy mają one być utrzymane, odpowiedzieliby:
nie. Podobnie gdy zaczniemy rozmawiać z poborowymi, musimy liczyć się z tym,
że część z nich nie zechce iść do wojska.
Trzeba zatem pamiętać, że suwerenem jest parlament, a nie gminy. Musimy budować racjonalny ustrój państwowy, nawet gdy część gmin nie chce
powiatów. Ale trzeba się zdecydować, czy są one potrzebne, podobnie jak duże województwa, sprawny rząd, skuteczna policja. Ale nie pytać gmin czy chcą
reformy powiatowej.
I wreszcie ostatnia sprawa. Przecież istnieje Mała Konstytucja, która bardzo
wyraźnie przewiduje szczebel powiatowy. Negowanie go jest balansowaniem na
granicy odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu.
– Czy podważając wiarygodność obecnego rządu nie obawia się pan
zarzutu, że były wysoki urzędnik państwowy nie może pogodzić się z rolą
outsidera.
– Ale ja przecież cały czas mówię to samo. Niezależnie od tego, czy byłem
w rządzie czy nie. Bronię pewnej koncepcji, nad którą pracowano od 1990 roku. Gdy reformę zahamowano, podałem się do dymisji. Dzisiaj protestuję nie
przeciwko takiemu czy innemu układowi politycznemu, ale przeciwko destrukcji systemu publicznego. W tym przypadku jestem uparty jak kozioł. Twierdzę,
że jeśli ktoś wygrał demokratyczne wybory, nie ma prawa zmieniać wszystkiego,
co dokonały poprzednie rządy. Bo to jest już kontrrewolucja. Pod sztandarem
zmiany politycznych ekip rządzących funduje się całkowitą zmianę ustroju publicznego i gospodarczego.
Jak zdobywaliśmy dziki zachód
187
Z pierwszym redaktorem naczelnym „Wspólnoty”, Michałem Kuleszą, rozmawia Maria Starkowska.
– Przyszliśmy do „Wspólnoty” zafascynowani ideą komitetów obywatelskich, które miały przybliżyć Polsce demokrację. Nie w pełni zdawaliśmy
sobie sprawę, jak ważną rolę ma w tym odegrać samorząd terytorialny. Ty
wtedy – w przeciwieństwie do nas, wiedziałeś, jak ma on wyglądać.
– Pod koniec stycznia 1990 roku Piotr Nowina-Konopka, który był wówczas „solidarnościowym” ministrem stanu w Kancelarii Prezydenta (jeszcze
Jaruzelskiego) zapytał mnie, czy nie podjąłbym się organizowania prasy samorządowej. Bo powstaje samorząd terytorialny, ma być uchwalona ustawa,
wkrótce odbędą się wybory i taka istnieje konieczność. Nie miałem wątpliwości, że należy to robić.
– Zostałeś pierwszym redaktorem naczelnym pisma nieistniejącego
jeszcze samorządu. Jak myślisz, dlaczego wybór padł właśnie na Ciebie?
– Ponieważ od lat zajmowałem się prawem samorządu terytorialnego; między innymi w Społecznej Radzie Legislacyjnej przy NSZZ „S”. Miałem w tym
środowisku już wyrobioną pozycję i podobnie jak dzisiaj – nie byłem bezpośrednio związany ze światem polityki.
– Trzeba było szybko podjąć decyzję, w jaki sposób zorganizować gazetę, która kreowałaby nową rzeczywistość.
– Były wtedy do wyboru dwie drogi. Albo stworzyć całkiem nowe pismo, albo próbować wykorzystać istniejącą już bazę materialną i ludzi, którzy mają
w tej mierze coś do powiedzenia. Takim naturalnym gruntem wydawał się tygodnik „Rada Narodowa”. Choć bez wątpienia była gazetą starego typu, miała tę
niesłychaną i zdumiewającą zaletę, że od samego początku angażowała się po
stronie samorządu. To dawało nam przesłankę, aby oprzeć się na ludziach, którzy rozumieją o co chodzi. Zresztą do tej pory w redakcji jest kilka osób z tamtego zespołu.
Mieliśmy zatem chętnych do pracy dziennikarzy „Rady Narodowej”, była też
osoba, która prowadziła dotąd prace legislacyjne związane z samorządem i miała
poukładane we łbie, jak to ma wyglądać. Do tego przyszli ludzie z zewnątrz, jak to
powiedziałaś: wy z komitetów obywatelskich. I zaczęliśmy robić gazetę. Pierwszy
jej numer ukazał się – jak pamiętasz – dwa miesiące przed wyborami.
188
– Przypominam sobie nasze pierwsze dyskusje. My chcieliśmy, aby pismo było dostępne w kioskach, miało wysoki nakład i szerokie spektrum
zainteresowań. A Ty przekonywałeś, że musi być ściśle samorządowe, nie
zaś przedstawiające „ciekawe rzeczy”, które dzieją się na świecie.
– Od początku zdawałem sobie sprawę, że pismo nie ma szans jako wysokonakładowy magazyn, ponieważ niewiele osób interesuje się samorządem. Ale wiedziałem też, że istnieje grupa ludzi, zarówno urzędników, jak i przyszłych radnych,
którzy stanowią dość duży rynek czytelniczy. Chciałem to pismo do nich adresować
i uznałem, że albo ich zaciekawi, albo zginie razem z dziesiątkami innych tytułów.
Ten spór wygrałem. Ale wiem także, że odbieraliście do dość boleśnie, uznając, że podcinam wam dziennikarskie skrzydła. To zresztą było powodem odejścia z gazety między innymi Ewy Szemplińskiej czy Maćka Rosalaka, których
bardzo ciepło wspominam.
– Kłóciliśmy się o wszystko. Nawet o tytuł. Ty optowałeś za „Gminą”,
która kojarzyła nam się – z przeszłości – niezbyt pozytywnie.
– Cieszę się, że w tym przypadku dałem się przekonać, choć obecnie przemawiają za tym zupełnie inne argumenty. „Wspólnota” jest określeniem otwartym, a w przyszłości mamy mieć przecież powiaty samorządowe.
Ale mówisz o tytule, a przypomnij sobie, jaki był problem z interpretacjami
prawnymi. One mogą być obiektywne, ale nam zależało na wydobyciu z istniejącego wówczas prawa – pochodzącego przecież ze starego systemu – tych rzeczy,
które mogły budować samodzielność i samorządność gminy.
– Dopiero po pewnym czasie okazało się, jak wielkim motorem zmian
stał się w Polsce samorząd terytorialny.
– Zauważmy, jak różni się pierwsza i druga kadencja samorządu. W pierwszej
zdobywaliśmy dziki zachód. A potem przyszli nowi ludzie, którzy tamtych spraw nie
rozumieli, bo ich po prostu wtedy nie było. Nie mam oczywiście o to do nich ani cienia żalu. Dla nich wszystko stało się normalne. Taka jest dialektyka rozwoju.
Ale ten pionierski okres był niesamowity. Także w gazecie. Do dziś pamiętam idiotyczne tempo, w jakim powstawały pierwsze numery.
– Ten okres twórczego niepokoju mógłby trwać, gdyby wprowadzono
powiaty.
– Taka jest przecież istota pracy państwowej, czy – jak kto woli – zdobywanie nowych lądów. Zatrzymano nam to. Odkręcenie tego będzie szalenie trudne. Została przecież zerwana delikatna nić zaufania między rządem i samorządami. I rzeczywiście w tej mierze były premier Pawlak odniósł wielki sukces,
o czym poinformował niedawno na zjeździe swojej partii.
– Jak twierdzi Jerzy Stępień, walec reformy ruszył i zgniecie każdego,
kto będzie chciał go zawrócić. Mamy już właśnie pierwsze ofiary.
189
– Tak jak powiedziałaś na początku rozmowy, gdy zaczynaliśmy tworzyć gazetę, wiedziałem czego chcę. Podobnie w maju ubiegłego roku, rezygnując z funkcji
pełnomocnika rządu ds. reformy administracji publicznej byłem przekonany, że
nie znajdę z tymi ludźmi wspólnego języka. Minęło pół roku i ta ekipa odchodzi.
Już wkrótce okaże się, czy cała koalicja pragnie powrotu do praktyk centralistycznych, do nomenklaturowego widzenia państwa, wpływów politycznych
w gospodarce. Niedługo przekonamy się, czy SLD chowało się jedynie za plecami PSL, mówiąc, że jest inne, lepsze, a w gruncie rzeczy – niezależnie od starań
reformatorów – należy do tej samej formacji.
– Kierując „Wspólnotą” uważałeś zawsze, że powinna być apolityczna. To także było powodem burzliwych dyskusji, które trwają do dzisiaj.
– Samorząd terytorialny jest ze swojej istoty instytucją publiczną, nie partyjną. W związku z tym – zgodnie z wolą wyborców – w terenie rządzą rozmaici
ludzie, wywodzący się z różnych partii i ugrupowań politycznych. Pismo nie może zatem dystansować się od jednych, a skłaniać ku innym.
Są jedni i drudzy. Biali i czerwoni, bo taka jest rzeczywistość. Chętnie przeczytałbym jednak we „Wspólnocie” dokładną statystykę polityczną gmin polskich czy dowiedziałbym się, jak w nowych radach zmieniły się proporcje w konstruowanych budżetach. To są rzeczy apolityczne, choć bez wątpienia dotyczą
politycznego aspektu sprawowania władzy.
Ale istnieje także drugie piętro obiektywizmu politycznego. Jest nim pewna
logika państwa. I ona albo zwiększa rolę samorządu, albo ją pomniejsza. Jeżeli
na przykład wprowadzimy powiaty, będziemy mieć więcej samorządu. To oczywiste. Jeśli z nich zrezygnujemy i ograniczymy się do województw (nawet samorządowych), to powrócimy znowu do koncepcji rad narodowych, które nie tak
dawno zostały zlikwidowane. Samorząd terytorialny jest przecież związkiem zadań z ludźmi. A jaki interes lokalny mamy w województwie?
Pismo samorządowe, traktując na równi oba poglądy, byłoby może obiektywne w kategoriach przydziału znaków na stronie, ale mijałoby się z interesem środowiska, dla którego istnieje. Zwłaszcza teraz, gdy został rozchwiany system wartości, gazeta musi tłumaczyć reguły rządzące światem, który zaczęliśmy budować.
– Jak nauczyciel akademicki czuł się w roli redaktora naczelnego?
– Mam szczęście, że nigdy nie musiałem robić tego, czego nie lubię. Program decentralizacji, przebudowy państwa miał zawsze dla mnie podstawowe
znaczenie, gdyż oznaczał zerwanie z wartościami PRL. W 1989 roku mieliśmy
przecież trzy cele: wolność polityczną, gospodarkę rynkową oraz państwo obywatelskie. Ja akurat byłem zawsze rzecznikiem tej trzeciej sprawy. Z punktu widzenia profesjonalnego nic innego nie robiłem. „Wspólnota” odegrała w tym,
i mam nadzieję, że odegra jeszcze w przyszłości, bardzo ważną rolę.
190
Chichot historii
– Minęło pięć lat od pierwszych wyborów do rad gminnych odrodzonego samorządu RP. Dzisiaj aż trudno uwierzyć, że to się wtedy udało.
Przecież mało kto potrafił wtedy myśleć w kategoriach państwa.
– Tak rzeczywiście było. Problematyka władzy, jej struktury, przebudowy
państwa, w jakiś zdumiewający sposób umknęła sprzed oczu elity ówczesnej
opozycji. Kiedy z perspektywy patrzę na obrady Okrągłego Stołu, mam coraz
głębsze przekonanie, że jego celem nie była III Rzeczpospolita, ale lepsza PRL.
Wystarczy sięgnąć dziś do dokumentacji, aby zauważyć, że nie mówiono tam
o własności prywatnej, o prywatyzacji i reprywatyzacji, lecz o samorządzie załogi, o ulepszaniu systemu sterowania gospodarką.
Także samorząd terytorialny w ogóle nie był planowany. W ostatniej dosłownie chwili udało się zorganizować „podstolik” w grupie organizacji zawodowych
i społecznych. Potem oczywiście okazało się, że trzeba się rozdzielić i debatować
oddzielnie. I byliśmy chyba jedyną grupą Okrągłego Stołu, która wyszła z tych obrad z dobrze przygotowanym (po obu stronach siedzieli prawnicy) protokołem
rozbieżności. Bo samorząd terytorialny, podobnie jak własność prywatna i prawdziwa gospodarka rynkowa, nie mieści się w strukturach intelektualnych i funkcjonalnych najbardziej nawet liberalnego i humanitarnego socjalizmu.
– Potem był lipiec 1989 roku i pierwsza uchwała Senatu, który postanowił wnieść inicjatywę ustawodawczą i reaktywować samorząd terytorialny.
– Udało się to zrobić, ponieważ nikt się wtedy nie zorientował, o co tak naprawdę chodzi. Prof. Jerzy Regulski z pewnością doskonale pamięta swoje trudne negocjacje z ministrami w rządzie Tadeusza Mazowieckiego, gdy trzeba było
ustalić, czym ma się zajmować samorząd terytorialny.
Jego rozmówcy traktowali to różnie: jedni przekazywali kompetencyjne drobiazgi, inni, na przykład minister zdrowia czy edukacji, nic nie oddawali, a jeszcze inni – rzeczy najtrudniejsze, najgorsze, takie, których administracja rządowa
nie lubi. Cały ten śmietnik znalazł się w ustawie kompetencyjnej. Teraz, gdy minęło 5 lat i świętujemy największy sukces III Rzeczypospolitej, jakim bez wątpienia jest samorząd terytorialny – odnoszę wrażenie, że jest trochę tak, jak w dowcipie o optymiście i pesymiście. Jeden mówi, że zostało jeszcze pół butelki wódki, a drugi, że tylko pół butelki.
Chichot historii
191
W rzeczywistości ustrój państwa polskiego pozostał nietknięty. Mamy Małą
Konstytucję, dwuizbowy parlament, sądy i trybunały, ale w moim osobistym
przekonaniu nie nastąpiły żadne zmiany o charakterze jakościowym.
– Jeżeli dodamy do tego, że samorząd został wprowadzony jakby przypadkiem, pojawia się pytanie: po czym właściwie poznać III Rzeczypospolitą (oczywiście oprócz faktu, że jest niepodległa)?
– Tak się nieszczęśliwie złożyło, że na przebudowę państwa nałożyła się balcerowiczowska reforma monetarna. Nie chciałbym umniejszać wagi dzieła ani
zasług osoby, bo bez wątpienia nasz ustrój gospodarczy miał biegunkę. Lekarz
zatrzymał chorobę, a nie pytał przecież, kto jest pacjentem.
To było wielkie zadanie, wspaniała rzecz i ona nam się kojarzy z początkiem
III Rzeczypospolitej. A tymczasem to nie tak. Reforma balcerowiczowska
uzdrowiła złotówkę, obieg pieniądza. Ale nie doprowadziła do istotnego przełomu. Bo nie to było jej zadaniem – miała uzdrowić system, zatrzymać inflację.
W materii przełomu ustrojowego ciągle jesteśmy przed, a nie po rewolucji!
Przecież z historycznego punktu widzenia jest omal obojętne, czy mówimy
o przedsiębiorstwie państwowym, czy jednoosobowej spółce Skarbu Państwa. Oczywiście w sposobie zarządzania występuje duża, zdecydowana różnica, ale jeżeli chodzi o ustrój gospodarczy państwa, nie ma to przecież większego znaczenia. Rewolucja ma miejsce wtedy, gdy ten ustrój się zmienia. A on albo jest oparty na własności
prywatnej, albo nie jest. I o tym mówi statystyka gospodarcza, nie konstytucja.
W sferze ustroju państwa także niewiele się zmieniło. Oczywiście poza samorządem terytorialnym. Cała reszta opiera się na starych zasadach, nawet jeśli
forma jest nowa.
Weźmy na przykład Sejm i Senat. Początkowo miało być tak: Sejm – kontraktowy, Senat – z wolnych wyborów, co miało sens. Potem mieliśmy Sejm i Senat solidarnościowy, a teraz oba – postpeerelowskie. To po co taki dwuizbowy parlament? Gra ma sens wtedy, gdy władze publiczne są tak zbudowane, że się wzajemnie miarkują, gdy budujemy pewien system trwałych wartości. Ale nic takiego nie
zostało zrobione. Mamy władzę państwową i ustawodawczą podatną en bloc na
jednorazowy wynik wyborczy. To bardzo niedobrze.
– Wróćmy jednak do problematyki samorządowej. Mamy już 1995 rok
i pytanie o perspektywę czy raczej o jej polityczne uwarunkowania.
– To jest bardzo zła perspektywa. Poseł Zbigniew Gorzelańczyk powiedział
niedawno w Poznaniu, że „SLD jest za decentralizacją i będzie tak długo rządzić,
aż jej nie wprowadzi”. I na tym właśnie polega cały problem. Decentralizacja
państwa nigdy nie powinna być celem samym w sobie, jest jedynie narzędziem.
Mam to nieszczęście, że zostałem na trwale skojarzony tylko z powiatem. Ale
przecież mówiąc o powiecie, myślę o państwie, o jego nowej strukturze, o systemie
192
zarządzania sprawami publicznymi. Powiat – czy szerzej: decentralizacja – ma być
jedynie niezbędnym kołem zamachowym reform, przebudowy państwa, odciążenia rządu od spraw, którymi nie musi i nie powinien się zajmować.
– Tym sposobem myślenia o państwie udało się zarazić bardzo wielu
ludzi.
– Kiedy zastanawiałem się nad reformą i jej mechanizmami, wypisałem sobie jej przeciwników i sojuszników. Lista przeciwników była bardzo długa. W zasadzie prawie wszyscy. I to jest naturalne. Zmiany są zawsze niewiadomą i to już
wystarcza, aby ich nie popierać. Przeciwnikami są zwłaszcza rządzące elity polityczne i urzędnicy.
Społeczeństwo też jest w zasadzie przeciwne reformom, bo przecież przez
jakiś czas (patrz: Warszawa) musi być bałagan.
Szukałem zatem sojuszników i uznałem, że są nimi głównie lokalne elity,
które kiedyś muszą przejąć ster rządów. To były te młode wilki, które biegły do
władzy i mogły ponieść reformę na swoich plecach. Jedyni, którzy nie byli obarczeni zaangażowaniem w poprzedni system.
Ale reformy zostały wstrzymane. Przerwany został ów ciąg kadr, które miały rosnąć i wytwarzać nową, nie uwikłaną w poprzedni system elitę polityczną.
Dlatego uważam, że wstrzymanie reform w 1993/94 r. jest przestępstwem stanu.
Zatrzymano zmiany w Polsce.
Teraz nic już nie będzie tak, jak było. Pomijam nawet to, że przygotowane
dwa lata temu materiały są dziś nieco przestarzałe. To nieważne, bo łatwo je zaktualizować. Rzecz w tym, że udało się wtedy wytworzyć unikatową sytuację społeczną. Powstało poczucie potrzeby i celu tworzenia nowego ustroju publicznego.
Tysiące ludzi działających we władzach lokalnych w całej Polsce włączyło się
w budowę nowych szczebli władzy.
– Powiedział Pan, że nic już nie będzie takie, jak kiedyś. A przecież
fakt, że zatrzymano reformę nie oznacza, że nagle zniknęły problemy i ten
właśnie sposób myślenia o państwie.
– Oczywiście, że nie. Powiem więcej, to myślenie zaczyna być niebezpieczne dla Polski. Sytuacja jest o tyle trudna, że nie sposób mieć pretensje lub uważać za złe, iż ludzie zawiązują kontrakt dla Śląska albo zaczynają zakładać rozmaite konwencje: Małopolską, powiatowe itd. Na pewno robią coś wspaniałego. Ale dramat polega właśnie na politycznych uwarunkowaniach decentralizacji. Oto rząd oddał inicjatywę reformatorską, nie kieruje już reformami,
a problem pozostał. Żądania zmian idą „same”, jak w przypadku kontraktu dla
Śląska. W URM pracuje się już nad tym, jak by go urządzić. A jeżeli tak, to za
chwilę będziemy mieli kontrakt dla Mazowsza, potem Pomorza itd. Elity lokalne będą wymuszać reformę państwową. A to oznacza, że nie będziemy mieli
Chichot historii
193
racjonalnie zbudowanego nowoczesnego państwa, tylko jakiś składak, chałupniczą dłubaninkę.
– Pojawia się zatem problem przywództwa reform.
– W materii kształtowania ustroju publicznego przywództwo narodowe,
państwowe jest szczególnie potrzebne. Elity postsolidarnościowe – powoli, bo
powoli, ale jednak – zabrały się do reformowania państwa. Można się zastanowić, dlaczego stało się to tak późno, dlaczego od samego początku nie widziano nowych cech ustroju III Rzeczypospolitej jako zadania państwowego.
Zbierano się tak długo, aż przyszły wybory wrześniowe. I jak to mówią cały
pogrzeb na nic....
Teraz trudno nawet żądać od dzisiejszych elit rządzących, aby chciały decentralizacji. Bo one musiałyby w pewnym sensie zaprzeczyć swojej istocie intelektualnej, sposobowi myślenia o rządzeniu, nawet swojemu pochodzeniu. Jeżeli
zatem SLD mówi, że jest za decentralizacją, to cudownie, bo przecież nie jest
ona zarezerwowana dla żadnej partii, tylko dla państwa. Obawiam się jednak, że
są to tylko deklaracje, bo właśnie w tej partii najgłębiej tkwi inne, nomenklaturowe myślenie o państwie.
Obym się pomylił. Ale wiem też, że to właśnie obecny rząd – taki jest chichot historii – stanął przez tym najważniejszym wyzwaniem. To on musi wziąć na
swoje barki przywództwo reformowania kraju. Bo jeśli tego nie zrobi, za chwilę
znajdziemy się w państwowej ruinie. Ci, którzy znają się na administracji, ten
stan destrukcji widzą już dziś jak na dłoni.
– Na konferencji programowej Krajowej Izby Gospodarczej mówił
pan o braku przywództwa reform. Minister współpracy gospodarczej
z zagranicą, Jacek Buchacz, natychmiast zaoponował. Jego zdaniem,
rząd nie musi odgrywać przodującej roli w reformowaniu kraju, powinny to robić same gminy. Rząd może się jedynie dołączyć, zaaprobować to,
co już zostało zrobione.
– Niestety, nie zdążyłem odpowiedzieć panu ministrowi, bo szybko opuścił
salę, że chciałbym wiedzieć, jak jego ministerstwo samo połączy się z drugim, potem trzecim i w ten sposób nastąpi reforma rządu.
Brak myślenia państwowego jest tak dramatyczny, że nie sposób spodziewać się, aby obecnie wyszło ono właśnie z kręgu ludzi znajdujących się u władzy. Jeżeli ta diagnoza jest trafna, to po raz ostatni świętujemy największy sukces III Rzeczpospolitej, ponieważ widać już, że nie bardzo jest po co mówić
o reformach. Trzeba raczej mówić o tym, że ma być podniesiony podatek VAT
na roboty budowlane, a to oznacza koniec budownictwa komunalnego. Powstała Agencja Mieszkań Wojskowych, która nie płaci gminom podatku dochodowego. I tak dalej... Słyszy się też o zmniejszeniu podatku od spadków i darowizn. To
194
wspaniale, jako obywatel jestem szczęśliwy. Ale są to koniunkturalne sukcesy,
odniesione kosztem gmin – także tych, w których rządzi SLD.
Do pilnego rozstrzygnięcia urasta więc konstytucyjny problem, który stanie
niebawem przed Trybunałem w skardze dotyczącej dodatków mieszkaniowych.
Chodzi o to, czy jest dopuszczalne obciążenie gmin nowymi zadaniami, bez przyznania im na to pieniędzy, co więcej – odbierając dotychczasowe dochody.
Dlatego właśnie pozwoliłem sobie powiedzieć, że mam poważne obawy, czy
deklaracje obecnej koalicji znajdą pokrycie w czynach. Być może będziemy mieli do czynienia z sytuacją, jaką mamy w gospodarce, gdzie reforma polega na
przekształceniu przedsiębiorstw państwowych w spółki prawa handlowego.
Oczywiście za chwilę możemy mieć wojewódzkie rady narodowe itd., itd. Ale to,
że coś się nazwie spółką albo samorządem, albo III Rzeczpospolitą, nie oznacza
wcale, że właśnie tym jest.
– Jeżeli zatem nie rząd, to kto mógłby zainicjować myślenie o państwie? Rozbite partie opozycji?
– Taka debata z pewnością musi mieć charakter programowy. Jesteśmy
w przededniu wyborów prezydenckich i myślę że jest to wspaniały moment do jej
przeprowadzenia. Powinno na przykład pojawić się pytanie o to, jakie przywództwo narodowe preferują kandydaci na prezydenta, jaką widzą prezydenturę?
– Jest zatem nadzieja...
– ... ale bardzo szczególna. Po pierwsze, że właśnie prezydent weźmie te
sprawy „w swoje ręce” (jako doktrynę, nie jako działanie). Po drugie zaś, że już
udało się na tyle „wpompować ducha”, że on przetrwa. Przecież program pilotażowy nie może trwać długo, gdy część takich samych zadań jest w zarządzie komunalnym, część w administracji rządowej. Albo zadania wrócą do sfery rządowej, albo wszystkie zostaną przejęte przez miasta. Zakotwiczyliśmy się w kilku
miejscach, ale te haczyki są słabe, łatwo je wyrwać. Nie dlatego, że rząd nie lubi
samorządu, ale że jest go za mało w ogólnym systemie.
195
Reforma podziału administracyjnego Polski
1
„Wspólnota” z 20 kwietnia 1996 r. nr 16 i 27 kwietnia – 4 maja 1996 r. nr 17-18
Zasadniczy podział terytorialny ma dominujące znaczenie dla organizacji życia publicznego całego państwa. Jego struktura stanowi przy tym naturalną
drogę budowania i odnawiania się elit politycznych i państwowych.
Podział terytorialny jest konstrukcją, za pomocą której uzyskuje się określony ład przestrzenny w realizacji zadań publicznych przez różne podmioty i organy. Oczywiście, nie tylko administracja korzysta z podziału administracyjnego,
gdyż ma ona znaczenie porządkujące w dużo szerszej skali. Również, co bywa
rzadziej zauważane – „dobry” albo „zły” podział terytorialny kraju przyczynia się
(pozytywnie lub negatywnie) do harmonii życia społecznego: kreuje bowiem
(lub nie) tożsamość terytorialną, zwłaszcza lokalną.
Podział administracyjny określa podstawowe relacje w wykonywaniu władztwa publicznego na określonym terytorium, determinuje w podstawowej mierze
zasady podziału kompetencji między organy centralne, terenowe i inne podmioty władzy publicznej oraz wyznacza ich właściwość miejscową. Określa także terytorialny zakres udziału obywateli w sprawach publicznych, stwarza przestrzenne podstawy artykulacji interesów publicznych, integracji społecznej, rozwoju
gospodarczego i spełnia wiele innych istotnych funkcji organizujących życie publiczne, społeczne i gospodarcze, a także życie prywatne obywateli.
Typy podziałów
Obowiązujące ustawodawstwo polskie wyróżnia:
a) jednostki podziału zasadniczego państwa – dla celów administracji
ogólnej: gmina i województwo;
b) jednostki administracyjnych podziałów specjalnych, przewidziane
w ustawach szczególnych. W podziałach tych, które również powinny być
trwałe, działają władze administracyjne. Realizacja tych zadań i kompetencji (nienależących do zakresu właściwości rzeczowej organów administracji
ogólnej) wymaga stworzenia podziałów terytorialnych odrębnych od podziału zasadniczego, a często niepokrywających się z nim terytorialnie na
wszystkich lub niektórych szczeblach. Nadmierna liczba administracji specjalnych i specjalnych podziałów administracyjnych jest zazwyczaj przyczyną
utrzymującej się w wielu krajach dysfunkcjonalności struktur państwowych
i tendencji centralistycznych.
1
Opracowanie przygotowane dla Międzynarodowej Szkoły Menedżerów w Warszawie.
196
c) jednostki podziału pomocniczego, występujące zarówno w podziałach zasadniczych dla celów ogólnych, jak i w podziałach dla celów specjalnych: sołectwa, dzielnice i osiedla w gminach, rejony w województwach, komisariaty w rejonach działania policji itp. Niektóre jednostki, mające zrazu charakter pomocniczy, przechodzą, „przerastają” w jednostki podziału zasadniczego państwa (tak się dzieje z rejonami administracji ogólnej).
Zasadniczy podział terytorialny dokonany jest przede wszystkim dla realizacji zadań i kompetencji administracji publicznej ogólnej, tj. zarówno terenowych
organów rządowej administracji ogólnej, jak i podmiotów i organów samorządu
terytorialnego.
Szczególne znaczenie tego podziału polega na tym, że utworzenie nowej
jednostki podziału zasadniczego z reguły pociąga za sobą również rozliczne konsekwencje w innych strukturach (i podziałach) administracyjnych, a także – co
ważniejsze – powoduje wiele następstw wykraczających poza kategorie organizacyjne i prawne. Wytwarza się sieć powiązanych ze sobą ośrodków gospodarczych, socjalnych, usługowych i kulturalnych zlokalizowanych w centrum decyzyjnym i w innych punktach danej jednostki oraz powstaje właściwa dla danej
jednostki sieć komunikacyjna i informacyjna. Mówiąc najprościej, oto właśnie
w jednostkach zasadniczego podziału administracyjnego kraju żyją ludzie, funkcjonuje (lub nie) system wspólnot samorządowych i całe życie społeczne, organizują się siły polityczne itp. Dlatego jest bardzo istotne, by siatka podstawowych
jednostek zasadniczego podziału administracyjnego (dla celów ogólnych) była na
wszystkich szczeblach zgodna nie tylko z wymaganiami obecnej racjonalności administracyjnej, lecz by uwzględniała także pozytywne czynniki tradycji i wartości
społeczne oraz prawidłowo kreowała warunki przyszłego rozwoju gospodarczego
i społecznego (w tym lokalne i regionalne więzi społeczne oraz nawyki władzy
obywatelskiej). Zasadniczy podział terytorialny ma bowiem dominujące znaczenie dla organizacji życia publicznego całego państwa. Jego struktura stanowi przy
tym naturalną drogę budowania i odnawiania się elit politycznych i państwowych.
Jak wspomniano, każda istotniejsza zmiana zasadniczego podziału administracyjnego musi powodować, i powoduje, zmiany w podziałach pomocniczych
i specjalnych, gdyż wszystkie one stanowią część tej samej całości (administracji publicznej). Występują też między nimi istotne współzależności. Podkreślenia wymaga zwłaszcza to, że przestrzenne zakresy realizacji zadań przez różne
systemy administracji specjalnych powinny się w maksymalnym stopniu pokrywać ze sobą, a także z zakresami terytorialnymi realizacji zadań administracji
ogólnej, w stosunku prostym lub w stosunku wielokrotnym. Jest dowiedzione,
że takie dostosowanie zakresów prowadzi w konsekwencji do likwidacji czy nawet zmniejszenia liczby specjalnych podziałów terytorialnych.
197
Nieuwzględnienie tej zasady zaowocowało po reformie 1975 roku nie tylko
„przypadkowym”, wzajemnym przecinaniem się różnych podziałów specjalnych
oraz przecinaniem jednostek podziału zasadniczego przez granice wielu podziałów specjalnych, ale przede wszystkim ucieczką wielu (około 50) administracji
specjalnych z ówczesnego systemu rad narodowych i ze struktury zasadniczego
podziału terytorialnego państwa. Działają one w większości do dzisiaj (jako specjalne administracje rządowe). Na szczeblu rejonowym odtwarzają – na swoje
potrzeby – wielkość powiatu, a czasem także jego dawne granice; na szczeblu
okręgowym odtwarzają zaś wielkość dużego województwa.
Wynikło to, i wynika nadal, z prostego faktu, że podziały administracyjne
państwa to nie tylko kwestia takiej czy innej kreski na mapie, lecz – zawsze – budynki administracyjne, wyposażenie techniczne, kadra administracji i jej wiedza
(rutyny postępowania), systemy informacyjne (kartoteki i rejestry) itp., których
przebudowa jest zawsze droga, a niekiedy zupełnie bezsensowna. Administracje
te działają bowiem w naturalnych dla nich i dla społeczeństwa skalach przestrzennych, ukształtowanych przez dziesięciolecia. Dlatego powiada się nieraz,
że zlikwidowane powiaty wcale nie znikły, lecz tkwią w polskiej geografii i infrastrukturze administracyjnej – są w urzędach rejonowych administracji ogólnej
i rejonach kilkunastu administracji specjalnych (policja, straż pożarna, inspekcja
sanitarna, geodezja, rejony dróg publicznych itp., a także sądy i prokuratura)
oraz w instytucjach publicznych o zasięgu rejonowym (np. szpitale, szkoły średnie, biblioteki), które działają w tych samych miejscach co dawniej, bo przecież
nikt ich nie przeniósł „do województwa”. Tyle że obecnie działają w biurokratycznym podporządkowaniu centrali „w Warszawie” poprzez urzędników „wyższego szczebla” – a więc bez miejscowej (lokalnej) kontroli obywatelskiej. Przez
20 lat w wielu miejscach rejonowe podziały specjalne „rozsunęły się”, przestały
pokrywać jedne z drugimi i z rejonami administracji ogólnej, co oznacza bałagan
w państwie, pole dla korupcji urzędniczej i – w wielu przypadkach – jawne zagrożenie bezpieczeństwa państwa i życia zbiorowego. Polska jest dziś jednym
z niewielu na świecie cywilizowanych państw, które z tego powodu nie mają lokalnej administracji zarządzania sytuacjami kryzysowymi – chodzi właśnie o konieczną w tych sprawach skalę rejonu/powiatu i dużego miasta.
Nie inaczej przedstawia się sytuacja, jeśli chodzi o pokrywanie się województw i tzw. okręgów administracyjnych dla jednostek działających w skali ponadwojewódzkiej, gdyż przeważnie okręgi administracji specjalnej odtwarzają
częściowo dawne wielkie województwa. Jednak i tu ma miejsce wielokrotnie
krzyżowanie się zakresów terytorialnych. Istotne jest przy tym, że – niezależnie
od tych krzyżujących się zasięgów – większość siedzib owych administracji okręgowych stanowią dawne miasta wojewódzkie.
198
Kompetencje i odpowiedzialność
Administracje specjalne to terenowe jednostki administracji resortowej,
wzajemnie autonomicznej. W konsekwencji do kształtowania administracyjnych podziałów specjalnych uprawnionych jest de facto wiele nie współdziałających ze sobą ośrodków decyzyjnych. Ośrodki te zawsze prowadzić będą, za
pomocą swoich jednostek resortowych, równie nieskoordynowaną politykę resortową. W ten sposób organy resortowe, o dużej „autonomii” na szczeblu
centralnym, są równie „autonomiczne” w układzie terenowym, wykonując
przypisane im ustawowo zadania publiczne w zupełnej niezależności od władz
administracji ogólnej (rządowych czy samorządowych). Ten stan rzeczy świadczy o głębokiej zapaści administracji publicznej jako systemu. Jeżeli bowiem
w odniesieniu do wojska mówi się o konieczności „cywilnej” kontroli nad armią, tak samo niezbędna jest „cywilna” (ogólna) kontrola nad różnymi służbami administracji specjalnej, która może przybierać różną postać: od bezpośredniego i (całkowitego lub częściowego) włączenia tych służb w odpowiedniego stopnia systemy organizacyjne administracji ogólnej, do podporządkowania funkcjonalnego o luźniejszym charakterze.
W każdym przypadku chodzi tu o wyraźne odróżnienie i zdefiniowanie
dwóch płaszczyzn rozważań. Jedna zawsze dotyczy konkretnych kompetencji administracyjnych i uprawnień do podejmowania przez te służby
i ich funkcjonariuszy różnego rodzaju czynności, druga zaś ogranicza się
do ogólnej odpowiedzialności za funkcjonowania państwa jako całości
i poszczególnych jego segmentów terytorialnych (czyli właśnie jednostek zasadniczego podziału administracyjnego, w nich to bowiem funkcjonują obywatele i ich wspólnoty terytorialne). Otóż – niezależnie od rozdziału konkretnych
kompetencji administracyjnych między wykwalifikowane służby i funkcjonariuszy, a także niezależnie od ich bezpośredniej indywidualnej odpowiedzialności
(służbowej, karnej, cywilnej) za podejmowane czynności i konkretne działania
– ogólny system struktury podziału administracyjnego państwa musi tak być
skonstruowany, by – co do zasady – umożliwiał skoncentrowanie ogólnej odpowiedzialności za stan i funkcjonowanie życia zbiorowego na terytorialnych organach i podmiotach administracji publicznej ogólnej (rządowej lub samorządowej). Gdy tego nie ma, następuje rozpad funkcji publicznych i znaczące osłabienie państwa. Tymczasem w Polsce występuje 76 podziałów specjalnych, w tym
42 na szczeblu ponadwojewódzkim (okręgowym), 20 na szczeblu wojewódzkim,
14 na szczeblu ponadgminnym (rejonowym).2
2
E. Wysocka z zespołem, Raport w sprawie aktualnego stanu terytorialnych podziałów specjalnych
i kierunków ich ujednolicenia, „Samorząd Terytorialny” 1996/4.
199
Przesłanki powiatu
Pojawianie się i stałe odradzanie zadań publicznych na poziomie powiatu,
a także istnienie administracji specjalnych i instytucji świadczących usługi publiczne na tym poziomie jest realnym faktem, który wymaga uwzględnienia
w dyskusji o przyszłym podziałem administracyjnym państwa, gdyż tak czy inaczej (pozytywnie lub negatywnie) wpływać będzie znacząco na konstruowanie
polskiej administracji publicznej. Inaczej mówiąc, ten stan rzeczy musi ponownie (po ćwierćwieczu) zaowocować zaistnieniem w skali powiatowej jakiejś
struktury władzy publicznej, w której nastąpi próba zebrania całej tej „powiatowej” materii w jednym ręku. Jest bowiem potrzebny w tej skali zarówno mechanizm koordynacji terytorialnej, jak i – przede wszystkim – wspomniany mechanizm odpowiedzialności ogólnej („cywilnej”) za funkcjonowanie różnych służb,
administracji i instytucji publicznych oraz warunków życia zbiorowego.
Jeśli nie ma więc istotnych negatywnych przesłanek czy wręcz argumentów
przesądzających o wyborze innego modelu, to występowanie znaczącej liczby realnych zadań publicznych wykonywanych w danej skali przestrzennej oraz istnienie niezbędnej infrastruktury administracyjnej jest w rezultacie wystarczającą
przesłanką dla budowania głównych ogniw ustroju administracyjnego państwa.
W zależności od natury tych zadań – lokalnych bądź ogólnych – przychodzi wtedy odpowiedź na pytanie, czy administracja ta i instytucje świadczące mają należeć do sfery interesu lokalnego, czy też do sfery interesu ogólnego. A jeżeli są to
zadania o charakterze lokalnym (choć ponadgminnym) i z zakresu bezpośredniego „zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnot miejscowych”, powinna to
być w możliwie najszerszym zakresie formuła odpowiedzialności lokalnej elity
politycznej i odpowiednia do tego struktura ustrojowa administracji publicznej.
Doświadczenia polskie i zagraniczne wskazują wprost, że istnieje wyraźny
związek między wielkością jednostek terytorialnych każdego szczebla a zakresem działania rządu centralnego i jego administracji. Im więcej niedopasowanych do zadań jednostek terytorialnych i struktur organizacyjnych, tym silniejszy
centralizm i interwencjonizm rządowy. Właściwe uporządkowanie tych relacji
polega na wprowadzeniu proporcjonalnych do zadań (nie za dużych i nie za małych) jednostek administracyjnych. Znajomość tych zależności jest istotna.
Z jednej strony bowiem chodzi o korzyści wynikłe z „ekonomii skali”, z drugiej
zaś – o znany fakt, że rozstrzygnięcia dotyczące niższych szczebli rzutują jednoznacznie i omal automatycznie na kształt szczebli wyższych.
I tak, zbyt mała gmina (nie dotyczy to Polski, ale np. Czech czy Węgier) wymusza koncentrację zadań typowo „gminnych” na szczeblu powiatu (dystryktu,
okresu itp.), i to niezależnie od jego charakteru (rządowy/samorządowy). W Polsce gminy są stosunkowo duże, co pozwala na kolejnym („powiatowy”) szczeblu
200
umieścić wszystkie pozostałe zadania lokalne o zasięgu ponadgminnym. Zaś duże miasta mogą same objąć i wykonać te same zadania, bez potrzeby powoływania dla nich dodatkowego szczebla administracji lokalnej (miasta nienależące do
powiatu). Równocześnie system ten ma w sobie dalsze jeszcze, potencjalne „rozwinięcia”, wynikające z różnorodnych możliwości i mechanizmów współdziałania władz lokalnych, a także możliwego uzupełnienia go poszczególnymi rozwiązaniami dla obszarów metropolitalnych.
Sfera interesu lokalnego jest wówczas w miarę wyraziście oddzielona
od interesu ogólnego. Ten zaś w dużym stopniu odciążony od praktycznych
problemów bezpośredniego zarządzania „rzeczami i ludźmi”, może odnaleźć
swą właściwą rolę na centralnym szczeblu władzy państwowej i na szczeblu regionalnym – w dużych województwach.
Z kolei małe województwa nie dość, że nie są w stanie przejąć od rządu i wykonać właściwie ogólnych zadań publicznych o skali „regionalnej” (bo są na to za
małe i za słabe – kadrowo, organizacyjnie, ekonomicznie itp.), to jeszcze nieszczęśliwie koncentrują zbyt wysoko odpowiedzialność polityczną za wykonywanie zadań o charakterze lokalnym, przypisanych im do realizacji. Ta teza wymaga
poparcia przykładem z praktyki: gdy oto w małym województwie są nawet cztery
szpitale rejonowe, to problem interesuje zasadniczo jedynie delegatów sejmiku
z gmin znajdujących się w rejonie obsługiwanym przez dany szpital. To samo dotyczy innych służb i instytucji.
Taki stan rzeczy odrywa od wyborców władze wybierane w tej skali przestrzennej (radę wojewódzką – gdyby małe województwo stało się „samorządowe”) i czyni je igraszką partii politycznych oraz ich aparatu. Dzisiejsze małe województwo jest „za duże”, by prowadzić instytucje i organizować wykonanie zadań lokalnych, a zwłaszcza odpowiadać za to przed wyborcami. Jednocześnie
jest za małe, by przejąć część zadań państwowych (ogólnych), realizowanych dotąd na szczeblu centralnym. Siedziby znacznej większości małych województw
nie są w stanie pełnić funkcji pełnowartościowych ośrodków regionalnych,
w których przecież niezbędna jest koncentracja kapitału (banki), informacji
(media) i innowacji (uniwersytety i inne szkoły akademickie). Skala małego województwa utrudnia budowanie państwa obywatelskiego. Jest bowiem „gwarantem” znaczącej koncentracji władzy na szczeblu centralnym. A to z kolei oznacza problemy z funkcjonowaniem rządu, który ma nadmiar praktycznych zadań
administracyjnych i zarządzających, co utrudnia podejmowanie i wykonywanie
jego właściwych zadań – stanowienia polityki państwowej.
Jednocześnie pozostawienie małych województw, które jak obecnie – zajmowałyby się w 90 proc. sprawami o znaczeniu lokalnym, nie rozwiązuje bynajmniej problemów „powiatowych” (rejonowych, ponadgminnych), gdyż ta skala
201
zarządzania sprawami publicznymi wcale nie zniknie. Jest to bowiem najbardziej
historycznie trwały segment ustroju administracyjnego Polski; mimo upływu
dziesięcioleci, zaborów i kilku wojen, a także przesunięcia się całej Polski ze
wschodu na zachód. Nadal zatem pozostanie nieracjonalnie oddzielona sprawa
bezpośredniego zarządzania i odpowiedzialności za praktyczne działania od odpowiedzialności ogólnej (publicznoprawnej i politycznej). Przy tym wojewoda
małego województwa zarządza dziś zaledwie około pięcioma rejonowymi „kompletami” różnych instytucji administracyjnych i usług publicznych w tej skali; jest
to bardzo drogi sposób kierowania administracją państwową w terenie.
Istnienie małych województw nie rozwiązuje kwestii administracji działającej w skali okręgowej (ponadwojewódzkiej), ciężar koordynacji ich pracy przenosząc na szczebel centralny. Pozostawia bez rozwiązania wielki problem rozrostu administracji niezespolonych (specjalnych).
Alternatywa
Pierwszy wariant zakłada istnienie (odtworzenie) uporządkowanego systemu trzech szczebli podziału administracyjnego państwa (gmina-powiat-województwo), służących wykonywaniu zasadniczo wszystkich zadań publicznych
o zasięgu terytorialnym. Zadania te miały zostać podzielone według kryterium:
lokalne-ogólne i w rezultacie przypisane bądź władzom lokalnym w gminach
i w powiecie, albo w mieście nienależącym do powiatu, bądź władzom odpowiedzialnym za realizację interesu ogólnego, istniejącym na szczeblu centralnym
i regionalnym (w województwie). Ponieważ między gminą i powiatem nie byłoby zależności podporządkowania, można wskazać, że w rezultacie, przy wspomnianych trzech szczeblach podziału administracyjnego, dla przypisywania administracji publicznej konkretnych zadań i kompetencji mielibyśmy do wyboru
tylko dwa szczeble organizacyjne administracji terytorialnej. Byłaby to bowiem
władza województwa oraz władza lokalna (gminna albo powiatowa, lub też
w dużym mieście).
Tak zbudowany segment lokalny umożliwia przypisanie wszystkich zadań
i kompetencji ze sfery interesu lokalnego do któregoś z podmiotów lokalnej władzy samorządowej. Takie przyporządkowanie daje każdemu obywatelowi
(w mieście i na wsi) równy – co do zasady – wpływ na wszystkie obsługujące go
instytucje i służby administracji lokalnej. Układ ten wymusza również radykalną
reformę systemu finansów publicznych i przejście z resortowego systemu zarządzania środkami publicznymi na system terytorialny. W taki układ z łatwością
wpisuje się także cała nieomal administracja specjalna. W administracji niezespolonej pozostałyby głównie: delegatury Urzędu Ochrony Państwa, administracja leśna, morska, górnicza i kolejowa oraz administracja skarbowa.
202
Drugi wariant zakłada pozostawienie (po uporządkowaniu) stanu obecnego, co oznacza – tak czy inaczej – system czterech szczebli podziału administracyjnego państwa. Obok gmin i województw pozostają bowiem rejony administracji ogólnej i różnych administracji specjalnych oraz okręgi specjalnych administracji ponadwojewódzkich. Są to więc również cztery szczeble organizacyjne administracji, ułożone nadto w kilkutorowy, skomplikowany system przemiennych
kompetencji i pionowych zależności organizacyjnych (gmina z województwem;
rejon z okręgiem; najrzadziej województwo z okręgiem).
Małe województwa muszą pozostać słabe kompetencyjnie, bo nie udźwigną zadań cięższego kalibru. Ta „zasada najsłabszego ogniwa” powoduje w konsekwencji,
że nawet duże i silne województwa (jest ich kilka, z katowickim na czele) nie mogą
dostać więcej zadań i odpowiedzialności niż małe, gdyż złamałoby to logikę zarządzania państwem jako jednolitym organizmem politycznym i administracyjnym. Ten
wariant podtrzymuje więc przewagę systemów zarządzania resortowego (branżowego) nad zarządzaniem terytorialnym, co z kolei automatycznie hamuje rozwój instytucji państwa obywatelskiego i pomniejsza ich znaczenie, choćby przez to, że bardzo
znaczna część środków publicznych pozostaje w ogóle poza obywatelską kontrolą.
Wariant ten nie stwarza więc dobrych warunków dla zespalania administracji specjalnej z ogólną i integrowania podziału administracyjnego państwa. Nie
ułatwia także zaspokojenia potrzeb i ambicji rozwoju regionalnego, pozostawiając tę kwestię stałym czynnikiem zapalnym i źródłem konfliktów między politykami, administracją centralną a elitami regionalnymi, pozbawionymi formalnej
płaszczyzny artykulacji interesów tej skali (przedstawicielstw regionalnych).
Utrzymuje też znaczną skalę konfliktów kompetencyjnych między różnymi ogniwami administracji publicznej – centralnej i terenowej, rządowej i samorządowej. Nie przyczynia się wreszcie do przyspieszenia radykalnej reformy systemu
finansów publicznych i hamuje rozwój największych miast, spętanych granicami
małych i słabych w sferze polityki regionalnej województw. Nie pozwala na podjęcie współpracy europejskiej na poziomie regionalnym.
Warianty liczbowe
Warto zauważyć, że te dwa warianty nie wyczerpują problematyki sporu. Jej
uszczegółowienie wyzwala dyskusję zwolenników różnych opcji w ramach każdego z wariantów. Sprawy te są dość znane, więc wspomnę tylko, że w „wariancie powiatowym” są zwolennicy wyróżnienia około 300-320 powiatów, a oprócz
nich jeszcze około 50 miast nienależących do powiatu. Niektórzy uważają, że
racjonalne było znaczne zmniejszenie liczby powiatów (130-180). Moim zdaniem, mniejsze powiaty silniej wiążą tożsamość lokalną i stanowią dobry obszar
dla współdziałania gmin. Są też akceptowane społecznie (mapa 320 powiatów
203
„ułożyła się” niemal sama!). Wiele jednak spośród nich to powiaty słabe. Powiaty duże są „teoretycznie” bardziej racjonalne. Mają jednak tę wadę, że nie
są akceptowane przez mieszkańców, a tak wielkiej reformy żaden rząd nie przeprowadził bez poparcia lokalnych społeczności, a zwłaszcza jej elit. W końcu to
one będą organizować powiaty, a potem nimi rządzić. Bezskuteczna próba wariantu „180” odbyła się już zresztą w 1991 roku, kiedy próbowano wprowadzić
tyle właśnie rejonów administracyjnych.
Warto również dodać, że istniejąca siatka 320 powiatów przecina w ponad stu
miejscach obecne granice wojewódzkie, sztucznie wprowadzone w 1975 roku.
Występuje prawidłowość, że im mniej ustanowimy województw, tym mniej będzie
granicznych konfliktów przynależności powiatów i gmin do któregoś z nich.
Razem z województwami
Reforma powiatowa jest więc nieodłączna w czasie z reformą wojewódzką.
W pierwszy etapie powinno chodzić jedynie o ostateczne zdefiniowanie liczby województw i ich kształtu terytorialnego, natomiast ustrój (administracyjny z wojewodą) powinien na jakiś czas pozostać bez zmian. Dopiero bowiem przeniesienie
nowych zadań i środków finansowych z centrum na szczebel wojewódzki stworzy
warunki do utworzenia organów przedstawicielskich pochodzących z wyborów powszechnych. Na razie nie miałyby racji bytu, gdyż w dużych województwach „dawnych” kompetencji w zasadzie już nie będzie – przejdą przecież do powiatów, a nowych jeszcze nie będzie. Te przyjdą nieco później, jako wynik decentralizacji.
Nie można reorganizować systemu państwowego na wszystkich niemal
szczeblach naraz: w centrum, w województwach i w powiatach. Reformy muszą
być radykalne, ale należy prowadzić je z zachowaniem wszelkich rygorów bezpieczeństwa systemu państwowego.
Tak czy inaczej, jest oczywiste, że wybór skali „300-320” zwiększa elastyczność
„opcji wojewódzkiej”. Wówczas możliwe jest bowiem zarówno przyjęcie wariantu 12 dużych województw z ludnością rzędu 1,5-4 mln osób (na każde województwo przypadnie statystycznie około 200 gmin i około 25-30 powiatów), ale również
wariantu 25 województw średniej wielkości od 0,5 do 4 mln mieszkańców (w każdym województwie około 100 gmin i około 10-15 powiatów; dysproporcje między
województwami, co do ich wielkości, znacznie wzrosną). Przy skali „130-180” trudno w ogóle mówić o większej liczbie województw niż 10-12, gdyż uległyby zachwianiu proporcje ilościowe. Nadto tak duża dysproporcja wielkości między niewielką
„statystyczną” gminą wiejską a bardzo silnym powiatem skłaniałaby zaraz do powierzenia powiatom kompetencji nadzorczych nad gminami. Tej zaś pokusy należy w każdym przypadku uniknąć, gdyż łamałoby to niezależność gmin.
204
W stronę społeczeństwa obywatelskiego
Decyzje co do zasadniczego podziału administracyjnego to nie tylko operacja porządkująca układ terytorialny państwa, ale zdefiniowanie na długie lata jego struktury przestrzennej, administracyjnej i politycznej, wraz z określeniem
przesłanek rozwoju regionalnego i lokalnego. Podstawową kwestią jest od lat
wciąż to samo pytanie, czy Polska ma być rządzona resortowo, czy terytorialnie
– zarówno w skali ogólnokrajowej czy regionalnej, jak i lokalnej. Jest to też pytanie, czy umacniać scentralizowany system administracyjny i polityczny, sięgający dziś – swymi resortowymi odgałęzieniami i wpływami partii – aż do układów
lokalnych. Taki system powoduje niestabilność kadry zarządzania administracyjnego po każdej zmianie koalicji sejmowych czy rządowych. Winniśmy zatem dążyć do stworzenia przesłanek budowy społeczeństwa obywatelskiego, zwiększając przy okazji warunki stabilności ogólnopaństwowej.
Konsekwencje tej strategicznej decyzji wpłyną korzystnie na całą strukturę
systemu decyzyjnego, w tym rozłożenie zadań, kompetencji administracyjnych
i odpowiedzialności między różnymi segmentami administracji publicznej, a następnie systemu finansów publicznych oraz przepływu informacji. Problematyka
podziału terytorialnego kraju jest nieodłącznym elementem transformacji państwa, co wynika z silnych związków struktur terytorialnych ze sposobem sprawowania władzy. Struktury terytorialne determinują stopień zaangażowania państwa i zakres jego interwencjonizmu oraz określają relacje między poszczególnymi jednostkami terytorialnymi.
Zasadnicze cele reformy terytorialnej są więc daleko szersze niż tylko utworzenie powiatów. Te cele to między innymi:
– nowe ułożenie kompetencji administracji publicznej, uwzględniające jej
zróżnicowanie funkcjonalne (interes lokalny – interes ogólny) i pozwalające na
wyraziste zdefiniowanie odpowiedzialności za sprawy publiczne na poszczególnych szczeblach zarządzania terytorialnego,
– uporządkowanie terytorialnej organizacji państwa przez zbudowanie jednolitej siatki terytorialnej i organizacyjnej dla całej administracji publicznej, a także
racjonalizacja struktur administracyjnych poprzez ich zespolenie organizacyjne,
– zmniejszenie pustki politycznej między parlamentem a gminami, stworzenie kolejnej płaszczyzny kształtowania się elit politycznych i artykulacji interesów lokalnych,
– przebudowa systemu finansów publicznych i wzrost efektywności zarządzania tymi funduszami w wyniku zintegrowania (jak w gminie) w jednolitych
budżetach, powiatowych i wojewódzkich, pod kontrolą polityczną, środków
obecnie zarządzanych resortowo.
205
***
Na koniec dodać trzeba trzy kwestie natury ogólniejszej.
Po pierwsze, w reformie podziału administracyjnego powinna być przyjęta metoda reformowania „od dołu”. Po kolei: gmina, po niej powiat, a wreszcie województwo mają uzyskiwać od szczebli wyższych zadania i kompetencje, przejmując
coraz większy ciężar odpowiedzialności za sprawy publiczne. Aby się tak stało, najpierw trzeba zdefiniować „wiązki zadań”, zwłaszcza powiatu, i całą strukturę zasadniczego podziału administracyjnego państwa. Uważam jednak, że jest mrzonką
oczekiwanie, iż w bliskim czasie możliwe będzie precyzyjne zdefiniowane zadań
przyszłego województwa. Póki nie ustabilizuje się nowy układ władzy lokalnej (gmina – powiat – duże miasto) i nowy system nadzoru administracyjnego nad nimi,
wszelkie bliższe ustalenia dotyczące przyszłych zadań wojewódzkich (poza, z pewnością, planistycznymi) będą obarczone istotnymi ryzykiem błędu.
Po wtóre. Trzeba z naciskiem zauważyć, że reforma terytorialna odbywa się
w całości (dotyczy to zwłaszcza województw) w sferze władzy wykonawczej i polega na jej decentralizacji. Oznacza to, że reforma terytorialna nie ma żadnych
kontekstów autonomicznych. Nie polega bowiem (i polegać w żadnych przypadku nie powinna) na przekazywaniu władzom wojewódzkim czy innym jednostkom terytorialnym kompetencji ustawodawczych ani innych atrybutów suwerenności państwowej. Jednolitość ustrojowa i jednorodność terytorialna Rzeczpospolitej Polskiej jest dobrem zbyt cennym, by narażać je na szwank, w jakikolwiek sposób. Zwłaszcza, że w dwudziestym wieku dwakroć już przychodziło zszywać poprute części naszego terytorium państwowego. Dlatego województwa, nawet docelowo, mają mieć ustrój samorządowy, a nie autonomiczny.
Po trzecie, w dyskusji nad podziałem administracyjnym Polski obecnie występuje tendencja do przywrócenia, co do ogólnego kształtu, dawniejszego podziału terytorialnego Polski. Przed wojną mieliśmy bowiem podział trójstopniowy, korzystny dla decentralizacji administracyjnej i demokracji lokalnej (choć realizacji tych zasad nie zdołano już wprowadzić w życie).
Odmienny zupełnie ustrój powojenny – oparty na kierownictwie partii komunistycznej, centralizmie demokratycznym, centralnym sterowaniu gospodarką narodową i jednolitym funduszem mienia państwowego, bez wolności politycznych itp. – wymagał innej terytorialnej struktury zarządzania. Z przedwojennym systemem terytorialnym państwa uporano się dopiero w 1975 roku.
Skoro współczesna Polska ma mieć ustrój demokratyczny, oparty na wolnościach politycznych, czynniku obywatelskim, własności prywatnej, gospodarce
rynkowej, to system terytorialny naszego państwa i ustrój władzy publicznej działający w jego ramach powinny to ułatwiać, a nie utrudniać.
206
Uwłaszczenie „innych osób prawnych”
Gmina może odmówić zaspokajania roszczenia o uwłaszczenie, powołując
się na artykuł 5 kodeksu cywilnego i podlegającą ochronie sądowej jej samodzielność.
Rok temu kilka rad miejskich (Międzyzdroje, Police, Stargard Szczeciński,
Łódź i Kraków) zaskarżyło do Trybunału Konstytucyjnego dwa przepisy o uwłaszczeniu (ściślej: ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu i przeniesieniu własności budynków), jakie Sejm obecnej kadencji ofiarował wszystkim osobom
prawnym, które posiadają daną nieruchomość według stanu na 5 grudnia 1990 r.
Chodzi o art. 88a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 2c ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce
gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – oba przepisy w brzmieniu nadanym
nowelą z 21 października 1994 r. (DzU nr 123, poz. 601).
Wygrana i przegrana
Rady gmin sprawę przed Trybunałem wygrały. Trybunał Konstytucyjny
orzeczeniem z 9 stycznia 1996 r. (K. 18/95) uznał obydwa przepisy za niekonstytucyjne, wytykając ustawodawcy liczne błędy, zarówno proceduralne (w sposobie
uchwalenia ustawy), jak i – co ważniejsze – merytoryczne. Trybunał powiedział
mianowicie, że Sejm nie miał prawa dokonać tak głębokiej ingerencji w sferę samodzielności majątkowej gmin w imię partykularnych interesów, jakie reprezentują „inne osoby prawne” (tzn. osoby prawne niebędące spółdzielniami). Trybunał
zarzucił ustawodawcy naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności między
celem ingerencji a jej ciężarem oraz naruszenie zasad sprawiedliwości społecznej,
tj. naruszenie art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych. Szczególnie rażących błędów dopatrzył się Trybunał w nowej wersji art. 2c ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Przepis ten daje „innym osobom prawnym” możliwość uzyskania użytkowania wieczystego z jednoczesnym zwolnieniem od pierwszej opłaty rocznej, pozostającym w mocy nawet
wówczas, gdy uwłaszczona w ten sposób osoba prawna wkrótce zbywa nieruchomość osobie trzeciej. Przepis ten dopuszcza uwłaszczenie gruntami w granicach
użytkowania z 5 grudnia 1990 r., nie uzależniając (przynajmniej w sposób wyraźny)
roszczenia uwłaszczeniowego od tego, czy grunt jest aktualnie potrzebny osobie
prawnej do jej celów statutowych (jakich?). Nie wyklucza wreszcie uwłaszczenia
nieruchomościami, które zainteresowana osoba prawna objęła dawniej w użytko-
207
wanie wieczyste już w stanie zabudowanym. Na przykład w gminie Międzyzdroje
– co ujawniono na rozprawie przed TK – ogromne tereny wczasowe, zabudowane
okazałymi domami poniemieckimi, formalnie skomunalizowane w 1990 r., miałyby przypaść „innej osobie prawnej”, jaką jest Fundusz Wczasów Pracowniczych.
Gdzie indziej podobne prezenty z tytułu odpowiedniej „wysługi lat” w użytkowaniu publicznego mienia, gminy miałyby robić pewnym partiom i spółkom.
W państwie prawnym orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego powinno kończyć sprawę. Tak ma być i w Polsce, ale – jak wiadomo – na razie nie jest. Ponad
prawem jest jeszcze polityka, czyli Sejm, który orzeczenie TK może odrzucić.
Komisja Ustawodawcza pod przewodnictwem posła Jaskierni uznała, że orzeczenie Trybunału, o którym tu mowa, kwalifikuje się do odrzucenia. Ponieważ
TK, oprócz błędów merytorycznych, wytknął Sejmowi uchybienia proceduralne,
Komisja zręcznie ograniczyła się do strony proceduralnej, zarzucając, że Trybunał chce ograniczać ustawodawcze kompetencje parlamentu. Przedstawiając
sprawę na posiedzeniu plenarnym posłowie koalicji referowali ją tak mętnie
i wybiórczo, że nie było wiadomo, o co chodzi. A wiadomo, że kiedy nie wiadomo, o co chodzi, to wiadomo, że chodzi o pieniądze... Do rangi pierwszorzędnej
sprawy urosła kwestia, kiedy posłowie mogą zgłaszać poprawki do pilnego projektu rządowego, o meritum sprawy mówiła tylko jedna posłanka (z Unii Wolności). Większością głosów Sejm orzeczenie TK odrzucił.
Stan prawny jest więc taki, że zakwestionowane przez Trybunał przepisy pozostają częścią obowiązującego prawa, mimo że są niezgodne
z Konstytucją. Czy oznacza to, że gminy powinny teraz bez zmrużenia oka
ugiąć się i praktycznie zrezygnować ze swojej własności, do której prawa roszczą
sobie „inne osoby prawne”?
Pierwsza szansa obrony
Otóż niekoniecznie. Na szczęście, system prawa jest czymś więcej niż owe
dwa artykuły ustaw zakwestionowane przez Trybunał (z powodów prawnych),
a „przyklepane” przez Sejm (z powodów politycznych).
„Samodzielność gminy podlega ochronie sądowej” – stanowi art. 2 ust. 3
ustawy o samorządzie terytorialnym, i warto z tej ochrony skorzystać, mając za
sobą orzeczenie Trybunału, które stwierdziło nieuzasadnioną ingerencję ustawodawcy w sferę samodzielności majątkowej gmin. Trzeba przy tym pamiętać, że
ani art. 88a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani art. 2a ustawy o zmianie tejże ustawy nie uwłaszczają „innych osób prawnych” z mocy samego prawa, a tylko przyznają im roszczenia wobec gmin o ustanowienie na ich rzecz użytkowania wieczystego gruntu i przeniesienie własności
budynków. Roszczenia te mają charakter cywilno-, a nie publicznoprawny.
208
Zaspokojenie roszczenia przez gminę następuje przez zawarcie z daną osobą prawną odpowiedniej umowy notarialnej. Do zawarcia umowy potrzeba woli
obu stron. Zawarcie umowy może być poprzedzone negocjacjami. W ich wyniku
zawsze może dojść do kompromisu między tym, co zainteresowana osoba prawna rości sobie według ustawy (kwestionowanej przez TK), a konstytucyjnie chronionym interesem publicznym, interesem gminy. Gmina może też odmówić zaspokojenia roszczenia o uwłaszczenie powołując się (jeśli nie w każdej sytuacji,
to na pewno często) na art. 5 kodeksu cywilnego, który stanowi: „Nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno-gospodarczym
przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego w Rzeczpospolitej Polskiej. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony”. Gdy gmina mówi „nie”,
to zainteresowanej uwłaszczeniem osobie prawnej nie pozostaje nic innego, jak
pogodzić się z taką odmową albo wystąpić przeciw gminie do sądu z powództwem cywilnym (w tym drugim przypadku dopiero prawomocny wyrok sądu
uwzględniający powództwo zastąpi umowę notarialną).
Jeżeli już gmina zostanie pozwana, to ma prawo się bronić. Powtórzmy: roszczenie osoby prawnej o uwłaszczenie na podstawie cytowanych przepisów
ustawy o gospodarce gruntami nie zawsze korzysta z ochrony prawnej: nie
korzysta mianowicie wtedy, gdy jest nadużyciem prawa w rozumieniu art. 5
k.c., tzn. gdy jest wykonywane niezgodnie z jego społeczno-gospodarczym
przeznaczeniem lub zasadami współżycia społecznego. Jeśli to zestawimy
z cytowanym już przepisem o sądowej ochronie samodzielności gmin, to mamy
mocne podstawy do argumentów, które gmina może wytoczyć przed sądem. Dobór tych argumentów będzie zależeć od konkretnego przypadku, a więc od tego,
kto, do jakich nieruchomości i w jakich okolicznościach zgłasza roszczenie
o uwłaszczenie. Generalnie może przewidywać, że za nadużycie prawa może być
uznane na przykład:
– zgłoszenie roszczenia o uwłaszczenie w sytuacji, gdy w wyniku jego zaspokojenia doszłoby do przechwycenia przez osobę prawną mienia gminy, na które ta osoba nie poniosła żadnych istotnych nakładów (np. przejęcie nieruchomości zabudowanych z funduszy publicznych, a nie z funduszy danej
osoby prawnej),
– zgłoszenie roszczenia o uwłaszczenie nieruchomością, która danej osobie
prawnej nie jest potrzebna do jej celów statutowych albo gdy te cele mają
często prywatny charakter (np. przedsiębiorstwo w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością),
– zgłoszenie roszczenia o uwłaszczenie nieruchomością, która jest gminie niezbędna do pełnienia jej ustawowych zadań publicznych,
209
–
zgłoszenie roszczenia o uwłaszczenie nieruchomością, która znalazła się we
władaniu zgłaszającej osoby prawnej (lub jej poprzedniczki) w sposób jawnie
bezprawny lub przy nagannym wykorzystaniu „układów” na granicy prawa,
– zgłoszenie roszczenia o uwłaszczenie nieruchomością, która nie znajduje się
aktualnie w posiadaniu zgłaszającej osoby prawnej,1
– zgłoszenie roszczenia o uwłaszczenie nieruchomością, którą dana osoba
prawna chce po uzyskaniu tytułu prawnego zbyć osobie trzeciej.
Reasumując: zarzut nadużycia prawa (art. 5 k.c.) oraz powołanie się na gwarancję sądowej ochrony samodzielności gminy (art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie
terytorialnym), wsparte wywodami Trybunału Konstytucyjnego o tym, że zakwestionowane przepisy o gospodarce gruntami (dotyczące roszczeń o uwłaszczenie)
mogą prowadzić do skutków niedających się pogodzić ze sprawiedliwością społeczną (art. 1 przepisów konstytucyjnych), mogą przeważyć szalę procesu na rzecz oddalenia powództwa pretendującej do uwłaszczenia osoby prawnej. Ujmując rzecz
w skrócie: chodzi o to, aby w każdym spornym przypadku przed sądem wykazać, że
zaspokojenie przez gminę roszczenia osoby prawnej w danym stanie faktycznym
prowadziłoby do niesprawiedliwych czy wręcz nieprzyzwoitych skutków.
Właściwy do rozpoznania sporu w I instancji będzie z reguły sąd wojewódzki,
ze względu na wartość przedmiotu sprawy przekraczającą 15.000 zł (art. 17 pkt 34
k.p.c. po ostatniej noweli); przy niższej wartości właściwy będzie sąd rejonowy.
Przypomnijmy: z powództwem powinna wystąpić zainteresowana osoba prawna
przeciwko gminie, a nie na odwrót. A więc za wszczęcie sprawy w pierwszej instancji zapłaci owa osoba prawna. Koszty w dalszych instancjach rozłożą się zależnie
od tego, kto będzie stroną wygrywającą, a kto skarżącą, z tym, że regułą jest, iż
w ostatecznym rozrachunku strona, która uzyskuje korzystny dla siebie wyrok prawomocny, otrzymuje zwrot kosztów całego procesu od strony przegrywającej.
Gdyby gmina przegrała proces w pierwszej instancji, to służy jej apelacja (od
wyroku sądu wojewódzkiego – do sądu apelacyjnego, od wyroku sądu rejonowego – do sądu wojewódzkiego). Na drugiej instancji jednak nie koniec, bo od wyroku wydanego w tej instancji służyć będzie kasacja do Sądu Najwyższego
(w imieniu gminy może ją sporządzić adwokat lub radca prawny).
Droga, którą proponujemy, nie daje oczywiście stu procent gwarancji osiągnięcia sukcesu. Proces sądowy może być żmudny; trzeba liczyć się z tym, że każda ze stron w razie niekorzystnego dla niej wyroku będzie odwoływać się dalej.
1
Taka sytuacja jest możliwa przy literalnym rozumieniu art. 2c ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, chociaż Sąd Najwyższy w jednej z uchwał stwierdził,
że roszczenie o uwłaszczenie może być wykonane tylko wówczas, gdy osoba prawna pozostaje użytkownikiem nieruchomości w chwili zgłoszenia roszczenia. Świadczy to, notabene, o tendencji orzecznictwa cywilnego do zwężającego interpretowania podstaw uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami komunalnymi.
210
Lojalnie trzeba też uprzedzić, że mogą być w tych sprawach różnice zdań nie tylko między sędziami różnych instancji, ale nawet w obrębie jednego składu orzekającego. Każdy przypadek jest inny, punkty widzenia sędziów mogą być różne.
Ale właśnie dlatego – dla zasady – dobrze będzie, jeżeli każdy przypadek roszczenia o uwłaszczenie, w którym zachodzi przypuszczenie nadużycia prawa, będzie poddany orzecznictwu sądowemu – jak trzeba, aż do kasacji włącznie – i nagłośniony publicznie.
Droga przez trzy instancje sądowe może potrwać rok albo i więcej. Nawet
gdyby ostateczny rezultat procesu sądowego w jednostkowej sprawie miał być
dla gminy niekorzystny, to jest szansa, że prawomocne zakończenie tego procesu wypadnie w czasie, gdy będzie już istnieć instytucja tzw. skargi konstytucyjnej,
tj. prawo zaskarżenia do Trybunału Konstytucyjnego przez stronę orzeczenia sądowego wydanego na podstawie przepisu sprzecznego z Konstytucją. Być może
(słowa „być może” trzeba podkreślić, bo nie wiemy jeszcze, jaka konkretnie i od
kiedy będzie obowiązywać regulacja prawna w kwestii skargi konstytucyjnej),
być może więc dzięki skardze konstytucyjnej gmina – po wyczerpaniu drogi sądowej – będzie mieć okazję jeszcze raz podważyć przed Trybunałem Konstytucyjnym owo dziwne uwłaszczenie, tym razem skutecznie.
Jest też nadzieja, że przed zakończeniem sprawy, po wyborach, dojdzie do
uchylenia niekonstytucyjnych przepisów o uwłaszczeniu, odpadną więc podstawy roszczenia osoby prawnej.
Taka jest pierwsza droga – sądowa: żmudna, ale nie bez szans – którą każda
gmina w każdym przypadku musi odbyć samodzielnie. Oczywiście, możliwa jest
pewna koordynacja działań i wymiana doświadczeń między gminami.
Druga szansa obrony
Oprócz działań na tej pierwszej drodze gminy mogą – tym razem działając
wspólnie – spróbować jeszcze jednego sposobu prawnego, a mianowicie uzyskania
powszechnie obowiązującej wykładni obydwu przepisów ustawowych o uwłaszczeniu „innych osób prawnych”. Wykładnię taką władny jest ustalić Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie. Zaletą wykładni jest to, że jest ona wiążąca dla wszystkich (także dla Sejmu i sądów). Sejm nie miał prawa nad nią dyskutować, obowiązuje ona wstecz od początku obowiązywania danego przepisu. Skoro przepisy,
o których mowa, są „częściowo” sprzeczne z Konstytucją, to Trybunał mógłby
ustalić ich wykładnię ścieśniającą, sprowadzając ich stosowanie tylko do przypadków, w których skutki nie będą ewidentnie sprzeczne z Konstytucją.
Pytanie do Trybunału powinno zmierzać do sprecyzowania, w jakich sytuacjach gmina może odmówić spełnienia zgłoszonego przez osobę prawną żądania ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu i przeniesienia własności
211
budynków na podstawie art. 88 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami lub art. 2c
ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami ze względu na sprzeczność takiego żądania z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 1 przepisów
konstytucyjnych) albo ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa lub
zasadami współżycia społecznego (art. 5 kodeksu cywilnego).
Ustawa o TK nie daje gminom prawa zwracania się do Trybunału o ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. Uprawnienia takie mają: prezydent, prezes Rady Ministrów, pierwszy prezes Sądu Najwyższego, prezes NSA,
rzecznik praw obywatelskich, prokurator generalny i prezes NIK. Ponieważ na
tle przepisów, o których mowa, może dojść do fali procesów cywilnych między
różnymi osobami prawnymi a gminami, podmiotem najbardziej predestynowanym do zadania takiego pytania Trybunałowi Konstytucyjnemu jest pierwszy
prezes SN. Mógłby to uczynić na prośbę gmin.
Minister bez zabawek
Z prof. Michałem Kuleszą rozmawia Marzanna Doering.
– Należał pan do grona osób, które wydawały druzgocące opinie
o rządowych projektach tzw. reformy centrum administracyjno-gospodarczego. Czy kształt ustaw, które opuściły parlament, skłania pana
– jako inspiratora ważnych poprawek – do zmiany zdania?
– Mówiłem, że to reorganizacja, a nie żadna reforma, bo też była ona tylko
reorganizacyjna. Projekt przygotowany przez rząd obejmował reorganizację ministerstw gospodarczych i nie prowadził do jakościowej zmiany w sferze rządzenia w Polsce. W czasie prac parlamentarnych udało się wprowadzić ważne zmiany do rządowego projektu ustawy o Radzie Ministrów. Ogólny zakres działania
ministra będzie teraz określać akt powołania do składu rządu, a zakres szczegółowy ma wyznaczać premier, ponieważ zniesiono ustawową podstawę działania
ministrów. To jeszcze nie reforma, ale już otwarcie na reformę. Jeszcze nic nie
jest przesądzone. W tej chwili między PSL i SLD toczy się polityczna bijatyka
o władzę, o obsadę kierowniczych stanowisk w nowo tworzonych ministerstwach. Kiedy to się skończy, okaże się, czy cała reforma naprawdę „idzie”.
– Chodzi o to, że zniesiono konstytucyjny zapis o ustawowej podstawie działania ministrów, ale nie uchylono obecnie obowiązujących ustaw
o ministrach?
212
– Nie tylko o to. Reforma musi teraz mieć kontynuację w postaci kolejnych
działań. Nic o takich zamiarach nie słyszałem i to mnie niepokoi. Pierwsze działanie to wyodrębnienie z ministerstw zadań administracji centralnej. Ta reforma zakłada bowiem, że powstanie dwuszczeblowy system centralnych władz wykonawczych. Byłoby to piętro politycznej władzy wykonawczej – rząd z ministerstwami. I jest szczebel niższy – urzędy centralne. Rząd jest zmienny i płynny, ale administracja centralna ma być „sztywna”. Urzędy centralne są – i mają
być – powoływane ustawami.
Teraz cały problem kontynuacji reformy centrum polega na tym, czy
z obecnych i nowo tworzonych ministerstw zostaną „powydłubywane” zadania
i komórki administracji centralnej, i czy zostanie z nich uformowany nowy poziom organizacyjny administracji centralnej państwa.
O tym nikt głośno nie mówi. Świadczy to, że udało się narzucić rządowi jego
reformę, tylko rząd tej reformy nie rozumie. Nie rozumie konsekwencji sytuacji,
w jakiej się znalazł. A jest ona taka, że zaraz po utworzeniu nowych ministerstw
trzeba je, a także te stare zacząć „rozbrajać”, by oddzielić organizacyjnie administrację centralną. Inaczej zamiast elastyczności w kształtowaniu i działaniu rządu
będziemy mieli totalny bałagan w całej administracji rządowej przy każdej zmianie
politycznej. I to jest pierwsze działanie, o którym mówiłem. A element drugi polega na przeniesieniu dużej części dotychczasowych uprawnień rządu na system regionalny. Bez tych dwóch dodatkowych składników zmiany w centrum w ogóle nie
będą reformą.
– Co w praktyce oznaczają dwa szczeble centrum?
– To, że minister przestanie administrować, wydawać decyzje w sprawie
pojedynczych szkół, przedsiębiorstw, szpitali, a zacznie uczestniczyć w rządzeniu. A żeby przestał administrować, trzeba mu zabrać administracyjne zabawki. Ministerstwa powinny się skurczyć. Od Ministerstwa Ochrony Środowiska
trzeba odłączyć Inspekcję Ochrony Środowiska czy Głównego Konserwatora
Przyrody, od Ministerstwa Zdrowia – Głównego Inspektora Sanitarnego czy
Głównego Inspektora Nadzoru Farmaceutycznego, od Ministerstwa Finansów – na przykład Urząd Nadzoru Bankowego, Urząd Nadzoru Ubezpieczeniowego i wiele innych. Dziś szefowie takich komórek są podsekretarzami
stanu albo dyrektorami departamentów w ministerstwach. Jednocześnie zajmują się i polityką, i wykonywaniem obowiązujących ustaw, a tego nie powinno się łączyć. W przyszłości powinni to być kierownicy urzędów centralnych
administracji państwowej.
– Dymisjonowani wraz z rządem?
– Ustawa o Radzie Ministrów tego nie mówi. Powiada tylko, że kierownika urzędu centralnego powołuje i odwołuje premier, jeżeli przepisy szczególne
213
nie stanowią inaczej. A w przepisach szczególnych, czyli na przykład w ustawie
o ochronie przyrody, można to zapisać różnie, na przykład, że na stanowisko
głównego konserwatora przyrody powołuje się, na 5 lat, po zaopiniowaniu
przez Państwową Radę Ochrony Przyrody, osobę, która ma odpowiednie kwalifikacje i że nie można jej odwołać, chyba że zrobi coś bardzo złego. Ustawodawca sam więc zadecyduje, które stanowiska kierowników urzędów centralnych będą łatwo podlegać zmianom, które zaś mają być ustabilizowane, wymagające fachowców.
