downloading

Raport
RACJONALIZACJA WYDATKÓW
SPOŁECZNYCH
ZIELONA KSIĘGA
Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej
październik 2003
2
Spis treści
Wstęp........................................................................................................................................................... 3
1. Finanse publiczne w Polsce..................................................................................................................... 6
1.1. Diagnoza .......................................................................................................................................... 6
1.1.1. Wydatki sektora finansów publicznych a produkt krajowy brutto ........................................... 6
1.1.2. Wydatki i dochody sektora finansów publicznych w Polsce w latach 1990-2002 ................... 8
1.1.3. Deficyt i dług publiczny – aspekty prawne i ryzyko ekonomiczne ........................................ 12
1.1.4. Przyczyny eksplozji długu publicznego w Polsce w latach 2001-2003.................................. 16
1.1.5. Jakie działania? ....................................................................................................................... 22
1.1.6. Wnioski ................................................................................................................................... 26
1.2. Proponowane zmiany ..................................................................................................................... 27
1.2.1. Wprowadzenie systemu monitoringu efektywności wydatków socjalnych............................ 27
1.2.2. Przygotowywanie budżetu polityki społecznej....................................................................... 27
1.2.3. Utworzenie urzędu aktuariusza krajowego ............................................................................. 27
1.2.4. Waloryzacja świadczeń społecznych ...................................................................................... 29
1.2.5. Ograniczenie kosztów zasiłków chorobowych ....................................................................... 29
2. Aktywizacja zawodowa i zmniejszanie transferów socjalnych dla osób w wieku przedemerytalnym. 30
2.1. Diagnoza ........................................................................................................................................ 30
2.1.1. Aktywność zawodowa w Polsce ............................................................................................. 30
2.1.2. Transfery dla osób kończących aktywność zawodową........................................................... 33
2.1.3. Kobiety w nowym systemie emerytalnym.............................................................................. 36
2.2. Proponowane zmiany ..................................................................................................................... 39
2.2.1. Stopniowe ograniczenie systemu świadczeń przedemerytalnych........................................... 39
2.2.2. Program aktywizacji zawodowej osób powyżej 50 roku życia .............................................. 40
2.2.3. Wdrożenie systemu emerytur pomostowych dla osób pracujących w szczególnych
warunkach i w szczególnym charakterze.......................................................................................... 42
2.2.4. Wyrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn ............................................................ 44
2.2.5. Wprowadzenie elastycznego wieku emerytalnego ................................................................. 45
2.3. Spodziewane rezultaty proponowanych zmian .............................................................................. 45
3. Świadczenia z ubezpieczenia społecznego dla osób niepełnosprawnych ............................................. 46
3.1. Diagnoza ........................................................................................................................................ 46
3.1.1. Niepełnosprawność i renty inwalidzkie .................................................................................. 46
3.1.2. Świadczenia z ubezpieczenia społecznego dla osób niepełnosprawnych w Polsce ............... 47
3.1.3. Renty inwalidzkie w Polsce na tle krajów OECD .................................................................. 59
3.1.4. Potrzeba reformy systemu rent inwalidzkich w Polsce .......................................................... 67
3.1.5. Doświadczenia innych krajów w zakresie reformy systemu rentowego ................................ 68
3.2. Proponowane zmiany ..................................................................................................................... 70
3.2.1. Zmiana funkcji rent z tytułu niezdolności do pracy................................................................ 71
3.2.2. Ukierunkowanie zasad łączenia renty inwalidzkiej z pracą na aktywizację zawodową......... 71
3.2.3. Nowe określenie wymiaru świadczeń rentowych................................................................... 72
3.2.4. Powiązanie możliwości skorzystania z gwarancji renty minimalnej z sytuacją materialną ... 73
3.2.5. Nowe zasady przekształcania renty z tytułu niezdolności do pracy w emeryturę .................. 74
3.2.6. Przekształcenie rent z tytułu niezdolności do pracy starszych rencistów w emerytury.......... 74
3.2.7. Ustalanie uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy ................................................ 75
3.2.8. Weryfikacja uprawnień do renty dla osób z orzeczoną niezdolnością do pracy na czas stały 75
3.2.9. Opracowanie standardów orzecznictwa o niepełnosprawności i niezdolności do pracy........ 76
3.2.10. Wdrożenie systemu monitoringu orzecznictwa o niepełnosprawności i niezdolności do
pracy.................................................................................................................................................. 76
3.2.11. Zmiany systemu rent rodzinnych.......................................................................................... 76
3.3. Spodziewane rezultaty proponowanych zmian .............................................................................. 77
4. Aktywizacja zawodowa i społeczna osób niepełnosprawnych ............................................................. 78
1
4.1. Diagnoza ........................................................................................................................................ 78
4.1.1. Osoby niepełnosprawne na rynku pracy w Polsce.................................................................. 78
4.1.2. Przyczyny niskiej aktywności zawodowej osób niepełnosprawnych w Polsce...................... 79
4.1.3. Wspieranie zatrudnienia osób niepełnosprawnych ................................................................. 82
4.1.4. Sektor zatrudnienia chronionego w Polsce i na świecie ......................................................... 86
4.1.5. System kwotowy..................................................................................................................... 87
4.1.6. Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) ............................... 88
4.1.7. Koszty obsługi wydatków z zakresu rehabilitacji................................................................... 89
4.2. Proponowane zmiany ..................................................................................................................... 90
4.2.1. Obniżenie kosztów zatrudniania osób niepełnosprawnych .................................................... 90
4.2.2. Zmiana struktury wydatków na wspieranie zatrudnienia osób niepełnosprawnych............... 91
4.2.3. Zmiana struktury wydatków na pomoc pracodawcom ........................................................... 91
4.2.4. Zmiany w funkcjonowaniu systemu kwotowego.................................................................... 96
4.2.5. Likwidacja PFRON................................................................................................................. 97
4.3. Spodziewane rezultaty proponowanych zmian .............................................................................. 98
5. Funkcjonowanie ubezpieczeń społecznych w rolnictwie...................................................................... 99
5.1. Diagnoza ...................................................................................................................................... 100
5.1.1. Możliwe kierunki zmian liczby ubezpieczonych i świadczeniobiorców.............................. 102
5.1.2. Struktura obszarowa gospodarstw rolnych ........................................................................... 104
5.1.3. Dochody osobiste rodzin z gospodarstw rolnych ................................................................. 105
5.2. Funkcjonowanie zreformowanego systemu ubezpieczeń społecznych rolników ........................ 108
5.2.1. Nowy system a przemiany w rolnictwie ............................................................................... 108
5.2.2. Ubezpieczeni......................................................................................................................... 110
5.2.3. Składki rolnicze .................................................................................................................... 114
5.2.4. Świadczenia z systemu ubezpieczeń społecznych rolników................................................. 117
5.2.5. System finansowy i organizacyjny KRUS............................................................................ 123
5.3. Spodziewane rezultaty proponowanych zmian ............................................................................ 124
6. Skutki finansowe proponowanych rozwiązań..................................................................................... 125
6.1. Założenia makroekonomiczne ..................................................................................................... 129
6.2. Wydatki społeczne – efekty wprowadzonych zmian ................................................................... 129
6.2.1. Zmiana zasady waloryzacji emerytur i rent .......................................................................... 130
6.2.2. Wyrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn .......................................................... 130
6.2.3. Weryfikacja osób mających prawo do stałej renty z tytułu niezdolności do pracy .............. 131
6.2.4. Zmiany zasad orzecznictwa .................................................................................................. 132
6.2.5. Podniesienie wieku uprawniającego do renty rodzinnej....................................................... 132
6.2.6. Podsumowanie wyników ...................................................................................................... 132
Załączniki ................................................................................................................................................ 135
2
Wstęp
Toczona w Polsce dyskusja wokół pilnej potrzeby redukcji deficytu finansów publicznych
odbywa się przede wszystkim w kontekście zagrożeń związanych z obecną sytuacją
gospodarczą. Dominuje w niej orientacja na kwestie bieżące, takie jak zagrożenie naruszenia
zapisów konstytucyjnych dotyczących rozmiarów długu publicznego i niedotrzymanie
zapisów traktatu z Maastricht czy potrzeba wygospodarowania w budżecie państwa środków
na poziomie zapewniającym, że Polska nie stanie się płatnikiem netto z chwilą przystąpienia
do Unii Europejskiej. Są to rzeczy ważne, dlatego w niniejszym raporcie wiele miejsca
poświęcono na pokazanie, że utrzymanie obecnego poziomu i struktury wydatków
publicznych zagraża osiągnięciu tych krótkookresowych, aczkolwiek strategicznych celów.
O reformie finansów publicznych nie należy jednak mówić wyłącznie w kontekście sytuacji
bieżącej. W dokumencie przedstawiono argumenty dowodzące, że pierwotne przyczyny
obecnych problemów mają w istocie rzeczy charakter strukturalny i długookresowy. Oznacza
to, że problem wysokiego deficytu budżetowego nie rozwiąże się samoistnie z chwilą
przyspieszenia wzrostu gospodarczego. Stanie się tak tylko w wypadku przeprowadzenia
głębokiej reformy dzięki której zbudowane zostaną trwałe fundamenty równowagi
budżetowej nie na 1-2 lata lecz na znacznie dłużej. Przedstawione w raporcie argumenty
dowodzą, że taka reforma musi dotyczyć nie tylko podatków lecz zwłaszcza wydatków
publicznych, których skala i struktura musi ulec istotnym przeobrażeniom. Tylko w takim
wypadku możliwe będzie osiągnięcie trwałej, stabilnej i wysokiej stopy wzrostu
gospodarczego będącego głównym źródłem pomyślności ekonomicznej i bezpieczeństwa
socjalnego obywateli. Raport pokazuje, że osiągnięcie tego celu jest możliwe przy
jednoczesnym przyspieszeniu dynamiki wzrostu gospodarczego i dobrobytu społecznego
bezpośrednio po rozpoczęciu reformy. By tak się stało reforma musi być głęboka i
kompleksowa.
Dokonując reformy finansów publicznych trzeba pamiętać, że przeważającą część
ponoszonych wydatków stanowią świadczenia społeczne. Te z kolei zdominowane są przez
świadczenia emerytalno-rentowe. Ich eksplozja nastąpiła na początku lat 90., co związane
było z ułatwieniem dostępu do świadczeń dla licznej rzeszy osób, tracących pracę na skutek
zachodzących zmian gospodarczych i restrukturyzacji przemysłu. Dzisiejszą konsekwencją
wysokich osłon socjalnych udzielanych w tym okresie są jednak wysokie koszty pracy, niska
aktywność zawodowa i bezrobocie. Z tej perspektywy, działaniem koniecznym (choć nie
wystarczającym), aby doprowadzić do ograniczenia deficytu finansów publicznych jest
racjonalizacja, a w konsekwencji ograniczenie wydatków publicznych w sferze społecznej.
W raporcie przedstawiono propozycje działań krótkookresowych oraz średniookresowych,
które mają na celu trwałą poprawę efektywności oraz ograniczenie wydatków społecznych.
Jest to ważny, lecz nie jedyny cel przedstawionych propozycji. Zmierzają one przede
wszystkim do stworzenia warunków do zwiększenia zatrudnienia, a co za tym idzie,
zwiększenia przychodów sektora finansów publicznych z tytułu składek i podatków. Zmiany
te docelowo mają również prowadzić do zmniejszenia rozmiarów podatków nałożonych na
pracę i osiągnięcia przez Polskę ambitnych celów Strategii Lizbońskiej.
Elementem Strategii Lizbońskiej, który powinien być w Polsce szczególnie mocno
akcentowany, jest Europejska Strategia Zatrudnienia. Jej trzy podstawowe cele to pełne
zatrudnienie, poprawa jakości i produktywności pracy oraz wzmocnienie społecznej
spójności. Na podstawie tych trzech celów sformułowano dziesięć bardziej szczegółowych
wytycznych dla krajowych polityk rynku pracy krajów członkowskich:
3
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Aktywizujące i prewencyjne działania wobec bezrobotnych i biernych zawodowo,
Tworzenie miejsc pracy i przedsiębiorczość,
Promowanie adaptacyjności i mobilności na rynku pracy,
Promocja rozwoju kapitału społecznego oraz kształcenia ustawicznego,
Wzrost podaży pracy, także poprzez promowanie aktywności zawodowej osób starszych,
Równość kobiet i mężczyzn,
Promowanie integracji oraz przeciwdziałanie dyskryminacji osób znajdujących się w
niekorzystnej sytuacji na rynku pracy,
8. Zapewnienie finansowej opłacalności pracy poprzez wzmocnienie finansowej
atrakcyjności pracy w stosunku do świadczeń społecznych,
9. Przekształcenie pracy nielegalnej w pracę legalną,
10. Przeciwdziałanie regionalnemu zróżnicowaniu zatrudnienia.
Realizacja Europejskiej Strategii Zatrudnienia powinna sprzyjać pełnemu zatrudnieniu dzięki
mobilizowaniu grup społecznych, które do tej pory były w niedostatecznym stopniu
reprezentowane na rynku pracy. Dotyczy to zwłaszcza osób w wieku przedemerytalnym. Jest
to zadanie szczególnie istotne ze względu na narastające wyzwania związane ze starzeniem
się społeczeństw, które nie ominą także Polski. Aby efektywnie zachęcać osoby należące do
tych grup do aktywizacji zawodowej, konieczna jest taka rekonstrukcja systemu transferów
społecznych, aby dochody z pracy przewyższały istotnie dochody ze świadczeń społecznych,
przy jednoczesnych wysiłkach zmierzających do podnoszenia jakości pracy, zwiększaniu
możliwości podnoszenia poziomu kwalifikacji.
Kierunki działania zaproponowane w Europejskiej Strategii Zatrudnienia, znajdują także
odzwierciedlenie we wnioskach z posiedzenia Rady Ministrów Pracy i Zatrudnienia, pn.
„Więcej miejsc pracy lepszej jakości”, gdzie wyraźnie się stwierdza, że polityki zmierzające
do wycofywania osób w wieku przedemerytalnym z rynku pracy (poprzez system
wcześniejszych emerytur, świadczeń przedemerytalnych czy też świadczeń z tytułu
niezdolności do pracy) okazały się nietrafione i przeciwdziałały osiąganiu społecznej
spójności. Tego typu polityki spowodowały utratę cennych zasobów przy równoczesnym
wzroście wydatków. Dlatego też podkreśla się tam konieczność wypracowani spójnej strategii
zmierzającej do tworzenia większej ilości miejsc pracy o lepszej jakości, która powinna
zawierać:
• efektywne działania aktywizujące oraz usługi rynku pracy, połączone ze
wzmocnionym monitoringiem świadczeń społecznych,
• zmiany w systemie świadczeń społecznych oraz w systemie podatkowym, które
przyczynią się do podniesienia opłacalności pracy,
• zwiększenie równości dostępu do kształcenia ustawicznego,
• szkolenia związane z pracą, które wzmocnią szanse rozwoju kariery zawodowej oraz
będą przeciwdziałać niedopasowaniom na rynku pracy,
• ograniczanie barier dla popytu na pracę oraz poprawę funkcjonowania rynku pracy
tak, aby osiągnąć równowagę pomiędzy elastycznością a bezpieczeństwem.
Działania te powinny współgrać z odpowiednią polityką makroekonomiczną, wspierającą
wzrost i tworzenie miejsc pracy. A zatem działania związane ze wzajemną relacją dochodów
z pracy oraz ze świadczeń społecznych są integralnym i koniecznym elementem spójnej
strategii zatrudnienia.
4
Dlatego proponowane w raporcie działania zmierzają do zbudowania w Polsce znacznie
bardziej niż ma to miejsce obecnie prozatrudnieniowego modelu wzrostu gospodarczego, a
także do podniesienia społecznej użyteczności i stopnia adekwatności świadczeń społecznych
gwarantowanych przez państwo. Proponowaną racjonalizację wydatków społecznych należy
więc traktować nie tylko jako element reformy finansów publicznych, lecz przede wszystkim
jako ważny składnik szerszej reformy państwa, obejmującej działania w takich dziedzinach
jak prawo o działalności gospodarczej, prawo pracy, system edukacji i ochrony zdrowia. W
raporcie omówiono nie wszystkie transfery socjalne. Skupienie się na wybranych transferach
było pochodną ich znaczenia dla sytuacji finansów publicznych państwa oraz ich wpływu na
rynek pracy.
Ważnym zadaniem opracowania jest zainicjowanie szerokiej dyskusji społecznej nad
koniecznością rekonstrukcji systemu finansów publicznych w Polsce rozumianej jako element
szerokiej instytucjonalnej reformy państwa. Skutkiem takiej dyskusji powinno być
osiągnięcie społecznego konsensusu nad skalą i zakresem zadań realizowanych przez sektor
publiczny i podjęcie działań dzięki którym znacznemu podniesieniu uległaby
konkurencyjność Polski względem krajów sąsiednich, a pełne wykorzystanie korzyści
płynących z przystąpienia do Unii Europejskiej gwarantowałoby szybkie nadrabianie
dystansu gospodarczego dzielącego Polskę od jej dzisiejszych członków.
Raport powstał w Departamencie Analiz i Prognoz Ekonomicznych MGPiPS. W pracach nad
nim brali udział: dyrektor departamentu dr Agnieszka Chłoń-Domińczak (Aktywizacja
zawodowa i zmniejszanie transferów socjalnych dla osób w wieku przedemerytalnym,
Funkcjonowanie ubezpieczeń społecznych w rolnictwie), zastępcy dyrektora Maciej
Bukowski (Finanse publiczne w Polsce, Świadczenia z ubezpieczenia społecznego dla osób
niepełnosprawnych) i Andrzej Górski (Aktywizacja zawodowa i społeczna osób
niepełnosprawnych), a także pracownicy departamentu: Edwarda Dąbrowska, Joanna Karaś,
Aneta Piątkowska, Anna Śliwińska, Ryszard Mikonowicz i Piotr Stronkowski oraz
zaproszone do współpracy osoby: Dorota Poznańska, Anna Ruzik, Joanna Stachura i Paweł
Kolski. Fragmenty raportu powstały przy udziale Departamentu Rynku Pracy. W zakresie
systemu ubezpieczeń społecznych rolników, przedstawiona propozycja stanowi syntezę prac
prowadzonych w Międzyresortowym Zespole do spraw Opracowania Kierunków Reformy
Systemu Ubezpieczeń Społecznych Rolników, kierowanym przez wicepremiera Jerzego
Hausnera.