Na razie w ogóle nie ma takiego problemu, bo obowiązuje zasada, że główny
inspektor jest, powiedzmy, wiceministrem ochrony środowiska. Otóż w przyszłości
Główny Konserwator Przyrody jako urząd centralny oraz wiceminister w ministerstwie muszą działać osobno. I musi być w tym ministerstwie departament lub
wydział ochrony przyrody, który na użytek ministra będzie się przyglądał działalności Urzędu Głównego Konserwatora Przyrody i jego administracji. Minister
musi wiedzieć, co się tam dzieje.
– Jakaż to doskonała okazja do podwojenia liczby stanowisk w Warszawie.
– Istotnie: ta reforma zwiększy pojemność zarządzania na szczeblu centralnym. Ale też zwiększy odpowiedzialność. Chodzi o lepsze zdefiniowanie osobistej odpowiedzialności urzędników za poszczególne dziedziny administracji.
Ktoś wreszcie będzie odpowiadał za wykonywanie ustaw. Zostańmy przy ochronie przyrody. W Departamencie Ochrony Przyrody w Ministerstwie Ochrony
Środowiska pracuje kilka czy kilkanaście osób. Cała administracja ochrony przyrody w Polsce liczy ich pewnie niewiele więcej niż sto (bez dyrekcji parków narodowych). Jeśli w kraju średniej wielkości sto osób zajmuje się ochroną przyrody, to dobre wykonanie ustawy o ochronie przyrody nie jest możliwe.
Ta reforma pozwala rozwarstwiać ministerstwa i powiedzieć: czym innym
jest administracja ochrony przyrody, wykonująca ustawę o ochronie przyrody (za
to personalnie jest odpowiedzialny główny konserwator przyrody), a czym innym
Ministerstwo Ochrony Środowiska, które się zajmuje polityką państwa w tej
dziedzinie, budżetem, ustawodawstwem ochrony środowiska (w tym ochrony
przyrody), a także nadzorowaniem administracji ochrony przyrody. Ministerstwo nie jest od tego, żeby samo chroniło przyrodę.
– Istnienie głównego inspektora ma chyba sens tylko wtedy, jeśli w terenie „ma kim wykonywać” tę ustawę. Musi mieć jakiegoś inspektora terenowego: rejonowego, wojewódzkiego, okręgowego.
– Musi.
– A może go mieć w powiecie samorządowym albo w województwie samorządowym?
214
– O tym właśnie aspekcie reformy centrum jej autorzy nic nie mówią. Reforma terytorialna, o czym wspomniałem pozostała nietknięta. Dziś nieomal wszystkie ministerstwa mają swoje administracje specjalne.
– A jeśli przejdziemy przez wszystkie przeszkody i je zespolimy – bo
zespalanie jest słuszne ideologicznie, to wszyscy specjalni inspektorzy terenowi znajdą się u wojewody. Główny inspektor w Warszawie nie będzie
miał na nich żadnego wpływu. To po co w ogóle „rozwarstwiać centrum”?
– Gdyby doszło do terytorialnego zespolenia administracji specjalnych, na
czym nam zależy, bo jest słuszne nie tylko ideologicznie, musi się także zmienić
pozycja inspektora terenowego. Dziś mamy taką sytuację, że inspekcja specjalna
jest podporządkowana inspektorowi centralnemu, a wojewodzie nic do niego.
W przyszłości wszyscy inspektorzy byliby w urzędzie wojewódzkim. Są więc obawy, że wszystko się odwróci i z kolei taki główny inspektor nic nie będzie miał do
wojewody i jego inspektorów.
Otóż powinno być jeszcze inaczej. Urząd wojewódzki ma być administracją
zespoloną państwa w terenie, niezależnie od tego, czy jest ona rządowa, czy samorządowa. Ale inspektor wojewódzki, na przykład nadzoru sanitarnego, budowlanego czy farmaceutycznego – musi być funkcjonariuszem osobiście odpowiedzialnym za wykonanie danej ustawy na obszarze województwa. Mówiąc prościej, urząd wojewódzki ma go obsługiwać, dawać pomieszczenia, samochody itp.,
a wojewoda koordynowałby jego prace. Ale nie mógłby powiedzieć: panie, działasz w moim imieniu, więc to podpisz, a tamtego nie podpisuj. Może natomiast dać
mu polecenie: niech pan sprawdzi tych farmaceutów na Pradze, bo tam jest coś nie
tak. Takie polecenie, owszem. Wojewoda – albo starosta – dowiedział się, że jest
coś źle, ma inspektora i poleca mu sprawdzić, jeśli inspektor sam nie zauważył.
Co w tym złego?
– Krótko mówiąc, zespolenie – niezależnie o jakiej administracji mówimy: rządowej czy samorządowej – ma polegać na integracji organizacyjnej, a nie merytorycznej?
– Na zespoleniu organizacyjnym, na stwarzaniu warunków organizacyjnych
pracy, a przede wszystkim na merytorycznej odpowiedzialności wojewody – albo
starosty – za stan ogólny. Natomiast w szczegółowych, konkretnych sprawach
odpowiedzialność pozostaje przy osobie właściwego, upoważnionego urzędnika.
Dlatego inspektor sanitarny, budowlany czy farmaceutyczny, osoba z licencją inspektora, może być zatrudniona u rządowego wojewody albo u samorządowego
starosty czy prezydenta. Ma wykonywać ustawę sanitarną, ustawę budowlaną czy
ustawę o lekach.
– Powiedzmy, że będzie urzędnikiem wojewody. Wojewoda płaci mu pensję, dba, żeby miał ładną sekretarkę i benzynę w służbowym samochodzie,
215
ale merytorycznie inspektor wojewódzki ma słuchać głównego inspektora z Warszawy?
– Przede wszystkim ma słuchać ustawy. Niemal tak jak sędzia, który słucha
ustawy, a nie głównego sędziego. Chodzi o to, żeby człowiek wykonujący funkcję
inspektora sanitarnego odpowiadał na swoim terenie za skutek. Za to, żeby standardy sanitarne były przestrzegane. Nie powinno zatem być tak, że sam pan inspektor główny z Warszawy przykazuje wojewódzkiemu albo powiatowemu: jedź
pan do Wojtusiowej do sklepu, bo tam karaluchy łażą. On ma sam wiedzieć, że tam
one są i trzeba zlikwidować albo karaluchy albo sklep. A inspektor główny tylko
nadzoruje, szkoli i koordynuje. Interweniuje dopiero wtedy, kiedy zaczyna się źle
dziać. To są konieczne przesłanki zespolenia administracji specjalnych w terenie.
– A na jakiej podstawie interweniuje, skoro organizacyjnie jest wojewódzki?
– Nie organizacyjnie przecież interweniuje, tylko wobec osoby inspektora.
W takich sytuacjach pozwala mu na to ustawa. Główny inspektor farmaceutyczny mówi: pani jest złym inspektorem farmaceutycznym. Standardy w województwie
warszawskim pokazują, że pani nie wypełnia swoich obowiązków.
– A ja mu na to odpowiadam: panie główny inspektorze, nic panu do
tego. Mój przełożony – wojewoda – nie ma do mnie zastrzeżeń.
– Nie szkodzi, ja pani odbieram licencję. Pani od dziś nie jest inspektorem farmaceutycznym, bo pani nie wypełnia ustawowych wymogów. Taki inspektor byłby
licencjonowany. Mógłby mieć biurko w urzędzie administracji rządowej w Warszawie, administracji samorządowej w Ciechanowie albo w fabryce leków w Pułtusku. Ale pieczętowałby się okrągłą pieczęcią Inspekcji Farmaceutycznej
Rzeczpospolitej Polskiej.
– Bez znaczenia, że w województwie – albo powiecie – ciechanowskim?
– On tam ma biurko, bo tam jest siedem fabryk. Mój świętej pamięci ojciec
był geodetą. W ogóle nie był przez nikogo zatrudniony, ani przez wojewodę, ani
przez ministra. Był prywatną osobą – mierniczym przysięgłym. Działał w imieniu
Rzeczpospolitej. Opatrywał akta okrągłą pieczęcią z orłem, ma której było napisane Jan Kulesza, mierniczy przysięgły, Rzeczpospolita Polska. Kiedy mój ojciec
się pomylił, to nie wojewoda, nie minister czy starosta za to odpowiadał, tylko on
sam. Tak jak notariusz.
– Ale notariusz nie jest i nie ma być urzędnikiem wojewody.
– A inspektor – powinien. Bo nam się opłaca, jako społeczeństwu, płacić podatki, żeby inspektorzy – sanitarni, budowlani czy farmaceutyczni – byli w urzędach na etatach, a nie prywatnie brali za swoje czynności taksę – pieniądze. To
by strasznie podrażało życie zbiorowe. Stać nas na to, żeby płacić notariuszowi,
bo takie są obyczaje, bo jest to osoba zaufania publicznego, ważna przy zawieraniu
216
prywatnych umów. Ale nie stać nas na to, żeby płacić po kolei różnym inspektorom. To są urzędnicy. I nadal mają to być funkcjonariusze publiczni, odpowiadający za ład publiczny w swojej dziedzinie. Nie jest to koncepcja wyimaginowana.
Odwrotnie: ona pozwala na zespolenie administracji, na jej potanienie i dobre
zorganizowanie, na silną, wewnętrzną koordynację, a jednocześnie na czytelną
odpowiedzialność osób urzędowych za wykonanie obowiązującego prawa.
Polska trwa
Nastąpił z całą pewnością proces kiśnięcia ludzi i struktur. Ale ostatnio pojawiło się coś nowego. Otóż rząd rozpoczął reformę centrum.
Dla szeroko rozumianego obozu solidarnościowego, dla wszystkich którzy
budowali samorząd terytorialny było zupełnie oczywiste, że Polska potrzebuje
reformy administracji.
Była ona przecież zbudowana w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych
dla państwa socjalistycznego: gospodarki planowej, centralnego sterowania państwa monopartii, braku wolności jednostki, marginalnej własności prywatnej itd.
Ponieważ zmieniły się cele państwa, narzędzia do ich realizacji musiały być
zupełnie inne. Otóż, myśmy uważali, że najważniejszą rzeczą, jaka musi się stać
w administracji publicznej w Polsce (poza czysto technicznymi zmianami), jest
stworzenie państwa obywatelskiego. Czyli muszą pojawić się i zaistnieć nowe demokratyczne elity polityczne.
Uznaliśmy bowiem, że reformy nie mogą być narzucone od góry. One powinny być akceptowane. Ludzie muszą się zacząć krzątać wokół spraw lokalnych, urządzać życie zbiorowe zgodnie z zasadą pomocniczości.
I jeżeli – myśleliśmy – ma się w Polsce wydarzyć coś dobrego, to musi mieć
swój początek i zakotwiczenie w ludziach, społecznościach, elitach lokalnych.
Intencja była zatem nietechnokratyczna. Nowe państwo miało być budowane
poprzez narastające kształtowanie coraz to nowych połaci oddawanych pod kuratelę państwa obywatelskiego: gminy, powiatu, województwa. Po jakimś czasie
fala nowych polityków, wychowanych od początku, od gminy, miała szerokim
frontem sięgnąć Sejmu. Bo nie ma lepszej szkoły dla parlamentarzystów niż wykonywanie funkcji publicznych w gminie, powiecie, województwie. Wtedy polityk nie da się oszukać ministrowi finansów. Takie myślenie o państwie miało
stanowić koło zamachowe dla transformacji ustrojowej w Polsce.
Polska trwa
217
O tym, że mieliśmy rację, świadczą sukcesy gmin. Na jesieni 1993 roku
pierwszy rząd obecnej kadencji z całą świadomością przeciął tę naturalną drogę
budowania państwa. Co więcej, wstrzymanie reform nie miało celu technicznego czy technologicznego, ale było środkiem do zgniecenia narastającej fali nowych elit, nowego sposobu myślenia, nowej demokracji. Dzisiaj nietrudno zauważyć, że to się udało. Nowe elity skarlały. Przestano budować samorząd, a zaczęto robić interesy. Nie wszyscy, oczywiście, tak postrzegają rzeczywistość, ale
to trochę tak jak w znanej historyjce: przepraszam wszystkich uczciwych kucharzy, ale jak złapię tego gnoja, co mi wrzucił muchę do zupy...
Przepraszam wszystkich uczciwych samorządowców. Nie zmienia to jednak
faktu, że udało się złamać kark nowej demokracji.
Od tamtego czasu, a minęły już właściwie trzy lata, toczy się niemrawa dyskusja: mają być powiaty, czy też nie. A przecież nie o to chodzi. Wstrzymano reformę
i na jej miejsce nie zaproponowano niczego nowego. A ponieważ administracja
i polityka nie znoszą próżni, zaczęły wracać stare metody, powrócił klientyzm administracyjny. Proszę zauważyć, że niechętnie ocenia się dziś wojewodów, bo mają
coraz więcej pieniędzy. Po co zatem się narażać, skoro od tego nic nie zależy?
Nastąpił zatem z całą pewnością proces kiśnięcia ludzi i struktur. Ale ostatnio zaszło także coś nowego. Otóż rząd rozpoczął reformę centrum. Mam pewne obawy co
do samych jej założeń, o czym niejednokrotnie mówiłem. Ale jednocześnie z cała mocą podkreślam, że jest ona potrzebna, bardzo ważna, wręcz zbawienna dla państwa.
Koalicja zatem zatrzymała reformę od dołu i zabrała się za przebudowę centrum.
Być może skończy się ona na innym urządzeniu rządu. Ale być może mamy
do czynienia z początkiem nowej strategii transformacji ustrojowej. Mam nadzieję, że tak właśnie jest. Reformy od góry nie są już, oczywiście, reformami demokratycznymi. Tamten czas jest passé. Nie ma już szansy na ponowne wyzwolenie fali powszechnego entuzjazmu: mszy za powiat, gorączki tworzenia nowego. To zostało zdeptane. W kontekście historycznym wiadomo będzie, komu
przypisać winę za złamanie karku rewolucji. Ale Polska trwa. Mam nadzieję, że
reforma centrum pozwoli odbudować sprawny rząd, wykreować szczebel administracji centralnej, uporządkować struktury administracji rządowej. A więc
stworzy pewien ład organizacyjny i sprawność rządzenia. Nie może być bowiem
tak, że jedno się zarzuca, zaczyna coś nowego, poklepuje młotkiem i idzie dalej.
Historyczna odpowiedzialność koalicji za zahamowanie reform jest oczywista.
Ale taka sama koalicja podejmuje teraz ryzyko reform organizacyjnych, które – choć
są dużo łatwiejsze od demokratycznych – mogą także służyć rozwojowi Polski.
A być może, gdy już reforma centrum zostanie zakończona. zaistnieje potrzeba powrotu do tej rozpoczętej w 1990 roku.
218
Wybory bezpośrednie?
W moim przekonaniu, propozycja bezpośrednich wyborów burmistrzów jest
co najmniej przedwczesna.
Propozycja wprowadzenia bezpośredniego wyboru wójtów, burmistrzów
i prezydentów pojawiła się niemal natychmiast po pierwszych wyborach samorządowych w 1990 roku. Była wówczas zrozumiałą reakcją na postulat samych
wójtów, i burmistrzów, których niełatwe decyzje w okresie kształtowania się
młodej demokracji lokalnej spotkały się z odpowiedzią w postaci wniosku radnych o odwołanie zarządu gminy. Był to także efekt ścierania się poglądów o zakres władzy i samodzielności obu tych organów ustrojowych gminy. Zagrożenie
odwołaniem powodowało niemożność normalnego i stabilnego zarządzania
gminą, a niekiedy nawet całkowity paraliż decyzyjny w najbardziej istotnych
sprawach społeczności lokalnej. Obecnie zarówno orzecznictwo, jak i praktyka
umożliwiły lepsze rozdzielenie kompetencji organów gminy, wobec czego odpadła główna przyczyna dążenia burmistrzów do wprowadzenia wyborów bezpośrednich na to stanowisko.
Tendencje te odżyły jednak po ostatnich wyborach samorządowych, jako rezultat pewnego niepokoju, związanego z blokowaniem wyboru prezydentów
i burmistrzów w efekcie walki ugrupowań partyjnych.
W moim przekonaniu, propozycja wyboru burmistrzów w wyborach bezpośrednich jest co najmniej przedwczesna. Skłaniałbym się nawet generalnie do jej
negatywnej oceny. Kilka problemów, dla których trudno znaleźć dobre rozwiązanie w warunkach bezpośredniego wyboru burmistrza, zostanie przedstawionych
poniżej. Najpierw jednak w kilku słowach, należy przedstawić bezpośrednie skutki, jakie wywrze realizacja tego postulatu dla pozycji burmistrza i rady gminy.
Pozycja burmistrza
W efekcie wyborów bezpośrednich burmistrz uzyska – formalnie i faktycznie – pozycję najsilniejszą i najbardziej stabilną spośród osób wybieranych w wyborach bezpośrednich (byłby bowiem wybierany we wszystkich okręgach wyborczych, podczas gdy radny wybierany jest w jednym okręgu). Burmistrz pochodzący z wyboru będzie w czasie kadencji nieodwołalny – chyba że w drodze referendum. Dotychczasowe doświadczenia w realnym wykorzystaniu tej instytucji nakazują jednak ostrożność w opieraniu na nim skutecznej kontroli obywatelskiej
– chyba że rządy burmistrza doprowadziłyby do konsolidacji przeciwko niemu
całej społeczności lokalnej.
219
Silna pozycja burmistrza pochodzącego z wyboru konsekwentnie wymagałaby, aby był to organ monokratyczny, merytorycznie wspomagany przez fachowy
(urzędniczy) „gabinet polityczny” o charakterze doradczym, który sam by formował. Taki burmistrz mógłby być też silnym szefem zarządu gminy (kolegialnego), również zapewne o charakterze politycznym, a z cała pewnością – autorskim. Zatem ewentualne kompetencje rady gminy dotyczące wyboru zarządu
ograniczyłyby się do zatwierdzenia proponowanego składu zarządu odpowiednią uchwałą lub odrzucenia propozycji. Odrzucając zaś kolejne propozycje burmistrza, rada (o innej niż burmistrz barwie politycznej) mogłaby zafundować
gminie długotrwały konflikt i kryzys. To rozwiązanie prowadzi też do całkowitej
zmiany stosunków pomiędzy radą a zarządem, znacznie (całkowicie) uniezależniając zarząd od rady. Powoduje to także wiele innych, drobniejszych konsekwencji, w postaci na przykład konieczności zmiany trybu odwołania zarządu
i poszczególnych jego członków. Dlatego wydaje mi się, że bezpośredni wybór
burmistrza musiałby łączyć się z rozstaniem z kolegialnym zarządem gminy.
Rada – osłabienie pozycji
Pozycja rady gminy uległaby znacznemu osłabieniu w stosunku do stanu obecnego. Art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym musiałby definitywnie zniknąć. Domniemanie kompetencji w gminie musiałoby być przypisane burmistrzowi.
Natomiast kompetencje rady musiałyby być wymienione enumeratywnie. W praktyce zaś byłyby ograniczone wyłącznie do stanowienia przepisów gminnych (w tym podatków lokalnych) oraz ustalania budżetu. Musi być bowiem jasne, na kim spoczywa w gminie ostateczna odpowiedzialność za stan rzeczy – na radzie czy na burmistrzu (zarządzie). Teraz politycznie przed mieszkańcami i prawnie odpowiedzialna
jest rada – ona wybiera zarząd i odwołuje go, gdy trzeba. Bezpośredni wybór burmistrza oznacza zdjęcie z rady jej odpowiedzialności i przeniesienie jej na samego burmistrza – pojawia się „gminny ustrój prezydencki”, ze sztywnym podziałem władzy,
gdzie rada ma wyłącznie uprawnienia „ustawodawcze”, ale nie odpowiada za społeczne skutki gminnego rządzenia – nie ma na to rządzenie najmniejszego wpływu.
Należy więc pamiętać, że w Polsce silnie akcentowanym założeniem samorządu terytorialnego jest jego przedstawicielski – w stosunku do wszystkich
mieszkańców – charakter. Mniejszy nacisk kładzie się natomiast na jego aspekt
polityczny (partyjny – zwłaszcza w mniejszych gminach) i na autorski program
reprezentowany przez burmistrza. Ma to ogromne znaczenie w konfrontacji ze
wspomnianą kwestią „ostatecznej odpowiedzialności”. Bardzo silna pozycja
i uprawnienia lokalnego lidera ewentualnie mogłyby zatem przysługiwać jedynie
takiemu burmistrzowi, którzy rzeczywiście reprezentuje znaczną część społeczeństwa. W przeciwnym razie znacznie lepszym rozwiązaniem są „rządy” rady, nie
220
tylko jako reprezentacji różnorodnych opcji politycznych, wśród których żadna
nie zdobyła wyraźnej przewagi, lecz także wówczas, gdy jedna z opcji ma przewagę nad innymi, ale brakuje silnego i popularnego lidera.
Konflikty
Można już dziś przewidzieć, jak ogromne konflikty może wywołać taki dualizm przedstawicielstwa. Ten bowiem sposób umocowania wójtów spowoduje
równorzędność obu podmiotów w sprawowaniu władzy komunalnej. Konflikty
mogą powstać już na początku kadencji, gdyż rada może nie zaakceptować burmistrza wybranego w powszechnych wyborach oraz ludzi, z którymi będzie on
współpracował. Blokada władzy zarządzającej gminą może spowodować konieczność powołania zarządu komisarycznego (paradoksalnie więc rozwiązanie,
które postrzegano jako antidotum na paraliż władzy zarządzającej, moim zdaniem, rzeczywiście ją sparaliżuje).
Trzeba też zastanowić się, jaka będzie realna pozycja burmistrza względem
rady i jego rzeczywista legitymacja polityczna, jeśli w pierwszej turze nie uzyska
znaczącej przewagi nad pozostałymi kandydatami i zostanie wybrany w drugiej
turze wyborów.
Obecnie burmistrz jest przywódcą większości w radzie (lub działa pod parasolem takiej większości) i tu upatruje się źródła jego władzy politycznej. Przy wyborze burmistrza przez radę gminy można założyć, iż dysponuje on w radzie
większością niezbędną do przeprowadzenia swych projektów w zakresie polityki
gminnej. W wypadku wyborów bezpośrednich może okazać się, że burmistrz należy do frakcji mniejszościowej w radzie. Dlatego bezpośredni wybór burmistrza
oznacza konieczność pomniejszenia politycznej i zarządzającej roli rady.
Kadry
W Polsce nie ma zawodowej kadry menedżerów publicznych, spośród których można byłoby wybierać burmistrzów bez wielkiej obawy o popełnienie brzemiennego w skutkach błędu. Dzisiejsi burmistrzowie w znakomitej większości
pochodzą z zawodów niezwiązanych ze służbą publiczną. Nie mają też często
wcześniejszych doświadczeń z zarządzania zespołami ludzkimi i majątkiem. Wybór byłby powodowany zbyt częstymi sympatiami politycznymi lub osobowością
kandydata – nie zaś jego merytorycznym przygotowaniem czy rekomendacjami
z wcześniejszych dokonań na podobnym stanowisku.
Rada gminy, wybierając burmistrza, bierze odpowiedzialność na siebie i w razie gdy nie sprosta on swoim zadaniom, może go odwołać. Burmistrz nie jest też
sam – jest w zarządzie, i cokolwiek by złego mówić o wielu zarządach, ich istnienie
oznacza rozłożenie odpowiedzialności za wiele trudnych decyzji majątkowych. Tak
221
jak w spółce prawa handlowego – zarządy bywają kolegialne, zwłaszcza w spółkach
zarządzających majątkiem pochodzenia publicznego. W przypadku wyboru bezpośredniego, możliwość szybkiego zastąpienia w czasie kadencji nieudolnego lub nieuczciwego wójta kimś nowym byłaby de facto ograniczona prawie do zera.
Dla pełnego obrazu należy wskazać, że zupełnie inne znaczenie decyzja
o wyborze bezpośrednim ma na wsi i w małym mieście, gdzie wybór następuje niejako spośród sąsiadów. Jest oparty na osobistych więziach i lepszej lub
gorszej znajomości kandydata, a kontrola jego działalności jest silniejsza z powodu tych samych uwarunkowań społecznych. W dużym mieście jest to nieosiągalne – nie tylko kontrola, lecz czasem i wiedza o poczynaniach władzy
jest iluzoryczna. Prawdopodobieństwo trafienia na osobę nieodpowiedzialną,
nienadającą się na to stanowisko jest znacznie większe, a jego efekty znacznie
bardziej doniosłe. Prezydent, a nawet burmistrz ma bowiem do czynienia ze
znacznie większą niż wójt skalą odpowiedzialności za pieniądze, mienie i za
rozwój gminy (na Węgrzech jest bezpośredni wybór wójta, ale wyłącznie
w małych gminach).
Warunki wyborów bezpośrednich
Z całą pewnością władza wykonawcza w gminie powinna być mocna. Przyjęta regulacja prawna nie może jednak generować konfliktów. Musi zatem być
bardzo wyważona i ostrożna. Postulat wyborów bezpośrednich jest zbyt prosty,
chyba że przyjmiemy zasadę, iż wynik takich wyborów przesądzi o ich ewentualnej akceptacji, na przykład że warunkiem przyjęcia wyników wyborów jest uzyskanie przez któregoś z kandydatów ponad 50 proc. ważnie oddanych głosów.
Będzie to znaczyło, że jest on niewątpliwie lokalnym liderem. Rola rady stałaby
się wówczas nieco odmienna: rzeczywistym gminnym menedżerem stałby się
burmistrz, wybrany w wyborach bezpośrednich. Jeśli jednak w wyborach nie wyłoniono by takiego lidera, rada musiałaby dokonać wyboru na obecnych zasadach – czyli w wyborach pośrednich, bowiem nie może być tak, że nie ma osoby
odpowiedzialnej za zarządzanie gminą. Z tego widać, że należałoby znacznie
przebudować system prawa wyborczego – wprowadzić, być może, prawybory,
przesądzające o celowości poszukiwania takiego lidera lub inne uregulowania,
które określałyby warunki ważności bezpośrednich wyborów burmistrza.
Dualizm sytuacji w gminach
W efekcie nastąpiłoby poważne zróżnicowanie gmin w Polsce, niektóre gminy miałyby silnego burmistrza, a inne burmistrza słabego i zależnego od rady.
Oczywiście, taki burmistrz mógłby po pewnym czasie zmienić swój status poprzez poddanie się weryfikacji w wyborach bezpośrednich.
222
Tu chodzi tylko o podkreślenie, że nastąpiłoby zróżnicowanie ustroju gmin
w Polsce, uzależnione od lokalnej sytuacji personalno-politycznej.
Pieniądze
Bezpośredni wybór może prowadzić do zwiększenia liczby tur wyborczych
i – co za tym idzie – do podwyższenia kosztów. Również w przypadku ustąpienia
burmistrza przed końcem kadencji trzeba by organizować nowe wybory. Nie jest
to może argument najważniejszy, lecz w połączeniu z pewnym zniecierpliwieniem, jakim Polacy darzą ostatnio akt wyborczy, mogłoby to prowadzić do negatywnych postaw społeczeństwa.
W Europie
Na koniec należy wspomnieć, że rozwiązanie to nie jest powszechnie spotykane w demokratycznych krajach Europy, szczycących się wielowiekowymi tradycjami samorządności lokalnej. Spośród nich jedynie w trzech landach Niemiec
burmistrz jest wybierany w wyborach bezpośrednich. Burmistrz jest także wybierany bezpośrednio w Rumunii i na Słowacji oraz w małych gminach węgierskich
(do 10 tysięcy mieszkańców), jednak samorząd terytorialny w tych dwu ostatnich
krajach nie jest samorządem silnym, mogącym służyć za pozytywny wzór w swoich rozwiązaniach.
W Polsce rozwiązanie to lansują dzisiaj ci, którzy boją się normalnej gry politycznej i demokracji, współdziałania ze środowiskiem politycznym, poszukiwania kompromisu. W propozycji tej można też ujrzeć pewien refleks jednolitej
władzy państwowej – czasów, kiedy rada gminy nie miała niemal żadnych istotnych uprawnień, a rolę kierowniczą w środowisku lokalnym pełnił naczelnik i sekretarz partii, niewidoczny, ale stale obecny.
Moim zdaniem, koncepcja bezpośredniego wyboru burmistrzów – przy
obecnym kształcie polskiego samorządu terytorialnego – jest chybiona. Dlatego
opinia niniejsza nie dotyczy szczegółów sfery formalnej, o której zarysowanie byłem również proszony, lecz sfery merytorycznej w jej podstawowych założeniach.
W tym stanie rzeczy, skoro sama koncepcja jest w moim najgłębszym przekonaniu nietrafiona, a wręcz szkodliwa, niezasadne jest konstruowanie przeze mnie
propozycji zmian ustawowych.
Warszawa, 5 października 1996 r.
Opinia w sprawie wprowadzenia w Polsce bezpośrednich wyborów burmistrza
(wójta, prezydenta, starosty, wojewody etc.) została wykonana na zlecenie Związku Miast Polskich.
Bomba z opóźnionym zapłonem
223
Bomba z opóźnionym zapłonem
Nigdy nie twierdziłem, że wszystkie gminy w Warszawie zostały wydzielone
perfekcyjnie. Być może nie ma potrzeby istnienia gminy Warszawa Bielany.
Ustawa warszawska zawiera w sobie błąd. Jest to błąd naiwności jej twórców
w stosunku do rajców gmin stołecznych. Założono bowiem, że gminy będą chciały wykonywać swoje zadania publiczne. Jest to założenie przyjęte z ustawy o samorządzie terytorialnym. Nikt nie przypuszczał, że to co się sprawdziło w całej
Polsce, w Warszawie zawiedzie. Gmina Warszawa Bielany nie chce bowiem wykonywać swoich zadań publicznych.
Ponieważ nie zastosowano środków nadzorczych, które są adekwatne do zaistniałej sytuacji, stan niemożności trwa w Warszawie już tyle czasu.
Ustawa o ustroju miasta stołecznego Warszawy zakłada, że związki bądź
związek komunalny (powołanie jednego związku komunalnego w miejsce czterech, jak planowano na początku, ma – moim zdaniem – wiele istotnych wad)
powstanie łatwo i szybko. Logicznie rzecz biorąc, gminom powinno zależeć na
realizacji swoich zadań publicznych w najkorzystniejszy i najtańszy sposób. Ponieważ część tych zadań związana jest z infrastrukturą miejską, logiczny był
wniosek, że stołeczne samorządy porozumieją się i będą wykonywać je wspólnie,
rozliczając się pomiędzy sobą. Zaoszczędzą w ten sposób część pieniędzy, które
dziś muszą wykładać na utrzymanie niezreformowanych przedsiębiorstw ogólnomiejskich oraz zyskają wreszcie nad nimi kontrolę.
Wszystkie te założenia okazały się naiwne. Należało od razu wprowadzić obligatoryjne związki komunalne. Takie rozwiązanie uważano jednak za niedemokratyczne i gminom pozostawiono swobodę ułożenia stosunków pomiędzy sobą.
Gmina Warszawa Bielany, mimo wielu „ukłonów” w jej stronę, nadal nie chce
wykonywać niektórych, i to ważniejszych zadań komunalnych. Bielany bowiem nie
wypełniają na rzecz swojej wspólnoty samorządowej zadań z art. 7 ustawy samorządowej (nie prowadzą wodociągów, kanalizacji, komunikacji, oczyszczania, ciepłownictwa). Naraża je to na zastosowanie przepisów o zarządzie komisarycznym.
Jest to również złamanie przepisu art. 50 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Gmina Bielany chce realizować tylko te zadania, które w gminie przypisane są
dzielnicom. Nie chce wykonywać zadań gminnych. Zachowuje się więc nie jak samodzielna gmina, ale jako część składowa gminy Warszawa Centrum.
Nigdy nie twierdziłem, że wszystkie gminy w Warszawie zostały wydzielone
perfekcyjnie. Być może nie ma potrzeby istnienia gminy Warszawa Bielany.
224
Są dwie możliwości rozwiązania problemu związku komunalnego. Po pierwsze, można zwrócić się do Rady Ministrów, aby ta wprowadziła związek obligatoryjny, ale w Warszawie mówi się, że to trochę wstyd.
Dlatego niektóre gminy warszawskie wybrały inne wyjście. Służy do tego
prosty instrument prawa prywatnego. Art. 199 kodeksu cywilnego pozwala na
sądowe rozporządzenie rzeczą wspólną, gdy brak na to dobrowolnej zgody
wszystkich współwłaścicieli. Czy to rozwiązanie uda się zastosować – zobaczymy.
To, co dzieje się w Warszawie, jest po części czynione świadomie, po to, żeby odebrać nowym gminom warszawskim ich suwerenność. Gdy będą nadal bierne w realizacji swoich zadań, doprowadzą do powszechnego przeświadczenia, że
nie dorosły do roli, jaką pełnią. W Warszawie powołana zostanie wtedy jedna
wielka gmina z wieloma dzielnicami. Są osoby, którym marzy się to od dawna.
Byłby to jednak koniec idei rewitalizacji i upodmiotowienia zaniedbanych
i niedoinwestowanych części miasta, które w minionym okresie popadły w całkowitą degrengoladę infrastrukturalną. Ustawa warszawska dawała im szansę
przezwyciężenia roli peryferii.
Gmina Warszawa Centrum jest duża i bogata. Wszyscy mają jej to za złe. Jednak najwyższy czas na zrozumienie dość oczywistego faktu, że zarówno Centrum
musi współpracować z gminami z „wianuszka”, jak i one są zmuszone współpracować z Centrum. Brak zrozumienia dla tej oczywistej prawdy uruchamia mechanizm potężnej bomby zegarowej, która wyrządzi stolicy niewyobrażalne szkody.
Przygotowany statut związku komunalnego niesie również istotne niebezpieczeństwo dla miasta. Zamknięto w nim bowiem możliwość przystąpienia do
związku gminom spoza Warszawy. Niszczy się w ten sposób budowane od lat nici połączeń w całym układzie metropolitalnym. Gminy podwarszawskie powinny zaskarżyć ten zapis statutu. Mają bowiem prawo do współpracy międzygminnej na równych zasadach, również z gminami warszawskimi. Gmin warszawskich
spośród innych gmin polskich nie wyróżnia bowiem nic, poza przymiotnikiem
„warszawskie” i tym, że mają wspólną dla obszaru miasta radę metropolitalną.
Bezpośrednie wybory wójta,
burmistrza i prezydenta
Sprawa może być rozpatrywana w kilku aspektach. Po pierwsze – czy w ogóle tę zmianę wprowadzać i kiedy? Po drugie – w jakim zakresie: czy wybierać w tym trybie organ wykonawczy we wszystkich gminach, potem także
Bezpośrednie wybory wójta, burmistrza i prezydenta
225
w powiatach i województwach, czy tylko w niektórych, na przykład w małych
gminach wiejskich? Wreszcie – czy wójt ma być monokratyczny, czy też
pierwszy wśród członków zarządu?
Propozycję bezpośrednich wyborów rzucono bez określenia parametrów brzegowych. Dlatego dyskusja jest trudna. I tak, nikt nie powiedział, co miałoby się stać
z radą gminy. W Polsce demokrację postrzega się przez wielkość rady. Bezpośredni wybór wójta oznacza, że wielu wartościowych ludzi nie będzie miało prawie nic
do roboty. Nastąpi diametralna zmiana funkcji rady: pozostanie przy niej zatwierdzanie lub odrzucenie budżetu, uchwalanie prawa lokalnego i podatków miejscowych i na tym koniec. Debata na inne tematy nie jest zakazana, bo mamy demokrację, ale znosi się fundamentalne poczucie radnych, że nadają kierunek sprawom.
Przeniesienie ostatecznej odpowiedzialności za sprawy publiczne w gminie
z rady na wójta całkowicie obala dotychczasowe reguły gry. Nie twierdzę, że jest
to w ogóle nie do przyjęcia. Ale jest nie do przyjęcia teraz. Zamiast zrobić drugi i trzeci krok reformy samorządowej, „dłubiemy” w pierwszym. Skupiamy uwagę społeczeństwa, polityków i samych zainteresowanych na przebudowie systemu zarządzania gminą, który jest niezły, a odsuwamy od podstawowego problemu, jakim jest ustrój całego państwa.
I trzecia rzecz: aby można było wybierać burmistrzów w wyborach powszechnych, trzeba mieć silną kadrę menedżerską. Ludzi, którym jesteśmy
w stanie zawierzyć nie dlatego, że to jest ulubiony nauczyciel WF ze szkoły naszych dzieci, ale dlatego, że już się sprawdził. U nas nie ma takiego rynku kadrowego, konkurencji tych, którzy już się sprawdzili. Wydaje mi się też, że ten pomysł popiera wielu szefów zarządów będących u władzy przez drugą kadencję.
Mają poczucie rosnącej popularności. To dobrze. Ale równocześnie można domniemać, że nie wszyscy mają wystarczające poparcie w radzie czy własnej partii i w ten sposób chcą uniknąć zagrożenia wyrokiem demokracji partyjnej.
Często pomija się istotę gry między wybranymi w powszechnych wyborach
wójtem i radą. Rada z innego niż wójt rozdania politycznego może nie zgodzić
się na dowolny projekt przez niego przedstawiony. Taki konflikt jest rozstrzygany wyłącznie zarządem komisarycznym. Wiele gmin w Polsce będzie poddanych
zarządowi komisarycznemu, pozostającemu pod kontrolą rządu centralnego. To
oznacza wtórną centralizację władzy publicznej, chyba że wprowadzi się konieczność ciągłych, ponownych wyborów rady lub wójta, aż do uzyskania wymuszonej
zgodności politycznej.
Obawiam się też, że partie rzucą wszystkie siły nie na zwycięstwo w radzie,
lecz na obsadę stanowiska wójta, burmistrza, prezydenta. Potem będzie się on
226
musiał tej partii odpłacić. Nie w radzie, ale w komitecie, poza systemem demokracji samorządowej. Ja się boję komitetów. Jeśli jest zgoda, że polski system demokracji lokalnej – przynajmniej w większych miejscowościach i w powiatach
– musi być oparty na systemie partyjnym, to taką próbę można byłoby podjąć dopiero wówczas, gdy ten system powstanie i okrzepnie.
Jeżeli w Sejmie władze sprawują SLD i PSL, to chciałbym, żeby premierem
był przewodniczący SLD, a wicepremierem prezes PSL. A jeżeli w koalicji jest
jeszcze trzecia i czwarta partia, żeby prezesi tych partii wchodzili do rządu. Chcę,
żeby ci, którzy rządzą, byli na najwyższych państwowych stanowiskach. Rozumiem, że oni mają doradców, że ci doradcy też mają doradców. Ale chciałbym
wiedzieć, kto rządzi u mnie w kraju i kto rządzi u mnie w gminie. System musi
być zbudowany tak, żeby odpowiedzialność była personalna.
Większość uczestników tej dyskusji podaje argumenty „za”, natomiast mało
kto mówi „jak”. Większość jest za władzą sprawną, przezroczystą, odpowiedzialną i wybieraną demokratycznie. Ja też. Tylko absolutnie się nie zgadzam na
wprowadzenie ruchu lewostronnego dla ciężarówek, gdy mamy ruch prawostronny dla wszystkich innych pojazdów. Nie zgadzam się na ustawę o wyborach
bezpośrednich wójta. To musi być ustawa o zupełnie innym urządzeniu ustroju
samorządu terytorialnego.
Jest sposób rozwiązania tej sprawy: wybory, w których nie ma podziału na
radę i zarząd. W USA dwumilionowe Miami wybiera 11 przedstawicieli – całą listę spośród wielu list. Ten, kto stoi na jej czele, zostanie burmistrzem. Tych kilkunastu ludzi ma pełnię władzy uchwałodawczej i wykonawczej. Przy takim rozwiązaniu jestem absolutnie za bezpośrednim wyborem wójta razem z całą władzą w gminie miejskiej czy wiejskiej.
Europejska Karta Samorządu
Terytorialnego na cenzurowanym
W opublikowanym przekładzie Karty znajdują się liczne błędy, z których
kilka ma charakter rażący.
Zdaję sobie sprawę z tego, że tłumaczenie „wierne” nie musi oznaczać dosłowności przekładu. Równie istotne jest bowiem, by był on „prawidłowy”, to znaczy właściwie przekazywał merytoryczne znaczenia użytych określeń i właściwie
odwzorowywał pojęcia prawne. To uwzględniając, wyrażam pogląd, że w opubliko-
Europejska Karta Samorządu Terytorialnego na cenzurowanym
227
wanym przekładzie Karty znajdują się liczne błędy, z których kilka ma charakter
rażący, to znaczy – z ich powodu następuje zmiana (przekłamanie) treści aktu
prawnego. Poniższe uwagi nie pretendują do wyczerpującego opracowania, lecz
mają pokazać ważniejsze przykłady takich istotniejszych przekłamań. Zazwyczaj
podaję je odnośnie miejsc, w których występują po raz pierwszy lub są najbardziej
rażące; nie znaczy to jednak, że pojawiają się tylko w tym miejscu.
Błędem bodaj najbardziej zasadniczym, który wpływa na recepcję Karty
w ogólności, jest wielokrotne tłumaczenie, w tytule głównym, w tytułach artykułów i w samym tekście, podstawowego pojęcia „local selfgovernment” („autonomie locale”) jako „samorząd terytorialny”. Błąd ten bierze się być może ze
zbytniego zawierzenia tekstowi nieoficjalnego tłumaczenia, dokonanego w Radzie Europy (lub może dla Rady Europy?) w 1990 roku w Strasburgu, cyt. dalej
jako „tłum. 1990”. Mimo zauważalnych różnic na korzyść, tłumaczenie oficjalne,
podane w Dzienniku Ustaw, bliskie jest w wielu miejscach tamtemu.
„Samorząd” jest oczywiście tłumaczeniem prawidłowym, rażąco nieprawidłowe jest natomiast określenie: „terytorialny”.
W obu językach oficjalnych Unii Europejskiej używa się tu innego określenia: „local” („locale”), którego prawidłowe tłumaczenie jest: „lokalny” lub „miejscowy”. W obu tych językach istnieje, oczywiście, odpowiednik dla określenia „terytorialny”, i nie został on tu świadomie użyty, gdyż znaczy coś innego. Merytoryczna różnica polega na tym, że pojęcie „samorząd terytorialny” jest kategorią
szerszą, zaś „samorząd lokalny” jest właśnie jedną z form „samorządu terytorialnego”. Inną z nich jest „samorząd regionalny”.
Obecnie w Radzie Europy trwają właśnie prace nad Europejską Kartą Samorządu Regionalnego, która ma być dokumentem równoległym do Karty Samorządu
Lokalnego i odnosi się do ustroju samorządowego i zasad zarządzania jednostkami
terytorialnymi większej skali (właśnie „regionalnej”). W europejskich językach
prawniczych „regionalny” odnosi się do: (1) jednostek terytorialnych najwyższego
stopnia, a więc chodzi o pierwszy (licząc „od góry”, od strony rządu centralnego)
szczebel podziału administracyjnego państwa. Ponadto warto dodać, że w pracach
nad Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego (na obecnym etapie tych prac, co
nie przesądza o ich ostatecznym rezultacie) ustalono dwie dalsze cechy składające
się na definicję regionu: że mianowicie (2) władze stanowiące regionu muszą pochodzić z wyborów powszechnych, a także, – i w przeciwieństwie do władz miejscowych
zajmujących się sprawami interesu lokalnego – (3) władze regionalne są władzami
interesu ogólnego, a więc wykonują zadania przejęte od rządu centralnego (regiony
samorządowe) lub od parlamentu (regiony autonomiczne).
W Polsce gmina jest formą samorządu lokalnego (miejscowego). Powiat, jeśli zostanie wprowadzony, należeć będzie również do tej kategorii – ze względu
228
na lokalny charakter zadań powiatowych. Natomiast duże województwo z pewnością będzie podlegać przepisom o samorządzie regionalnym (jeśli będzie miało
ustrój samorządowy, tj. władze oparte na powszechnych wyborach politycznych).
Obecnie w Polsce występuje tylko jeden szczebel samorządu terytorialnego
i tylko jedna jego forma: jest to samorząd „lokalny” (lub miejscowy, w gminie
– jw.). Szczebel wyższy (obecnie małe województwa administracyjne) nie ma odrębnej od państwa podmiotowości i władz pochodzących z wyborów powszechnych, nie mieści się więc w pojęciu „regionu” (nb. por. art. 86 Układu Europejskiego). Gdyby jednak wprowadzono samorząd wojewódzki w małych województwach, powstanie istotny kłopot ze względu na ustrojowe położenie województwa najbliższe względem centrum, będzie to – mimo małej skali – „samorząd regionalny”. Z drugiej jednak strony zadania, które miałyby wykonywać, są
typowo lokalne, a więc właściwe dla samorządu miejscowego.
Błąd ten w tłumaczeniu ma istotne konsekwencje: sprawia wrażenie, że
Karta odnosi się do całego samorządu terytorialnego (do wszystkich jego szczebli), co nie jest prawdą, gdyż do samorządu regionalnego niektóre zasady z Karty Samorządu Lokalnego mogą, ale wcale nie muszą się odnosić, na przykład
zasada pomocniczości.
Równie istotnym błędem jest wielokrotnie używane w polskim przekładzie
(preambuła, art. 3, 1 i wielokrotnie dalej) pojęcie „społeczności lokalne” – na
oddanie angielskiego „local authorities” lub francuskiego „collectivites locales”.
Różnica między wyrażeniem angielskim i francuskim wynika z różnego w obu
tych państwach języka konceptu konstrukcyjnego. Z przyczyn merytorycznych
w tym przypadku bliższe jest nam ujęcie francuskie, gdyż podkreśla podmiotowy
(korporacyjny – „wspólnoty lokalne”) charakter zjawiska, niż angielskie, które
odwołuje się do pojęcia strukturalnego (tj. czynnika władzy publicznej – „władze
lokalne”). Warto porównać art. 1 polskiej ustawy o samorządzie terytorialnym.
Użyto jednak określenia „społeczność lokalna”, które ma konotację socjologiczną, z prawnego punktu widzenia nieostrą. Ustawodawca polski użył tu pojęcia
„wspólnota” (jw.) i ono jest prawidłowe, gdyż ma znaczenie prawne. Odnosi się do
społeczności lokalnej, ale w rozumieniu ustrojowym „społeczności gminy”, a więc
zdefiniowanej formalnie, właśnie jako „wspólnota”, a nie funkcjonalne. W Karcie
nie chodzi przecież o każdą społeczność lokalną, na przykład wiejską czy w osiedlu mieszkaniowym, lecz o „gminę”, tak jak to pojęcie jest rozumiane tradycyjnie,
a więc jako publicznoprawny związek obywateli. Dlatego należało użyć pojęcia
„wspólnota lokalna (miejscowa)”, dziś stosowanego na oznaczenie tej kategorii
pojęciowej w prawie polskim. Odnosić się ono będzie również do powiatu.
Kolejny istotny problem (w art. 3.1.) to definicja samorządu terytorialnego.
W tym przepisie widzę najpierw dwa błędy w sformułowaniu: „w granicach
229
określonych prawem”. Wyraz „granice” jest dwuznaczny, gdyż nie wiadomo, czy
chodzi o „granice” w rozumieniu geograficznym (to nie żart – zob. jak przetłumaczono tytuł art. 5, w którym chodzi właśnie o „granice terytorialne”!), czy też
o „granice prawa”. Oczywiście w art. 3.1 mowa o tych drugich. Więc może lepiej:
„do granic prawa” lub nawet „w ramach prawa”. Por. też np. art. 9.3. Notabene,
te „społeczności lokalne” z art. 5 nie mają przecież „granic”. W błędnym tłumaczeniu widać najlepiej różnicę między pojęciem socjologicznym i ustrojowym.
Jeszcze bardziej istotne jest to, że w art. 3.1. nie chodzi ogólnie o „prawo”
jako sumę przepisów różnej rangi wydawanych przez różne władze i organy (tak
to słowo rozumie się ciągle w języku polskim), lecz o „law” lub „loi”, co oznacza
– w warunkach funkcjonowania zasady podziału władzy – wyłącznie „prawo rangi ustawowej”. W tłum. 1990 użyto sformułowania „w granicach określonych
ustawą”, (więc: „do granic określonych ustawą”), ale, być może ze względu na
angielskie „law”, lepsze jest nieco ogólniejsze „w ramach ustawodawstwa”.
Z pewnością również w art. 2 chodzi o „ustawodawstwo wewnętrzne”, ale tu
określenie „prawo wewnętrzne”, ze względu na ogólny kontekst, nie razi.
Błąd trzeci (tamże – art. 3.1.) jest jeszcze poważniejszy, angielskie „to regulate and manage” i francuskie „régler et gérer” przetłumaczono jako „kierowanie i zarządzanie”. „Kierowanie” i „zarządzanie” w języku polskim oznacza prawie to samo. Jeśli zaś występuje różnica, to z pewnością inna niż ta, o którą chodzi w przepisie odnośnie słowa „kierowanie” (bo z nim właśnie jest problem).
„Kierować” w polskim języku prawnym znaczy oddziaływać na jednostki podległe lub podwładnych pracowników. „Regulate” i „régler” tymczasem odnoszą
się nie od podmiotów podporządkowanych, lecz do wszystkich członków wspólnoty (samodzielnych podmiotów) funkcjonujących na obszarze działania danej
władzy lokalnej. Chodzi tu więc o uprawienia do „regulowania” lub „normowania” czy nawet jeszcze szerzej – do „administrowania”, bo pojęcia te w językach
tamtych określają ogólne uprawnienia władcze, typu administracyjno-prawnego.
Właśnie w przeciwieństwie do „manage” i „gérer”, które stosuje się w stosunku
do zarządu gospodarczego („zarządzać”).
Tamże w ust. 2 nie chodzi o organy wykonawcze „podległe radom”, lecz
o organy wykonawcze „odpowiedzialne (responsable) przed nimi”, tzn. przed
radami. Rady mają te organy po prostu „posiadać”, czyli „mieć” (w tym właśnie
słowie oddana jest owa „podległość”!), a nie zaledwie „dysponować” nimi, jak
dosłownie przetłumaczono z wersji francuskiej.
Źle jest przetłumaczony tytuł art. 4. Nie chodzi w nim wcale o „zakres działania”, tak jak rozumie się to po polsku, a więc w sensie przedmiotowym, lecz odwrotnie o podmiotowe określenie pozycji władzy lokalnej. Tłumaczenie najbliższe byłoby, jak sądzę, następujące: „Zakres samodzielności władz lokalnych”, bo
230
o to właśnie (o zasadę samodzielności) chodzi w art. 4. W językach oryginalnych
nie ma owego „działania”, zaś po francusku jest „l’autonomie”, co nie oznacza
naszej „autonomii”, czyli uprawnień do stanowienia prawa rangi ustawowej, lecz
jest właśnie odpowiednikiem pojęcia „samodzielność”.
Trudno wytłumaczyć, czemu „authorities” („autorités”) tłumaczy się jako „organ
władzy”, jak w dawnym „systemie terenowych organów jednolitej władzy państwowej”. On już nie obowiązuje. „Authorities” to nie są żadne „organy”, lecz „władze”.
W art. 8.2. występuje na przykład jakiś „organ wyższego szczebla” sugerujący istnienie systemu hierarchicznego; chodzi tymczasem o „władze szczebla wyższego”, co ma inną konotację.
W ust. 5 wprowadzono termin „delegowanie kompetencji”, którego w języku
polskim (kompetencje delegowane) się nie używa. Choć więc tłumaczenie jest
„wierne”, nie jest „prawidłowe”: chodzi o „funkcje zlecone”. W konsekwencji zawężono też „swobodę ich wykonywania” (tych funkcji), pisząc w tym miejscu o „dostosowaniu sposobu wykonywania tych kompetencji” do warunków miejscowych.
Wielokrotnie w tekście (na przykład w tytule art. 7) powtarza się termin
„uprawnienia” (lub nieraz „kompetencje”), którym nieprawidłowo tłumaczy się
często angielskie „responsibilities” (franc. „responsabilités”). Otóż z pewnością
nie chodzi o „uprawnienia” czy „kompetencje” („powers”, „competénces”), lecz
o „odpowiedzialność” (za sprawy publiczne – jak przetłumaczono dobrze w art.
4.3.), lub – niekiedy – o „zakres działania” czy „funkcje” („funkcje” oddają dobrze zarówno znaczenie przedmiotowe, jak i czynnościowe, zależnie od kontekstu). W tym przypadku tłumaczenie powinno brzmieć: „Warunki sprawowania
władzy na szczeblu lokalnym”.
W art. 9.4. na końcu użyto zwrotu „poziom kosztów związanych z wykonywaniem uprawnień”. Tymczasem chodzi raczej o „koszty wykonywania zadań”.
Tu (jak i w wielu innych miejscach) widać różnice między tekstem francuskim
i angielskim, ale można też przypuszczać, że tłumacz pracował chyba wyłącznie
na tekście francuskim i nie próbował tej różnicy wykorzystać dla poprawienia jakości („prawidłowości”) tekstu polskiego.
W art. 9.5 także nie chodziło o „uprawnienia własne”, lecz o „własny zakres
działania”, „zadania własne” lub o „własny zakres odpowiedzialności”.
W art. 7.2. wcale nie chodziło o „ubezpieczenie społeczne”, lecz o „zabezpieczenie społeczne”.
Tłumaczenie „kontrola administracyjna” dla przekazania angielskiego „administrative supervision” lub francuskiego „controle administratif” jest zbyt wąskie
i nie oddaje istoty zjawiska. Nie chodzi bowiem o „sprawdzanie” (takie jest znaczenie pojęcia „kontrola” w polskim języku prawniczym), i nawet nie o „nadzór
administracyjny”, choć to bliższe i lepsze (bowiem to pojęcie ma w języku polskim
231
znaczenie bardzo konkretne), lecz o pojęcie ogólne i szersze, jak „wpływ”, „oddziaływanie” albo nawet „ingerencja”. Na przykład w art. 87 naszej ustawy o samorządzie terytorialnym używa się określenia: „wkraczać w działalność komunalną”. Terminologicznie kwestia jest trudna, bo w tym „wkraczaniu”, „nadzorowaniu” czy „ingerowaniu” zawarta jest, oczywiście, również i wspomniana „kontrola”. Chcę jedynie zwrócić uwagę, że w języku polskim „kontrola” ma znaczenie
węższe niż w językach zachodnich, co przy takim tłumaczeniu prowadzi do zawężenia ogólnej dyspozycji art. 8. Proponuję zatem jego tytuł „Administracyjna ingerencja w działalność wspólnot lokalnych”, zaś w tekście – różnie, zależnie od kontekstu (na przykład w ust. 2 może pozostać „kontrola administracyjna”).
Idąc tym złym tropem, w ust. 3 „naciągnięto” tłumaczenie i użyto, na oznaczenie francuskiego i angielskiego „intervention”, polskiej „interwencji”. Tymczasem „l’intervention” znaczy w właśnie „ingerencja”, „wkroczenie”, co do polskiej „kontroli” nie pasuje, bo u nas podkreśla się, że „kontrola” to wyłącznie
„porównywanie stanu faktycznego z wzorcem”, bez prawa do ingerencji, do której konieczne jest szczególne uprawnienie.
Z całą pewnością w ust. 3 nie chodzi też o żadne „organy kontroli”, lecz
o „władzę ingerującą” lub o „kontynuację władzy” – więc określenie czynności
tej władzy, a nie jej konkretnego statusu. Tamże również widać wyraźnie, że chodzi o konieczne zachowywanie proporcji między „zakresem ingerencji” a „wagą
(a nie znaczeniem) interesów”, które „ingerująca (lub kontrolująca) władza ma
chronić”. Przecież ta zasada proporcjonalności w żaden sposób nie pasuje do
zwykłych czynności kontrolnych, gdyby o nie miało chodzić!
W art. 9 nie jest bynajmniej mowa o „zasadach finansowych”, lecz o „zasobach finansowych”. To dość znaczna, jak myślę, różnica.
Tłumaczenie w ust. 3 wyrazu „charges” („redevances”) jako „opłaty” jest nieprecyzyjne. Właściwsze byłoby pojęcie szersze – „należności” lub „obciążenia” (ciężary)
publicznoprawne. Nie chodzi również o ich „wysokość”, lecz o „stawkę” („taryfę”).
Art. 9.5 nie dotyczy żadnych „działań równoważących”, lecz „podobnych rozwiązań” (lub „analogicznych środków” – do procedur wyrównawczych). Mowa
jest także raczej nie o „wydatkach”, lecz o „obciążeniach” (wspólnot lokalnych).
W art. 9.7. chodzi o prawo władz (wspólnot) lokalnych „do swobodnego
prowadzenia polityki w ramach własnego zakresu działania”, a nie „własnej polityki w zakresie przyznanych jej uprawnień”. Tamże, w ust. 7, nie chodzi o „projekty” (bo to słowo ma po polsku inne znaczenie), lecz o „przedsięwzięcia”.
W art. 10 ust. 3 zamiast „na warunkach przewidzianych prawem”, powinno być
„na warunkach, jakie mogą być określone ustawami”. Co zmienia zobowiązanie
państwa do uregulowania tej kwestii w jego uprawnienie. Tamże w ust. 1 raczej chodzi o „współdziałanie” władz lokalnych, a nie o ich „współpracę”, która pochodzi
232
ze starego słownictwa. W ust. 2 zaś nie chodzi o „rozwijanie wspólnych interesów”
(ciekawe, cóż to może znaczyć?), lecz o ich „promocję”.
Przypominam inne jeszcze, drobniejsze błędy i wątpliwości, a także żenujące literówki (błędy pisarskie), które znalazły się w wydrukowanych wersjach obcojęzycznych, zwłaszcza francuskiej. Nadmieniam, że nie analizowałem wcale
części II: „Przepisy różne” (raczej powinno być „Postanowienia różne”).
Chcieliście... to macie
Moja wypowiedź na Zgromadzeniu Ogólnym ZMP w Pile, ekspertyza wykonana na zlecenie tej organizacji i druk opinii we „Wspólnocie” rozpoczęły
dyskusję na temat bezpośrednich wyborów wójta, burmistrza i prezydenta.
Być może, przychodzi mi teraz skomentować owoce całego wydarzenia. Mogę powiedzieć panom wójtom, burmistrzom i prezydentom, że chcieliście... to
macie. Przecież niczego innego po tym projekcie nie można się spodziewać.
Przy okazji – w prezencie – otrzymaliśmy dwie bomby z opóźnionym zapłonem. Pierwsza to obniżenie progu, powyżej którego wybory do rad gmin odbywały się w systemie proporcjonalnym. I bomba niezwykła, czyli propozycja, aby
kandydatów na wójta, burmistrza i prezydenta zgłaszały partie polityczne.
Będziemy, oczywiście, o tym dyskutować. I na koniec projektodawcy zgodzą się, że tak nie musi być. Natomiast panowie wójtowie, burmistrzowie
i prezydenci będą mieli poczucie zwycięstwa, że udało się usunąć z ustawy politykę. Ale zostanie to, na czym projektodawcom szczególnie zależy. A zależy
im na całkowitym demontowaniu i systemu samorządu terytorialnego w Polsce i na odsunięciu dyskusji o reformie państwa. Wszyscy bowiem skupią się
teraz na poprawianiu kuriozalnego projektu, bo – jak sądzę – nikt z pomysłodawców nie wycofa się teraz ze swojego stanowiska. Myślę zatem, że mamy do
czynienia z obrzydliwą grą. Ponieważ w tej koalicji nie ma już mowy o powiatach i województwach samorządowych, trzeba rozpocząć inną dyskusję, abyśmy zapomnieli o tej najważniejszej. A przy okazji zostanie zdewastowany system samorządu gminnego – to już nikogo nie obchodzi. Bo przecież bezpośrednie wybory prowadzą do rozlicznych drobnych zmian w ustawie o samorządzie terytorialnym. Właściwie wszystko musi się zmienić: zapisy o absolutorium, ustawa o finansowaniu gmin, o referendum gminnym, ustawa kompetencyjna, dziesiątki ustaw działowych. W efekcie mamy mieć zupełnie inny
Chcieliście... to macie
233
system, który uzależnia kandydata od partii, a nie od rady. Nastąpi polityzacja władzy i jednocześnie nikt nie będzie ponosił za nią odpowiedzialności.
Wójta, burmistrza czy prezydenta mają bowiem zgłaszać partie polityczne, ale
one stoją z tyłu, nie odpowiadają za jego działalność – najwyżej cofną mu rekomendację. Między takim politycznym burmistrzem i radą będzie stały konflikt. My zaś zbierzemy z podłogi resztki po samorządzie. I wszystko przyjdzie
nam zaczynać od nowa.
Dlatego uważam, że nie ma dzisiaj potrzeby przeprowadzania takiej rewolucji. To może być zrobione, ale zupełnie inaczej. Z przyczyn oczywistych
(z tradycji, jaka istniała w Polsce) przejęliśmy silny podział na władzę stanowiąca i wykonawczą. Otóż wprowadzenie bezpośredniego wyboru wójta musi
nastąpić jednocześnie z likwidacją takiego podziału. Nie można mieć silnej
władzy stanowiącej i pochodzącej także z bezpośrednich wyborów władzy wykonawczej. Ponieważ to musi prowadzić do konfliktów w każdym przypadku,
gdy wójt będzie z innej partii niż większość w radzie. Skończy się to rozlicznymi zarządami komisarycznymi.
Dlatego uważam, że jeśli decydujemy się na bezpośrednie wybory, jeśli
chcemy, aby w Polsce kształtował się system polityczny (a na pewno tego chcemy), to musimy stworzyć taki mechanizm, który spowoduje, że wybór będzie
wyborem odpowiedzialnym. Trzeba zatem zlikwidować podział na radę i władzę wykonawczą. Partie albo koalicje powinny wystawiać całe listy. W małej
miejscowości obejmowałyby one na przykład 5 osób, w większej – od 10 do 15
kandydatów. Na pierwszym miejscy takiej listy byłby burmistrz, potem jego zastępcy itd. Wyborcy głosowaliby zatem na władzę gminy w całości. Rządziłyby
one tak długo, jak długo byłyby w stanie utrzymać koalicję. W tym przypadku
odpowiedzialność jest jednoznaczna.
Sytuacja, w której od razu wybieralibyśmy rządców, prowadzi do likwidacji
połowy kłótni w radzie. Radni nie opluwaliby na korytarzach zarządu, bo sami
byliby w zarządzie. Przy okazji zmniejszyłaby się liczebność elit, ale też wybierani byliby ludzie najbardziej aktywni i fachowi.
Na takie rozwiązanie zgadzam się i natychmiast jestem skłonny napisać odpowiednią ustawę.
234
Obrona konieczna
Obrona konieczna jest prawem do ochrony własnej nietykalności cielesnej
i duchowej w warunkach agresji. Normalnie, idąc ulicą nie bijemy ludzi kijem,
ale gdy na nas napadają – musimy uderzyć. Samorząd w Polsce znalazł się
właśnie w stanie obrony koniecznej.
Przez ostatnie 4 lata nastąpiło totalne zahamowanie reform. W dodatku
otworzono w tej chwili pole do dyskusji zastępczej. Będziemy się kłócić o to, czy
próg wyborczy ma wynosić 20 czy 40 tysięcy mieszkańców i co to ma znaczyć dla
naszych gmin. A wszystko po to, aby zająć ludzi czymś innym, a nie sprawami
najważniejszymi, od których zależy ustrój państwa.
A przecież gminy mają się dobrze. I to, czy wójta będzie się wybierało bezpośrednio, czy nie, przez najbliższe cztery lata nie będzie miało większego znaczenia. Ma natomiast znaczenie, czy nadal będziemy utrzymywać upartyjnione, scentralizowane państwo. W tym stanie rzeczy farsą jest mówienie, że połowiczne reformy nic nie dają. Przecież dzięki nim duże miasta, w ramach programu pilotażowego, uzyskały ogromny wpływ na sprawy publiczne. Oczywiście, można się
spierać o ostateczną ocenę. Z pewnością nie będzie ona wysoka, bo nadal mamy
prowizoryczne rozwiązania: ustrojowe, finansowe i kompetencyjne. Ale niezależnie od tego, miasta świadczą usługi publiczne dla około 10 milionów ludzi.
Mamy zatem przygotowaną reformę powiatową w miastach. Ale poza miastami – nie. Właśnie miejskie strefy usług publicznych mogą pokazać, że rząd nie
musi zajmować się sprawami lokalnymi, a ludzie, którym odbiera się prawo do
decydowania o swoich sprawach, mogą je z powodzeniem sami rozstrzygać. To
jest właśnie obrona konieczna.
Ustawa miejska została wymuszona na rządzie i parlamencie warunkami
kampanii prezydenckiej. Przyznaję się do swojego udziału w lobbingu na jej rzecz.
Gdyby nie ta ustawa, zmarnowano by miejski program pilotażowy. Przecież
przestał on już pilotować cokolwiek. Czy to miało oznaczać odebranie miastom
ich zadań i oddanie ich z potworem wojewodom? Skoro pilotażu nie można było utrwalić reformą powiatową, należało to zrobić pod postacią epizodycznej
wprawdzie, ale jednak, ustawy miejskiej. A nie każdego roku wykłócać się
o wszystko z rządem i poszczególnymi ministrami.
Trzeba pamiętać, że w tym samym czasie rząd wstrzymał badania nad drugim
szczeblem samorządu. Nie udało się zatem przeprowadzić przygotowanych już
w 1993 roku szczegółowych obliczeń finansowych, które miały dokładnie pokazać,
jak powinny wyglądać budżety powiatowe. Jak zatem mamy je wprowadzać, jeśli
Obrona konieczna
235
nie posiadamy pełnych informacji o niezbędnych zasobach finansowych? Program
pilotażowy powiatu ziemskiego, czyli miejska strefa usług publicznych, ma właśnie
dostarczyć odpowiedniej wiedzy, która umożliwi za rok albo za 100 lat wprowadzenie powiatów. Niezależnie od tego, w kilku, kilkunastu miejscach w Polsce aktywni
ludzie biorą sprawy w swoje ręce i intensyfikują rozwój lokalny – jak to ma miejsce
na Sądecczyźnie. Utworzenie strefy prowadzi bowiem do racjonalizacji kosztów administracji, zwiększenia gospodarności, prowadzenia merytorycznej dyskusji z rządem. Dlatego – jak pszczoły do miodu – lgną tam inwestorzy, pomoc zagraniczna.
Należę do grona osób, które bardzo wiele energii i uwagi poświęcają reformom decentralizacyjnym. Nie można mnie zatem posądzać o jakiś obskurantyzm. Ale też nie zgadzam się z myśleniem w rodzaju: wszystko, albo nic. Czas
na „wszystko” już się skończył. Od 19 września 1993 roku transformacja ustrojowa przestała być oczywista. Są dziś tacy, którzy uważają, że ustrój peerelowski
pasuje także do III Rzeczpospolitej. A skoro zmieniły się warunki, trzeba także
zmienić metody. Powstanie miejskich stref usług publicznych to dziś nawet nie
atak na nowe pola, ale obrona obecnego stanu posiadania.
Nie przyjmuję więc argumentu, że jak powstaną strefy, nie będzie reformy
powiatowej. Przecież reformy powiatowej już nie ma! Trzeba zatem, za pomocą
tych środków, które są dostępne, zabudowywać obszar interesu lokalnego instytucjami samorządowymi, a nie rządowymi. Nikt tu zatem nie robi niczego przeciwko nikomu, a realizuje jedynie ustawę.
Partactwo prawne
Zgodnie z ustawą o gospodarce komunalnej, 30 czerwca 1997 r., z mocy prawa, przedsiębiorstwa komunalne ulegają przekształceniu w spółki prawa
handlowego.
Przed tym terminem rady gmin miały same dokonywać takich przekształceń.
Ale w innym miejscu ustawy mówi się, że do przekształceń przedsiębiorstw komunalnych nie stosuje się ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Ta ostatnia weszła w życie 7 kwietnia bieżącego roku. W tym dniu przestała zatem obowiązywać poprzednia ustawa o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, która (art. 45) mogła być stosowana do prywatyzacji przedsiębiorstw komunalnych. Zatem dla gmin 30 czerwca faktycznie wypadł 7 kwietnia: po tej dacie
gminy mogą tylko czekać, aż nadejdzie przekształcenie z mocy prawa...
236
Ustawą o gospodarce komunalnej uchylono też art. 8 ust. 2 ustawy Przepisy
wprowadzające. Pierwsze zdanie tego artykułu wyznaczało termin, do którego gminy powinny wybrać formę organizacyjną dla prowadzonych przez siebie przedsiębiorstw. I to jest w porządku, ponieważ nowa ustawa wyznaczyła datę na 30 czerwca. Ale drugie zdanie tego przepisu brzmiało, że do przedsiębiorstw komunalnych
stosuje się odpowiednio przepisy o przedsiębiorstwach państwowych. Zatem i ten
przepis został uchylony z dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce komunalnej,
czyli 19 lutego. Od tego dnia przestała więc obowiązywać w stosunku do przedsiębiorstw komunalnych, stosowana odpowiednio, ustawa o przedsiębiorstwach państwowych. W rezultacie między 19 lutego i 30 czerwca nie ma żadnej więzi prawnej
między właścicielem (tak zwanym organem założycielskim) a przedsiębiorstwem
– chyba że na podstawie statutów przedsiębiorstw, które pozostają w mocy.
W innym miejscu ustawy mówi się, że radni gmin nie mogą być członkami
żadnych ciał zarządzających w spółkach, ani być pełnomocnikami handlowymi
spółek (notabene, nie wiadomo, kto jest „pełnomocnikiem handlowym spółki”;
w kodeksie handlowym występuje pojęcie prokurenta). Zgadzam się, że radni nie
mogą być członkami zarządu i nie powinni reprezentować swojej gminy w radzie
nadzorczej. Myślę jednak, że nie jest w porządku, iż nie wyłączono z tego zakazu
radnych będących członkami zarządu gminy. Nie widzę powodu, dla którego
członkowie zarządu gminy, nawet będący radnymi, nie mogą reprezentować swojej gminy w bieżącym nadzorowaniu wykorzystania majątku gminnego, w spółkach prawa handlowego, co jest obowiązkiem zarządu gminy z innego tytułu.
Zwróćmy uwagę, że chociaż ustawa samorządowa dopuszcza możliwość
kształtowania całego zarządu spoza składu rady, to jednak w wielu gminach są
w nim wyłącznie radni. Stwarza to nierówność sytuacji gmin, ponieważ w niektórych trzeba będzie powoływać do władz nadzorczych spółki nie członków zarządu gminy, lecz inne osoby, na przykład niższych rangą urzędników.
Jest też interesujące, że ustawodawca przypomniał sobie przepisy ustawy
o przedstawicielstwie załogi przedsiębiorstwa państwowego, i to sprzed nowelizacji z 1990 roku: nakazał, aby do spółek komunalnych obligatoryjnie wchodzili
przedstawiciele załogi. W radach do 6 osób mają to być dwie osoby. W jednoosobowej spółce gminy nie jest to bardzo niepokojące, ponieważ zgromadzenie
wspólników (jest nim sam zarząd gminy) dominuje nad radą nadzorczą. W przypadku jednak spółki z częściowym tylko udziałem gminy (a często są to bardzo
poważne firmy z uczestnictwem kontrahentów zagranicznych) w radzie nadzorczej z ramienia gminy pojawiłby się starszy referent z urzędu gminy, a jako „reprezentanci załogi” (na przykład hotelu) – kelner i sprzątaczka. W ten właśnie
zabawny sposób będzie niebawem reprezentowana strona polska w każdym międzynarodowym przedsiębiorstwie, np. hotelowym.
(Nie) bezpieczne państwo
237
(Nie) bezpieczne państwo
Szwajcar ma w szafie mundur i gwer. Jak trzeba, wychodzi na ulicę i patroluje ją, dobrze wiedząc co i gdzie ma robić.
Na obronę cywilną składa się między innymi sprawna łączność, informacje
o zapasach żywności, leków, sposobach ewakuacji. Jest to system, który ma
chronić obywateli w warunkach zagrożenia: wojennego, epidemiologicznego,
w czasie powodzi, pożaru albo klęski ekologicznej. Ludzie muszą wiedzieć, co
robić, gdy zdarzy się nieszczęście: dokąd się udać, skąd oczekiwać pomocy.
Innymi słowy obrona cywilna i systemy ewakuacyjne różnej skali stanowią
podstawę bezpieczeństwa państwowego. Niektóre z tych zadań leżą w gestii wojska i sił skoncentrowanych na wyższych szczeblach zarządzania i dowodzenia (na
przykład ewakuacja zakładów pracy, o czym dzisiaj w ogóle się nie mówi). Pozostałą ich część stanowi obrona cywilna, która musi pozostawać w rękach ogólnej
władzy administracyjnej i niezależnie od tego, czy jest to władza rządowa czy samorządowa, musi ponosić odpowiedzialność za skutki swoich działań.
Przed wojną taką władzę stanowił wójt, starosta i wojewoda. Ponieważ
gmina wiejska jest za mała na prowadzenie tego rodzaju działań, wszystkie instytucje składające się na obronę cywilną powinny skupiać się w skali powiatu.
To tutaj mamy przecież komendę policji, straż pożarną, szpital, prokuraturę,
stację sanitarno-epidemiologiczną.
Pierwszego stycznia 1995 roku miały zostać utworzone powiaty i duże województwa. Miała zostać odbudowana sieć obrony cywilnej, która w Polsce – tak
naprawdę – nie istnieje od dawna. W latach 1980-1981 została bowiem zastąpiona przez instytucje stanu wojennego i później nigdy już jej nie odbudowano.
A przecież my – jako podatnicy – płacimy spore pieniądze, aby państwo
spełniało swoje podstawowe funkcje. Najważniejsze z nich to zapewnienie
zbiorowego bezpieczeństwa. Państwo, które nie potrafi temu sprostać, nie jest
dobrym państwem.
Problem działania w warunkach zagrożenia został podjęty już w latach 1991-1992, w rok później cały system zgraliśmy z reformą terytorialną.
Zatrzymanie reform wiąże się z odpowiedzialnością za to, że nadal nie mamy
w Polsce systemu obrony cywilnej. To jest, z całą pewnością, odpowiedzialność
konstytucyjna.
Klęski żywiołowe mają bowiem charakter lokalny. Zwalczaniem powodzi
nie zarządza się z Centrum. Warszawa powinna być jedynie w odwodzie: może
przesłać pomoc, interweniować – gdy zajdzie taka potrzeba. Ale wszystko tak
238
naprawdę zależy od mieszkańców zalewanych terenów. I albo mają oni – u siebie – zorganizowane odpowiednie służby i wiedzą co robić w warunkach zagrożenia albo nie.
Szwajcar ma w szafie mundur i gwer. Jak trzeba, wychodzi na ulicę i patroluje ją, dobrze wiedząc co ma robić. Bo w Szwajcarii obywatele to państwo.
W Polsce natomiast państwo przez wiele lat było kierowane na zniewolenie
ludzi. I nadal jest ono nastawione na ściganie obywateli, a nie ich obronę. Nadal drażliwe sprawy są ukrywane, o czym świadczy fakt niezawiadomienia ludzi, że zbliża się powódź.
Gdyby wprowadzono reformę administracji publicznej, mielibyśmy dzisiaj
sprawny system zarządzania terytorialnego – również na czas kryzysu.
1997-1999
ODSŁONA TRZECIA: LILIPUTY
NIE GRAJĄ W KOSZYKÓWKĘ
Przeszliśmy przez Morze Czerwone
241
Z prof. Michałem Kuleszą – byłym pełnomocnikiem rządu ds. reformy administracji publicznej, rozmawia Maria Starkowska
– Od 1989 roku wiele się w Polsce zmieniło. W jakim punkcie reformowania państwa znajdujemy się obecnie?
– Z całą pewnością od tego czasu – poza wprowadzeniem samorządu gminnego – nie zaszła żadna strukturalna zmiana w systemie administracji publicznej.
Oczywiście zamiast pewnych urzędów powstały inne, były liczne reorganizacje,
ale nasz system administracyjny, poza gminami i początkiem reformy Centrum
jest taki, jaki był w latach osiemdziesiątych. Czyli, mówiąc krótko, mamy ogromną i rozdętą administrację, na dokładkę rozczapierzoną – bez żadnych urządzeń
do koordynacji terytorialnej: ani na poziomie ogólnokrajowym, ani regionalnym,
ani lokalnym.
– Jednak, przynajmniej teoretycznie, wiemy już, jak należy przebudować państwo.
– Choć może wiemy już, jak to zrobić, znajdujemy się w gorszej sytuacji niż
siedem lat temu. Cokolwiek by powiedzieć złego o poprzednim systemie, administracja działała wtedy w rytm decyzji politycznych, które płynęły z komitetów
wojewódzkich i powiatowych. A one były zgodne z ogólną wizją ówczesnego
państwa. Natomiast po 1990 roku tylko w gminie stworzyliśmy konstrukcję pozwalającą na zaspokajanie zbiorowych potrzeb oraz realizowanie wizji rozwoju.
I otóż ta gmina, pozostając w obcym środowisku, musiała podporządkować się
niejednokrotnie złym regułom panującym w całej administracji rządowej. A ponieważ polegały one na wieszaniu się u klamki, to także wójt – zamiast rządzić
swoją gminą – zaczął jeździć po Warszawie i województwie. Jeśli tego nie zrobił,
po prostu nie dostawał pieniędzy. I takie właśnie myślenie klientowskie znów zawitało do gminy. Radni nie zastanawiają się: jak, ale z kim?
Natomiast administracja rządowa pozostawiona sama sobie wynaturzyła się
na tyle, że funkcje polityczne, kierownicze czy wartościujące przejęli urzędnicy.
– Głęboka reforma administracji publicznej jest zatem najważniejszym zadaniem, jakie stoi dziś przed nowym rządem i parlamentem. Od
czego należy zacząć?
– Trzeba jak najszybciej umieścić władzę polityczną w specjalnie do tego
przygotowanych naczyniach. Taką władzą polityczną jest rząd i oddzielona od
niego administracja centralna. Podobnie musi być na poziomie regionalnym.
242
1997-1999 Odsłona trzecia: Liliputy nie grają w koszykówkę
Trzeba tam stworzyć formułę dla władzy politycznej, czyli samorząd wojewódzki
i jednocześnie mechanizmy działające na rzecz zachowania jednolitości państwa
i sprawnego wykonywania ustaleń rządu centralnego: czyli wojewoda rządowy
obok samorządu wojewódzkiego. I to samo na szczeblu lokalnym, który ciągle
jest połowicznie zorganizowany – mamy bowiem gminę, a nie mamy powiatu
(poza oczywiście, dużymi miastami).
Co więcej, tworząc powiaty i regiony samorządowe, nie możemy używać
zwykłej formuły, że dostaną one wyposażenie finansowe odpowiednie do zadań. Trzeba bowiem odróżnić sferę budżetu od sfery majątkowej. Budżet musi być odpowiedni do zadań, a majątek ma umożliwiać prowadzenie działalności. Czeka nas zatem masywna przebudowa systemu finansów publicznych.
W przeciwnym razie nie uda się stworzyć realnych fundamentów dla polityki
regionalnej województwa samorządowego ani solidnych podstaw do funkcjonowania segmentu lokalnego.
– Wiele szczegółowych spraw znalazło już rozwiązanie w odpowiednich projektach ustaw, także tych, które powstały jeszcze w Biurze Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Administracji Publicznej.
Tyle że czas nie stoi w miejscu. W wielu kwestiach zmieniły się poglądy. Zostały też uchwalone ustawy, na przykład o zmianie zakresu działania niektórych
miast oraz miejskich strefach usług publicznych. Są nowe fakty w dziedzinach
przedmiotowych: ustawa o strażach gminnych, Prawo energetyczne itd. Te ustawy są lepsze i gorsze, ale wszystkie trzeba jeszcze raz dokładnie przeanalizować.
Nie znamy też tak naprawdę wyników prac prowadzonych przez ostatnie
cztery lata. Nie wiemy, czy kancelaria Prezydenta przygotowała kolejną wersję
ustaw, czy wręcz odwrotnie: szuflady są puste i znowu znajdujemy się na poziomie z 1993 roku. Byłoby bardzo źle, gdyby okazało się, że rząd – mając na uwadze zmiany – zaniechał prowadzenia prac przygotowawczych.
Niezależnie jednak od tych ustaleń pozostanie do wykonania olbrzymia praca
legislacyjna i organizacyjna. Nie można przecież budować wszystkiego w próżni.
W przeciwieństwie do sytuacji sprzed czterech lat, kiedy to działania reformatorskie były prowadzone w ramach odpowiedzialności ministra – szefa
URM obecnie będzie to zadanie nowego resortu: MSWiA. To jest wyraźny
krok naprzód.
Z całą pewnością, bez wybitnego udziału resortu spraw wewnętrznych żadnej reformy nie będzie. To tutaj skupia się państwowy nadzór nad administracją
rządową i samorządową. To jest właśnie ów fachowy czynnik aparatu państwowego, który musi przejąć ogromną odpowiedzialność za reformowanie państwa.
W MSWiA znajdują się też liczne służby stanowiące jądro administracji: policja, straż pożarna itd. Jest to administracja cywilna, może umundurowana, ale
243
cywilna. I ona musi być tak poprowadzona, aby miała poczucie, że stanowi element państwa obywatelskiego.
– Jako były pełnomocnik rządu ds. reformy administracji publicznej
ma pan zapewne doskonałe rozeznanie, kiedy możliwe stanie się wprowadzenie drugiego i trzeciego szczebla samorządu terytorialnego.
W maju przyszłego roku powinny się odbyć wybory do rad gminnych i powiatowych. Przy czym muszą być już one przeprowadzone w granicach nowej mapy wojewódzkiej. Potem trzeba szybko uchwalić odpowiednią ustawę, aby powiaty mogły
zacząć działać od 1 stycznia 1999 roku. W następnej kolejności – ale niedużo później – mielibyśmy wybory regionalne, czyli wybory do samorządu wojewódzkiego.
I to – w moim przekonaniu – jest najlepsze rozwiązanie. Wybory nie powinny odbywać się wszystkie razem, bo pewne rzeczy dzieją się oddzielnie. Trzeba
też brać pod uwagę, że są partie, które podobają się nam w swoim wymiarze lokalnym, ale niekoniecznie musimy mieć do nich zaufanie w skali ogólnej. Może
się też zdarzyć, że niektóre z nich zdobędą władzę w gminie czy powiecie, ale będą za małe, aby przedrzeć się na regionalną czy krajową scenę polityczną.
– Czy widzi pan dziś jakieś zagrożenia dla reform?
– Myślę, że dotychczas mieliśmy inną sytuację, musieliśmy przekonywać ludzi,
polityków. Niektórych z nich nie udało się przekonać. Ale nawet przez ostatnie
cztery lata, kiedy nastąpiło totalne zahamowanie reform, środowiska samorządowe cały czas przypominały, jakie to jest ważne. I obecnie trzy główne siły polityczne – AWS, SLD i Unia Wolności – są zgodne, że w Polsce powinien być trzyszczeblowy samorząd. Może być zatem wiele oporu pojedynczych ludzi, małych grup
obywateli, ale istnieje już jasna i wyrazista wola polityczna. Przeszliśmy zatem
przez Morze Czerwone. Powiem więcej, nawet PSL, które było głównym oponentem reformy – niezależnie od tego, czy znajdzie się w rządzie, czy nie, musi stać się
jej sprzymierzeńcem. Jeśli bowiem chce nadal istnieć w życiu publicznym, to jedyną szansę stanowią dziś dla niego wybory do rad gminnych i powiatowych.
Melodie reformy
Z Michałem Kuleszą – pełnomocnikiem rządu ds. reform ustrojowych państwa, rozmawia Maria Starkowska
– Odpowiada pan za reformy ustrojowe w państwie. Czym różni się
pana sytuacja od tej sprzed czterech lat?
244
– Przez ten czas powróciły do administracji stare nawyki, a przede wszystkim
klientyzm administracyjny. Zamazały się łatwe podziały. Administracja jest tak
samo zła, jak była kiedyś. Przypomnę trzy cechy dawnej administracji: kierownicza rola partii, podporządkowanie i hierarchiczność. To zostało częściowo zmienione w 1975 roku. Pozostała kierownicza rola partii i hierarchiczne podporządkowanie. Ale – w wyniku powołania rejonów i systemu ponadwojewódzkiego
– powstał potworny bałagan administracyjny.
Niewiele się także zmieniło po 1990 roku – poza, oczywiście wyborami
gminnymi i parlamentarnymi. Nie ma już, co prawda, kierowniczej roli partii,
ale mamy kierowniczą rolę biurokracji. To jest jeszcze gorsze. Nie istnieje bowiem odpowiedzialność polityczna za to, co się dzieje z wielkimi publicznymi
pieniędzmi. Bałagan, czyli nieuporządkowanie jest takie samo, jak w 1975 roku. Nie zmieniło się też hierarchiczne, resortowe podporządkowanie administracji – w 85 proc. państwowej.
– Zysk jest jednak taki, że mamy demokrację gminną.
– Ale wobec tego, co nie zostało zrobione, te sukcesy wyraźnie bledną.
Zwłaszcza że i samodzielność gminna coraz bardziej traci na kolorach. Elity
gminne coraz częściej sięgają do kieszeni polityków centralnych. Znowu zatem
trzeba o coś prosić, a w zamian coś dawać.
W 1990 roku tak naprawdę niewiele osób rozumiało reformę gminną. Natomiast dzisiaj wszyscy doskonale wiedzą, na czym polega decentralizacja zadań
publicznych. Tylko że w tym czasie zmieniła się również Polska. Przestała być
krajem opanowanym wolą budowania nowego, ale stała się normalnym państwem interesu. Wielu ludzi patrzy dziś na reformę administracyjną nie w kategoriach, ile zyska państwo, lecz ile oni na niej stracą. To jest zupełnie inna sytuacja niż cztery czy pięć lat temu.
– Inna jest też pana pozycja w rządzie.
– Wówczas wszedłem do pracy w rządzie może nie wbrew jego woli, ale mimo niej. Prace reformatorskie były prowadzone dzięki osobistemu zaangażowaniu premier Hanny Suchockiej oraz szefa URM, Jana Marii Rokity – przy życzliwości wielu osób, na przykład wicepremiera Pawła Łączkowskiego i aplauzie
organizacji samorządowych. Ale pozostali członkowie rządu patrzyli na nasze
działania z pewną nieufnością.
Dzisiaj natomiast partie, które wygrały wybory, mają bardzo wyraźny program państwowy oraz umowę koalicyjną. Premier Jerzy Buzek w swoim exposé
uznał konieczność naprawy państwa i przebudowy jego struktur za najważniejszą misję swojego rządu. Ponieważ nie jestem księdzem, który bada wnętrze
dusz ludzkich, ale politycznym urzędnikiem tego rządu, mam legitymację do
prowadzenia szybkich prac reformatorskich i wymagania współdziałania w tym
Melodie reformy
245
zakresie od innych partnerów tej gry. Dlatego nie jestem jednym z wielu ministrów, ale pełnomocnikiem całego rządu. Mówiąc inaczej, wykonuję jego wolę.
– W rządzie Hanny Suchockiej działania reformatorskie były prowadzone w Urzędzie Rady Ministrów. Tam były pisane ustawy, wykonywane
mapy. Obecnie osoby biorące udział w tym przedsięwzięciu znajdują się
w rozmaitych resortach. Czy nie obawia się pan chaosu kompetencyjnego?
– Od tamtego czasu minęły cztery lata. Przez cały ten czas funkcjonował
program pilotażowy, ustawa miejska. Urzędnicy w ministerstwach mają już
większą wiedzę niż 4-5 lat temu. Przypomnę choćby fakt, że w 1989 roku zrobiono wszystko, aby odebrać szkoły gminnym radom narodowym, a potem zwlekano z przekazaniem ich gminom. Dzisiaj ludzie już rozumieją, że samorząd nie
jest grupą hunwejbinów, ale normalną strukturą państwa publicznego, zarządzania sprawami lokalnymi, powiatowymi i regionalnymi. Zmieniła się także mentalność urzędników. Jest to bardzo ważne, ponieważ prace związane z reformą
muszą się toczyć nie tylko w Kancelarii Premiera, ale w ministerstwach. Ponieważ to one zajmą się ich wdrażaniem. Minister Janusz Tomaszewski – wicepremier odpowiedzialny za administrację publiczną – musi zatem kontrolować, co
jest przygotowywane, bo niedługo będzie to realizował. Należało zatem rozłożyć
prace na wiele osób i umożliwić im sprawne współdziałanie.
Nie wszyscy jeszcze to rozumieją. Wiele osób przysyła do mnie listy z pytaniami dotyczącymi powiatów. Odsyłam je do ministra Jerzego Stępnia. Tam jest
bowiem departament administracji publicznej, który zajmuje się mapą. Moim
zadaniem jest nadawanie tempa prac, koordynacja działań. Staram się przygotowywać front robót, aby przebiegały one w odpowiednim czasie i były prowadzone na odpowiednim poziomie. Organizuję zatem pracę innych ludzi.
Oczywiście, przy dużym zespole zawsze mogą pojawiać się jakieś tarcia,
iskrzenie. Nie wydaje mi się jednak, aby nasza współpraca z ministrem Stępniem,
która trwa przecież tak wiele lat, mogła być narażona na jakikolwiek szwank.
– Wspomniał pan o nadawaniu tempa reformom. Wszyscy mamy
świadomość, że jeżeli nie zostaną one przeprowadzone w tym roku, to ich
w ogóle nie będzie. Czy uda się wszystko zrobić w tak szybkim tempie?
– Przyjmując, że reforma terytorialna wchodzi w życie 1 stycznia 1999 roku,
z tym dniem zaczną działać powiaty oraz duże województwa, z oddzieloną administracją rządową i samorządową. To oznacza, że jedyną niewiadomą pozostają
terminy wyborów. Na ten temat nie jestem w stanie niczego powiedzieć, bo to
wymaga starannego przeanalizowania wszystkich możliwości.
Z przyjętego przez Radę Ministrów harmonogramu wynika kilka etapów
pracy reformatorskiej. Pierwszy zakończy się w I kwartale tego roku: są to prace
legislacyjne. Drugi kwartał przeznaczamy na prace merytoryczne. Musimy w tym
246
czasie na przykład zdecydować, które muzea będą powiatowe, a które regionalne. Będą to zatem prace na rzeczach, obiektach i instytucjach. Równolegle – w oparciu o rozstrzygnięcia kompetencyjne – powinna zostać opracowana podstawowa wersja ustawodawstwa z zakresu decentralizacji finansów
publicznych. Te rozstrzygnięcia mają budować taki system finansów, który
– mając na względzie reformę systemu podatkowego – zapewni samorządom
możliwie największy zakres dochodów własnych. Potem są wakacje i wybory.
Natomiast jesienią rozpoczną się masowe szkolenia: dla radnych i pracowników samorządowych.
– To brzmi prawie jak „Cztery pory roku” Vivaldiego.
– Ale już w 1999 roku mamy dwa kolejne, równoległe etapy. Pierwsze półrocze poświęcamy na załatwianie spraw interwencyjnych. Niezależnie bowiem
od precyzji przygotowania reformy, konflikty są nieuniknione. Musimy się zatem
przygotowywać do ich rozwiązywania. Ponadto cały czas będziemy monitorować
system finansowy, tak by być przygotowanym do ewentualnej modyfikacji mechanizmów wyrównawczych.
– Na czym mają polegać takie zmiany?
– W budżecie państwa na 1999 rok musi być zapewniona odpowiednio duża
rezerwa, którą będzie można uruchomić, gdy zdarzy się jakiś wyjątkowy przypadek nieuwzględnienia właściwych danych, jakie będą wykorzystywane przede
wszystkim w naliczaniu systemowej subwencji wyrównawczej.
I jest wreszcie etap ostatni – druga połowa 1999 roku, kiedy w resortach,
środowiskach społecznych i samorządach można będzie przystąpić do wypracowywania nowej edycji polskiego ustawodawstwa materialnego. Otwieramy
zatem zupełnie inna księgę. Ciągle przecież tkwimy w ustawach z lat sześćdziesiątych, siedemdziesiątych czy osiemdziesiątych, które były dostosowywane tylko do gmin. Nie można było uchwalać nowych, ponieważ nie był znany
ustrój państwa.
Jeżeli teraz uda się go wdrożyć, to w połowie 1999 roku możemy oczekiwać
nowej fali ustawodawstwa administracyjnego. jednocześnie cały czas będzie następowała przebudowa Centrum, służby cywilnej i zarządzania.
– W tej symfonii rozmaitych dźwięków łatwo o fałszywe tony. Już dziś
SLD przestrzega przed zbyt szybkim tempem wprowadzania zmian.
– SLD rzeczywiście ma już czteroletnie doświadczenia w zwalnianiu tempa.
Uważam jednak, że niezależnie od siły i determinacji koalicji, program przebudowy administracji publicznej powinien być jednym z tych pól przebudowy
ustroju państwa, gdzie występuje consensus narodowy. Podobnie jak w polityce
zagranicznej – choć są liczne spory i kłótnie – nie ma wątpliwości co do zasad. Nie
można budować państwa w sporach politykierów. A jeśli tak stawiamy sprawę, to
Melodie reformy
247
posłowie SLD (a tym bardziej PSL) mają tylko jedno wyjście: uczestniczyć w grze.
W przeciwnym razie już wkrótce okaże się, że oba ugrupowania nie mają interesu w budowie silnego i sprawnego państwa.
Ponieważ tak długo zwlekano z wprowadzeniem reform, pewne sprawy mogą zajść szybko albo wcale. Proszę zwrócić uwagę na to, że w konsekwencji wprowadzenia nowego podziału terytorialnego muszą nastąpić liczne zmiany w bardzo nawet odległych dziedzinach prawa. Trzeba myśleć na przykład o ordynacji
wyborczej do parlamentu. Pojawienie się dużych województw wcale przecież nie
oznacza, że miejscowe zbiorowości muszą utracić możliwość głosowania w dotychczasowych okręgach wyborczych. Ten pierwszy z brzegu przykład wskazuje
na to, ile jest jeszcze spraw, które należy rozpatrzyć nim na horyzoncie pojawią
się pewne terminy polityczne – dziś jeszcze dość odległe.
– Plany są bardzo ambitne. Ale w budżecie państwa nie uwzględniono
środków na reformę...
– Na koszty reform składają się cztery rodzaje wydatków budżetowych.
Obejmują one najprostsze wydatki reorganizacyjne (nowe pieczątki, tablice
itp.), których się nie planuje. Będą one bowiem poniesione przez właściwe instytucje. Szpital nie zbiednieje od tego, że zamówi nowe tablice. Oczywiście, gdyby
je zamawiać centralnie, kosztowałyby wiele. Ale tak nie będzie. Każdy sprawi sobie nowe szyldy i pieczątki.
Drugi rodzaj wydatków (a to jest rzeczywiście duża suma, której nie
uwzględniono w budżecie) stanowią koszty szkolenia. W tej sprawie liczymy na
pomoc zagraniczną: amerykańską i europejską. Są wreszcie rzeczywiste koszty
reform, których nie potrafimy na razie precyzyjnie określić. Mogą to być na przykład wydatki poniesione na dodatkową powierzchnię biurową związaną z reorganizacją. Kiedyś to już policzyliśmy, ale wszystko się zmienia. Te dodatkowe
koszty będzie można pokryć z rezerwy Rady Ministrów.
I wreszcie ostatnia sprawa to wydatki związane z prowadzonymi badaniami,
pracami legislacyjnymi, wykonywanymi ekspertyzami. Mają być one finansowane z budżetu Kancelarii Premiera. Jeżeli zatem tak przedstawimy koszty reform
(nie licząc szkoleń), to one praktycznie nie istnieją.
– Kiedyś mówił pan o wydatkach rzędu 2-3 zł na osobę. Nam jednak
wychodzi znacznie wyższa kwota.
– Proszę nie wliczać w koszty reform faktu, że gdzieś nie ma szkoły czy szpitala. Jeżeli go nie ma, trzeba go zbudować. Ale nie są to koszty reform. Myślę,
że jeżeli nawet zabraknie pewnych obiektów i na przykład urząd skarbowy czy
inspektorat sanitarny będzie działał na obszarze dwóch powiatów, to nic złego
się nie stanie. Nie ma zatem takich realnych wydatków, aby koszty reformy urosły do rangi problemu.
248
Liliputy nie grają w koszykówkę
Autor: Błażej Torański
Czy rząd przewiduje referendum w sprawie reformy administracyjnej
kraju? Skąd weźmiemy pieniądze na tę reformę? Czy po reformie nie
wzrośnie biurokracja? Czy istnieje w którymś z krajów europejskich podział terytorialny analogiczny do planowanego w Polsce? Czy po reformie
powiatowej i wojewódzkiej dojdzie do kolejnej reformy centrum? Czego
wymaga od nas Unia Europejska przed przystąpieniem do jej grona? Czy
to prawda, że w 1975 roku był pan zwolennikiem kasacji powiatów?
To tylko niektóre z pytań, jakie zadano pełnomocnikowi rządu ds. reform
ustrojowych państwa, prof. Michałowi Kuleszy, podczas seminarium edukacyjnego poświęconego reformie samorządowej. Spotkanie zorganizował 16 lutego
w Łodzi NSZZ „Solidarność”.
– Nie ma kto w Polsce rządzić. Rada Ministrów jedynie administruje – stwierdził wyraźnie prof. Michał Kulesza. – Reforma uwolni rząd od administrowania.
Województwa muszą być duże, żeby koncentrowały potencjał i sprostały
konkurencji regionów w Europie. – Jeśli ktoś zaprasza nas do gry w koszykówkę,
to nie możemy wystawiać drużyny liliputów – choćby ci lilipuci byli barczyści i silni
– bo nie sprostają regułom gry. Nie uzyskamy też partnerskiej pozycji w Unii Europejskiej. Nie spełnią się nasze oczekiwania. Koszty zaniechania będą olbrzymie. Unia Europejska to maszynka dla wyrównywania szans, a szanse wyrównuje
się na poziomie regionalnym. Duże województwa odpowiadają też polskiej racji
stanu. To małe województwa są zagrożeniem dla integracji państwa: widać jak
przygraniczne rejony łatwo poddają się wahaniom na rynkach sąsiednich państwa. Ile ostatecznie będzie województw? – Tego jeszcze nie wiadomo.
W sprawie ustroju publicznego Rzeczpospolitej Unia nie wymaga od nas niczego. – Nie możemy jednak długo balansować między Europą Zachodnią a Białorusią. A tylko przed taką alternatywą stoimy. Dlatego reformę trzeba przeprowadzić szybko i głęboko, w sposób nie pozorowany.
Stan naszej administracji obrazuje stwierdzenie: – potworny bałagan na
skraju anarchii. Nie ma jak skoordynować pracy komendy rejonowej policji z rejonowym szpitalem czy sądem. Profesor przyrównał polską administrację do liści w zielniku: każdy ma inną wielkość, kształt, strukturę.
– To jest wspaniała inwestycja – padła odpowiedź na pytanie o koszty reformy. Te koszty – zdaniem pełnomocnika rządu – zrekompensują się w ciągu roku.
Liliputy nie grają w koszykówkę
249
Z punktu widzenia korzyści, jakie przyniosą, nie stanowią zobowiązania podatnika. Zastąpienie 49 województw kilkunastoma regionami doprowadzi do potanienia administracji. Bo będzie to reforma likwidacyjna. Z kolei liczne rejony administracyjne zamienią się w powiaty.
Duże jednostki terytorialne – zwane prowincjami, regionami, guberniami
albo landami – są w Hiszpanii, Francji, Niemczech, we Włoszech czy na Ukrainie. Liczą 2-5 mln mieszkańców. Odmienny, od planowanego w Polsce jest
ustrój tych regionów. Niemieckie landy, spajające jedność państwa w ramach
federacji, w prawie międzynarodowym mają poczucie równe państwom. Regiony włoskie i hiszpańskie mają samodzielność ustawodawczą. Najbardziej
zbliżone do modelu planowanego w Polsce są francuskie prowincje. Ich władze
także pochodzą z wyborów.
Za najczęściej rozpowszechniane kłamstwa na temat reformy pełnomocnik
rządu uznał twierdzenia, że: powiaty zabiorą gminom kompetencje; reforma będzie dużo kosztować; przybędzie armia urzędników; trzeba będzie dodatkowo
stworzyć 10 tysięcy miejsc dla radnych gminnych i wojewódzkich. Zapewnił też:
– Nie byłem zwolennikiem kasacji powiatów.
– Reformy trzeba wprowadzać szybko, bo samo siebie nic nie naprawi – tę tezę prof. Michał Kulesza powtórzył wielokrotnie.
Obrona pozycji „Warszawy”
„Obrona województwa” oznacza de facto obronę urzędu wojewody, a także
głos za utrzymaniem obecnego centralizmu administracyjnego i stosownej
do tego pozycji „Warszawy”.
Akcja na rzecz utrzymania małych województw dyktowana jest przede
wszystkim chęcią obrony interesów lokalnych elit urzędniczych i politycznych.
Powoływanie się na „interes województwa” nie jest uczciwe – wszak zdecydowana większość zadań i kompetencji, a także środków finansowych, znajdujących
się obecnie w gestii administracji wojewódzkich i rejonowych, ogólnych i niezespolonych, znajdzie się po reformie na szczeblu powiatu czy dużego miasta. Ta
sytuacja umożliwi miejscowym społecznościom realizację wszystkich dotychczasowych celów, o które dotąd zabiegały. Co więcej w wyniku decentralizacji regionalnej nastąpi dodatkowe, dalsze przeniesienie dyspozycji finansowej ze szczebla centralnego do układu regionalnego. Zapewnienie w tym zakresie stosownej
250
pozycji dla wyodrębniających się obszarów subregionalnych będzie mogło odbywać się między innymi poprzez tworzenie lokalnych związków gmin i powiatów
czy wewnątrzregionalnych kontaktów powiatowych.
Wszystko to w warunkach obecnego podziału administracyjnego państwa
nie jest możliwe. W rezultacie „obrona województwa” oznacza de facto obronę
urzędu wojewody, a także głos za utrzymaniem obecnego centralizmu administracyjnego i stosownej do tego pozycji „Warszawy”. Wszystkie akcje obronne
ukazują atomizację społeczeństwa, dezintegrację życia zbiorowego oraz myślenia państwowego po 1975 roku. Jest to dodatkowy poważny argument na rzecz
reformy terytorialnej w proponowanym kształcie, która wzmacnia unitaryzm
państwowy naszego kraju.
Kryteria podziału powiatowego
Podstawowe kryteria wyodrębnienia jednostki podziału zasadniczego określone zostały w art. 15 Konstytucji RP.
W świetle tego zapisu zasadniczy podział terytorialny państwa uwzględniać
powinien:
• więzi społeczne,
• więzi gospodarcze lub
• więzi kulturowe
i zapewniać jednostce terytorialnej
• zdolność wykonywania zadań publicznych.
Ta ostatnia przesłanka uzależniona jest w dużym zakresie od zaistnienia
trzech pierwszych.
Konstruowanie mapy powiatowej wymagało doprecyzowania tak ogólnie
ustalonych przez Konstytucję kryteriów budowy podziału zasadniczego kraju.
Mapa ta bowiem powinna uwzględniać przewidziane właśnie dla powiatu funkcje. W ten sposób przy ich kreacji uwzględniło następujące kryteria:
a) kryterium akceptacji społeczności lokalnych reprezentowanych przez ich
formalne organizacje,
b) kryterium historyczno-kulturowe,
c) kryterium gospodarcze,
d) kryterium potencjału instytucjonalnego użyteczności publicznej,
e) kryterium geograficzne.
251
Ad a) uwzględnienie pierwszego z podanych wyżej kryteriów wymogło proces szerokiej konsultacji mapy powiatowej wśród środowisk samorządowych, tudzież innych, reprezentatywnych dla społeczności lokalnych, sformalizowanych
grup społecznych. W rezultacie konsultacja ta przekształciła się w negocjowanie
tejże mapy. Proces kształtowania powiatów przez samych zainteresowanych niejako oddolnie jest zabiegiem racjonalnym. Przyszła wspólnota powiatowa powinna identyfikować się z wyznaczonym jej terytorium i akceptować wybór siedziby
powiatu. W ten sposób w drodze negocjacji powstał projekt utworzenia ponad 300 powiatów. Margines spraw nieuzgodnionych jest stosunkowo nieduży.
Uzyskana w podany wyżej sposób akceptacja społeczna takiego właśnie podziału
w dużym stopniu wynikała z uwzględniania przez negocjujące strony pozostałych
kryteriów organizacji mapy powiatowej.
Ad b) Uwzględnienie kryterium historyczno-kulturowego w dużym stopniu
wiąże się z funkcjonowaniem powiatów do 1975 roku. Poza nielicznymi wyjątkami bowiem, nowe powiaty tworzone są na bazie dawnych ośrodków powiatowych.
Tak określone racje historyczne są o tyle istotne, że w świadomości społecznej (a przynajmniej części społeczeństwa) nie doszło do akceptacji powstałego
po tej dacie nowego podziału terytorialnego kraju, a co za tym idzie, że społeczność ta czuje się nieraz związana z terytorium dawnego powiatu. Istotnym walorem kwalifikującym dany obszar na jednostkę terytorialną stanowi sieć osadnicza i drogowa, często kształtowana na przestrzeni wieków.
Ad c) Istotne – choć nieco mniej niż się zazwyczaj przypuszcza (por. niżej)
z punktu widzenia zdolności do wykonywania zadań publicznych jest istnienie na
terytorium powiatowym odpowiedniego potencjału gospodarczego. Część dochodów powiatów stanowić będzie bowiem udział w podatkach państwowych,
z pewnością zaś w podatku dochodowym od osób fizycznych. Dlatego istotna była ocena gospodarczej aktywności obywateli na określonych terytoriach, rodzaj
i kondycja finansowa podmiotów gospodarczych tamże funkcjonujących oraz
analiza przedstawianych przez gminy planów rozwoju gospodarczego w skali powiatu. Jednak rozpiętość dochodowa powiatów jest znacząca, zwłaszcza gdy bierze się pod uwagę wpływy z podatku dochodowego od osób prawnych.
Ad d) Pełnienie przez siedzibę powiatu funkcji ośrodka ponadgminnego
w stosunku do okalających ją gmin mierzone jest liczbą instytucji (podmiotów)
infrastruktury administracyjnej, usytuowanych w tejże siedzibie lub w jej pobliżu – na terenie powiatu.
Do podstawowych instytucji tego rodzaju zalicza się:
• sądy rejonowe,
• prokuratury rejonowe,
• urzędy skarbowe,
252
•
•
•
•
•
•
•
•
rejonowe komendy policji,
rejonowe komendy straży pożarnych,
rejonowe biura pracy,
terenowy państwowy inspektorat sanitarny,
oddziały Zakładu Ubezpieczeń Społecznych,
szpitale rejonowe,
placówki szkolnictwa ponadpodstawowego,
placówki terenowe Kas Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego.
Ukształtowany przez te i inne instytucje oraz podmioty układ instytucjonalny
(uzupełniony urzędami rejonowymi, których funkcje przejmują powiaty) w przeważającej części istnieje w ramach istniejącego do 1975 roku podziału terytorialnego na powiaty. Zatem powiat skupiający te instytucje niejako stanowić będzie
odtworzenie zakorzenionego w świadomości społecznej układu terytorialnego
i funkcjonalnego – choć od strony założenia ustrojowego jest to zupełnie nowe,
odmienne od dawniejszego, rozwiązanie. Powiat wpisuje się w tę podstawową infrastrukturę rejonową (ponadgminną) w sposób naturalny, jako polityczne i finansowe zwieńczenie sfery zarządzania instytucjami administracyjnymi, które są uzupełnione innymi instytucjami (spoza sfery włączonej do powiatu) działającymi
w tej skali – na przykład sądy, prokuratura, ZUS, KRUS, urzędy skarbowe.
Ponadto wśród kryteriów wyboru siedzib powiatów istotne było wyposażenie ich w inne placówki świadczące wyspecjalizowane usługi na rzecz gmin z nimi sąsiadujących i na rzecz miejscowej gospodarki: banki, jednostki usług drogowych, melioracyjnych, geodezyjnych, doradztwa rolniczego, świadczące usługi
w zakresie przekraczającym możliwości pojedynczych gmin.
W ten sposób analiza potencjału gospodarczego i instytucjonalnego skłoniła do przyjęcia założenia, że powiat powinien grupować co najmniej pięć gmin,
co najmniej 10 tys. mieszkańców w siedzibie powiatu i więcej niż 50 tys. mieszkańców w powiecie. W rezultacie przeciętna (statystyczna) jednostka powiatowa
(z uwzględnieniem miast nienależących do powiatów) będzie liczyć ponad 100
tys. mieszkańców, a przeciętny powiat ziemski około 80 tys.
Ad e) Specyfika położenia geograficznego wpływa, z jednej strony, na powstanie naturalnych trwałych więzi ponadgminnych, wyznaczanych w pewnym
zakresie siecią osadniczą, z drugiej – niekiedy wymusza tworzenie ośrodków powiatowych odbiegających in minus od ogólnie przyjętych standardów (ośrodków
o słabo wykształconych funkcjach ponadlokalnych). Istnieją bowiem całe tereny
tzw. pustki osadniczej, pozbawione większych ośrodków miejskich, które w sposób naturalny mogłyby pełnić funkcje wyraźnie wiodące na danym terenie.
Przedstawiony wyżej sposób kreacji mapy powiatów, a szczególnie metoda
negocjowania, a nie narzucania określonych rozwiązań przestrzennych, skłania
253
do wniosku, że mapa ta uwzględnia realnie istniejące interesy społeczności lokalnych (ich sformalizowanych struktur). Powiat taki wobec wyposażenia go
w odpowiednią infrastrukturę administracyjną i gospodarczą będzie zdolny do
wykonywania zadań publicznych na rzecz obywateli. Oczywiście, nie uniknie się,
przy doborze jakichkolwiek kryteriów, powstania powiatów słabszych i mało wydolnych, które będą posiłkowane z budżetu państwa w sposób bardziej intensywny niż inne. Uwaga ta dotyczy jednak niewielkiego procentu ogółu powiatów,
który mieści się w kalkulowanej cenie reformy powiatowej.
Istotne jest przy tym podkreślenie, że w ramach znacznego zróżnicowania
potencjału gmin na poszczególnych obszarach kraju, a także przy różnorodności regionalnej Polski, właśnie powiat stanowić ma – w myśl założeń reformy
– instytucjonalną gwarancję wyrównywania szans dla obywateli, rodzin, wspólnot lokalnych, zwłaszcza w zakresie podstawowych funkcji spełnianych przez instytucje powiatowe, przede wszystkim w sferze bezpieczeństwa zbiorowego
w różnych aspektach, oświacie, ochronie zdrowia, pomocy społecznej. Trudno
uzależniać realizację owej funkcji wyrównawczej, wyrażającej się w powszechnym w kraju dotrzymaniu minimalnych standardów usług publicznych, ich dostępności itd., od samowystarczalności dochodowej poszczególnych powiatów.
Wszak powiaty nie są bytami autonomicznymi, lecz obejmują – po prostu
– określone obszary tego samego państwa.
Tak więc to właśnie na poziomie powiatowym najpełniej realizować się musi zasada solidaryzmu, poprzez mechanizmy wyrównawcze. Ponadto mniejszy
powiat ułatwia również odbudowę mechanizmów życia zbiorowego, w tym działalność organizacji pozarządowych, tworząc w ten sposób podstawy dla odbudowy tożsamości lokalnej, pozytywnych wartości organizacji życia zbiorowego oraz
więzi instytucjonalnych – gospodarczych i społecznych na danym terenie. Być
może należy tu dodać, że w Polsce właśnie powiaty – choć zniesione w 1975 roku – trwają, zarówno w rzeczywistym in situ potencjale użyteczności publicznej
i instytucji administracyjnych różnego rodzaju, jak i w sferze świadomości społecznej. Każde państwo, dla ochrony tożsamości swoich obywateli, wspólnot lokalnych powinno utrzymywać choćby jeden poziom instytucjonalny, oparty na
trwałym czynniku tradycjonalnym – historycznym. W Polsce takim trwałym poziomem jest, paradoksalnie, właśnie powiat.
Województwa i gminy były od dziesięcioleci budowane na kryteriach racjonalistycznych i stanowią element historycznie zmienny, nie dający podstaw do
kreowania identyfikacji miejscowej (1945 – około 3 tys. gmin; 1954 – około 9 tys.
gromad; 1972 – około 4 tys. gromad; 1975 – około 2100 gmin).
Wracając zaś do kwestii funkcji powiatu jako urządzenia publicznego służącego wyrównywaniu szans warto dodać, że funkcja wyrównawcza istniałaby
254
również w (dużych) powiatach, tyle że wtedy musiałaby być efektem wyrównywania wewnętrznego – w ramach powiatu. Jak można było jednak zauważyć
przez ubiegłe lata – po 1975 roku – w ramach małych województw (owych
„większych powiatów”, w istocie rzeczy) dysproporcje raczej narastały, na korzyść ich miast stołecznych, ze znacznym nieraz i trwałym poszkodowaniem
mniejszych ośrodków. Tak więc w tym zakresie wydaje się prawidłowa decyzja,
że funkcje wyrównawcze musi przejąć wyspecjalizowany mechanizm prawny
(prawno-budżetowy), zewnętrzny wobec powiatów. Mniejsze i bardziej tym samym zróżnicowane powiaty ułatwią dotarcie do poszczególnych wspólnot
z precyzyjnie skalkulowaną, oparta na obiektywnych kryteriach, subwencją wyrównawczą.
Prof. Michał Kulesza – „Podstawowe kryteria podziału terytorialnego kraju na
powiaty i województwa”, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów – Departament Reform Ustrojowych Państwa, luty 1998
Podział kraju na województwa
Regionalizacja kraju, polegająca na przekazaniu utworzonej w tym celu jednostce samorządu terytorialnego zadań o charakterze regionalnym, z których
niewielka część leży w zakresie działania obecnych województw, część stanowi zadania terenowej administracji specjalnej, część zaś wykonywana jest
obecnie przez centralne organy administracji rządowej, stanowi wymóg konstytucyjny (art. 164 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 2 Konstytucji RP).
Należy przy tym podkreślić, że zarówno standardy międzynarodowe, jak
i sama Konstytucja wyznaczyły pewne kryteria określenia zadań oraz związanej
z nimi ściśle wielkości przyszłych regionów.
Konstytucja wprowadziła:
• materialnoprawne ogólne kryteria wydzielenia regionów – art. 15 ust. 2,
• materialnoprawne ogólne kryteria określania zadań regionów:
– zasadę unitarności państwa – art. 3 Konstytucji RP,
– zasadę decentralizacji władzy publicznej – art. 15 ust. 1 Konstytucji RP,
– zasadę pomocniczości (zwaną także zasadą subsydiarności) – preambuła
Konstytucji RP,
– zasadę przysługiwania samorządowi istotnej części zadań publicznych
– art. 16 ust. 2 Konstytucji RP,
255
– zasadę domniemania kompetencji samorządu – art. 163 Konstytucji RP,
przy domniemaniu kompetencji gminy stosownie do jej art. 164 ust. 3.
U podstaw formułowania kryteriów podziału terytorialnego kraju leżała analiza wad obecnego systemu 49 województw, jak i zdefiniowanie celów reformy administracji publicznej. Granice obecnych województw zostały w 1975 roku wyznaczone w sposób arbitralny, bez uwzględnienia wytworzonych w procesie historycznym więzi społecznych czy osadniczych. W znacznej większości jednostki te
są małe i słabe, a ich potencjał ekonomiczny jest bardzo zróżnicowany. W przypadku upodmiotowienia takich województw nie byłyby one często w stanie prowadzić w oparciu o własny potencjał gospodarczy, ludnościowy, intelektualny (innowacyjny) czy kulturalny skutecznej polityki regionalnej – polityki, która służyłaby interesowi państwa, a nie tylko konkurującym ze sobą interesom lokalnym.
Tak więc prawie żadne z istniejących województw nie jest na tyle duże, aby
móc funkcjonować w obecnych granicach w nowym podziale terytorialnym. Żadne nie jest bowiem na tyle silne, by przejąć z centrum kompetencje niezbędne do
prowadzenia skutecznej polityki regionalnej, w związku z tym zapewnić realizację konstytucyjnego kierunku decentralizacji administracji publicznej (zmniejszenia uprawnień centrum).
Kształt nowego rządowo-samorządowego województwa powinien odpowiadać najważniejszemu wobec wszystkich pozostałych kryteriów – kryterium interesu państwowego. Tylko duże województwa, w których wpływ czynnika lokalnego równoważony jest pozycją silnego ustrojowo i kompetencyjnie wojewody, są
w stanie interes ten realizować.
Tworzenie mapy województw przebiegać powinno z uwzględnieniem następujących kryteriów:
• funkcjonalnego,
• bezpieczeństwa zbiorowego – wewnętrznego i zewnętrznego,
• consensusu społecznego,
• geograficzno-przyrodniczego (ekologicznego),
• dostosowania do standardów europejskich,
• kulturalno-historycznego,
• polskiej racji stanu.
Najważniejsze kryteria
Kryterium funkcjonalne. Województwo-region stanowi terytorium działania dwóch podmiotów władzy publicznej. Samorząd wojewódzki odpowiedzialny jest za prowadzenie skutecznej polityki regionalnej. Wojewoda, wyposażony w zespoloną administrację rządową, przede wszystkim odpowiada za stan
porządku i bezpieczeństwa zbiorowego, a także za przestrzeganie prawa przez
256
samorząd wojewódzki, powiatowy i gminny. Nowa konstrukcja administracji rządowej w województwie, szczególnie mocna pozycja wojewody, stanowić ma gwarancję zwartości struktur państwa – jego siły.
Funkcje administracji publicznej w województwie powinny znajdować oparcie w kształcie i rozmiarach jego granic. O sile województwa, a co za tym idzie
sile państwa wspartego mocnym województwem, decydować będą:
• właściwy potencjał ludnościowy i infrastruktura funkcjonalno-przestrzenna
obszaru (liczba ludności, sieć osadnicza, miasta, a także sieć dróg i in.),
• właściwy potencjał innowacyjno-naukowy (liczba uczelni, nauczycieli akademickich, jednostek badawczo-rozwojowych, instytutów badawczych, ośrodków szkoleniowych, doradczych i innowacyjnych),
• właściwy potencjał gospodarczy i fiskalny (poziom rozwoju przedsiębiorczości, w tym liczba podmiotów gospodarczych, ich rozmiar, liczba izb gospodarczych, poziom dochodów podatkowych, poziom inwestycji publicznych),
• właściwy potencjał instytucjonalny, szczególnie zaś:
– instytucji finansowych (banków, instytucji pośrednictwa finansowego
i instytucji pozostających w otoczeniu podmiotów gospodarczych),
– instytucji pozarządowych (izby gospodarcze, stowarzyszenia, fundacje,
samorządy zawodowe),
– instytucji administracyjnych (siedziba jednostek organizacyjnych administracji publicznej, w tym specjalnej – urzędy publiczne),
• właściwy potencjał infrastruktury, zwłaszcza:
– infrastruktury ochrony zdrowia (liczba szpitali ich filii, liczba łóżek szpitalnych oraz lekarzy, liczba specjalistycznych klinik i in.),
– instytucji kultury (opery, filharmonie, teatry dramatyczne i muzyczne,
muzea, sale wystawowe, kina, stacje radiowo-telewizyjne, domy kultury),
– w zakresie instytucji oświaty i szkolnictwa wyższego,
• właściwy potencjał środków komunikacji społecznej (wydawnictwa prasowe,
stacje telewizyjne i radiowe),
• właściwy potencjał tzw. ręki publicznej (kadra administracyjna, skala budżetów różnych szczebli, instytucje użyteczności publicznej).
Tylko duże, przestrzenne województwa posiadają wyżej określony potencjał rozwojowy w stopniu niezbędnym do zapewnienia harmonijnego rozwoju i podołania
przewidzianym dla województw funkcjom. Co ważne – przyszłe województwo powinno być zdolne do samodzielnego wykonywania polityki regionalnej – w oparciu
przede wszystkim o dochody własne. Program decentralizacji nie odrzuca wprawdzie
idei funduszu wyrównawczego dla województw słabszych, jednak państwo nie powinno „rozdzielać środków”, lecz wspomagać rozwiązanie specyficznych problemów regionalnych, dla których potencjał poszczególnych regionów jest wystarczający.
257
Podstawowe znaczenie w kształtowaniu struktur regionalnych mają duże
miasta o wysokiej koncentracji wyżej określonych potencjałów. Województwo-region, oparte na największych aglomeracjach i sieci miast powiatowych oraz
ich skumulowanych potencjałach, może doprowadzić do przełamania głębokiego podziału między miastem i wsią.
Obecnie stan miast wojewódzkich w danym wyżej zakresie przedstawia się
następująco:
• 19 stolic spośród 49 małych województw nie przekracza liczby 100.000
mieszkańców,
• w 23 stolicach wojewódzkich liczba instytucji kulturalnych wynosi od 3
do 10, największe ich skupisko występuje w Warszawie (365), w pozostałych
aglomeracjach natomiast około 60,
• 19 stolic wojewódzkich nie posiada żadnej samodzielnej uczelni, 9 ma zaledwie jedną; to samo dotyczy jednostek badawczo-rozwojowych,
• 18 województw posiada łącznie tylko od 19 do 80 izb gospodarczych, fundacji i stowarzyszeń,
• 25 województw posiada tylko od 6 do 20 instytucji finansowych (banki, instytucje pośrednictwa finansowego).
• 33 stolice obecnych województw posiadają tylko od 1 do 4 szpitali, 25 poniżej 1000 łóżek szpitalnych oraz 29 poniżej 500 lekarzy,
• 19 stolic wojewódzkich nie posiada żadnych jednostek organizacyjnych administracji specjalnej, a 11 posiada tylko od 2 do 5 takich jednostek.
Zgoda społeczna. Zmniejszenie liczby województw, a więc pozbawienie
części dzisiejszych stolic wojewódzkich takiego charakteru niewątpliwie wywołać
może nowe, obok już istniejących, konflikty między rywalizującymi ośrodkami
miejskimi. Podział powinien znosić sytuacje konfliktowe, czy to poprzez włączanie antagonizujących miast do różnych województw, czy to, jak zaproponowano
w przypadku Torunia czy Bydgoszczy, do większego organizmu regionalnego
(przyjęto, że konflikt ten ma znaczenie realne w skali społecznej). Istotne konflikty społeczne wewnątrzregionalne mogą stanowić negatywną przesłankę do
decyzji o utworzeniu podmiotu o charakterze samorządowym.
Dostosowanie do standardów europejskich. Członkowie Unii Europejskiej nie są wprawdzie zobowiązani do ujednolicania struktur administracji publicznej, jednak za zmianami w tym zakresie często przemawiają kryteria ekonomiczne i mechanizmy koniecznej współpracy. Dlatego w Układzie o Stowarzyszeniu Polski z UE znalazł się art. 86. System strukturalny państwa powinien sprzyjać
tworzeniu jednostek terytorialnych zdolnych do nawiązywania partnerskiej
258
współpracy gospodarczej i kulturowej z innymi jednostkami terytorialnymi w krajach członkowskich i ze strukturami europejskimi, zwłaszcza że proces wyrównywania różnic regionalnych stanowi jedną z ważniejszych płaszczyzn funkcjonowania Unii. Przystosowanie podziału terytorialnego kraju i struktur samorządu terytorialnego do tych wymagań umożliwi wykorzystanie tych instrumentów prawnych, ekonomicznych i finansowych wypracowanych przez Unię, które w swych założeniach sprzyjają rozwojowi regionalnemu. Jest to zwłaszcza istotne we wszystkich większych krajach europejskich (do jakich Polska należy), w których najwyższa jednostka terytorialna liczy statystycznie między 2 i 5 mln mieszkańców.
Stabilny i silny układ regionalny, oparty na aglomeracjach, poprawi też ogólny wizerunek Polski jako państwa silnego, wzmocni kraj w stosunkach zagranicznych (również na Wschodzie) i otworzy drogę do partnerskiego udziału w procesie integracji europejskiej, a co za tym idzie – możliwości, które się z taką pozycją wiążą (poszerzenie rynków zbytu, napływ kapitału i zaawansowanej technologii, podniesienie efektywności polskich przedsiębiorstw).
We współpracy międzynarodowej szczególnie ważne są wielkie miasta, łączące funkcje ośrodków regionalnych z funkcjami międzynarodowymi. W naturalnych zabiegach o te funkcje duże miasta muszą wykazać się posiadaniem określonego potencjału ekonomicznego, innowacyjnego, instytucjonalnego czy infrastrukturalnego. Obecnie tylko 10 ośrodków i zespołów miejskich jest w stanie o te
funkcje skutecznie zabiegać.
Kryterium kulturowo-historyczne. Historyczny układ odniesienia jest
jednym z ważnych czynników kształtowania mapy państwa. W Polsce wyróżnia
się trzy grupy obszarów o odmiennych procesach kulturowych:
1) obszary charakteryzujące się stabilnością i ciągłością rozwoju opartą na silnej tradycji,
2 regiony Polski wschodniej pozbawione po drugiej wojnie światowej swoich
tradycyjnych ośrodków kulturowych,
3) regiony zachodnie, gdzie występuje połączenie kultury zastanej, w tym
obiektywnych warunków osadniczych, z tożsamością przeniesioną przez
społeczność, która osiedliła się na tych ziemiach.
Nowy region powinien móc korzystać z wykształconych w procesie historycznym cech społeczności lokalnej i poczucia jej tożsamości z danym układem
przestrzennym (np. Wielkopolska). Niektórzy mówią w tym ujęciu o obszarach
labilnych (koniunkturalnych, nietrwałych).
Racja stanu. Decyzja o nowym podziale opierać się musi na kryterium interesu państwowego. Paradoksalnie, kryterium to – może najważniejsze – będzie
259
najsilniej obciążone politycznie, bowiem rozstrzygające znaczenie będzie miał
pogląd większości parlamentarnej. Jednakże skoro rzecz dotyczy podstawowych
interesów państwa, znajdujących nadto wyraźne odzwierciedlenie w przepisach
Konstytucji (zwłaszcza art. 1 i 3), należy uznać, że i w tej mierze istnieją, w szerokim zakresie, obiektywne wartości polskiej racji stanu, które muszą mieć charakter wspólny dla klasy politycznej. Tym bardziej że – inaczej niż dla powiatów
– u podstaw podziału administracyjnego na poziomie wojewódzkim leżą nie interesy społeczności i elit lokalnych, lecz właśnie interes państwa – jako całości,
traktowany w skali historycznej, również w perspektywie przyszłościowej. Reforma ustrojowa państwa ma przygotować Polskę na wyzwania cywilizacyjne i modernizacyjne XXI wieku.
W tym zakresie istotne jest zwłaszcza, że w projektowanym systemie gwarantem silnego państwa jest między innymi silna pozycja rządu i nowa konstrukcja administracji rządowej. W województwach tworzą ją wojewodowie wyposażeni w zespoloną administrację rządową, podlegli bezpośrednio prezesowi
Rady Ministrów, odpowiedzialni przed rządem za stan porządku publicznego
i bezpieczeństwa zbiorowego, a także za przestrzeganie prawa przez samorząd
terytorialny – gminny, powiatowy i wojewódzki (por. art. 152 ust. 1 Konstytucji
i projekt ustawy o administracji rządowej w województwie). Z drugiej jednak
strony, ustanowienie w dużych województwach samorządu, odpowiedzialnego
za politykę regionalną, stwarza warunki gospodarczej konkurencyjności regionów i zwiększa atrakcyjność polskiej gospodarki w skali europejskiej. Duże województwa pozwalają również, łatwiej niż przy małych jednostkach, unikać swoistej
„dywergencji” władz państwowych i samorządowych na pograniczu, polegającej
na uleganiu polityce wpływu tak w sferze gospodarczej jak i politycznej, płynącej
– czasem bez złych intencji – z silnych ośrodków zagranicznych.
Wreszcie nie należy, mówiąc o racji stanu, zapomnieć o postulacie reintegracji terytorialnej obszaru Polski, wysuwanym od czasu odzyskania niepodległości
w 1918 roku. Obecnie przekłada się on na taką organizację administracyjną przestrzeni państwowej, która prowadzi lub będzie prowadzić w dłuższym czasie do
zatarcia zarówno śladów granic rozbiorowych, jak i granic z okresu międzywojennego (jedne i drugie do dziś wyznaczają liczne standardy cywilizacyjne na różnych
obszarach kraju). Ujęcie to jest tym bardziej zasadne, że nie ma obecnie podstaw,
by debata nad podziałem administracyjnym Polski na województwa zawierała jakiekolwiek konotacje narodowościowe lub autonomiczne. Mniejszości narodowe
są w Polsce nieliczne, tak że utrzymują w pełni swój status w skali gmin i powiatów, zaś na wyższych piętrach organizacji życia zbiorowego, czyli w samorządzie
wojewódzkim i w parlamencie – za pomocą przywilejów zawartych w rozwiązaniach prawa wyborczego. Dlatego podział na województwa powinien opierać się
260
przede wszystkim na kryteriach racjonalistycznych, które ułatwiają sprawne kierowanie sprawami publicznymi w skali ogólnopaństwowej i regionalnej, z pomocniczym stosowaniem kryteriów tradycyjnych, jeżeli nie przeszkadzają one w osiąganiu ogólnych celów państwowych.
Prof. Michał Kulesza – „Podstawowe kryteria podziału terytorialnego kraju na powiaty i województwa”, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów – Departament Reform
Ustrojowych Państwa, luty 1998.
Telewizja prezesa czy publiczna?
Pan Bolesław Sulik
Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji
SKARGA
Zarzucam publicznemu nadawcy, że w całym okresie prowadzonych przez
rząd prac nad przygotowaniem reformy ustrojowej, tj. od połowy grudnia
do chwili obecnej, TVP nie wyemitowała ani jednego programu edukacyjnego o powszechnym zasięgu, ani nie przeprowadziła żadnej szerszej debaty, mającej na celu wyjaśnienie odbiorcom założeń reformy.
Zagadnieniom reformy administracyjnej dość dużo uwagi poświęcają programy informacyjne („Wiadomości”, „Panorama”), jednak pragnę wyrazić zaniepokojenie z powodu licznych przekłamań i nieścisłości widocznych w tych
programach. W tych warunkach publicystyka telewizyjna, podejmująca problemy sporne i prezentację różnych poglądów na temat reformy, nie ma wystarczającego poparcia w edukacji publicznej i bieżącej informacji.
Telewizja Polska tym samym świadomie zaniedbała wykonanie dyspozycji
art. 1 pkt 3a ustawy o radiofonii i telewizji, a także art. 21 ust. 2 pkt 2 tej ustawy,
w związku z art. 10 ust. 1 zdanie pierwsze Prawa prasowego, bowiem wszystkie
dane z badań opinii publicznej, z całego okresu, wskazują jednoznacznie, że to
właśnie brak wiedzy na temat reformy i rzetelnego wyjaśnienia jej głównych założeń konstrukcyjnych czyni z tych kwestii problem niezrozumiały dla publiczności.
Problematyka reformy nie jest łatwa. W rezultacie zaniechań ze strony publicznej
telewizji w zakresie edukacji obywatelskiej podstawowe kwestie przebudowy
261
ustrojowej Rzeczypospolitej, będące jednym z głównych wyzwań stojących przed
Polską na przełomie wieku, są traktowane przez większość obywateli w kategoriach niezrozumiałych kłótni, toczonych między politykami lub sensacyjnych doniesień z manifestacji w obronie województwa. (...)
Obszernym zazwyczaj relacjom z jakiejkolwiek „akcji” nie towarzyszy nigdy
refleksja, co myślą inni obywatele, bez pytania których, choć często w ich imieniu, manifestuje większa lub mniejsza grupa „obrońców województwa”. A wiemy – czego nigdy nie dowiedzieli się telewidzowie – że zazwyczaj obrońcy ci reprezentują jedynie swoje miasto, tracące status województwa (tzn. siedzibę
urzędu wojewody) lub nawet niekiedy tylko polityczne i urzędnicze środowiska
tego miasta.
Nigdy nie przedstawia się stanowiska lokalnych społeczności, zadowolonych, że ich miastu zostanie przywrócony status powiatowy.
Być może dziennikarze lub kierownictwo Telewizji Polskiej S.A. odbierają
reformę jako grę polityczną, gdzie stawką jest interes poszczególnych ugrupowań czy konkretnych polityków. Zapewniam Pana Przewodniczącego i Radę, że
rząd premiera Jerzego Buzka nie kieruje się partykularnymi interesami określonych grup, ale ma na uwadze dobro całego społeczeństwa. I choć wielokrotnie
jest to podkreślane w wypowiedziach wielu członków rządu, to jednak takie stanowisko dziwnym zbiegiem okoliczności nie może znaleźć odzwierciedlenia
w komentarzach radiowych i telewizyjnych. (...)
31 grudnia ubiegłego roku – zgodnie z wcześniejszą zapowiedzią – prezesowi
Rady Ministrów przekazano w obecności dziennikarzy prasowych, radiowych i telewizyjnych pakiet głównych, ustrojowych projektów ustawodawczych reformy.
Miało to być wydarzenie początkujące proces edukacji obywatelskiej w tym zakresie. W programach informacyjnych TVP zabrakło jednak miejsca na stosowaną
wiadomość, mimo że w tym dniu nie było żadnych innych istotnych wydarzeń. (...)
23 kwietnia toczyła się w Sejmie debata nad ustawami ustrojowymi, decydującymi o kształcie państwa. Panorama – TVP program II godz. 22.00 – z całodniowej debaty przekazała jedynie fragment wypowiedzi posła zapowiadającego
odmowę poparcia dla tych ustaw, jeśli nie zagwarantują one unitarności państwa. W relacji z Sejmu znalazła się więc tylko teza, że reforma zagraża unitarności państwa. Dla repliki wicepremiera zabrakło w telewizji czasu. Pominięcie
stanowiska drugiej strony jest złamaniem zasady obiektywizmu. Kolejny raz spowodowano nieuzasadniony niepokój telewidzów. (...)
Zarzucam Telewizji Polskiej SA nie tylko zaniechanie podstawowego obowiązku informowania i edukowania społeczeństwa w zakresie elementarnej wiedzy obywatelskiej, lecz również brak obiektywizmu w przedstawianiu reformy
ustrojowej i jej społecznego odbioru.
262
Już 3 marca bieżącego roku wystosowałem pismo do prezesa Zarządu
TVP SA w sprawie rozpoczęcia – w połowie marca – koniecznej akcji informacyjnej, której notabene domagają się wszyscy: tak samo opozycja, jak i ugrupowania
koalicyjne, dziennikarze i samorządowcy. Od tamtego czasu trwają pertraktacje
z telewizją publiczną co do możliwości emisji starego pasma edukacyjnego dla poinformowania obywateli o założeniach reformy ustrojowej państwa, o zasadach
państwa obywatelskiego, o samorządności, uprawnieniach gmin, powiatów i województw. Początkowo prezes potraktował rzecz w kategoriach płatnego ogłoszenia,
proponując zakup komercyjnego pasma. Po rozmowie uzyskaliśmy zgodę na emisję pięciominutowych programów edukacyjnych, realizowanych przez redakcję
edukacyjną, pod naszą merytoryczną opieką i za częściową odpłatnością. Programy miały ruszyć bezpośrednio po świętach Wielkiejnocy (około 20 kwietnia).
Okazało się jednak, że były to wyłącznie zabiegi opóźniające. Tylko tak mogę
interpretować fakt, że po uzgodnieniach w redakcji edukacyjnej, realizację proponowanych programów przekazano z kolei redakcji publicystyki politycznej I programu TVP. Wydaje się to być posunięcie sprzeczne z wcześniejszym stanowiskiem
prezesa, które podzieliłem, że skoro nie ma jeszcze rozstrzygnięć prawnych, to bezstronność polityczną telewizji zapewnić może jedynie edukacyjny charakter przekazu wiadomości o reformie. Telewizja publiczna zmieniła jednak ten pogląd,
a w omawianej tu drugiej fazie uzgodnień okazało się też, że TVP samodzielnie realizuje akcję informacyjną (redakcja publicystyki politycznej). Mojemu przedstawicielowi odmówiono prawa uczestnictwa w realizacji, nawet w roli obserwatora.
Dotąd nie otrzymaliśmy informacji o terminie rozpoczęcia emisji oraz jej godzinach. Kilkakrotne próby rozmowy z dotychczasowym dyrektorem anteny I TVP
nie dały rezultatu. 23 kwietnia bieżącego roku, po dwóch miesiącach pertraktacji,
otrzymaliśmy wiadomość, że emisje programów rozpoczną się 27 maja. Data dobrana przez kierownictwo TVP ze względu na ósmą rocznicę pierwszych wyborów
samorządowych. Przy okazji zaś pięć kolejnych tygodni zwłoki. I tak należy się cieszyć, że pierwsze wybory samorządowe nie miały miejsca w listopadzie. (...)
Takie stanowisko TVP w przedmiocie zasad i terminu rozpoczęcia nadawania programów o charakterze edukacyjnym (i publicystycznym?) stało się bezpośrednią przyczyną skierowania niniejszej skargi do Krajowej Rady. W kwestii zasadniczego kierunku prac nad reforma ustrojową, o co tutaj chodzi, oczywiste
jest od samego początku nie tylko stanowisko rządzącej koalicji, zawarte w jej
dokumentach programowych, lecz również stanowisko największej partii opozycyjnej, a ostatnio także – wyraziście wyrażony pogląd prezydenta RP.
Reformy przygotowywane przez rząd mają przełomowe znaczenie dla Polski. Reforma administracyjna, będąca zresztą kontynuacją prac prowadzonych
przez poprzednie rządy, reformy ochrony zdrowia, oświaty staną się fundamen-
263
tem, na którym przyszłe pokolenia będą budowały swoją przyszłość. Jeśli jednak
dzisiaj odbiorcy radiowi i telewizyjni nie będą rzetelnie informowani o założeniach proponowanych zmian, a wszelkie pozytywne reakcje społeczeństwa będą
blokowane, przyniesie to największą szkodę nie tyle obecnemu rządowi, ile całemu krajowi. Pogoń za sensacją, bez pogłębienia tematu konfliktu, kreuje obraz walki całego społeczeństwa z rządem. Jeśli dodamy niedoinformowanie
o stanie prac nad reformą, mamy oto obraz rządu bezsilnego, skłóconego, który
wprowadza reformę przeciwko własnemu narodowi. (...)
W tym stanie rzeczy osobnej oceny wymaga, być może, stosunek kierownictwa TVP SA do reform ustrojowych państwa, i w tym kontekście – do roli telewizji publicznej. To chyba nienaturalna sytuacja, że trzeba przekonywać prezesa
Zarządu do wypełnienia przez TVP podstawowego obowiązku, a usilnego tłumaczenia wymaga to, że konstytucyjny rząd ma prawo domagać się informowania o swoich pracach. I to w tak zasadniczych kwestiach jak ustrój państwa. Tym
bardziej że ten ustrój ma polegać na samoorganizacji społeczności lokalnych,
wymaga więc powszechnej wiedzy wszystkich obywateli o jego zasadach. (...)
Biorąc pod uwagę powyższe, zwracam się do Pana Przewodniczącego o skorzystanie w stosunku do kierownictwa Telewizji Polskiej SA z uprawnień, jakie
przewiduje ustawa o radiofonii i telewizji, a zwłaszcza o jej art. 10. (...)
Z poważaniem
Michał Kulesza
pełnomocnik rządu
ds. reform ustrojowych państwa
Ustawa z 29 grudnia 1992 roku o radiofonii i telewizji
Art. 1 ust. 1. Zadaniem radiofonii i telewizji jest:
pkt 3a) upowszechnianie edukacji obywatelskiej (art. 1 ust. 1 pkt 3a dodany
przez art. 1 pkt 1 ustawy z 29 czerwca 1995 r.).
Art. 10 ust. 1. Przewodniczący Krajowej Rady kieruje jej pracami, reprezentuje Krajową Radę oraz wykonuje zadania określone w ustawie.
ust. 2. Przewodniczący Krajowej Rady może żądać od nadawcy przedstawienia materiałów, dokumentów i udzielenia wyjaśnień w zakresie niezbędnym dla
kontroli zgodności działania nadawcy z przepisami ustawy i warunkami koncesji.
ust. 3. Przewodniczący Krajowej Rady może wezwać nadawcę do zaniechania działań w zakresie tworzenia i rozpowszechniania programów, jeżeli naruszają one przepisy ustawy, uchwały Krajowej Rady lub warunki koncesji.
Art. 21. ust. 1. Do zadań publicznej radiofonii i telewizji należy w szczególności:
264
pkt 7) tworzenie i udostępnianie programów edukacyjnych na użytek środowisk polonijnych oraz Polaków zamieszkałych za granicą.
ust. 2. Programy publicznej radiofonii i telewizji powinny:
pkt 1) kierować się odpowiedzialnością za słowo i dbać o dobre imię publicznej radiofonii i telewizji,
pkt 2) rzetelnie ukazywać całą różnorodność wydarzeń i zjawisk w kraju i za
granicą,
pkt 3) sprzyjać swobodnemu kształtowaniu się poglądów obywateli oraz formułowaniu się opinii publicznej.
Art. 22
ust. 2. Jednostki publicznej radiofonii i telewizji umożliwiają naczelnym organom państwowym bezpośrednią prezentację oraz wyjaśnianie polityki państwa.
ust. 3. Krajowa Rada określa, w drodze rozporządzenia tryb postępowania
w sprawach, o których mowa w ust. 2 (art. 22 ust. 3 zmieniony przez art. 1 pkt 9
ustawy z 29 czerwca 1995 r.).
Mogłem odejść z honorem
Z Michałem Kuleszą – sekretarzem stanu w Kancelarii Premiera, rozmawia
Maria Starkowska.
– W 1994 roku zrezygnował pan z funkcji pełnomocnika rządu do
spraw reformy administracji publicznej, protestując w ten sposób przeciwko wstrzymaniu prac nad reformą. Obecna dymisja może być niezrozumiała dla ludzi.
– W 1994 roku złożyłem dymisję, gdyż nie chciałem być grabarzem reformy.
Teraz zrezygnowałem ze swojej funkcji, bo skończyła się moja misja w rządzie.
– Niektórzy uważają, że złożenie pańskiego urzędu przed 1 stycznia
1999 roku jest dystansowaniem się od ostatecznego kształtu reformy.
– Myślę, że jest wręcz odwrotnie. Od 1 stycznia zaczyna się nowa rzeczywistość.
Moja rezygnacja w grudniu właśnie to potwierdza, ja jestem odpowiedzialny za przygotowanie zmian, za pewien model reformy, nie za jej wdrożenie. Gdybym pozostał
na swoim stanowisku do Nowego Roku, pracowałbym dalej i nie byłoby już żadnego istotnego momentu, w którym mógłbym powiedzieć, że właśnie teraz odchodzę.
Tymczasem urzędowanie byłoby już całkiem puste. Od 1 stycznia 1999 roku biuro pełnomocnika rządu ds. reform ustrojowych państwa nic już bowiem
265
nie znaczy. Wszystkie funkcje związane z wdrażaniem reformy, kontrolą jej przebiegu, ewentualnymi zmianami legislacyjnymi znajdują się w MSWiA. W takiej
sytuacji utrzymywanie stanowiska pełnomocnika byłoby wprowadzaniem w błąd
opinii publicznej.
W administracji trzeba bowiem bardzo wyraźnie rozróżniać funkcje rządzenia od administrowania. Jako pełnomocnik rządu wspomagałem funkcje rządzenia. Ale choć z całą pewnością jestem autorem merytorycznym reformy, to nie
ja wprowadzam ją w życie. Reforma została zaakceptowana jako jedna z głównych, programowych misji rządu Jerzego Buzka i dzięki temu mogła zaistnieć.
Moja rola, choć bardzo ważna, jest zatem całkowicie wtórna.
– Jednak to właśnie pan został powołany na stanowisko pełnomocnika?
– Nie umniejszam zatem swojej roli. To ja zdynamizowałem prace rządu
i parlamentu, doprowadzając do uchwalenia w ciągu zaledwie kilku miesięcy
wszystkich ustaw dotyczących reformy. Ale mogłem to zrobić wyłącznie dzięki
temu, że kierownictwo polityczne rządu i koalicji AWS-UW zdecydowało się na
jej wprowadzenie. Kiedy jednak w kwietniu ubiegłego roku rząd i premier uznali, że odpowiedzialność za przygotowanie oraz wdrożenie reformy ma się koncentrować gdzie indziej, postanowiłem odejść. Nie mam powodów kontestować
tej decyzji, ani tym bardziej się na nią obrażać. To rząd (który przecież odpowiada za kierowanie państwem) uznał, że o ile do przygotowania reformy wystarczył
jeden pełnomocnik z kilkunastoosobowym zespołem oraz ogromnym gronem
doradców i współpracowników, to do jej wdrożenia taka struktura jest za słaba.
Skoro zatem uznano, że funkcja pełnomocnika została wyczerpana, nie ma powodów, aby utrzymywać fikcyjny byt.
– Jednak pozostało jeszcze kilka rzeczy do zrobienia, choćby reforma
Centrum czy ustawa o wspieraniu rozwoju regionalnego.
– Ale też doskonale wiadomo, że to właśnie reforma ustroju terytorialnego
jest główna i jeżeli wejdzie w życie, to wszystkie inne prędzej czy później się do
niej dopasują. Dlatego misja mojego stanowiska została wyczerpana. Oczywiście, nie jest jeszcze wdrożona reforma Centrum, konieczne będą zmiany legislacyjne. Ale nie musi to już być zadanie pełnomocnika. Mogę w tym dziele wspierać rząd, premiera, ale nie jestem już odpowiedzialny za jej przeprowadzenie.
– Pozostaje pan jednak na stanowisku sekretarza stanu.
– Dzisiaj nie wiem jeszcze, czy będą mógł być zatrudniony w Kancelarii Premiera na cały etat, czy tylko jego część, a może będę jedynie współdziałać z prezesem Rady Ministrów z zewnątrz. Przez cały ubiegły rok zatrudniałem kilkudziesięciu wybitnych doradców, którzy bardzo pomagali w pracach nad reformą. I ja też
mogę być takim doradcą, jeżeli będę potrzebny. Naprawdę nie ma najmniejszego
powodu, abym był przyspawany do swojego fotela i atrybutów władzy.
266
– Wycofuje się pan na trzecią linię.
– ...Ale ona jest równie ważna. Tam też ktoś musi być. Nie mogę uzurpować
sobie ani przyjmować odpowiedzialności za rząd i całe państwo. Należy mieć
nieco pokory i znać granice swoich możliwości. Nośnikiem reformy jest rząd,
a nie pełnomocnik. Ja miałem ją przygotować i do mnie należy zgłaszać pretensje o jej kształt – choć nie zawsze ostateczny.
– Myśli pan o liczbie województw?
– Także i o tym. Dzisiaj mówi się nam, że mogliśmy zacząć od ośmiu. Zastanawialiśmy się na tym, ale doszliśmy do wniosku, że nie wolno nam tego zrobić.
Proponując tak małą ich liczbę dalibyśmy sygnał, że przystępujemy do przetargu. Nie od dziś bowiem wiadomo, że wariant 12 województw był najlepszym rozwiązaniem. Ten wybór został poprzedzony wieloletnimi pracami, studiami. Nie
chcieliśmy zatem kształtu ustrojowego państwa wystawiać na targowisko próżności. I dziś mogą palcem wskazać winnych: partie i środowiska, które spowodowały, że województw jest więcej niż być powinno.
Proszę również pamiętać, że przez rząd i parlament cały czas przelewały się
rozmaite siły lobbistyczne, które usiłowały osiągnąć swoje cele. Urząd pełnomocnika był po to, aby w tej walce kontrolować rezultat. I jest on dobry. Dlatego mogę z honorem odejść.
– Dzisiaj trudno już sobie wyobrazić, że wszystkie prace (w tym projekty ponad setki ustaw) zostały wykonane w departamencie, w którym
było zatrudnionych kilkanaście osób. Ile prawdy jest w anegdocie, że reformę przeprowadził Michał Kulesza z garstką swoich studentów?
– Od początku wiedzieliśmy, że jeżeli cała praca nie zostanie wykonana
w ciągu kilku miesięcy – między grudniem a sierpniem kolejnego roku, to reformy nie będzie. Musiałem zatem zastosować jakieś nadzwyczajne, a jednocześnie bardzo proste środki. Zaproponowałem wtedy swoim studentom z 4.
i 5. roku, aby podjęli pracę w biurze pełnomocnika. I to właśnie oni obsadzili wszystkie stanowiska pomocnicze: sekretarzy, asystentów. Niektórzy z nich
uczestniczyli w pracach nad przygotowaniem reformy od samego początku
– od pierwszego eksperckiego spotkania w Mierkach. To oni pracowali pod
kierunkiem Włodka Tomaszewskiego przy tworzeniu ustaw, brali udział
w uzgodnieniach, przeróbkach, dyskusjach parlamentarnych. Każdy z nich
czuwał nad swoją partią ustaw do końca. Potem wspólnie przygotowywane zostały materiały szkoleniowe – w tym publikowane również we „Wspólnocie”
mapy kompetencyjne.
Myślę, że dla tych młodych prawników praca w Kancelarii Premiera stanowiła swego rodzaju przygodę. Natomiast zdobyta tam wiedza o funkcjonowaniu
rządu i administracji będzie ich kapitałem na przyszłość.
267
– Czy nie obawia się pan bałaganu we wprowadzaniu reformy, który
może ostudzić zapał wielu jej entuzjastów?
– Tę sytuację wielokrotnie już porównywałem do przeprowadzanego w domu remontu. W pewnym okresie panuje bałagan, bo szafa stoi przy oknie, a łóżko pod stołem. Dzwoni telefon i nie można go odebrać, gdyż jest zastawiony jakimiś gratami, a my – odsuwając je – wdeptujemy w kubeł z farbą. Mam jednak
nadzieję, że tego bałaganu będzie jak najmniej, bo MSWiA jest dużym resortem
i dobrze przygotowanym do tego typu działań. Ale nawet gdy ten bałagan wystąpi, to za kilka miesięcy wszystko będzie już miało swoje miejsce.
O komunikacji społecznej i lokalnym porządku
informacyjnym
Z prof. Michałem Kuleszą – sekretarzem stanu w Kancelarii Prezesa Rady
Ministrów, rozmawia Jan Piekło.
– Jak pan ocenia wdrożenie reformy?
– Bardzo dobrze – co do zasady, choć dużo jeszcze przed nami problemów,
przede wszystkim związanych z finansowaniem władz lokalnych i regionalnych.
Wiele będzie zależało od postawy organizacji samorządowych względem rządu, zwłaszcza zaś – od umiejętności przeprowadzenia przez samorząd precyzyjnej analizy wydatków publicznych. Przeżywaliśmy to już raz – po roku 1990,
gdyż taka jest w Polsce dziwaczna kolej rzeczy przy przekazywaniu zadań samorządom, że minister finansów nie tylko skąpi środków i trzeba o nie zabiegać, ale również nie sposób doprosić się zasad kalkulowania wydatków, na których opierał swoje szacunki.
– Czy jest jakaś jakościowa różnica między reformą gminną 90. roku
a reformą obecną?
– Tamta reforma była apolityczna, choć realizowała cele par exellence polityczne. Ta wręcz przeciwnie – została upolityczniona przez opozycję w sposób
niesłychany, choć w dzisiejszych warunkach realizuje cele przede wszystkim państwowe – nie polityczne i nie partyjne.
Po tamtej reformie relacje samorządów gminnych były dość proste: władze
gminy – społeczność gminna, gmina – administracja państwowa. Teraz stopień
komplikacji jest większy. Samorząd powiatu na przykład musi wejść w relacje ze
268
społecznością powiatu, z gminami, z samorządem wojewódzkim, z administracją
rządową. Wszystkie ważniejsze dla danego terytorium sprawy łączą się lub kolidują ze sprawami samorządów sąsiednich i samorządów terytorium większego
lub mniejszego. A u naszych sąsiadów mogą panować nieco inne reguły gry.
Każdy z nas każdego dnia uczestniczy w kilku takich porządkach – począwszy od własnej rodziny, miejsca zamieszkania czy miejsca pracy. Potem jest „porządek” gminy, powiatowy, regionalny i ten ogólny – państwowy. I w każdym
z nich (choć wszystkie są ze sobą powiązane) zachodzą inne relacje i więzi, niekiedy zaś obowiązują inne wartości, inne autorytety. W społeczeństwach ustabilizowanych każdy z tych porządków funkcjonuje do pewnego stopnia autonomicznie. U nas próbowano je zniszczyć, pomieszać, podporządkowując wszystkie zachowania społeczne i gospodarcze jednej, jedynie słusznej logice. To zniewala jednostkę, bo czyni ją bezbronną. I w dużym stopniu przez te pół wieku
PRL udało się wszystko pomieszać.
Teraz staramy się odbudować systemy i więzi. Nie jest to rekonstrukcja
dawnego układu, gdyż „nie wchodzi się dwa razy do tej samej rzeki”. Jest to
transformacja ustrojowa właśnie. To bardzo skomplikowana gra. Jej wynik za
rok lub dwa pokaże, czy to, co zrobiliśmy, było zaledwie reformą administracji
publicznej, czy też reformą ustrojową w ścisłym sensie. Reforma administracyjna już się udała, to pewne. Natomiast reforma systemu – a nie zmiana ustrojowa – zaistnieje wtedy, gdy społeczności lokalne, w skali powiatu, zaczną żyć własnym życiem, a nie światłem odbitym – z Warszawy czy telewizora. Gdy wreszcie powstanie w Polsce „porządek lokalny” – powiatowy. A raczej – trzysta takich porządków! Do tego potrzebna jest odbudowa więzi lokalnych, instytucji
i poczucia miejscowej tożsamości.
Oczywiście, dotyczy to nie tylko kultury i sfery społecznej, gdzie obok świata „urzędowego” zaczną się zaraz pojawiać liczne organizacje społeczne – charytatywne, sportowe, oświatowe, młodzieżowe, folklorystyczne, kulturalne, turystyczne, zawodowe, religijne, polityczne i inne. W skali 50-100 tys. mieszkańców jest już miejsce dla zinstytucjonalizowanych form życia zbiorowego, a także do współpracy takich organizacji z samorządem lokalnym: gminnym i powiatowym. Dotyczy to także gospodarki – miejscowego biznesu, szczególnie drobnego i średniego, dla którego powiat czy kilka powiatów to naturalny rynek pracy i zbytu. Gmina jest za mała, by na jej terenie mogły domknąć się te wszystkie więzi lokalne, by zaistniała współpraca i konkurencja, by pojawiły się różnorodne elity. Dlatego konieczny był powiat.
Ale, by to wszystko mogło działać w powiązaniu, niezbędny jest wewnętrzny,
własny system komunikacyjny. To on właśnie wytwarza ów „porządek” – nasz własny. Bez komunikacji nie ma lokalnej wspólnoty samorządowej (gospodarczej,
O komunikacji społecznej i lokalnym porządku informacyjnym
269
kulturowej, społecznej), a wszystkie jej elementy pozostają tylko końcówkami
większych systemów.
Dlatego, skoro budujemy samorządność lokalną, nośnikami informacji o tym,
co u nas się dzieje – o nas samych i dla nas samych – powinny być media lokalne.
Lokalna prasa, lokalne radio i lokalna telewizja. Gminna, miejska i powiatowa.
– Czy dlatego pan minister delegatom Zgromadzenia Związku Miast
Polskich tak ciepło rekomendował Stowarzyszenie Telewizji Kablowych?
Zastanawiano się w kuluarach Zjazdu czy wypada członkowi rządu tak
ostentacyjnie popierać komercyjnych w końcu nadawców.
– Po pierwsze i najważniejsze, właśnie temu gremium – samorządowemu
– byłem winien informację o tym, kto mi pomagał w krzewieniu idei reformy.
I podziękowałem za pomoc tym, którzy wspierali mnie wtedy, gdy telewizja publiczna zignorowała i reformę, i rząd.
– Pamiętamy, że wojował pan z telewizją publiczną. Oskarżał ją przed
Krajową Radą Radiofonii i Telewizji...
– I Krajowa Rada przyznała mi rację. Ale to już było „po herbacie”, jak się
to kolokwialnie mówi. Prezes telewizji publicznej oświadczył, że jeżeli rząd nie
ma pieniędzy, to jego sprawa, bo on – czytaj: telewizja publiczna – nie będzie robić rządowi reklamy za darmo. I słowa dotrzymał... To zgroza.
– Przede wszystkim naruszenie ustawy o roli i obowiązkach telewizji
publicznej. To sprzeczne z misją telewizji publicznej i z jej ustawowym zobowiązaniem do krzewienia edukacji obywatelskiej.
– Pomogły nam jednak stacje komercyjne. Podejrzewam zresztą, że z satysfakcją „wyręczyły” telewizję publiczną. Ale okazało się, że uczyniły to również
właśnie w poczuciu misji. Działalność publiczna, ze względu na jej charakter, wymaga poczucia obowiązku wobec społeczeństwa. I jeszcze raz chcę podkreślić,
że stacje komercyjne udostępniły nam swoje anteny dla propagowania informacji o reformie za darmo. Dziękuję telewizji Naszej i Polsat oraz telewizjom kablowym w całym kraju, które do tej pory nadają programy o reformie.