5
1. Finanse publiczne w Polsce
1.1. Diagnoza
1.1.1. Wydatki sektora finansów publicznych a produkt krajowy brutto
W okresie powojennym w krajach rozwiniętych obserwowano stopniowy wzrost udziału
wydatków publicznych w PKB (por. Tabela 44). Zjawisko to dotyczyło zarówno państw
europejskich realizujących model tzw. społecznej gospodarki rynkowej, jak i (w mniejszym
stopniu) takich krajów, jak USA i Japonia. Oznacza to, że współczesne rządy krajów
rozwiniętych dostarczają swoim obywatelom znacznie więcej dóbr publicznych i zapewniają
im znacznie wyższy poziom opieki socjalnej niż ich poprzednicy 30, 50, czy 70 lat temu. Czy
jest to jednak poziom optymalny?
Określenie optymalnego (z punktu widzenia dobrobytu społecznego) poziomu wydatków
publicznych w relacji do produktu krajowego brutto (PKB) w danym kraju nie jest łatwe.
Wynika to m.in. z faktu, że wzrost wydatków - przy danym poziomie deficytu - musi
pociągać wzrost podatków. Z jednej strony oznacza to rosnące korzyści płynące z większych
wydatków (w postaci wyższego poziomu bezpieczeństwa socjalnego i lepszej dostępności do
dóbr publicznych takich, jak np. drogi i edukacja), z drugiej jednak przyczynia się do
powstania zaburzeń fiskalnych osłabiających potencjał wzrostowy gospodarki, a więc
negatywnie wpływających na poziom życia obywateli w długim okresie. Zrównanie
krańcowych kosztów i korzyści z wydatków wyznacza optymalny udział wydatków
publicznych w PKB. Uważa się, że jest on zależny od bogactwa danego kraju, przy czym
kraje uboższe powinny wydawać mniej niż kraje bogatsze (por. Ramka 1).
Ramka 1. Wydatki publiczne a PKB
Uważa się, że konsumpcja dóbr publicznych po osiągnięciu pewnego optymalnego poziomu
nie przynosi dodatkowych korzyści społecznych, a nawet może przynosić więcej niekorzyści
(m.in. z powodu wzrostu korupcji, biurokracji i zakresu szarej strefy). Nie oznacza to jednak,
że żadne kraje tego optymalnego poziomu nie przekraczają. Wręcz przeciwnie – w wyniku
poszukiwania renty ekonomicznej w sferze publicznej, w niektórych krajach poziom
wydatków publicznych przewyższa poziom optymalny. W krajach tych rezygnacja z części
wydatków oznaczałaby podniesienie dobrobytu społecznego. Najnowsze badania
przeprowadzone na zlecenie Europejskiego Banku Centralnego pokazują, że kraje OECD o
poziomie wydatków publicznych poniżej 40% PKB osiągnęły w ciągu lat dziewięćdziesiątych
lepsze wyniki sektora finansów publicznych w zakresie administracji, edukacji, ochrony
zdrowia, infrastruktury publicznej, a także wyników gospodarczych i stabilności cen od
krajów, w których wydatki publiczne przekraczały 40% PKB. Wedle tych badań wydatki
publiczne w większości krajów europejskich o 20%-30% przekraczają poziom optymalny1.
1
A. Afonso, L. Schuknecht, V. Tanzi, “Public sector efficiency: an international comparison”, ECB, czerwiec
2003.
6
W Polsce (a także innych krajach Europy Środkowej) udział wydatków sektora finansów
publicznych kształtuje się na poziomie średniej krajów Unii Europejskiej, lecz powyżej
średniej krajów OECD (por. Tabela 1). Oznacza to, że część państw (np. Szwecja, Dania czy
Francja) dysponuje obecnie bardziej rozbudowanym, w relacji do PKB, sektorem publicznym
niż Polska, w innych jednak (np. w Wielkiej Brytanii, Hiszpanii, Irlandii czy USA) jest on
zdecydowanie mniejszy.
Tabela 1. Wydatki sektora finansów publicznych jako % PKB
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
44,2 42,9 47,2 46,9 47,2 46,1 46,1 45,5 44,0 44,4 43,2 45,8 Bd
Polska – wg OECD
Polska – wg
Bd 45,3 50,0
Ministerstwa Finansów
UE – 15
45,9 47,3 48,4
OECD
37,6 38,5 39,4
Źródło: Ministerstwo Finansów, OECD.
49,9
47,4
46,1
46,1
45,2
43,6
44,5
41,1
43,9
44,4
49,8
40,1
48,8
39,3
47,8
39,2
47,5
38,9
46,0
37,7
45,2
37,3
44,7
37,1
43,0
36,4
44,5
37,4
44,8
37,9
Jednocześnie wszystkie kraje UE i zdecydowana większość członków OECD wytwarza
znacząco wyższy produkt na jednego mieszkańca niż kraje Europy Środkowej w tym także
Polska. Zestawienie udziału wydatków sektora finansów publicznych w PKB oraz PKB per
capita liczonego wg parytetu siły nabywczej (por. Wykres 1) wskazuje, że prawdopodobnie
wszystkie kraje Europy Środkowej, a zwłaszcza Polska, która ma wśród nich najniższy
produkt per capita, wydają zbyt dużą część swojego PKB za pośrednictwem sektora
publicznego, a w konsekwencji jedynie częściowo wykorzystują potencjał wzrostowy swoich
gospodarek.
wydatki % PKB
Wykres 1. PKB per capita oraz udział wydatków publicznych w PKB
60,0
Swe
55,0
Fra
Hun
50,0
Gre
Pol
Por
Slo Cze
45,0
Den
Aut
Ita Bel
Fin
Net
Ger
Spa
40,0
OECD*
Lux
UK
35,0
Ire
30,0
0
10
20
30
40
50
PKB per capita (tys. USD)
* OECD bez krajów Europy Środkowo-Wschodniej i Luksemburga
Źródło: Commission Spring 2003 Economic Forecast, OECD.
Warto podkreślić, że w krajach OECD dzisiejszy udział wydatków publicznych w PKB jest
znacznie wyższy niż w okresie, gdy kraje te znajdowały się na porównywalnym etapie
rozwoju gospodarczego, co obecnie Polska. Co więcej, w ostatniej dekadzie w wielu krajach
rozwiniętych obserwuje się stopniowe ograniczanie rozmiarów sektora finansów publicznych
w relacji do PKB. Zjawisko to powodowane jest przede wszystkim perspektywą starzenia się
ludności tych państw i niebezpieczeństwa szybkiego wzrostu wydatków socjalnych, a co za
tym idzie, spodziewanych obciążeń fiskalnych.
7
Redukcja wydatków w chwili obecnej ma więc za zadanie zapobiec konieczności
podnoszenia w przyszłości obciążeń podatkowych ponad poziom zagrażający pozycji
konkurencyjnej tych krajów. Różnice w tempie wzrostu gospodarczego krajów OECD w
ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat wskazują, że w niektórych z nich, prawdopodobnie już
obecnie, poziom wydatków publicznych jest zbyt wysoki i negatywnie oddziałuje na rozwój
gospodarczy oraz obniża dobrobyt obywateli tych państw (por. Tabela 45).
1.1.2. Wydatki i dochody sektora finansów publicznych w Polsce w latach 19902002
Polska wkroczyła w okres transformacji z bardzo rozbudowanym sektorem instytucji
publicznych w gospodarce, odziedziczonym po gospodarce centralnie planowanej. Wydatki
publiczne (tożsame w tym okresie z wydatkami budżetu centralnego) w roku 1989 sięgały
prawie 60% produktu krajowego brutto2. Struktura wydatków z tego okresu zdecydowanie
odbiegała od tej, która występuje obecnie3. Jednocześnie organizacja systemu podatkowego oparta przede wszystkim o podatki od przedsiębiorstw - nie tylko odbiegała istotnie od
standardów wyznaczanych przez rozwinięte kraje Europy Zachodniej, lecz także nie
przystawała do tworzącej się gospodarki rynkowej4. W konsekwencji dyscyplina poboru
podatków i innych należności budżetowych uległa osłabieniu. W sytuacji spadku produkcji
globalnej i PKB, ujawnienia bezrobocia ukrytego i związanej z tym eksplozji wydatków
socjalnych o charakterze osłonowym musiało to oznaczać spadek dochodów i wzrost
wydatków publicznych, a w konsekwencji powstanie deficytu.
Tabela 2. Dochody, wydatki i saldo sektora finansów publicznych jako % PKB
1990
Bd.