Dopiero gdy to pospolite ruszenie dało głos, wtedy także góra stęknęła
i urodziła mysz: TVP wyprodukowała program edukacyjny „Jaka Polska”. Ale,
swoją drogą, interesujące i pouczające jest, że prywatne stacje kablowe nie poprzestają na transmitowaniu satelitarnych kanałów z filmami akcji, a nadają
nasze niekomercyjne filmy o reformie. Zgadzam się – nie zawsze atrakcyjne
w treści i kształcie.
Tu wracam do poprzedniej myśli. Oto nosicielami lokalnych treści mogą być
jedynie media lokalne. Nie tylko więc nadawcy należą do Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Telewizji Kablowych, lecz i inni, wszyscy – każdy u siebie. A oprócz telewizji kablowych – nadawcy radiowi, wydawcy gazet i czasopism lokalnych. I gdy
270
nieraz mówiłem o potrzebie publicznej debaty nad kierunkami rozwoju, nad
problemami lokalnymi, to stało się dla mnie jasne, że takie debaty nie mogą się
odbyć na antenie TVP czy Polsatu. Bo zawsze jakaś pani redaktor przerwie:
nasz czas się skończył. A poza tym – problemy jednej czy drugiej miejscowości
w dużej telewizji czy rozgłośni radiowej są tylko ilustracją większego tematu albo okruchem sensacji.
Otóż taka debata może się odbyć tylko w lokalnej gazecie, rozgłośni radiowej czy na antenie telewizji lokalnej. Bezpośrednio zainteresowanej kondycją
swojego miasta i nadającą program dla najbardziej zainteresowanych – mieszkańców miasta czy powiatu. Już teraz niektóre stacje kablowe transmitują obrady gminnych rad. Godzinami. W całości.
Powiem więcej. Takie podejście do miejscowych problemów stanowi dziś jedyną rację bytu lokalnych mediów. Jeśli nie umieszczą miejscowych problemów
w centrum swoich zainteresowań, to znikną... albo zostaną wykupieni, stając się
ostatnim ogniwem wielkich sieci.
Wtedy nikt ich nie będzie oglądał czy słuchał – bo tyle jest kanałów z serialami, z bardziej atrakcyjną produkcją filmową, muzyczną czy z informacjami ze świata.
– Zapewne pamięta pan minister forum powiatów z udziałem premiera. Tam przedstawiciele prasy lokalnej zderzyli się z samorządowcami.
Podobnie nieudane było forum mediów lokalnych w Kancelarii Premiera
we wrześniu. Ani samorząd, ani rząd nie doceniają lokalnych gazet, stacji radiowych i telewizyjnych.
– Uczestniczyłem w obu tych spotkaniach. Były nieudane, gdyż – poza wzajemnymi wyrazami poparcia, szacunku oraz sympatii – premier rządu i media lokalne nie mają sobie wzajemnie nic konkretnego do powiedzenia. Działają przecież w innych „porządkach”.
I właśnie dlatego twierdzę, że jest do zrobienia świetny interes, ale nie w Warszawie, lecz na miejscu, u siebie – interes dla wszystkich: dla lokalnej władzy, miejscowego świata gospodarczego, świata kultury, Kościoła i przede wszystkim dla lokalnych mediów. Budowanie lokalnego porządku społecznego i moralnego nie
może się udać bez własnego systemu komunikacyjnego, a więc bez mediów.
Zbudowaliśmy szkielet układu terytorialnego, powstały instytucje kierownicze – samorządy. Istnieje terytorialna społeczność. Aby te czynniki utworzyły
jednolity korpus, potrzebny jest krwioobieg – komunikacja między tymi czynnikami. Tę rolę spełniają media lokalne.
Ogólnopolskie spotkania prasy lokalnej z rządem czy z samorządowcami,
o których pan wspomniał, okazały się nieudane, bo były niedostatecznie przygotowane. Wynikało to – jak sądzę – z niewczesnej chęci osiągnięcia rozwiązań glo-
O komunikacji społecznej i lokalnym porządku informacyjnym
271
balnych. Tymczasem współdziałanie tych środowisk w skali ogólnej może zaistnieć dopiero jako pokłosie dobrego funkcjonowania lokalnych systemów komunikacji społecznej. To skala lokalna zadecyduje o powodzeniu wspólnoty lokalnej.
Dlatego też ważne jest, aby samorządy doceniły znaczenie mediów lokalnych, a niekoniecznie umizgiwały się o minutę w dzienniku ogólnopolskim.
Przede wszystkim trzeba, aby lokalne media potrafiły wspomagać samorząd,
stwarzając platformę dyskusji między obywatelami a samorządem. Żeby przekazywały informacje o wydarzeniach. O rynku, gospodarce, przedsięwzięciach kulturalnych. O nas samych. I żeby w takim właśnie podejściu, a nie w podpięciu się
pod sieć ogólnokrajową, lokalne media dostrzegły swoją szansę na pomyślny
rozwój – na swój sukces ekonomiczny.
I właśnie w tym upatruję swoją misję na najbliższy czas. Swoją – jak to pan
nazywa – „rolę w grze” o powodzenie transformacji ustrojowej. Aby nie skończyła się ona wyłącznie na... udanej reorganizacji administracji.
– Jak pan chce tego dokonać?
– Mało kto uświadamia sobie, co się stało. A przecież, przez odtworzenie
powiatów, kilkaset miast i miasteczek w Polsce odzyskało swoją lokalną tożsamość – jako ośrodki życia zbiorowego. Znane, zapisane w historii polskiej kultury ośrodki lokalne z powrotem staną się centrami gospodarki, kultury, oświaty.
Znów wytworzą się lokalne elity, które w imię dobrze pojętego lokalnego patriotyzmu będą się ścigać z sąsiadami o lepsze. To olbrzymia energia, którą trzeba
wyzwolić, aby zmieniała nasz kraj. Wtedy dopiero osiągniemy sukces.
– Te lokalne elity wyłonić może – w dobie cywilizacji obrazkowej
– przede wszystkim telewizja.
– Nie tylko, bo istnieje wiele środowisk, płaszczyzn i środków opiniotwórczych. Ale dziś rzeczywiście, telewizja jest bardzo ważna. Trzeba ten proces uruchomić, ale w taki sposób, by wszyscy zainteresowani wzięli świadomy udział
w pracy na rzecz lokalnego interesu. Dotyczy to nie tylko środowisk władzy czy
polityki. Również miejscowych przedsiębiorców, elit kulturalnych i społecznych.
Uważam, że na razie wszyscy uczestnicy tej gry są wciąż zbyt zajęci swoimi sprawami żeby dojrzeć partnera i nie traktować go doraźnie czy instrumentalnie.
Tymczasem każdy sukces polityczny, również gospodarczy, zależy także od umiejętnej współpracy z innymi.
Nie chodzi o to, by przedsiębiorcy czy urzędy gminne obligatoryjnie zamieszczały na łamach gazet lokalnych urzędowe ogłoszenia, ale by wspierały się realnie
przez informację, nieraz bardzo krytyczną, ale rzetelną. Nie będziemy więc robić
ogólnopolskich spotkań w kancelarii Premiera. Po zakończeniu mojej pracy w tym
urzędzie chciałbym doprowadzić do spotkań w powiatach. W każdym powiecie
(a może w skali dwóch czy trzech powiatów) powinno się odbyć powiatowe
272
spotkanie mediów lokalnych. Będzie w nim uczestniczyć prasa – czasem kilka
lub nawet kilkanaście tytułów, w tym pisma parafialne, lokalne radio, lokalna
kablówka, może redakcja terenowa jakiejś dużej telewizji czy gazety. Ale
przede wszystkim chodzi o media miejscowe, działające w tej skali terytorialnej.
Wiem, że nieraz należą one do różnych opcji – politycznych, albo nawet światopoglądowych, często reprezentują rozmaite interesy gospodarcze. Powinny się
jednak spotkać i porozmawiać. Wzajemnie się poznać. Przyjąć, choćby najogólniejsze, zasady współpracy lub przynajmniej – koegzystencji. I przedyskutować
stan spraw na swoim terenie. Wtedy może uda się przedstawić samorządom, ale
także organizacjom pozarządowym – towarzystwom kulturalnym, zawodowym,
biznesowym – projekt współpracy. Mógłby to być projekt wspólny, ale jak się nie
uda, każdy uczestnik spotkania powinien przedstawić własny projekt.
– Czy to wszystko jest realne? Gazeta w małym mieście konkuruje
z lokalną kablówką i radiem. Rywalizują o płatne ogłoszenia, o tych samych sponsorów.
– Chwila jest wyjątkowa. Utworzenie powiatów ma spowodować otwarcie
cywilizacyjne. Kto tego nie rozumie ten kiep, jak powiada pan Zagłoba. Potrzebna jest więc debata ogólna – o naszych potrzebach życia zbiorowego, o uwarunkowaniach i możliwościach. Byłoby głupotą nie wykorzystać tej szansy. Zwłaszcza że już wkrótce dostaniemy wsparcie finansowe z funduszy przystosowawczych i strukturalnych Unii Europejskiej. Te olbrzymie pieniądze mogą być przeznaczone na programy regionalne i lokalne.
Samorząd musi się nauczyć współpracować z mediami. Bez tego nie wypełni podstawowego zadania reprezentacji politycznej, nie zdobędzie poparcia lokalnej społeczności dla swoich słusznych programów, świetnych pomysłów i genialnych projektów. Politycy – przede wszystkim rządzący – muszą poddać się
ocenie publicznej.
1999-2001
IMPERIUM KONTRATAKUJE
Pieniądze i projekty
275
O wspieraniu rozwoju regionalnego z prof. Michałem Kuleszą rozmawia
Maria Starkowska.
– Jako pełnomocnik ds. reform ustrojowych państwa wielokrotnie
podkreślał pan, że bez ustawy o wspieraniu rozwoju regionalnego reforma
jest słaba i nie spełnia oczekiwań. Tymczasem minęły już cztery miesiące
od czasu, gdy złożył pan swój urząd, a ustawy jak nie było, tak nie ma.
– Uważam, że jest to duży błąd. Ustawa ta zwieńcza prace nad reformą i musi być uchwalona szybko. Istota samorządu regionalnego, jego legitymacja polityczna polega bowiem za zarządzaniu rozwojem, nie zaś na świadczeniu rozmaitych usług administracyjnych. Gdyby funkcja zarządzania rozwojem miała być negocjowana, to w ogóle nie jest nam potrzebny samorząd regionalny. Bo przecież
na przykład teatry czy muzea mogą być z powodzeniem prowadzone przez miasta
i powiaty. Przy powszechnej dostępności usług (co gwarantuje konstytucja) mogą
być one miejskie, nie muszą być regionalne. Jeśli zatem nie będzie ustawy o wspieraniu rozwoju regionalnego, zostanie zaprzepaszczona idea reformy.
– Ale przecież rząd pracuje nad ustawą o państwowej polityce regionalnej.
– To nie to samo. Dla państwowej polityki regionalnej ustawa w ogólne nie jest
potrzebna. Przecież cały czas państwo prowadzi jakąś politykę, opracowuje plany.
Ujęcie w ustawie tej problematyki wymagałoby dużo pracy, a efekt byłby niewielki.
– Państwo musi się jednak zdecydować, czy będzie prowadziło politykę regionalną, polegającą na konkurencyjności regionów, czy wyrównywaniu szans.
– Dla mnie istotne jest wspieranie rozwoju regionalnego, które zakłada, że
punktem wyjścia są uwarunkowania regionalne. Oczywiście, państwo musi wykonać pewne zadania, na przykład rozwiązać kwestię podstawowej sieci autostrad. Ale podkreślam: podstawowej sieci, bo pozostała może już być elementem
uwarunkowań rozwoju regionalnego.
Oczywiście, natychmiast pojawia się dylemat, o którym pani wspomniała: czy
ma być prowadzona polityka równoważenia, czy budowania konkurencyjności
gospodarczej? W gruncie rzeczy jednak jest to problem w rodzaju: czy myć ręce,
czy nogi? Wyrównywanie bowiem następuje dzięki użyciu innych środków. Przecież cały mechanizm finansowy władz lokalnych został oparty na konstrukcji wyrównywania. Esencją tego jest budżet powiatowy. Niezależnie bowiem, czy ludzie
276
1999-2001 Imperium kontratakuje
zarabiają mniej, czy nie – policja musi działać, bo każdy obywatel, każda rodzina
i wspólnota ma mieć zapewnioną ochronę porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego. Wyrównywanie szans powinno następować poprzez finanse publiczne. Natomiast polityka regionalna ma wspierać rozwój, co oznacza, że pewną, niewielką część zadań wykona państwo, pozostałą zaś muszą podjąć regiony.
– Otrzymały one za mało pieniędzy, aby prowadzić samodzielnie politykę regionalną.
– Powszechny płacz, że nie ma pieniędzy, jest tylko do pewnego stopnia zasadny. Bo gdyby pieniędzy było dużo, żaden samorząd nie pokusiłby się o racjonalizację wydatków publicznych. Posiadając mały budżet, zaczynamy myśleć,
gdzie i w jaki sposób można zaoszczędzić. Wszelkie wydatki są wówczas szczególnie dokładnie kontrolowane przez obywateli.
Takie nieco surowe wychowanie nie jest zatem – ze swojej istoty – nieprawidłowe. A przecież działalność samorządu regionalnego opiera się nie tylko na
budżecie, ale także na Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, kasach chorych, Funduszu Pracy. Są to ogromne środki finansowe pozostające pod
pośrednią kontrolą samorządu regionalnego. I prawidłowe zagospodarowanie
tych wszystkich pieniędzy musi się spotkać ze wsparciem państwa, czyli właśnie
polityką wspierania rozwoju regionalnego.
– Z przygotowywanej ustawy rządowej wynika, że samorządy wojewódzkie mają konkurować o pieniądze...
– ... i będziemy mieli wojnę. Każdy będzie uważał, że został oszukany – nawet ten, kto otrzyma najwięcej. Polityka regionalna w żadnym przypadku nie powinna na tym polegać. Należałoby raczej przyjąć zasadę, podobną do obowiązującej w Unii Europejskiej, że danemu regionowi przypisuje się pewne nadziały
środków finansowych. Można je spożytkować jedynie na dobry projekt. Chciałbym właśnie, abyśmy walczyli o projekty, a nie o pieniądze.
Tymczasem propozycja rządu przypomina mechanizm znany z rozmaitych
fundacji i programów pomocowych, gdzie petenci ustawiają się w kolejce do kasy. Fundacja – mając ograniczoną ilość środków – wybiera najlepszych. Taki mechanizm nie sprawdza się w grze regionalnej. Jej uczestnicy, czyli 16 województw,
powinni raczej walczyć o akceptację projektów, które w ramach ustalonych kwot
(nadziałów) mogłyby być wykorzystane. Każdy region miałby „otwarte konto” do
pewnej wysokości wynikającej z jego cech fizycznych i ekonomicznych. Jeżeli projekt nie zostałby zaakceptowany przez rząd – region byłby winien zmarnowania
środków, gdyż nie można byłoby ich wykorzystać na inne cele.
– Skąd będą pochodziły pieniądze na wspieranie polityki regionalnej?
– Podstawowym źródłem jest budżet państwa, ale tam znajduje się mało
pieniędzy. Dlatego w tym przypadku nie warto stosować procedury, o której
277
wcześniej mówiłem. Wystarczyłby ustawowy zapis mechanizmu uzyskiwania
tych środków (na przykład w wyniku konkursu).
Zupełnie inaczej wygląda sprawa z pieniędzmi europejskimi. Jest ich znacznie więcej – niektórzy mówią nawet o 4 proc. PKB. Zasady przydzielania tych
pieniędzy powstają w Brukseli. Jeżeli zatem władze polskie zapiszą w ustawie,
w jaki sposób mają być one rozdzielane w Warszawie, popełnią błąd i mogą
w ogóle zablokować ich otrzymanie. Aby tego uniknąć, należy wyposażyć Radę
Ministrów w kompetencje, aby w drodze rozporządzenia uregulowała zasady
dystrybuowania wspomnianych sum, oczywiście z zastrzeżeniem, że mogą być
przeznaczone wyłącznie na cele określone w strategii rozwoju. I tutaj powinna
być właśnie stosowana zasada nadziału. Nie będzie wtedy wojny o pieniądze,
a co najwyżej o standardy, czyli kryteria owych nadziałów. Każde województwo
obliczy sobie, jaka część środków z Unii mu przypadnie (być może pomniejszona o kwoty, które zatrzymywałby rząd dla działań o charakterze ponadregionalnym). I wtedy wybierze projekty najważniejsze, determinujące rozwój.
– Kto będzie odpowiadał za całokształt polityki regionalnej oraz technologiczną stronę wspomagania rozwoju?
– Sprawy polityki regionalnej muszą się toczyć strukturalnie, instytucjonalnie na dwóch piętrach. Jedno z nich powinno być polityczne – byłaby to
osoba w rządzie odpowiedzialna za politykę regionalną. Nie rozstrzygając, kto
mógłby nią zostać, uważam, że w ustawie o działach należy ująć politykę regionalną. Bo choć wszyscy ministrowie (każdy w swojej dziedzinie) zajmują się
nią, to wcale nie oznacza, że każdy odpowiada za jej rezultat. Są oni jedynie
uczestnikami gry regionalnej. Jej koordynatorem natomiast powinien być minister właściwy w tej sprawie. To on kreowałby program, współpracował z Rządowym Centrum Studiów Strategicznych, ministrem właściwym w sprawach
gospodarki, pracy i zabezpieczenia społecznego, ochrony środowiska rolnictwa
i rozwoju wsi, edukacji i transportu.
– Czy koordynatorem tych działań mógłby być jeden z ministrów, których pan wymienił?
– To zależy od premiera, w jaki sposób ma być zorganizowany rząd. Mógłby
to być jeden z tych ministrów, ale też oddzielny minister w rządzie, albo na przykład minister właściwy w sprawach administracji publicznej i polityki regionalnej. Nie kruszyłbym dziś kopii o to, kto nim będzie. Ważne, aby powstał dział:
polityka regionalna.
– A jak miałby wyglądać drugi poziom technologiczny?
– Tę myśl prezentowałem już we „Wspólnocie” (nr 51-52 z 1998 roku – dop.
red.). Mogłaby nim być na przykład Dyrekcja Generalna Polityki Regionalnej
– fachowe ciało mające na celu pilotowanie problemu od strony technicznej.
278
Trzeba będzie przecież zarządzać ogromnymi finansami, kreować rozmaite oferty,
koordynować prace, współdziałać z regionem i przygotowywać projekty prawne.
Musi to wykonywać ktoś na poziomie administracji centralnej – niezależnie od
urzędu ministra właściwego w tej sprawie. Działałby on przy pomocy owej Dyrekcji Generalnej. Gdyby to był na przykład minister ds. administracji, to podległa
mu Dyrekcja Rozwoju Regionalnego istniałaby obok Komendy Głównej Policji,
Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast itd. Można też wyobrazić sobie model
z samodzielnym ministrem, który miałby tylko tę dyrekcję.
Ustawa o wspieraniu rozwoju regionalnego musi to rozstrzygać. Podobnie
jak powinna stworzyć samorządom regionalnym warunki oddziaływania na liczne
państwowe osoby prawne, rozmaite agencje i zarządy, które im nie podlegają. Samorząd wojewódzki powinien mieć wobec nich przynajmniej uprawnienia sprawdzająco-kontrolne. Nie może być tak, że agencje rządowe mają cele sprzeczne ze
strategią rozwoju kraju, realizowaną na terenie danego województwa.
To wszystko – moim zdaniem – stanowi fundament myślenia instytucjonalnego o polskiej polityce regionalnej.
Na Placu Świętego Piotra
279
10 marca 1999 roku na Placu Świętego Piotra w Watykanie Jan Paweł II przyjął podczas audiencji generalnej mapę z nowym podziałem administracyjnym
Polski oraz list z prośbą o modlitwę za tych wszystkich, który przyczyniają się do
przebudowy kraju. Dokumenty te wręczył profesor Michał Kulesza – pełnomocnik ds. reform ustrojowych w gabinecie premiera Jerzego Buzka. Zarazem jeden
z najbardziej zasłużonych w dziele tworzenia samorządowej Rzeczypospolitej, założyciel i pierwszy redaktor naczelny „Wspólnoty”.
Próby demontażu reform
Cichcem szykuje się nowelizacja ustaw (pod szyldem całościowej regulacji
po reformie), w których chodzi o odkręcanie tego, co już zostało postanowione. Miejmy nadzieję, że jest to zawracanie kijem Wisły, a rzeka i tak popłynie dalej.
Od początku można się było spodziewać, że lobby centralistyczne będzie
atakować reformę i strać się odzyskiwać pola zajęte przez władze terytorialne. Ostatnio mamy do czynienia z nasileniem się pewnych tajemniczych ruchów, na przykład w sferze zarządzania rynkami pracy. W środowisku ludzi
zajmujących się sprawami zatrudnienia powstał projekt, aby odebrać samorządowi terytorialnemu jakikolwiek wpływ na rynek pracy. Jest to w pewnym
sensie zrozumiałe. W Polsce od 1989 roku toczy się bowiem cicha wojna pomiędzy myśleniem branżowym i terytorialnym. Ta wojna ma swoich bohaterów – po stronie branżowej są nimi związki zawodowe i wszystkie środowiska
związane z ruchem pracowniczym. Nie wiem, czy są one w pełni świadome, że
odkręcanie decyzji związanych z bezrobociem stanowi zagrożenie dla całej reformy. Fundusz Pracy jest bowiem podstawą prowadzenia polityki regionalnej
przez samorząd wojewódzki. Jeżeli samorząd nie ma pod kontrolą tego funduszu (podobnie jak funduszu ochrony środowiska), nie może prowadzić polityki regionalnej. Wtedy również nie ma sensu, aby powiaty zajmowały się lokalnymi rynkami pracy.
Walka toczy się więc o to, w czyich rękach znajdą się pieniądze na zasiłki
i aktywne zwalczanie bezrobocia. Kto będzie rozstrzygał o ich wydawaniu?
Wspomniany projekt zakłada, że zasiłki zostaną w rękach administracji specjalnej, a samorząd otrzyma ochłap w postaci aktywnego zwalczania bezrobocia
(wraz z odpowiedzialnością). Bardzo to osobliwy pomysł.
280
Chcę zatem wyraźnie powiedzieć, że nie ma polityki regionalnej bez oddziaływania na rynek pracy. Samorząd nie będzie mógł być bowiem recypientem
funduszy z Unii Europejskiej. Te pieniądze znajdą się w gestii ministerstwa.
W tym przypadku nie chodzi zatem o zwykłą walkę resortową mającą na celu
odebranie samorządowi terytorialnemu instrumentów oddziaływania, ale o coś
więcej: o zagarnięcie środków z funduszu europejskiego. A to oznacza – z punktu widzenia całego kraju – demontaż reformy. Bo została ona przeprowadzona
po to, żeby stworzyć podstawy rozwoju regionalnego i polityki regionalnej prowadzonej na poziomie województw.
Niedawno uczestniczyłem w niemiecko-włoskim forum regionalnym,
gdzie dyskutowano o głównych obszarach i instrumentach polityki regionalnej. Wśród tych obszarów wymieniano infrastrukturę, ochronę środowiska
i właśnie rynek pracy. Bez tych trzech elementów nie ma życia regionalnego,
regionalnej odpowiedzialności.
Działań, które mają zdemontować reformę, jest znacznie więcej. Ostatnio
na przykład dowiedziałem się, że samorząd nie jest w stanie zrealizować przepisu ustawowego o przejęciu wojewódzkich hufców pracy. Zostały one bowiem
przekształcone w gospodarstwa pomocnicze Komendy Głównej Ochotniczych
Hufców Pracy. Nie wiem, czy jest to prawda, ale już sam pomysł pokazuje, z jak
perfidną grą mamy do czynienia. Zwłaszcza, że cały czas kierownicy rejonowych
urzędów pracy spotykają się ze starostami i przekonują ich, jakie ciężkie obowiązki będą się wiązać z przejęciem rejonowych urzędów pracy i żeby lepiej tego nie robili, bo nie dadzą sobie rady.
Z drugiej strony, ciągle nie jest znany plan przygotowań do przejęcia
urzędów i reorganizacji Funduszu Pracy, co ma nastąpić 1 stycznia 2000 roku.
Rząd nabrał wody w usta, zaś po sejmowych korytarzach krążą rozmaite dziwaczne projekty.
Powtarzam zatem, że bezrobocie jest podstawowym lokalnym problemem.
Jeżeli starosta powie, że jego to nie dotyczy, upada cała konstrukcja władzy terenowej. Dobrze wie o tym zarząd Związku Powiatów Polskich, który już na
pierwszym swoim posiedzeniu podjął w tej sprawie uchwałę, uważając, że powiaty bez urzędów pracy zostaną pozbawione władzy.
Są także inne obszary, gdzie cichcem szykuje się nowelizacja ustaw (pod
szyldem całościowej regulacji po reformie), w których chodzi o odkręcanie tego,
co już zostało postanowione. Miejmy nadzieję, że jest to zawracanie kijem Wisły, a rzeka i tak popłynie dalej.
Zamach na urzędy pracy
281
Zamach na urzędy pracy
Wspólnota z 2 października 1999 r. nr 40
List prof. Michała Kuleszy do premiera Jerzego Buzka, udostępniony „Wspólnocie” przez autora.
Pozwalam sobie na publiczne zabranie głosu, ponieważ w najbliższym czasie
dojdzie do pierwszego, groźnego zamachu na reformę decentralizacyjną, której
Pan wraz z całym rządem poświęcił wiele uwagi i pracy w 1998 r. Dlatego zwracam się do Pana z prośbą o ochronę tych dokonań, stanowiących fundament nowego ładu ustrojowego Rzeczypospolitej.
Chodzi o zabiegi niektórych środowisk biurokratycznych i central związkowych na rzecz niedopuszczenia do przejęcia z dniem 1 stycznia 2000 r., przez samorządy województw i samorządy powiatowe, kontroli nad wojewódzkimi funduszami pracy oraz nad urzędami pracy.
Należy przypomnieć, że w trakcie debaty politycznej i merytorycznej
w 1998 r. zdecydowano, iż samorządy uzyskają stosowne kompetencje do interwencji na rynku pracy. Rozstrzygnięcie to było jedną z ważniejszych przesłanek
merytorycznych do wprowadzenia samorządu regionalnego, który nie ma większego sensu bez środków i uprawnień do prowadzenia polityki regionalnej,
w tym również – w sferze zatrudnienia.
Poza samą ustawą, zeszłoroczne intencje rządu w sferze kompetencyjnej
w tym zakresie określa ściśle dokument z dnia 2 lipca 1998 r. podpisany w Krajowym Urzędzie Pracy przeze mnie i przez ministra Longina Komołowskiego
(w zał.). Dokument ów miał na celu upewnienie parlamentu i środowisk samorządowych, iż roczne przesunięcie terminu podyktowane jest tylko powodami
pragmatycznymi, natomiast co do zasady w rządzie panuje zgodność, iż decentralizacja zadań z zakresu administracji zatrudnienia i obsługujących je środków
publicznych jest niezbędna. Przesunięcie o rok wdrożenia przyjętych rozwiązań
miało bowiem na celu przygotowanie administracji pracy do funkcjonowania
w nowych warunkach.
Mimo przyjętych ustaleń, czas ten spożytkowano na przekonywaniu władz lokalnych, że przejęcie urzędów pracy nie leży w interesie społeczności lokalnych.
Bezskutecznie – zarówno Związek Powiatów, jak i Związek Miast Polskich podtrzymują wcześniejsze poglądy i wzywają rząd do konsekwencji w działaniu. Obecna próba odwrócenia tamtych ustaleń jest bowiem jawną formą recentralizacji
i czytelnym dla wszystkich aktem złamania zasad pomocniczości i decentralizacji;
282
będzie też powodem skargi konstytucyjnej – gdyby projekty te udało się przeforsować w parlamencie.
Właśnie teraz jest w Sejmie rozpatrywana ustawa o wspieraniu rozwoju regionalnego. Otóż, nie ma własnej polityki regionalnej województw bez oddziaływania
środkami aktywnymi na rynek pracy i nie ma własnej polityki społecznej powiatu
bez urzędów zatrudnienia. A rząd dysponuje przecież i tak, i nadal będzie dysponować, instrumentami interwencyjnymi i korygującymi w skali ogólnokrajowej,
więc będzie mógł – w omawianym sektorze – prowadzić własną politykę na rynku
pracy, oddziaływując na władze regionalne i lokalne. Argument, że samorządy źle
wykorzystają lub zmarnują środki, jest fałszywy: środki te mają ustawowo określone przeznaczenie i nie mogą być wydane na cele inne, niż ustalone przez parlament. Za próbą odwrócenia reformy decentralizacyjnej stoją interesy biurokracji
administracyjnej i związkowej. Są one gotowe nawet wpędzić rząd w kłopoty, byle
tylko zachować wpływy i dalej działać bez kontroli obywatelskiej.
Panie Premierze, od początku było oczywiste, że na drodze do wdrożenia reformy decentralizacyjnej pojawiać się będą kolejne przeszkody, których źródłem
są środowiska od początku reformie niechętne. Oto właśnie, zaledwie kilkanaście tygodni przed wejściem w życie zaplanowanego przed rokiem rozwiązania
następuje pierwszy atak. Ugiąć się przed nim – oznacza zaprzepaścić to wszystko, co w ubiegłym roku udało się dzięki ogromnej determinacji wielu ludzi i radykalnym decyzjom politycznym. Oznacza to również utratę zaufania środowisk
samorządowych, tych właśnie, które realnie zmieniają Polskę, niosąc praktyczny
ciężar wielkich reform.
Pozostaję z wyrazami szacunku
Warszawa, 24 września 1999 r.
Myślę, że się udało...
Wspólnota z 9 października 1999 r. nr 41
Z prof. Michałem Kuleszą – twórcą i pierwszym redaktorem naczelnym
„Wspólnoty” rozmawiają Maria Starkowska i Maciej Rosalak.
– Jak doszło do tego, że objąłeś funkcję redaktora naczelnego
„Wspólnoty”?
– Kiedy na początku 1990 roku projekt ustawy samorządowej trafił z Senatu do Sejmu, Piotr Nowina-Konopka zatrzymał mnie na korytarzu sejmowym
283
i zapytał, czy nie poprowadziłbym pisma dla samorządu. Odpowiedziałem, że nigdy nie byłem redaktorem – nie tylko naczelnym, ale w ogóle nie redagowałem
niczego, poza gazetką harcerską. A on powiada, żebym się nie przejmował, bo
znam się na samorządzie, a znajdą się inni, którzy znają się na gazecie.
Zaczęliśmy się zastanawiać, jak to zrobić. Nie pamiętam, kto zwrócił uwagę
na „Radę Narodową” – co prawda korzeniami tkwiła ona bardzo głęboko w afirmacji tamtego systemu. Była przecież gazetą państwową. Stanowiła po prostu
biuletyn rad narodowych, i to biuletyn dworski przeznaczony wyłącznie dla radnych. Nie był to jednak wybór oparty na kryterium czysto formalno-organizacyjnym. To, że pismo wydawała Kancelaria Rady Państwa, a później – prezydenta
Jaruzelskiego (u którego Nowina—Konopka został ministrem stanu) nie zmienia faktu, że „Rada Narodowa” w okresie przełomowym prowadziła szeroką
i naprawdę bardzo porządną dyskusję na tematy związane już z autentycznym
ssamorządem, z zagadnieniami własności komunalnej i innymi. Sam przedstawiałem w niej projekt ustawy. Mogliśmy więc mieć przekonanie, że było tam
sporo ludzi, którzy zauważają zmianę i są skłonni wziąć udział w tej wielkiej
awanturze. No i tak zostałem pierwszy raz w życiu redaktorem naczelnym i dyrektorem, a mianowicie dyrektorem wydawnictwa „Przemiany”. Podlegało ono
generałowi Janiszewskiemu, który był szefem Kancelarii Prezydenta. Miałem za
zadanie uruchomić gazetę. Była to, z mojego punktu widzenia, bardzo specjalna
i trudna rola, bo...
– ...przede wszystkim nie było jeszcze samorządu.
– W ogóle nic nie było. Tak naprawdę o tym, że będzie prawdziwy samorząd
gminny, cały świat zewnętrzny w ogóle nic nie wiedział. Zauważcie, że wszystkie
nasze reformy udało się przeprowadzić tylko dzięki temu, że były nieuchronne
i zostały szybko wprowadzone. Przypomina to trochę „sprawiedliwość ludową”.
Zanim się ktoś zorientował, mieliśmy już w gminach samorząd.
– Wśród osób, które odgrywały dużą rolę przy zorganizowaniu samorządu terytorialnego w Polsce, był profesor Jerzy Regulski. W swoich
wspomnieniach, drukowanych zresztą w tym roku we „Wspólnocie”, mówił
o inicjatywie legislacyjnej Senatu, który był wtedy solidarnościowy. Byli
tam marszałek Andrzej Stelmachowski, senator Jerzy Stępień, natomiast
Walery Pańko poprowadził później sprawę w Sejmie. W tej grupie mówiono już o potrzebie stworzenia pisma, które by towarzyszyło przemianom.
– Rozmowy, o których wspominacie, toczyły się przy okazji prac nad projektem ustawy. Wtedy właśnie uznano, że ludziom, którzy wejdą do samorządu,
musi towarzyszyć cały czas tytuł, który przejmie zadania rozmaitych biuletynów,
wydawanych w tym czasie dla członków Komitetów Obywatelskich, a więc tej
grupy, która najwięcej potem miała do zrobienia w samorządzie.
284
Kiedy spadł na mnie nieoczekiwany splendor kierowania „Wspólnotą”, to
spadł na mnie zarazem trudny obowiązek zorganizowania redakcji. Proszę sobie
wyobrazić sytuację: „Rada Narodowa” jest normalnie działającą grupą pracowniczą, z rozbudowaną wewnętrzną hierarchią, ze wszystkimi zależnościami – z dyrektorem, redaktorem, dziennikarzami. I teraz przychodzi Michał Kulesza i ma
stworzyć zupełnie nową redakcję. Pierwszą rzeczą, jaką trzeba uczynić w takiej sytuacji, to zadać sobie i innym pytanie, czy będziemy dalej razem pracować. A tak
naprawdę, poza ludźmi z „Rady Narodowej”, nikt w kraju nie miał zielonego pojęcia o władzy lokalnej, o czym ta gazeta ma pisać.
– Musiałeś dokonać oceny zespołu „Rady Narodowej”. Ale jednocześnie potrzebowałeś ludzi, którzy ideowo byli zaangażowani w proces przemian. Nową grupę sprowadziłeś dzięki rekomendacji Stowarzyszenia
Dziennikarzy Polskich...
– To byli: świętej pamięci Włodzimierz Karwan, Maciej Rosalak, Ewa
Szemplińska, oraz młodsi: Maria i Mieczysław Starkowscy, Grzegorz Sieczkowski, Anna Paciorek. Warto te nazwiska przypomnieć. Z jednej strony szło o to,
żeby była grupa ludzi, którzy nie tyle rozumieją sam samorząd – bo tego nikt by
się nie ośmielił o nich powiedzieć, ani od nich wymagać – co rozumieją i popierają przemiany. Z drugiej zaś – mają warsztat dziennikarski. Bo ludzie z „Rady
Narodowej” – dzisiaj można już to powiedzieć – mieli warsztat bardzo archaiczny. Tworzyli nudny, przegadany biuletyn. Takiego pisma w nowym czasie nikt by
nie chciał czytać.
– Pamiętam, jak byliśmy zdenerwowani, ale i rozbawieni, kiedy redaktor naczelny kazał nam się uczyć na pamięć ustawy o samorządzie terytorialnym. Nam, dziennikarzom, nie mieściło się w głowie, że mamy się
uczyć ustawy. Pamiętasz to? (M. Starkowska)
– Pamiętam. Pamiętam też zabawne kolegia redakcyjne, na których
redaktor naczelny mówił 45 minut, czyli dokładnie tyle, ile trwa godzina
wykładu na wyższej uczelni, i opowiadał, co to jest samorząd. I rzeczywiście teraz, po latach, zdajemy sobie sprawę, że wówczas o samorządzie nie
wiedzieliśmy literalnie nic. (M. Rosalak)
– To był, oczywiście, pewien problem. Zdaliście jednak ten egzamin bardzo
dobrze, ale duża część polskiego dziennikarstwa – niestety, nie. Jest ono niezwykle powierzchowne i ubogie w sensie merytorycznym. Od początku wiedziałem,
że będziemy potrzebowali w Polsce jakiejś grupy, mniejszej lub większej, profesjonalnych dziennikarzy, którzy znają sprawy samorządu i wiedzą, o czym piszą.
Rozumieją materię samorządową w sposób na tyle głęboki, że mogą stać się
w pewnym momencie partnerami przemian.
285
Grupę, która przyszła do „Wspólnoty”, potraktowałem jako osoby, w które
się inwestuje. Nie opłaca się trzech kwadransów mówić do kogoś raz w tygodniu,
jeśli on jest tu tylko przypadkowo i za chwilę będzie pisał o czymś innym.
Był jeszcze jeden problem, dla mnie bardzo trudny. Zawsze w takich sytuacjach, kiedy są starzy i nowi, i gdy podział opiera się na przesłankach ideologicznych, istnieje niebezpieczeństwo, że powstaną dwie grupy, dwie redakcje
– przychodząca i schodząca; już nawet nie powiem – odchodząca. Zależało mi,
żeby powstała jedna. Musiałem nad tym panować, rozstrzygać, dokonywać różnego rodzaju ocen. Niektórzy, być może, mają poczucie (pewnej) krzywdy
z tamtego okresu. „Wspólnota” wykonała w 1990 roku w stosunku do „Rady
Narodowej” wielki skok. Od samego początku była pismem bardziej czytelnym. A dzisiaj jest jeszcze lepsza i chyba dochodzimy do pewnej granicy. To nie
jest bowiem magazyn, w którym są tylko zdjęcia i podpisy pod fotkami, ale pismo – zawsze zresztą tak chciałem, państwo na mnie krzyczeli, pamiętam to
dobrze – które ma w sobie coś z biuletynu profesjonalnego.
– Jest dla samorządu, a nie o samorządzie.
– Dla samorządu i musi mieć w sobie nośnik profesjonalnej wiedzy. Na tym
właśnie polegało mocowanie się między nami. Ja chciałem, żeby było to pismo
profesjonalne i pomocne, a przy tym pisane z biglem, metodą dziennikarską,
a nie referatową. Chciałem, żebyście nauczyli się samorządu i nie stracili dobrego warsztatu dziennikarskiego. Dzisiaj minęło dziesięć lat i uważam, że to się
udało. Nie od razu, nie w pięć minut, to chwilę trwało. Pierwsze numery mogą
razić niekiedy długością artykułów, ale to był czas entuzjazmu i teksty te – nawet
gdy są długie – tętnią pasją.
– Powstało pismo, które przez prenumeratę trafiało do rad narodowych. Ale przecież władzę mieli przejąć nowi ludzie...
– Od początku zakładałem, że nie mamy jak dotrzeć do Komitetów Obywatelskich i postanowiłem sobie, żeby się nimi nie przejmować. Spotkamy się przecież z nimi, po wyborach, ale będziemy mieli za sobą miesiące rozruchu, doświadczeń, wiedzę, a równocześnie zostanie dokonana zupełnie niezwykła rzecz,
której nikt nigdy i nigdzie chyba nie zrobił. Gazeta będzie czytana w gminach
i środowiskach urzędniczych. A urzędnicy pozostaną po wyborach, gdy przyjdą
nowi radni (czasem będą ponownie wybrani!). Przecież nie było wtedy żadnego
numerus clausus, że jednych „dopuszcza się” do władz samorządowych, a drugich nie. Wszyscy mogli startować w wyborach i wielu byłych radnych, szczególnie w gminach wiejskich, weszło do nowych rad.
Chcieliśmy zatem dotrzeć do gminy wiejskiej, miejskiej, do środowisk lokalnych, urzędników i radnych, z informacją o tym, jak będzie wyglądało nowe za cztery miesiące, trzy, dwa, za miesiąc. Dotyczyło to aparatu administracyjnego, czyli
286
urzędników, kierowników, dyrektorów i radnych z grupy odchodzącej. Część
z nich dzięki „Wspólnocie” zdecydowała się startować. Byli to ludzie, którzy nie
przyszli z opozycji, tylko z miejscowych elit. Niejeden czytał „Wspólnotę” i mówił: chcę dalej robić to samo. Bo – w jego mniemaniu – nie był on komunistycznym aparatczykiem. On po prostu pracował na rzecz swojej wspólnoty lokalnej
i chciał dalej to czynić.
Bardzo mało się dziś o tym mówi, mało kogo to w ogóle interesuje. Ale
wówczas zrobiliśmy naprawdę niesłychaną robotę w środowiskach lokalnych.
Mieliśmy przy tym ważki atut – nasza gazeta była prenumerowana przez wszystkie rady narodowe, jak kraj długi i szeroki. Były to nakłady dwa do czterech razy wyższe niż obecnie.
– Przypominam sobie pierwsze dyskusje w redakcji. Kłóciliśmy się
prawie o wszystko – nawet o tytuł. Ty chciałeś, aby pismo nosiło nazwę:
„Gmina”. Czy wówczas nie przewidywałeś, że będą jeszcze kolejne szczeble samorządu?
– Pismo musi swoim tytułem odnosić się do konkretnego czytelnika.
A wtedy perspektywa kolejnych etapów przebudowy państwa była bardzo odległa. Przecież rozpoczynaliśmy rok 1990. Nie było jeszcze nawet samorządu
gminnego i rozpatrywanie w kontekście tytułu tego, czy będą kiedyś powiaty
i województwa, ziemie czy okręgi było po prostu nonsensem. Natomiast tytuł
„Wspólnota” wydawał mi się wówczas – choć jak sądzę, nie miałem racji – nieco egzaltowany.
– Proponowaliśmy „Rzeczpospolitą Samorządową”, przeciwko czemu
zdecydowanie się opierałeś i w rezultacie przyłożyłeś stempelek do „Wspólnoty ”.
– Tak, ponieważ widziałem, że wam wszystkim słowo „Gmina” kojarzyło się
wówczas z gnojówką i gumiakami.
– Fakt.
– W żadnym jednak przypadku nie mogłem się zgodzić na „Rzeczpospolitą
Samorządową”, bo myśmy budowali całe państwo, a gminy nie miały tego państwa rozrywać, również w sensie emocjonalnym i nazewniczym, tylko być jego
fundamentem. Nie chciałem, żeby tytuł zawierał za dużo obietnic. Zresztą gmina (Gemeinde) i wspólnota (Community) oznacza dokładnie to samo – korporację mieszkańców danego terenu. Kłóciliśmy się zatem o język, w jakim to słowo zostanie wyrażone.
– „Wspólnota” jest wyraźnie adresowana do gmin. Czy powinna się
zawężać wyłącznie do samorządu terytorialnego, czy być może jest czas,
aby zaczęła przypominać, że społeczeństwo obywatelskie to także ruch
stowarzyszeniowy.
287
– Pismo jest dla samorządu, jeżeli więc jego redaktorzy mają poczucie, że
system władzy publicznej powinien być dziś otoczony instytucjami pozarządowymi, to trzeba o tym pisać. Ale pisać dla urzędników, radnych, a nie dla trzeciego
sektora. „Wspólnota” ma pewien krąg odbiorców, którzy potrzebują wiedzy
i konkretnych informacji, trudnych do uzyskania gdzie indziej. I jeżeli gazeta poszybuje w inną stronę, spotka się z konkurencją wielkonakładowych pism popularnych, społecznych, politycznych.
– A niszę samorządową zajmie kto inny.
– Oczywiście. Zresztą, trzeba się w niej już teraz mocno rozpychać, bo ciągle pojawiają się jacyś partyzanci na obrzeżach lasu. Ale wracając do „Wspólnoty”, jestem przekonany, że była ona jednym z założycieli Trzeciej Rzeczpospolitej. Nie byliśmy pismem, które dobiegło do peletonu. To my stworzyliśmy
podwaliny. Jest jeszcze dodatkowy kapitał, którego nie wolno stracić. „Wspólnota” była i jest pismem, które nie ma twarzy partyjno-politycznej i dzięki temu
służy całemu samorządowi.
Wiedziałem od początku, że pismo musi być jak najdalej od konkretnych sił
politycznych, co jest pewnym idealizmem, bo każdy ma przecież jakieś poglądy.
Ale co innego mieć poglądy, a co innego być związanym z konkretną partią. Dlatego też w 1991 roku powołaliśmy spółkę akcyjną Municipium, która przejęła
wydawanie „Wspólnoty”. Oparła się ona na rozproszonej własności. I to własności komunalnej, ponieważ jest ona właśnie niepolityczna.
– Czy łatwo było gminy przekonać do tego przedsięwzięcia?
– Łatwo. Zwróćcie uwagę na to, że udziały kosztowały grosze. Liczyliśmy
bowiem na szeroki akcjonariat komunalny, który dawałby gwarancje niezależności. Nie jest bowiem możliwe, żeby wszystkie gminy były rządzone przez jedną
partię. Założyliśmy zatem, że rada nadzorcza zawsze będzie mieszana, a zarząd
oparty na profesjonalizmie. Taki miał być mechanizm funkcjonowania niezależnej prasy samorządowej.
– Ta niezależność materialna i polityczna wyróżnia nas wśród innych
pism samorządowych.
– „Wspólnota” tak naprawdę nie należy do prasy samorządowej. Jest pismem dla samorządu, wydawanym przez gminy, które są jego właścicielami i to
tak usytuowanymi, że – zgodnie ze statutem – nie mogą wtrącać się w sprawy merytoryczne. Nie jest to też pismo komercyjne, które ma przynosić przede wszystkim zysk. „Wspólnota” ma towarzyszyć samorządowi. Taka jest jej misja. Czy
w tym trudnym świecie da się ją utrzymać?
288
Siedem reform
Czas skończyć z mówieniem, że została przeprowadzona jedna reforma.
Jest wiele nerwowości w środowisku samorządowym, bo przecież tak naprawdę żyjemy w czasie wielkiej przemiany państwa. Nie dokonuje się ona jednym aktem prawnym, ale jest historycznym procesem.
Czas zatem skończyć z mówieniem, że została przeprowadzona jedna reforma. Zmiana podziału terytorialnego jest reformą samą w sobie: było 2,5 tys.
gmin, 49 województw i niezliczona ilość rozmaitych podziałów specjalnych. Na
to miejsce został wprowadzony uporządkowanym trójstopniowy podział. Są gminy, powiaty i województwa. I jest to operacja udana.
Ale jednocześnie przeprowadziliśmy inną wielką reformę instytucjonalną
– reformę zarządzania. Na miejsce administracji hierarchicznej, biurokratycznej, rozproszonej i resortowej, bez wyraźnych węzłów odpowiedzialności, powołaliśmy administrację skoncentrowaną, zdecentralizowaną, opartą na odpowiedzialności politycznej. O tej reformie nikt nie mówi złego słowa. Choć, oczywiście, stajemy dziś przed nowymi wyzwaniami: czy rzeczywiście nasze rady
i sejmiki muszą być tak liczne? W ubiegłym roku próbowaliśmy to zmienić, ale
powiedziano nam wówczas – i chyba słusznie – że chcemy zrobić za dużo naraz.
Przypominam również o propozycjach wprowadzenia bezpośrednich wyborów
wójta, burmistrza i prezydenta; obecnie odnosi się to także do starosty i marszałka. Wszystkie te sprawy muszą dzisiaj powrócić.
Trzecia wielka zmiana dotyczy przegrupowania systemu kompetencyjnego.
Gdyby mnie ktoś zapytał, co można jeszcze przekazać powiatom – poza przypisanymi im wcześniej urzędami pracy, o które toczy się dziś znana wszystkim wojna – odpowiedziałbym, że nie ma w systemie państwowym żadnych poważniejszych zadań i kompetencji do przekazania na ten poziom sprawowania władzy
lokalnej. Zatem i ta reforma przyniosła oczekiwane rezultaty.
Kolejną, najmniej udaną, jest reforma majątkowa. Nowe jednostki administracyjne w ślad za zadaniami i kompetencjami otrzymały majątek: budynki
i grunty, ruchomości. Przekazany został, z większymi lub mniejszymi oporami
wojewodów, majątek administracyjny, rezydencjalny. Nie udało się natomiast
przekazać do samorządu majątku rozmaitych przedsiębiorstw państwowych, na
przykład PKS czy agencji rozwoju regionalnego. Nie udało się znaleźć miejsca
majątkowego dla samorządów w agencjach państwowych.
Siedem reform
289
I wreszcie jest piąta reforma – reforma finansowa. Tutaj trudno mówić
o sukcesie, jak również o porażce, ponieważ jest ona ciągle przed nami. Kiedy
przygotowywałem w grudniu 1997 roku harmonogram reformy, zakładałem, że
w pierwszym roku funkcjonowania nowych jednostek administracyjnych będzie obowiązywała tymczasowa ustawa finansowa. Zmieniały się kompetencje,
musiał zmienić się system przepływu pieniędzy. I tylko tyle. To nie była żadna
decentralizacja, gdyż w owym czasie nie można jej było dokonać. Tymczasem
minister finansów usiłował nazwać obecną regulację – ustawą docelową. To
spowodowało zamieszanie w środowisku samorządowym, bo wszyscy zdawali
sobie sprawę, że na docelowe rozwiązania było za wcześnie. Na szczęście, posłowie przywrócili tymczasowy charakter nowej regulacji. Decentralizacja
oznacza bowiem znaczne zwiększenie zasobności finansowej władzy lokalnej
i regionalnej. A nic takiego nie miało miejsca. Co więcej, znaleźliśmy się obecnie w momencie krytycznym, gdyż rząd, który podjął się przeprowadzenia reform, zaczął się z nich wycofywać. Powstaje pytanie, po co było czynić pierwszy krok i cztery kolejne, a nie robić tego piątego, bez którego wszystkie poprzednie nie mają sensu.
A czekają nas jeszcze dwie inne reformy: zarządzania rozwojem w skali regionalnej i ogólnopolskiej oraz reforma centrum wraz z ustabilizowaniem roli
wojewody jako przedstawiciela rządu. Bo dziś jego rola nie jest jednoznaczna.
Stanowi niedopuszczalną konkurencję dla samorządu regionalnego, pozostając
aktywnym centrum dysponowania pieniędzmi na cele lokalne.
Dopiero patrząc z takiej perspektywy, możemy zobaczyć, co się w Polsce naprawdę dokonało i co się dzieje obecnie. Zmiany systemowe wyzwoliły reformę
w każdym powiecie i województwie. Przy czym ubóstwo finansowe stanowi tu
czynnik pozytywny, bo zmusza nowe jednostki administracyjne do dokonania
rzetelnego przeglądu otrzymanej substancji majątkowej, zadaniowej, ludzkiej
itp. W ten sposób następuje przebudowa mechanizmów zarządzania, kierowania, wykonywania usług publicznych w każdym miejscu oddzielnie.
Teraz przyszedł czas na dokończenie reform. Czy odbędzie się to w dobrym
stylu, z godnością i sukcesem politycznym dla rządu? Czy też trzeba będzie to
wywalczyć – bo nie ma już powrotu do stanu z przeszłości.
290
Ból w obciętej ręce
Z prof. Michałem Kuleszą rozmawia Małgorzata Strubińska.
– Przedstawiciele rządu starają się przejąć kontrolę nad europejskimi środkami, które będą wspomagać rozwój regionalny w Polsce.
– Przyjmuję to ze spokojem. W czasie przygotowywania i wprowadzania reformy administracji było dla mnie oczywiste, iż po akcji musi nastąpić reakcja,
po rewolucji – kontrrewolucja. Nie zaskoczyły mnie więc silne tendencje centralizacyjne, za którymi stoi biurokracja rządowa, wyżsi urzędnicy w ministerstwach. Rzecz w tym, że kwestia dysponowania pieniędzmi, które Unia zamierza
przeznaczyć na wsparcie rozwoju polskich regionów, jest problemem szczególnym, ponieważ od sposobu ustanowienia kontroli nad tymi środkami zależy powodzenie całej reformy i nowego systemu zarządzania państwem. Skoro nasz
rząd zachowuje się niejednoznacznie, nasuwa się pytanie – po co było jeść tę żabę, czyli wprowadzać nowy ustrój terytorialny. Jeśli zapadnie decyzja o centralnym zarządzaniu funduszami pomocowymi, będzie to oznaczało, iż w Polsce nie
było żadnej reformy, że wszystko, czego dokonaliśmy, jest fikcją. Mam jednak
nadzieję, że sprawa będzie miała dla samorządu terytorialnego korzystny finał.
– Jest powiedzenie: tyle władzy, ile pieniędzy. Unia obiecuje Polsce
około 5 miliardów euro rocznie. Zarządzanie takimi środkami jest równoznaczne z zapewnieniem sobie ogromnych wpływów.
– I toczy się walka o te wpływy. Nawet są już rezultaty: oto słyszę, i oby to była
plotka, że Polska straciła pieniądze z Banku Światowego przeznaczone na restrukturyzację rolnictwa. Bank Światowy poważnie potraktował polską reformę terytorialną i widzi partnerów w samorządzie regionalnym, natomiast rząd chciał te pieniądze oddać w ręce ministra rolnictwa, a za jego pośrednictwem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Słyszałem również, że podobny problem jest
z funduszami pomocowymi na restrukturyzację górnictwa – rząd nie godzi się na oddanie ich pod kontrolę samorządu regionalnego. Ale podkreślam, spodziewam się
takich reakcji ze strony centrum. Trzeba pamiętać, iż reforma administracyjna pozbawiła centrum bardzo konkretnych uprawnień i teraz wielu czuje się niczym pacjent po amputacji ręki. Ponoć ludzie, którzy tego doświadczyli, długo jeszcze czują
ból w nieistniejącej kończynie. Wyżsi urzędnicy rządowi wciąż czują tę nieobecną już
rękę, chcieliby dalej rządzić, ale nie mają czym. Wobec tego robią wszystko, aby swoje dotychczasowe – przekazane samorządowi – uprawnienia personalne, kompetencyjne oraz władzę instytucjonalną zastąpić władzą nad pieniędzmi.
291
– W niejasnej sytuacji ważniejsze jest to, co postanowił rząd, a nie jak
zachowują się jego poszczególni reprezentanci.
– Sprawy nie wyglądają dobrze. Ten sam problem dotyczy na przykład urzędów pracy. Tu, jak się zdaje, samorządy przegrały już zasadniczą batalię, ponieważ połowa środków jest w ręku Krajowego Urzędu Pracy. Nie dość tego – pani wiceminister pracy bywa częstym gościem w parlamencie i namawia posłów
do głosowania przeciw przekazaniu urzędów pracy starostwom. I czyni tak
wbrew oficjalnemu stanowisku rządu.
– Zatem, jak pana zdaniem ukształtuje się przyszła polityka regionalna w Polsce?
– Są cztery modele, na których można oprzeć prowadzenie polityki regionalnej. Pierwszy, to taki, w którym rząd nie ma kontroli nad pieniędzmi pochodzącymi z Unii Europejskiej. W tym przypadku Unia prowadzi rozmowy bezpośrednio z regionami, a rola rządu jest nikła, można powiedzieć, towarzysząca.
Wprawdzie rząd ustala pewne priorytety zadań, ale tak naprawdę pieniądze
z Brukseli wędrują bezpośrednio do województw, nawet jeśli po drodze zahaczają o rządowe konta bankowe. Bo nie ulega wątpliwości, iż centrum władzy musi
mieć kontrolę nad przepływem oraz poziomem konkretnych środków, trafiających na rynek krajowy. Polska jest państwem unitarnym, a wobec tego w polityce regionalnej musi być obecne myślenie integracyjne, ogólnopaństwowe. W naszym państwie ten model nie wchodzi zatem w grę, ponieważ na jego zastosowanie nie zgadza się ani Unia, ani rząd. Przeciwieństwem tego rodzaju rozwiązań
jest drugi model, scentralizowany, w którym wszystkie pieniądze wpływają do
rządu, a on dysponuje nimi samodzielnie, mając na uwadze tylko ustalenia
z Brukselą. W takim systemie można zarządzać tymi środkami przy użyciu branżowych agencji państwowych. Jest to układ scentralizowany – agencyjny.
– Wtedy samorząd terytorialny staje się niepotrzebny.
– Powiedziałbym nawet, że jest zbędnym dziwolągiem natury. Ale jest jeszcze model trzeci – też scentralizowany, oparty na mechanizmie zadań zleconych,
polegający na tym, że rząd zleca samorządowi wykonanie konkretnego przedsięwzięcia i przekazuje nań środki.
– Wszystko wskazuje na to, że przedstawiciele administracji rządowej
bliscy są zafundowania samorządowi województwa scentralizowanego
modelu polityki regionalnej.
– Otóż to. W przesłanym Sejmowi projekcie ustawy o zasadach wspierania
polityki regionalnej rząd proponuje piorunującą mieszankę obu scentralizowanych modeli – agencyjnego i zadań zleconych. Oznacza to, że samorząd potrzebny jest tylko po to, by wykonywać zamówienia odgórne, za które otrzyma zapłatę
ze środków pomocowych. Oba te scentralizowane modele są wprost sprzeczne
292
z polskim prawem, z konstytucją oraz ustawą o samorządzie województwa.
W tych aktach zostało bowiem jednoznacznie powiedziane, że zagadnienia rozwoju regionalnego należą do zadań własnych samorządu województwa. Konstytucja mówi też wyraźnie, iż wspólnoty samorządowe zawiadują istotną częścią
zadań publicznych, a sprawy dotyczące społeczności lokalnych i regionalnych
traktowane są jako zadania własne samorządu. Rządowy projekt ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego narusza te fundamentalne przepisy.
– Powstaje zatem czwarty model – kontraktowy.
– Tak czwarty model scentralizowany – kontraktowy. Ale żeby był kontrakt,
muszą istnieć równoprawni partnerzy, z których każdy wnosi do umowy swoje
wiano i ma wpływ na ostateczną treść tego dokumentu. W kontraktowym modelu polityki regionalnej ważne są dwa aspekty. Po pierwsze – rząd realizuje swoją
politykę regionalną, w ramach której wykonywane są zadania ważne dla funkcjonowania całego państwa. Są to przede wszystkim przedsięwzięcia infrastrukturalne (autostrada, lotnisko, port, uniwersytet), duże inwestycje o znaczeniu ogólnokrajowym, zlecane wyspecjalizowanym instytucjom – jeśli prawo tak stanowi
– bądź też konkretnemu samorządowi wojewódzkiemu. Na ten cel centrum zachowuje pieniądze, które następnie wypłaca zgodnie z zasadami i terminami zapisanymi w umowie. Czyli mamy tu model zadań zleconych, ale ograniczony do
przedsięwzięć o charakterze ogólnopaństwowym. Ale to jest zatem dopiero połowa drogi, bo w sprawach rozwoju regionalnego jeszcze ważniejsze jest wykonywanie zadań własnych przez samorząd wojewódzki. W tym zaś przypadku
istotne jest poczucie równych kryteriów dostępu do środków. Chodzi bowiem
o uniknięcie wojny o pieniądze i podejrzeń, że jeden region otrzymał większe
środki, ponieważ ma na przykład lepsze koneksje w Warszawie. Konieczne jest
więc przyjęcie zasady, iż środki na rozwój regionalny dzielone są między regiony
według jasnych i obiektywnych kryteriów. Każdy region powinien wiedzieć, ile
pieniędzy otrzyma.
– Czy będzie mógł nimi swobodne gospodarować?
– Przedsięwzięcia proponowane do realizacji przez samorząd i wspierane
finansowo przez Unię Europejską powinny być zgodne ze strategią państwa.
Szczegóły zwierałyby kontrakt, negocjowany przez obie strony. Rząd zawsze ma
prawo przekazać określoną pulę finansową na wykonanie konkretnego zadania
lub zadań i wymagać od samorządu budowy programów sektorowych, zdefiniowanych wielkościami przekazanych kwot. Pragnę podkreślić, że tego rodzaju
scenariusz jest efektem partnerskiej umowy, rezultatem zdecentralizowanego
modelu kontraktowego, wspierającego rozwój regionalny. W Polsce nie ma
zgody na centralistyczne zarządzania, czyniące z samorządu ubezwłasnowolnionego wykonawcę. Samorząd jest politycznie legitymizowany do uczestnictwa
293
w ustalaniu celów rozwoju lokalnego i regionalnego. Proces prowadzenia polityki regionalnej musi opierać się na podmiotowej i samodzielnej pozycji samorządowego województwa. Nie stoi to w sprzeczności z żądaniami w Brukseli,
która wymaga tylko, żeby pieniądze te były przeznaczone i wydawane zgodnie
z ustalonymi procedurami.
– Na szczęście, mają to na uwadze posłowie z Sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej, zajmujący się projektem
ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego.
– W tych pracach, oczywiście, uczestniczą przedstawiciele rządu, którzy na
jednym z ostatnich posiedzeń poznali listę poselskich ustaleń co do modelu
kształtowania rozwoju regionalnego. Model proponowany przez Komisję nie
jest regionalistyczny ani skrajnie zdecentralizowany, ale parlamentarzyści nie
akceptują też propozycji rządowej – skrajnie scentralizowanej agencji oraz zadań zleconych, gdy pieniądze idą do samorządu za zleceniami, o których decyduje rząd. Posłowie wybrali więc drogę pośrednią, będącą kompromisem i wobec tego można być spokojnym o rozwiązania ustawowe, warunkujące rozwój samorządności terytorialnej w Polsce. Mnie jednak niepokoją sygnały nadchodzące z ministerstw i różnego rodzaju enuncjacji prasowych, z których wynika, że
obcięta ręka ciągle boli. Administracja centralna powinna wreszcie zdać sobie
sprawę, że nie ma powrotu do starego systemu.
– Z niepokojem czekamy więc na rozstrzygnięcia.
– Kiedy 16 grudnia 1998 roku składałem funkcję pełnomocnika, ówczesny
szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów – Wiesław Walendziak wręczył mi kolec jeżozwierza mówiąc, bym kłuł nim rząd, kiedy zajdzie taka potrzeba. Do tej
pory użyłem go raz, w sprawie urzędów pracy. Teraz czynię to po raz wtóry,
uważając, iż pojawiło się wielkie zagrożenie, jakim jest dewastacja ogromnej
reformy ustrojowej państwa. Czytam w prasie, iż Unia Europejska wolałaby,
aby jej fundusze przyczyniały się do umocnienia samorządu, zaś Bank Światowy wprost życzyłby sobie, żeby jego środki dysponowane były na poziomie regionalnym. Zdumiewa mnie, że obcy traktują naszą reformę poważnie, a własne instytucje centralne myślą o niej niechętnie. Odnoszę wrażenie, że niektórzy urzędnicy administracji rządowej nie za bardzo wiedzą, jaka jest treść konstytucji i uchwalonych ustaw. Swoimi działaniami wpadają w sprzeczność
z ustawodawstwem zasadniczym, a polityków, którzy firmują złe projekty, narażają na zarzut popełnienia deliktu konstytucyjnego.
294
Gmina w mieście
Z prof. Michałem Kuleszą rozmawia Bogdan Mościcki.
– We „Wspólnocie” z 1 stycznia 2000 r. opublikowaliśmy opinię prawną
pana autorstwa, z druzgocącą krytyką pomysłu, aby 11 gmin warszawskich
połączyć w jedną.
– Napisałem, że byłoby to niezgodne z konstytucją. Zasada suwerenności
gminy może być naruszona tylko w nadzwyczajnych sytuacjach. Nie rozumiem,
dlaczego istnienie gminy Warszawa Białołęka czy Warszawa Wilanów miałoby
zagrażać interesom Rzeczypospolitej. Napisałem też, że utworzenie jednej gminy nie rozwiąże żadnego z warszawskich problemów.
– A na końcu była zapowiedź, że ma pan pomysł, jak zachować warszawskie gminy, a jednocześnie dać satysfakcję tym, którzy traktują je jako jeden organizm miejski. Jaki to pomysł?
– Nazywam to „gminą w mieście”. Likwidujemy powiat warszawski oraz
obligatoryjny związek 11 gmin warszawskich. Aby utworzyć nowe miasto stołeczne Warszawę, powiększamy kompetencje gminy warszawskiej Centrum do
miasta na prawach powiatu, a jej właściwość powiatową rozszerzamy na 10 sąsiednich gmin. Żeby to było możliwe, trzeba ustawowo wprowadzić kolejną figurę samorządu lokalnego. Do tej pory mamy dwie: klasyczny powiat, do którego należy kilka czy kilkanaście gmin oraz miasto na prawach powiatu. Teraz
byłaby trzecia figura: miasto, które w swej centralnej części ma tylko jeden
poziom samorządu lokalnego (tak jak w miastach na prawach powiatu), a na
obrzeżach – ma dodatkowo gminę lub gminy należące do tego miasta na takiej samej zasadzie, jak na ogół gminy należą do powiatu ziemskiego. Ale nie
byłyby to gminy „w powiecie”, bo na tym obszarze nie ma powiatu. Byłyby to
gminy „w mieście”. Tak więc Białołęka czy Wilanów byłyby gminami w mieście stołecznym Warszawie.
– Sugeruje pan, że taka sytuacja mogłaby wystąpić nie tylko w Warszawie.
– Jest to propozycja dla wszystkich dużych miast, które mają w bezpośrednim sąsiedztwie silnie ciążące do nich gminy miejskie lub wiejskie. Panuje poczucie, że powiaty ziemskie w aglomeracjach są w dużym stopniu fikcją, bo funkcje
powiatowe dla tych gmin i tak spełnia centralne miasto. Podam przykład: podczas reformy powiatowej nie umiano sobie poradzić z położeniem Sławkowa,
który trafił do powiatu olkuskiego w województwie małopolskim dlatego, że
Gmina w mieście
295
w województwie śląskim nie było powiatu, do którego można by go przypisać.
W rzeczywistości Sławków ciąży do Dąbrowy Górniczej, która jest miastem na
prawach powiatu. Zgodnie z moją koncepcją, można by przenieść Sławków do
województwa śląskiego i uczynić gminą w mieście Dąbrowa Górnicza. Zresztą
wiele dużych miast rosnąc „połyka” sąsiadujące gminy. Przy tej okazji niszczy się
tam całą strukturę społeczną, a obszar takiej gminy staje się peryferią dużego
miasta. Przedstawiona koncepcja pozwala nawet odtworzyć takie gminy. Na
przykład Nowa Huta może być gminą w Krakowie.
– Jakich radnych wybierałby mieszkaniec dzisiejszej gminy Warszawa
Centrum?
– Do Rady m.st. Warszawy oraz do rad dzielnic, które w centrum zapewne
będą zachowane, w takiej formie, jaką Rada Warszawy uzna za stosowną.
– A mieszkaniec gminy Białołęka w mieście Warszawie?
– Do rady swojej gminy oraz do Rady m.st. Warszawy – zamiast do powiatu.
– To znaczy, że mieszkaniec Białołęki wybrany do Rady Warszawy
otrzyma prawo decydowania o gminnych sprawach również w centrum
miasta.
– Z wyjątkiem spraw należących do dzielnic. Ale generalnie tak. Właśnie tak
jak pan mówi. W 10 gminach tzw. wianuszka warszawskiego mieszka 700 tys. ludzi, a w centrum milion, a więc ci z centrum i tak będą mieli przewagę w Radzie
Warszawy. Ale to nieważne, niechby byli i w mniejszości. Istotne jest to, że centrum obsługuje całą aglomerację, a wszyscy mieszkańcy z całej Warszawy tu
przyjeżdżają załatwiać swoje sprawy. W centrum chodzą do szkół, robią zakupy,
jedzą. A na poziomie powiatowym działa policja, straż pożarna, szpitale – to
wszystko pracuje dla całego miasta.
– Do Warszawy, głównie do centrum, przyjeżdżają też wszyscy uczniowie szkół średnich mieszkający w Raszynie, których przypisano do powiatu pruszkowskiego.
– Za słabo znam sytuację Raszyna, aby wypowiadać się konkretnie o nim.
W przyszłości kolejne gminy będą zapewne dołączać się do konstrukcji, którą
tu zaproponowałem, z zachowaniem procedur przewidzianych dla zmian granic
jednostek samorządowych. Podstawą musi być zgoda wszystkich zainteresowanych. Dla mnie ważne jest przede wszystkim, aby Warszawę i inne duże miasta
prawidłowo urządzić na poziomie lokalnym. Jest to niezbędne, aby następnie
spokojnie rozmawiać o zagadnieniach metropolitalnych, istotnych nie tylko
w Warszawie, lecz we wszystkich dużych aglomeracjach miejskich. Rozmawiać
bez obawy, że zdecydują argumenty siły, a nie siła argumentów. Dlatego ważnym przesłaniem jest to, aby skończyć wreszcie ze szczególnymi regulacjami dla
Warszawy. Stąd odwołałem się do przykładu Sławkowa i Dąbrowy Górniczej.
296
Reforma po roku
Jednym z większych problemów wynikających z reformy administracyjnej
jest funkcjonowanie 65 miast na prawach powiatów.
Ich powstanie wiązało się z likwidacją wielu województw. Status powiatowy
nadano byłym miastom wojewódzkim na otarcie łez. Tylko trzy miasta zrezygnowały z tego „zaszczytu”: Ciechanów, Piła i Sieradz. I dobrze zrobiły. W praktyce
okazuje się, że dużo większa grupa miast – mniej więcej połowa – nie jest przygotowana do dobrego wykonywania na swoim obszarze zadań gminnych i powiatowych jednocześnie.
Proponuję następujące rozwiązanie w celu uniknięcia „wojny miejsko-powiatowej”: nakłaniać miasta do rezygnacji z tego statusu, a pozostałym, które nie
zechcą z niego zrezygnować, zmienić sposób udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych w sposób rekompensujący zwiększone zadania.
Z wypowiedzi prof. Michała Kuleszy na konferencji zorganizowanej przez Instytut
Spraw Publicznych, poświęconej ocenie funkcjonowania reformy administracyjnej.
Zasady wspierania rozwoju regionalnego
Tak się składa, że 10 lat po uchwaleniu ustawy o samorządzie gminnym w Sejmie kończą się prace nad ustawą o zasadach wspierania rozwoju regionalnego.
Jeżeli ta ustawa zostanie uchwalona w kształcie, w jakim wyszła z komisji, będę mógł powiedzieć, że dzieło mojego życia zawodowego zostało w pełni zrealizowane. Ta ustawa domyka bowiem reformy ustrojowe państwa. Kiedy wejdzie
w życie, zostanie uregulowany cały system prawny, relacje pomiędzy władzą państwową i władzą samorządową. Teraz przyjdzie się uczyć dobrze korzystać z przyznanych uprawnień, mając świadomość, że na drodze legislacyjnej niewiele da się
już wymyśleć, co najwyżej trzeba będzie doskonalić istniejące mechanizmy. Konieczna okaże się umiejętność myślenia kategoriami menedżerskimi, odnoszącymi się do sfery zarządzania administracyjnego, jak też zarządzania politycznego.
To wielkie, nowe obszary, które się otwierają przed polskim samorządem.
Łączy nas idea
297
Łączy nas idea
Niedawno obchodziliśmy jubileusz wydania pięćsetnego numeru „Wspólnoty”,
a teraz obchodzimy dziesięciolecie istnienia pisma.
Tygodnik powstał dwa miesiące przed pierwszymi wyborami do samorządów
gminnych, tak więc od samego początku towarzyszył kolejnym etapom przebudowy ustroju administracyjnego w Polsce. W związku z tym jest czymś bardzo
ważnym i specjalnym dla polskiej samorządności terytorialnej, jest świadkiem
i równocześnie uczestnikiem przemian, jakie w minionym dziesięcioleciu dokonały się w naszym kraju.
Trzeba jednak pamiętać, iż skończył się czas, kiedy „Wspólnota” była na rynku prasowym jedynym tytułem, który zajmował się problematyką samorządową.
Dziś „Wspólnota” musi liczyć się z konkurencją, a dla osób, które są z pismem
związane, oznacza to konkretne wyzwanie. Wolny rynek każe dbać o jakość, o poziom artykułów, każe walczyć z konkurencją o zachowanie pierwszego miejsca
wśród czytelników. To pierwszeństwo nie jest dane „Wspólnocie” raz na zawsze.
Za zasługi ludzie otrzymują medale, ale gazecie nie przybędzie prenumeratorów
w imię zasług za uczestnictwo w budowaniu demokracji i samorządności. O zachowanie pierwszeństwa trzeba się starać, dbając o aktualność i rzetelność informacji, publikując ciekawe wywiady oraz pogłębione analizy, zawierające własną,
redakcyjną refleksję publicystyczną.
Myślę, że wszystko to „Wspólnota” niesie ze sobą, że jest nie tylko świadkiem i uczestnikiem nieodległej historii, lecz także istotnym elementem dzisiejszego dnia samorządu terytorialnego.
Tak się składa, iż dziesięciolecie gazety przypada na czas, kiedy w parlamencie
uchwalana jest ustawa o zasadach wspierania rozwoju regionalnego. Dla nowego
porządku ustrojowego jest to jeden z najważniejszych aktów prawnych, równocześnie zamykający główny katalog ustawodawczych podstaw reformy administracyjnej.
„Wspólnota” to nie tylko tygodnik, ale również środowisko ludzi, których łączy pewna idea, którą określiłbym nawet mianem misji. To środowisko tworzy
zespół pisma, a wraz z nim samorządowcy i politycy. Mając na uwadze fakt, że
gazeta jest wytworem tej ludzkiej „składanki”, jaką wszyscy razem tworzymy, należy podkreślić, że w naszym spluralizowanym świecie politycznym, nie zawsze
uładzonym, „Wspólnota” wyraźnie przestrzega zasad etyki dziennikarskiej i reprezentuje przy tym interesy polskiego samorządu, a nie interesy partyjne.
Przez ostatnie cztery lata pismem kierowała Maria Starkowska, która niewątpliwie jest jednym z autorów sukcesów „Wspólnoty” w minionym dziesięcioleciu.
298
Do tygodnika przyszła w roku 1990. Za to, co zrobiła dla gazety i dla samorządu
terytorialnego w tym czasie pragnę jej złożyć osobiste podziękowania.
Profesjonaliści i entuzjaści
Mimo ogromu problemów jeszcze nie rozwiązanych stawiam tezę, iż Polska
ma profesjonalne kadry samorządowe na poziomie menedżerskim, politycznym i urzędniczym.
W minionych wiekach odstęp między samorządem lokalnym a władzą państwową był znacznie większy niż obecnie. Miasta były w zasadzie samowystarczalne, a władza zwierzchnia nie ingerowała w ich życie. Jeszcze nie tak dawno
wiele miast posiadało prawdziwą autonomię, swoje kodeksy, sądy, a nawet i kata. Od tamtego czasu świat stał się jednak dużo bardziej skomplikowany.
W wielu krajach następowała centralizacja, samorządy traciły kolejne obszary odpowiedzialności i kompetencje na rzecz rządu i administracji rządowej,
gdyż coraz więcej zagadnień stawało się przedmiotem zainteresowania władzy
państwowej (oświata, ochrona zdrowia, porządek publiczny, ochrona środowiska itp.). Dziś niektóre z tych dziedzin stają się zagadnieniem europejskim,
a nawet światowym – takie są konsekwencje globalizacji zagrożeń (bezpieczeństwo, ochrona środowiska i in.), koncentracji kapitału i globalizacji rynków gospodarczych czy nowych technik informacyjnych.
Po 1990 r. także w innych krajach Europy Środkowo-Wschodniej poszukiwano obszarów możliwej działalności samorządowej – bez specjalnych sukcesów. Jakąkolwiek dziedzinę by wziąć pod uwagę – to okazuje się ona również interesująca w skali ogólnospołecznej. Jak można gminom przekazać szkoły – mówią mi
w Słowacji – kiedy należą one do systemu ogólnopaństwowego? Jak kontrolę nad
policją przekazać władzy lokalnej, skoro chodzi o bezpieczeństwo całego narodu?
Tego rodzaju myślenie jest znakiem przeszłości. Założenie, że samorządowi
trzeba dać „prawdziwą samodzielność”, a więc „pełnię władzy” w określonych
sprawach czy obszarach zarządzania, a w rezultacie w wielu nowych demokracjach w ogóle nie pozwala powołać do życia samorządu. Okazuje się, że spraw,
które można by samorządowi przekazać „w całości”, do zupełnie samodzielnego zarządzania, jest po prostu za mało. W krajach o nieprzerwanych tradycjach
demokratycznych kompetencje samorządu są co i rusz uszczuplane, przejmowane do sfery władzy rządowej, ale samorząd funkcjonuje niejako siłą rozpędu,
dzięki pozycji politycznej w społeczeństwie.
Profesjonaliści i entuzjaści
299
Polskie reformy administracyjne przerwały ten zaklęty krąg. Należymy do
niezbyt licznej grupy krajów, w których mechanizm sprawowania władzy publicznej oparto na procedurach współdziałania administracji rządowej i samorządu.
Nie są więc one odizolowane od siebie, lecz przeciwnie – choć samodzielne
– współpracują. Współpracę tę wymuszają przepisy prawa. Np. szkoły są gminne, ale ich finansowanie opiera się na subwencji z budżetu państwa, kwalifikacje
nauczycieli podlegają standardom ogólnopaństwowym, dyrektora powołuje wójt
na podstawie wyboru dokonanego przez komisję.
Samorząd polski jest bogato wyposażony w liczne zadania i kompetencje
właśnie dlatego, że w tych samych dziedzinach zarządzania swój udział ma także rząd i administracja rządowa. Policja i inspekcje powiatowe są tego najlepszym przykładem: nie można by ich było oddać pod kontrolę władz powiatowych, gdyby nie zachowano uprawnień służbowych wyższych ogniw tych służb.
Inaczej więc niż w innych krajach „byłego obozu”, w Polsce od 1989 r. od razu
budowany był samorząd silny i samodzielny, z szerokim zakresem uprawnień,
ale działający w ramach administracji kooperatywnej (współdziałającej).
Uczestniczenie w systemie, jaki opisałem, wymaga profesjonalizmu. Polski
samorząd terytorialny, który jest istotną częścią tego systemu, działa w nim doskonale. Mechanizm samorządowy był od początku budowany na zasadzie
współpracy gminy ze światem zewnętrznym, nie był to bowiem samorząd zamknięty w sobie, dla którego sfera zewnętrzna jest obca i nieprzyjazna.