Bd
1991
42,9
45,3
1992
44,7
50,0
1993
47,1
49,9
1994
44,7
47,4
1995
43,6
46,1
1996
43,0
46,1
1997
42,3
45,2
1998
41,1
43,6
1999
41,3
44,5
2000
38,1
41,1
2001
38,8
43,9
2002
38,5
44,4
Bd
Bd
3,7
3,8
4,1
4,7
3,7
3,4
3,2
3,1
2,6
2,9
3,3
Bd
-2,3
-5,3
-2,8
-2,8
-2,6
-3,1
-2,9
-2,6
-3,2
Źródło: Sprawozdania z wykonania budżetu państwa za lata 1990-2002, Ministerstwo Finansów.
-3,0
-5,1
-6,0
stan na 31 XII
Dochody5
Wydatki
w tym: obsługa
długu publicznego
Saldo
2
Public expenditure management in Poland, Andrew Burns and Kwang-Yeol Yoo1, Department Working
Papers no. 346.
3
W wydatkach finansowych państwa w 1989 r. wyodrębniano wydatki na tzw. finansowanie rozwoju w sektorze
uspołecznionym (ok. 58% wydatków ogółem), które obejmowały wydatki na inwestycje, remonty, ale również
przyrost zapasów. Kolejna pozycja to wydatki bieżące (30%), z których ponad 1/3 stanowiły wydatki funduszu
ubezpieczenia społecznego, a ok. 3,6% przekazywano na Fundusz Obsługi Zadłużenia Zagranicznego.
Dominująca część wydatków bieżących to wydatki budżetu państwa, z którego finansowano zarówno
przedsiębiorstwa i inne uspołecznione jednostki gospodarcze, jak też naukę, oświatę i wychowanie, szkolnictwo,
administrację państwową, wymiar sprawiedliwości, obronę narodową.
4
Działalność gospodarcza w sektorze nieuspołecznionym do 1993 r. opodatkowana była podatkiem obrotowym,
wymierzanym od wielkości sprzedaży oraz progresywnym podatkiem dochodowym. Odmianą podatku
obrotowego był podatek graniczny, obejmujący towary sprowadzane z zagranicy; zastąpiony w 1994 r. przez
podatek importowy. Znaczna część podatników płaciła podatki obrotowe i dochodowe w uproszczonych,
zryczałtowanych formach. Powszechny podatek od wynagrodzeń był sukcesywnie znoszony w stosunku do
wynagrodzeń z tytułu zatrudnienia w jednostkach gospodarki uspołecznionej. Pobierany był aż do końca 1991 r.
od osób zatrudnionych w sektorze prywatnym, a także od wynagrodzeń uzyskiwanych z pracy własnej. Liniowa
stawka podatku od wynagrodzeń ze stosunku pracy w sektorze prywatnym wynosiła najczęściej 20% lub 17,5%,
w odniesieniu do honorariów artystycznych 10%, a od umów zlecenia lub o dzieło 20% podstawy
opodatkowania. Nadbudową nad tym podatkiem był podatek wyrównawczy obowiązujący do 1991 r. Po
przekroczeniu pewnego limitu dochodów, podatnik (także zatrudniony w gospodarce uspołecznionej),
zobowiązany był do złożenia zeznania podatkowego. Przy dochodach przekraczających ustalaną
administracyjnie kwotę wolną, stawka podatku wynosiła 10%. W najwyższych przedziałach skali sięgała 50%, z
tym, że od 1990 r. łączne obciążenie podatkiem wyrównawczym nie mogło przekroczyć 40% dochodu. W
podatku wyrównawczym stosowane były liczne ulgi m.in.: na budowę i remont domu, na utrzymanie dzieci, dla
osób wykonujących zawody twórcze.
5
W celu porównywalności danych dochody z prywatyzacji potraktowano jako źródło finansowania deficytu,
czyli ujęto je jako przychody.
8
Pierwszymi przedsięwzięciami zmierzającymi do konsolidacji systemu finansów publicznych
na początku lat 90. były działania związane z restrukturyzacją zadłużenia zagranicznego. W
wyniku umorzenia części długu przez zagranicznych wierzycieli zmniejszyła się skala
obciążeń związanych z jego obsługą. Jednocześnie przystąpiono do przebudowy systemu
podatkowego6. Reformy pozwoliły na unowocześnienie systemu podatkowego i przesunięcie
ciężaru fiskalnego z podatków bezpośrednich nałożonych na przedsiębiorstwa na podatki
pośrednie oraz na podatki od dochodów osobistych. Spowodowało to wzrost relacji
dochodów publicznych do PKB do poziomu ponad 44% w 1993 roku (bez uwzględnienia
przychodów z prywatyzacji). Zwiększył się także udział wydatków publicznych w PKB,
osiągając jeden z najwyższych poziomów w Europie.
Tabela 3. Struktura dochodów sektora finansów publicznych (%)
- CIT
1990
100,0
15,4
28,3
1991
100,0
17,6
17,1
1992
100,0
20,1
10,1
1993
100,0
24,2
9,0
1994
100,0
26,8
7,2
1995
100,0
27,0
6,9
1996
100,0
28,1
6,7
1997
100,0
27,7
7,1
1998
100,0
28,7
6,8
1999
100,0
28,1
6,3
2000
100,0
29,2
6,6
2001
100,0
28,6
4,9
2002
100,0
30,4
5,3
- PIT8
9,6
8,4
16,5
19,1
20,4
20,6
19,9
19,5
19,9
12,7
11,8
11,3
11,3
- cła
1,4
4,9
5,2
6,0
4,9
4,3
3,9
3,5
2,7
2,1
1,9
1,4
1,3
3,2
7,8
3,3
1,3
0,5
0,1
-
-
-
-
-
-
-
stan na 31 XII
Dochody ogółem7
- podatki pośrednie
- podatek od wzrostu
wynagrodzeń9
- podatek od nieruchomości
1,3
2,2
2,0
1,9
1,9
1,1
2,1
1,2
2,4
2,3
2,4
2,8
3,2
- dywidenda
4,7
3,7
1,2
0,9
0,6
0,6
0,7
0,6
0,5
0,2
0,3
0,2
0,3
- wpłaty NBP
3,6
1,7
2,3
1,9
2,3
2,2
0,2
0,5
0,1
0,2
0,8
1,7
0,9
- składki ubezpieczeniowe
14,7
21,3
20,3
18,6
19,2
20,1
21,1
21,2
22,0
23,1
21,3
20,5
-
- składki na ubezpieczenie
zdrowotne
-
-
-
-
-
-
-
-
-
8,4
8,0
8,3
-
Źródło: Sprawozdania z wykonania budżetu państwa za lata 1990-2002, Ministerstwo Finansów.
Szybki wzrost gospodarczy w latach 1994-1999 umożliwił pewną redukcję obciążenia
fiskalnego gospodarki przy jednoczesnym realnym wzroście poziomu wydatków. Udział
wydatków publicznych w PKB spadł do około 43% zaś dochodów do około 40%10.
Tendencje te nie oznaczały jednak konsolidacji fiskalnej. Przeciwnie, w całym okresie, także
wtedy gdy gospodarka rozwijała się w tempie 6-7% rocznie, utrzymywał się deficyt na
poziomie około 2,5-3,5% PKB.
6
Reforma podatkowa przeprowadzona w latach 1991-1992 zlikwidowała kilka tytułów podatkowych: podatek
od wynagrodzeń, wyrównawczy, podatek od wynagrodzeń - uiszczany przez pracodawców, podatek dochodowy
od działalności gospodarczej, podatek rolny z działów specjalnych produkcji rolnej. Zlikwidowano również
odrębne opodatkowanie podatkiem dochodowym osób prawnych z sektora gospodarki uspołecznionej i
nieuspołecznionej, wprowadzając w styczniu 1989 r. jednolity podatek dochodowy od osób prawnych. W
obszarze podatków dochodowych pewne doraźne rozwiązania utrzymały się jeszcze przez kilka lat, w tym tzw.
"popiwek", czyli podatek od ponadnormatywnego wzrostu wynagrodzeń w przedsiębiorstwach państwowych.
Wprowadzony jeszcze w latach 80. miał być przeciwwagą dla płacowych roszczeń załóg. Był on płacony przez
przedsiębiorstwa, które przekroczyły ustalony administracyjnie poziom wzrostu wynagrodzeń. Podatek ten
został zniesiony całkowicie w 1996 r.
7
Bez uwzględnienia przychodów z prywatyzacji.
8
W latach 1990-1991 podatek od wynagrodzeń, podatek wyrównawczy, podatek obrotowy od osób fizycznych.
9
Zlikwidowany od 1995 r.
10
Umożliwiło to redukcję stawek podatku dochodowego od firm z 40% w 1996 r. do 34% w 1999 r. (obecnie
27%). Obniżone zostały też stawki celne (ale podwyższone w podatku akcyzowym).