Obsługa takiego mechanizmu wymaga wysokich kwalifikacji, bo – mówiąc
w przenośni – jest to skomplikowane urządzenie zarządzania publicznego. Wszyscy uczestnicy w samorządowej „grze” na poziomie menedżerskim i politycznym
– czyli kierownicza kadra urzędów, zarządy i radni – muszą umieć obchodzić się
z tą niełatwą maszynerią, Kto tego nie potrafi, buduje gminę zamkniętą, autarkiczną, niewspółpracującą ze światem zewnętrznym, kto nie umie poszukiwać
w świecie zewnętrznym sprzymierzeńców, dodatkowych możliwości, środków
itp. – ten sprowadza nieszczęście na swoją gminę czy powiat, ponieważ nie jest
w stanie spożytkować tego, co daje system oparty na zasadzie kooperatywnej.
Człowiek ma w tej sytuacji do wyboru dwie drogi – albo się uczy i dołącza do grona profesjonalistów, albo rezygnuje z pracy, z którą nie potrafi sobie poradzić.
Jestem pełen podziwu dla przedstawicieli samorządu, którzy wykazują
ogromną inwencję w rozwiązywaniu trudnych spraw: kreacji systemu oświaty,
porządku publicznego czy też w zdobywaniu pieniędzy na lokalne inwestycje.
Przecież np. urzędnik odpowiedzialny za szkolnictwo w gminie musi równocześnie rozumieć zasady funkcjonowania całego systemu oświatowego w Polsce,
w przeciwnym razie źle będzie wypełniał swoje gminne obowiązki. Ta zasada dotyczy każdej osoby pracującej w samorządzie, także radnych.
300
Dalej, wokół systemu samorządu terytorialnego działają liczne mechanizmy korygujące, takie jak: sądy administracyjne, Trybunał Konstytucyjny, Komisja Wspólna
Rządu i Samorządu. Działają również mechanizmy polityczne i lobbingowe organizacje samorządowe, są samorządowi posłowie i senatorowie, są mechanizmy i instytucje edukacyjne oraz informacyjno-wspomagające (choćby Municipium i „Wspólnota” czy Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej ze swoimi ośrodkami i szkołami).
To wszystko działa. Na przykład płynnie wprowadzona została reforma
ustrojowa, bo zadziałał mechanizm. Nie jest potrzebne ręczne sterowanie.
Jest jeszcze wiele do zrobienia w dziedzinie edukacji. Zarządy, radni, urzędnicy muszą stale doskonalić swoje kwalifikacje. Z drugiej strony, samorząd ciągle
jest pasją dla wielu spośród nich – i to bardzo dobrze, to konieczne. Czeka nas też
załatwienie wielu spraw, m.in. problemu służby cywilnej w samorządzie. Potrzebna jest też np. nowa ustawa o finansach samorządowych. Ale mimo ogromu problemów jeszcze nierozwiązanych stawiam tezę, iż Polska ma profesjonalne kadry
samorządowe na poziomie menedżerskim, politycznym i urzędniczym. Obserwuję, że wielu samorządowców ma ambicję zrobić coś dobrego dla swojego miasta,
gminy, powiatu. Tego rodzaju lokalna aktywność jest też szkołą, którą trzeba
ukończyć, kiedy się poważnie myśli o karierze politycznej w szerszej skali. Tę drogę przebyło wiele osób i dziś w polskiej, wielkiej polityce coraz znaczniejszą rolę
odgrywają ci, którzy 10 lat temu stali się, z niczego, politykami lokalnymi. Dziś widać, że to właśnie oni są najbardziej wytrawnymi, profesjonalnymi politykami.
Ludzie wywodzący się z samorządności terytorialnej są dziś nie tylko profesjonalistami, ale też entuzjastami swojej pracy. Tyle, że entuzjazm ów, z którym
rozpoczęto przebudowę kraju dziesięć lat temu, dzisiaj nie jest już taki naiwny,
jak wówczas; stał się bardziej dojrzały.
Władza prawdziwa
Bezpośrednie wybory wójta, burmistrza i prezydenta miasta, także starosty
i marszałka województwa to dobry pomysł. Tym bardziej że wyborcy tego chcą,
bo, zwyczajnie, dość mają władzy wybieranej pośrednio, aczkolwiek w prawdziwie demokratycznych wyborach. Potwierdzają to badania opinii publicznej.
W oczach opinii społecznej prawdziwa władza w gminie jest nie w radzie,
lecz w rękach wójta czy burmistrza. W powiecie – uważa elektorat – analogicznie
sprawuje ją starosta, a nie rada powiatu.
Władza prawdziwa
301
Takie rozumowanie jest poniekąd słuszne, bo rada jest w samorządzie organem uchwałodawczym i kontrolnym, a nie zarządzającym i na co dzień, tak naprawdę, rządzi burmistrz z zarządem.
Tymczasem dzisiaj jest tak, że wyborca głosuje na preferowaną przez siebie
partię albo grupę ludzi i zdarza się, że potem jest rozczarowany, ponieważ okazuje się, że mimo zwycięstwa jego faworytów burmistrzem zostaje osoba, której
on z różnych względów nie akceptuje.
Dlatego uważam, że wybory bezpośrednie pozwolą uzdrowić tę niedobrą sytuację. Z całą pewnością mogą być one krokiem w kierunku demokratycznego
i sprawnego zarządzania gminą, powiatem oraz regionem.
Trzeba jednak pamiętać, by przy tej okazji nie zafundować polskiemu samorządowi konfliktu pomiędzy bezpośrednio wybranym wójtem a radą, która
także posiada mandat demokratyczny. Może do tego dojść nawet wówczas, kiedy i wójt, i większość radnych będą sobie pokrewni politycznie. Wszystko ze
względu na ludzkie ambicje, które zawsze dadzą o sobie znać. Dziś można je też
zaobserwować, będąc świadkiem nieporozumień pomiędzy radnymi i burmistrzami, których ci sami radni powołali na stanowisko i teraz powinni dawać im
ochronę polityczną. A tak, niestety, nie jest: „parasol” polityczny w pewnym
momencie okazuje się dziurawy i burmistrz traci większość w radzie, a w rezultacie – także i stanowisko.
To nie jest dobra sytuacja, gdy z przyczyn ambicjonalnych rozpada się większość w radzie i następuje zmiana zarządu. Ale byłoby jeszcze gorzej, gdyby bezpośrednie wybory wójta miały wprost prowadzić do strukturalnego konfliktu
z radą, niemożliwego do rozstrzygnięcia bez interwencji z zewnątrz. A wtedy jedyna droga to... zarząd komisaryczny.
Dlatego opowiadam się za wyborami bezpośrednimi, ale tylko wówczas, gdy
kandydat na burmistrza czy starostę od razu stoi na czele własnej listy wyborczej.
Oznacza to, że wyborcy głosując na niego, głosują równocześnie na tę listę.
Z tego powodu uważam również, iż wszelkie ewentualne sojusze i koalicje
powinny być zawierane przed wyborami oraz znane elektoratowi.
Mówiąc krótko, lista, która wygra wybory, powinna uzyskać większość w radzie – od razu, z mocy prawa, otrzymując np. 40 procent miejsc. Pozostałe mandaty należałoby podzielić proporcjonalnie pomiędzy wszystkimi listami biorącymi udział w wyborach. Jakaś część mandatów z tego rozdania przypadłaby więc
również tej liście, która zwyciężyła.
Burmistrz wybrany w tym trybie bezpośrednio przez elektorat, skoro stał na
czele listy, powinien też stanąć z mocy ustawy na czele rady. Tym samym zostałby zlikwidowany dualizm władzy, istniejący obecnie pomiędzy przewodniczącym
rady i burmistrzem.
302
Ponadto, trzeba przyjąć zasadę, że każda zmiana na stanowisku burmistrza
(choćby zaszła nawet z przyczyn obiektywnych – np. śmierci) powoduje konieczność przeprowadzenia ponownych wyborów – w całości. To samo – nowe wybory
– konieczne są wtedy, gdy rozpada się zwycięska lista lub koalicja, która wygrała
wybory. Istota wszystkich tych mechanizmów jest oczywista: chodzi o konsolidację władzy zarządzającej gminą czy powiatem, o mechanizmy zapobiegające „rozsadzaniu” jej od wewnątrz. Tymczasem właśnie oddzielne wybory wójta i oddzielne wybory rady prowadzą do konfliktu rozsadzającego władzę od wewnątrz – taki pomysł na bezpośrednie wybory oceniam zdecydowanie negatywnie.
Powyższy mechanizm polityczny otwiera też różne możliwości co do
praktycznej organizacji zarządzania w gminie. Zarząd gminy w obecnej formie stałby się tylko jedną z kilku możliwości: w ręce burmistrza należałoby
przekazać decyzję o formie zarządzania i o doborze najbliższych współpracowników. Taki burmistrz, pochodzący z bezpośrednich wyborów i stojący na
czele rady, mógłby zarządzać gminą sam lub z zarządem. Mógłby zarządzać
osobiście lub za pośrednictwem wynajętego menedżera (dyrektora gminy/miasta/powiatu).
Natomiast rada powinna być liczebnie mniejsza niż obecnie (dotyczy to
przede wszystkim większych samorządów) i powinna mieć kompetencje stanowiące, wyraźnie określone ustawą, takie jak uchwalanie przepisów lokalnych czy
zatwierdzanie budżetu. Co jednak nie oznacza „majstrowania” przy budżecie.
Radni są politykami, którzy nie powinni bezpośrednio odpowiadać za sprawy
związane z zarządzaniem. To burmistrz – po konsultacji z politykami – musiałby
przedłożyć radzie budżet do zatwierdzenia, a rada miałaby prawo albo go przyjąć, albo odrzucić. Konsekwencją odrzucenia byłyby nowe wybory.
Uważam też, że dla zmiany pozycji burmistrza, w tym dla wyłaniania go
w bezpośrednich wyborach, niezbędne są także zmiany dotychczasowych zasad
kompetencyjnych. Tu nie może już obowiązywać – tak, jak dzisiaj – klauzula generalna domniemania kompetencji na rzecz rady (art. 18 ust. 1 ustawy gminnej).
Potrzeba więc prac legislacyjnych, które dotyczyłyby nowego rozdziału kompetencji pomiędzy radą a burmistrzem. Nie sądzę, żeby to prowadziło do ubezwłasnowolnienia rady, jak prorokują niektórzy – odwrotnie: rada wreszcie byłaby
naprawdę ciałem uchwałodawczym i kontrolnym, jak każe konstytucja, a nie zarządzającym, jak to się często w Polsce praktykuje obecnie.
Wybory większościowe
303
Jestem zwolennikiem ordynacji większościowej i bezpośrednich wyborów
w okręgach jednomandatowych.
W ubiegłym tygodniu rozważałem w tym miejscu zagadnienie bezpośredniego wyboru wójta (burmistrza) w ramach tzw. listy burmistrzowskiej. Ale cały
tamten wywód dotyczył tylko sytuacji, kiedy wyborcy głosują na listę. Inaczej rzeczy wyglądają, gdy – obok wójta (burmistrza) – wybiera się radnych, w okręgach
jednomandatowych, na podstawie ordynacji większościowej. Osobiście jestem
zwolennikiem takich właśnie wyborów na każdym poziomie naszego życia zbiorowego. Więcej – uważam, że wszędzie tam, gdzie życie polityczne jest słabe,
a partie okazują się być tylko fasadą dla małych grupek działaczy, ta forma elekcji
jest koniecznym warunkiem odbudowy zainteresowania mieszkańców wyborami.
W małych miejscowościach partie nie są samodzielne programowo, dlatego łatwiej uzależniają się od swoich instancji wyższych niż od wyborców. Uważam więc, że korzystniej jest, gdy w takich przypadkach głosuje się na konkretnych ludzi, a nie na „partie” – radni są wtedy osobiście związani z wyborcami
i odpowiadają przed nimi bezpośrednio, mniej jest politycznego krętactwa
i kunktatorstwa. Moim zdaniem, w polskich warunkach obecna granica 20 tys.
mieszkańców jest zdecydowanie zbyt niska. Sądzę, że obiektywne warunki dla
rzeczywistej (programowej) działalności partyjnej powstają dopiero w społecznościach liczących około 100 tys. mieszkańców. Mówiąc wprost, uważam, że
w społecznościach mniejszych partie to po prostu fikcja, gdyż miejscowe środowiska polityczne nie są w stanie zaproponować alternatywnych rozwiązań personalnych i organizacyjnych, odpowiednio do rzeczywistego zróżnicowania poglądów opinii publicznej. Z drugiej strony, w społecznościach do stu tysięcy
wciąż można głosować na konkretnych ludzi – kandydaci nie są jeszcze anonimowi, wyborcy znają ich osobiście.
Dopiero w większych społecznościach ta podstawowa – osobista – więź wyborców z danego okręgu z ich radnym zanika. Do systemu reprezentacji politycznej wkrada się anonimowość, a równocześnie rośnie rola programów partyjnych i odpowiedzialność zorganizowanych środowisk politycznych za stan spraw
publicznych. Wówczas bardziej zaczyna być potrzebna lista, na którą głosuje wyborca – pisałem o tym w ubiegłym tygodniu. W takiej sytuacji zwycięża kandydat
na burmistrza znajdujący się na czele tej, która uzyskała największe poparcie
mieszkańców. Przewodniczy on również radzie, w której większość – z mocy prawa – otrzymują kandydaci z listy, na którą głosowało najwięcej uprawnionych.
304
Ilu z nich wejdzie do rady – zależy od skali zwycięstwa wyborczego; w najgorszym przypadku będzie to tylko nieco ponad połowa składu gremium, w najlepszym – nawet 100 proc.
Bezpośredni wybór wójta (burmistrza) jest oczywiście możliwy również
w przypadku tych społeczności, w których radnych wybiera się na podstawie ordynacji większościowej w jednomandatowych okręgach wyborczych. Wtedy wyborca
oddzielnie oddaje głos na osobę, którą widziałby na stanowisku wójta (burmistrza)
i oddzielnie głosuje na swojego kandydata na radnego. W efekcie wójt (burmistrz,
prezydent, starosta), wybrany większością głosów w całej jednostce terytorialnej,
staje na czele rady, w której zasiadają zdobywcy największej liczby głosów w swoich okręgach. Okręgów jest tyle, ile miejsc w radzie.
W wyniku wyborów w radzie powstaje sytuacja organizacyjna taka, jak przy
głosowaniu na „listę burmistrzowską”, co omawiałem w ubiegłotygodniowym
komentarzu. Jednak pojawia się tu dodatkowa kwestia, mniej istotna przy głosowaniu na listę: oto kluczowe znaczenie uzyskuje wielkość rady.
Uważam, że nasze rady są zdecydowanie za duże. Ta uwaga dotyczy przede
wszystkim większych miast. Ale mniejsze liczebnie powinny być także rady
w gminach wiejskich i w mniejszych miastach oraz w powiatach – wszędzie tam,
gdzie miałyby się odbywać wybory większościowe z głosowaniem na konkretne
osoby. Dlaczego tak sądzę? Otóż dlatego, że wójt (burmistrz) czy starosta wybrani w takich jednostkach terytorialnych – gdy staną na czele rady – podczas
swojej pracy z radnymi nie będą się mogli posiłkować mechanizmem listy większościowej. Nie będą też mogli wykorzystać mechanizmów partyjnego czy koalicyjnego, bo w warunkach silnie umocowanych radnych wybranych w okręgach
jednomandatowych one nie występują (lub są bardzo słabe). Wójt, wybrany aby
zarządzał sprawami gminy, jako przewodniczący rady będzie musiał pracować,
ze wszystkimi jej członkami i z każdym z osobna, z oczywistych powodów – rada musi podejmować decyzje z korzyścią dla wspólnoty samorządowej. Tymczasem radni wybrani w wyborach większościowych są bardziej niezależni, a raczej
– zależni są przede wszystkim od swojego elektoratu, a w niewielkim tylko stopniu od wójta i swoich kolegów w radzie.
Jeżeli rada liczy dziesięć, piętnaście, do dwudziestu osób, taka współpraca
jest możliwa. Jeśli jednak jest większa, utrzymywanie bezpośrednich merytorycznych kontaktów ze wszystkimi przestaje być możliwe, chociażby ze względu na
bilans czasu wójta (burmistrza). Dlatego, moim zdaniem, nawet skład najmniejszych rad powinien być ograniczony, choćby i o jeden, dwa czy trzy mandaty. Dopiero wtedy naprawdę istnieje szansa, aby wójt (burmistrz, starosta) przewodnicząc radzie, mógł z nią dobrze współpracować, dyskutować i uzgadniać sprawy
ważne dla wspólnoty lokalnej. Inaczej zwiększa się prawdopodobieństwo głębo-
305
kich konfliktów w tamtejszych władzach, skoro i burmistrz, i radny reprezentują
w radzie nie partie, lecz tylko siebie i elektorat swojego okręgu.
Trzeba się więc dogadać. Inaczej – mimo legitymacji bezpośredniego wyboru
– burmistrz może się znaleźć w mniejszości. Bowiem cóż z tego, że w przypadku
konfliktu, gdy nie uda się zatwierdzić budżetu, rada zostanie rozwiązana, kiedy
potem wyborcy po raz kolejny zagłosują na te same osoby.
Mimo wszystko sukces
Najwyższa Izba Kontroli opublikowała dwutomowy raport o wdrażaniu reformy administracyjnej.
Jedna z jego części dotyczy poziomu powiatowego – likwidacji rejonów
i wprowadzenia powiatów, druga poziomu regionalnego – likwidacji urzędów wojewódzkich i wprowadzenia samorządu w nowych województwach.
Raporty przygotowane przez NIK są zazwyczaj bardzo szczegółowe.
W przypadku wielkich operacji, a taką było przygotowanie i wdrożenie reformy
administracyjnej, uniknięcie błędów po prostu nie jest możliwe. Pozostała więc
tylko kwestia skali. Ciekaw zatem byłem, ile z nich znajdą kontrolerzy.
Po lekturze dokumentów mogę powiedzieć tylko tyle, z ogromną satysfakcją, że osoby odpowiedzialne, w skali ogólnopaństwowej, za wdrożenie reformy
(a więc „minister właściwy do spraw administracji” – czyli mówiąc po ludzku minister Józef Płoskonka z zespołem) mogą te raporty oprawić w ramki i pokazywać wszem i wobec jako urzędowe świadectwo sukcesu.
W świetle raportów NIK reforma i jej wdrażanie nie przedstawiają się oczywiście bezgrzesznie – uwagi Izby domagają się rzeczowej analizy, tym bardziej że
część wątpliwości NIK wynika z innego niż rząd rozumienia przepisów prawa.
Jednak uwagi te nie deprecjonują dokonań wdrożenia, w niezwykle trudnych
warunkach, kiedy w ciągu zaledwie kilku miesięcy zmieniono prawie dwieście
ustaw i uchwalono kilkanaście nowych, zmieniono podział terytorialny państwa,
przekazano tony akt i tysiące jednostek organizacyjnych spod władzy rządu do
samorządu, a wiele dziesiątków tysięcy ludzi zmieniło pracodawców.
Dziś można już powiedzieć, że mamy za sobą ów szczególny okres pierwszego roku, gdy starosta kolejne działania powiatu wykonywał po raz pierwszy, kiedy po raz pierwszy zrealizował się cały budżet itd. Teraz trwa – po raz pierwszy
– kolejny rok: rok drugi, gdy po raz pierwszy władze, instytucje i administracja
306
powiatu przechodzą zeszłorocznym tropem, mogąc zweryfikować tamte, początkowe doświadczenia i wykorzystać je dla lepszego wykonywania zadań publicznych.
Gdy więc w zeszłym tygodniu ponownie spotkałem się ze studentami, bo na uczelni rozpoczął się nowy rok akademicki, powiedziałem im, także po raz pierwszy, że
o reformie administracyjnej w Polsce, również w związku z raportem NIK, można
mówić w czasie przeszłym dokonanym, że żyjemy w jedynym kraju Europy Środkowej i Wschodniej, w którym skutecznie dokonała się transformacja ustrojowa.
Co nie oznacza bynajmniej, że skończyły się kłopoty. NIK pokazuje, że jest
wiele niedociągnięć, wszyscy wiedzą, że brakuje pieniędzy, widzą ambicje polityków, dostrzegają patologie administracyjne, itd. Raport NIK nie podważa ani
reformy, ani sposobów jej wdrażania. Mówi natomiast o kłopotach, z którymi
musi uporać się rząd. Są to jednak normalne (co nie znaczy, że drobne lub łatwe) wyzwania i problemy każdego demokratycznego państwa, z którym zmierzyć się muszą elity polityczne i administracyjne.
Doświadczenie pokazuje ponadto, że skutecznie działają mechanizmy mediacyjne i korekcyjne, tak istotne w ustroju demokratycznym. Świadczy o tym
sprawa z podwyżkami dla nauczycieli, zakończona – miejmy nadzieję, że definitywnie – ustaleniami w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego.
Nowe mechanizmy zarządzania publicznego sprawdzają się na co dzień. Dowodzi tego również raport NIK.
Tożsamość lokalna
Dziesięć lat, czyli od chwili odrodzenia się samorządu terytorialnego, ścigają
się w Polsce dwie wizje samorządów: jedna, to nurt samorządu technokratycznego, a zatem takiego, który jest w stanie tanio i sprawnie dostarczać usługi
administracyjne i świadczenia publiczne. Nurt drugi kładzie nacisk raczej na
aspekty kulturowe, na tożsamość lokalną i więzi społeczne.
Dziś częściej słychać zwolenników modelu technokratycznego. Komfort życia jednostki w społeczeństwie zależy – powiadają – przede wszystkim, od tego,
czy usługi komunalne, administracja i instytucje publiczne działają sprawnie i są
na odpowiednim poziomie. Dodatkowo przewagę podejścia technokratycznego
uzasadnia się tym, że w Polsce lokalnej demokracja nie przyjęła się zanadto. Polacy nie lubią uczestniczyć w wyborach i uważa się, że gdy frekwencja sięga
40 proc., jest zadowalająca.
Tożsamość lokalna
307
Rozwój modelu technokratycznego ma jednak granice. Dobrze widać to
w Niemczech, gdzie taka właśnie wizja zarządzania sprawami publicznymi zaczyna prowadzić do zaniku społecznej i demokratycznej funkcji samorządu. W wielkim uproszczeniu paradoks ten pojawia się dlatego, że usługi publiczne i funkcje
administracyjne wykonywane są tak sprawnie, iż – w istocie rzeczy – obywatele
nie mają nad czym głosować. Więcej, urządzenia techniczne, instytucje i przedsiębiorstwa usprawniły komunikację bezpośrednio z użytkownikami i odbiorcami
swoich usług (a nie z całą społecznością – elektoratem). Większość tych usług finansuje się z opłat ponoszonych przez użytkowników, a nie z podatków, które
płacą wszyscy. Więź mieszkańców z samorządem osłabia się jeszcze bardziej, gdy
następuje prywatyzacja usług publicznych. Decyzje największego kalibru podejmowane są i tak nie w gminie, lecz w gabinetach firm inwestorskich. To zniewala. Ludzie nie widzą zatem potrzeby wypowiadania się w wyborach. Następuje zanik społecznej funkcji samorządu.
My mamy to wątpliwe szczęście, że w większości polskich gmin i powiatów
usługi publiczne, instytucje i administracja lokalna wciąż jeszcze nie działają perfekcyjnie. Jest się więc na co pozłościć. Ludzie chcą też być uczestnikami zmian
zachodzących w ich najbliższym otoczeniu, zazwyczaj dlatego, że nie mają zaufania do rządzących, chcą więc im patrzeć na ręce.
Z punktu widzenia samorządu jest to zła wiadomość: coraz częściej mieszkańcy uprawiają demokrację z przesłanek negatywnych, gdy mają zastrzeżenia
pod adresem sprawujących władzę. Oznacza to, że dla wielu bez znaczenia jest
poczucie wspólnoty lokalnej.
W 1993 r. i ponownie w roku 1998 odbywała się burzliwa dyskusja nad wielkością powiatów. Jedni twierdzili (zaliczam się do tej grupy), że przeciętny powiat
ziemski powinien mieć wielkość około 80-100 tys. mieszkańców. Taką mapę ostatecznie właśnie mamy (przeciętna wynosi 85 tys. mieszkańców). Chodziło właśnie
o to, aby ludzie głosowali nie tylko za administracją sprawną technicznie, ale taką, która dba o poczucie tożsamości kulturowej, historycznej, o więzi społeczne
w skali lokalnej itd.
Inni chcieli duże powiaty, dwa razy większe: 170-200 tys. ludności. Motywowali to rewolucją informatyczną, wymaganiami ekonomii skali w zarządzaniu itp.
Na konferencji w Niemczech „Globalizacja – polityka komunalna, wyzwania dla
XX wieku” okazało się, że w wielu krajach wysoko rozwiniętych zagubiono tożsamość miejscową. Zwłaszcza lata 60. i 70. przyniosły reformy technokratyczne – uznano, że lepiej likwidować małe jednostki terytorialne, tworząc duże, ponoć sprawniejsze. Teraz już wiadomo, że związana z nimi obniżka kosztów jest niewielka, przynajmniej w skali administracyjnej, opłacona jest natomiast dezintegracją życia zbiorowego, zagubieniem jednostki ludzkiej i rodziny. Dziś próbuje się to odbudowywać.
308
Dla Polski to jest memento, zwłaszcza że niebawem będziemy dzielić się dopiero co odzyskaną suwerennością państwową, narodową ze strukturami europejskimi. Istotne więc, aby poczucie interesu narodowego mogło znaleźć fundament
w poczuciu tożsamości lokalnej. Człowiek musi mieć pozytywne związki z konkretnym miejscem na mapie, nawet jeśli los niesie go w inne rejony świata.
Wtedy rzeczy mają właściwe proporcje, wybiera się ludzi, którzy mówią
naszym językiem, są jednymi z nas, chcą dobra tej ziemi. Życie zbiorowe nabiera innego znaczenia.
Nie chcę umniejszać wagi podejścia technokratycznego. Usługi publiczne
muszą być bowiem dostarczane sprawnie, tanio, na wysokim poziomie. Przestrzegam tylko przed wyborem: myć ręce czy nogi.
Kradzież słów
Niedawno widziałem w telewizji kogoś, kto reprezentował Krajowy Sejmik Związku Chłopów Polskich. Moją uwagę zwróciła nie tyle osoba zabierającego głos, ile nazwa jego organizacji. W pierwszej zresztą chwili
wszystko wydawało się właściwe – piękne słowo „sejmik” znaczy przecież
tyle, co zgromadzenie.
Potem jednak zacząłem się zastanawiać – pojęcie to odgrzebaliśmy dziesięć
lat temu, aby nazwać nim, jak każe jego właściwa treść, zgromadzenie obywatelskie
władzy terytorialnej. A tu tymczasem tą samą nazwą określono zgromadzenie
gospodarcze (zawodowe), które ma inne funkcje – nie sprawuje władzy publicznej, tylko służy artykulacji interesów danego środowiska.
I choć jestem dumny z tego, że sukcesy władz terytorialnych skłaniają niektórych do podkradania nazwy, może i w nadziei, że wraz z nazwą przejdą na ich
organizację dobre skojarzenia, to przecież kradzież słów złości. Kradzież pojęć
jest gorsza od zaboru mienia, prowadzi bowiem do pomieszania języków.
Budując urządzenia państwowe, szukaliśmy nowych nazw własnych. Po pół
wieku rad narodowych, komitetów, urzędów rejonowych itp. te nowe-stare nazwy dla jednych były miłe, stanowiąc powrót do tradycji, inni próbowali je ośmieszać. (Pamiętam pewnego profesora, który pytał mnie z ironicznym uśmieszkiem, kiedy utworzymy „senaciki”). Uważam więc, że i dziś, gdy tworzy się nowe
organizacje, należy dla nich szukać nazw odrębnych, własnych, a nie podszywać
pod cudze, już funkcjonujące z przypisanym znaczeniem, bo wówczas nie wiemy,
Kradzież słów
309
z czym mamy do czynienia. Tym bardziej że formacja związkowa nie ma uprawnień władzy publicznej, co zawsze było funkcją sejmów i sejmików.
Ponadto, w historiografii PRL istniała tendencja do pokazywania sejmikowania jako kwintesencji negatywnych cech stanu szlacheckiego, przejawu kłótliwości
i niemożności decyzyjnej. Trzeba było dekady, aby zmienić stereotyp językowy.
Kiedy więc tę samą nazwę, dziś znowu budzącą pozytywne skojarzenia, przypisuje sobie organizacja związkowa, która z istoty rzeczy stanowi forum przedstawiania interesów rolniczych wobec państwa, a więc najczęściej służy wyrażaniu dezaprobaty, budzi to mój sprzeciw. Oczywiście nie kwestionuję czyjegokolwiek prawa do artykułowania niezadowolenia, nie zgadzam się jednak, aby działo się to pod szyldem sejmiku i na konto władzy terytorialnej: wielu obywateli nie
będzie w stanie odróżnić „sejmiku” od sejmiku.
A oto jeszcze drugi przykład, z innego podwórka, być może nawet bardziej
dosadny. Tym razem chodzi o kradzież nazwy, aby użyć jej jako atrybutu dobrze
widzianego w środowisku politycznym. Rzecz dotyczy projektu zmian w ustawie
o prawie wodnym, którego autor zaproponował powołanie „samorządu właścicieli i użytkowników wód”. Nie dziwi idea przypisania uprawnień zarządzających
właścicielom i użytkownikom wód z terenu zlewni, a nie według jednostek mapy
administracyjnej kraju, jako że bieg i zasięg rzek nie odpowiada podziałowi administracyjnemu. Ale samorząd?!
Przecież samorząd z istoty rzeczy jest instytucją o charakterze korporacyjnym! To wspólnota, zrzeszenie, związek ludzi. Jego członkami są zawsze osoby
fizyczne, niezależnie od tego, czy mamy do czynienia z samorządem terytorialnym, zawodowym, wyznaniowym czy jakimkolwiek innym. Jeżeli nazwę „samorząd” przypisujemy reprezentacji podmiotów świata instytucjonalnego (podmiotom gospodarczym), dokonujemy malwersacji pojęciowej.
Również polska konstytucja łączy pojęcie samorządu z instytucjami korporacyjnymi, które są formą decentralizacji administracji publicznej. Ten
najważniejszy samorząd (terytorialny) jest ponadto formą wykonywania władzy politycznej.
Samorząd właścicieli i użytkowników wód to organizacja podmiotów gospodarczych. Zatem i w tym przypadku następuje kradzież nazwy. Wykorzystując tę drogę, projektodawca wybrał nie tylko niewłaściwą nazwę, ale w ślad za
nią również niewłaściwą instytucję dla rozwiązania problemu. W tym przypadku, niestety, zabrakło zwykłej wiedzy prawniczej. Zamiast poszukać właściwego
rozwiązania instytucjonalnego (np. klasyczny zakład publiczny), sięgnięto po
„samorząd”. Samorząd „pasował” – ładna nazwa. Dla określenia instytucji, jaką pragnął powołać, autor nadał jej znaczenie, którego instytucja ta nie jest
w stanie posiadać.
310
Nie zabierajmy słowom ich właściwych znaczeń. Inaczej przestaniemy się
rozumieć. Niech słowa znaczą ściśle to, czego dotyczą. Rozmieniając te znaczenia „na drobne”, podkradając je lub fałszując, sami sprowadzamy na siebie groźbę pomieszania języków. Nic gorszego nie może nas spotkać.
Administracja specjalna
Dochodzą (niesprawdzone) wiadomości, że Ministerstwo Rozwoju Regionalnego chce sobie zbudować administrację specjalną.
Jak bowiem słyszę, pojawiła się ponoć inicjatywa legislacyjna sprowadzająca
się do propozycji, aby dotychczasowe biura planowania regionalnego podporządkowane Rządowemu Centrum Studiów Strategicznych przekształcić w terenowe
komórki Ministerstwa Rozwoju Regionalnego. Resort miałby zatem 10 placówek
terenowych, które – posiadając szczegółową wiedzę o danym regionie – miałyby
uczestniczyć w przygotowywaniu Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego.
Z całym szacunkiem, nie chcąc nikomu czynić przykrości, uważam rozwiązanie to za cokolwiek absurdalne, i to z co najmniej czterech powodów.
Po pierwsze, jeśli mają powstać terenowe agendy Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, muszą one być powołane nie w 10, lecz we wszystkich 16 województwach. Inaczej zaraz będziemy mieli do czynienia z województwami „lepszymi”
i „gorszymi”, przy czym te słabsze zostaną skazane na pozycję drugorzędną odgórnie i w sposób widoczny dla wszystkich.
Już raz próbowano za pomocą „jednostek statystycznych” podzielić na poziomie regionalnym Polskę inaczej niż wskazuje ustawa o trójstopniowym podziale administracyjnym kraju. Udało się to wówczas zablokować – więcej,
w ustawie o zasadach wspierania rozwoju regionalnego znalazł się wtedy przepis, który nakazuje dane statystyki regionalnej przygotowywać zgodnie z obowiązującym podziałem administracyjnym kraju, czyli odnośnie do województw,
powiatów i gmin. W tym aspekcie omawiany pomysł jest sprzeczny także z konstytucją: działałby wbrew zasadzie samodzielności samorządu regionalnego
i równości województw, różnicując siłę ich kontaktów z rządem i przedstawicielami rządu w terenie.
Po wtóre, pomysł ten jest również niezgodny z nowym modelem terenowej
administracji rządowej, przyjętym dopiero co w ustawie o administracji rządowej
w województwie. Model ten oparty jest na zasadzie zespolenia organizacyjnego
Administracja specjalna
311
administracji rządowej w województwie pod zwierzchnictwem wojewody. Niezespolone pozostały tylko administracje specjalistyczne, z istoty swoich zadań niepowiązane z zarządzaniem terytorialnym. Biura planowania regionalnego na
pewno do takich nie należą.
Po trzecie – co jeszcze ważniejsze – w zamyśle tworzenia przez Ministerstwo
Rozwoju Regionalnego własnych placówek terenowych tkwi wewnętrzna sprzeczność. Istotą pracy tego ministerstwa jest bowiem optyka ogólnokrajowa; optykę
terytorialną reprezentują przecież samorządy województw, z natury rzeczy wpatrzone w swoją wizję województwa. To właśnie one (a nie terenowe agendy
MRR!) – i to na mocy wyraźnego przepisu ustawy – mają współpracować z ministrem rozwoju regionalnego (a nie z terenowymi agendami MRR!). Na problemy
województw rząd powinien przecież patrzeć z punktu widzenia interesów ogólnopaństwowych Polski; tak stanowi ustawa.
Po czwarte – sytuacja, w której Ministerstwo Rozwoju Regionalnego będzie
dysponować swoimi agendami terenowymi, wprost prowadzi do stanu konfliktu
między ośrodkami planistycznymi władzy regionalnej, jakimi dysponować musi
każdy samorząd województwa, a planistami rządowymi. Wcześniej wydawało się,
że do największych nieporozumień w tej mierze może dojść na linii samorząd
województwa – wojewoda. Eliminując przesłanki takiego konfliktu, ustawodawca po prostu odebrał wojewodom zagadnienia koncepcyjne i decyzyjne polityki
regionalnej, a pozostawił im jedynie kompetencje kontrolne i nadzorcze. Wydawało się, że takie przesłanie (i przesądzenie) ustawodawcze jest jednoznaczne
i wyraziste, a jednak...
W podsumowaniu wyrażam pogląd, że regionalne oddziały Rządowego
Centrum Studiów Strategicznych należy po prostu rozwiązać. Tę przestrzeń
planistyczną i koncepcyjną przejął bowiem – w świetle postanowień konstytucji,
ustawy o samorządzie województwa i ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego – samorząd terytorialny. Powtórzę: rządowi (i ministrowi rozwoju
regionalnego) pozostawiono w nowych warunkach konstytucyjnych oraz prawnych tworzenie Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego i kontrolę jej realizacji. Strategia zaś obejmuje tylko wyzwania oraz problemy skali ogólnopaństwowej i wyraża się w programach wsparcia dla rozwoju regionalnego. Zaś
sprawy rozwoju regionalnego województw nie należą do rządu, lecz do własnych zadań samorządu terytorialnego.
W tej sytuacji problem, co zrobić z delegaturami Rządowego Centrum Studiów Strategicznych, powinien chyba stać się przedmiotem obrad Komisji
Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego.
312
„Imperium kontratakuje!”
Wspólnota z 11 listopada 2000 r. nr 46
Zagadnienia wspierania rozwoju regionalnego chyba już będą stałym tematem
moich komentarzy. Ale też ta właśnie problematyka staje się obecnie probierzem
rzeczywistych intencji elit politycznych, gdy chodzi o decentralizację państwa.
W 1998 r. ministerstwa utraciły – na rzecz samorządu terytorialnego – liczne
kompetencje administracyjne, a także uprawnienia do kierowania instytucjami
i do obsadzania stanowisk kierowniczych w tych instytucjach. Było więc oczywiste od początku, że musi przyjść czas kontrrewolucji.
Oczywiście z decentralizacji nici (jak to się mówi – cały pogrzeb na nic), jeżeli w ślad za przekazaniem kompetencji, instytucji i personelu nie pójdą pieniądze.
Właśnie zatrzymanie w centrum środków finansowych było (i jest) główną formą
tej kontrrewolucji: można powiedzieć – decentralizacja na krótkim sznurku.
Wolnych pieniędzy w Polsce nie ma. To nic nowego. Dlatego w ustawie o zasadach wspierania rozwoju regionalnego przewidziano kilka mechanizmów gwarancyjnych – na rzecz decentralizacji finansowej. Po pierwsze, w myśl art. 54, do
czasu określenia w odrębnych przepisach dodatkowych źródeł dochodów województw na finansowanie zadań rozwoju regionalnego nie można uzależniać zawarcia kontraktu regionalnego od wniesienia przez samorząd województwa
wkładu środków własnych.
W związku z powyższym, po wtóre – na mocy art. 5 ust. 2 tej ustawy – postanowiono, że do środków finansowych przeznaczonych na wspieranie rozwoju regionalnego nie zalicza się kwot subwencji ogólnej i kwot dotacji celowych należnych jednostkom samorządu terytorialnego na podstawie dotychczasowych przepisów. Szło o to, aby na wspieranie rozwoju rząd przeznaczył dodatkowe środki
lub inaczej – by nie potraktowano dotychczasowych, i tak skromnych, środków
budżetowych, które wypłacane są samorządowi, jako środków wsparcia.
Po trzecie, wszystkie „terytorialnie ukierunkowane” programy resortowe
powinny wejść w skład tzw. programu wsparcia i stać się przedmiotem kontraktu wojewódzkiego. W ten sposób ustawodawca uczynił z programu wsparcia i kontraktu wojewódzkiego szeroką płaszczyznę koordynacji wszystkich wydatków rządowych pochodzących z różnych źródeł budżetowych (z różnych
działów administracji rządowej), jeżeli tylko chodzi o wydatki na cele „terytorialnie ukierunkowane”.
Po czwarte, w art. 14 ustawy zdecydowano, że projekty programów i planów działania, w tym planów finansowych 22 wymienionych z nazwy agencji
„Imperium kontratakuje!”
313
i funduszów są przedkładane ministrowi właściwemu do spraw rozwoju regionalnego w celu uzgodnienia z ustaleniami strategii i programu wsparcia. Więcej: przyjęto, że sprawy nie uzgodnione w tym trybie minister ma przedkładać
do rozstrzygnięcia Radzie Ministrów, a gdyby mimo to do uzgodnienia nie doszło, nie można na rzecz takiej agencji lub funduszu przekazać żadnych środków z budżetu państwa.
Tak więc wyraźnie postanowiono, że skoro wolnych środków na wspieranie rozwoju regionalnego jest mało (żadna nowość), wsparcie to musi w szczególności polegać na precyzyjnej koordynacji przeznaczenia pieniędzy już pozostających w gestii administracji rządowej oraz agencji i funduszy. Wydatkowanie ich ma być zgodne z Narodową Strategią Rozwoju Regionalnego i ze strategiami rozwoju województw, przyjętymi przez samorząd regionalny. W ten
sposób zagwarantowano samorządom województw istotny (choć pośredni)
wpływ na rozwój regionu.
Gdy partie i politycy są zajęci sobą, rządzenie krajem samo wpada w ręce
biurokracji państwowej. Ta nie może znieść myśli o realnej decentralizacji:
ministerstwa przetrwały nietknięte reformę terytorialną i teraz na gwałt szukają zajęcia. Skoro więc zmian wprowadzonych w 1998 r. nie da się już cofnąć, może chociaż możliwe będzie rozmontowanie precyzyjnych procedur
ustawowych, tak aby nie być zależnym od Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego i w konsekwencji – nie mieć konieczności konsultowania się z samorządem województw.
Na ten chytry pomysł pierwsi wpadli, jak się zdaje, przedstawiciele Ministerstwa Ochrony Środowiska, proponując, aby obowiązek uzgadniania z ministrem
rozwoju regionalnego Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej zastąpić... zaopiniowaniem. Bardzo się to spodobało innym ministerstwom, agencjom i funduszom, i teraz będziemy obserwować żenujący spektakl
rozbierania po kawałku ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego.
Zdaje się, że ostatnio Komitet Ekonomiczny Rady Ministrów odrzucił też
sam projekt Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego, tak na wszelki wypadek – gdyby nie udało się uchronić programów i planów resortowych od
obowiązku uzgodnienia z ustaleniami Strategii, lepiej... żeby jej wcale nie było. Taka Strategia jest zresztą bardzo krępująca: wyznacza kierunki dla programu wsparcia, a ten, więcej niż krępujący, jest wręcz niebezpieczny, bo
zmusza do podporządkowania koncepcji i planów resortowych zarządzaniu
publicznemu w skali terytorialnej (strategii regionalnej). Lepiej więc, żeby go
wcale nie było.
Oj, a ten samorząd regionalny to też jest zupełnie niepotrzebny. Nie było go
dotąd i komu to przeszkadzało.
314
Jeszcze raz o delegaturach
Odpowiedź na głos polemiczny wiceministra rozwoju regionalnego Włodzimierza Tomaszewskiego.
Wspominałem, że sprawy rozwoju regionalnego będą tu gościć często. Odpowiedź na uwagi ministra Włodzimierza Tomaszewskiego powinna brzmieć
krótko, po napoleońsku. Bowiem – jak go zwał, tak zwał – delegatury ministerstwa są przecież organami administracji specjalnej w terenie, chociaż to „tylko”
delegatury, a nie „organy administracji niezespolonej”. Mają własny zakres działania, określony w art. 1 ust. 2 projektu stosownej ustawy, który nie pokrywa się
(mam nadzieję!) z zakresem działania innych komórek (departamentów ministerstwa). Delegatury będą mielić to samo, co mieliły dotąd: będą „prowadzić
studia i analizy” dotyczące rozwoju regionalnego w różnych skalach oraz „informować wojewodów, zarządy województw oraz partnerów społecznych o założeniach i stanie prac” prowadzonych przez ministerstwo.
Te delegatury ministerstw, urzędów centralnych, urzędów wojewódzkich,
różnych wojewódzkich inspekcji, centralnych agencji, funduszy itp. po prostu zamulają nasz ustrój terytorialny. Niektóre „delegatury” dochodzą do powiatów...
Jest to druga administracja rządowa, w cieniu tej pierwszej, „oficjalnej”.
A potem prof. Kieżun udziela na lewo i prawo wywiadów, że w wyniku reformy administracji w ciągu jednego roku przybyło w Polsce 46 tys. urzędników!
I jak się tu przed nim bronić, gdy koń, jaki jest każdy widzi: tyle że to nie w wyniku reformy administracji, ile mimo reformy, która nie dotknęła rządu i administracji centralnej, ani agencji, funduszy itp.
Reforma zatrzymała się przed bramami centrum i właśnie – jak pisałem tu
niedawno – „imperium kontratakuje”. Jest tym gorzej, że w Polsce rzeczywiście
administracja publiczna ma zbyt mały personel. Dane porównawcze z innymi
krajami europejskimi dowodzą tego niezbicie. Przecież całkowita zmiana struktur i funkcji publicznych po roku 1989 wymaga administracji zupełnie nowej
i większej niż poprzednio. Wcześniej wiele funkcji w administracji publicznej
ukrytych było poza jej strukturami: w zjednoczeniach i kombinatach, w bankach,
w komitetach partyjnych itp. To paradoks, ale taka jest prawda, niestety.
Akurat odnosi się on wprost do Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, które
powstało niedawno i ma spełniać nowe funkcje, których do tej pory w Polsce nikt
nie wypełniał. Do tego, oczywiście, ministerstwo potrzebuje aparatu. Chyba nie
zdradzę żadnej tajemnicy państwowej, podając, że sprawami wspierania rozwoju
Jeszcze raz o delegaturach
315
regionalnego zajmuje się kilkuosobowy departament pod przewodem ministra
Tomaszewskiego – ot i całe ministerstwo. Dlaczego tak? Bowiem... brakuje etatów. Zatem, być może, jesteśmy świadkami gry strategicznej: 1. Przejąć obecne
biura terenowe Rządowego Centrum Studiów Strategicznych; 2. Uczynić z nich
delegatury ministerstwa, przejmując etaty; 3. Przenieść etaty do centrali ministerstwa, tworząc choć jeden pełnokrwisty departament do obsługi zadań działu
„rozwój regionalny” (lub może uda się nawet dwa); 4. Uff!
Nie wiem, czy dobrze odczytuję istotę rozpaczliwych ruchów mających na
celu stworzenie prawdziwego centrum polityki regionalnej i wspierania rozwoju regionalnego, zgodnie z postanowieniami ustawy z maja 2000 r. Nawet jeśli
tak, jeśli cel jest szlachetny, to wyrażam sprzeciw przeciw takiej pokątnej drodze dojścia.
Trzeba zlikwidować dotychczasowe biura regionalne Rządowego Centrum
Studiów Strategicznych, ponieważ nie ma dla nich miejsca w obecnym ustroju terytorialnym RP ani w obecnym stanie prawnym. Trzeba przydzielić ministerstwu
niezbędne etaty i środki, bowiem bez nich załamie się jeden z największych projektów politycznych Trzeciej Rzeczypospolitej, w znacznym stopniu decydujący
o przyszłej pozycji Polski w globalnej gospodarce europejskiej – chodzi o ustanowienie 16 regionów, które będą w stanie kreować warunki konkurencyjności
regionalnej i wytworzenie aktywnych oraz skutecznych mechanizmów wsparcia
dla rozwoju regionalnego.
Pozdrawiam ministrów rozwoju regionalnego. Życzę im powodzenia, bowiem w znacznym stopniu od uruchomienia przez nich tych mechanizmów zależy sukces gospodarczy i polityczny Polski w najbliższym dziesięcioleciu.
PS. Cieszę się, że się myliłem co do stanu spraw z Narodową Strategią Rozwoju Regionalnego: KERM nie odrzucił jej projektu i wszystko jest na dobrej
drodze. Ale chyba nie do końca – bo oto okazuje się, że ministrowie resortowi
zazdrośnie strzegą swoich środków, nawet tych, które są przeznaczone na cele
„terytorialnie ukierunkowane”, które więc – zgodnie z ustawą o zasadach wspierania rozwoju regionalnego – powinny być razem z tymi celami włączone
w obieg Programu wsparcia i do kontraktów regionalnych. I „nie ma siły” – jak
to się mówi – aby podporządkować działania tych ministrów woli ustawodawcy.
Minister na zagrodzie...
Przepraszam, zapomniałem, że jest tyle ważniejszych spraw niż egzekucja
jakiejś ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego.
I jeszcze jedno. ŚP Pani Minister Franciszka Cegielska wraz z zespołem,
z którym miałem zaszczyt współpracować, zdążyła przygotować projekt ustawy
o ochronie zdrowia publicznego i Narodowym Programie Zdrowia. Projekt ten
nie dotyczył reformy zdrowia „w ogóle”, nie załatwiał wielu innych istotnych
316
spraw w tej dziedzinie, ale w swoim zakresie był kompletny: ustalał mechanizmy
przygotowania i realizacji Narodowego Programu Zdrowia i włączał niektóre jego
cele („terytorialnie ukierunkowane”) w tryby wspierania rozwoju regionalnego.
Aż wstyd mi zapytać: Panie Ministrze Zdrowia, Panie Premierze, co zrobiliście z tym projektem?
Duch kultury, czyli Żona Wójta
Ponownie budzi się duch obrony kultury przed społeczeństwem. Poznaliśmy go już parę lat temu, gdy ochronił szkoły artystyczne przed Wielkim
Nieszczęściem.
Dzięki niemu szkoły artystyczne dłużej niż inne instytucje – aż do dzisiaj
– pozostały w zarządzie państwa (czyli właściwego ministerstwa mieszczącego
się w Warszawie). Jak szkołę wyposażyć, czego najbardziej jej potrzeba i jak
ochronić ją przed „nieszczęściem” kontaktu z miejscową społecznością – wie
najlepiej Departament Oświaty Artystycznej Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego.
Wyrażam pogląd, że niesłychany to absurd stawiać instytucje kultury
w opozycji do władzy i społeczności lokalnej. Bierze się to z obawy niektórych środowisk dyrektorskich (i związkowych) przed Żoną Wójta. Żona Wójta to ta sama głupia i wredna baba, którą kilka lat temu straszyli wszystkich
nauczyciele i dyrektorzy szkół, broniąc się przed przekazaniem samorządowi
lokalnemu szkół podstawowych (a następnie średnich). Wówczas Żona Wójta grasowała jako Duch Obrony Oświaty: to ona właśnie miała (za pośrednictwem męża, najpewniej przez łóżko) przemożny wpływ na obsadzanie stanowisk dyrektorskich w szkołach, to ona chciała wpływać na program lekcji
z polskiego oraz historii, ona też stała za tym, kogo zatrudnić w gminnej
oświacie. Obecnie Żona Wójta przeniosła się „na odcinek” kultury: ponoć
ma ustalać repertuar teatrów, decydować o obsadzie ról damskich i męskich,
a także wpływać na to, kto będzie dyrektorem, również artystycznym. Dochodzą pogłoski, że Żona Wójta ma też zamiar wpływać na programy muzealne
oraz na liczebność klas harfy i instrumentów dętych w szkołach muzycznych.
To wszystko prowadzi do frustracji ludzi kultury, którzy – właśnie z obawy
przed nią – boją się samorządu.
Duch kultury, czyli Żona Wójta
317
Ludzie kultury nie mogą odwracać się plecami do społeczeństwa. Instytucja
kultury umieszczona w mieście, ale działająca dla siebie, dla „kultury czystej”,
takiej, której nie znają mieszkańcy, równie dobrze mogłaby zostać zamknięta
w magazynie staroci, z których nikt nie korzysta. Często jest to też dobra synekura dla wielu, którzy chcą spokojnie doczekać do emerytury.
Instytucje kultury muszą być żywe, należeć do wspólnot samorządowych
i dla nich pracować. Muszą być chciane, pożądane, celowe. Dzieci uczące się
w szkole artystycznej muszą mieć poczucie, że są podziwiane w społeczności lokalnej, a dyrektorzy – że wszystko odbywa się pod kontrolą społeczności lokalnej, choć jest to szczególnego rodzaju placówka.
Tymczasem mamy do czynienia z absurdalną sytuacją, w której część dyrektorów szkół broni się, jak tylko można, przed związaniem ze społecznością lokalną. W Polsce nie ma już innych szkół średnich i podstawowych, które nie znajdowałyby się pod opieką samorządów. Dotyczy to także szkół specjalistycznych,
działających oczywiście zgodnie z wytycznymi właściwych dla nich resortów. Jedyny wyjątek stanowią szkoły artystyczne.
Społeczność dyrektorów szkół artystycznych jest podzielona. Część szkół
przeszła już bowiem pod zarząd miast w ramach programu pilotażowego w 1994
roku. Głosy, że należy utrzymać państwowe kierownictwo oświatą artystyczną,
dochodzą ze szkół podległych ministerstwu. Dyrektorzy szkół miejskich z powątpiewaniem patrzą na kolegów dyrektorów, którzy robią wszystko, aby pozostać
w mizerii finansowej, ale w spokojnym, cichym zakątku na skraju życia.
To samo – w różnym stopniu – dotyczy teatrów, bibliotek, muzeów itd.
Bywa tak, że na produkty działalności niektórych z nich nie ma popytu. Mówi się wówczas o konieczności utrzymywania ich z budżetu, bo są cenne. Czasem
tak trzeba. Potrzebny jest mądry mecenat państwa i samorządów. Ale czasem
bywa tak, że artysta pracuje wtedy dla siebie i najbliższego otoczenia, a na jego
działalność wykłada się pieniądze podatnika.
Dyskusja o autonomii artystycznej (a także sposobach finansowania instytucji kultury) to jedno, czym innym jest zaś ucieczka przed odpowiedzialnym istnieniem w społeczności lokalnej.
318
O młodych czyżykach
Czyżyk młody nie umie sam się utrzymać – nigdy przecież tego nie robił.
Śpiewa o wolności, ale sam nie zaznał dotąd jej trudów. Dlatego tak wiele
instytucji kultury woła dziś o przywilej korzystania z dobrodziejstw rynku,
jednak proszą też, aby klatki nie odbierać.
W ubiegłym tygodniu była w tym miejscu mowa o lękach środowisk kultury.
Lęki te dotyczą z jednej strony autonomii instytucji kultury, z drugiej – finansowych
podstaw ich bytu. Nie są to odczucia bezzasadne, bowiem w Polsce instytucje kultury mają mało pieniędzy, a państwo na sprawy kultury i ochrony dziedzictwa narodowego przeznacza żenująco mało środków.
Być może jest tak dlatego, że po prostu jesteśmy biednym krajem. Ale nie
do końca w to wierzę, bo pieniędzy na te cele wydatkuje się tak bardzo mało, że
gdyby pulę środków zwiększyć nawet trzykrotnie, i tak nie byłoby to poważne obciążenie dla kasy państwowej. Wciąż byśmy się mieścili w ramach 1 proc. wydatków publicznych.
Istota rzeczy raczej polega na tym, że środki budżetowe i tak nigdy nie będą
wystarczająco duże, aby świat kultury mógł się autonomicznie rozwijać. Wydaje się
zresztą cokolwiek nonsensowne łączenie tych dwóch pojęć – z jednej strony mecenatu budżetowego jako jedynej istotnej formy zasilania instytucji kultury, z drugiej
zaś postulatu prawdziwej autonomii twórczości i działalności kulturalnej.
„Czegóż płaczesz? – staremu mówił czyżyk młody – masz teraz lepsze w klatce
niż w polu wygody”. „Tyś w niej zrodzon – rzekł stary – przeto ci wybaczę. Jam był
wolny, dziś w klatce, i dlatego płaczę”. Nigdzie na świecie nie udało się tego pogodzić.
U nas wciąż panuje kultura instytucjonalna: większość to młode czyżyki
(około 50-letnie).
Tymczasem instytucje i ludzie kultury, którymi opiekuje się dotąd państwo,
muszą wyjść ze swoją ofertą na rynek i współzawodniczyć na nim z innymi ofertami spędzania wolnego czasu. Muszą szukać nowych nabywców i sponsorów,
tworzyć nowe nawyki współpracy z sektorem prywatnym. Muszą zapracować na
swoją wolność twórczą.
Temu też musi służyć nowa regulacja prawna kształtująca w Polsce ustrój
kultury instytucjonalnej. Mecenat władz publicznych jest oczywiście konieczny,
ale nie może być jedyną formą utrzymania publicznych instytucji kultury.
Władze publiczne muszą utrzymywać posiadane przez siebie instytucje
kultury. To zwykły, podstawowy obowiązek każdego właściciela – dbać o swoją
O młodych czyżykach
319
własność. To samo zresztą dotyczy właścicieli instytucji kultury należących do
sektora prywatnego, tyle że ci drudzy zaangażowali swój prywatny majątek, zaś
władze sprawują pieczę nad instytucjami powstałymi z pieniędzy podatników.
Ale nie zmienia to faktu, że wartości kultury mogą na równi powstawać
w sektorze publicznym i w sektorze prywatnym. Zatem środki finansowe mecenatu publicznego – poza owym obowiązkiem właścicielskim – muszą być na równych zasadach dostępne dla wszystkich, tylko według wartości dzieła, społecznego uznania i woli mecenasa.
Publiczne instytucje kultury też muszą mieć prawo zarabiania, pozyskiwania
środków finansowych z rynku, poszukiwania sponsorów itp. Skoro tak, to i w drugą
stronę też potrzebna jest równość: równość w prawie do ryzyka. Aby to było
możliwe, instytucje publiczne muszą wyjść z ciepłego ale sztywnego i ciasnego
gorsetu prawa budżetowego.
Sytuacja jest więc kłopotliwa, bowiem czyżyk młody nie umie sam się utrzymać – nigdy przecież tego nie robił. Śpiewa o wolności, ale sam nie zaznał dotąd
jej trudów. Dlatego tak wiele instytucji kultury woła dziś o przywilej korzystania
z dobrodziejstw rynku, jednak proszą też, aby klatki nie odbierać.
Potrzebny jest więc mechanizm, który z jednej strony umożliwi publicznym
instytucjom kultury obecność na rynku zawsze wówczas, gdy one same i ich właściciele (państwo, samorząd) zechcą sprostać tym wyzwaniom. Ale z drugiej
– trzeba również pamiętać o tych wszystkich instytucjach kultury, które działają
w miejscowościach, gdzie w istocie rzeczy... nie ma rynku. A są za to wielkie potrzeby kulturalne i jest do spełnienia wielka misja publiczna.
O instytucjach kultury – ciąg dalszy
W sferze działalności kulturalnej konieczne są wyraźne kryteria dotyczące
charakteru instytucji kultury. Możność wyboru statusu instytucji kultury musi mieć sam właściciel instytucji. To on bowiem musi decydować, czy ma ona
działać komercyjnie, po to, aby zarabiać pieniądze dla swojego właściciela,
czy też ma to być działalność pożytku publicznego.
Działalność pożytku publicznego oznacza, że nie chodzi o zysk dla właściciela, zaś ewentualne dochody przeznaczane są na cele statutowe instytucji.
Oczywiście, wszystkie publiczne instytucje kultury muszą należeć do tej drugiej grupy.
320
Potrzebny jest więc taki model instytucji kultury, który oddziela te przynoszące zysk właścicielowi od tych, które wszystkie dochody przeznaczają na realizację celów statutowych, czyli „działalność kulturalną”. Kto w sferze kultury prowadzi działalność gospodarczą o charakterze zarobkowym, nie powinien mieć
uprawnień do zwolnień podatkowych, nawet jeśli „produkt” jest twórczością najwyższej miary artystycznej.
Odwrotnie, kto prowadzi działalność kulturalną jako działalność pożytku
publicznego, przeznaczając dochody na cele statutowe, powinien korzystać
z przywilejów podatkowych. Chodzi tu o instytucje kultury należące bez różnicy
tak do podmiotów (właścicieli) z sektora publicznego jak i prywatnego.
Rzecz w tym, aby skłonić podmioty sektora prywatnego do podejmowania
przedsięwzięć z dziedziny kultury bez intencji zarobkowych, lecz z woli kreowania wydarzeń artystycznych i fundowania instytucji kultury.
Gdyby więc przyjąć, że jedynym istotnym kryterium zróżnicowania instytucji kultury byłoby to, czy ich właściciele nastawieni są na zysk, czy też na cele pożytku publicznego, jedyna konsekwencja tego zróżnicowania musiałaby leżeć
w sferze ewentualnych przywilejów podatkowych. Inaczej bowiem trzeba traktować te podmioty, które inwestują w kulturę, a odrębnie takie, które z działalności
kulturalnej zasilają własne konta.
Władza publiczna powinna w sferze kultury narodowej wypełniać trzy zasadnicze funkcje: właściciela, polityka, mecenasa. Zwłaszcza w tym ostatnim zakresie nieodzowna jest równość wszystkich instytucji kultury względem prawa
i – szczególnie względem mecenatu publicznego. Tu bowiem musi się liczyć efekt
twórczy, artystyczny czy w sferze ochrony dziedzictwa narodowego.
Funkcja właściciela jest oczywista. Zawsze bowiem podstawowy obowiązek co do utrzymania instytucji kultury spoczywa na właścicielu – ktokolwiek
by nim był. To bowiem jest istota prawa własności – obowiązek właściciela
względem rzeczy (instytucji), którą nabył, stworzył, posiada. Zaś obowiązek
władz publicznych będących właścicielami instytucji kultury wynika, dodatkowo, z racji interesu publicznego. Przynajmniej w podstawowym więc zakresie
samorząd musi utrzymywać posiadane instytucje kultury. Niektóre z nich są
w stanie zarabiać na siebie, inne – bardzo cenne – nie, i te muszą być w całości utrzymywane ze środków publicznych.
Funkcja polityczna wynikać powinna z programów władz publicznych, finansowanych i ich budżetów – w tym zakresie rząd i samorządy powinny wspierać te
przedsięwzięcia i działania kulturalne (i te instytucje), które zechcą włączyć się
w sferę realizacji określonej polityki kulturalnej (państwa czy samorządu).
Wreszcie funkcja mecenatu publicznego powinna dotyczyć różnych przedsięwzięć i każdej twórczości artystycznej czy działalności kulturalnej – bez
O instytucjach kultury – ciąg dalszy
321
względu na jej programowe nastawienie, a tylko w związku z jej samoistną wartością dla kultury. Dla wielu podejście to może być trudne do zaakceptowania
– ale rozwój i siła kultury leżą w jej różnorodności; trzeba to wspierać.
Publiczne instytucje kultury (a raczej ich właściciele) muszą też mieć możliwość wyboru formy prawnej realizacji zadań. Te instytucje, które są w stanie na
siebie zarabiać lub pozyskać sponsorów z sektora prywatnego, muszą pozostać
w zarządzie publicznoprawnym i będą finansowane z budżetu.
Inne jednak muszą uzyskać podstawy właściwe dla prawa prywatnego,
w szczególności postać fundacji lub spółki, gdzie fundatorem czy właścicielem
będzie gmina, powiat, samorząd regionalny lub państwo. Wtedy taki właściciel
publiczny zobowiąże się – w drodze umowy – do utrzymania instytucji kultury
w określonym zakresie, zaś w pozostałym – ona sama będzie szukać powodzenia na rynku: u odbiorców i sponsorów. Równocześnie zarząd sprawami majątkowymi instytucji kultury znajdzie się wtedy w ręku fundacji lub spółki prawa
handlowego. Wówczas sfera profesjonalnego zarządzania finansowego jest oddzielona od sfery twórczości artystycznej.
Taka forma wzmacnia pozycję instytucji kultury wobec świata polityki (to
dobrze), a równocześnie pozwala jej samodzielnie zdobywać laury nie tylko artystyczne, lecz i gospodarcze, tworząc podstawę majątkową dla swojej przyszłej
działalności kulturalnej (to też dobrze).
Toczy się teraz dyskusja nad nową ustawą dotyczącą tej właśnie kwestii.
W jej toku pojawiły się dwie kierunkowe propozycje rozwiązania zarządzania instytucjami kultury: „stary” model budżetowy i model „mieszany” z zastosowaniem mechanizmów rynkowych wszędzie tam, gdzie to możliwe.
Ja optuję za rozszerzaniem zastosowania modelu rynkowego, w którym
samorząd nie zarządza swoimi instytucjami kultury bezpośrednio, na modłę
administracyjną, lecz – jako właściciel – stwarza im podstawowe warunki do
działania, w formie wspomnianej umowy z tymi instytucjami. Chodzi o umowy wieloletnie, wiążące również gminę (powiat) przy sporządzaniu budżetu
na następne lata. Poza tym, samorząd powinien być fundatorem instytucji lub
kontrolować udziały w spółce prawa handlowego prowadzącej instytucję kultury. Taka forma prawna pozwala instytucji kultury na pełną obecność na rynku, na wykorzystywanie wszystkich możliwości gospodarki rynkowej, z równoczesnym zachowaniem statusu i wszystkich wartości interesu publicznego,
przeznaczając całość dochodów fundacji lub spółki na działalność statutową
(działalność kulturalną).
Tak czy inaczej, pozostałe instytucje kultury nadal muszą być utrzymywane
przez budżet. Model rynkowy nie ma bowiem w tej sferze pełnego zastosowania.
322
Niedługo wybory
Ciekawy zbieg okoliczności. 5 lutego szef partii opozycyjnej przedstawia publicznie ocenę stanu administracji publicznej – oczywiście krytyczną, a 6 lutego
„Rzeczpospolita” w artykule „Biurokracja odporna na reformy” podaje nieprawdziwe dane, potwierdzając diagnozę polityka.
Aby spektakl był pełen, w tym samym numerze gazeta zamieszcza wywiad
z prof. Witoldem Kieżunem – znanym specjalistą ONZ od administracji w krajach afrykańskich, pt. „Krańcowa gigantomania”.
Najpierw więc, dla porządku, kilka sprostowań. Nieprawdziwy jest pogląd, że
w administracji rządowej nieprzerwanie od 1989 r. rośnie liczba urzędników. Dziś
jest ich równo tylu, co w 1993 r. (ok. 130 tys.); w międzyczasie wzrost rzeczywiście
następował – bo musiał (od 130 tys. do 170 tys.), tyle że było to w latach... 1994-98,
a więc akurat za rządów SLD-PSL. Po reformie 1998 r. zatrudnienie w administracji rządowej spadło: w 1999 r. o około 13 tys. ludzi, a w 2000 r. o dalsze 17 tys.
– w związku z przekazaniem zadań publicznych do samorządu.
Wzrost personelu administracyjnego jest bowiem prostą konsekwencją przemian ustrojowych zachodzących w Polsce: w sferze polityki, gospodarki i zarządzania, obsługi obywateli, stosunków międzynarodowych. Demokracja, gospodarka rynkowa i integracja europejska wymagają administracji, w Polsce tak samo jak i w innych krajach. Szkoda tylko, że politycy i media robią z tych obiektywnych prawidłowości „temat tygodnia” czy raczej – serialu (tylko ostatnio: Telewizja publiczna, „Wprost”, „Polityka”, „Gazeta Wyborcza”, „Rzeczpospolita”).
Polemika z prof. Kieżunem jest bezcelowa, bowiem uczony ten uprawia własną wersję prawdy, opisując barwnie nieistniejącą rzeczywistość instytucjonalną
polskiego ustroju administracyjnego, a następnie krytykując ją – odważnie i bezkompromisowo. Jest on – tak naprawdę – autorem jednego tekstu o administracji polskiej, wielokrotnie (od 1994 r.!) powielanego w różnych czasopismach krajowych i zagranicznych, w którym roi się od błędów, przeinaczeń i zwykłych dowodów niewiedzy, na żenującym poziomie. Ponieważ wiele razy i bezskutecznie
zwracano mu na to uwagę, można w końcu powiedzieć, że pan Kieżun jest po
prostu człowiekiem złej woli. Szkoda tylko, że dziennikarz prowadzący wywiad
nie był do tego przygotowany, przynajmniej na tyle, aby krytycznie weryfikować
dane przytaczane przez swojego rozmówcę. Ale to już prof. Kieżuna nie obciąża.
Tak więc „wzrost biurokracji” będzie w Polsce następował, zwłaszcza
w administracji rządowej, czy kto chce, czy nie. Więcej – część funkcji admi-
Niedługo wybory
323
nistracyjnych ucieknie ze statystyki, bowiem wykonują je różne agencje i fundusze (których zasadniczo nie lubimy, gdyż działają bez obywatelskiej kontroli), a także zakłady administracyjne, przedsiębiorstwa użyteczności publicznej
i inne instytucje, w tym również należące do sektora prywatnego, wykonujące
zadania zlecone.
Chodzi zatem nie o to, czy nastąpił wzrost zatrudnienia w sektorze publicznym (w tym – w urzędach administracyjnych), tylko czy wzrost ten miał racjonalne podstawy. Dodajmy tu przy okazji, że w tym czasie w gminach nastąpił spadek zatrudnienia, ale co to obchodzi koalicję żurnalistów i polityków opozycji.
I o tym – o konkretnych przejawach wzrostu lub przerostu zatrudnienia
w administracji – należy, oczywiście, rozmawiać. A nawet przeciwdziałać temu
w praktyce, analizując i porównując struktury administracyjne, ich funkcje i organizację, budżety, zatrudnienie, zadania składowych jednostek organizacyjnych
i zakresy czynności poszczególnych urzędników.
Szkoda tylko, że pan prezydent RP – na prośbę SLD – zawetował ustawę
o Głównym Urzędzie Administracji Publicznej, który właśnie miał się tym zająć,
porządkując „krajobraz po bitwie”, czyli stan administracji publicznej po przemianach transformacji ustrojowej i wielkich reformach administracyjnych. To
– jak rozumiem – był taki mały prezent od prezydenta dla opozycji, bowiem
w kampanii wyborczej opozycja będzie chyba wzywać do zmniejszenia zatrudnienia w administracji, do zmniejszenia liczby radnych, obniżenia ich diet, obniżenia zarobków urzędniczych itp. To zawsze zbójeckie prawo opozycji, szczególnie
wtedy, gdy nie ma się nic innego do zaproponowania obywatelom.
Powiedzmy więc raczej tak: politycy mogą sobie mówić co chcą (taka ich rola w tym teatrze), media natomiast muszą być obiektywne i powściągliwe, gdy piszą o administracji publicznej „w ogóle”. Gdy tracą miarę, dziennikarzy (a nie
polityków!) obciążą społeczne skutki tej „zabawy z zapałkami”.
Tymczasem ostatnio w Polsce najwyraźniej stało się coś złego. Od wielu miesięcy media (o różnym zabarwieniu politycznym!) prześcigają się w histerycznym, obsesyjnym ataku na „biurokrację”. Raz jeszcze podkreślam: trzeba – i to bez taryfy
ulgowej – pokazywać błędy, wszystkie przejawy patologii, głupotę polityków i urzędników, gigantomanię oraz przerosty zatrudnienia itp. Ale trzeba być do tego przygotowanym. Pokazywać konkretnie, pytać osoby odpowiedzialne, żądać zmian.
Nigdy nie wolno atakować tego, co w każdym nowoczesnym państwie najcenniejsze – ustroju administracyjnego, mechanizmów zarządzania publicznego,
kadr publicznych, elit politycznych.
Zaufanie do instytucji i służb publicznych jest potem nie do odbudowania.
Zgodnie z określeniem prof. Wacława Wilczyńskiego – pozostanie „wrogie
państwo opiekuńcze”. I takaż gmina. I powiat. I Wy też.
324
Rzeczpospolita rolnicza
Wygląda na to, że rząd postanowił na koniec swojej kadencji zafundować wsi
polskiej konflikt polityczny na wielką skalę, o charakterze strukturalnym,
przekształcając samorząd rolniczy w formę konkurencyjną wobec samorządu gminnego. Nowelizacja ustawy o izbach rolniczych jest właśnie w Sejmie.
W dotychczasowym kształcie prawnym samorząd rolniczy ma tylko tę wadę,
że tak rozbudowanej strukturze lobbystycznej i urzędniczej ustawodawca nie
przypisał żadnych zadań publicznych do wykonywania, poza funkcją reprezentowania interesów rolników. I tak byłoby nadal, gdyby nie to, że od początku roku
izby rolnicze utraciły możliwość zasilania z budżetu państwa.
Dlatego teraz ma być inaczej (co nie znaczy, że lepiej, ale na pewno weselej). Aby stworzyć pretekst dla finansowania samorządu rolniczego z dochodów
należnych gminom, w projekcie przypisano mu liczne uprawnienia (w większości tylko opiniodawcze) w różnych sferach życia publicznego.
Ale – co zadziwiające – nie ma tu uprawnień ze sfery zadań gospodarczych
rolnictwa (więc z działu „rynki rolne”), choć byłyby całkowicie uzasadnione
– chodzi wszak o samorząd gospodarczy rolnictwa. Przyznaje się natomiast
izbom liczne zadania z innych działów, i to nie tylko z działu „rolnictwo” lecz
także z działu „rozwój wsi”, „ochrona środowiska” i wielu innych.
Jest po prostu niepojęte, dlaczego samorządowi zawodowemu rolników próbuje się przekazać uprawnienia do współdecydowania lub opiniowania w sprawach ochrony środowiska, scalania i wymiany gruntów, podatku rolnego, ustanawiania oraz znoszenia obwodów rybackich, obrębów hodowlanych i ochronnych,
zagospodarowania przestrzennego, nieruchomości rolnych, zagospodarowania
gruntów rolnych, przeznaczania gruntów rolnych oraz leśnych na cele nierolnicze
i nieleśne, ustalania obwodów łowieckich i ich wydzierżawiania oraz szacowania
szkód i odszkodowań łowieckich, oświaty rolniczej, ubezpieczenia społecznego
rolników itp. Także sprawy polityki regionalnej, ochrony zdrowia i wiejskiego środowiska kulturowego. Są to wszystko klasyczne uprawnienia i zadania należące
do zakresu odpowiedzialności władzy administracyjnej ogólnej, w Polsce od 1990 r.
(i od 1998 r.) wpisanej w formułę samorządu terytorialnego.
Do tej pory było zrozumiałe, że wyrazicielem woli społeczności lokalnej ustawodawca konstytucyjny uczynił samorząd terytorialny, gdyż jest on formą władzy
politycznej w państwie. Zgodnie z konstytucją, samorząd terytorialny obok zadań
administracyjnych wykonuje funkcje rządzenia, będąc formą podzielonej władzy
325
wykonawczej w państwie. Było to dotąd oczywiste, tak samo w Polsce, jak
i w innych krajach.
W rezultacie projekt jest sprzeczny z konstytucją: dewastuje system władzy
terytorialnej w Polsce. Jest jedną z wielu inicjatyw ustawodawczych z ostatniego okresu – rządowych i poselskich, prowadzących do odtworzenia imperiów
resortowych (branżowych). W tym przypadku prowadzi to do odbudowy imperium rolniczego. Dzieje się to pod postacią „samorządu rolniczego”, który
– przejmując uprawnienia ze sfery ogólnego zarządzania obszarami wiejskimi
– daleko wykracza poza formułę samorządu zawodowego, stając się „samorządem wiejskim” (o charakterze ponadlokalnym) i konkurencją wobec samorządu terytorialnego.
Więcej – w myśl projektu to samorząd terytorialny ma zwracać się do izby
o zaopiniowanie wszystkich projektów dotyczących... wszystkiego, przez co samorząd rolniczy przejmie rolę wiodącą w zarządzaniu lokalnym.
Co prawda, są to zazwyczaj tylko uprawnienia opiniodawcze, lecz tak czy
inaczej będą one prowadziły do gorszących kolizji interesów, blokowania procedur decyzyjnych i spowalniania (i tak nienajszybszych) mechanizmów zarządzania publicznego, otwierając dodatkowo możliwości powstawania warunków dla
korupcji, politycznej i także – niestety – tej „zwykłej”.
Dowodzą tego takie np. przepisy, jak obowiązek opiniowania przez izbę rolniczą uchwały w przedmiocie zatwierdzenia planu. Koszt takiej opinii ma ponosić... zainteresowany zakład przemysłowy. (Nie sposób wyjaśnić, czemu w ogóle,
w tym i innych przypadkach, samorząd zawodowy ma uczestniczyć w wykonywaniu zadań publicznych o ogólnym znaczeniu.)
Zresztą cała konstrukcja strony majątkowej i finansowej przedsięwzięcia
zwanego izbami rolniczymi budzi – oględnie mówiąc – zdumienie: są to władze samorządu zawodowego, szeroko włączone w proces decyzyjny władz publicznych (poprzez opiniowanie), ale uprawnione do zarabiania na świadczeniu usług.
Są to władze samorządu zawodowego, ale mogą tworzyć spółki i uczestniczyć
w spółkach prawa handlowego, które prowadzą działalność w zakresie zgodnym
z zadaniami izby. Innymi słowy, izby będą zarabiać wchodząc w konkurencję ze
swoimi członkami (rolnikami) i przedsiębiorstwami ze sfery rolnictwa...
Samorząd rolniczy to firma usługowa – chętnie wykona także jakieś (dowolne, w myśl projektu) zadanie z zakresu administracji rządowej lub samorządowej, byle za pieniądze, przy okazji przejmując realny wpływ na kolejne dziedziny zarządzania publicznego w skali gminy, powiatu, województwa...
Na te wszystkie, jakże liczne i istotne zadania publiczne, a także na diety i delegacje służbowe samorząd rolniczy ma mieć – kosztem gmin – dwuprocentowy
326
udział w podatku rolnym, zaś w tym roku dodatkowo jeszcze dotację z budżetu
państwa. Trzeba przyznać, że nie jest to wiele, skoro oprócz organów izb działających w województwach i ich aparatu urzędniczego przewiduje się także powołanie rad powiatowych samorządu rolniczego...
W rezultacie uczynienia z samorządu zawodowego rolników jego karykatury – „samorządu wiejskiego” (ale działającego w skali powiatowej, regionalnej
i ogólnopaństwowej!), nie dość, że powstaje rozległy i silny mechanizm politycznego lobbingu środowisk rolniczych, na wszystkich piętrach zarządzania publicznego, to w strukturę wsi polskiej wbudowano mechanizm konfliktu politycznego, który musi prowadzić w nieodległym czasie do eksplozji społecznej. Oto niemal każde rozstrzygnięcie samorządu terytorialnego (gminnego, powiatowego,
regionalnego), które dotyczy „wsi”, ma być z mocy ustawy poddawane zaopiniowaniu przez samorząd rolniczy. Inaczej mówiąc – w zwyczajnych warunkach
konkurencji politycznej każde rozstrzygnięcie samorządu terytorialnego będzie
kontestowane przez samorząd rolniczy.
Można z łatwością przewidzieć, że działacze chłopscy, którzy nie dostaną się
do władz samorządu terytorialnego, znajdą miejsce we władzach samorządu rolniczego (i odwrotnie). Jest w tej sytuacji zupełnie oczywiste, że korzystając
z przyznanych atrybutów władzy, samorząd rolniczy będzie opozycją wobec samorządu terytorialnego – łatwo jest i przyjemnie, a przy tym bez żadnej odpowiedzialności za skutek krytykować innych, grupując przy tym wokół siebie ludzi
niezadowolonych z podjętych decyzji. Bo zawsze tacy są, gdy decyzje dotyczą np.
lokalizacji czy zagospodarowania przestrzennego.
Tymczasem samorząd rolniczy nadal nie będzie miał żadnych realnych obowiązków publicznoprawnych (żadnej więc rzeczywistej odpowiedzialności, ani
przed rolnikami, ani przed mieszkańcami!), same tylko uprawnienia opiniodawcze. To zapewnia łatwy dostęp do politycznych sukcesów wśród mieszkańców
wsi. Z kolei przecież opinia o niczym nie przesądza, więc władza lokalna i tak będzie musiała „robić swoje”, choćby były to działania niepopularne (np. samorząd
powiatowy musi zamknąć szkołę rolniczą; samorząd rolniczy jest „przeciw”).
Ten projekt to skandal: nigdy do tej pory ustawy nie kształtowały mechanizmów władzy konkurencyjnej, przydając tym samym środowiskom uprawnienia
do wzajemnego blokowania się w formach kreujących konflikt. Ostrzegam przed
skutkami tego eksperymentu.