9
Tabela 4. Deficyt budżetowy i deficyt sektora finansów publicznych11
1990
Stan na 31 XII
Deficyt budżetowy - mld zł Bd
Deficyt budżetowy-% PKB Bd
Deficyt sektora finansów
Bd
publicznych - % PKB
Stopa wzrostu PKB
-11,6
Dług publiczny - % PKB12 95,1
1991
3,3
4,0
1992
7,4
6,4
1993
5,1
3,3
1994
7,3
3,3
1995
10,1
3,3
1996
12,9
3,3
1997
12,4
2,6
1998
13,2
2,4
1999
12,5
2,0
2000
15,4
2,2
2001
32,4
4,3
2002
39,4
5,1
2,3
5,3
2,8
2,8
2,6
3,1
2,9
2,6
3,2
3,0
5,1
6,0
-7,0
2,6
3,8
5,2
7,0
6,0
6,8
4,8
4,1
4,0
1,0
1,4
81,8
86,7
88,7
68,0
54,3
47,9
46,9
42,9
42,7
39,4
40,2
45,6
Źródło: Sprawozdania z wykonania budżetu państwa za lata 1990-2002 (Transformacja społeczno-gospodarcza
w Polsce, RCSS), Ministerstwo Finansów.
Konsekwencją braku konsolidacji fiskalnej w okresie prosperity była eksplozja deficytu i
długu publicznego w momencie spowolnienia wzrostu gospodarczego, tj. w latach 20012002. W 2001 roku znaczne obniżenie dynamiki nominalnego PKB doprowadziło do spadku
wartości dochodów budżetowych w relacji do roku poprzedniego13. Niższe były mierzone w
relacji do PKB przede wszystkim wpływy z VAT oraz podatku dochodowego od osób
prawnych. Jednocześnie wydatki (nawet bez uwzględnienia dotacji dla Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych i Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego) wzrosły o 11%.
Pogorszenie sytuacji gospodarczej miało też wpływ na wyniki innych jednostek sektora
finansów publicznych. Jednostki samorządu terytorialnego miały do dyspozycji zarówno
mniejsze wpływy podatkowe, jak i zredukowane kwoty dotacji z budżetu państwa.
Pogorszeniu uległa też sytuacja Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS), Funduszu Pracy
(FP), Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, które w wyniku bardzo trudnej
koniunktury na rynku pracy obciążone zostały dodatkowymi wydatkami. W rezultacie budżet
państwa skierował większe środki nie tylko na dotacje do funduszy celowych (FUS, FP), ale
również jako subwencje dla jednostek samorządu terytorialnego. W 2001 roku wyższe niż rok
wcześniej były też koszty obsługi długu publicznego, dopłaty do wykupu odsetek od
kredytów mieszkaniowych i refundacje premii gwarancyjnych dla oszczędzających na
książeczkach mieszkaniowych.
Obok zjawisk cyklicznych na sytuację sektora finansów publicznych, a zwłaszcza budżetu
centralnego w latach 2001-2002, wpłynęło kilka czynników o odmiennym charakterze.
Tabela 5. Struktura wydatków sektora finansów publicznych (%)
stan na 31 XII
Wydatki ogółem
- obsługa długu publicznego
- wydatki socjalne
-wydatki na sferę budżetową
- wydatki kas chorych
(Narodowy Fundusz Zdrowia)
- dotacje do zadań
gospodarczych
- rozliczenia z bankami
- wydatki majątkowe
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
4,2
3,1
6,1
7,5
8,6
9,9
7,9
7,5
7,4
6,9
6,2
6,7
7,4
24,7 38,3 39,8 41,2 42,8 42,8 40,7 42,8 42,4 41,0 40,8 39,4 40,9
-
32,1
30,7
25,4
24,6
30,8
31,3
27,2
27,6
26,9
28,9
27,5
25,8
-
-
-
-
-
-
-
-
-
8,0
6,9
8,0
7,5
15,9
7,4
3,5
2,7
2,5
2,2
1,7
1,6
1,1
0,9
0,9
0,9
0,8
2,5
3,1
3,1
1,8
2,1
1,4
1,4
1,1
1,1
0,7
0,8
0,6
0,6
10,4
8,0
6,9
6,5
6,1
6,1
6,9
7,8
8,3
7,2
7,9
6,6
2,3
Źródło: Sprawozdania z wykonania budżetu państwa za lata 1990-2000, Ministerstwo Finansów.
11
W przypadku relacji deficytu budżetowego i deficytu sektora finansów publicznych do PKB zastosowano
„formułę 98” tzn. metodę liczenia obowiązującą od 1998 r. Różnica w stosunku do „formuły 91” polega na
traktowaniu wpływów z prywatyzacji: w latach 1991-97 zaliczono je do dochodów odpowiednio sektora
finansów publicznych i budżetu państwa, natomiast od 1998 r. stanowią źródło finansowania deficytu.
12
Dla lat 1990-1998 podano dług Skarbu Państwa, od roku 1999 – państwowy dług publiczny.
13
Doliczając do głównych pozycji dochodów również wpływy jednorazowe i nieregularne (opłaty koncesyjne
UMTS, wpływy ze sprzedaży „collaterali” oraz wpłatę z zysku NBP) wartość dochodów wzrosła o 3,4%.
10
Na poziom deficytu w 2001 roku pewien wpływ miała niższa od przewidywań inflacja
założona w ustawie budżetowej na rok 2000. Wzrost cen oszacowano w niej na 5,7% i
odpowiednio do niego ustalono wydatki związane z waloryzacją płac. Ostatecznie inflacja w
2000 r. wyniosła 10,1%. Ta dysproporcja pomiędzy założeniami a rzeczywistym wynikiem
przyczyniła się do obniżenia planowanych wydatków budżetu państwa dla FUS i KRUS oraz
wynagrodzeń w sferze budżetowej w roku 2000 o ok. 4 mld zł. Wywołało to jednak
konieczność wyrównania w roku 2001 wraz z odsetkami. W rezultacie niedoszacowania
prognozowanego wskaźnika inflacji nastąpiło obniżenie deficytu sektora finansów
publicznych w 2000 r. i jego wzrost w roku 2001. Zniekształciło to obraz finansów
publicznych w roku 2000, w którym deficyt w wypadku trafnej prognozy inflacji powinien
był być wyższy o ok. 0,6% PKB. Tym samym już w 2000 roku doszłoby do poważnego
zwiększenia deficytu i większego wzrostu długu publicznego.
Dodatkowo negatywnie na stan finansów publicznych wpłynęło orzeczenie Trybunału
Konstytucyjnego, na mocy którego od marca 2000 r. następowała wypłata rekompensat z
tytułu zaniechania w latach 1991-1992 waloryzacji wynagrodzeń w sferze budżetowej. W
latach 2000-2002 przeznaczono na nie 8 mld zł. Wypłaty z tego tytułu będą kontynuowane do
2004 r.14 Oba wydarzenia ilustrują rolę, jaką w kształtowaniu się wydatków budżetu
centralnego odgrywają mechanizmy indeksacyjne wydatków na cele socjalne, a w mniejszym
stopniu także płace w sferze budżetowej. Wiele zapisów ustawowych z tego obszaru rodzi
zobowiązania budżetu państwa, których wypełnienie w sytuacji stagnacji gospodarczej
powoduje znaczny wzrost deficytu i długu publicznego.
Na wydatki budżetu centralnego w latach 2001-2002 wpłynęła także wprowadzona w 1999 r.
reforma systemu emerytalnego. Jej wpływ na sektor finansów publicznych jest bardzo
złożony. W długiej perspektywie reforma ta powinna zapobiec finansowemu załamaniu się
systemu, wywołanemu eksplozją wydatków emerytalnych w sytuacji szybkiego starzenia się
ludności. Reforma doprowadziła jednak także do powstania luki dochodowej w Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych w postaci różnicy pomiędzy sumą należnych świadczeń oraz
kosztów działalności a wpływami z tytułu składek, z których część trafiła do otwartych
funduszy emerytalnych (OFE). Niedobór ten wyniósł w 2001 r. 23 mld zł, tj. ok. 3% PKB.
Pokrycie tej części wydatków FUS wymagało zwiększenia dotacji budżetowej finansowanej z
dodatkowej emisji obligacji. Nie oznaczało to jednak wzrostu całkowitego długu publicznego,
lecz raczej ujawnienie jego części dotychczas ukrytej w postaci zobowiązań systemu
emerytalnego wobec przyszłych emerytów. Oznacza to, iż reforma emerytalna nie tyle
stworzyła nowe co raczej ujawniła już istniejące, lecz ukryte zobowiązania państwa wobec
jego obywateli. Poza składnikami przekazywanymi do OFE, powstały także zobowiązania
wynikłe ze składek, które nie zostały przekazane. Wynikało to z trudności we wdrażaniu
systemu informatycznego KSI. Szacowana wielkość zadłużenia w związku
z nieprzekazywaniem przez ZUS części składek do otwartych funduszy emerytalnych wraz z
odsetkami wynosi ponad 9,5 mld zł. Obecnie w Sejmie znajduje się projekt ustawy
przewidujący spłatę zaległości za pomocą obligacji skarbowych o zmiennym
oprocentowaniu15.
14
Rekompensaty zostały zakwalifikowane nie jako wydatki budżetowe, lecz jako spłata zobowiązań, a więc nie
wpływały na wielkość deficytu zarówno budżetu państwa , jak i sektora finansów publicznych, co nie rozwiązuje
kwestii środków, jakie należy na nie przeznaczyć. Kolejnym zabiegiem jest potraktowanie części środków
przekazanych do FUS i kas chorych jako zwrotnych pożyczek, a nie dotacji – co sztucznie obniżyło deficyt
budżetowy, lecz nie miało wpływu na deficyt sektora finansów publicznych.
15
Proponuje się zamianę zadłużenia na obligacje skarbowe. Skarb Państwa, zgodnie z projektem nowej ustawy,
przejmie zobowiązania z tytułu składek opłaconych przez płatników do 31 grudnia 2002 r., za okres od 1
kwietnia 1999 r., zaewidencjonowanych na kontach ubezpieczonych do dnia 31 grudnia 2006 r. Przejęte
zobowiązania staną się długiem Skarbu Państwa.
11
Jednoczesny spadek dochodów z prywatyzacji i utrzymanie, a nawet wzrost pozostałych
pozycji wydatkowych zaowocował jednak eksplozją długu publicznego, który w roku 2002
osiągnął poziom 46% PKB, a w 2003 roku przekroczy prawdopodobnie 50%. Osiągnięcie
poziomu 50% oznacza wejście w obszar, w którym prawo wymaga od rządu i parlamentu
podjęcia szeregu działań, mających na celu sanację finansów publicznych. Tak znaczny dług
publiczny oznacza także wzrost ryzyka ekonomicznego Polski, co może wpłynąć na wzrost
kosztów jego obsługi.
1.1.3. Deficyt i dług publiczny – aspekty prawne i ryzyko ekonomiczne
Aspekty prawne
W Polsce regulacją kwestii związanych z finansami publicznymi zajmują się dwa akty
prawne o zasadniczej wadze. Aktem pierwotnym jest Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej
przewidująca, że dług publiczny nie może przekroczyć 60% PKB i zakazująca podejmowania
zobowiązań (w postaci zaciągania pożyczek oraz udzielania poręczeń i gwarancji) grożących
przekroczeniem tego pułapu.
Ramka 2. Deficyt i dług publiczny – kryteria ustawowe
Przewidziane w ustawie o finansach publicznych procedury ostrożnościowe i sanacyjne,
dotyczące kształtowania się relacji państwowego długu publicznego powiększonego
o przewidywane wypłaty z tytułu poręczeń i gwarancji do PKB, przedstawiają się
następująco:
1) Relacja w roku x jest większa od 50%, a niewiększa od 55% PKB:
a) wprowadza się ograniczenie na relację deficytu budżetu państwa do jego dochodów;
relacja ta w uchwalonym przez Radę Ministrów projekcie budżetu państwa na rok x+2
nie może być wyższa niż w roku x+1,
b) relacja deficytu do dochodów uchwalona w budżecie państwa na następny rok
budżetowy stanowi górne ograniczenie relacji deficytu każdej jednostki samorządu
terytorialnego (JST) do jej dochodów, jaka może zostać uchwalona w budżecie JST.
2) Relacja w roku x jest większa od 55%, a mniejsza od 60% PKB:
a) Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej na rok x+2, przyjmując jako
górne ograniczenie deficytu jego poziom zapewniający spadek relacji długu Skarbu
Państwa powiększonego o przewidywane wypłaty z tytułu udzielonych poręczeń i
gwarancji do PKB w stosunku do ogłoszonej relacji dla roku x,
b) ograniczeniom podlegają możliwe do uchwalenia deficyty poszczególnych budżetów
JST16,
c) Rada Ministrów przedstawia program sanacyjny, mający zapewnić spadek relacji
państwowego długu publicznego powiększonego o przewidywane wypłaty z tytułu
poręczeń i gwarancji udzielonych przez podmioty sektora publicznego do PKB.
3) Relacja w roku x jest równa lub większa od 60% PKB:
a) w projekcie ustawy budżetowej na rok x+2 nie zawiera się deficytu budżetu państwa,
a budżety JST uchwala się nie zawierając w nich deficytu,
b) wprowadza się zakaz udzielania nowych poręczeń i gwarancji przez podmioty sektora
finansów publicznych,
c) Rada Ministrów przedstawia Sejmowi program sanacyjny, którego podstawowym
celem jest opracowanie i wdrożenie przedsięwzięć mających na celu obniżenie relacji
długu publicznego poniżej 60% PKB.
16
W wyniku mnożenia przez współczynnik R obliczany w następujący sposób: R=(0,6-PDP/PKB):0,05, gdzie
PKB – produkt krajowy brutto, PDP – państwowy dług publiczny powiększony o kwotę przewidywanych
wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez podmioty tego sektora.
12
Regulacje szczegółowe zawiera uchwalona w 1998 roku ustawa z dnia 26 listopada 1998 roku
o finansach publicznych. Definiuje ona szczegółowo pojęcie sektora finansów publicznych i
długu publicznego, a także zawiera szczegółowe zapisy, których celem jest zapobieżenie
groźbie naruszenia zapisów konstytucyjnych. Aby nie dopuścić do przekroczenia przez
relację państwowego długu publicznego do PKB konstytucyjnego limitu 60%, w ustawie o
finansach publicznych przyjęto, że realizacja normy konstytucyjnej odbywać się będzie
przede wszystkim na płaszczyźnie procedur ostrzegawczych, uruchamianych, gdy dług
publiczny przekroczy poziom 50% i 55% PKB (por. Ramka 2).
Problematyka nadmiernego zadłużania się sektora finansów publicznych znalazła również
odzwierciedlenie w tzw. kryteriach konwergencji sformułowanych w Traktacie z Maastricht
(Traktacie o Unii Europejskiej), dotyczących m.in. relacji państwowego długu publicznego do
PKB. Zgodnie z Traktatem z Maastricht oraz załączonym do niego Protokołem w sprawie
procedury nadmiernego deficytu, kraje członkowskie mają obowiązek utrzymywania długu
publicznego na poziomie poniżej 60% PKB. Poziom długu publicznego oraz deficytu w
krajach członkowskich UE stanowią kryteria, w oparciu o które Komisja bada przestrzeganie
dyscypliny budżetowej (por. Ramka 3).
Ramka 3. Kryteria Traktatu z Maastricht
Traktat z Maastricht zakłada, że aby kraj mógł wejść do strefy euro, musi spełnić
następujące warunki:
- średnioroczna stopa inflacji nie może przekraczać więcej niż o 1,5 pkt. proc. średniej
stopy inflacji w trzech krajach Unii Europejskiej, gdzie jest ona najniższa;
- kurs waluty danego kraju wobec euro musi się mieścić przez co najmniej dwa lata w
przedziale +/- 15% wokół stałego kursu parytetowego;
- długoterminowa stopa procentowa (długoterminowych obligacji skarbowych) nie może
być wyższa o więcej niż 2 pkt. proc. od średniej z analogicznych stóp procentowych w
trzech krajach Unii Europejskiej o najniższej inflacji;
- deficyt sektora finansów publicznych nie może przekraczać 3% PKB;
- dług publiczny nie może przekraczać 60% PKB.
Polska musi wypełnić kryteria z Maastricht, o ile chce zostać członkiem Unii Gospodarczej i
Walutowej (UGW). Należy podkreślić, że z ekonomicznego punktu widzenia formalne
wypełnienie zapisów Traktatu z Maastricht w momencie przystępowania do UGW jest
niewystarczające. Niezwykle ważne jest także to, aby poziom i struktura wydatków
publicznych gwarantowały, by także w przyszłości zapisy traktatowe dotyczące relacji długu i
deficytu sektora finansów publicznych do PKB nie zostały przekroczone. Ich naruszenie
pociąga za sobą konieczność zapłacenia przez dany kraj dotkliwych kar do budżetu Unii,
niwelujących niewątpliwe korzyści jakie przynosi wspólna waluta. Ryzyko niewypełnienia
fiskalnych kryteriów konwergencji obniża także szansę wypełnienia kryteriów monetarnych,
a zwłaszcza warunku dotyczącego poziomu długoterminowej stopy procentowej.
Trzeba jednak pamiętać, że zapisy prawa polskiego, dotyczące kwalifikacji niektórych
kategorii finansowych do długu publicznego, są nieco bardziej rygorystyczne niż regulacje
Eurostatu, brane pod uwagę przy przystępowaniu do UGW. Tym samym obecny dług sektora
finansów publicznych w Polsce obliczony według Europejskiego Systemu Rachunków
Narodowych i Regionalnych, czyli tzw. ESA9517, (dług sektora „general government”) jest
niższy niż dług obliczony według zapisów Konstytucji RP i ustawy o finansach publicznych
(por. Ramka 4).
17
European System of National and Regional Accounts.
13
Ramka 4: Porównanie metodologii polskiej i metodologii ESA95
Istnieją dwie zasadnicze różnice między metodologią obliczania deficytu sektora finansów
publicznych i general government według zasad ESA95. Pierwsza dotyczy odmiennego
zakresu sektora, druga odmiennej koncepcji rachunkowej.
Do sektora general government zgodnie z ESA95 zaliczane są jednostki publiczne tożsame z
określonymi w ustawie o finansach publicznych – trzema wyjątkami:
- Agencja Rynku Rolnego i jednostki badawczo-rozwojowe, które - zgodnie z ESA95 zostały wyłączone z sektora (według polskiej metodologii są elementem sektora),
- otwarte fundusze emerytalne (OFE), które - zgodnie z ESA95 - zostały włączone do
sektora (według polskiej metodologii są poza sektorem) .