Rozległe uprawnienia opiniodawcze dla samorządu rolniczego tworzą nową
jakość w polskim systemie władzy publicznej; choć każde z nich oddzielnie nie
kreuje żadnych zagrożeń, w sumie – skumulowane – powodują, że w systemie
tym pojawia się nowy, istotny czynnik organizacyjny i polityczny, nastawiony wyłącznie na recenzowanie władz publicznych (i to za pieniądze podatników – co
327
odróżnia izby rolnicze od związków zawodowych, organizacji pracodawców, izb
gospodarczych i innych „organizacji interesu”).
Należy więc się zdecydować: albo tworzymy pełnowartościową strukturę
zdecentralizowanej władzy publicznej (samorząd zawodowy rolników) i wówczas należy izbom rolniczym przypisać realne, konkretne zadania publiczne do
wykonywania w zakresie administracji gospodarczej rolnictwa („rynki rolne”),
albo też tworzymy organizację lobbystyczną, istotną dla całego wielkiego sektora polskiej gospodarki, jakim jest rolnictwo, reprezentującą interesy środowisk rolniczych wobec władz państwowych. Wtedy ustawowy status tej organizacji podkreśla jej rolę w dialogu społecznym (preambuła i art. 20 konstytucji)
i pozwala wypowiadać się w różnych kwestiach dotyczących rolnictwa. Jednak
w takim charakterze doprawdy brak jakichkolwiek przesłanek, aby miało się to
dziać za pieniądze podatników.
Nie wiem, co na ten temat mówią Komisja Samorządu Terytorialnego Sejmu RP, co partie polityczne. Nie wiem też, czy tak istotny projekt był opiniowany przez stronę samorządową Komisji Wspólnej, a szczególnie przez Związek
Gmin Wiejskich RP. Tak czy inaczej, należy prosić organizacje samorządowe
i wszystkie ważniejsze siły polityczne, aby pilnie się w tej sprawie wypowiedziały,
inaczej niezbędna będzie zmiana konstytucji w celu zastąpienia wyrazów:
„Rzeczpospolita Polska” wyrazami „Rzeczpospolita Rolnicza”.
Sprawy izb rolniczych – ciąg dalszy
Przed kilkoma tygodniami zająłem się izbami rolniczymi i ich nową rolą,
proponowaną w rządowym projekcie nowelizacji ustawy o izbach. Napisałem wtedy, że projekt ten nie nakłada na samorząd rolniczy żadnych konkretnych zadań publicznych, natomiast daje izbom mnóstwo uprawnień opiniodawczych wobec samorządu terytorialnego.
Prowadzi to do strukturalnego konfliktu w systemie zarządzania publicznego,
czyniąc z izb politycznego konkurenta wobec samorządu terytorialnego.
Podkreślałem w związku z tym, że projekt jest jawnie sprzeczny z konstytucją, wreszcie – że tak naprawdę chodzi w nim o uzyskanie alibi dla finansowania
działalności samorządu rolniczego ze środków publicznych.
W związku z takim poglądem napisał do mnie pan Leszek Jerzy Świerczek
– prezes Pomorskiej Izby Rolniczej oraz radny powiatu kwidzyńskiego. Odpis listu
328
Pan Prezes skierował do prezydenta RP, premiera RP, marszałka Sejmu RP, marszałka Senatu RP, ministra rolnictwa i rozwoju wsi, wojewody pomorskiego, marszałka województwa pomorskiego, przewodniczącego sejmowej Komisji Rolnictwa, przewodniczącego senackiej Komisji Rolnictwa, do klubów parlamentarnych AWS, SLD, UW, PSL, do Krajowej Rady Izb Rolniczych, Warmińsko-Mazurskiej Izby Rolniczej, a także ad acta.
W liście Pan Prezes Świerczek pisze, co następuje (omijam inwektywy):
– Wyraża nadzieję, że pisząc felieton (a także bardzo krytyczną opinię na temat projektu, którą sporządziłem dla komisji sejmowej), zapoznałem się z obowiązującymi obecnie przepisami oraz z przedwojennym rozporządzeniem nt. izb
i statutami izb z tego okresu. Zapoznałem się.
– Sądzi, że zapoznałem się także z zakresem działania izb francuskich, austriackich i niemieckich, „na których Polska wzoruje się”. Zapoznałem się.
– Krytykuje reformę administracyjną, która okazała się niedopracowana, bo
burzy „porządek w relacji gmina–powiat, gdyż nie ma granicy w zadaniach między tymi szczeblami”. Nieprawda; Pan Prezes się nie zapoznał, a szkoda.
– Twierdzi, że kompetencje powiatu są kalekie, a zły podział środków pomiędzy nimi nie pozwala działać według oczekiwań społecznych. Nieprawda
– powiat ma bardzo dużo trudnych zadań i kompetencji, być może niektórzy
radni powiatu kwidzyńskiego nie zdążyli się z nimi zapoznać. Pieniędzy zaś jest
rzeczywiście skąpo – tyle, ile sami zarobimy i oddamy w formie daniny publicznej państwu.
– Twierdzi też, że służby marszałka i wojewody nie są wyraźnie wyodrębnione, a ich kompetencje „nakładają się w wielu dziedzinach”. Nieprawda; zresztą
tak jest może w województwie pomorskim.
– Liczy, że poważnie potraktuję rolników. Tak właśnie ich traktuję, gdyż stanowią ważną grupę zawodową i prawie 40 proc. ludności kraju.
Co do samych izb rolniczych, Prezes Świerczek pisze, że nie zgadza się, jakoby izby tworzyły konkurencję dla samorządu terytorialnego. Dodaje ponadto,
że izby wyznawały, wyznają i pozostaną wierne maksymie współpracy, a nie rywalizacji. To piękne zdanie, przyznaję.
I to byłoby właściwie tyle.
Aha, jeszcze mi Pan Prezes zarzuca wrogość wobec rolników i izb rolniczych. Na temat moich merytorycznych uwag do projektu nowelizacji – oczywiście ani słowa.
Pozostawiłbym to wszystko bez komentarza, gdyby Pan Prezes nie nawiązał w swoim liście do pewnego spotkania w sierpniu 1998 roku, kiedy – z moim udziałem i wsparciem jako pełnomocnika rządu do spraw reform ustrojowych państwa – debatowano nad wzmocnieniem samorządu rolniczego. Nie
Sprawy izb rolniczych – ciąg dalszy
329
pamiętam, czy to był sierpień, ale pamiętam bardzo dobrze, o czym wtedy mówiliśmy: o funkcjach publicznoprawnych samorządu rolniczego, o konkretnych zadaniach publicznych dla izb i ich odpowiedzialności za sprawy oraz instytucje przejęte od rządu i administracji rządowej. Taki samorząd popieram
i widzę dla niego poważną rolę do spełnienia, w sferze zarządzania publicznego w Polsce, zwłaszcza w związku z integracją europejską, kiedy trzeba będzie
walczyć o swoje.
Nie mówiliśmy natomiast o fikcji samorządu rolniczego, którą proponuje się
w obecnej nowelizacji ani też o wzmacnianiu izb „jako takich”, bez zadań i odpowiedzialności (nawet w dziedzinie rynków rolnych!), nie mówiliśmy o izbach
jako instytucjach zarobkowych i o uprawnieniach izb do opiniowania wszystkiego, co robi samorząd lokalny, bez jakiejkolwiek odpowiedzialności za skutki
działania. Na to się nie zgadzam.
Zbyt poważnie traktuję rolników i problemy polskiego rolnictwa, abym
taką fikcję mógł zaaprobować. Stąd nie wycofuję ani słowa krytyki pod adresem projektowanej nowelizacji. I dodam – dla jasności: mniej mnie drażni samorząd rolniczy, jako czysta forma reprezentacji interesów rolniczych (bez
zadań, bez odpowiedzialności za rynki rolne), niech tak będzie, jeśli to potrzebne, aniżeli ów diabelski pomysł uprawnień „na niby” – opiniowania
wszystkiego. To ta właśnie funkcja zrodzi strukturalny konflikt między samorządem rolniczym a samorządem lokalnym. Opiniować jest łatwo, być dobrym
dla wsi i rolników, w ich imieniu postulować (to samorząd rolniczy), ktoś jednak będzie musiał podejmować decyzje, również te mniej popularne (to samorząd lokalny).
Być może winę ponosi rząd – być może wstępnie projektowano więcej
konkretnych zadań dla izb, a po uzgodnieniach międzyresortowych „ostał się
ino sznur”.
Kłaniam się Panu Prezesowi. Nie wierzę, że Pan nie rozumie problemu.
Ośmielam się radzić, aby izby i organizacje rolnicze nie podjęły się funkcji, która będzie prowadziła do dewastacji życia zbiorowego i zarządzania publicznego
w skali lokalnej. Radzę też Panu i rolnikom, aby nie przyjmować ustaw na pokaz,
na kampanię wyborczą. Taki sukces ma krótkie nogi.
330
Ocena reformy
W ubiegły piątek Sejm debatował nad reformą 1998 roku. W sobotniej „Gazecie Wyborczej” przeczytałem na ten temat ciekawe informacje. Oto – jak
zwykle w sprawach ważnych dla kraju – głos zabrali posłowie SLD, „występując z miażdżącą krytyką”.
Partia ta – jak wiadomo – z rzeczywistych osiągnięć ma dwa: najpierw zaprowadzenie w Polsce rządów komunistycznych, a następnie umiejętne przeistoczenie się w partię postkomunistyczną, co umożliwia jej zabieranie głosu również
obecnie. Przy czym oba te sukcesy możliwe były dzięki wsparciu znacznej części
społeczeństwa polskiego, a raczej – jego elit.
Od 1990 roku (tj. od momentu zakończenia pierwszej fazy reinkarnacji) partia ta specjalizuje się w krytyce wszystkiego. Jest to krytyka obiektywna i czysta, bowiem całkowicie bezinteresowna oraz pozbawiona elementów konkurencji i zazdrości, skoro – jak powszechnie wiadomo – Sojusz Lewicy Demokratycznej nigdy
nie miał i nie ma obecnie zamiaru podejmować żadnych realnych działań na rzecz
transformacji ustrojowej Polski. Nie wracając już do batalii o gminy w 1990 roku,
przypomnę tu tylko, że w 1998 klub SLD z dyscypliną głosował kolejno przeciwko
wszystkim ustawom reformy administracyjnej. (Pomijam tu też dawniejsze i obecne zasługi pana prezydenta, dzięki któremu mamy aż 16 województw i nie jesteśmy również w stanie dokonać – koniecznej po wielkich reformach – racjonalizacji wewnętrznej organizacji administracji rządowej, bowiem w swojej łaskawości
zawetował on ustawę o Głównym Urzędzie Administracji Publicznej.)
Jeśli więc wierzyć „Gazecie Wyborczej”, poseł SLD – Jerzy Czepułkowski
stwierdził, że „to nie jest najbardziej udana reforma, ale bubel najmniej spaprany”. Jako współtwórca reformy administracyjnej przyjmuję ten pogląd z pokorą.
Jest taki dowcip o facecie, który wyratował dziecko z wody. Siedzi sobie potem
w domu, nagle otwierają się drzwi i wpada ojciec tego chłopca. „Naprawdę,
niech pan mi nie dziękuje – mówi skromnie wybawca – to był zwykły, ludzki odruch”. Na to tamten: „Panie, ale Jasio miał berecik, gdzie jest berecik?!”.
Dlatego proszę o zachowanie proporcji, zarówno w pochwałach, jak
i w krytyce. Rząd Jerzego Buzka jest autorem wielkiego postępu w przebudowie ustrojowej Rzeczypospolitej. Te cztery lata były okresem wytężonej pracy,
której efekty już są i będą coraz bardziej oczywiste. (Tak samo będzie z tą najbardziej krytykowaną reformą zdrowotną, ale o tym innym razem.) Nie obawiam
się więc o ocenę historyczną.
Ocena reformy
331
Natomiast na bieżąco jest inaczej: trwają ciągłe i skuteczne zabiegi propagandowe, aby społeczeństwo uznało czas ostatnich lat za zmarnowany. Tu – trzeba przyznać – SLD ma sukces. Konieczny dla tej partii, bo ma dla niej stanowić
jedyną rekomendację na przyszłość. Gdyby bowiem przejęła władzę po wyborach, nie będzie musiała robić nic – będzie tylko poprawiać buble „spaprane”
przez rząd Buzka.
I z sukcesem, bowiem wszystkie te rzeczy albo już działają DOBRZE, albo
co ma zaskoczyć, zaraz zaskoczy – po niezbędnych poprawkach. Więc pomoc
SLD będzie tu potrzebna jak umarłemu kadzidło. Jak wiadomo, każdy projekt
wymaga okresu wdrożenia. Robi się wtedy konieczne poprawki i dostosowuje
poszczególne elementy do realnych warunków funkcjonowania. Inaczej być nie
może: wielkie reformy dokonują się na poziomie zasadniczym, ale potem cały
czas trzeba obserwować ich praktyczny przebieg, reagując na zacięcia, dostosowując do rzeczywistych możliwości.
Głoszę więc ostrzeżenie do środowisk posierpniowych: UWAGA, ZŁODZIEJ! Nie dajmy sobie ukraść sukcesu żmudnej pracy nad transformacją ustroju politycznego, administracyjnego i gospodarczego Polski. Sojusz Lewicy Demokratycznej, który cały czas był (i jest) przeciw zmianom ustrojowym w Polsce,
dziś chce się uwłaszczyć na ich rezultatach. Udało się, więc SLD chce mieć w tym
udział – przynajmniej przez to, że „poprawiał buble”.
Ale najbardziej zdenerwował mnie poseł Kochanowski (też SLD), który
– jak podaje „Gazeta Wyborcza” – powołał się na mnie, że też ponoć krytykuję
rezultaty reformy administracyjnej. Poseł powiedział, że gdzieś stwierdziłem, iż
miała być decentralizacja, a Polska nadal jest resortowa.
Panie pośle, proszę się na mnie nie powoływać. Ja mam prawo krytykować
niedociągnięcia reformy, Pan zaś – jeśli chce to czynić, niech nie posługuje się
cytatami, tylko niechże Pan mówi własnym głosem.
Ja twierdzę bowiem, że w ramach reformy administracyjnej dokonała się
w Polsce skutecznie wielka transformacja ustrojowa, dzięki której nie jest już
możliwy powrót na Białoruś. Zostały zaprowadzone mechanizmy demokratyczne i stworzono możliwości, aby życie zbiorowe opierało się na zasadzie pomocniczości. By odtwarzała się tożsamość wspólnot lokalnych i poczucie więzi społecznych. Co z tym dalej robimy w praktyce gminnej i powiatowej – to kwestia
inna i niech każdy puka się we własne piersi.
Twierdzę, że to dzięki reformie powiatowej pod kontrolę obywatelską dostała się policja, straż pożarna oraz inne inspekcje i służby, których działalność jest
bardzo istotna z punktu widzenia interesów społeczności lokalnej. Także – instytucje oświaty, kultury, ochrony zdrowia, drogi, centrum pomocy rodzinie, urzędy pracy, wiele administracji (geodezja, komunikacja, budownictwo i in.). Dla
332
kogo to mało – ten kiep: nie ma już w Polsce żadnych znaczących instytucji, zadań publicznych i kompetencji, które można jeszcze przekazać władzom lokalnym – na poziom gminy lub powiatu. Prawie wszystkie sprawy administracyjne
załatwiane są na tym poziomie. Także ogromna większość usług publicznych,
które otrzymuje dziś obywatel, jest pod kontrolą władzy lokalnej.
Pieniędzy w powiatach jest mało – to prawda, lecz Polska jest w ogóle krajem
raczej ubogim, a pieniądze publiczne, jak wiadomo, biorą się wyłącznie z podatków.
Prawdą jest także, że większość tych środków opiera się – niestety – na subwencjach i dotacjach. Ale gdyby nie to, w życiu nie mielibyśmy cywilnego
zwierzchnictwa nad policją, strażą pożarną, inspekcjami itp. Nie byłoby kontroli obywatelskiej nad urzędami pracy ani nad szkołami średnimi.
Zresztą, dopiero teraz, powoli, umiemy policzyć prawdziwe koszty usług publicznych i administracji w różnych dziedzinach (a jakie to trudne, pokazują problemy z pensjami dla nauczycieli i z drogami, a także z kasami chorych). Przedtem – w 1998 roku – były to tylko dane szacunkowe, bardzo, bardzo przybliżone.
Wyobraźcie więc sobie, Panowie z SLD, ile mielibyście dziś radości i satysfakcji, gdyby przed dwoma laty uruchomiono „na żywioł” mechanizm decentralizacji finansowej i gdyby następnie – w 1999 lub 2000 roku – nastąpiła totalna katastrofa, destabilizacja finansów publicznych. Nic takiego się nie stało
– więc dziś możecie sobie mówić, że trzeba było dalej, śmielej, głębiej. Przyjmuję to z pokorą.
I na koniec: jest też prawdą, że nie udało się zmniejszyć roli finansowej
agencji oraz funduszy i podporządkować większości z nich administracji ogólnej
(samorządowi województw). Tak samo, jak nie udało się poddać kontroli samorządu województwa regionalnych przedsiębiorstw publicznych ogólnego znaczenia gospodarczego (np. energetycznych), ani lotnisk, ani regionalnych ośrodków
telewizji, ani pekaesów. Ale udział w tym lobbystów z SLD jest taki sam, jak lobbystów z AWS, UW, PSL i bezpartyjnych.
Przy krytyce reformy decentralizacyjnej proszę się więc na mnie nie powoływać, Panie Pośle Kochanowski.
2001-2007
DRUGA EPOKA
LODOWCOWA
Zapotrzebowanie na centralizm
335
Zapotrzebowanie na centralizm
Obawiam się, że najbliższe lata będą złym czasem dla samorządów. Ustrój
państwa w ciągu ostatnich 10 lat zmienił się radykalnie, ale chyba nie
wszyscy to rozumieją. Czytam oto w „Trybunie” (nr z 15-16 września 2001
roku) wywiad z Krzysztofem Janikiem. W towarzyszącym mu komentarzu
redakcyjnym pióra Zbigniewa Piwońskiego napotykam coś niesłychanego.
Autor dowodzi, że niższe szczeble samorządu trzeba podporządkować wyższym, a artykuł jest opatrzony nadtytułem „Społeczne oczekiwania”. Jest
to de facto żądanie powrotu do rad narodowych, do Polski scentralizowanej, rządzonej z Warszawy.
Przypomnę, że w poprzedniej edycji koalicji SLD-PSL (1993-97) właśnie
wiele zarządów gmin kierowanych przez SLD było biernych – raczej czekali na
dyrektywy. Mamy więc nawet... zapotrzebowanie na centralizm, przynajmniej
w niektórych środowiskach.
Następna sprawa: w obecnym parlamencie wiele sił politycznych można nazwać roszczeniowymi. Z punktu widzenia reguł sprawowania władzy oznaczać to
będzie napór na rząd centralny, aby sprostał tym oczekiwaniom. To będą roszczenia górników, hutników, rolników, nauczycieli, pielęgniarek, żądania dotacji
dla branż czy sektorów, powrót do inwestycji centralnych itp. Wszystko to może
oznaczać powrót Polski resortowej.
W praktyce rządzenia – nieraz w ramach tych samych, obowiązujących przepisów – może więc dojść do podważenia istoty reform samorządowych, zwłaszcza reformy 1998 roku. W skrócie mówiąc, powrót do resortowego postrzegania
i rozwiązywania problemów oznaczać musi zakwestionowanie zasady terytorializacji władzy publicznej (art. 15 i 16 Konstytucji RP) – a to przecież było istotą
reform administracyjnych po 1989 roku.
Jest kilka obszarów, w których odwrót od terytorializacji władzy grozi najbardziej. To – poza kontraktami regionalnymi – przede wszystkim policja oraz
inne inspekcje i straże.
Jeśli tnie się pieniądze na funkcjonowanie gmin i powiatów oraz środki
przeznaczone na kontrakty regionalne, oznacza to, że podcina się gałąź, na której wszyscy siedzimy. Przecież to właśnie gminy i powiaty generują rozwój. Traktowanie ich jako urzędów administracyjnych – biurokratycznych tworów, które
trzeba tępić, jest czymś niesłychanym.
336
2001-2007 Druga epoka lodowcowa
Tymczasem prezydent nie podpisał ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, choć nie obciążyłaby ona budżetu w takim stopniu, w jakim to
wskazywano w uzasadnieniu. Odwrotnie – ta ustawa miała wzmocnić funkcje
kreatywne samorządu, prowadząc do rozwoju warunków dla przedsiębiorczości
lokalnej, rozwoju gospodarczego gmin, powiatów i regionów, a więc miała działać na rzecz wzmocnienia polskiej gospodarki.
Odpowiedzią na te zagrożenia musi się teraz zająć sam samorząd, tworząc
bardzo silne lobby prorozwojowe. Przypominam: do tej pory nikt samorządowi
niczego nie podarował – trzeba było przez lata wyrywać władzy centralnej
uprawnienia, pieniądze i instytucje. Teraz tym bardziej nikt nic nie da.
Dlatego samorządy muszą na nowo przekonywać rządzące elity, że inwestycja w państwo obywatelskie i zdecentralizowane jest opłacalna – dla nas wszystkich. I w tym dziele samorządowcy i ich organizacje będą musiały współpracować między sobą niezależnie od barwy politycznej, gdyż samorząd jest zagrożony nie kolorem, tylko recydywą centralistycznego myślenia w biurokracji państwowej i roszczeniowymi opcjami dużej części środowisk reprezentowanych
dziś w parlamencie. Notabene bardzo liczę w tym względzie na pomoc mediów,
które nie lubią monopolu politycznego. Choć z drugiej strony muszę też wspomnieć, że przez ostatnie cztery lata telewizja publiczna ciężko się napracowała,
aby obniżyć wskaźnik optymizmu społecznego. Udało się.
Na koniec warto dodać, że członków nowego parlamentu pochodzących
z samorządu dotyczy dość skomplikowana sytuacja prawna: ustawa zmieniająca
ustawy samorządowe z kwietnia tego roku weszła w życie o jeden dzień wcześniej niż nowa ordynacja wyborcza. Oczywiście, obowiązuje ustawa późniejsza,
która już w tej kadencji parlamentarnej zabrania łączenia stanowisk poselskich
z samorządowymi. Oznacza to, że ludzie z samorządu wybrani do parlamentu
będą teraz musieli zrzec się jednej z pełnionych funkcji, dokonując wyboru, na
który – być może – nie byli przygotowani.
O wyborach bezpośrednich
Wspólnota z 17 listopada 2001 r. nr 46
Wprowadzenie bezpośrednich wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów
jest niedopuszczalne bez wprowadzenia w samorządzie instytucji służby cywilnej. Trzeba jasno określić, które stanowiska nie podlegają zmianom w wyniku wyborów, a które są stricte polityczne.
O wyborach bezpośrednich
337
Po drugie – w Europie Zachodniej administracja lokalna, jako zdecentralizowana władza polityczna, daje lokalnym politykom bardzo dużą samodzielność
rządzenia, ale w ramach obowiązującego prawa i podziału funkcji. Tym bardziej
więc powinniśmy wyodrębnić obszary władzy politycznej, administracyjnej oraz
gospodarczej i nie mieszać ich.
Po trzecie – wybory bezpośrednie w małych gminach niosą poważne niebezpieczeństwo deprofesjonalizacji władzy. Oznacza to, że wójtem może zostać nasz ulubiony nauczyciel od gimnastyki, który kompletnie nie zna się na
zarządzaniu.
W małej gminie wiejskiej profesjonalny zarząd jest bardziej potrzebny niż w dużym mieście, gdzie polityczny zarząd może zatrudnić profesjonalnych menedżerów.
W gminie wiejskiej polityka powinna być skupiona w radzie, a zarząd składać się z profesjonalistów. Inaczej może dojść do katastrofy gospodarki komunalnej i finansowej.
Pomysł SLD, aby wybory bezpośrednie wprowadzić właśnie w małych gminach, jest przerażający i absurdalny. To wzór wzięty z dawnych rad narodowych,
gdzie często nieważne było, kto zostanie naczelnikiem, bo i tak o wszystkim decydował komitet partyjny albo wyższe szczeble władzy państwowej. Jest to jednak bardzo niebezpieczne, gdyż pogorszenie jakości zarządzania publicznego
zaowocuje złymi ocenami i zostanie w efekcie wykorzystane przeciwko samorządowi. Może nastąpić odwrót od decentralizacji.
Po czwarte – zarzucam obu projektom, że nie potrafią się ustosunkować
do ewentualnego konfliktu pomiędzy radą a wybranym w bezpośrednich wyborach wójtem, burmistrzem lub prezydentem. Dobrze przygotowane prawo musi uwzględniać sytuacje konfliktowe, np. w jaki sposób ma funkcjonować gmina, w której wójt pochodzi z jednej opcji politycznej, a rada z drugiej. Gdzieś
w Europie może jest to możliwe, ale w Polsce oznacza permanentne zwalczanie się obu organów. Jeśli projekty omawianych ustaw nie prowadzą do rzeczy
najważniejszej, czyli konsolidacji władzy, to nadają się do kosza.
Po piąte – w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego zapisano, że
rządzi zgromadzenie, czyli rada, na której czele stoi wójt. Według Karty, nie wyklucza to jednak możliwości, żeby oddzielnie wybierać wójta odpowiedzialnego
przed radą. Chodzi więc o konsolidację władzy, a nie o jej skonfliktowanie. Ważna jest także możliwość kontroli politycznej.
Reasumując – oba projekty, choć każdy z innego powodu, nie spełniają tego właśnie podstawowego wymogu – nie prowadzą do poprawy jakości zarządzania. Na bezpośrednie wybory zrobiła się ostatnio moda, ale to jest zbyt poważna
sprawa, aby rzucać ją na falę populizmu.
338
Rząd wie lepiej...
Kontrakty regionalne są tematem towarzyszącym niemal wszystkim spotkaniom samorządowców. I nie może być inaczej, skoro najpierw wicepremier
Belka stwierdził, że rząd od nich odejdzie, bo są polityczną hucpą, a teraz
mówi, że na ich realizację będzie o połowę mniej pieniędzy.
Zapewne trudno go będzie przekonać do zmiany spojrzenia na politykę regionalną, skoro kurczowo trzyma się tezy, że najlepiej wiedzą ministerialni
urzędnicy. Szkoda, bo z samorządem wojewódzkim byłoby o czym porozmawiać.
Zwłaszcza że wicepremier popełnił dwie karygodne pomyłki.
Wygłaszając takie sądy, prawdopodobnie nie zdawał sobie sprawy z tego, że
istnieje ustawa o zasadach wspierania rozwoju regionalnego, która jest taką samą ustawą, jak kodeks karny, czyli obowiązuje (również pana ministra).
Natomiast mówiąc „polityczna hucpa”, być może miał na myśli działanie poprzedniego rządu SLD-PSL z lat 1995-97. Wtedy rzeczywiście robiono takie
sztuczki, np. zawierano kontrakt dla województwa katowickiego, który tak naprawdę był polityczną hucpą, gdyż nie miał żadnej podstawy prawnej.
Od tamtego czasu zmieniły się warunki instytucjonalne funkcjonowania
państwa. Teraz mamy podmiotową pozycję samorządu regionalnego, o czym
w latach 1995-1997 można było tylko pomarzyć. Po stronie regionalnej rząd nie
miał wówczas partnera. Dlatego też nie było ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego i rząd, zależnie wyłącznie od swojej dobrej woli, podejmował
decyzje: komu dać, komu nie, ile i dlaczego.
Dzisiaj, kiedy samorząd województwa opiera swoją działalność na konstytucji i ustawie o samorządzie województwa, są tylko dwie możliwości: albo rząd
wzmocni samorządy województw na tyle, żeby miały one bardzo poważne dochody własne i wtedy nie musi wspierać rozwoju regionalnego, albo będzie wspierał
samorząd, gdyż jest to jego obowiązek ustawowy. W przeciwnym razie narusza
konstytucję i ustawę o samorządzie województwa, co grozi Trybunałem Stanu.
Ustawa o wspieraniu rozwoju regionalnego nie jest więc polityczną hucpą,
jak się wydaje panu wicepremierowi, ale obowiązującym narzędziem działania
rządu polskiego. Samorząd województwa jest powołany do ustalania strategii
i programów rozwoju województwa. Ich realizacja ma być finansowana z różnych źródeł. Wsparcie rządowe jest jednym z nich, na razie najważniejszym.
Rząd także musi programować rozwój regionalny kraju, bo taki ma obowiązek
ustawowy. Chyba że wracamy do Bantustanu – wtedy nic nie musi.
Rząd wie lepiej...
339
Programując rozwój regionalny, rząd ustala pewne cele o charakterze ogólnopaństwowym. Pytanie: czy realizuje je sam, bo jest najmądrzejszy, czy muszą
być one wpisane w strategię rozwoju regionów? Odpowiedź brzmi: od 1999 roku obowiązuje ta druga koncepcja. Rząd nie może już sobie zbudować nowej
Nowej Huty, o ile jej powstanie nie zostało zapisane w strategii rozwoju województwa małopolskiego. Może co najwyżej namawiać samorząd województwa,
aby w swoim programie rozwoju zawarł takie czy inne przedsięwzięcia, ogłaszając, że będzie je wspierał finansowo.
Oczywiście Polska jest biedna, a rząd nie ma pieniędzy. Pan wicepremier
Belka nie zwrócił jednak uwagi na to, skąd miały się wziąć pieniądze na wsparcie rozwoju regionalnego. Jedna ich część ma pochodzić z programu inwestycyjnego rządu, druga – od ministrów działowych, trzecią mają dołożyć samorządy
i inne podmioty sektora prywatnego, a czwarta ma pochodzić z funduszy pomocowych UE.
Otóż część pierwsza to nic innego, jak przekazanie do samorządu decyzji
w sprawach wydatków inwestycyjnych rządu, które i tak były programowane
w budżetach z roku na rok.
Część druga – resortowa jest bardzo istotna. Do tej pory było tak, że każdy
minister resortowy dysponował środkami na „swoje” zadania: minister edukacji
finansował inwestycje w oświacie, minister zdrowia – w ochronie zdrowia itp.
Właśnie dlatego Polska nie miała polityki regionalnej, tylko kilkanaście odrębnych polityk resortowych, zupełnie niepowiązanych, gdyż każdy minister wiedział najlepiej, co ma wspierać. Polityką regionalną państwa było więc to, co z tego wszystkiego wyszło samo...
Teraz miało być inaczej. Oto rządowy program wsparcia i kontrakty regionalne miały obejmować także wspomniane środki resortowe. Nie żadne nowe pieniądze, jak raczył stwierdzić pan minister finansów, tylko te będące dotąd w dyspozycji ministrów. To jest podstawowa zmiana jakościowa w stosunku do poprzedniego stanu rzeczy, bowiem o tym, na co przeznaczyć te środki, decydować
miał – na warunkach ustalonych w kontrakcie – samorząd województwa,
uwzględniając priorytety strategii rozwoju regionu. Nie chodzi więc bynajmniej
o jakieś dodatkowe pieniądze (których brakuje), ale tylko o te, które i tak miały
być spożytkowane w województwie na różnego rodzaju przedsięwzięcia publiczne. I tu, jak się zdaje, mamy właśnie do czynienia z hucpą, ale nie z tą akurat,
o której raczył wspomnieć pan premier. Wydaje się bowiem, że po prostu rząd
zmierza do recentralizacji dyspozycji tymi środkami – ministrowie, tak jak dawniej, znów mają wiedzieć lepiej.
Po trzecie – zgodnie z zasadą dodatkowości, aby dostać środki od rządu,
potrzebny jest wkład własny samorządu terytorialnego i sektora prywatnego.
340
Mechanizm ten obowiązuje na mocy ustawy po to, aby wymuszać koncentrację
środków tam, gdzie cel jest rzeczywiście priorytetowy w skali regionalnej. Jedynie to może zapewnić synergię rozwoju.
Czwarta wreszcie grupa to pieniądze z UE, które także – za pośrednictwem
kontraktów – miały przepływać do samorządów województw.
Warto zaznaczyć, że pierwsza fala kontraktów wojewódzkich na lata 2001-2002
miała nie tylko znaczenie finansowe. Jak wskazano – w grę nie wchodzą ani pieniądze nowe, ani duże, lecz stare i małe: około 13 mld zł na dwa lata to zaledwie około 6,5 mld na rok, i to do podziału na 16 województw. W tym jedynie
8 mld miało pochodzić od rządu (z czego połowa z budżetów resortowych),
reszta zaś z PHARE (ok. 2 mld) oraz od samorządów i innych podmiotów
(ok. 3 mld). Nie ma tu więc żadnej politycznej hucpy, ale minimum, jakie rząd
i tak przeznaczy na różne cele.
Chodziło też o to, aby przedstawiciele rządu i samorządu nauczyli się procedur, wzajemnych negocjacji itp. Także aplikowania o pieniądze z UE, bo ta
umiejętność jest nam bardzo potrzebna. Tymczasem dowiadujemy się z prasy
(wywiad w „Gazecie Wyborczej” z 21 stycznia 2002 roku, z Johnem O’Rourke
– pierwszym radcą przedstawicielstwa UE w Warszawie), że rząd polski nie jest
w stanie nadążyć za wymaganiami proceduralnymi, a ponadto, że strona polska nie potrafi zgromadzić środków koniecznych, aby pieniądze z Unii mogły
być udostępnione (na jedno euro z budżetu państwa lub gminy mamy dostać
trzy euro z UE).
Gdyby więc tylko utrzymać skalę kontraktów regionalnych, taką, jaka była
zaplanowana, można by się spodziewać trzykrotnie większej kwoty wsparcia
z funduszy pomocowych. O’Rourke sugeruje, że Polska nie będzie przygotowana do przyjęcia znacznie większych pieniędzy, które nam przysługują po wstąpieniu do Unii – za trzy lata, i że je po prostu zmarnujemy. Kontrakty wojewódzkie
to miał być wspólny wysiłek rządu i samorządu, żeby pieniądze, które są do dyspozycji, spożytkować lepiej.
Rząd jednak kurczowo trzyma się tezy, że najlepiej wiedzą ministerialni
urzędnicy. Zarazem eliminuje w ten sposób możliwość uzyskania przez samorządy zdolności do pozyskiwania znacznie większych pieniędzy, które za chwilę
przyjdą do Polski. Tryb ich pozyskiwania jest skomplikowany i tej umiejętności
miała nauczyć ustawa o zasadach wspierania rozwoju regionalnego. W kilkunastu województwach w Polsce działają dzisiaj doradcy akcesyjni, którzy przygotowują samorządy do absorpcji pieniędzy z UE. Na te przygotowania i szkolenia
poszły już bardzo znaczne środki (europejskie, bo polski rząd nie jest zainteresowany). Ciekaw jestem, kto będzie odpowiadał za ich zmarnowanie.
Interes prawny
341
Interes prawny
Wyrażam zdecydowany pogląd, że przepis art. 25a ustawy o samorządzie
gminnym nie dotyczy głosowań w sprawie wyborów (członków i przewodniczącego zarządu, przewodniczącego rady i jego zastępców, członków oraz
przewodniczących komisji rady). Przepis ten dotyczy wyłącznie głosowań
w kwestiach, których przedmiotem jest stosunek prawny między gminą
a radnym (członkiem zarządu).
Do „Wspólnoty” często dociera pytanie, czy – w przypadku głosowania
w sprawie wyboru zarządu miasta – w głosowaniu mogą także brać udział radni,
którzy zgłoszeni zostali jako kandydaci, czy też należy w takim przypadku zastosować przepis art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, który głosi: „Radny lub
członek zarządu nie może brać udziału w głosowaniu w radzie, w zarządzie ani
w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego”.
Wyrażam zdecydowany pogląd, że przepis art. 25a nie dotyczy głosowań w sprawie wyborów (członków i przewodniczącego zarządu, przewodniczącego rady i jego
zastępców, członków oraz przewodniczących komisji rady). Przepis ten dotyczy wyłącznie głosowań w kwestiach, których przedmiotem jest stosunek prawny między
gminą a radnym (członkiem zarządu) – a więc stosunek „zewnętrzny”, w którym stroną jest dla radnego gmina, jako podmiot prawa, reprezentowana przez swoje organy.
Nie wnikając tu w szczegóły, chodzi więc o różne sytuacje zewnętrzne, inne
niż omówione w art. 24a-24h, zwłaszcza więc te, które powstają na tle przepisów
prawa administracyjnego materialnego. Np. gdy radny będący właścicielem restauracji występuje o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych – por.
art. 12 i 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Albo jeżeli gmina rozstrzyga (na
różnych etapach – zarząd, komisja, rada) o przeznaczeniu w planie zagospodarowania przestrzennego terenów, na których znajdują się grunty będące własnością radnego, potem głosując jeszcze w sprawie protestów i zarzutów.
O „interesie prawnym” radnego nie można więc mówić w odniesieniu do jego zamiaru (czy zgody) objęcia stanowiska w zarządzie lub w radzie albo członkostwa w komisji. Interes prawny oparty jest zawsze na przepisach ustawy i kategoria ta odnosi się do podmiotu oraz jego relacji z organami władzy publicznej lub innymi podmiotami prawa. Tymczasem zamiar (czy zgoda) objęcia stanowiska w zarządzie lub w radzie albo w komisji nie jest wyrazem „interesu
prawnego” danej osoby (radnego), lecz jest to sytuacja organizacyjna, w której
chodzi o udział w mechanizmach zarządzania publicznego, do czego radny
342
– z istoty swojej funkcji – jest predestynowany prawnie i zobowiązany. Konstrukcji „interesu prawnego” nie można więc przenosić na tego rodzaju sytuacje organizacyjne. Art. 24 ustawy głosi, że: „Radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których
został wybrany lub desygnowany”. Inna (tj. rozszerzająca) interpretacja art. 25a
prowadziłaby do zaprzeczenia głównemu obowiązkowi radnego, jakim jest obowiązek uczestniczenia w pracach organów i instytucji samorządowych.
Głosowania wyborcze stanowią przecież istotę wykonywania mandatu, bowiem
decydują o składzie osobowym zarządu gminy oraz składzie komisji rady i o tym, kto
będzie organizował pracę rady. W znacznej części głosowania te służą także potwierdzeniu zwycięstwa wyborczego ugrupowań politycznych (poprzez zdolność tych
ugrupowań kształtowania składu osobowego organów i obsadzania stanowisk). Desygnowanie osoby na stanowisko nie ma więc żadnego związku z jej „interesem
prawnym” (ani nawet faktycznym); jest często wręcz rezultatem decyzji politycznej,
podejmowanej przez kierownicze gremia ugrupowania politycznego. Tak samo głosowania wyborcze nie stanowią wyrazu osobistych (faktycznych lub prawnych) interesów członków rady, lecz są elementem procedury decyzyjnej w sferze władzy politycznej, a udział w nich jest podstawowym obowiązkiem radnego.
Inne rozumienie art. 25a mogłoby prowadzić do absurdalnej sytuacji, w której ugrupowanie mające większość w radzie nie mogłoby przeprowadzić swojej
woli co do obsady kluczowych stanowisk.
Poza powyższą argumentacją warto dodatkowo zwrócić uwagę na samą systematykę ustawy. Rozdział 3 ustawy („Władze gminy”) reguluje w pierwszej kolejności sprawy rady gminy (art. 11 do 25b włącznie).
O pozycji radnego w radzie mowa jest w art. 24. Nie ma tu – bo być nie może, o czym wyżej – żadnych ograniczeń omawianego rodzaju.
Potem (w art. 24a-24h) uregulowane są kwestie stosunku zatrudnienia radnego w instytucjach komunalnych, umów cywilnoprawnych, stosunków majątkowych o charakterze gospodarczym, reprezentowania gminy w spółkach i innych
instytucjach, a także podejmowania zajęć „mogących podważać zaufanie”. Są to
wszystko (poza ostatnim zagadnieniem, które dotyczy kwestii etycznych) różne
aspekty stosunków prywatnoprawnych i zakazy tu zapisane są wyraźne. Tak samo wyraźne są zakazy łączenia stanowisk politycznych (art. 25b i 27). Nie ma tu
więc – i słusznie – w ogóle pola do głosowań.
Przepis o interesie prawnym (art. 25a) dotyczy więc innych sytuacji niż omówione powyżej, w których radny może znaleźć się w stosunkach z gminą. Są to
sytuacje „zewnętrzne” i – jak wskazałem – przede wszystkim (choć zapewne nie
wyłącznie) sytuacje ze sfery prawa publicznego. Byłoby nieetyczne, gdyby radny
w takich sprawach, w których jest stroną, brał udział w podejmowaniu decyzji.
Igraszka w rękach polityków
343
„Wspólnota” z 25 maja – 1 czerwca 2002 r. nr 21-22
Z profesorem Michałem Kuleszą rozmawia Beata Kalinowska.
– Jak pan ocenia przyjętą przez Sejm ustawę o bezpośrednim wyborze
wójta?
– Można powiedzieć tak: ta ustawa jest dobra, ale nic nie załatwia. Dobrze,
że Sejm nie dopuścił do kompromitacji demokracji i nie przegłosował propozycji SLD o bezpośrednio pośrednim wyborze. Trzeba jednak zdawać sobie sprawę, że bezpośrednie wybory to tylko jednodniowe igrzyska polityczne. Co potem? Jak ma działać bezpośrednio wybrany wójt? Parlament zafundował nam
bezpośrednie wybory, ale nie chciało mu się zająć tym, co się będzie działo nazajutrz po nich i przez następne cztery lata. Stracono wiele miesięcy na puste
spory o termin i tury, zamiast zająć się konsekwencjami wyborów, opracowaniem modelu i ustroju samorządu.
– Podczas prac nad ustawą wielu samorządowców zwracało uwagę,
że nie zajęto się np. dokładnym sprecyzowaniem kompetencji zarządu
i rady...
– Nie chodzi tylko o to, ale w ogóle o uregulowanie mechanizmów funkcjonowania gminy w nowych warunkach. Nie wiadomo, jaką rolę ma odgrywać bezpośrednio wybrany wójt. Czy ma to być lider polityczny, menedżer, czy kierownik urzędu. A może organ administracyjny w rozumieniu kodeksu postępowania
administracyjnego? W małych gminach, do dziesięciu tysięcy mieszkańców, nie
jest to wielki problem – wójt może pełnić różne funkcje naraz, jak dotychczas,
ale ta ustawa dotyczy wszystkich gmin. To tak, jakbyśmy całą odpowiedzialność
za prowadzenie samochodu scedowali na kierowcę, ale bez sprawdzenia, czy samochód ma koła, sprawny układ kierowniczy i benzynę. Jakie mają być relacje
między bezpośrednio wybranym burmistrzem a administracją gminną, czyli
urzędem? Jednoosobowy zarząd ma odpowiadać za wykonanie budżetu. Ale jeśli wójt, burmistrz lub prezydent jest liderem politycznym, to jak ma odpowiadać
za dyscyplinę budżetową. Za hamulce odpowiada mechanik, nie kierowca. Za
dyscyplinę budżetową powinien odpowiadać skarbnik, ale żeby była to pełna odpowiedzialność, nie może on być podwładnym burmistrza, tylko jego partnerem.
Musi mieć prawo powiedzieć „nie”.
– Podobny problem kompetencyjny dotyczy sekretarza?
– Trzeba sprecyzować, kto jest kierownikiem urzędu i zwierzchnikiem służbowym pracowników. Uważam, że powinien to być sekretarz – profesjonalista,
344
a nie burmistrz – polityk. Także sekretarz, a nie burmistrz, powinien z mocy
ustawy podpisywać w imieniu burmistrza decyzje administracyjne jako „organ
administracji publicznej w rozumieniu k.p.a.”. Ogólnie chodzi o to, aby nie wikłać polityka w osobistą odpowiedzialność za stosowanie prawa, za dyscyplinę
wykonywania budżetu czy za kierowanie urzędem, w tym za dobór kadr urzędniczych. Jeśli tak, to relacje między politykiem wybranym bezpośrednio a kierownictwem urzędu administracyjnego muszą polegać na współpracy, a nie na
podległości. Zarówno bowiem polityk, jak i administrator mają tu do wypełnienia swoje role, odrębne, choć oczywiście uzupełniające się.
– Jak te relacje powinny wyglądać w warunkach bezpośrednich wyborów?
– Wybrany bezpośrednio wójt (burmistrz) dysponuje ogromną legitymacją
polityczną i powinien w administracji mieć partnera. Inaczej rządzenie może się
dla niego skończyć po prostu więzieniem. Zbyt wiele władzy w jednym ręku może bowiem łatwo prowadzić – nawet mimowolnie – do jej nadużywania, a z pewnością będzie utrudniać osobistą kontrolę nad wykonywaniem uprawnień przez
podwładnych. Chodzi więc o to, żeby taki wójt (burmistrz) rządził bezpiecznie.
Chciałbym na przykład, aby każdy z nich podejmował świadomą decyzję, najlepiej na piśmie, że osobiście będzie wykonywał funkcję organu administracji w rozumieniu k.p.a., albo że nie pełni takiej funkcji, gdyż sprawuje ją sekretarz.
– Pozostaje też problem relacji pomiędzy zarządem i radą.
– Tu warto sobie zadać pytanie: skoro burmistrz ma być liderem politycznym, to po co jest przewodniczący rady? W takiej sytuacji na czele rady powinien stać bezpośrednio wybrany burmistrz i mieć w niej prawo głosu. Nawet jeśli większość w radzie ma inna siła polityczna. Przecież nie można tworzyć konkurencyjnego układu. Do tej pory rada była wszystkim: ciałem stanowiącym,
kontrolnym i reprezentacją polityczną miejscowego społeczeństwa. Teraz to
przestaje być takie proste. Wyobraźmy sobie, że wybieramy burmistrza, gdyż
obiecał nam, że wybuduje oczyszczalnię ścieków i port, a równocześnie wybieramy radnych z partii, która obiecała, że zbuduje szkołę i stadion. Dopuszczamy do konkurencji programowo-politycznej i personalnej. Musi więc nastąpić
konflikt. Aby go uniknąć, potrzebne są mechanizmy eliminujące iskrzenie między radą a burmistrzem. Są dwie podstawowe możliwości: albo wybierając burmistrza, wybieramy jednocześnie większość w radzie („lista burmistrzowska”),
albo też oddzielnie wybieramy burmistrza i radę (tak jak u nas). W pierwszym
przypadku mamy do czynienia z upolitycznieniem rady, ale za to jest jasne od
samego początku, jaka siła rządzi w mieście i także kto odpowiada za rezultaty. W drugim przypadku dla zminimalizowania obszarów konfliktu należy odpartyjnić wybory do rady, aby nie było konkurencji programowej i politycznej
345
między radnymi a burmistrzem, czyli powinna obowiązywać ordynacja większościowa i jednomandatowe okręgi wyborcze. Wtedy radni, którzy są silnie
związani ze swoimi okręgami wyborczymi i dobrze wiedzą, czego chcą mieszkańcy, mogą dobrze pilnować burmistrza, czy realizuje swój program, dzięki
któremu wygrał wybory. W obu przypadkach – jak widać – następuje pożądana konsolidacja mechanizmów władzy politycznej. U nas tymczasem pozostawiono w radach silne mechanizmy partyjne i nie wprowadzono żadnych mechanizmów osłabiających konflikty.
– Co pan sądzi o forsowanym przez SLD „wariancie australijskim”?
– Jak się nie wie, co zrobić, to najlepiej sprowadzić kangura.
– Do wyborów zostało niespełna pięć miesięcy. Co należałoby zrobić
w tym czasie?
– Sądzę, że Senat powinien teraz szybko przyjąć tę ustawę, natomiast posłowie, w trybie pilnym zająć się przebudową mechanizmu zarządzania gminą, pod
kątem sytuacji powstałej w związku z bezpośrednimi wyborami wójta (burmistrza). Trzeba też dostosować do nowego prawa ponad sto ustaw. I nie chodzi
o mechaniczną zamianę słowa „zarząd” na „wójt” (co już uczyniono), ale o rzeczywiste dostosowanie tych regulacji do nowych warunków. To jest pierwsza reforma od 1990 roku, w przypadku której nikomu się nie chciało nawet zajrzeć do
prawa materialnego i przejrzeć procedury w różnych procesach decyzyjnych.
– A jeśli taka regulacja nie powstanie, jak odbije się to na samorządach?
– Sądzę, że mamy wszelkie przesłanki do nieustających konfliktów w nowo
wybranym samorządzie. Trzeba zrobić wszystko, żeby do tego nie dopuścić. Jeśli
więc zmiany ograniczą się wyłącznie do sposobu wybierania wójta, jak jest teraz,
to zostanie popełniony wielki grzech zaniechania. To będzie znaczyło, że samorząd stał się igraszką w rękach polityków.
346
Odblokować samorząd
„Wspólnota” z 12-19 października 2002 r. nr 41-42
Z Michałem Kuleszą rozmawia Janusz Król.
– Trzecia kadencja samorządu w roku 1998 zaczęła się prasowymi
sensacjami o wysokich zarobkach samorządowców. Kończy niekorzystnym dla środowiska raportem Fundacji Batorego o korupcji we władzach
lokalnych. Czy to znak rozpoznawczy tej kadencji?
– To jest ciekawe pytanie. I nie umiem na nie odpowiedzieć. Chciałoby się
rzec, że rozpoznawczym znakiem tej kadencji są wielkie postępy decentralizacji
państwa. Ale nie da się ukryć, że kilka czynników spowodowało, iż nie jest to
wcale takie jasne.
– Jakie to czynniki?
– Po pierwsze, wdrożenie reformy zatrzymano w pół drogi, bowiem biurokracja
centralna, czyli dyrektorzy wyższego i średniego szczebla, jest w Polsce silniejsza od
wszelkich elit politycznych. Być może dlatego, że elity te permanentnie chorują na
słabość programową. W rezultacie o kierunkach i przebiegu wielu zmian w naszym
kraju decyduje mniejsza lub większa podatność kolejnych ekip politycznych na oddziaływanie biurokracji i lobbingu branżowego dokonywanego za jej pośrednictwem.
Kiedy za rządu Buzka trwała polityczna ofensywa decentralizacyjna, biurokracja na
chwilę zamilkła. Ale gdy tylko politycy uznali, że reforma jest zrobiona – powiedziano to za wcześnie, nie rozumiejąc, że wdrożono jedynie legislację – biurokracja zaczęła odbudowywać swe wpływy. Mówiliśmy – Regulski, Płoskonka i ja – że to dopiero
początek zmian, jednak zostały rozebrane wszelkie struktury zarządzania reformą
(Biuro Pełnomocnika rządu, Rada ds. Reform Ustrojowych). Kontrofensywa biurokracji centralnej i lobbystów rozpoczęła się niezwłocznie: wycofano z zespolenia inspekcję sanitarną, hufce pracy wróciły do ministerstwa, zablokowano przekazanie
szkół artystycznych, a także nową ustawę o finansowaniu jednostek samorządowych,
awanturowano się o urzędy pracy. To wszystko trzeba mieć w pamięci.
Można powiedzieć, że rząd Buzka ma wawrzyn za wprowadzenie reformy.
Jednak było to kierownictwo państwa politycznie bardzo słabe, bez ośrodka programowego. Na wdrożenie reformy zabrakło mu i wizji, i siły. W 2001 r. zmienił
się rząd, a nowy w dziedzinie zarządzania publicznego i administracji nie ma
żadnej doktryny. Zero. I w związku z tym biurokracja centralna odnosi kolejne
sukcesy: ciąg dalszy rozbiórki zespolenia służb, inspekcji i straży, blokowanie
ustawy o finansach samorządowych, psucie kontraktów wojewódzkich i powrót
do resortowego zarządzania pieniędzmi. Polityka nie znosi próżni, więc skoro
347
establishment polityczny nie ma programu, to ktoś zapełnia to pole. Dzisiaj swój
porządek wprowadza biurokracja resortowa.
Po drugie, paradoksalnym skutkiem sukcesu reformy – to też ostra teza – jest
zwiększenie rozziewu pomiędzy siłą struktur administracji publicznej a słabością
społeczeństwa obywatelskiego. W Polsce wciąż nie ma społeczeństwa obywatelskiego, co prowadzi do autonomizacji władzy.
– I to sprzyja korupcji…
– Ale różnym jej rodzajom. Np. w kontraktach wojewódzkich przydział pieniędzy dla regionów miał być określany wg obiektywnych kryteriów: PKB itd.
Wtedy trudno o korupcję polityczną. Jednak kontrakty zostały zmarginalizowane, natomiast pieniądze – jak dawniej – płyną szeroko kanałami ministerstw resortowych. Oto jest ewidentne źródło korupcji politycznej. Potem w kampanii
wyborczej mówi się otwartym tekstem: „nasi rządzą w Warszawie, wybierzcie
nas, bo inaczej miasto nie dostanie ani złotówki”. Państwo znowu staje się partyjne. Zawłaszczaniu państwa służy także – jak słyszę – używanie w sposób wybiórczy i ekscesywny środków nadzoru administracyjnego nad samorządem.
Korupcja polityczna jest nie mniej groźna niż zwykłe łapownictwo. Jeżeli
ktoś powie, że politycznego zawłaszczania państwa nie ma, odpowiem, że nie ma
łapownictwa. Dowodów na jedno i drugie nie ma, albo są, ale pośrednie.
Jest mi przykro, że źle się mówi o politykach i urzędnikach samorządowych.
Niestety, wiem, że niekiedy są to stwierdzenia prawdziwe. Jednak nie są to zjawiska typowe dla samorządu.
– A dla kogo?
– Dla państwa w transformacji, w którym nastąpiło rozchwianie wartości
moralnych i państwowych. Rządy się do tego przyczyniają: najpierw jest wielka
akcja decentralizacyjna, która ma oparcie w konstytucji, a potem jest cofka. Najpierw robi się 300 powiatów, a potem ciągle słychać, że powinno ich być 150.
Jedni szukają wtedy dojść i kontaktów w rządzie, aby powiat ratować, inni przyjmują filozofię „prywatyzacyjną”: skoro powiat ma być zlikwidowany, to może
przynajmniej ja się nachapię. A głos o likwidacji powiatów pochodzi od rządu.
– Właśnie, czy powiaty to był dobry pomysł? Nie mają większego
wpływu na rozwój, bo de facto nie posiadają środków własnych.
– Ciekawe, że takie pytanie stawia „Wspólnota”. Problem wygląda tak: najpierw nie daje się powiatom wystarczających pieniędzy lub też odbiera im zadania. To pozwala postawić tezę, że powiaty są słabe, gdyż mają mało i pieniędzy,
i zadań. Dobre, prawda? Wtedy można pomyśleć – dla oszczędności, oczywiście
– o ich łączeniu. Ale mniej powiatów – przy zadaniach obowiązkowych, a powiat tylko takie ma – wcale nie znaczy taniej: jeśli z dwóch zrobić jeden, to i tak
należy mieć policję w jednym i drugim mieście. Dodatkowo zaś trzeba będzie
348
stworzyć komendę główną i uruchomić dodatkowe mechanizmy zarządzania,
koordynacji i nadzoru. To samo dotyczy wszystkich zadań, urzędów i instytucji.
Tyle od strony „oszczędnościowej”.
Natomiast ważniejsze jest to, że powiat to rama ustrojowa dla budowania lokalnych więzi, systemu wartości, lokalnego patriotyzmu, instytucji, autorytetów,
życia obywatelskiego – w granicach wytyczonych tradycją i poczuciem wspólnoty lokalnej. Łączenie powiatów zatem to pomysł na liczne lokalne wojny i erupcję konfliktów, a także osłabienie lokalnej, obywatelskiej kontroli nad administracją. Oto, co najbardziej (poza proporcjonalną ordynacją wyborczą) lubią
aparaty partyjne – łatwiej wtedy ugrać swoje.
Mówiąc krótko, wobec braku doktryny państwowej znaleźliśmy się w takim
momencie, w którym wątpliwa staje się cała aksjologia organizacji życia zbiorowego w Polsce. Wobec autonomizacji biurokracji centralnej, upartyjnienia państwa do granic niemożliwości, braków programowych i na poziomie doktrynalnym, panuje ogromne zamieszanie. Gdy w takich warunkach mówi się o godności urzędnika, o neutralności politycznej czy interesie publicznym – ludzie śmieją się w twarz. Azymuty moralne nie działają. Łatwiej brać łapówki, bo ponoć
– jak mówi prasa – wszyscy biorą.
– Może przywiązujemy zbyt dużą wagę do struktur administracyjnych
wprowadzonych przez reformę?
– Wstępując do Unii Europejskiej, jako państwo tracimy wiele tradycyjnych
atrybutów suwerenności – własny pieniądz, własne wojsko i ustawodawstwo. I co
w zamian? Najczęściej słyszymy, że w zamian są fundusze strukturalne. Na poziomie interesu narodowego to jest zła odpowiedź. „W zamian” bowiem należy
wzmocnić podstawy tożsamości kulturowej, aktywność obywatelską i poczucie
odpowiedzialności oraz mechanizmy zarządzania sprawami publicznymi. To
wszystko, co czyni nas silnymi.
Trzeba poważnie zrozumieć przesłankę reformy administracyjnej. Życie
Polski nie toczy się w Warszawie i w ministerstwach, ale w gminach oraz powiatach, i będzie się toczyło także po przystąpieniu do Unii. Reforma powiatowa
miała sprzyjać wzmocnieniu lokalnej tożsamości, co jest konieczne zawsze,
a w nowych warunkach szczególnie. Te związki są istotne, nawet gdy kogoś los
rzuci do Warszawy albo Brukseli. Reforma administracyjna to nie tylko reforma menedżerska. Jej elementy administracyjne, finansowe, instytucjonalne są
podporządkowane idei cywilizacyjnej zorganizowania nowego ładu społecznego w skali lokalnej, co dziś jest szczególnie potrzebne wobec nadchodzącej
zmiany warunków ustrojowych, w których ma funkcjonować naród. Skoro jesteśmy w okresie wielkiego przewartościowania, reforma musi być traktowana
w pierwszej kolejności jako instrument wzmocnienia podstaw życia zbiorowego
349
w Polsce. Nie ma najmniejszych wątpliwości, że będzie ona jedną z niewielu kotwic nowego funkcjonowania społecznego.
– Jednak nie widać, aby administracja działała na rzecz nowej idei cywilizacyjnej.
– To, jak działa administracja, zależy od wielu czynników. Robiąc analogię,
pierwszy okres po wprowadzeniu reformy to jakby rekonwalescencja po poważnej operacji. Kości zostały złamane i złożone na nowo. Goiły się rany. Pacjent
uczył się chodzić. Gdy więc w 2001 roku przyszedł nowy rząd, przyszedł czas na
krok następny: pilna stała się kwestia jakości funkcjonowania nowego systemu,
standardów technicznych, prawnych, finansowych, ale także etycznych. Czy od
roku uczyniono chociaż krok w tym kierunku? Przeciwnie, zabiera się spod kontroli lokalnych społeczności służby, inspekcje i straże, osłabiając nad nimi
zwierzchnictwo cywilne. A dzisiaj problem porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego jest najgłówniejszym problemem społecznym. Za chwilę powiat
nie będzie miał wpływu na ochronę zdrowia, instytucje oświaty i kultury itp. Skoro zabiera się powiatom kompetencje – oczywiście po kawałeczku – to zaraz ktoś
powie, że powiaty są niepotrzebne.
Z kolei samorząd województwa miał odpowiadać za rozwój cywilizacyjny
i gospodarczy regionu. Niestety, województwo nie ma własnych dochodów ani
też instrumentów koordynacyjnych wobec państwowych funduszy i agencji,
a kontrakt wojewódzki wysechł. Samorząd województwa ma sens tylko jako
czynnik działający na rzecz rozwoju. Teraz – pozbawiony możliwości działania
– staje się obciążeniem dla budżetu. Stworzyliśmy szesnaście nowych zaprzęgów
do ciągnięcia wozu z napisem „rozwój gospodarczy”, tymczasem obecny rząd posadził konie na wóz i ciągnie sam. I mówi, że mu ciężko.
– Może to rezultat konkurencji dwóch administracji w województwie?
– Oczywiście, urzędy wojewódzkie w ostatnich latach spuchły, spuchły
z przejedzenia. Nie zostały w nich zlikwidowane niepotrzebne wydziały, m.in.
rozwoju regionalnego. Przypomnijmy, że reforma ograniczyła rolę wojewodów
do czterech funkcji: reprezentacja rządu, sprawowanie nadzoru prawnego nad
samorządem, sprawowanie nadzoru nad wykorzystaniem majątku państwowego w województwie i odpowiedzialność za stan porządku publicznego i porządku zbiorowego we współpracy z powiatami. Tymczasem dziś administracja rządowa zajmuje się m.in. polityką regionalną, ochroną środowiska, pomocą społeczną i in. Przede wszystkim zaś – wojewoda rozdaje pieniądze. To znaczy, że
rząd utrzymuje i rozbudowuje konkurencyjny ośrodek władzy politycznej w województwie. Wojewoda, jak za czasów Gierka, jest „gospodarzem terenu”.
A powinien być tylko prefektem, bo gospodarzem terenu jest samorząd, wybrany w wyborach przez obywateli.
350
– W budżecie państwa nie ma pieniędzy na rozwój, kontrakty regionalne to w istocie fikcja, niektóre gminy straciły zdolność zadłużania się.
Czy jest nadzieja, że Polska będzie w stanie wchłonąć środki, które uzyskamy w wyniku akcesji do UE?
– Skoro pieniądze unijne są przydzielane na zasadzie dodatkowości, trudno
się będzie do nich dobrać – samorząd nie ma z czego dołożyć. Są już gminy, które odmawiają przyjęcia pieniędzy PHARE, z braku środków własnych, które
trzeba mieć, aby sięgnąć po zagraniczne.
Miarą polskiego hipercentralizmu jest struktura długu publicznego. Udział
samorządów w tym długu jest znikomy. To najlepszy dowód na słabość finansową samorządu.
– Przyszłość w gminach: jak zdaniem pana profesora ułożą się relacje między bardzo mocnym wójtem i słabą radą? Jaki to będzie miało
wpływ na rozwój społeczeństwa obywatelskiego?
– Wybieramy bezpośrednio wójtów. To dobrze, ale ponieważ nie zmieniono około 150 ustaw prawa materialnego, pozostawiono radom uprawnienia do
blokowania burmistrzów. W ustawach prawa materialnego jest podział ról między władzą stanowiącą i wykonawczą. Zazwyczaj jest tak, że władza wykonawcza może zrealizować pewien projekt po uzyskaniu dla niego zgody rady. Gdy
mieliśmy „rządy zgromadzenia”, to było w porządku. Dzisiaj rada może blokować, gdy tylko burmistrz będzie uznany za konkurencyjny ośrodek władzy. Nie
wprowadzono do ustaw choćby zapisu o konieczności zaproponowania przez
radę własnego projektu w miejsce odrzucanego. Takie konstruktywne wotum
nieufności dla projektu burmistrza. Tymczasem dzisiaj rada może blokować
każdy projekt bez żadnych uzasadnień.
– Obraz, który pan profesor rysuje, jest bardzo pesymistyczny. Może
jednak ta kadencja zostawia jakiś ślad, daje jakąś nadzieję?
– Ależ tak – przecież ta krytyka dotyczy przede wszystkim rządu i Sejmu. Samorząd terytorialny jest jedynym fundamentem, na którym można oprzeć wiele,
nawet gdy prawo jest niedoskonałe.
W tej kadencji odtworzył się podział na „my” i „oni”. Tego nie było poprzednio. Ludzie znowu mówią: nie mamy na to wpływu i znów zamykają się w domu.
Mamy też silne upartyjnienie państwa.
Dziś od samorządu zależy, czy uda się zbudować społeczeństwo obywatelskie, aby kontrolowało struktury zarządzania, chroniąc nas od alienacji władzy.
W Polsce są duże zastępy samorządowców, którzy rozumieją, że rozwój dokonuje się w gminie i powiecie, a nie w Warszawie. I to jest ta nadzieja.
Blisko i daleko
351
Blisko i daleko
Z prof. Michałem Kuleszą rozmawiają Janusz Król i Bogdan Mościcki
– W 1990 r. chodziło o budowanie społeczeństwa obywatelskiego, szerokie uczestnictwo ludzi we władzy lokalnej. Gdzie jesteśmy dzisiaj z tą
ideą?
– Blisko i daleko. Jest mnóstwo bardzo ciekawych inicjatyw i ludzi, którzy
są zainteresowani różnymi działaniami zbiorowymi i działaniami władzy na ich
rzecz, są gminy, w których życie obywatelskie kwitnie, a władza lokalna stanowi jeden z ważnych czynników twórczych, sama będąc emanacją miejscowej
społeczności. Ale z drugiej strony jest wiele gmin i powiatów, w których mamy
zastój, alienację władzy i panowanie biurokracji, jak w najgorszym śnie z epoki
PRL. Takich miejsc jest wcale niemało, tym więcej, że warunki dla rozwoju mechanizmów obywatelskich są trudne. Polski samorząd w ciągu tych 15 lat przeżył, oprócz pięknych okresów reform i rozkwitu, dwie epoki lodowcowe. Wtedy
następowało zatrzymanie reform państwowych i recentralizacja zarządzania
publicznego zamiast wzmacniania samorządu. Nastąpiła też erozja postaw
ludzkich, szczególnie widoczna teraz, po 2001 roku.
Ponadto mamy rozregulowany mechanizm rządzenia w gminie i powiecie.
Bezpośrednie wybory burmistrza wprowadzono – mimo ostrzeżeń – bez zmiany
zasad zarządzania w gminie. A zasady te pochodzą z wcześniejszego modelu,
kiedy rządzić miała rada, a nie burmistrz. Zamiast więc doprowadzić do konsolidacji władzy gminnej, oparcia jej na osobie lidera, stworzono lidera poprzez
bezpośrednie wybory, ale uwieszono mu u szyi kamień w postaci rady, uniemożliwiając mu jednocześnie oddziaływanie na tę radę. Jest wręcz tak, że w wielu
gminach rada stanowi opozycję wobec burmistrza. To jest paranoja organizacyjna. Jak mieszkańcy mają współpracować z czymś takim, widząc tylko gorszące
kłótnie? Oczywiście znaczną część winy ponoszą nie tyle ci ludzie, ile mechanizmy prawne i instytucjonalne, w które zostali wstawieni. To samo dotyczy powiatu, który powinien współdziałać z gminami, a często żyje swoim oderwanym
urzędniczym życiem. I ludzie mówią: po co nam takie powiaty.
– Może problemem jest przede wszystkim system finansowania?
– Nie. Problemem jest wprowadzanie zmian instytucjonalnych bez ustalonych wcześniej i przedyskutowanych kryteriów. Nie pytamy, po co bezpośrednie
wybory burmistrza, tylko mówimy: badania wskazują, że chcą ich wszyscy burmistrzowie, a ludzie też lubią wybierać konkretnego człowieka. No to robi się tym
352
ludziom prezent, żeby kochali swoich posłów. Ale fakt, że burmistrz przez cztery lata musi rządzić wbrew swojej radzie i w tych warunkach trudno mu będzie
coś wygrać dla tej społeczności – już poselskiej głowy nie zaprząta. Chcieliśmy
dobrze, a wyszło jak zwykle.
Kiedy wprowadzaliśmy strukturalne reformy administracyjne, cele, jakie
przed nami stoją, były dokładnie zdefiniowane. Nie wszystkie oczywiście udało
się osiągnąć, to jest jasne, ale przynajmniej bardzo dokładnie było wiadomo,
w których momentach nastąpiła erozja tych celów poprzez nieudaną legislację.
Bo przecież to się nie działo w próżni. Coś się traciło, żeby uratować coś innego.
Ale można bardzo dokładnie powiedzieć, gdzie ten spór był, czy miał podstawy
ideowe, czy też koniunkturalne. W transformacji musi być przewodnik, który wie
skąd, dokąd i jak ma przeprowadzić. Jeśli transformację oddaje się w ręce populistów i decydują względy koniunkturalne, to oczywiście rezultaty są słabe.
Przy zadowoleniu z tego, co udało się osiągnąć w ramach transformacji
ustrojowej (podziwiają nas na Wschodzie i na Zachodzie), widzę dobrze, co
i z jakich powodów nie wyszło, a co zostało zaniechane albo świadomie popsute. Zwłaszcza istotne było popsucie, wyhamowanie samej dynamiki zmiany. Gdy
posadzisz roślinę i odchodzisz, powinien przyjść drugi ogrodnik, i dalej ją podlewać i okopywać. A jeżeli on wylewa na to wiadro pomyj albo betonu, to ludzie
potem mówią – i co z tego wyszło, gdzie ten piękny samorząd, który obiecywałeś? Przecież taką sadzonką, wypisz, wymaluj, jest polski samorząd regionalny,
który został stworzony 6 lat temu jako ważny projekt cywilizacyjny, rama ustrojowa, którą trzeba było pracowicie przez kolejne lata wzmacniać, oplatać, uzbrajać, a ona rdzewieje. Wciąż jest. Ale pusta i czasami ośmieszająca. Oczywiście
tam są wstawiani ludzie, tylko co oni mogą zrobić z tym, co mają?
– Na ile demoralizujące „wzory” z polityki centralnej, ochoczo pokazywane przez media, przeszły do samorządów?
– Nie mam tu jednoznacznego poglądu. Jak coś jest dozwolone w Warszawie, to czemu ma być niedozwolone w Opolu czy Starachowicach? Jest też wielu radnych, którzy przyszli do władzy dla interesu lub na polecenie partyjne. Ale
z drugiej strony, tej najważniejszej, ogromna większość ludzi zajmujących się
sprawami polityki lokalnej to są bardzo dobrzy obywatele. I kropka. Jeśli budżet państwa podzielić przez liczbę posłów, wyjdzie około 400 mln zł – tyle ma,
teoretycznie, pod kontrolą jeden poseł. Natomiast budżet średniej, 15-tysięcznej gminy podzielony przez liczbę radnych wynosi około 2 mln zł. To pokazuje,
jakie są proporcje przejrzystości. Radni gminy czy powiatu i lokalne media są
w stanie wykryć i ujawnić każdy przekręt na 100 zł. Uważam więc, że jeżeli szukać nadziei na odnowę moralną, to jednak z samorządu. Nie idealizuję – rozumiejąc, że on też nie jest inny niż całe społeczeństwo.
Blisko i daleko
353
– Więcej ludzi korzysta z różnych świadczeń niż pracuje. Takie ma
społeczeństwo elity, jakie samo jest, jak je wychowują.
– Systemy państwowe i prawne powinny być tak budowane, aby promować
elity pozytywne, nie negatywne. Niezależnie od miejsca i czasu. Może mi się nie
podobać system oparty na prawie islamskim, on jednak promuje najwybitniejszych ajatollahów. W Polsce, niestety, wprowadzono mechanizmy negatywne.
Pamiętam rozmowę z Krzysztofem Janikiem, kiedy obniżono granicę ordynacji
większościowej do 20 tysięcy mieszkańców. Pytałem: po co to robicie? A on – tak
trzeba, dzięki temu społeczeństwo nauczy się używać partii do rządzenia. Być
może to jest teoretycznie słuszne, ale w niedużej miejscowości partia oznacza
pięciu kolesiów i nic więcej. System buduje wydmuszki. To jest błąd rządzących,
którzy stawiali nie na dobro wspólne i konkurencję, tylko na zdobywanie władzy.
Łapać władzę i ją mieć. O to szło.
– Może łatwiej byłoby patrzeć władzy na ręce, gdyby było mniej radnych i urzędników?
– No i co ja mam powiedzieć? Z powodu „warszawki” niechęć do władzy,
administracji, została w Polsce wzmocniona do absurdu. Chore jest państwo,
które samo likwiduje swój system władzy i administracji – tak czynią zwykle okupanci, najeźdźcy, ale żeby samemu? Zawsze pierwsze pytanie, które słyszę gdziekolwiek, to czy nie trzeba czegoś zlikwidować. Wielkość władzy i administracji
musi być adekwatna do zadań publicznych i pieniędzy, którymi się zarządza.
Radnych mamy już tak mało, że zniszczono regułę, która przeżyła nawet PRL,
aby każde sołectwo miało przynajmniej jednego radnego. W miastach rady nie
są w stanie ogarnąć problematyki coraz bardziej skomplikowanego zarządzania
i wydawania coraz większych pieniędzy. Na dokładkę w proporcjonalnym, partyjnym systemie wyborczym, o którym mówiliśmy przed chwilą, do rady wwożą
się nominaci partyjni, którzy mają tylko podnosić ręce, a nie pracować.
– Szykuje się zmiana polityczna. Jakie są w tej chwili najpilniejsze zadania w obszarze samorządowym?
– Podstawą jest odbudowa zaufania społeczności i elit lokalnych do władzy,
państwa. Myśl, że z Warszawy widać lepiej, o wszystkim lepiej wiadomo, jest zabójcza, bo usztywnia setki i tysiące środowisk społecznych, na które można liczyć, tylko trzeba się do nich uśmiechnąć i powiedzieć – nie zostaniesz ukarany
za to, że chcesz coś robić. Dla mnie podstawowa jest deklaracja zaufania państwa wobec swoich obywateli.
Po drugie, musi nastąpić konsolidacja władzy lokalnej. W gminie trzeba zlikwidować konfliktotwórczy układ pomiędzy radą a wójtem. To wymaga wielu
zmian, byłoby np. dobrze, gdyby wójt (burmistrz) z urzędu stał na czele rady.
Starosta również powinien pochodzić z wyboru powszechnego. Być może
354
w skład rady powiatu powinni wchodzić wszyscy burmistrzowie i wójtowie oraz
po 1-2 radnych gminnych, z każdej gminy, desygnowanych bezpośrednio przez
wyborców. Nie tak, żeby rada gminy delegowała, bo zaraz będą zarzuty, że nie
wiadomo, kogo ona tam wybierze.
Uważam, że podstawowym systemem zarządzania lokalnego jest w Polsce powiat – powiat razem z gminami, które są jego podstawą. Znaczną część przedsięwzięć
w dzisiejszym świecie można podjąć jedynie przy skali 50-150 tysięcy mieszkańców.
Dopiero taka skala wytwarza warunki demograficzne, organizacyjne, intelektualne,
instytucjonalne, także gospodarcze do zarządzania. A więc powiat nie może separować się od swoich gmin. Powiat musi być – używam dopełniacza – czyj? – gmin.
– Gmin czy obywateli zamieszkujących powiat?
– Wiele instytucji istotnych dla obywatela działa w skali powiatu, pod kontrolą władz powiatowych. Ale powiat jako mechanizm zarządzania publicznego,
w tym dysponowania środkami finansowymi, musi być powiązany z gminami,
które służą tym samym mieszkańcom. Jeżeli w radzie powiatu razem ze starostą
zasiądzie np. burmistrz i siedmiu wójtów oraz ośmiu radnych gmin, powinni dyskutować o powiecie jako rzeczy wspólnej dla tych gmin, a nie oddzielnej od nich.
Bo dzisiaj jest to oddzielne i to jest złe.
Przecież system powiatowy, gdzie jest kilka, kilkanaście gmin wiejskich i jedno, dwa, trzy miasta, to jest pewien kosmos, w którym już dziś występuje wszystko, co potrzebne do życia zbiorowego lokalnej społeczności. Partie polityczne,
Kościoły, towarzystwa naukowe i kulturalne, media lokalne, miejscowe autorytety, kluby sportowe, instytucje kultury, ochrony zdrowia, oświaty, czasem teatr,
festiwal czy ogólnopolska impreza artystyczna, lokalny biznes, system drogowy
i komunikacyjny, instytucje tzw. ręki publicznej. W pojedynczej, kilkutysięcznej
gminie tego wszystkiego zazwyczaj nie ma, więc ona nie jest „pełna”. W skali powiatu natomiast te i inne składniki zwykle występują, więc – że tak powiem
– można żyć. I społeczność lokalna musi mieć powiat pod swoją kontrolą.
Nie może być tak, jak jest – odpychanie rady gminy od wójta czy odpychanie gmin od powiatu i odwrotnie. System musi służyć konsolidacji zarządzania:
rady wokół wójta, a gmin w powiecie.
– Jak to przełożyć na język prawny?
– To jest związane z ordynacjami wyborczymi, a także mechanizmami wewnętrznej centralizacji, koncentracji czy dekoncentracji zadań. Nie powinno być
problemu, czy liceum prowadzi władza miejska, czy powiatowa, jeśli wszyscy
uważają, że miasto sobie z tym poradzi. Byt powiatu, jego urzędników i radnych
nie powinien zależeć od tego, czy będą kurczowo trzymać to liceum, bo powiat
to przede wszystkim forma organizacyjna życia zbiorowego w skali lokalnej, potrzebna tak czy inaczej.
Blisko i daleko
355
– Może z czasem to się ułoży?
– Powiaty mają w Polsce bardzo głębokie zakorzenienie społeczne, ale mimo to tendencje do wyalienowania się władzy powiatowej i biurokracji są niejednokrotnie bardzo silne. Nie winię społeczności lokalnych, tylko mechanizmy,
w jakich to się dzieje.
– Pan starosta jedzie w cztery samochody...
– I niekiedy bardzo dobrze, bo to ważna osoba. Ale ten przejaw władzy powinien być związany jakby z całą głębokością myślenia lokalnego. Jeżeli tak się
zdefiniuje cel, znajdziemy lekarstwo. Pozostając przy powiecie, trzeba jeszcze
odbudować to, co rozebrano – zespolenie administracyjne i zwierzchnictwo starosty nad służbami i inspekcjami zajmującymi się sprawami porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego w skali lokalnej. Trzeba też wzmocnić i inaczej
ustawić szczegół bardzo ważny – powiatowego rzecznika ochrony konsumenta.
To powinien być taki lokalny ombudsman.
Społeczeństwo w ramach powiatu musi się czuć kompletne. Musi mieć
wszystkie instytucje, które mu służą. Nie wszystkie będą należały do samorządu,
np. prokuratura czy sąd powiatowy, ale nie szkodzi, to powinien być nasz sąd, bo
sprawiedliwy, do którego mamy zaufanie. Jeżeli spełnimy pierwszy warunek
– zaufania, autorytetu – ludzie będą mówili, że są dumni ze swojej gminy, powiatu, że lubią tam wracać, mieszkać.
I jeszcze jedno – podstawą tego wszystkiego musi być zadeklarowana wreszcie przez rząd stabilizacja podziału terytorialnego państwa. Nie można żądać od
mieszkańców trwałej aktywności społecznej i zaangażowania w sprawy publiczne, jeśli wciąż ktoś kwestionuje terytorium, na którym dana wspólnota samorządowa zajmuje się tymi sprawami i stara się rozwiązać swoje problemy.
– Samorządy lokalne protestują przeciwko temu, że samorząd regionalny jednocześnie dzieli pieniądze pomocowe i sam z nich korzysta.