Odmienna koncepcja rachunkowa w systemie ESA95 oparta jest na bazie memoriałowej,
podczas gdy w Polsce obowiązuje baza kasowa. Powoduje to inne traktowanie następujących
operacji:
- zmiany stanu zobowiązań wymagalnych i niewymagalnych,
- zmiany stanu należności,
kosztów obsługi długu.
Pozostałe dostosowania mają charakter transakcyjny, jak np.:
- korekta wpłat z zysku NBP, związana z wyłączeniem z dochodów budżetu kwot
wynikających z przeszacowania rezerw oraz z tytułu różnic kursowych,
- przeniesienie całości wpływów z prywatyzacji do elementów finansowania deficytu,
przeniesienie z elementów finansowania deficytu budżetowego do wydatków
budżetowych transferu z budżetu państwa do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS),
przeznaczonego na zrekompensowanie ubytku składek przekazywanych przez FUS do
OFE.
W odniesieniu do długu sektora instytucji rządowych i samorządowych liczonego według
zasad ESA95 w porównaniu do państwowego długu publicznego liczonego zgodnie z
metodologią polską różnice dotyczą zobowiązań wymagalnych jednostek sektora, które są
traktowane wg ESA95 jako wydatek na bazie memoriałowej i powiększają poziom
wierzytelności/zadłużenia netto. Do długu według ESA95 nie włącza się przewidywanych
wypłat z tytułu udzielonych gwarancji i poręczeń. Podobnie jak w metodologii polskiej,
zadłużenie prezentuje się według wartości nominalnej.
Źródło: Przedakcesyjny Program Gospodarczy – Aktualizacja 2003, Ministerstwo Finansów.
Ryzyko ekonomiczne
Problem długu publicznego ma charakter złożony. Wynika to z zależności między długiem
publicznym, a innymi wielkościami makroekonomicznymi, z różnorodności instrumentów
stosowanych w jego zakresie oraz z dużego stopnia niepewności odnośnie przyszłych
wartości zmiennych, które mają wpływ na efektywność podejmowanych decyzji dotyczących
długu. Ryzyko dotyczy w szczególności:
•
•
•
•
otoczenia makroekonomicznego (np. tempa wzrostu gospodarczego w Polsce i na
świecie, poziomu inflacji, zjawisk kryzysowych w gospodarce światowej),
otoczenia budżetowego (np. wielkości deficytu budżetowego w kolejnych latach,
przychodów z prywatyzacji),
otoczenia rynkowego (np. poziomu krajowych i zagranicznych stóp procentowych
w poszczególnych segmentach krzywej rentowności, kursów walutowych, wielkości
popytu na skarbowe papiery wartościowe),
otoczenia instytucjonalnego i prawnego (np. zmian obowiązującego prawa, integracji
europejskiej, ram organizacyjnych zarządzania długiem).
14
Ryzyko związane z wielkością długu publicznego
Nie ma jednego, powszechnie uznawanego w teorii ekonomii lub praktyce polityki
gospodarczej państwa, bezpiecznego poziomu długu. Za bezpieczny uznawany jest z reguły
taki poziom długu, który umożliwia jego terminową obsługę i refinansowanie w długim
okresie18. Poziom ten jest uzależniony od wielkości gospodarki kraju, dlatego powszechnie
stosowaną miarą zadłużenia jest odniesienie jego poziomu do PKB.
Relacja długu publicznego do PKB, zapewniająca bezpieczną jego obsługę, zależy od szeregu
czynników, w tym: poziomu rozwoju gospodarczego, tempa wzrostu gospodarczego,
stabilności społeczno-politycznej, relacji międzynarodowych, jakości funkcjonowania
instytucji publicznych, wysokości inflacji i stóp procentowych, struktury rodzajowej i
podmiotowej długu, stopnia rozwoju krajowego rynku finansowego, dostępu do
międzynarodowego rynku finansowego. Im niższy jest ogólny poziom rozwoju kraju, tym
ryzyko wystąpienia zakłóceń w terminowej obsłudze długu i jego refinansowania jest wyższe.
Dlatego rynki finansowe wymagają od takich państw sukcesywnego obniżania relacji długu
do PKB i wyższej stopy zwrotu od kapitału finansującego dług publiczny niż od państw o
wysokim poziomie rozwoju.
Przy obecnych uwarunkowaniach występujących w Polsce za bezpieczny poziom należy
uznać taką wartość długu, która nie powoduje:
•
•
•
istotnego, negatywnego oddziaływania na sytuację makroekonomiczną kraju, zwłaszcza
poprzez spowodowane lub wymuszone tą wartością długu :
−
nadmierny fiskalizm,
−
presję lub impulsy inflacyjne,
−
utrzymywania się stóp procentowych na wysokim poziomie,
−
zwiększenie tzw. ryzyka kraju, poprzez zmianę ratingu,
trudności w konstruowaniu budżetu państwa wynikających z wysokiego poziomu
kosztów obsługi długu oraz ograniczonych możliwości pokrycia deficytu przyrostem
długu,
przekroczenia limitów nałożonych na poziom długu w Konstytucji RP, ustawie o
finansach publicznych i kryteriach konwergencji – przekroczenie tych limitów ograniczy
lub wyeliminuje elastyczność kształtowania polityki budżetowej na szczeblu centralnym i
samorządowym.
18
Jeśli rynki finansowe uznają, że jest spłata długu zagrożona, lawinowo rośnie cena, jakiej żądają od
pożyczkobiorcy i spada dostępność do kredytu, nie tylko dla rządu centralnego, lecz także dla przedsiębiorstw
danego kraju. W wyniku tego znacząco rośnie ryzyko bankructw i następuje głęboka recesja w gospodarce
realnej. Poderwanie zaufania rynków finansowych oznacza zatem powstanie kryzysu finansowego
oddziałującego bardzo negatywnie na całą gospodarkę kraju.
15
Ryzyko związane z kosztami obsługi długu
Kolejnym zagadnieniem związanym z tematyką długu publicznego jest minimalizacja
kosztów jego obsługi w długim horyzoncie czasu.
Minimalizacja kosztów obsługi zadłużenia w długim horyzoncie czasu odbywa się przy
założeniu sfinansowania pożyczkowych potrzeb budżetu państwa oraz ograniczeniach
dotyczących poziomu:
a) ryzyka refinansowania w walucie krajowej,
b) ryzyka kursowego i ryzyka refinansowania w walutach obcych,
c) ryzyka stopy procentowej,
d) ryzyka płynności budżetu państwa,
e) pozostałych rodzajów ryzyka, w szczególności ryzyka kredytowego i operacyjnego,
f) rozkładu kosztów obsługi długu w czasie.
Jednocześnie wskazanie obszarów ryzyka nie rozwiązuje podstawowych problemów, jakie
działania należy podjąć, aby minimalizować zarówno niekontrolowany wzrost długu
publicznego, jak i ograniczać ryzyko związane z jego obsługą. Drugie zagadnienie w głównej
mierze wiąże się z wykorzystaniem różnego typu instrumentów finansowych i realizacją
strategii zarządzania tym długiem.
1.1.4. Przyczyny eksplozji długu publicznego w Polsce w latach 2001-2003
Podstawową przyczyną szybkiego narastania długu publicznego w latach 2001-2003 i
poważnego niebezpieczeństwa kontynuowania tej tendencji także w latach następnych,
grożącej naruszeniem Konstytucji, jest strukturalny charakter deficytu budżetu centralnego
(por. Ramka 5).
Tabela 6. Struktura deficytu: deficyt cykliczny i deficyt strukturalny budżetu (w % PKB)
Wynik budżetu państwa
Wynik poz. jedn. sektora FP
Składki przekazane do OFE
Rekompensaty20
UMTS
Deficyt ekonomiczny sektora
finansów publ.
Deficyt cykliczny
Deficyt strukturalny
Źródło: Szacunki NBP.
1995
-3,27
0,70
-
1996
-3,33
0,24
-
1997
-2,63
-0,24
-
1998
-2,38
-0,20
-
1999
-2,03
-1,21
0,37
-
2000
-2,16
-0,77
1,06
-0,48
-
2001
-4,31
-0,76
1,16
-0,33
-0,36
2002 200319
-5,10 -4,83
-0,89 -1,20
1,23
1,42
-0,35 -0,41
-
20042
-6,72
-1,02
1,40
-0,18
-
-2,57
-3,09
-2,87
-2,58
-2,87
-2,35
-4,60
-5,13
-5,36
-6,52
0,00
-2,57
-0,05
-3,04
0,13
-3,00
0,50
-3,08
0,39
-3,25
-0,22
-2,12
-0,72
-3,89
-0,80
-4,40
-0,66
-4,69
-0,07
-6,45
Nawet w latach korzystnej koniunktury gospodarczej (w latach 1995-1998, gdy średni realny
wzrost PKB wyniósł ok. 6,2%), deficyt strukturalny utrzymywał się na poziomie ok. 3%
PKB. Nieznaczna poprawa bilansu budżetu w tym okresie wynikała zaś wyłącznie z
nadwyżki cyklicznej.
19
Wartości za lata 2003 i 2004 – szacunki NBP.