– Powinno zostać ustalone, że pewną, konkretną część środków przeznacza się na zadania wojewódzkie, a reszta pozostaje do rozdzielenia pomiędzy
projekty przygotowane przez samorządy lokalne. Na miejsce dzisiejszego
konkursu piękności musi być przyjęta zasada niewykluczenia z dostępu do
środków publicznych: każdy samorząd lokalny może liczyć na określone środki, co oznacza, że jeśli tylko gmina przygotowała dobry projekt, odpowiadający regułom, i zostanie on zaakceptowany, to dostaje pieniądze. Czyli nie może być tak, że ktoś zgarnia wszystkie środki, bo jego projekt jest „najlepszy”
albo „najważniejszy”.
Poza tym, za Millera odtworzyło się państwo sektorowe (resortowe). Znowu od programów terytorialnych są ważniejsze sektorowe: transport, ochrona
środowiska, tereny wiejskie, małe i średnie przedsiębiorstwa. Tak jak w dawnej
356
ustawie o zasadach wspierania rozwoju regionalnego, wszystkie wydatki programów sektorowych powinny być uzgadniane z zarządem województwa.
– Wróćmy na koniec do pytania, co jeszcze można zrobić po szykującej się zmianie politycznej?
– W ogromnej skali trzeba dokonać decentralizacji majątkowej i finansowej
na rzecz samorządu regionalnego, łącznie z przekazaniem wielu działających
w tej skali przedsiębiorstw tzw. ogólnego znaczenia gospodarczego – jak lotniska, porty, stacje radiowe i telewizyjne, przedsiębiorstwa transportu drogowego
i kolejowego oraz inne.
Trzeba przebudować ustawodawstwo o NPR. To, które jest, tworzy drugie,
fikcyjne państwo cienia, w którym poza konstytucyjnymi organami państwa dochodzi do akceptacji celów publicznych i wydatkowania środków. Od konstytucyjnego systemu władzy znów ważniejsze stały się jakieś komitety. One ustalają
zadania, przydzielają pieniądze, monitorują wykonanie, rozliczają.
W oczywisty sposób trzeba też zmienić proporcje zadań pomiędzy urzędem
wojewody a marszałkiem. Wojewoda powinien zajmować się wyłącznie nadzorem nad samorządem oraz sprawami porządku i bezpieczeństwa publicznego.
Wojewodowie nie powinni być polityczni, nie powinni rozdzielać dotacji, nie powinni ingerować w politykę rozwoju regionalnego.
Potrzebne są wreszcie poważne zmiany w rządzie i administracji centralnej.
Leszek Miller zniweczył w znacznym stopniu reformę centrum, wracając do
wielkich ministerstw. Ten szeroki temat wykracza poza naszą rozmowę.
Jak widać, jest co robić: przez ostatnie cztery lata strasznie dużo popsuto,
a jeszcze więcej zgubiono, roztrwoniono. Trzeba to teraz znowu pozbierać.
Konsolidacja zarządzania
Z powodu braku dobrych rozwiązań instytucjonalnych samorząd nie wykorzystuje wielu szans i możliwości.
Środowiska samorządowe długo czekały na ustawę o bezpośrednim wyborze
wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jako odpowiedź na tzw. deficyt przywództwa
w zarządzaniu. Niestety, ustawodawcy nie chciało się razem z tą konstrukcją przeprowadzić zmian w całym systemie zarządzania gminą, zbudowanym uprzednio dla
zupełnie innego modelu władzy lokalnej. W rezultacie, w znacznej liczbie gmin powstał po wyborach pat w stosunkach między demokratycznie wybraną radą a demo-
357
kratycznie wybranym burmistrzem. Rada ma silne uprawnienia blokujące – próba
jej marginalizacji lub polityczny konflikt z burmistrzem mają negatywne konsekwencje w sferze skuteczności zarządzania publicznego. W skrajnych przypadkach prowadzi to do zablokowania zdolności gminy do wykonywania zadań publicznych.
Burmistrz z radą
Dlatego uważam, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) z mocy prawa powinien przewodniczyć pracom rady gminy. Mechanizm ten sprawdzał się u nas
przed wojną, działa też w wielu krajach zachodnich. W samorządzie nie obowiązuje zasada podziału władzy, rada nie jest bowiem „władzą ustawodawczą”, nie
stanowi przecież ustaw. Gmina to zdecentralizowany segment władzy wykonawczej, wykonujący swe zadania w ramach ustaw stanowionych przez parlament.
W nowej konfiguracji burmistrz będzie musiał merytorycznie rozmawiać
z radnymi, przekonując ich do proponowanych rozwiązań, aby pozyskać większość głosów. On sam nie powinien brać udziału w głosowaniach, zwłaszcza
w tych przypadkach, gdy rada ocenia pracę burmistrza (np. absolutorium). Nie
wykluczam także, iż w niektórych sprawach burmistrzowi powinno przysługiwać
prawo weta wobec uchwał rady.
Przy tym rozwiązaniu burmistrz w większym niż obecnie stopniu będzie zaangażowany w „politykę”. Skoro tak, należy wzmocnić czynnik profesjonalny
w bieżącym zarządzaniu gminą, np. poprzez wprowadzenie możliwości, zwłaszcza w większym mieście, utworzenia stanowiska „dyrektora miasta” (profesjonalnego menedżera). Należy też postulować wprowadzenie służby cywilnej w samorządzie, zmianę formuły „zastępców burmistrza” i stworzenie możliwości powoływania przez burmistrza zarówno pełnomocników do konkretnych zadań,
jak i doradców merytorycznych, którzy jednak nie powinni mieć uprawnień kierowniczych wobec urzędników (dyrektorów) w urzędzie.
Mechanizm wyborczy
Z punktu widzenia konsolidacji zarządzania konieczne jest też niezwłoczne
wprowadzenie ordynacji większościowej z jednomandatowymi okręgami wyborczymi – w gminach, powiatach i województwach. Nadchodzące wybory samorządowe odbyłyby się już w oparciu o nową ordynację. Chodzi o osłabienie partyjniactwa przy tworzeniu list wyborczych oraz w samej radzie, podniesienie wagi
debaty merytorycznej i osobistego poglądu poszczególnych radnych w omawianych sprawach (co przecież nie wyklucza funkcjonowania w radzie klubów partyjnych). Przede wszystkim zwiększa to odpowiedzialność radnych przed wyborcami, którzy mają prawo rozliczać swojego radnego za jego pracę w radzie i od
pozytywnej oceny tej pracy uzależniać kolejne udzielenie mandatu zaufania.
358
Gminy a powiat
Istotą powiatu jest organizowanie życia zbiorowego w skali lokalnej ponadgminnej, na obszarze powiązanym tradycją, więziami społecznymi, instytucjonalnymi, komunikacyjnymi itp. Niestety, wiele władz powiatowych alienuje się całkowicie od „swoich” gmin i ich spraw. Dochodzą do tego aspekty ambicjonalne
(burmistrz – starosta) i w rezultacie, zamiast konsolidacji zarządzania w skali lokalnej, rozpisanego na dwa segmenty organizacyjne (gmina i powiat), mamy dystans a często ledwie skrywaną niechęć.
Dlatego uważam, że należy zwiększyć wpływ gmin na kierunki pracy i decyzje władz powiatu. W tym celu należy po pierwsze przyjąć, że powiat to nie tylko wspólnota samorządowa mieszkańców, lecz także związek gmin. Po wtóre, do
rady powiatu z mocy prawa trzeba wprowadzić wszystkich burmistrzów i wójtów
gmin składowych, przy czym albo nastąpiłoby powiększenie rady powiatu o te
osoby, albo też należałoby stosownie zmniejszyć liczbę radnych pochodzących
z wyborów. Trzeba tu nadmienić, że wójtowie i burmistrzowie pochodzą z wyborów bezpośrednich, z jednomandatowych okręgów wyborczych, jakimi są gminy,
nie ma więc zagrożenia, że do rady powiatu wejdą „nominaci polityczni” niemający legitymizacji obywatelskiej.
Uważam, że tak jak w gminie, organ wykonawczy powiatu powinien być jednoosobowy. Starosta z mocy prawa powinien kierować pracami rady. Jednak wymaga głębszej dyskusji, czy także on miałby pochodzić z wyborów bezpośrednich. Być może tak, lecz należy rozważyć, czy nie stanie to w sprzeczności z postulatem silniejszego powiązania powiatu z gminami.
Współpraca w powiecie
Ustawodawstwo polskie dość precyzyjnie rozdziela zadania i kompetencje
między powiat a gminy, tak że w zasadzie nie ma pokrywania się zadań. W rezultacie jednak w praktyce często tak się zdarza, że powiat w ogóle nie współpracuje z gminami – bo nie musi, a gmina też nie musi, bowiem jest w stanie wszystkie swoje zadania wykonać samodzielnie, jeśli tylko ma pieniądze na dany cel.
Tymczasem współdziałanie wszystkich JST w ramach powiatu jest bardzo
korzystne i powinno dotyczyć różnych dziedzin zarządzania publicznego, począwszy od spraw porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego, a skończywszy na oświacie czy zagospodarowaniu turystycznym całego obszaru. Płaszczyzną instytucjonalną, na której mogłoby to dochodzić do skutku, może być lokalna „Komisja wspólna”, organizowana nieco podobnie do Komisji Wspólnej
Rządu i Samorządu.
Byłaby to instytucjonalna płaszczyzna dyskusji nad sprawami lokalnymi
w różnych dziedzinach, z udziałem gmin i powiatu. Nie chodzi o podejmowanie
359
„decyzji”, lecz jedynie o roboczą współpracę. Każda gmina może sama wytyczać
szlaki turystyczne na swoim terenie, ale można też uzgodnić wspólne zasady,
wspólnie wydać przewodniki turystyczne, zorganizować wspólną informację turystyczną itp. Na podobnej zasadzie można dyskutować i uzgadniać sieć szkół gminnych i powiatowych, lokalizację wysypisk śmieci lub sprawy zagospodarowania
przestrzennego czy ochrony przyrody. Rozumne, dobrowolne współdziałanie wytwarza swoistą „wartość dodaną” w zarządzaniu publicznym, nie naruszając niczyich kompetencji.
Większe miasto a powiat
W takich miastach obserwujemy dwa równoległe problemy. Z jednej strony
wydaje się słuszny postulat powiązania mniejszych miast na prawach powiatu
z sąsiadującymi powiatami ziemskimi, ponieważ podział stosunkowo niewielkiego potencjału instytucjonalnego pomiędzy dwa nośniki władzy powoduje osłabienie ich skuteczności działania. Z drugiej – jest sporo miast powyżej 50 tys.
mieszkańców niemających praw powiatu, które nie mogą zarządzać częścią swoich spraw podlegających władzom powiatu ziemskiego.
Dlatego uważam, że należy rozważyć rozwiązanie polegające na zastosowaniu na poziomie powiatowym konstrukcji znanej dobrze z gminy. Chodzi mianowicie o możliwość tworzenia (albo nawet narzucenie przez ustawę?) wspólnych
władz dla miasta i powiatu w odniesieniu do miast liczących 50-100 tys. mieszkańców, a być może też i nieco większych. Analogicznie jak w gminie, rada byłaby radą miasta i powiatu, zaś prezydent takiego miasta pełniłby również funkcje starosty dla gmin z terenu powiatu ziemskiego. W tej konfiguracji nie utraciłyby one nic ze swojej odrębności czy kompetencji.
Kłopoty z metropolią
W pierwszej kolejności chodzi o trzy największe zespoły miejskie: śląski, stołeczny oraz nadmorski. Problem dotyczy też Łodzi, Krakowa, Wrocławia i Poznania i jeszcze kilku dużych miast oraz ich otoczenia. Natychmiast potrzebne są
ustawy metropolitalne dla wspomnianych trzech największych zespołów miejskich, a także ustawa o pozostałych dużych miastach, w których ustalone zostaną podstawowe zasady programowania rozwoju w skali całej aglomeracji.
W tej skali trzeba odróżnić dwie płaszczyzny zarządzania. Jedna – dla
praktycznych zadań publicznych, które należy rozwiązywać wspólnie, w zainteresowanych tym grupach gmin, miast czy powiatów (np. wodociągi czy komunikacja zbiorowa, co zazwyczaj już dziś funkcjonuje w tej skali), oraz druga
– właśnie dla programowania strategii rozwoju całej aglomeracji. Ta druga
płaszczyzna jest zupełnie w Polsce nieobecna.
360
Nie chodzi tu bynajmniej o tworzenie kolejnego samorządowego „szczebla”
w zarządzaniu publicznym, lecz jedynie o lekką instytucję dla obszaru metropolitalnego, umożliwiającą skuteczne programowanie rozwoju i zagospodarowania
przestrzennego tego obszaru. Z takiego programu powinny wynikać ustalenia
wiążące dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalanych jak dotąd przez gminy. W istocie chodzi więc o ciało o charakterze funkcjonalnym, którego zakres działania i kompetencje nie będą ograniczać uprawnień samorządów lokalnych.
Na całym świecie aglomeracje rozwijają się, obejmując coraz to nowe obszary podmiejskie. Jest to jeden z tzw. problemów funkcjonalnych, dla których
regularny podział administracyjny nie stwarza wystarczającej formuły do zarządzania publicznego. Dlatego dotychczasowa praktyka – aneksja przez duże
miasto kolejnych gmin podmiejskich, jest krytycznie niekorzystna. Prowadzi
ona do wyzucia społeczności tych gmin z uprawnień do samorządu. Powoduje
rozpad struktur społecznych na tym terenie i powstawanie na peryferiach dużych miast obszarów konfliktowych (Paryż!). Lepiej jest więc włączać gminy
podmiejskie w procesy rozwiązywania problemów całej aglomeracji, pozostawiając im inicjatywę i uprawnienia do zarządzania w skali miejscowej, bez dewastowania miejscowych więzi i struktur. Takie podejście pozwala uniknąć poważnych konfliktów społecznych, a przy tym zgodne jest z zasadą pomocniczości chroniącą podmiotowość społeczności lokalnych. Podejście to równocześnie
nie stoi na przeszkodzie skutecznemu rozwiązywaniu strukturalnych problemów zachodzących w aglomeracji jako całości.
Zarządzanie kryzysowe
Wszyscy dziś rozumieją, jak istotny jest mechanizm zarządzania w warunkach kryzysowych. W takich warunkach obok przygotowania ludności podstawowe znaczenie ma koordynacja pracy licznych służb państwowych i samorządowych na danym terenie. Ich współdziałanie jest zawsze konieczne, nawet gdy zagrożenie czy zdarzenie ma charakter jednostkowy.
Znaczna część służb, o których tu mowa, to nie są służby samorządowe, lecz
rządowe (policja, inspekcja sanitarna, weterynaryjna, ekologiczna, straż pożarna, nadzór budowlany itd.) – stąd konstrukcja administracji zespolonej działającej pod zwierzchnictwem starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu).
Współdziałanie tych służb i inspekcji ze służbami i instytucjami samorządowymi
to główny wymóg skutecznego zarządzania sytuacjami nadzwyczajnymi.
Niestety, w ciągu ostatnich czterech lat system ten został rozebrany i nastąpił powrót do kierownictwa resortowego służbami, jak w PRL-u. Łatwo sobie wyobrazić, jakie ma to skutki dla sprawności i skuteczności zarządzania
361
bezpieczeństwem zbiorowym na określonym obszarze i w skali całego państwa.
Dlatego konieczna jest ponowna konsolidacja terytorialna zarządzania w tej
sferze i pilne odtworzenie zespolenia administracyjnego na wszystkich poziomach zarządzania publicznego – w samorządzie lokalnym, u wojewody, w rządzie.
Trwałość mapy
Stabilność terytorialna to fundamentalny warunek skutecznego zarządzania w skali lokalnej czy regionalnej, a jednocześnie – podstawa tworzenia więzi
społecznych, tożsamości lokalnej i regionalnej, identyfikacji historycznej, a więc
budowy psychologicznej bazy dla dobrego, godnego życia zbiorowego i spójności społecznej. Jeżeli mapa ulega ciągłym zmianom (lub wciąż o tym się mówi),
to ta podstawa się chwieje. Elitom lokalnym, które próbują tworzyć ład społeczny, chcą aktywnie działać na rzecz społeczności lokalnej czy regionalnej, niszczy się podstawę ich pracy, bo właściwie po co angażować czas, energię ludzi,
wiedzę i pieniądze w coś, czego byt nie jest pewny. Takie sytuacje dewastują
podstawy życia zbiorowego i jednocześnie stanowią o lekceważeniu demokracji,
społeczeństwa obywatelskiego, wzmacniają postawy centralistyczne w państwie
i bierność społeczeństwa. Dlatego w wielu krajach procedura zmian w podziale
administracyjnym państwa jest specjalnie uciążliwa i długotrwała, tak aby uniknąć pokusy dokonywania tych zmian pod dyktando aktualnych interesów polityków lokalnych i centralnych.
Wyrażam pogląd, że również w Polsce prawo powinno utrudniać manipulację mapą, w tym zmianami „granicznymi”, które zwłaszcza w ostatniej kadencji
dokonywane były często pochopnie i bez dogłębnej analizy przypadku. W procedurze tej trzeba w szczególności wzmocnić aspekt merytorycznej oceny potrzeby
proponowanej zmiany.
Ku zmianie konstytucji
Większość proponowanych zmian należy wprowadzić jak najszybciej, niektóre już od nowego roku, inne od początku nowej kadencji samorządowej. Przygotowanie w krótkim czasie stosownych projektów aktów prawnych nie nastręczy
większych trudności. Wybory samorządowe są już za rok, więc głęboka nowelizacja ustrojowa musi być przeprowadzona na tyle wcześnie, by środowiska samorządowe oraz polityczne (partyjne) mogły przemyśleć wprowadzane zmiany i dostosować do nich swoje programy, taktykę wyborczą oraz propozycje personalne.
Organizacje samorządowe powinny też przygotować się do prac nad zmianą
Konstytucji RP. W szczególności chodzi o zmiany prowadzące do umocnienia
prawnej pozycji wspólnot lokalnych i regionalnych. Dotyczy to zwłaszcza tych
kwestii, w których Trybunał Konstytucyjny nie zechciał, na gruncie przepisów
362
obecnej konstytucji, zagwarantować swoim orzecznictwem wystarczającej ochrony statusu wspólnot samorządowych. Jednakże trzeba pamiętać, że obecne
brzmienie ustawy zasadniczej jest, odnośnie do kwestii ustrojowych samorządu
terytorialnego, co do zasady prawidłowe. Dlatego należy uczynić wszystko, aby
dorobek ten nie został zaprzepaszczony.
Tekst powstał na podstawie opracowania dla Unii Metropolii Polskich. Skróty pochodzą od redakcji.
Dyskryminacja
Trzeba albo powszechnie ograniczyć czas zajmowania stanowisk politycznych i urzędniczych w służbie publicznej, np. do 10 lat, albo odstąpić od pomysłu dwóch tylko kadencji wójta (burmistrza, prezydenta), jawnie dyskryminującego określoną grupę osób, wbrew art. 32 Konstytucji.
1. Nawet nie wiadomo, czy pomysł miałby polegać na uniemożliwieniu pełnienia urzędu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez trzy kolejne kadencje, czy też w ogóle zakazano by pełnienia tej funkcji w danej gminie po raz trzeci, nawet po jakiejś przerwie. Czy po tym okresie zakazano by kandydowania zainteresowanej osobie na taki sam urząd w innej gminie? Czy mogłaby ona być
radnym w swojej gminie? Objąć urząd starosty lub stanowiska w administracji
rządowej? Kandydować do Sejmu lub Senatu?
2. Pytania nie są bezzasadne ani złośliwe. Jak bowiem można było usłyszeć,
przesłanką pomysłu ograniczenia liczby kadencji bezpośrednio wybieranego wójta
(burmistrza, prezydenta miasta) jest troska o przejrzystość władzy publicznej
w gminie, uniemożliwienie zawiązywania się układów kumoterskich i mafijnych,
a także – rozbicie takich układów od lat istniejących w gminach. Trzeba więc wyraźnie stwierdzić, że wójt, który po dwóch kadencjach zostanie wybrany przewodniczącym rady w swojej gminie, z pewnością zna wszystkich urzędników, swojego następcę – nowego wójta, a także wszystkich prominentnych polityków, dyrektorów, biznesmenów w okolicy. Nie sposób nie dostrzec niebezpieczeństwa kontynuacji – na
nowym, również politycznym stanowisku – dotychczasowych układów. Gdyby taki
burmistrz został następnie starostą, mógłby z łatwością przenieść do całego mechanizmu władzy politycznej i administracyjnej w powiecie, swoje stosunki koleżeńskie
czy kumoterskie. Także ktoś, kto jest przez kilka lat dyrektorem departamentu
Dyskryminacja
363
w ministerstwie, przedtem zaś specjalistą w tymże departamencie, z pewnością ma
pokusę nadal otaczać się tymi samymi ludźmi, tworzyć z nimi powiązania, zazwyczaj nie mające żadnych negatywnych znaczeń, ale niekiedy jednak niejasne.
Jeżeli prezydent dużego miasta wybrany na inną poważną funkcje państwową bierze ze sobą dużą część kadry, rodzą się pytania o charakter więzi i zależności panujących w tym zespole. Jeśli ktoś jest posłem przez kilka kadencji z tego samego okręgu, z pewnością musi być mocno usadowiony wśród miejscowych
elit gospodarczych i polityków lokalnych, a jego wpływy w rządzie i administracji centralnej są silne i nie zawsze odpowiadają rygorom przejrzystości.
Dlatego od razu należy ocenić pomysł ograniczenia do dwóch dopuszczalnej liczby kadencji wójta (burmistrza, prezydenta), jako incydentalny, nie mający głębszego uzasadnienia. Trzeba bowiem albo powszechnie ograniczyć czas
zajmowania stanowisk politycznych i urzędniczych w służbie publicznej, np.
do 10 lat, albo odstąpić od pomysłu jawnie dyskryminującego określoną grupę
osób, wbrew zasadzie niedyskryminacji (art. 32 Konstytucji RP).
3. Ograniczenie liczby kadencji wójtów miast jest jawnym naruszeniem powszechnego biernego prawa wyborczego, a więc podstawowego atrybutu obywatelskiego w demokracji.
Takie ograniczenie wobec urzędu Prezydenta RP jest wprost sformułowane w ustawie zasadniczej. To dodatkowy argument, że ograniczenie prawa wyborczego stanowi materię konstytucyjną, a nie ustawową, konstytucja zaś nie
przewiduje tego w odniesieniu do wójtów, burmistrzów, prezydentów, radnych,
posłów i senatorów.
Po wtóre prezydent RP jest reprezentantem państwa polskiego i przedstawicielem majestatu Rzeczypospolitej, a jego konstytucyjna pozycja to przede
wszystkim funkcje reprezentacyjne oraz uprawnienia wobec innych władz państwowych. W szczególności, prezydent RP nie ma żadnych uprawnień zarządzających, pełni natomiast głównie rolę polityczną. Burmistrz – odwrotnie; głównie wymaga się od niego sprawnego zarządzania, jego rola polityczna jest stosunkowo ograniczona.
4. Proponowane rozwiązanie stanowi zamach na demokratyczny ustrój samorządu terytorialnego i jego samodzielność chronioną konstytucyjnie. Głęboko i bez istotnej potrzeby ingeruje w uprawnienia wspólnot samorządowych do
samodzielnego wybierania swoich organów ustrojowych.
5. Zjawiska korupcyjne trzeba zwalczać metodami należącymi do sfery ścigania przestępstw i wymiaru sprawiedliwości, trzeba też prowadzić rozległą działalność edukacyjną i informacyjną, jak również wprowadzać do administracji
i polityki rozwiązania sprzyjające przejrzystości i profesjonalizacji. M.in. radykalnie rozdzielić te dwie sfery.
364
6. Jest w samorządzie wiele istotnych problemów do uregulowania na poziomie ustawodawczym. Pisałem o tym we „Wspólnocie” z 12 listopada 2005 r. Propozycja ograniczenia do dwóch liczby kadencji wójtów, burmistrzów i prezydentów miast nie należy do tej grupy inicjatyw. Przeciwnie, wraz z wieloma innymi,
które były i wciąż są zgłaszane przez polityków rządzącego ugrupowania, prowadzi do destabilizacji mechanizmów demokratycznych w samorządzie, co wprost
przekłada się na pogorszenie warunków zarządzania publicznego.
Tekst powstał na podstawie opinii dla sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej. Opinia ma charakter wstępny, bowiem nie jest oparta na
żadnym projekcie legislacyjnym. Odnosi się do ogólnikowej koncepcji.
Władza – zawód wysokiego ryzyka
Z profesorem Michałem Kuleszą rozmawiają Dorota Bąbiak-Kowalska i Michał Cyrankiewicz.
– Na tydzień przed terminem wyborów, 3 listopada, Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył skargę konstytucyjną na nowelizację przepisów ordynacji wyborczej do rad gmin, powiatów i samorządów wojewódzkich.
Co sądzi pan o wyroku, wielu spodziewało się, że TK uzna całą nowelizację za niekonstytucyjną?
– Wydawało mi się, że Trybunał nie powinien zakwestionować mechanizmu
blokowania list ani także zasady przejmowania, przez pozostałe zblokowane ugrupowania, głosów oddanych na komitet, który nie przekroczył 5-proc. progu wyborczego. To przecież dotyczy liczenia głosów (i mandatów) w systemie proporcjonalnym, gdzie mogą być stosowane różne metody obliczania wyników i trudno uznać,
że ta akurat metoda jest niekonstytucyjna. Tym bardziej że ustawodawca sam wyeliminował przepis, który mógłby stanowić rzeczywisty powód orzeczenia o niekonstytucyjności ustawy: zrezygnowano z kontrowersyjnego pomysłu, aby za pomocą
blokowania list stworzyć furtkę do obchodzenia kryterium progu wyborczego.
– Może należałoby zablokować możliwość zmian ordynacji bezpośrednio przed wyborami?
– Osobiście byłbym usatysfakcjonowany, gdyby w wyniku tego procesu
powiedziano dobitnie, że nie ma zgody na zmiany prawa wyborczego bezpośrednio przed wyborami. Od dawna bowiem, a w zasadzie co cztery lata, mamy
365
takie sytuacje, że każda partia mierzy ordynację swoją siłą wyborczą i próbuje
zmieniać reguły wyborcze tuż przed wyborami. Tak się zresztą stało – Trybunał
uznał, że dla ordynacji wyborczej „odpowiednie” vacatio legis wynosi pół roku.
Tyle że Trybunał nie odniósł tego ustalenia do obecnej sytuacji (stwierdzając,
że „przepuszcza” ustawę tylko dlatego, iż procedura wyborcza jest już w toku),
lecz do stanów przyszłych. Rzec można – wyrok salomonowy, wilk syty i owca
cała, choć cokolwiek poturbowana.
– Pozostańmy jeszcze przy tematach okołowyborczych. Ostatnio ożywiła się dyskusja, czy dobrym rozwiązaniem było wprowadzenie bezpośrednich wyborów burmistrza, czy nie należałoby powrócić do starej zasady, gdy wybierała go rada.
– Ja uważam, że to była bardzo dobra zmiana, która niestety, jak większość
rozwiązań w Polsce, została wprowadzona tylko połowicznie. Najważniejszym
problemem w naszym kraju jest bowiem deficyt przywództwa. Musi być w gminie realne przywództwo polityczne, które ma twarz człowieka, a nie partyjną plakietkę. Dlatego ważne jest, żeby wybierać konkretną osobę, która oczywiście
może należeć do partii. Z drugiej strony wybiera się radę, także w wyborach bezpośrednich, i po wyborach w wielu gminach pojawia się pat polityczny – zamiast
koniecznej współpracy rady z burmistrzem mamy wzajemne blokowanie się. Dla
gminy może to oznaczać cztery lata w dryfie. Ustawodawca nie powinien dopuszczać do takich sytuacji.
– Zarówno burmistrz, jak i rada mówią „to ja, my jesteśmy ważni, my
mamy legitymację do rządzenia daną nam przez wyborców”...
– To, że burmistrza wybieramy w wyborach bezpośrednich, jest bardzo dobre, ale radę w gminach powyżej 20 tys. mieszkańców wybieramy w wyborach
partyjnych (proporcjonalnych). Dzisiaj radni (w gminach powyżej 20 tys.
mieszkańców) prawie w ogóle nie spotykają się ze swymi wyborcami, bo wyborcy i tak są zmuszeni głosować na partie. Tu zaczyna się problem. Gdyby rada
była wybierana w wyborach większościowych (jak w mniejszych gminach), pochodzący z bezpośrednich wyborów burmistrz nie byłby naprzeciwko partii,
tylko stanąłby na czele radnych. Oczywiście radni mogliby przynależeć do różnych partii, ale ta przynależność byłaby wtórna w stosunku do związania radnego okręgiem wyborczym.
Tej mieszanki dwóch różnych systemów nikt, moim zdaniem, nie planował
– „tak wyszło”. Postanowiono uszczęśliwić elektorat najmniejszym kosztem.
A tym najmniejszym kosztem było wprowadzenie bezpośrednich wyborów burmistrza bez żadnych dodatkowych zmian w systemie zarządzania gminą. W konsekwencji „wyszło” pomieszanie z poplątaniem. W wielu gminach znaleziono
na to praktyczną radę – kandydaci na burmistrzów wskazują, na jakie komitety
366
wyborcze mają głosować ich zwolennicy. Wtedy jest szansa na spójny wynik wyborów, który pozwala sprawnie zarządzać gminą, dla dobra mieszkańców.
– Ordynację partyjną mamy jednak tylko w większych miejscowościach, powyżej 20 tys. mieszkańców.
– I właśnie w takich miejscowościach burmistrz dostaje w radzie jakiś układ
partyjny, z którym musi szukać porozumienia. Inaczej może zostać zablokowany przez większość partyjną i wówczas koniec z jego przywództwem i ambitnymi planami. Więc co robią burmistrzowie? To, co robili przed tegorocznymi wyborami, czyli poszukują poparcia partii politycznych. W takich sytuacjach, niestety, burmistrz staje się nieraz zakładnikiem partii. I okazuje się, że bezpośredni wybór, który miał kształtować i promować lokalnych liderów, jest na nic, bo
w poszukiwaniu kompromisu liderzy ci sprzedają się partiom. Niewielu jest
w Polsce prawdziwych przywódców lokalnych, u których to partie zabiegają
o dołączenie się do programu.
W mniejszych gminach, z ordynacją większościową do rady, sytuacja jest
trochę prostsza, bo negocjacje z radnymi są zazwyczaj pozbawione aspektów
partyjnych, dotyczą zaś potrzeb społecznych – danego okręgu wyborczego.
– Jest jeszcze sprawa nie do końca rozdzielonych kompetencji, ról
przysługujących organom wykonawczym i stanowiącym.
– Marzę o tym, aby wprowadzono chociaż jedną rzecz – by burmistrz z mocy prawa kierował pracami rady, i mówię o tym publicznie od dawna. Ale tu
– znowu – mamy stratę kolejnej kadencji, obecne wybory odbywają się bowiem
w ramach dotychczasowego ustroju gminnego, w którym rada ma osobnego
przewodniczącego. W przypadku konfliktu politycznego lub choćby sporu personalnego przewodniczący rady nagle okazuje się być szefem opozycji wobec
burmistrza. To jest absurd! Zamiast służyć konsolidacji zarządzania, wybory są
nieraz powodem nasilania się tendencji odśrodkowych. Zamiast zgodnej współpracy burmistrza z radą nieraz mamy okopywanie się w swoich gabinetach,
a czasem też i knucie, żeby sobie tylko dopiec. Traci na tym oczywiście wspólnota gminna. Ośmieszana jest demokracja lokalna.
Moim zdaniem, w warunkach bezpośredniego wyboru burmistrza odrębny
przewodniczący rady nie jest potrzebny, tak jak to było w Polsce przed wojną
i tak jak jest w wielu innych demokratycznych krajach. Chodzi bowiem o to, by
skłonić, powiem mocniej – by zmusić burmistrza do merytorycznych rozmów
z radnymi, na posiedzeniu rady, komisji, ale także w trybie kontaktów roboczych.
Burmistrz musi po prostu usiąść naprzeciwko rady i przekonać radnych do swoich pomysłów, musi więc z nimi pracować.
– Czyli, jednym słowem, powinniśmy kontynuować wzmacnianie pozycji bezpośrednio wybieranego burmistrza czy wójta.
367
– Nie można być częściowo w ciąży. Albo trzeba się zdecydować na system,
w którym główną władzą jest zgromadzenie obywatelskie (rada), co już mieliśmy
i doskonale znamy wady tego systemu, albo wprowadzamy mechanizm, w którym centralną osobą jest burmistrz (wójt) – przed wojną nazywany „przełożonym gminy”. Oczywiście, działa on w otoczeniu radnych, którzy mają go wspierać albo się z nim kłócić, ale to on jest szefem.
Cały system musi być zbudowany w taki sposób, żeby burmistrz działał pod
kontrolą – co jest niewątpliwe, ale żeby był w stanie pracować nad poparciem dla
swoich pomysłów i dyskutować z radnymi nad możliwymi kompromisami. Po
pierwsze, trzeba osłabić siłę partyjniactwa w samorządzie, a po drugie, burmistrz
musi pracować z radnymi bezpośrednio, musi przewodniczyć pracom rady, musi mieć szansę na przekonanie ich do swojego programu.
Gdy zaś to mu się nie uda, gdy rada jest mimo wszystko przeciwko burmistrzowi – trudno, czas na nowe wybory.
– To wszystko jednak zależy od spojrzenia na system sprawowania władzy.
– Albo władzę traktujemy jako grę – planszę oddaną partiom politycznym,
i one urządzają ten system pod siebie, albo system sprawowania władzy jest pomyślany do gry na rzecz dobra wspólnego – i to jest zupełnie inne podejście.
Również i w tym drugim ujęciu jest miejsce dla partii. To oczywiste, partie są
ważnym narzędziem konsolidacji programowej i personalnej w polityce oraz narzędziem zdobywania władzy, nawet przy ordynacji większościowej. Niemoralne
jest natomiast to, że prawo wyborcze buduje się na takich zasadach, aby to właśnie partiom było lepiej.
– Jest również wiele innych zmian, których wprowadzenie usprawniłoby działanie samorządu.
– Tak, pisałem o tym chyba w zeszłym roku we „Wspólnocie”. Przypomnę
tylko takie rozwiązanie, zgodnie z którym burmistrzowie i wójtowie wchodziliby
z mocy prawa w skład rady powiatu. Natychmiast by się okazało, że wówczas zupełnie inaczej zaczęłyby funkcjonować powiaty, byłyby znacznie bardziej związane z gminami. Dziś, niestety, nieraz jest odwrotnie i często władze powiatu izolują się od gmin i ich realnych problemów. Szczerze mówiąc, nie spodziewałem
się takiego obrotu spraw, wydawało mi się, że pomocnicza rola powiatów względem gmin powinna być czymś zupełnie naturalnym, i to niezależnie od różnic
politycznych. Wydaje mi się to samobójczym podcinaniem gałęzi, na której siedzą sobie liczne rady i zarządy powiatów, ze starostami na czele, nierozumiejący, że bez ścisłej i efektywnej współpracy z gminami ich rola w systemie samorządu terytorialnego musi ulegać marginalizacji.
Wiele obowiązujących rozwiązań prawnych zniechęca ludzi do szerszego
udziału w życiu samorządowym, np. radni muszą składać bardzo szczegółowe
368
oświadczenia prezentujące ich majątek, duże ograniczenia spotykają również
przedsiębiorców, czyli osoby najbardziej rzutkie, zaradne, a ustawodawca co
i raz funduje nam jeszcze zaostrzanie tych przepisów.
Moim zdaniem, państwo się ośmiesza, dekretując, że nie mogę być radnym,
gdy mam sklepik w budynku komunalnym, wynajęty dwadzieścia lat temu. Jest
to jawne ograniczanie praw politycznych wielu tysięcy obywateli.
To tylko przykład, ale chodzi tu o szerszą tendencję regulacyjną. Nieco żartując, wygląda na to, że najlepsze kwalifikacje na radnego ma osoba, która nie posiada żadnego majątku, jest bezrobotna albo pracuje w sferze budżetowej, nie
uczestniczyła dotąd w życiu publicznym, nie jeździ samochodem (jest to gwarancja, że nie popełni żadnego wykroczenia drogowego) itd. W ten sposób osłabia
się system polityczny. Na świecie się nie zdarza, żeby biznesmen nie mógł być radnym, a w Polsce w zasadzie być nim nie może, bo zaraz mu wypomną, że kiedyś
wziął kontrakt od miasta i zbudował szkołę czy ulicę.
– Ludzie zaczynają bać się udziału we władzy.
– Znam wielu porządnych obywateli, którzy nie dadzą się namówić na udział w wyborach. Nie chcą być radnymi, bo posiadają pewien majątek i teraz musieliby go wystawiać na widok publiczny, na co nie mają ochoty. Nieraz lękają
się po prostu zamachu na swoją własność. Nie ma potrzeby szczegółowego
ujawniania wszystkiego, bowiem urzędy skarbowe są w stanie stwierdzić, jak
zmienił się stan majątkowy podatnika w stosunku do deklaracji majątkowej złożonej w zeszłym roku czy na początku kadencji. To powinno wystarczyć, zaś
w przypadkach wątpliwych, podejrzenia o korupcję czy konflikt interesów powinny wkraczać organy ścigania. Obowiązujący u nas typ ujawniania wszystkiego prowadzi często do zbytniego naruszania sfery prywatnej. Skutkuje też tym,
że władza staje się zawodem...
– ...wysokiego ryzyka...
– Właśnie, wysokiego ryzyka. Właściwie to nie jest pewne, czy nie jest już
uważana za zawód brzydki, tak jak w Biblii „ladacznice” i „celnicy”. Taki trójkąt
złych zawodów, ktoś to musi zapewne robić, ale żaden porządny człowiek się za
to nie weźmie. Jeżeli porządny człowiek z klasy średniej nie chce się brać za służbę publiczną, to gdzie my żyjemy?!
– Ale jednak jakieś zabezpieczenia w polityce, w sprawowaniu władzy są konieczne, czasami trzeba ludzi chronić przed nimi samymi. Doświadczenia ostatnich lat pokazują, że władza potrafi korumpować bardzo skutecznie.
– Ależ tak, oczywiście, tyle że metody nie te. Jeżeli podałem w oświadczeniu, że mój majątek na dziś wynosi 1 mln złotych, a za rok napiszę, że jest wart
2 mln, to oznacza, że w jakiś sposób te pieniądze zarobiłem (co jest do spraw-
369
dzenia), albo że z takich czy innych względów skłamałem w jednym lub drugim
oświadczeniu. To wszystko może być skontrolowane przez urząd skarbowy
w normalnym trybie. Koniec, wystarczy. Raz jeszcze podkreślam, że upublicznianie szczegółowych informacji o tym, co posiada radny, narusza takie wartości, jak ochrona miru domowego, prywatność, bezpieczeństwo osobiste, a to są
przecież wartości istotne.
Z drugiej strony jest dla mnie oczywiste, że nie ma odwrotu od przejrzystości w polityce i administracji. Więcej – sądzę, że potrzebne są nie tylko deklaracje majątkowe, lecz także deklaracje interesów, pokazujące, czy i w jakim zakresie współpracuję z sektorem publicznym. Niedopuszczalne jest też oczywiście
prowadzenie interesów z władzą, gdy jest się radnym. To trzeba wyraźnie podkreślić, żeby nikt nie pomyślał, że proponuję tutaj jakąś dywersję.
Wreszcie wyraźnie i głośno powiedziano: dość złodziejstw, dość przekrętów,
dość niejasnych układów itp., prowadzących do żerowania na majątku publicznym. To jest dobry kierunek. Tyle że w obecnej praktyce prawnej przeradza się
on, niestety, w swoje przeciwieństwo, a jego negatywne skutki, również w sferze
politycznej, są coraz bardziej oczywiste.
Samorządy 50 lat po podpisaniu Traktatu Rzymskiego
25 marca 2007 r. Unia Europejska obchodziła 50-lecie podpisania Traktatu
Rzymskiego. Można by się przy tej okazji zagłębić w opowiadanie o licznych
zmianach, jakie następowały w tym czasie. Skupię się jednak na kilku zasadniczych rzeczach – istotnych dla samorządu i demokracji lokalnej.
W świecie gospodarki globalnej obywatelskie uczestnictwo we współdecydowaniu o sprawach publicznych staje się coraz bardziej fikcją – na poziomie Międzynarodowego Funduszu Walutowego, Unii Europejskiej, nawet na poziomie
krajowym. Ostoją czynnika demokratycznego jest samorząd, i to samorząd lokalny. To w istocie jedyne miejsca na mapie świata, gdzie obywatel może mieć
realny wpływ na bieg spraw.
Gdy 50 lat temu zaistniał Traktat Rzymski, świat żył ciągle w cieniu, można powiedzieć, XIX-wiecznej doktryny władzy państwowej jako jedynego twórcy ładu społecznego. Pół wieku później sytuacja w Europie i na świecie jest już
zupełnie inna. Czują to uczestnicy różnych międzynarodowych kongresów komunalnych. Jeszcze niedawno w Rio de Janeiro mówiono o samorządach, ale
370
samorządów tam nie było. Dziś, być może za parę tygodni, zostanie przyjęta
Światowa Karta Samorządu Terytorialnego jako dokument-wytyczna. ONZ
mówi wprost: naszym bezpośrednim partnerem są władze lokalne. Bez nich nic
się nie da w tym świecie zrobić.
Najpierw była Karta Wersalska
Rozpoczęło się to w roku 1953, gdy samorządy lokalne 16 państw europejskich sformułowały Kartę Wersalską. Od tamtej pory musiało upłynąć 32 lata,
do roku 1985, aby na tym miejscu zaistniała Europejska Karta Samorządu Lokalnego. Jeszcze wtedy dla wielu rządów spoglądanie z zewnątrz na to, jak jest
zbudowany i jak działa samorząd w ich krajach, było tym, co słyszeliśmy wielokrotnie z różnych ust: ingerencją w wewnętrzne sprawy suwerennego państwa.
To jest język przeszłości. W Europie, w Polsce, a właściwie i na świecie. Europejska Karta Samorządu Lokalnego jest dzisiaj podpisana przez prawie wszystkie kraje europejskie. Weszła do acquis communitaire i tak została potraktowana w projekcie Konstytucji Europejskiej. A więc gdyby doszło do przyjęcia konstytucji, samorząd lokalny miałby gwarancje prawno-ustrojowe w samym jej
tekście. W Polsce Trybunał Konstytucyjny od dawna traktuje Kartę jako akt
nadrzędny wobec prawa krajowego.
Globalizacja i lokalność
Od roku 1989 Europejska Karta Samorządu Lokalnego stała się podręcznikiem i instrumentem demokracji w całej Europie Środkowej i Wschodniej.
Na posiedzeniu Rady Europy 25 lutego 1990 r. zostaliśmy z Jerzym Stępniem
dokładnie przeegzaminowani z zasad powstającej wówczas polskiej ustawy samorządowej. Wróciliśmy z tarczą, nie przedstawiono naszemu polskiemu produktowi żadnego zarzutu. To było wyzwalanie się spod ówczesnego systemu.
I oto teraz, po zaledwie kilkunastu latach, w inny sposób, ale znowu wpadamy pod walec globalizacji. To oczywiście inna globalizacja. Ale z punktu widzenia poczucia wolności, samorządności jest to nie mniej trudne. Tego się
trzeba nauczyć.
Spotkanie samorządów z funduszami europejskimi to właśnie spotkanie
z globalizacją. Dla wielu ludzi samorządów jest to spotkanie nieznośne, bowiem
w ślad za tymi pieniędzmi idzie dość silne związanie przepisami europejskimi,
które są niekonkretne, jednostronne, uznaniowe. Nie jesteśmy do tego przyzwyczajeni. Ale tym bardziej i właśnie dlatego coraz bardziej widoczna i powszechnie uznawana tendencja, że ostoją demokracji jest decentralizacja, powinna stać
się czynnikiem samorządowej świadomości.
Samorządy 50 lat po podpisaniu Traktatu Rzymskiego
371
Administracja kooperatywna
50-lecie Traktatu Rzymskiego, który należy już do historii, przekłada się dziś
na coraz większy udział samorządów lokalnych w realizacji prawa europejskiego. To jest podstawowe wyzwanie, obok pieniędzy europejskich. Coraz więcej
dyrektyw i rozporządzeń unijnych wprost nakłada obowiązki na samorząd. Myślę, że połowa prawa europejskiego jest skierowana dziś do samorządów, o czym
zresztą część z nich nie wie. To przepisy dotyczące ochrony środowiska, konkurencji, transportu itd.
Istotą mechanizmów, w których przychodzi nam coraz szerzej uczestniczyć,
jest zasada administracji kooperatywnej. To bardzo ważne – ta zasada zastąpiła
dziś XIX-wieczny i wcześniejszy izolacjonizm komunalny, kiedy każda gmina
stanowiła byt odrębny i miała tyle, ile sama była w stanie zorganizować, urządzić
i sfinansować. Podstawowym mechanizmem dobrego funkcjonowania świata
dzisiaj, także świata samorządowego, jest zdolność do współpracy. U siebie
w gminie czy w powiecie, w ramach regionu samorządowego. Oczywiście także
z rządem i administracją rządową. Dodam, że tej zdolności należy wymagać od
obu stron. Z Unią Europejską i w jej ramach. Oczywiście niezbędna jest także
współpraca na różnego rodzaju forach organizacyjnych, w tym międzynarodowych. To, czego polski samorząd nauczył się w Radzie Europy, procentuje w Komitecie Regionów – najpoważniejszej dziś europejskiej instytucji, w której głos
obywateli, władz lokalnych, jest słyszany bardzo silnie.
Budowanie na zaufaniu
W Polsce obecny premier jest pierwszym od roku 1989, w którego exposé
nie znalazła się ani jedna wzmianka o decentralizacji, samorządzie, demokracji
lokalnej. Powiedział jedynie, że trzeba wzmocnić pozycję wojewody. Przedtem
mieliśmy wielu premierów, którzy dużo obiecywali – i często nic z tego nie wychodziło, a więc to nie jest tak, że wszystkie poprzednie rządy były prosamorządowe. Ale obecnie z jednej strony brak jakichkolwiek działań na rzecz poprawy
warunków instytucjonalnych funkcjonowania samorządu, z drugiej – coraz częściej samorząd uczestniczy w poważnych konfliktach o naturze politycznej, jak
choćby ten o mandatach burmistrzów i radnych.
Chcę do tego nawiązać w kontekście 50-lecia Traktatu Rzymskiego – szkoda czasu na takie rzeczy. Podkreślam raz jeszcze: Polska musi mieć administrację kooperatywną. Do tego potrzebna jest stabilność systemu – organizacyjna,
prawna, terytorialna, finansowa. Niebywałym wyzwaniom, jakie stoją przed
krajem, nie sprostamy bez współpracy między rządem a samorządem. Mechanizmy kooperatywne muszą działać, a ich prostą podstawą jest bardzo ludzki
372
i obywatelski czynnik zaufania. Wzajemnego zaufania. Unia Europejska działa
na tej zasadzie. Budowanie standardów funkcjonowania samorządu terytorialnego w Unii jest dowodem uznania roli samorządu, ale także dowodem możliwości
oparcia całej gry na czynniku zaufania. Razem z wiosną, gdy wszystko budzi się
do życia, życzę Państwu, aby to zaufanie obudziło się i w Polsce, i aby dzięki niemu wyrosła zdolność do współpracy.
W ciągu zaledwie 50 lat od poziomu „minus 1” przeszliśmy w sferze intelektualnej, deklaratywnej gdy chodzi o politykę, a także w sferze normatywnej na
drugą stronę cienia. Dzisiaj władza lokalna jest w centrum uwagi rządów i organizacji międzynarodowych. Nie we wszystkich oczywiście państwach. Ale ta tendencja jest pewna. Jednokierunkowa.
2007-…
ODSŁONA CZWARTA:
POTEM JUŻ BĘDZIE NUDNO
374
2007-… Odsłona czwarta: Potem już będzie nudno
Musi ruszyć projekt
375
Wspólnota z 8 grudnia 2007 r. nr 49
Z prof. Michałem Kuleszą rozmawiają Janusz Król i Bogdan Mościcki
– Mądrość narodu mówi, że do trzech razy sztuka. Będzie pan pełnomocnikiem rządu ds. reformy administracji?
– Tym razem na pewno nie. Pracuję w kancelarii adwokackiej oraz na uniwersytecie i nie zamierzam przenosić się do kancelarii premiera. Mogę być tylko – i najpewniej będę – społecznym doradcą. To mi zresztą ułatwia rozmowę
z ludźmi z obecnej ekipy, bo oni wiedzą, że nie pretenduję do stanowisk i nikomu nie zagrażam.
– Nie jest tajemnicą, że był pan współautorem programu wyborczego
Platformy Obywatelskiej. Jest w nim bardzo dużo o decentralizacji, samorządności, ale niewiele z tego znalazło się w exposé premiera Donalda
Tuska. Trochę nas to rozczarowało.
– Mnie też, ale to nie ma znaczenia. Intencje są znane. Zaś efekty zależą
w dużym stopniu od tego, jak zostanie zorganizowana praca rządu, który ma wiele palących problemów do rozwiązania. Nasz sukces za czasów Jerzego Buzka polegał na tym, że rząd był „zebrany” do reformy, jaką zamierzał przeprowadzić.
Było kierownictwo polityczne, ludzie odpowiedzialni za poszczególne segmenty,
była płaszczyzna współdziałania międzyresortowego i współpraca z samorządem,
działały ciała konsultacyjne. Lepiej lub gorzej, ale robiliśmy to razem i była pewna wspólna rama. Można powiedzieć, że było to podejście projektowe.
Jeśli i tym razem tak będzie, to wtedy taka maszyna rusza i dalej działa już
bezwzględnie, niejako wymuszając efekty. Jeśli natomiast pojedynczy minister
będzie próbował poprawiać samorząd i nie zostaną w to włączeni inni ministrowie – nie ma mowy, żeby się udało. Przecież decentralizacja oznacza przejęcie
zadań, pieniędzy, instytucji z rządu i administracji rządowej. Biurokracja rządowa jest więc naturalnym przeciwnikiem zmian. A zmian potrzeba dziś dużo:
oprócz dokończenia reformy decentralizacyjnej konieczne jest radykalne
wzmocnienie mechanizmów koordynacji poziomej w rządzie i administracji rządowej oraz przywrócenie formuły służby cywilnej z wyrazistym rozdzieleniem
sfery politycznej i sfery administracyjnej w zarządzaniu.
– W swoim programie wyborczym PO proponowała samorządom zawarcie nowej umowy społecznej w celu pogłębienia decentralizacji. Jest już odpowiedź: deklaracja liderów ogólnopolskich organizacji samorządowych zawierająca 33 postulaty. Opublikowaliśmy ją we „Wspólnocie” z 24 listopada.
376
– Teraz organizacje muszą szybko przenieść te postulaty na konkretne propozycje przepisów. Są zatem bardzo pozytywne deklaracje w programach wyborczych zarówno Platformy, jak i PSL, jest odpowiedź organizacji samorządowych.
Nie widzę powodów, żeby sprawa miała się nie udać.
Zapowiedziano, że jeszcze w tym roku w województwie dolnośląskim ruszy
pilotażowe przekazywanie zadań wojewody marszałkowi. Jeszcze przed zmianami w prawie.
Pewnie w formie zadań zleconych. Ale to powinno być fragmentem pełnego projektu decentralizacji.
Z tym może być problem. Bo przede wszystkim nowy rząd ma ogromne zadanie deregulacyjne, jeżeli chodzi o gospodarkę.
Ale mówiąc krótko, rząd jest duży i może zajmować się wieloma problemami jednocześnie. A rzeczy, które zaproponowali samorządowcy, leżą w tym samym nurcie deregulacyjnym, usprawniającym. Przecież nie chcemy reorganizacji ustroju samorządowego. Jeżeli Tusk obiecuje cud gospodarczy, to musi uruchomić ludzką aktywność, społeczną i biznesową. A więc także wzmocnić władze
lokalne, zwiększyć ich potencjał intelektualny i wykonawczy, ich rolę w zarządzaniu rozwojem. Mówiliśmy już o tym, co Platforma zaproponowała samorządom
i co one odpowiedziały. Lecz warto podkreślić, że również PSL przedstawił program samorządowy, inny, nie tak rozbudowany, ale podobnie ukierunkowany na
decentralizację. Nawiasem mówiąc, ostatnio i ja powróciłem do znajomości
z Waldemarem Pawlakiem, niegdyś bardzo szorstkiej. Ale dziś to zupełnie inny
człowiek niż kilkanaście lat temu. Ostatnio pracowałem ponad pół roku dla
władz powiatu gostynińskiego, który wojewoda mazowiecki po prostu chciał skasować. Nie tylko w tej sprawie pan prezes Pawlak zachował się super.
– Pamiętamy, z jakim hukiem w 1994 roku wychodził pan z rządu
Pawlaka. Kto by wtedy podejrzewał, że prof. Kulesza kiedyś ciepło wypowie się o PSL...
– Może to paradoks, ale mam poczucie, że to wszystko, co przez te lata przeszliśmy, było, nie chcę powiedzieć, że potrzebne, ale było naturalne. Kiedyś Tymiński, potem Samoobrona i tak dalej. Odpowiedź na jakieś zapotrzebowanie.
Dziś wiem, że także wtedy musiał być tamten PSL, ludzie aparatu, którzy wówczas mieli co innego w głowach i w pewnym momencie zostali skonfrontowani
z nową rzeczywistością.
– Żeby się nauczyć pokory?
– Wtedy się nauczyli pokory, ale potem przyjęli nowe wartości – za swoje.
Niektórzy musieli zniknąć, bo historia poszła w innym kierunku niż im było po
drodze. To zresztą dotyczy przecież nie tylko PSL. Takie są mechanizmy transformacji. Przez pewne rzeczy przeszliśmy za późno, przez inne za wcześnie,
377
w związku z tym coś tam się załamało, czegoś się nie zrobiło. Ale mimo to Polska
nie jest krajem płytkich zmian, tak jak kraje postsowieckie. Polska jest krajem
zmian wszechstronnych i głębokich.
– A tamte kraje nie będą musiały przejść takich głębokich zmian?
– Przechodzą je w zupełnie inny sposób. Znacznie bardziej niszczący. Tam
są znacznie poważniejsze dysproporcje, kolosalny kapitał w rękach prywatnych
i tabuny niepotrzebnych urzędników. I wielka bieda, której my nie umiemy sobie nawet wyobrazić. Jeżeli ktoś mówi, że w Polsce jest za dużo administracji, to
jest po prostu śmieszny. Tam są tabuny darmozjadów, w takich nie przymierzając ilościach, jak u nas te wszystkie agencje ochroniarskie. Gdzie pójdziesz, stoją zdrowi, silni mężczyźni i nic pożytecznego nie robią, tylko się gapią. Ale przynajmniej są opłacani z prywatnych pieniędzy, więc jak masz ochotę mieć dwóch
body-guardów, twoja sprawa. Natomiast jeżeli państwo zatrudnia dziesiątki tysięcy urzędników, którzy nic nie robią i stanowią sami w sobie blokadę zmian
w aparacie państwowym, to jest prawdziwy problem. Więc w krajach postsowieckich wszelkie zmiany, jakie miałyby zajść, będą miały zupełnie inny przebieg. Nie
wiem jaki, ale zupełnie inny. Odmienny świat. A u nas wszystko zmierza do rozwiązań może nie optymalnych, ale korzystnych.
– Ma pan na to dowody?
– Na przykład myślę, że za chwilę nastąpią korzystne zmiany w organizacji
służby zdrowia. Jeszcze niedawno byłyby przedwczesne, bo nikt by się na to nie
zgodził, a dzisiaj już muszą zajść. I proszę bardzo: mamy w Polsce około 500
szpitali powiatowych, a już ponad 10 proc. z nich to spółki prawa handlowego
prowadzące niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej. Czyli samorząd prowadzi
dzisiaj pilotaż nowej publicznej służby zdrowia, i to wbrew dotychczasowym ministrom zdrowia. Rzeczy więc idą w dobrym kierunku. A czy mogło szybciej?
Może mogło, o rok, o dwa.
– Determinizm jak u Kubusia Fatalisty.
– Nie! Zgryźliwi jesteśmy, lubimy narzekać, a nie potrafimy docenić, jak to
wszystko korzystnie przebiega i głęboko. Ja sądzę, że Polska jest szczęśliwym krajem, bo istnieje, nie wiem, jak to nazwać, duch jakiś, albo rozum narodowy, który podpowiada kolejne kroki. Może nie tak szybko jak by się chciało, ale dzięki
temu, że wolniej, to pewniej. Te wolniejsze decyzje są już głębsze, ugruntowane.
– Niedawno podczas rozdania nagród imienia Grzegorza Palki powiedział pan, że już bardzo niewiele brakuje do tego, żeby samorządy miały
w Polsce solidne podstawy działania.
– Mam zaszczyt być jednym z pierwszych laureatów tej nagrody. Podstawy
działania samorządowego to przecież kilka pięter. Na pewno fundament mamy mocny. Konstytucja, ustawy ustrojowe, prawidłowa struktura terytorialna,
378
bezpośrednie wybory wójtów i burmistrzów, samodzielność finansowa, sądownictwo administracyjne... Dziesiątki tysięcy zaangażowanych polityków lokalnych, kadry urzędnicze, dobrze działające instytucje. To już mamy. Dlatego
obecne postulaty nie sięgają do fundamentów. Są bardzo ważne, ale tylko
usprawniające. Jednak jakby udało się je wprowadzić, to nastąpią poważne
zmiany jakościowe w państwie, nie tylko w samorządzie.
Dzisiaj wciąż, niemal jak lat temu 15, wielu samorządowców ma dobrą wymówkę, dlaczego nie udaje się zrobić tego czy tamtego. Otóż dlatego, że system
państwowy jest wadliwy, prawo kiepskie, a pieniędzy za mało. To wszystko prawda, ale nikt nie mówił, że będzie lekko. Jak są braki, to trzeba tym więcej inicjatywy, pomysłowości, współpracy. I nie zapominajmy, jaki był początek, zaledwie
kilkanaście lat temu. Tak jak w tym dowcipie, że facet uratował chłopca z topieli. Siedzi potem w domu, pije gorącą herbatę, a tu wchodzi tatuś Jasia i pyta:
– Czy to pan uratował mego syna? – Proszę nie dziękować – odpowiada facet
– każdy porządny człowiek... A na to tatuś: – Ja nie przyszedłem dziękować. Jaś
miał berecik, pytam więc, gdzie jest berecik Jasia?!
– Sugeruje pan, że samorządy będą się targować z rządem tylko o berecik?
– Chcę powiedzieć, że oczekuję od rządu Tuska, iż zrobi to, co obie partie
obiecywały, lub jeszcze więcej. Bo to jest dobre dla Polski. Chcę, żeby znikły powody do „wymówek”. Proszę to słowo ująć w cudzysłów, bo to bardzo poważne
sprawy, proszę przeczytać Deklarację organizacji samorządowych z 6 listopada,
nie chcę tych spraw umniejszać.
– Ale mające charakter szczegółowy?
– Tak. Gdy te zmiany nastąpią, wtedy samorządowcy będą mogli lepiej zająć
się sprawami swego miasta, a nie biegać po rządzie i Sejmie. To nie jest normalne, że samorząd musi mówić Sejmowi i rządowi, co zrobić, żeby było lepiej. Że
samorząd o to walczy. Nie po to wybieramy wójtów i starostów, aby zajmowali
się rządzeniem krajem. Powinni zajmować się gminą czy powiatem. I nie to, że
będzie zaraz idylla. Ale jeśli się uda wprowadzić zmiany proponowane przez samorząd, będziemy mieli lepsze warunki instytucjonalne i majątkowe. Więc
chciałbym po prostu, żeby prawo umożliwiało wójtom czy starostom zajmować
się swoimi gminami i powiatami, zrealizować za rok albo za 10 lat wszystkie najgłębsze potrzeby inwestycyjne i skupić się wreszcie na społecznych aspektach życia zbiorowego. No i żeby żyli długo i szczęśliwie.
– Ale wahadło „centralizacja – decentralizacja” wszędzie funkcjonuje. Weźmy Wielką Brytanię. Konserwatyści bardziej centralizują, laburzyści odpuszczają gminom.
– Anglia – kolebka samorządu – zaczynała kiedyś od „niecentralizacji”. A my
– od hipercentralizacji komunistycznej. Więc o ile w Anglii sprężyna tradycyjnie
379
przyczepiona do podłogi bywa nieraz podciągana ku górze, o tyle my mamy tę
sprężynę państwową ciągle zawieszoną na suficie i próbujemy ściągać ją do dołu,
ku społecznościom lokalnym. Ot i cała reforma. U nich jest głęboka tradycja samorządu lokalnego, u nas zaś formuła decentralizacji nadal nie jest dostatecznie
ubezpieczona. Choć z drugiej strony nie jest już tak, że ktoś może przyjść, kopnąć
i wszystko się rozleci. PiS próbował centralizować, ale niewiele wskórał.
– Trochę kompetencji cofnął.
– Tylko trochę. Bo jednak była awantura, jednak media potrafią zrozumieć, co
to znaczy decentralizacja i gdzie tkwią podstawy systemu demokratycznego.
W Polsce została wykonana potężna praca i samorząd stanął na wysokości zadania. Niedowiarkowie zniknęli. Nikt dziś nie powie, że pomysł z samorządem był
zły. Nawet, gdy w jakiejś gminie jest niedobrze, to mówi się, że to problem jednostkowy, lokalny, taki wrzód na zdrowym ciele narodu, a nie że samorząd jest chory.
– Konkludując, albo odnosząc się do przyszłości. Czy rząd, który w tej
chwili startuje, to dla samorządów głos wolny wolność ubezpieczający?
– Odpowiem trzema stwierdzeniami. Otóż ośmielam się sądzić, że to jest
rząd aideologiczny. W przeciwieństwie do poprzedniego. Nie wiem, na ile tamten był pragmatyczny, ale był ubrany w szaty ideologiczne. Ponadto uważam, że
decentralizacja jest jednym z głównych czynników nakręcających rozwój gospodarczy i powodzenie cywilizacyjne kraju. Trzecie moje zdanie jest takie, że idzie
okres dekoniunktury. Tym bardziej więc trzeba uruchomić różne mechanizmy
napędowe, żeby podtrzymać gospodarkę. Teraz zestawmy te trzy stwierdzenia.
Rząd jest aideologiczny, ale lubi decentralizację. Nie ma zatem innego wyjścia,
jak ją przeprowadzić. Nie dlatego, że ulega ideologii decentralistycznej, tylko dla
osiągnięcia sukcesu politycznego.
– Takiej wyobraźni nie zabraknie?
– Chyba nie. Sądzę, że to, co proponowały Platforma i PSL, i to, co później
proponuje deklaracja samorządowa, to jedyna droga, żeby cud gospodarczy Donalda Tuska się ziścił. Nieideologicznie myślę, że Tusk nie ma innego manewru.
LINIA ŻYCIOWYCH PRZYPADKÓW
Z Michałem Kuleszą o tym co ważne, a mało w tej książce opisane, rozmawiają Janusz Król i Bogdan Mościcki.
– W życiorysie czytamy, że urodził się pan w Łodzi.
– Można powiedzieć, że przejazdem. Rodzicie wracając po wojnie do Warszawy na chwilę zatrzymali się w Łodzi i ja się tam pojawiłem. Ale wszystko, co
ważnego działo się w moim życiu potem, poza faktem urodzenia, jest związane
z Warszawą.
– Z jaką dzielnicą?
– Ja jestem z Mokotowa. Z uliczki, która od zawsze nazywała się Asfaltowa,
chociaż były na niej kocie łby. Dopiero „za moich czasów” pokryto je asfaltem.
Ta dzielnica między Aleją Niepodległości, Rakowiecką, Narbutta powstała w latach 30. Przekładając na dzisiejsze – to był taki przedwojenny Ursynów. Na peryferiach ówczesnej Warszawy.
– Za Polem Mokotowskim.
– W latach 20. Pole było lotniskiem, ale dla mnie to miejsce buszowania i zabaw. Podobnie jak podwórka przy Asfaltowej, po których lataliśmy strzelając
z patyków, bo w moim pokoleniu wszyscy bawili się w Niemców i partyzantów.
Bywałem też Michałem Wołodyjowskim, a rolę Kamieńca Podolskiego grała
ogromna hałda koksu, który ojcowie jezuici gromadzili na zimę przy kościele
Andrzeja Boboli. Można powiedzieć – normalne dzieciństwo. Ale ten początek
lat 50-tych wspominam raczej jako okres ciemny. Jakoś nie było dobrze.
– Ze względu na atmosferę polityczną?
– Myślę, że tak. To oczywiście były migawki, np. chleb z piekarni był wtedy
rozwożony w takich zamkniętych, żółtych wozach konnych i chodziły plotki
– może to i prawda – że takimi wozami dla niepoznaki przewożono więźniów.
– Więzienie na Rakowieckiej było blisko.
– Pięćset metrów.
382
Linia życiowych przypadków
– To mogło z domu wypływać. Czym się zajmowali rodzice?
– Ojciec był inżynierem geodetą. Jeszcze przedwojennym, urodził się w 1907
roku. Mama była dentystką. Tu chyba chodziło o rozmowy. Dziecko nie uczestniczy, ale uszy ma gumowe. Konkretów nie pamiętam, ale pamiętam zły nastrój,
nie mój, tylko otoczenia.
– Kolejne hasło z pańskiego życiorysu: Czarna Jedynka.
– Uważam, że mnie harcerstwo ukształtowało. Gdybyście pytali, czy wpływ
na mnie miała szkoła, czy rodzina...
– Czy ulica...
– To ja odpowiadam: zdecydowanie harcerstwo. Fascynujące jeszcze w podstawówce, bo tam była drużyna żeglarska, dla dzieciaków. Pamiętam pierwszą
wizytę w ośrodku nad Wisłą: dostałem bom owinięty żaglem, musiałem przejść
z nim po belce na pływający pomost i wpadłem z tym wszystkim do rzeki. To było harcerstwo dziecinne, natomiast poważne zaczęło się w liceum Reytana, w latach 1962-65. Tak się złożyło, że właśnie u Reytana działała Czarna Jedynka,
która wtedy (i długo potem) była jedną z niewielu drużyn prawdziwych; zaledwie kilka takich było w całej Polsce. Oczywiście pozostając w strukturach Związku Harcerstwa Polskiego, bo inaczej być nie mogło. A trzeba dodać, że wówczas
Reytan był szkołą tylko męską. Drużynę harcerską reaktywował po 1956 roku.
Andrzej Janowski „Soda”, późniejszy profesor pedagogiki i jeden z najwybitniejszych polskich pedagogów, był też m.in. wiceministrem oświaty w rządzie Mazowieckiego. Moimi drużynowymi byli: Marek Barański, dzisiaj znakomity profesor historii na Uniwersytecie Warszawskim i Jurek Kijowski, fizyk, profesor
w Polskiej Akademii Nauk. Tym osobom zawdzięczam kręgosłup ideowy.
– Że się wie, co się godzi, a co nie godzi?
– Tak, ale również więcej. Myśmy byli uczeni i uczyliśmy potem naszych młodszych kolegów harcerzy także cech pragmatycznych. To znaczy nie tylko żeby być
wiernym ideom, czy coś w tym rodzaju, ale że istotą rzeczy jest czyn, działanie.
Nie chodzi więc jedynie o to, żeby być po dobrej stronie światła, ale żeby robić
różne rzeczy, które się uważało za słuszne. I ta drużyna harcerska bardzo dużo takich rzeczy robiła. Odkrywaliśmy prawdę o Warmii i Mazurach. Uczestniczyliśmy
w różnych przedsięwzięciach, które przeważnie sami wymyślaliśmy, gdzie, mówiąc krótko, następowało hartowanie charakterów. Biegi harcerskie po znakach
– jak się zgubisz, to mimo, że przeszedłeś już 85 km, to wracasz, już cię nie ma
w tej grze, bo nie odgadłeś, bo nie byłeś dostatecznie sprytny, spostrzegawczy. Taka zero-jedynkowa gra o przetrwanie. Wysiłek fizyczny i umysłowy. Dojrzewanie
emocjonalne. To były także rozmowy, piosenki, fascynacja skautingiem, rozmowy
historyczne. Mieliśmy system inny niż w ZHP, np. stare stopnie harcerskie: młodzik, wywiadowca, ćwik, harcerz orli – ja właśnie jestem harcerzem orlim.
383
Mówiąc współczesnym językiem – to były zupełnie inne wartości i inna kultura
organizacyjna, aniżeli w ówczesnych organizacjach młodzieżowych. Byłem harcerzem Jedynki, potem przybocznym, dalej komendantem drużyny, wreszcie komendantem szczepu. Zajmowałem się tym harcerstwem długo, prawie 15 lat, aż
do połowy lat 70.
– Czyli już po studiach.
– Już po doktoracie. Drużyna puchła. Ludzie do niej ciągnęli, bo tam było super. Mieliśmy zresztą u Reytana wspaniałego dyrektora Stanisława Wojciechowskiego, który po prostu krył naszą działalność przez długie lata, biorąc na siebie
różne wybryki Jedynki typu manifestacyjna wyprawa do kościoła na mszę całą
drużyną w mundurach. Potem przy drużynie pojawiła się szczególna przybudówka – Gromada Włóczęgów. Dość znana w historii polskiej opozycji politycznej.
– Jakieś osoby?
– Choćby kilka nazwisk z kręgu założycieli i współpracowników Komitetu
Obrony Robotników a potem „Solidarności”. Piotr Naimski – był przybocznym,
potem drużynowym Jedynki. Wojtek Onyszkiewicz. Andrzej Celiński. Antoni
Macierewicz, który należał do Gromady i miał na nią znaczący wpływ, choć wcześniej nie był uczniem Reytana i członkiem Jedynki. To było środowisko, które budowało pewien sposób patrzenia na świat. Nazwisk – dziś o bardzo zróżnicowanej afiliacji politycznej czy środowiskowej – można by wymieniać dziesiątki,
wśród nich wiele osób z pierwszych stron gazet.
Brałem udział w spotkaniach Gromady Włóczęgów, będąc równocześnie
oponentem jej zaangażowania politycznego. Jako drużynowy a potem komendant szczepu harcerskiego uważałem wtedy, że takie – polityczne – ukierunkowanie prac Gromady jest ryzykowne dla naszych drużyn. Za Gromadę mogą nas
wszystkich załatwić, a to co robimy jest przecież bardzo ważne: już naście pokoleń młodzieży przeszło przez drużynę. Dzisiaj można rzec, że nie miałem racji:
krzywdy nam przecież nie zrobiono, natomiast środowisko to prędko stało się
bardzo znaczące w dorosłym życiu publicznym. Jedynka i Gromada Włóczęgów
bardzo silnie odznaczyła się na życiu wielu z nas.
Z mojego osobistego punktu widzenia ten czas był ważny także dlatego, że
właśnie w Jedynce nauczyłem się odpowiedzialności za innych. Jak nam kiedyś
zimą w górach koło Kamienicy zginęła dziewczynka, to setka harcerek i harcerzy szukała przez pół nocy, aż się ją znalazło. Dzisiaj to nie do pomyślenia, ale
przecież rodzice powierzali nam wtedy młodzież w najtrudniejszym wieku, a my
mieliśmy po 20 lat i musieliśmy temu zaufaniu sprostać. To były ostre rzeczy, niekiedy niebezpieczne, również w tym najprostszym sensie. Pamiętam na przykład
jazdę autostopem przez całą Polskę. Zastępem zatrzymaliśmy starą ciężarówkę,
po poziom dachu szoferki wyładowaną workami z mąką. Na każdym zakręcie ta
384
mąka przesuwała się powoli z jednej strony na drugą. Utworzyliśmy siatkę z ciał:
rękami do nóg i do burt. Pamiętam też wyprawę przez Mazury wzdłuż przedwojennej granicy Niemiec i Polski. Szliśmy bez mapy, ale orientacja nie była wtedy
trudna: z jednej strony granicy domy murowane, z drugiej strzechy, z jednej strony szosa brukowana, z drugiej polna droga. To było znacznie więcej, niż spędzanie
wolnego czasu.
– Akty sprzeciwu wobec tamtej rzeczywistości?
– Myśmy nie wykonywali aktów sprzeciwu. Poza Gromadą Włóczęgów, która sama była aktem sprzeciwu.
– I poza pójściem do kościoła w mundurach.
– Nie przesadzajmy, naprawdę. Takie rzeczy stanowiły z naszej strony przejaw pewności, że to co robimy jest w porządku. Nie było to przeciw komuś. To było nasze. I prowadziło też, niestety, do nieraz okazywanego poczucia wyższości
wobec innych.
– Czy stykaliście się z jakimiś formami represji, przytłumiania wolności?
– Zasadniczo nie. Dopiero będąc komendantem drużyny i potem całego
szczepu a także licznych obozów harcerskich szybko dowiedziałem się, że świat
jest inny niż mi się wydawało, gdy byłem zwykłym harcerzem. Musiałem ścierać się
z czynnikiem biurokratycznym i partyjnym w ówczesnym harcerstwie, ale prawdę mówiąc nie było to bardzo bolesne. Mam pełną świadomość, że myśmy wtedy żyli w enklawie, którą stworzyliśmy sobie sami, ale która istniała dzięki wsparciu zewnętrznemu. Że miałem ogromne szczęście znaleźć się w takim miejscu.
– Już wtedy miał pan tę świadomość?
– Wtedy nie, ale dzisiaj – bardzo. Byliśmy chronieni jak taka ruska matrioszka, jedna drewniana baba w drugiej. Jedną z tych większych bab było liceum
Reytana ze wspomnianym dyrektorem Wojciechowskim, drugą hufiec Mokotów, w którym różnie bywało, ale w rezultacie dawał nam on tyle wolności, ile
mógł. I to było bardzo dużo wolności, niespodziewanie dużo, gdy patrzy się
z szerszej perspektywy. A komendantem hufca i później chorągwi warszawskiej
był wtedy Julian Kędzierski, który bardzo dobrze to wszystko rozumiał; nb. dzięki niemu, dzięki Barbarze Wierzbickiej, hufiec przyjął wówczas imię Szarych
Szeregów. Wydaje mi się, że Jedynkę po cichu chronili też rodzice harcerek
i harcerzy, a były wśród nich bardzo prominentne osoby tamtego czasu.
Tamta sytuacja nie była wcale taka jednoznaczna, jak dziś niektórzy usiłują
to przedstawiać.
– Jak tak wychowany harcerz, jak pan, znalazł się na prawie – kierunku studiów, który kojarzył się wówczas wielu ludziom z niekoniecznie dobrymi zależnościami?
385
– Chciałem studiować na SGPiS, razem z moim przyjacielem. Ale pokłóciliśmy się okropnie i powiedziałem sobie, że nie chcę razem z nim studiować.
W związku z tym musiałem znaleźć szybko jakiś inny wydział, gdzie nie trzeba
zdawać matematyki ani podobnych świństw. Zostało prawo, może historia.
– Czyli wybór kierunku studiów też nie był... Może nie też...
– Tak, właśnie tak, panie redaktorze. Moje życie naprawdę jest splotem
przypadków. Wcale nie pchałem się do Reytana, to był przypadek, jedna z trzech
szkół w pobliżu mego miejsca zamieszkania. Także wszystko inne, co mi się zdarzyło później, było w znacznym stopniu efektem kolejnych przypadków. Oczywiście przypadki skumulowane wytwarzają pewną linię, ścieżkę, która nas gdzieś
prowadzi. Pamiętam inne zdarzenie z tej serii: w 1968 roku pojechałem do Paryża na zaproszenie przyjaciółki mojej mamy z pensji. Mój pierwszy wyjazd zagraniczny – na zachód…
– Na protesty studenckie?
– Skądże! Pan traktuje mnie, jak bym był od dziecka walczącym opozycjonistą
– nic z tych rzeczy! Protesty były w maju, a ja pojechałem we wrześniu. Z kryształem w prezencie dla tej koleżanki mamy. Z dwoma pętami kiełbasy, z której potem kapało na mnie w namiocie, bo zatrzymałem się na kempingu w Lasku Bulońskim. W Paryżu dzień po dniu działy się różne rzeczy, bardzo szybko. Już po trzech
tygodniach miałem znajomych, od dawna też pracowałem zmywając naczynia w jakimś hotelu. I właściwie chciałem w tym Paryżu zostać na dłużej, coś postudiować
itd. Nawet miałem zaświadczenie od lekarza, że jestem ciężko chory i dla poratowania zdrowia powinienem tam zostać. Miałem dopiero 20 lat, a byłem już po
trzecim roku czteroletnich studiów, bo poszedłem do szkoły rok wcześniej, zaś
prawo trwało wtedy tylko cztery lata. Do czego się miałem śpieszyć?
– I znowu jakiś przypadek?
– Zadzwoniłem do domu. Wtedy nie było komórek, z takiego wyjazdu
dzwoniłem tylko raz, bo strasznie drogo. Rozmawiam z ojcem, co słychać i tak
dalej, wreszcie kończę: no to część tato, i wiesz ja bym właściwie chciał tu trochę
zostać. A ojciec mówi: dlaczego nie, ale czekaj, czekaj, przypomniałem sobie
– parę dni temu dzwonił asystent z uczelni, że oni by cię chętnie zatrudnili za
rok, jak skończysz studia.
No to wróciłem do Polski. Gdyby ojciec przypomniał sobie o tamtym telefonie sekundę później, po zakończeniu naszej rozmowy, moje życie potoczyłoby
się zupełnie inaczej. W Paryżu skończyłbym może jakieś studia, a co by się ze
mną stało później, przecież nie wiadomo. Jestem niewątpliwie sumą życiowych
przypadków.
– Asystent zadzwonił, bo na pewno był pan jednym z wyróżniających
się studentów.
386
– Miałem bardzo średnie stopnie, w tym także parę dwój. Wtedy nie było, jak
dzisiaj, takiego wyścigu szczurów, liczenia punktów. Dr Marek Elżanowski dostał
od szefa misję, by znaleźć jednego, dwóch chłopaków, którzy się nadają. Prowadził
z nami ćwiczenia i jakoś tam dałem się poznać, bo było to dla mnie ciekawe. I tyle.
– Za prawdziwe prawo uważane jest prawo cywilne. A tu nagle – administracyjne...
– W tamtym okresie prawo administracyjne było znacznie ważniejsze od cywilnego. Przecież cały tamten świat był administracyjny, cała gospodarka. Dzięki
tej pracy na Uczelni zrozumiałem system szybko i znacznie głębiej, niż wielu moich rówieśników. Niedawno pewna miła mi osoba powiedziała, że moja droga życiowa wygląda tak, jakby ktoś mnie przygotowywał do tych różnych misji publicznych, które później pełniłem. Zabrzmiało tajemniczo, niczym Przeznaczenie.
Mam w sobie wystarczająco dużo pokory, by nie poddać się temu rozumowaniu,
choć przyjmuję je z dobrodziejstwem inwentarza. Więc – nie żeby ktoś mnie przygotowywał, ale rzeczywiście mój życiorys osobisty i zawodowy był taki, iż miałem
unikalne warunki, by nabyć pewien zespół cech osobistych: wiedzy, doświadczenia i umiejętności, charakteru – które potem pozwoliły mi robić różne rzeczy skutecznie. No bo tak: najpierw byłem w harcerstwie, które wyrabia postawę, uczy
charakteru itp., lecz przecież do Reytana trafiłem przypadkiem. Potem studiowałem prawo, na dodatek prawo administracyjne – dość niespodziewanie dla mnie
samego. Później dostałem pracę, która pozwoliła mi bliżej poznać problematykę
administracji publicznej (ale właściwie – to ta praca znalazła mnie).
Później uczestniczyłem w różnych dyskusjach i pracach dotyczących ustroju administracyjnego państwa, i właśnie na tej drodze spotkałem w 1980 roku profesora
Jerzego Regulskiego. Potem blisko już współpracowaliśmy a w rezultacie brałem
udział w obradach Okrągłego Stołu. Tymczasem, gdy w 1989 roku działy się te rzeczy, to przecież ogromna większość prawników administracyjnych, konstytucyjnych
albo pozostała obojętna wobec wyzwań, albo się opowiedziała po tamtej stronie.
– Bo to były nauki dworskie.
– Prawo publiczne takie jest, wszędzie. Służy państwu. Wtedy też, jak najbardziej. I ogromna większość moich kolegów i koleżanek, także moich profesorów, traktowała nadchodzące zmiany z ogromnym dystansem, rozumiejąc przez
„państwo” tylko tamten, konkretny system, ówcześnie nam panujący, gdy zaś te
zmiany zaczęły następować, nadal pozostała zdystansowana. Przecież wtedy
wcale nie było wiadomo, jak zakończy się ta historia… Wejdą, czy nie wejdą?
Przypomnijmy, że wojska sowieckie opuściły Polskę dopiero w 1993 roku.
Na początku lat 70. byłem przez pewien czas uczestnikiem seminarium
doktorskiego u rektora Zygmunta Rybickiego, który był profesorem naszego
Wydziału Prawa. Na tym seminarium wiele się od niego nauczyłem. Odkładam
387
tu na bok jego postawę w 1968 roku, jego światopogląd i działalność polityczną,
bo w tej opowieści nie ma to nic do rzeczy. W kwietniu 1989 roku gdy był już bardzo ciężko chory, odwiedziłem go w szpitalu, a on mówi do mnie: panie Michale, nie niszczcie tylko rad narodowych, to naprawdę jest dobry system. To była
rozmowa z umierającym człowiekiem, a nie z propagandzistą politycznym. Mówię o tym, by pokazać, jak złożony był ówczesny świat, wcale nie taki czarno-biały, jak dziś się to niekiedy maluje. Tak myślało wielu prawników, o samorządzie
czy zasadzie pomocniczości słyszał wtedy mało kto.
Tak więc, gdy na przełomie 1980 i 81 roku powstała taka możliwość, znalazłem się – tym razem już nie było miejsca na przypadek – w bardzo małej grupie
ekspertów, która zaczęła się zajmować sprawami samorządu i przebudowy państwa. Parę osób zaledwie, liderem był Jerzy Regulski.
– To był ten program Samorządnej Rzeczpospolitej z pierwszego zjazdu „Solidarności”?
– Właśnie nie. W tamtym programie „Solidarności” samorząd terytorialny
był zdominowany problematyką samorządu robotniczego. Jedynie teza Nr 21
dotyczyła wprost samorządu terytorialnego: „Samodzielne prawnie, organizacyjnie i majątkowo samorządy terytorialne muszą być rzeczywistą reprezentacją
społeczności lokalnej”. Taki rozkład akcentów wynikał z faktu, że „Solidarność”
u swoich podstaw była przecież ruchem zakładowym, a państwo komunistyczne
działało wg najlepszych wzorów XIX-wiecznego kapitalizmu, czyli traktowało
ludzi jak siłę roboczą. Główne miejsce dla człowieka to była fabryka, osiedla
przyfabryczne, wczasy zakładowe, dla przodowników pracy talon na samochód
albo na wódkę. Komunizm kompletnie dezawuował habitat, miejsce zamieszkania. Człowiek był ważnym czynnikiem produkcji. Zatem – jak rozrabiał w fabryce, to było znacznie poważniejsze, niż gdyby rozrabiał w miejscu zamieszkania.
Jest taki rysunek Mleczki z tamtego czasu: blokowisko, błoto jakieś, straszny
bałagan dookoła i dwaj faceci z teczkami, którzy przedzierają się przez to pobojowisko powtarzając: jesteśmy częścią cywilizacji europejskiej, jesteśmy częścią
cywilizacji europejskiej... Otóż nie. Komunizm sowiecki nie był częścią cywilizacji europejskiej, bo ona jest oparta na ratuszach, na miastach, na wspólnocie
miejsca zamieszkania.
Myśmy zajęli się właśnie miastem i szerzej – społecznością lokalną. Zatem
podejście terytorialne a nie sektorowe. Zajęliśmy się miejscem, gdzie człowiek
mieszka, gdzie skupiają się jego życiowe interesy, gdzie jest przestrzeń na tę
wspólnotę i na jej samorząd.
– Jeśli nie „Solidarność”, to konwersatorium Doświadczenie i Przyszłość?
– Regulski był członkiem DiP. Spotkaliśmy się na jakimś seminarium naukowym, chyba jesienią 1980 roku.
388
– Na fali festiwalu?
– Oczywiście, to był wielki impuls, festiwal nadziei, przecież wszystko się
wtedy budziło, a przede wszystkim właśnie nadzieja na normalność. Ale sprawami lokalnymi zajmował się na poważnie mało kto. Nie wiem, czy byliśmy wtedy
jedyną grupą w Polsce zajmującą się poważnie problemami decentralizacji, lecz
z pewnością najpoważniejszą. Było to nie więcej niż kilka, w porywach – kilkanaście osób. Potem przyszedł stan wojenny, a myśmy w tym niewielkim gronie
dalej sobie pracowali. Diabli wiedzą dlaczego, prawdę mówiąc. Gdyby mnie ktoś
wtedy zapytał, czy to ma jakiekolwiek praktyczne znaczenie, to oczywiście bym
się roześmiał w głos. Nie należałem do ludzi, którzy w roku 1982, 83. czy 85. mieli jakiekolwiek poczucie, że stan wojenny jest tylko chwilką i początkiem końca.
– Na uniwersytecie można prowadzić badania niekoniecznie praktyczne.
– No może. Prowadziłem wówczas duży zespół z Wydziału Prawa. Uniwersytet mógł powielać bez cenzury druki poniżej 100 egzemplarzy. W początku lat 80.
opublikowaliśmy w tej szarej strefie pięciotomowe opracowanie „Model władzy
lokalnej w systemie reformy gospodarczej”. Tom piąty – raport końcowy wyraźnie mówił, że tego się nie da złożyć. Że są potrzebne radykalne zmiany o charakterze ustrojowym. Ten raport nie był polityczny, bo ja się nigdy nie zajmowałem
bezpośrednio polityką, ale był absolutnie jednoznaczny. Pamiętam, że chcieliśmy
go opublikować w ówczesnym wiodącym czasopiśmie dotyczącym władzy lokalnej
wydawanym przez PAN „Problemy Rad Narodowych”. Było grube, ukazywało się
nieregularnie, 2-3 numery w roku. Na czele tego stała dr Barbara Zawadzka która napisała do mego dziekana list, że to opracowanie, te nasze badania są absolutnie antypaństwowe i to jest w ogóle skandal. A one nie były antypaństwowe. Po
prostu poszukiwałem rozwiązań, które były racjonalne a nie księżycowe no i odpowiadały mojemu systemowi wartości. To było pozytywne, nie negatywne.
– Po latach był pan oskarżany o współpracę przy reformie administracyjnej z 1975 roku.
– Kompletna bzdura. W ogóle nie uczestniczyłem w tych pracach, za wysokie
progi, któż dopuściłby bardzo młodego doktora, bezpartyjnego na dokładkę, do takich rzeczy. O reformie dowiedziałem się z gazety, jak wszyscy. Było dla mnie jasne,
że podział administracyjny z 1975 roku ma charakter dewastujący. To zresztą wcale
nie był oryginalny pomysł Gierka. W drugiej połowie lat 60. i latach 70. we wszystkich krajach komunistycznych dokonywano reform podziału administracyjnego
państwa. Celem była centralizacja gospodarcza, bo już było widać, że system się sypie i w taki sposób próbowano uczynić go bardziej efektywnym. A po drugie był to
kolejny akt niszczenia zastanych więzi i struktur społecznych, ostateczne rozstanie
z systemem terytorialnej organizacji życia zbiorowego pochodzącym z przeszłości,
rozstanie z powiatami, z taką esencją przedwojennej tożsamości terytorialnej.
389
Zarzuty i plotki to niestety normalna rzecz w świecie walki politycznej, trzeba mieć grubą skórę...
– Inne przykre dla pana oskarżenie – sprawa lustracji, gdy robił pan
reformę powiatowo-wojewódzką w 1998 roku.
– No właśnie, ta historia wiąże się z napięciami wokół rządu AWS i UW,
który przecież uruchamiał lustrację. Trzeba pamiętać, skąd lustracja się wzięła.
– Od pańskiego kolegi Macierewicza.
– Tak, w 1992 roku. Ale tu mówimy o okresie późniejszym – o 1998 roku.
Nie miałem powodu, aby bać się lustracji. Warto też przypomnieć, że ustawa lustracyjna pozwalała zainteresowanym wycofać się z funkcji publicznej bez poddania się procedurze lustracyjnej. Istniała bowiem luka czasowa, między uchwaleniem ustawy a datą jej wejścia w życie, i wtedy można było odejść w cień, co też
kilka osób uczyniło.
Moja pozycja w rządzie była wtedy szczególna. Był taki okres, myślę, że od
marca do wakacji 1998 roku, kiedy ogromna większość zdarzeń politycznych
i medialnych toczyła się wokół reformy administracyjnej.
– Protesty przed kancelarią premiera, wytaczanie armat, straszne hałasy, wojna o województwa i powiaty...
– A ja przez tych kilka miesięcy byłem jakby punktem krytycznym całego mechanizmu. Wyjęcie mnie wtedy z rządu musiało prawdopodobnie oznaczać upadek reformy, wokół której nawarstwiały się najróżniejsze interesy, a niewykluczone, że mogło także spowodować upadek rządu. W tym okresie reforma była przecież głównym polem walki między rządem a opozycją, Sojusz Lewicy Demokratycznej uczynił sobie z reformy administracyjnej poligon walki politycznej. I wcale nie było pewne, czy rząd Buzka przejdzie przez to Morze Czerwone, choćby
dlatego, że i wewnątrz AWS sprawy reformy administracyjnej bynajmniej nie były widziane jednoznacznie. Zaś dodatkowym elementem zagrożenia dla rządu
i jego słynnych czterech reform była niezbyt przyjazna prezydentura Kwaśniewskiego, co też ciekawie odłożyło się na zakresie i głębokości reformy administracyjnej (nie tylko na mapie wojewódzkiej). Ale to temat na oddzielną rozmowę.
Sama lustracja była także obszarem głębokiego konfliktu politycznego i więcej – światopoglądowego, i to niemal od początku lat 90. W toku narastających
napięć stała się ona w okresie rządu AWS-UW także szczególnym orężem walki
politycznej. Ja zostałem zaatakowany przez Jerzego Urbana: z rolą, jaką pełniłem w 1998 roku, byłem doprawdy wymarzonym celem.
Myślę, że moje dzisiejsze kłopoty ze zdrowiem, które pojawiły się kilka lat
temu, są pokłosiem tamtego przeżycia. To był początek praktyki lustracyjnej,
więc sam fakt, że ktoś ci zarzuca współpracę ze służbą bezpieczeństwa...
– Jest denerwujący…
390
– Jest okropnie niszczący. A ty udowodnij, że nie jesteś słoniem. Jak? Na
szczęście był sąd lustracyjny. Odbył się proces, zostałem uniewinniony, sąd wyraźnie stwierdził w uzasadnieniu, że byłem ofiarą prowokacji Jerzego Urbana.
Mam to na piśmie. Ale to było bardzo bolesne doświadczenie.
– Jest szalenie dla mnie budujące, że w tamtym czasie wiele osób wyrażało
mi zaufanie, a wśród nich – co najważniejsze – ludzie z mojej drużyny harcerskiej. Przyszli dwaj dawni drużynowi i powiedzieli: mamy do ciebie pełne zaufanie. Nie doznałem też żadnych przykrości od współpracowników czy znajomych.
Takie przeżycia bardzo kształtują. Uczą twardości. Nie możesz dać się pokopać.
– Głównym tematem tej książki są działania Michała Kuleszy w latach 90. Nas jednak ciągle nurtuje prehistoria. Pan od dawna wiedział, że
tamten system administracyjny był bez sensu, z drugiej strony nie zamierzał pan być Wallenrodem. Wróćmy więc do poprzedniego wątku: skąd to
prawo administracyjne?
– Mój wybór był całkowicie pragmatyczny. Jak ktoś kończy prawo w roku 1969 i nie chce należeć do partii…
– Mógł pan zostać adwokatem.
– Musiałbym się dostać do adwokatury, co wcale nie było proste, tym bardziej,
że w czasie studiów nie zajmowałem się bliżej prawem adwokackim – karnym,
cywilnym, rodzinnym, spadkowym. Na tym się nie znałem i nie znam do dzisiaj.
Po prostu dostałem nadzwyczajną propozycję – zostać na uniwersytecie.
– W konkretnej katedrze?
– Oczywiście. W katedrze prawa administracyjnego u profesora Jerzego Starościaka. To była gwiazdka z nieba. Nie musiałem odbywać nakazu pracy w jakimś przedsiębiorstwie i doradzać dyrektorom w sprawach, które mnie kompletnie nie interesowały, nie musiałem wstawać do pracy wcześnie rano itp. Propozycja z uniwersytetu to był los wygrany na loterii. Oczywiście nie mówimy o loterii
finansowej, bo o ile pamiętam, zarabiałem początkowo 900 zł. Ale nawet mi do
głowy nie przyszło, żeby grymasić. Cała reszta była prostą konsekwencją.
– Czy dla drużynowego miało znaczenie to, że także zawodowo będzie
pracował z młodzieżą?
– Praca na uniwersytecie była dobrem samym w sobie. Można było spać długo, w nocy pisać artykuły i książki, prowadzić zajęcia ze studentami (w umiarkowanej ilości), nadal zajmować się harcerstwem. Nie miałem żadnych, za co bardzo przepraszam, obstrukcji ideologicznych, że tkwię w jakiejś czerwonej pajęczynie, czy coś w tym rodzaju, bo cały świat wtedy w niej tkwił. Nie mam w swojej historii życia żadnej ścieżki opozycji politycznej. Mam za to w swojej historii
życia ścieżkę samodzielności umysłowej. To zupełnie coś innego. Czyli po prostu
zajmowałem się różnymi rzeczami, ponieważ wydawały mi się ciekawe i znajdo-
391
wałem się w gronie, w którym ta ciekawość była wspólna. Prawo administracyjne jest bardzo interesujące, naprawdę.
– Ówczesna administracja wydawała się panu ciekawa? Dlaczego nie
np. ochrona środowiska, która z początkiem lat 70. zaczęła być modna?
– Zajmowałem się różnymi dziedzinami prawa administracyjnego, także
ochroną środowiska, planowaniem przestrzennym. Napisałem pracę habilitacyjną pod tytułem „Administracyjno-prawne uwarunkowania polityki przestrzennej” – do dziś jestem z niej bardzo dumny. Zajmowałem się też m.in. prawem
budowlanym – dzięki takim zainteresowaniom spędziłem 18 miesięcy w Iraku.
– Co pan robił w Iraku?
– To były lata 1976-79. Brałem udział w projekcie międzyrządowym, w bardzo
dużej ekipie ludzi z Polski, przede wszystkim architektów, inżynierów, ekonomistów, która miała przygotować wielki program budownictwa mieszkaniowego dla
Iraku na 20 lat. Byłem kierownikiem trzyosobowego zespołu prawnego. Musieliśmy poznać miejscowe prawo i przeanalizować, czy wielka strategia inwestycyjno-budowlana, którą stworzyli nasi koledzy inżynierowie i ekonomiści, przejdzie przez
tamtejszy system prawny, czy też będzie on stwarzał trudności realizacyjne. Wyłowiliśmy oczywiście wiele takich luk i przeszkód, powstał z tego gruby raport po angielsku z rekomendacjami legislacyjnymi. Wynaleźliśmy np. taką przeszkodę, że
w krajach arabskich istnieją w pobliżu miast i wokół nich grunty, które należą do
Boga. Nie do kościołów czy instytucji religijnych, ale do samego Pana Boga.
– Socjaliści z BAAS tego nie zmienili?
– Nie. To się nazywa Aa’Waqf. Fundacja bogatych ludzi. Na tych gruntach
uprawiano daktyle i prowadzono inną działalność gospodarczą, a dochód szedł
na cele kultu. Problem z naszego punktu widzenia polegał na tym, że Pana Boga nie da się wywłaszczyć, ani wykupić. I jeśli taki grunt otacza miasto pierścieniem, to jest realną przeszkodą w rozwoju budownictwa mieszkaniowego. Kiedy
tam pracowaliśmy, Saddam Husajn nie był jeszcze tak krwawy jak później, ale na
placu głównym w Bagdadzie stał pomnik rewolucji, na którym już wcześniej wieszano jej przeciwników.
Dla mnie to był świetny czas: ciepło, zarabiałem pieniądze, poznałem kawał
świata, poznałem prawo arabskie. Taka lasagne prawna: pod spodem był Koran,
potem prawo angielskie, potem prawo irackie postkolonialne, a na wierzchu
prawo partii BAAS. W każdym razie te osiemnaście miesięcy też mi dało masę
doświadczeń organizatorskich, poznawczych.
– Pańskie główne zajęcia nad prawem administracyjnym i administracją PRL też były takie fascynujące?
– Ja nie dążyłem do tej pracy jak ktoś, kto w dzieciństwie buduje modele samolotów, potem lata na szybowcach a później chce pracować w lotnictwie. Dla
392
absolwenta prawa to była po prostu normalna praca w bardzo cywilizowanych
warunkach, która nie powodowała żadnych większych stresów. W tamtych latach
na Wydziale Prawa profesorami byli najwięksi ideolodzy prawa Polski Ludowej.
A z drugiej strony byli tacy ludzie jak profesor Andrzej Stelmachowski, którzy
parę lat później stali się filarami opozycji demokratycznej. Wszyscy oni mieli
swoje poglądy polityczne i gdzieś tam je prezentowali na zewnątrz – ale nie na
Wydziale. Oczywiście wyjazdy naukowe w pierwszej kolejności były przydzielane
osobom partyjnym, zaś w wielu pracach naukowych i podręcznikach pojawiały
się nawiązania ideologiczne, lecz ani ideologia, ani donosicielstwo nie dominowały w stosunkach międzyludzkich. Z tego punktu widzenia warszawski Wydział
Prawa w latach 70. i 80. był wyjątkowy, tak mi się zdaje. Kiedy mnie chcieli zapisać do partii powiedziałem, że nie mogę, ponieważ jestem osobą wierzącą. A no
jak tak, to dziękujemy – i tyle. To był jedyny problem ideologiczny, na jaki się natknąłem w tamtych latach pracując na uniwersytecie. Konsekwencją negatywną
takiego wyboru było oczywiście pozostawanie na marginesie, ale przecież nie zależało mi wcale, by być w głównym nurcie…
– Może stąd ten parasol ochronny, że było tam wielu ideologów ówczesnego państwa?
– Tak, ale jeszcze raz przypomnę, że tylko telewizja była wtedy czarno-biała. Życie nie. Np. mój mistrz, profesor Jerzy Starościak, człowiek przedwojenny, pracował
też w Kancelarii Rady Państwa, był posłem na Sejm PRL, zastępcą przewodniczącego Komitetu Nauk Prawnych PAN itp., należał do ZSL a przedtem do SL, niewątpliwie nie był walczącym opozycjonistą, ale też nie był piewcą ustroju. Jego główne
książki dotyczą pojęcia decentralizacji. Pisał je w latach 60. tak, jak je wtedy mógł pisać. Nie wybieraliśmy wówczas między niebem a piekłem, tylko byliśmy na ziemi.
– W latach 70. było już sporo wolności na uczelniach.
– Tak. Dlatego gdy panowie pytają, dlaczegóż to zająłem się prawem administracyjnym a nie innym jakimś, to odpowiadam – po pierwsze, prawo administracyjne jest bardzo interesujące, po wtóre, dostałem to w prezencie od losu
i przyjąłem z pocałowaniem ręki, ponieważ żaden inny los nie mógł być dla mnie
lepszy. Gdybym był opozycjonistą, walczył w jakichś strukturach podziemnych,
to można by powiedzieć, że jest tu jakiś dysonans. Ale ja nie miałem takiego
dylematu. Nawet do „Solidarności” nie należałem. Nigdy nie byłem członkiem
niczego, poza harcerstwem. Nie chciałem należeć do rzeczy masowych. Nie
mogłem i nie mogę być czyimś żołnierzem.
– Ale całe dorosłe życie pracował pan w dziedzinie skrajnie antyindywidualistycznej. Jest pan propaństwowcem, twórcą struktur, w które ludzie
muszą wchodzić.
– Muszą. I co to ma do rzeczy?
393
– A po drugie, żeby to zrobić, trzeba było samemu wejść w te struktury
i pracować zespołowo. Czyli trzeba się było uspołecznić i takie uspołecznienie promować.
– Ja tego nie widzę w kategoriach uspołecznienia mnie, zawsze byłem i jestem dość oddzielnym osobnikiem. Przy tym ludzie mnie nie przerażają, umiem
z nimi współpracować i kierować, ale nie jestem kibicem sportowym, ani żołnierzem. Państwo – to są struktury i powinno być ono zorganizowane racjonalnie,
niezależnie od tego, czy ja dobrze się czuję na meczach. Widzę to jako rzecz do
zrobienia. Jeśli dla przejechania z miejsca A na miejsce B musisz wsiąść do autobusu, to fakt, że w tym autobusie jest wielu ludzi jest przypadkowym zdarzeniem. To że jestem niezależny i dość oddzielny, oznacza tylko tyle, że łatwiej mi
jest wybierać i decydować według kryteriów merytorycznych.
To samo dotyczy prac nad reformą administracyjną. Ja wiem, jak trzeba
skonstruować ustrój metropolitalny. Ponieważ to wiem i nie jestem uzależniony
politycznie, mogę powiedzieć: tak ma być, a tak nie może być, bo to i tamto. Nie
mam żadnej zależności partyjnej. Ale po moim odejściu z rządu w roku 1994,
gdy instalował się każdy kolejny nowy rząd, to meldowałem się do ministra odpowiedzialnego za sprawy administracji, czy on był lewy, czy prawy, i mówiłem:
niekoniecznie jesteśmy z jednej bajki, ale mam doświadczenie i jeśli by pan chciał z niego skorzystać, to jestem do dyspozycji. Niektórzy korzystali, inni – nie.
Dlatego, że moim przesłaniem zawodowym jest próba zbudowania dobrego
państwa, na poziomie strukturalnym. W praktyce przecież administrację budują
kolejne ekipy rządzące i różni ludzie, tak musi być, ale ważna jest rama ustrojowa, w której to się dzieje.
– Po co właściwie pan to robi?
– Jedni chcą zbudować pociąg jadący 500 km na godzinę, inni chcą pofrunąć
na księżyc albo przyrządzić dobrą pieczeń wołową. A ja chcę zrobić to co umiem,
co zacząłem kiedyś robić i za co stałem się odpowiedzialny, bo to nie jest prawda, że te różne konstrukcje państwowe przynosi bocian. Wymyślają je ludzie
i oni odpowiadają za to, co zrobili. Od kilkudziesięciu lat, a w praktyce państwowej – od roku 1989 do dzisiaj, już prawie przez dwie dekady, jestem w stałej
styczności z tą problematyką. Głębiej lub płycej, na uniwersytecie, w rządzie,
w mediach, w sądzie administracyjnym.
– Jest pan jednak „niczyj” i może dlaczego nie dostał nigdy żadnego
odznaczenia państwowego?
– Po prostu nie dali, panie, nie dali… Za to byłem wielokrotnie doceniony
przez organizacje i środowiska samorządu terytorialnego.
– Ale to znamienne, że jeden z głównych konstruktorów tego państwa
nie został przez to państwo dostrzeżony.
394
– Nieważne. Mnie o tym mówić nie wypada. Chciałbym raczej powiedzieć,
że gdy jest okazja, jakiś jubileusz, sesja, wydanie książki, to zawsze wraca pytanie: jak to się stało, że aż tyle rzeczy mi – nam – się udało.
– No właśnie?
– Dlatego, że do tych wszystkich spraw podchodzę pragmatycznie. Jeżeli
mam założyć gazetę pod tytułem „Wspólnota”, to po prostu zaczynam ją robić.
Lepiej, gorzej, to się okaże. Rzeczy, które mi się w życiu zdarzało robić – tego
nie wiedziałem, a teraz wiem już bardzo dobrze – to była bardzo często „jazda
po bandzie”, jak to się mówi. W takiej ryzykownej sytuacji, gdy możesz spaść, albo już spadasz, dużo zależy od tego, jaki jesteś. Podstawowy warunek: trzeba być
przyzwoitym. Przyzwoitym w robocie, przyzwoitym do ludzi. Nigdy nie pracuje
się samemu. Sam to sobie chrapiesz w łóżku.
Otóż istota tego wszystkiego oczywiście polega na tym, że przez moje ręce
przewinęły się w sumie setki ludzi. Setki studentów na Uniwersytecie przez te lata. Dziesiątki i setki wójtów i burmistrzów. Dziesiątki współpracowników, w różnych moich rolach. Myślę, że jeśli i oni tego chcą, umiem im dać satysfakcję.
Czyli traktuję ich poważnie, a sam też jestem jakoś tam zorganizowany i wiem
czego chcę. I to jest poniekąd odpowiedź na pytanie, czemu to się w dużym stopniu udaje.
Ta rozmowa jest ze mną, ale przecież ojcostwo sukcesu polskich reform administracyjnych jest udziałem wielu osób: premierów, polityków, ekspertów,
urzędników, samorządowców, wolontariuszy, dziennikarzy... Setki ludzi były w to
zaangażowane... Dlatego wolę liczbę mnogą. Nie byłoby reformy 1998 roku bez
Włodka Tomaszewskiego, Maćka Płoskonki, Jerzego Stępnia, Piotra Kielaka
– wymieniam tylko kilka nazwisk, ale w pamięci mam jeszcze dziesiątki innych.
– Praca pańskich zespołów w URM była mordercza.
– Potwornie dużo roboty, potwornie dużo napięć, ale też było poczucie, że
jesteśmy oddani jakiemuś celowi, który musiał być zrealizowany. Więc został
zrealizowany. A czy w stu procentach, czy w 80…
– I czy wszyscy się z tym celem zgadzają…
– Tego akurat nie wymagam od wszystkich. Ale cel został zrealizowany
w ogromnym stopniu. Jeśli pokażecie mi kogoś, komu się udało w życiu zrealizować 100 proc. celów, to bardzo chętnie poznałbym takiego dziwoląga. Więc
jeżeli w rozległych reformach administracyjnych udaje się zrealizować – powiedzmy – 70 proc. założeń, to uważam, że udaje się wszystko, co można sobie
było wyobrazić. Bo więcej nie wychodzi. To nie jest indywidualna robota rzeźbiarza, który się zmaga z kamieniem czy drewnem, tylko to zawsze jest robota
z ludźmi. Gada się z setkami osób, mówi się to samo 40 razy, przygotowuje foldery o reformie, jak to będzie potem, myśli się, jakie one mają być żeby były do-
395
brze przyjęte, żeby ktoś kto przeczyta poczuł się uhonorowany i spełniony, że
właśnie do niego to się pisze.
– W tym sprowadzaniu wszystkiego do rzeczy prostych, oczywistych,
jest trochę kokieterii. Bez pasji, ognia, wiary nie pociągnie się innych.
– Tego się nie wypieram, ale naprawdę nie widzę w tym nic nadzwyczajnego. Jest taki gatunek ludzi – to są wariaci. Więc może i ja jestem wariatem.
I w związku z tym może mam inną miarę. Ale przecież od nikogo nie wymagam,
żeby ją przyjął – to jest dobrowolne. Jeżeli ktoś nie spełnia moich oczekiwań, to
się z nim rozstaję, bardziej lub mniej delikatnie, ale bez gniewu. Dwukrotnie
wziąłem do Urzędu Rady Ministrów moje seminaria magisterskie z Uniwersytetu i robiłem wielką reformę państwową przy pomocy trzydziestki studentów, ponieważ nie było innej możliwości. Ocena logiczna sytuacji mówiła, że jeżeli będę
się posługiwał miejscowym zasobem kadrowym, to lepiej w ogóle z łóżka nie
wstawać. No to brałem młodych ludzi, dla których współpraca ze mną, w takim
miejscu, przy takim czymś, była wielkim wyzwaniem i osobistą przygodą. Patriotyczną zresztą i harcerską. Zarówno w okresie 1992-94, jak i potem w 1997-98
poszła na to duża grupa ludzi, 20-30 osób. Powiedziałem im na początku: nie jest
wykluczone, że stracicie rok studiów. Niektórym to się przytrafiło. Ale jak się
czasami dzisiaj spotykają, to się okazuje, że dla wielu z nich ta potworna harówa
była najciekawszym okresem w życiu.
Można było odejść, powiedzieć: to dla mnie za dużo, za trudno. Ale to podejście po prostu należy do koniecznej w takich sytuacjach technologii działania.
Pewnych rzeczy nie osiągniesz w ośmiogodzinnym dniu pracy, musisz pracować 16 godzin nie wyłączając niedziel i świąt. Przez parę miesięcy dasz radę, wytrzymasz. W tym czasie trzeba było zmienić setki ustaw, wykonać ogromną,
wręcz fizyczną robotę. Zostało to zrobione.
To są takie rzeczy gdzie osobność popłaca. Bo ona powoduje…
– Że nie ma ograniczeń stadnych…
– Możesz sobie przyjść i powiedzieć: będę robił właśnie tak. Chodźcie ze
mną jak chcecie, a jak nie chcecie, to przecież nie musicie. Są różne metody na
satysfakcję. Ja mam taką. Mi to sprawia frajdę.
– Jak panu się podobają efekty?
– Bardzo dużo dobrego wyszło z naszej pracy, ale oczywiście nie wszystko,
więc teraz coś tam dalej poprawiamy, uzupełniamy. To jest never-ending business, taka natura tej rzeczy. Jest jeszcze jedna cecha potrzebna do tego wszystkiego – cierpliwość. Trzeba znać miarę. Wiedzieć, że więcej w danym momencie
zrobić się nie da. I trudno. A więc resztę się zrobi za jakiś czas. Kiedy ten czas
przyjdzie – zobaczymy. Starajmy się, by przyszedł jak najszybciej. Przyjdzie na
pewno, tak czy inaczej.
396
I właśnie się dzisiaj zdarza, że przyszedł czas kończenia. Może się uda. To
jest też taki aspekt, gdy bycie oddzielnym pomaga. Bo możesz spokojnie czekać,
aż cię znowu wezwą do szeregu. No i wzywają. Tym razem niczym nie rządzę, nie
jestem ministrem, ale doradzam, rozmawiam, uczestniczę intensywnie w pracach należących do pakietu, który kiedyś się rozpoczął.
Warszawa, w marcu 2008 r.
Życiorys zawodowy Michała Kuleszy
Prof. Michał Kulesza urodził się w Łodzi w 1948 roku. Ukończył warszawskie
liceum im. Tadeusza Reytana. Był harcerzem i komendantem 1 Warszawskiej
Drużyny Harcerzy. Studiował prawo na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Studia ukończył w 1969 r. („Podmiotowy zakres odpowiedzialności za szkodę górniczą”), doktorat obronił w 1973 r. („Prewencyjne działanie administracji”), habilitował się w 1987 r. („Administracyjno-prawne uwarunkowania
polityki przestrzennej”).
Zajmuje się administracją publiczną i prawem administracyjnym. Ważniejsze
obszary jego zainteresowań zawodowych to: zagadnienia prawne władzy lokalnej,
zwłaszcza samorząd terytorialny i problemy ustroju dużych miast; samorząd zawodowy i gospodarczy; rząd i administracja centralna; problemy reform administracyjnych, zagadnienia użyteczności publicznej i przedsiębiorczości komunalnej, pomoc publiczna dla przedsiębiorstw, zamówienia publiczne, partnerstwo
publiczno-prywatne; problemy prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego, gospodarki gruntami, ochrony środowiska i ochrony przyrody; rynki
regulowane (m.in. telekomunikacja, fundusze emerytalne), wpływ integracji europejskiej na administrację publiczną.
Zatrudniony na Uniwersytecie Warszawskim od 1969 r., w latach 1987-91 był
docentem a od 1991 r. zajmuje stanowisko profesora. Od 1995 r. jest kierownikiem Zakładu Nauki Administracji. Wcześniej, w latach 1981-86 był kierownikiem
Podyplomowego Studium Administracji, 1984-86 – zastępcą dyrektora Instytutu
Nauk Prawno-Administracyjnych, 1988-91 – kierownikiem studiów prawniczych,
a w latach 1991-92 – prodziekanem Wydziału Prawa i Administracji.
W latach 2001-04 był także profesorem w WSB NLU w Nowym Sączu.
Był m.in. członkiem Komitetu Zagospodarowania Przestrzennego oraz Komitetu Ochrony Przyrody Polskiej Akademii Nauk. W 1987 r. przebywał w Niemczech
(Uniwersytet w Bayreuth) jako stypendysta Fundacji Humboldta. W latach 1994-97
był profesorem Jean Monnet’a. Jest członkiem Panelu Głównego Narodowego
Programu Foresight POLSKA 2020. Opublikował ponad 150 prac naukowych
i opracowań fachowych z zakresu prawa administracyjnego i administracji publicznej.
398
W sferze dydaktycznej kierował zespołem autorskim pionierskiego opracowania pt.: „Materiały do nauki prawa administracyjnego” (1985, 1989). Jego
„Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne” (wspólnie z H.Izdebskim, Liber
1998, 3. wyd. 2004) jest wykorzystywana jako podstawowy podręcznik do przedmiotu Nauka o administracji publicznej na wielu polskich uczelniach. Obecnie
jest współautorem dwóch dalszych podręczników – w druku: „Etyka służby publicznej” (z M.Niziołek) oraz „Teoria organizacji i kierowania w administracji
publicznej” (z A.Mednisem). Jest też współautorem nowoczesnego podręcznika
do wychowania obywatelskiego dla gimnazjum (z J.Kruk-Kubarską).
Poza pracą naukową i dydaktyczną przed 1989 r. był m.in. członkiem Głównej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej a także współtworzył Biuro
Rzecznika Praw Obywatelskich (1988) kierując tam Zespołem Studiów i Analiz
i był twórcą serii wydawniczych Biura: „Biuletyn RPO” i „Materiały RPO”.
Wcześniej, w latach 1976-79 przebywał w Iraku w ramach kontraktu przygotowującego General Housing Programme for Iraq for 20 Years – jako kierownik zespołu prawnego.
Od 1980 r. zaangażowany czynnie w prace na rzecz odtworzenia samorządu terytorialnego i przebudowy ustroju administracyjnego Polski (m.in. współautor i redaktor 5-tomowego opracowania „Model władzy lokalnej w systemie
reformy gospodarczej”, 1982-86). W 1989 r. był uczestnikiem rozmów przy
Okrągłym Stole po stronie „Solidarności” (w grupie ds. samorządu terytorialnego). Był też członkiem Społecznej Rady Legislacyjnej NSZZ Solidarność.
W latach 1989-90 był ekspertem Obywatelskiego Klubu Parlamentarnego oraz
doradcą Sejmu i Senatu.
Był jednym z głównych autorów reformy gminnej (1990) i ustawy o samorządzie terytorialnym, a następnie członkiem ciał doradczych pracujących nad
reformą administracji publicznej przy kolejnych rządach postsolidarnościowych
(1990-92). Był też m.in. członkiem Kolegium NIK za prezesury Waleriana Pańki i członkiem Rady Legislacyjnej przy Prezesie RM (1991-92) oraz doradcą Ministra Spraw Wewnętrznych (1992).
W latach 1992-94 był podsekretarzem stanu w URM i pełnomocnikiem rządu Hanny Suchockiej ds. reformy administracji publicznej – przygotowanej ale
nie wdrożonej z powodu przegranych wyborów jesienią 1993 r. Poza ustawodawstwem reformy administracyjnej przygotował wtedy m.in. obszerny dokument
pt.: „Założenia i kierunki reformy administracji publicznej”. Współtworzył koncepcję reformy rządu i administracji centralnej. Przygotował i kierował wdrożeniem Miejskiego Programu Pilotażowego Reformy Administracji Publicznej.
W latach 1994-95 był członkiem Rady ds. Samorządu Terytorialnego przy
Prezydencie RP. M.in. od 1994 r. współtworzył samorządowy Program „Miasta
399
dla Rzeczypospolitej” i konstrukcję Miejskiej Strefy Usług Publicznych (pilotaż
powiatowy – 1995). Był współzałożycielem „Klubu 12 września” (1994-97).
Był jednym z głównych twórców zasadniczej reformy administracji publicznej z 1998 r. (powiaty, województwa) – od listopada 1997 do marca 1999 r.
służył jako sekretarz stanu w KPRM i pełnomocnik rządu Jerzego Buzka ds.
reform ustrojowych państwa.
Obecnie (2008) jest głównym doradcą rządu i wicepremiera G. Schetyny
w pracach nad dokończeniem reformy administracyjnej. Jest także członkiem
Głównej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej.
Autor i współautor projektów licznych aktów ustawodawczych, nie tylko
z zakresu ustroju administracyjnego państwa, wśród nich m.in. społecznego
(TUP) projektu ustawy o planowaniu przestrzennym (1983), projektu ustawy
o samorządzie terytorialnym (gminnym 1990), o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (uchwalonej w 1994 r.), o ustroju m.st. Warszawy (1994),
o gospodarce komunalnej (1995), o zasadach wspierania rozwoju regionalnego
(2000), o obszarach metropolitalnych (2001), o partnerstwie publiczno-prawnym (2005) i wielu innych. Autor wielu opinii nt. projektów ustawodawczych.
Doradca Związku Miast Polskich. Ekspert Rady Europy.
W 1990 r. założył pismo samorządu terytorialnego „Wspólnota” i był jego
wydawcą oraz redaktorem naczelnym (1990-1991). W 1991 r. założył czasopismo
naukowe – miesięcznik „Samorząd terytorialny”, do chwili obecnej jest redaktorem naczelnym. Był wydawcą serii reprintów książek i artykułów o samorządzie
terytorialnym z okresu międzywojennego.
W latach 1999-2004 był Prezesem Stowarzyszenia Edukacji Administracji
Publicznej.
Jest radcą prawnym, członkiem Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie. Od 2004 r. jest doradcą Kancelarii „Baker & McKenzie”, gdzie kieruje
praktyką prawa publicznego, konkurencji i prawa europejskiego. Poprzednio
(w latach 1994-2004, z przerwą w okresie sprawowania funkcji rządowej) był
wspólnikiem w Kancelarii „Kulesza i Kamiński – Biuro Doradztwa Prawnego”.
Uhonorowany Złotą Wstęgą Związku Miast Polskich (1994) i medalem Krajowego Sejmiku Samorządu Terytorialnego (1994), Złotym Laurem Umiejętności (Katowicka Izba Gospodarcza – 1995), Nagrodą im. Waleriana Pańki (Sejmik
Śląski – 1997), a także Nagrodą im. Grzegorza Palki (Liga Krajowa – 1998).
W 2000 r. odznaczony przez wszystkie ogólnopolskie organizacje samorządu terytorialnego Honorową Nagrodą „Rzeczpospolita Samorządna 1990 – 2000”.
Odznaczeń państwowych nie posiada. Bezpartyjny.
Spis artykułów
1990-1992 ODSŁONA PIERWSZA:
WIELKI EKSPERYMENT
Wielka karta małej społeczności . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Jest wreszcie. Ósmego marca 1990 r. Sejm RP przyjął po wielogodzinnej debacie ustawę o samorządzie terytorialnym i ordynację wyborczą, a wynikające stąd zmiany ustroju państwa
umocnił nowelizacją Konstytucji.
Klauzule kompetencyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
Wiele gromów posypało się na głowy twórców projektu za to, że
odpowiednie przepisy w ustawie samorządowej są „niekonkretne”, ogólnikowe, że tak naprawdę nie wiadomo, czym gmina
będzie się zajmować i jakie będzie miała uprawnienia. Tymczasem jest oczywiste, że sama ustawa o samorządzie terytorialnym
nie może odpowiedzieć na postawione pytanie.
Próba ognia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
O podziale zadań i kompetencji między samorząd terytorialny
i administrację rządową.
Nowy świat Polski lokalnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25
Żaden „polski miesiąc” nie zaczął się na osiedlu czy z powodu
spraw komunalnych – wszystkie zaczynały się w zakładach pracy... Po raz pierwszy od dziesięcioleci mieszkańcy będą mieli
reprezentację, która będzie mogła stanąć przeciw lobby przemysłowemu (resortowemu itp.).
402
Spis artykułów
Rząd i samorząd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
Opinia na temat usytuowania organu ds. samorządu terytorialnego w strukturze rządu przygotowana na zamówienie ministra
Jerzego Regulskiego.
Dyskusja wstępna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
Do wydawania decyzji administracyjnych jest hierarchiczna
administracja rządowa. Ludzie oceniają rząd i jego pracę przez
pryzmat standardu zaspokajania potrzeb społecznych. To jest
konstytucyjne zadanie samorządu terytorialnego. Zadanie, które zawisło w próżni kompetencyjnej i finansowej.
Niepotrzebne konflikty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
Występowanie konfliktów między zarządem a większością w radzie oznacza po prostu, że nie funkcjonuje mechanizm polityczny.
Urzędy gmin są na ogół ustawione „przodem do obywatela”, ale
za to są „tyłem do rady”. Radni nie są w stanie merytorycznie dyskutować, jeśli nie dostają materiałów. To oczywiście wina zarządu.
Regionalizacja – czy wiemy, o co chodzi? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Został wypuszczony kolejny dżin z butelki. Premier na zgromadzeniu Krajowego Sejmiku Samorządu Terytorialnego potwierdził wolę rządu przeprowadzenia regionalizacji kraju. Tym samym sprawa
przestała być kwestią luźnych rozmów, a stała się zadaniem państwowym, które prędzej czy później musi być wykonane. Nie ma
jednak koncepcji rozdziału władzy politycznej na państwo i region.
Są tereny dojrzałe do regionalizacji i domagające się jej, ale i takie,
które o niej nawet nie słyszały. Nie ma konieczności budowania jednolitej siatki regionalizacji politycznej. Potrzebna jest tylko jednolita siatka regionalizacji administracyjnej. Natomiast charakter
prawno-polityczny władz województwa może być różny.
Dlaczego RIO, a nie związki rewizyjne? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
Wojewoda jest organem uprawnionym już do sprawowania nadzoru nad gminą, jeśli chodzi o kryterium legalności. Natomiast sprawy nadzoru w dziedzinie finansów zawsze wiążą się z kryterium gospodarności. Zgrupowanie takich uprawnień w ręku wojewody
Spis artykułów
403
oznaczałoby oddanie gminy pod jego bardzo silną kuratelę. Dlatego w ustawie o samorządzie terytorialnym ustalono, że organy
nadzoru finansowego muszą być niezależne od wojewody. I że ma
to być kontrola „obiektywna”. Oczywiście, rewizyjne związki samorządu terytorialnego byłyby lepsze niż RIO. Ale to przyszłość.
Nie wszystko wolno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
Jeśli ktoś się zdecydował na przyjęcie mandatu radnego, musi sobie zdawać sprawę, że łączą się z tym bardzo istotne
ograniczenia. Ustawy wielu tego typu spraw nie regulują.
Mogą one jednak być regulowane w statutach gmin.
„Wspólnota” z 23 kwietnia – 4 maja 1991 r. nr 17-18
Przejąć do 27 maja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .44
Wobec terminów przewidzianych przez ustawę sprawa komunalizacji przedsiębiorstw państwowych użyteczności publicznej
staje się już niezmiernie pilna. Mamy tu do czynienia z kilkoma
bardzo istotnymi kategoriami prawnymi.
„Każdy, czyj interes prawny... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
...lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ
w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę
do sądu administracyjnego” – tak brzmi artykuł 101 ustawy samorządowej. Jest to nowy przepis w naszym ustawodawstwie, rozszerzający sądową kontrolę administracji na akty ogólne.
Męska, brutalna gra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
Z Michałem Kuleszą, ekspertem Sejmu i Senatu, współtwórcą
ustaw samorządowych rozmawia Janusz Składowski
– Czy po roku funkcjonowania samorządu, co jest bardzo krótkim okresem dla oceny procesów historycznych, jest Pan – jako
jeden z „ojców duchowych” ustaw samorządowych – czymś pozytywnie lub negatywnie zaskoczony?
Powiat? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
Rozważania o regionalizmie – jako ujęciu docelowym – nie mogą być prowadzone z pominięciem „niższych pięter” struktury
zarządu lokalnego.
404
Spis artykułów
Kolegia – administracyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
Kolegia odwoławcze powstały dość przypadkowo; gdy była pisana ustawa o samorządzie terytorialnym, pojawił się problem
zapewnienia dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym. W żadnym przypadku kolegia nie powinny mieć aspiracji
do stania się częścią sądownictwa administracyjnego, ponieważ
działają w zupełnie innej formule prawnej. Kolegium odwoławcze jest i powinno pozostać instancją administracyjną.
Przestrzeń gminy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
Być może aktem prawnym porównywalnym z ustawą o samorządzie terytorialnym, gdy chodzi o skalę zmian w sposobach
sprawowania władzy, będzie ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. To jedna z podstawowych dziedzin zainteresowania
samorządu.
Wał Pomorski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
Była godzina druga czterdzieści nad ranem, na wymarłym zupełnie
krzyżowaniu ulic Dworcowej i Kniewskiego w Kołobrzegu. Zostałem przez patrol policyjny ukarany mandatem w wysokości 50 tys.
złotych za przejście przez to skrzyżowanie w sposób niedozwolony.
Uważam, że jest to temat na felieton, bo łączy się z kwestią policji
lokalnej, z kwestią odpowiedzialności władzy za funkcjonariuszy
i z relacją zwrotną – stosunku obywateli do władzy.
Z powiatem trzeba się spieszyć . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
z Michałem Kuleszą rozmawia Janusz Składowski
– W sprawie powiatów już padają i będą padać pytania trudne,
zadawane nie tylko przez entuzjastów tego pomysłu.
Co dalej z samorządem? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
„Genetyczna ułomność” samorządu terytorialnego miałaby się
brać stąd, że nie autentyczna potrzeba demokratyzacji życia publicznego i polepszenia warunków funkcjonowania gospodarki
komunalnej lecz – po prostu – dążność do przejęcia władzy
i złamania dotychczasowego monopolu kadrowego w sferze zarządu terenowego była podstawowym celem reformy.
Spis artykułów
405
„Wspólnota” z 11-18 kwietnia 1992 r. nr 15-16
Witaj Europo – czyli kilka dobrych wiadomości . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
Mam za sobą ostatnio kilkanaście poważnych rozmów z prominentnymi osobistościami instytucji europejskich i z ekspertami od przekształceń zachodzących w krajach postkomunistycznych; wszyscy pytają, czemu polska reforma samorządowa okazuje się niewypałem, gdy tymczasem na Węgrzech,
w Czechach i na Słowacji, w Rosji, nawet w Bułgarii i tak dalej, nie mówiąc o byłej NRD, gdzie wszystko pięknie urządzili
Niemcy Zachodni...
Z europejskiej trybuny widać to tylko, co sami pokazujemy.
Świat nie lubi skrzywdzonych, skwaszonych śledzienników. I nie
lubi – bo nie rozumie nieudaczników, którzy sami nie potrafią
czy nie chcą dbać o własne interesy i własny image.
Organizator pracy rady . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
Zażarte dyskusje na sesji przypominają biuro notariusza,
w którym kontrahenci dopiero kłócą się o kształt kontraktu,
o to, za ile sprzedać czy kupić nieruchomość. Przecież do notariusza idzie się z ustalonymi już warunkami umowy, a u niego dokonuje się tylko pewnego aktu formalnego wymaganego
przez prawo.
Na świecie bywa tak, że nawet komisje buduje się specjalnie
w taki sposób, aby ich skład odpowiadał procentowo politycznemu składowi rady. Przeprowadzenie wtedy głosowania w komisji wskazuje na szanse danej uchwały już na sesji. Tymczasem
jeżeli u nas w komisji oświaty są sami nauczyciele np., w rolnej
sami rolnicy, w komisji bezpieczeństwa sami policjanci, to oczywiste, że wszystkie wyniki głosowań w komisjach są absolutnie
niemiarodajne dla poglądów całej rady.
1992-1993 ODSŁONA DRUGA:
WYŁANIANIE SIĘ MAPY
Potrzebny był koordynator . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
Z prof. Michałem Kuleszą, pełnomocnikiem rządu ds. reformy
administracji publicznej rozmawia Zdzisław Majewski
406
Spis artykułów
Powiaty na start . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
Wystąpienie sejmowe Michała Kuleszy – pełnomocnika rządu
ds. reformy administracji publicznej
Strzał w dziesiątkę . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
Konferencja w Krakowie-Przegorzałach poświęcona reformie
administracji publicznej w części „POWIATY”.
Autor: Marek Czarnota
Dopiero, kiedy prof. dr hab. Michał Kulesza, odpowiedzialny
za cały ten bałagan pełnomocnik rządu do spraw reformy administracji publicznej uparł się, że impreza musi się odbyć w tym
właśnie terminie, bo jest to niezbędne w tej właśnie fazie prac
nad reformą zespołom ekspertów i jemu samemu – wszystko
nagle stało się proste.... Generalnie unikano dyskusji na temat
budżetu powiatu oraz form i źródeł finansowania zadań własnych i zleconych przez administrację samorządową.
Wyłanianie się mapy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
Z ministrem Michałem Kuleszą, pełnomocnikiem rządu ds. reformy administracji publicznej rozmawia Maria Starkowska.
„Wspólnota” z 1-8 maja 1993 r. nr 18-19
Tezy podstawowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
Materiał przedstawiony przez pełnomocnika rządu ds. reformy
administracji publicznej na posiedzeniu Rady Ministrów
27 kwietnia 1993 r.
Od ogółu do szczegółu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
O Konferencji Prezydentów, Wójtów i Burmistrzów Gmin Polskich mówi Michał Kulesza, pełnomocnik rządu ds. reformy
administracji publicznej.
Mapy i co dalej? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
administracji publicznej, rozmawia Maria Starkowska.
Spis artykułów
407
1993-1994 RETY, CO SIĘ DZIEJE?
W pół kroku do powiatu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
administracji publicznej, rozmawia Maria Starkowska.
Program Sojuszu Lewicy Demokratycznej, partii która zdobyła
najwięcej mandatów, nie zaprzepaszcza idei powiatów, choć są
w nim zawarte rozmaite pytania o koszty itp. Natomiast Polskie
Stronnictwo Ludowe i Unia Pracy negują potrzebę wprowadzenia powiatów... Pytanie jest więc takie: czy nowa władza zrobi
krok decentralizacyjny, czy nie? Będzie to wiadomo już wkrótce, bo takim krokiem mogą być tylko powiaty.
Trzy lata później . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132
– Przechodzimy z jednego rodzaju torów na inne i pociąg trochę
się chybocze – tłumaczył przyczyny wstrzymania reformy Michał
Kulesza w czasie wizyty w naszej redakcji. Pierwszy redaktor naczelny odwiedził „Wspólnotę” na kilka dni przed wydaniem jubileuszowego, dwusetnego numeru. Wszyscy doskonale zdawaliśmy
sobie sprawę, że spotykamy się w sytuacji dość trudnej dla naszego gościa. Po 19 września 1993 r. wiele się bowiem zmieniło.
Najważniejszy – Statut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
– W dotychczasowych pracach nad reformą powiatową nie był
brany pod uwagę pilotaż ziemski. Jednak naciski gmin, związków samorządowych i środowisk politycznych związanych z koalicją rządową stają się coraz silniejsze. Są również konkretne
propozycje wojewodów – zwłaszcza nowosądeckiego. Czy idea
programu pilotażowego powiatów ziemskich ma szanse powodzenia i czy nie będzie stanowić zagrożenia dla istniejącej koncepcji przebudowy państwa?
Narastanie aglomeracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
Rada Ministrów 25 stycznia 1994 przyjęła projekt ustawy o Zespole Gmin Warszawskich i ustroju m.st. Warszawy. Projekt wywołał ogromne emocje – zwłaszcza wśród burmistrzów, członków zarządów i rad obecnych dzielnic-gmin. Tymczasem projekt
ustawy warszawskiej jest przecież odzwierciedleniem tego, co
408
Spis artykułów
zostało zapisane w projekcie ustawy powiatowej o zespołach
metropolitalnych. W kłótni warszawskiej zapomina się o filozofii zespołu metropolitalnego.
Spór pozorny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
Od narodzin samorządu istniał dylemat, czy gmina powinna mieć
prawo do prowadzenia działalności gospodarczej. Obecnie, gdy do
Sejmu wpłynął projekt odpowiedniej ustawy, powracają dawne
wątpliwości. Zwłaszcza że nadal nie wiadomo, co należy rozumieć
pod pojęciem działalności gospodarczej gminy.
Jak wydawać pieniądze podatników . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
W najbliższych dniach na posiedzeniu Rady Ministrów ma być
przedstawiony projekt ustawy o zamówieniach publicznych.
Nie było powodu, aby zawieszać prace . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144
Nadzwyczajna komisja sejmowa badająca działalność rządu
Hanny Suchockiej (w okresie od 30 maja do 14 października
1993) nie postawiła żadnych formalnych zarzutów w sferze reformy administracji publicznej. Natomiast poseł – sprawozdawca
zadał kilka pytań.
Gminny centralizm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
W miastach nie ma tendencji do tworzenia jednostek pomocniczych (dzielnic i osiedli). Gminny centralizm, jaki obserwujemy,
stanowi istotę sporu wokół ustawy warszawskiej. Czy nie należałoby stworzyć regulacji ustawowej, która wymuszałaby na gminach decentralizację niektórych zadań i kompetencji?
Podwójny anachronizm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148
Ustawa o samorządzie terytorialnym z 1990 roku świadomie nie
podporządkowała samorządów Najwyższej Izbie Kontroli, chodziło bowiem o stworzenie odrębnego systemu kontroli gmin.
Debata o ustroju państwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .150
Do laski marszałkowskiej został wniesiony poselski projekt
ustawy o samorządzie powiatowym. Niewiele różni się od pro-
Spis artykułów
409
jektu, który był już w Sejmie i został wycofany przez ekipę
Pawlaka.
Reforma administracji publicznej – decentralizacja państwa . . . . . . . . . . . 151
W programie reformy, który został opracowany na przełomie 1992 i 1993 r. ale i przygotowywany był także poprzednio,
przywróceniu powiatów przypisano rolę kluczową. To nie tylko dokończenie rozpoczętej w 1990 r. i do dziś nie domkniętej reformy komunalnej. Jest to przede wszystkim otwarcie realnych możliwości dla skutecznej przebudowy centrum rządu
i całego systemu administracji państwowej wraz z powiązanym
z nią sektorem usług publicznych.
1994-1997 PIERWSZA EPOKA LODOWCOWA
Dlaczego rezygnuję? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
Warszawa, dnia 16 maja 1994 r.
Pan Waldemar Pawlak
Proszę o przyjęcie mojej rezygnacji ze stanowiska Podsekretarza Stanu w Urzędzie Rady Ministrów – Pełnomocnika Rządu
do Spraw Reformy Administracji Publicznej.
Przerwanie krwioobiegu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172
Z prof. Michałem Kuleszą rozmawia Maria Starkowska
– Wiele osób spodziewało się pana odejścia wkrótce po 19 września 1993, kiedy gruntownie zmienił się układ sił politycznych...
Pięć lat po Okrągłym Stole. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178
Problematyka samorządu terytorialnego w jego rokowaniach.
Senacka inicjatywa ustawodawcza.
Pułapka na gminy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
– Rozmawiamy w rocznicę wyborów parlamentarnych, po których
nastąpił odwrót od wszelkich reform w państwie.
410
Spis artykułów
Jak zdobywaliśmy dziki zachód . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187
Z pierwszym redaktorem naczelnym „Wspólnoty”, Michałem
Kuleszą, rozmawia Maria Starkowska.
– Przyszliśmy do „Wspólnoty” zafascynowani ideą komitetów
obywatelskich, które miały przybliżyć Polsce demokrację. Nie
w pełni zdawaliśmy sobie sprawę, jak ważna rolę ma w tym odegrać samorząd terytorialny. Ty wtedy – w przeciwieństwie do
nas, wiedziałeś, jak ma on wyglądać.
Chichot historii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
Z prof. Michałem Kuleszą, byłym pełnomocnikiem rządu ds.
reformy administracji publicznej, rozmawia Maria Starkowska.
– Minęło pięć lat od pierwszych wyborów do rad gminnych odrodzonego samorządu RP. Dzisiaj aż trudno uwierzyć, że to się wtedy udało. Przecież mało kto potrafił wtedy myśleć w kategoriach państwa.
„Wspólnota” z 20 kwietnia 1996 r. nr 16 i z 27 kwietnia – 4 maja 1996 r. nr 17-18
Reforma podziału administracyjnego Polski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195
Zasadniczy podział terytorialny ma dominujące znaczenie dla
organizacji życia publicznego całego państwa. Jego struktura
stanowi przy tym naturalną drogę budowania i odnawiania się
elit politycznych i państwowych. Wielkość podstawowych jednostek administracyjnych wpływa na liczbę szczebli podziału
(i administracji), a także na ogólną charakterystykę ich zakresów
działania. W rezultacie pojawia się wyraźna alternatywa organizacyjna ustroju administracji publicznej w Polsce związanego
z tym systemu podziału terytorialnego.
Uwłaszczenie „innych osób prawnych” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206
Gmina może odmówić zaspokajania roszczenia o uwłaszczenie, powołując się na artykuł 5 kodeksu cywilnego i podlegającą ochronie sądowej jej samodzielność.
Minister bez zabawek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
Z prof. Michałem Kuleszą rozmawia Marzanna Doering.
– Należał pan do grona osób, które wydawały druzgocące opinie o rządowych projektach tzw. reformy centrum administracyjno-gospodarczego.
Spis artykułów
411
Polska trwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216
Nastąpił z całą pewnością proces kiśnięcia ludzi i struktur. Ale
ostatnio pojawiło się coś nowego. Otóż rząd rozpoczął reformę
centrum.
Wybory bezpośrednie? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218
W moim przekonaniu, propozycja bezpośrednich wyborów burmistrzów jest co najmniej przedwczesna.
Bomba z opóźnionym zapłonem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
Nigdy nie twierdziłem, że wszystkie gminy w Warszawie zostały
wydzielone perfekcyjnie. Być może nie ma potrzeby istnienia
gminy Warszawa Bielany, która nie chce wykonywać swoich zadań publicznych.
Bezpośrednie wybory wójta, burmistrza i prezydenta . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
Przeniesienie ostatecznej odpowiedzialności za sprawy publiczne w gminie z rady na wójta całkowicie obala dotychczasowe reguły gry. Nie twierdzę, że jest to w ogóle nie do przyjęcia. Ale
jest nie do przyjęcia teraz. Zamiast zrobić drugi i trzeci krok reformy samorządowej, „dłubiemy” w pierwszym. Skupiamy uwagę społeczeństwa, polityków i samych zainteresowanych na
przebudowie systemu zarządzania gminą, który jest niezły,
a odsuwamy od podstawowego problemu, jakim jest ustrój całego państwa.
Europejska Karta Samorządu Terytorialnego na cenzurowanym . . . . . . . . 226
W opublikowanym przekładzie Karty znajdują się liczne błędy,
z których kilka ma charakter rażący.
Chcieliście... to macie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
Moja wypowiedź na Zgromadzeniu Ogólnym ZMP w Pile, ekspertyza wykonana na zlecenie tej organizacji i druk opinii we
„Wspólnocie” rozpoczęły dyskusje na temat bezpośrednich wyborów wójta, burmistrza i prezydenta.
412
Spis artykułów
Obrona konieczna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234
Obrona konieczna jest prawem do ochrony własnej nietykalności cielesnej i duchowej w warunkach agresji. Normalnie idąc
ulicą, nie bijemy ludzi kijem, ale gdy na nas napadają – musimy
uderzyć. Samorząd w Polsce znalazł się właśnie w stanie obrony koniecznej.
Partactwo prawne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
Zgodnie z ustawą o gospodarce komunalnej, 30 czerwca 1997 r.,
z mocy prawa, przedsiębiorstwa komunalne ulegają przekształceniu w spółki prawa handlowego.
(Nie) bezpieczne państwo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
Gdyby wprowadzono reformę administracji publicznej, mielibyśmy dzisiaj sprawny system zarządzania terytorialnego – również
na czas powodzi.
1997-1999 ODSŁONA TRZECIA:
LILIPUTY NIE GRAJĄ W KOSZYKÓWKĘ
Przeszliśmy przez Morze Czerwone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241
Z prof. Michałem Kuleszą – byłym pełnomocnikiem rządu ds.
reformy administracji publicznej, rozmawia Maria Starkowska
– Od 1989 roku wiele się w Polsce zmieniło. W jakim punkcie
reformowania państwa znajdujemy się obecnie?
Melodie reformy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
Z Michałem Kuleszą – pełnomocnikiem rządu ds. reform
ustrojowych państwa, rozmawia Maria Starkowska
– Odpowiada pan za reformy ustrojowe w państwie. Czym różni się pana sytuacja od tej sprzed czterech lat?
Liliputy nie grają w koszykówkę . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248
Autor: Błażej Torański
Czy rząd przewiduje referendum w sprawie reformy administracyjnej kraju? Skąd weźmiemy pieniądze na tę reformę?
Czy po reformie nie wzrośnie biurokracja? Czy istnieje w któ-
Spis artykułów
413
rymś z krajów europejskich podział terytorialny analogiczny do
planowanego w Polsce? Czy po reformie powiatowej i wojewódzkiej dojdzie do kolejnej reformy centrum? Czego wymaga od nas Unia Europejska przed przystąpieniem do jej grona?
Czy to prawda, że w 1975 roku był pan zwolennikiem kasacji
powiatów? – To tylko niektóre z pytań, jakie zadano pełnomocnikowi rządu ds. reform ustrojowych państwa, prof. Michałowi
Kuleszy, podczas seminarium edukacyjnego poświęconego reformie samorządowej.
Obrona pozycji „Warszawy” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249
„Obrona województwa” oznacza de facto obronę urzędu wojewody, a także głos za utrzymaniem obecnego centralizmu administracyjnego i stosownej do tego pozycji „Warszawy”.
Kryteria podziału powiatowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250
Podstawowe kryteria wyodrębnienia jednostki podziału zasadniczego określone zostały w art. 15 Konstytucji RP.
Podział kraju na województwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254
Regionalizacja kraju, polegająca na przekazaniu utworzonej
w tym celu jednostce samorządu terytorialnego zadań o charakterze regionalnym, z których niewielka część leży w zakresie działania obecnych województw, część stanowi zadania terenowej administracji specjalnej, część zaś wykonywana jest obecnie przez
centralne organy administracji rządowej, stanowi wymóg konstytucyjny (art. 164 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 2 Konstytucji RP).
Telewizja prezesa czy publiczna? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260
Pan Bolesław Sulik
Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji
SKARGA
Zarzucam publicznemu nadawcy, że w całym okresie prowadzonych przez rząd prac nad przygotowaniem reformy ustrojowej,
tj. od połowy grudnia do chwili obecnej, TVP nie wyemitowała
ani jednego programu edukacyjnego o powszechnym zasięgu,
ani nie przeprowadziła żadnej szerszej debaty, mającej na celu
wyjaśnienie odbiorcom założeń reformy.
414
Spis artykułów
Mogłem odejść z honorem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264
Z Michałem Kuleszą – sekretarzem stanu w Kancelarii Prezesa
Rady Ministrów, rozmawia Maria Starkowska.
– W 1994 roku zrezygnował pan w funkcji pełnomocnika rządu
do spraw reformy administracji publicznej, protestując w ten
sposób przeciwko wstrzymaniu prac nad reformą. Obecna dymisja może być niezrozumiała dla ludzi.
O komunikacji społecznej i lokalnym porządku informacyjnym . . . . . . . . 267
Z prof. Michałem Kuleszą – sekretarzem stanu w Kancelarii
Prezesa Rady Ministrów, rozmawia Jan Piekło.
Skoro budujemy samorządność lokalną, nośnikami informacji
o tym, co u nas się dzieje – o nas samych i dla nas samych – powinny być media lokalne.
1999-2001 IMPERIUM KONTRATAKUJE
Pieniądze i projekty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
O wspieraniu rozwoju regionalnego z prof. Michałem Kuleszą
rozmawia Maria Starkowska.
– Jako pełnomocnik ds. reform ustrojowych państwa wielokrotnie podkreślał pan, że bez ustawy o wspieraniu rozwoju regionalnego reforma jest słaba i nie spełnia oczekiwań. Tymczasem
minęły już cztery miesiące od czasu, gdy złożył pan swój urząd,
a ustawy jak nie było, tak nie ma.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278
Próby demontażu reform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279
Cichcem szykuje się nowelizacja ustaw (pod szyldem całościowej regulacji po reformie), w których chodzi o odkręcanie tego,
co już zostało postanowione. Miejmy nadzieję, że jest to zawracanie kijem Wisły, a rzeka i tak popłynie dalej.
Zamach na urzędy pracy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281
List prof. Michała Kuleszy do premiera Jerzego Buzka, udostępniony „Wspólnocie” przez autora.
Spis artykułów
415
Myślę, że się udało... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282
Z prof. Michałem Kuleszą – twórcą i pierwszym redaktorem
naczelnym „Wspólnoty” rozmawiają Maria Starkowska i Maciej Rosalak.
– Jak doszło do tego, że objąłeś funkcję redaktora naczelnego
„Wspólnoty”?
Siedem reform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288
Czas skończyć z mówieniem, że została przeprowadzona jedna
reforma.
Ból w obciętej ręce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290
Z prof. Michałem Kuleszą rozmawia Małgorzata Strubińska.
– Przedstawiciele rządu starają się przejąć kontrolę nad europejskimi środkami, które będą wspomagać rozwój regionalny w Polsce.
Gmina w mieście . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294
Z prof. Michałem Kuleszą rozmawia Bogdan Mościcki.
– We „Wspólnocie” z 1 stycznia 2000 r. opublikowaliśmy opinię
prawną pana autorstwa, z druzgocącą krytyką pomysłu, aby
11 gmin warszawskich połączyć w jedną.
Reforma po roku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296
Jednym z większych problemów wynikających z reformy administracyjnej jest funkcjonowanie 65 miast na prawach powiatów.
Zasady wspierania rozwoju regionalnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296
Jeżeli ta ustawa zostanie uchwalona w kształcie, w jakim wyszła
z komisji, będę mógł powiedzieć, że dzieło mojego życia zawodowego zostało w pełni zrealizowane.
Łączy nas idea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .297
Niedawno obchodziliśmy jubileusz wydania pięćsetnego numeru
„Wspólnoty”, a teraz obchodzimy dziesięciolecie istnienia pisma.
416
Spis artykułów
Profesjonaliści i entuzjaści . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298
Mimo ogromu problemów jeszcze nie rozwiązanych stawiam
tezę, iż Polska ma profesjonalne kadry samorządowe na poziomie menedżerskim, politycznym i urzędniczym.
Władza prawdziwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300
Bezpośrednie wybory wójta, burmistrza i prezydenta miasta, także starosty i marszałka województwa to dobry pomysł. Tym bardziej że wyborcy tego chcą, bo, zwyczajnie, dość mają władzy wybieranej pośrednio, aczkolwiek w prawdziwie demokratycznych
wyborach. Potwierdzają to badania opinii publicznej.
Wybory większościowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303
Jestem zwolennikiem ordynacji większościowej i bezpośrednich
wyborów w okręgach jednomandatowych.
Mimo wszystko sukces . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
Najwyższa Izba Kontroli opublikowała dwutomowy raport
o wdrażaniu reformy administracyjnej.
Tożsamość lokalna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306
Dziesięć lat, czyli od chwili odrodzenia się samorządu terytorialnego, ścigają się w Polsce dwie wizje samorządów: jedna, to
nurt samorządu technokratycznego, a zatem takiego, który jest
w stanie tanio i sprawnie dostarczać usługi administracyjne
i świadczenia publiczne. Nurt drugi kładzie nacisk raczej na
aspekty kulturowe, na tożsamość lokalną i więzi społeczne.
Kradzież słów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308
Niedawno widziałem w telewizji kogoś, kto reprezentował
Krajowy Sejmik Związku Chłopów Polskich. Moją uwagę
zwróciła nie tyle osoba zabierającego głos, ile nazwa jego organizacji. W pierwszej zresztą chwili wszystko wydawało się
właściwe – piękne słowo „sejmik” znaczy przecież tyle, co
zgromadzenie.
Spis artykułów
417
Administracja specjalna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310
Dochodzą (nie sprawdzone) wiadomości, że Ministerstwo Rozwoju Regionalnego chce sobie zbudować administrację specjalną.
Uważam rozwiązanie to za cokolwiek absurdalne, i to z co najmniej czterech powodów.
„Imperium kontratakuje!” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312
Zagadnienia wspierania rozwoju regionalnego chyba już będą
stałym tematem moich komentarzy. Ale też ta właśnie problematyka staje się obecnie probierzem rzeczywistych intencji elit
politycznych, gdy chodzi o decentralizację państwa.
Jeszcze raz o delegaturach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 314
Odpowiedź na głos polemiczny wiceministra rozwoju regionalnego Włodzimierza Tomaszewskiego.
Duch kultury, czyli Żona Wójta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316
Ponownie budzi się duch obrony kultury przed społeczeństwem. Poznaliśmy go już parę lat temu, gdy ochronił szkoły
artystyczne przed Wielkim Nieszczęściem.
O młodych czyżykach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318
Czyżyk młody nie umie sam się utrzymać – nigdy przecież tego nie
robił. Śpiewa o wolności, ale sam nie zaznał dotąd jej trudów. Dlatego tak wiele instytucji kultury woła dziś o przywilej korzystania
z dobrodziejstw rynku, jednak proszą też, aby klatki nie odbierać.
O instytucjach kultury – ciąg dalszy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319
Kto prowadzi działalność kulturalną jako działalność pożytku
publicznego, przeznaczając dochody na cele statutowe, powinien korzystać z przywilejów podatkowych. Chodzi tu o instytucje kultury należące bez różnicy tak do podmiotów (właścicieli)
z sektora publicznego jak i prywatnego.
Niedługo wybory . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322
Ciekawy zbieg okoliczności. 5 lutego 2001 r. szef partii opozycyjnej
przedstawia publicznie swoją ocenę stanu administracji publicznej
418
Spis artykułów
– oczywiście krytyczną, a 6 lutego „Rzeczpospolita” ogłasza artykuł „Biurokracja odporna na reformy”, w którym – piórem dwóch
renomowanych dziennikarek – podaje nieprawdziwe dane na temat administracji, potwierdzając tym samym diagnozę polityka.
Rzeczpospolita rolnicza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324
Wygląda na to, że rząd postanowił na koniec swojej kadencji zafundować wsi polskiej konflikt polityczny na wielką skalę,
o charakterze strukturalnym, przekształcając samorząd rolniczy
w formę konkurencyjną wobec samorządu gminnego. Nowelizacja ustawy o izbach rolniczych jest właśnie w Sejmie.
Sprawy izb rolniczych – ciąg dalszy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327
Przed kilkoma tygodniami zająłem się izbami rolniczymi i ich
nową rolą, proponowaną w rządowym projekcie nowelizacji
ustawy o izbach. Napisałem wtedy, że projekt ten nie nakłada
na samorząd rolniczy żadnych konkretnych zadań publicznych,
natomiast daje izbom mnóstwo uprawnień opiniodawczych wobec samorządu terytorialnego.
Ocena reformy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330
W ubiegły piątek Sejm debatował nad reformą 1998 roku.
W sobotniej „Gazecie Wyborczej” przeczytałem na ten temat
ciekawe informacje. Oto – jak zwykle w sprawach ważnych dla
kraju – głos zabrali posłowie SLD, „występując z miażdżącą
krytyką”.
2001-2007 DRUGA EPOKA LODOWCOWA
Zapotrzebowanie na centralizm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335
Obawiam się, że najbliższe lata będą złym czasem dla samorządów. Ustrój państwa w ciągu ostatnich 10 lat zmienił się radykalnie, ale chyba nie wszyscy to rozumieją. Czytam oto w „Trybunie”
(nr z 15-16 września 2001 roku) wywiad z Krzysztofem Janikiem.
W towarzyszącym mu komentarzu redakcyjnym pióra Zbigniewa
Piwońskiego napotykam coś niesłychanego. Autor dowodzi, że
niższe szczeble samorządu trzeba podporządkować wyższym,
a artykuł jest opatrzony nadtytułem „Społeczne oczekiwania”.
Spis artykułów
419
Jest to de facto żądanie powrotu do rad narodowych, do Polski
scentralizowanej, rządzonej z Warszawy.
O wyborach bezpośrednich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336
Wprowadzenie bezpośrednich wyborów wójtów, burmistrzów
i prezydentów jest niedopuszczalne bez wprowadzenia w samorządzie instytucji służby cywilnej. Trzeba jasno określić, które
stanowiska nie podlegają zmianom w wyniku wyborów, a które
są stricte polityczne.
Rząd wie lepiej... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338
Kontrakty regionalne są tematem towarzyszącym niemal
wszystkim spotkaniom samorządowców. I nie może być inaczej,
skoro najpierw wicepremier Belka stwierdził, że rząd od nich
odejdzie, bo są polityczną hucpą, a teraz mówi, że na ich realizację będzie o połowę mniej pieniędzy.
Interes prawny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341
Przepis art. 25a ustawy o samorządzie gminnym nie dotyczy
głosowań w sprawie wyborów (członków i przewodniczącego
zarządu, przewodniczącego rady i jego zastępców, członków
oraz przewodniczących komisji rady). Przepis ten dotyczy wyłącznie głosowań w kwestiach, których przedmiotem jest stosunek prawny między gminą a radnym (członkiem zarządu).
„Wspólnota” z 25 maja – 1 czerwca 2002 r. nr 21-22
Igraszka w rękach polityków . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343
Z profesorem Michałem Kuleszą rozmawia Beata Kalinowska.
Jak pan ocenia przyjętą przez Sejm ustawę o bezpośrednim wyborze wójta?
„Wspólnota” z 12-19 października 2002 r. nr 41-42
Odblokować samorząd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .346
Z Michałem Kuleszą rozmawia Janusz Król.
Trzecia kadencja samorządu w roku 1998 zaczęła się prasowymi sensacjami o wysokich zarobkach samorządowców. Kończy
niekorzystnym dla środowiska raportem Fundacji Batorego
o korupcji we władzach lokalnych. Czy to znak rozpoznawczy
tej kadencji?
420
Spis artykułów
Blisko i daleko . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351
Z prof. Michałem Kuleszą rozmawiają Janusz Król i Bogdan
Mościcki
W 1990 r. chodziło o budowanie społeczeństwa obywatelskiego,
szerokie uczestnictwo ludzi we władzy lokalnej. Gdzie jesteśmy
dzisiaj z tą ideą?
Konsolidacja zarządzania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356
Z powodu braku dobrych rozwiązań instytucjonalnych samorząd nie wykorzystuje wielu szans i możliwości.
Dyskryminacja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362
Trzeba albo powszechnie ograniczyć czas zajmowania stanowisk politycznych i urzędniczych w służbie publicznej, np. do
10 lat, albo odstąpić od pomysłu dwóch tylko kadencji wójta
(burmistrza, prezydenta), jawnie dyskryminującego określoną
grupę osób, wbrew art. 32 Konstytucji.
Władza – zawód wysokiego ryzyka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364
Z profesorem Michałem Kuleszą rozmawiają Dorota Bąbiak-Kowalska i Michał Cyrankiewicz.
Na tydzień przed terminem wyborów, 3 listopada, Trybunał
Konstytucyjny rozpatrzył skargę konstytucyjną na nowelizację
przepisów ordynacji wyborczej do rad gmin, powiatów i samorządów wojewódzkich. Co sądzi pan o wyroku?
Samorządy 50 lat po podpisaniu Traktatu Rzymskiego . . . . . . . . . . . . . . . 369
25 marca 2007 r. Unia Europejska obchodziła 50-lecie podpisania Traktatu Rzymskiego. Można by się przy tej okazji zagłębić
w opowiadanie o licznych zmianach, jakie następowały w tym
czasie. Skupię się jednak na kilku zasadniczych rzeczach – istotnych dla samorządu i demokracji lokalnej.
Spis artykułów
421
2007-… ODSŁONA CZWARTA: POTEM JUŻ BĘDZIE NUDNO
Wspólnota z 8 grudnia 2007 r. nr 49
Musi ruszyć projekt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375
Z prof. Michałem Kuleszą rozmawiają Janusz Król i Bogdan
Mościcki
– Mądrość narodu mówi, że do trzech razy sztuka. Będzie pan
pełnomocnikiem rządu ds. reformy administracji?
– Tym razem na pewno nie. Pracuję w kancelarii adwokackiej
oraz na uniwersytecie i nie zamierzam przenosić się do kancelarii premiera.

POBIERZ - "Budowanie samorządu" PDF

Transkrypt

Podobne dokumenty

Rząd przeciąża gminy

Numer 3 - Problemy Wczesnej Edukacji

UCHWAŁA Nr 64/2008

Szanowna Pani Dyrektor, Szanowny Panie Dyrektorze, wkrótce do

EUROPEJSKA WSPÓLNOTA ROZWOJU PRZEDSIĘBIORCZOŚCI

Przeciwko niszczeniu polskiej edukacji.

Senacka Komisja Rodziny i Polityki Społecznej

Edudu.pl - Rząd Jedności Narodowej (1945)

Szanowni Dyrektorzy Szkół, Nauczyciele i Pracownicy Oświaty,

Komentarz prof. Elżbieta Mączyńska