Rekompensaty z tytułu niepodwyższenia niektórych emerytur i płac w sektorze publicznym w latach 19911992.
20
16
Ramka 5. Co to jest deficyt cykliczny i deficyt strukturalny budżetu?
Deficyt finansów publicznych oznacza przewagę wydatków nad dochodami sektora
publicznego. Finansowanie deficytu wymaga emisji długu publicznego, czyli wyższych
podatków w przyszłości. Permanentne zrównoważenie dochodów i wydatków publicznych,
choć teoretycznie możliwe, w praktyce jest trudne do osiągnięcia i niepotrzebne. Powodem
tego stanu rzeczy jest cykl koniunkturalny. Niektóre wydatki i dochody zależą bowiem od
stanu koniunktury gospodarczej np. przychody z VAT rosną w okresach ekspansji, a maleją w
czasie stagnacji. Przeciwnie zaś - wydatki na zabezpieczenie społeczne (np. związane z
bezrobociem). W efekcie różnica między dochodami a wydatkami sektora finansów
publicznych podlega wahaniom w cyklu koniunkturalnym w postaci niewielkiego deficytu w
okresach recesji i niewielkiej nadwyżki w czasach ekspansji. Różnicę tę nazywamy
deficytem cyklicznym budżetu, a jego wielkość można szacować (także w przypadku
Polski) na nie więcej niż +/- 1% PKB. Istnienie cyklicznego deficytu (nadwyżki) jest więc
normalnym zjawiskiem gospodarczym. W wielu krajach faktyczny deficyt wykazywany przez
wiele lat może znacząco odbiegać od deficytu cyklicznego. Oznacza to, że kraje te
odnotowują deficyt strukturalny, którego wielkość ma charakter trwały, niezależny od
wahań koniunktury. Jest to wielkość deficytu, jaką odnotowano by w sytuacji pełnego
zatrudnienia, tzn. w przypadku, gdyby stopa bezrobocia równała się stopie bezrobocia
naturalnego. Deficyt strukturalny ma istotne znaczenie, wskazuje bowiem, jaki może być
przeciętny deficyt w długim okresie (na przestrzeni całego cyklu koniunkturalnego) i
determinuje długookresową dynamikę długu publicznego.
Wysoki deficyt strukturalny to taki, którego wielkość dorównuje a nawet przekracza
długookresową stopę wzrostu gospodarczego danego kraju. Powoduje on, że aby w okresach
ekspansji relacja długu publicznego do PKB obniżała się, tempo wzrostu gospodarczego musi
być bardzo wysokie, o ile realna wartość wydatków publicznych nie zostanie zmniejszona.
Jeżeli jednak w szczycie cyklu koniunkturalnego tempo wzrostu gospodarczego jest
umiarkowane, nastąpić może co najwyżej stabilizacja, a w wielu wypadkach nawet dalszy
wzrost tej relacji. Z kolei w momencie stagnacji, kiedy spadają dochody a wydatki rosną
dochodzi do eksplozji deficytu i długu publicznego w stopniu, którego nie może
zrekompensować przyszła poprawa koniunktury. Utrzymywanie wysokiego deficytu
strukturalnego w długim okresie nie jest więc możliwe, gdyż wywołuje nieograniczone
narastanie zadłużenia, grożące utratą płynności państwa i kryzysem finansowym. Eksplozja
długu publicznego postępuje szczególnie szybko (w zaledwie kilka lat) w krajach, w których
deficyt strukturalny jest na wysokim poziomie (ok. 4%-6% PKB). Dzieje się tak dlatego, że
kraje te rzadko kiedy cieszą się średniorocznym tempem wzrostu gospodarczego
wystarczającym do zrównoważenia tak znacznego poziomu deficytu.
Deficyt cykliczny istotnie zwiększył się w 2001 roku, a następnie pozostał na podobnym
poziomie w kolejnym roku - w latach tych wzrost PKB był najniższy od 1991 r. Pogorszeniu
się cyklicznego komponentu bilansu budżetu (o 0,5 pkt. proc. PKB) w 2001 r. towarzyszył
jednak znacznie większy wzrost deficytu strukturalnego (o prawie 1,8 pkt. proc. PKB).
Efektem był dramatyczny wzrost deficytu finansów publicznych i długu publicznego w 2001 i
2002 roku. Gdyby składnik strukturalny deficytu budżetowego nie wynosił około 4% PKB, a
był zerowy, pojawienie się cyklicznego deficytu w wysokości ok. 1% PKB nie
wywoływałyby eksplozji zadłużenia i powstania poważnego niebezpieczeństwa naruszenia
Konstytucji. Obecny kształt wydatków publicznych powoduje, że w roku 2004, mimo
spodziewanego ożywienia gospodarczego można oczekiwać dalszego zwiększenia
nierównowagi sektora finansów publicznych, w wyniku czego deficyt strukturalny sektora
finansów publicznych może zbliżyć się a nawet przekroczyć poziom 6% PKB. Tak wysoki
poziom deficytu strukturalnego będzie nieuchronnie prowadził do lawinowego narastania
długu publicznego, ograniczając swobodę kształtowania przyszłej polityki antycyklicznej.
17
W konsekwencji redukcja deficytu budżetowego (ew. sektora publicznego) staje się głównym
celem władz gospodarczych. Strukturalny charakter deficytu sprawia jednak, że jego
zmniejszenie wymaga dokonania trwałej i głębokiej przebudowy wielkości i struktury
wydatków budżetowych. By tego dokonać trzeba najpierw zidentyfikować przyczyny
powstania tak wysokiego strukturalnego deficytu finansów publicznych w Polsce.
Podstawowym rozróżnieniem, jakie należy zrobić, jest podział wydatków budżetowych
(decydujących o poziomie deficytu i długu publicznego w Polsce) na wydatki elastyczne i
zdeterminowane (por. Ramka 6).
Ramka 6. Elastyczne i zdeterminowane wydatki budżetowe
Nie wszystkie rodzaje wydatków budżetu znajdują się pod jednakową kontrolą rządu.
Wydatki, których konieczność sfinansowania określają ustawy lub wcześniej podjęte
zobowiązania ujęte w ramy prawne, określa się mianem wydatków sztywnych, takim zaś,
których zakres i wielkość wynika bezpośrednio z ustaw, choć ich wartość zależy od liczby
świadczeniobiorców, przysługuje termin wydatków quasi-sztywnych. Obie te grupy tworzą
kategorię wydatków zdeterminowanych. Pozostałe wydatki budżetu uznaje się za elastyczne,
gdyż ich wysokość podlega bezpośredniej decyzji rządu i parlamentu w ramach ustawy
budżetowej, a zmiana nie wymaga nowelizacji innych ustaw.
W chwili obecnej wydatki zdeterminowane decydują o kształcie budżetu państwa. Ich udział
w ogólnych wydatkach budżetu centralnego systematycznie wzrastał od połowy lat
dziewięćdziesiątych, sięgając w roku 2002 poziomu blisko 67%. W ustawie budżetowej na
2003 r. w kategorii wydatków zdeterminowanych znalazło się 14 pozycji (por. Tabela 9), z
których najważniejszymi są subwencje dla JST, dotacje dla FUS i KRUS oraz wydatki na
obsługę długu – stanowiące ¾ wielkości wydatków sztywnych.
Tabela 7. Struktura wydatków budżetu państwa (%)
Wydatki zdeterminowane
Wydatki elastyczne
Źródło: Ministerstwo Finansów.
1998
53,7
46,3
1999
58,2
41,8
2000
61,1
38,9
2001
65,2
34,8
2002
66,7
33,3
Wydaje się jednak, że rzeczywisty przyrost wydatków sztywnych jest wyższy niż
prezentowany. Dług publiczny – liczony jako wartość zobowiązań po konsolidacji – nie
uwzględnia zadłużenia podmiotów, które jest konsekwencją ograniczenia dotacji z budżetu
państwa, co ma na celu obniżenie wielkości wydatków sztywnych i deficytu sektora finansów
publicznych. Pożyczki otrzymywane z budżetu państwa oraz przepływy pomiędzy
jednostkami sektora finansów publicznych nie są wykazywane w końcowym sprawozdaniu.
Dotyczy to m.in. pożyczki zaciągniętej przez Fundusz Pracy w 2000 r. i 2002 r.21 lub FUS w
1999 r. i 2000 r. Dotacje dla funduszy celowych były wielokrotnie niedoszacowywane. W tej
sytuacji fundusze realizowały swoje zadania poprzez wzrost zadłużenia. FUS od początku
reformy emerytalnej zadłuża się w OFE, a część funduszy pożycza środki w sektorze
bankowym.
21
Na podstawie nowelizacji o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu umożliwiono zaciąganie kredytów
prze FP. Łączna kwota kredytów i pożyczek na uzupełnienie środków na zasiłki dla bezrobotnych nie może
przekroczyć 8,33% planowanych dochodów FP. Wprowadzono również możliwość zaciągania długu na spłatę
zasiłków i świadczeń przedemerytalnych w wysokości 12,5% planowanych dochodów FP. W 2000 r. w wyniku
niedoszacowania dotacji dla FP, konieczne było zwiększenie jej kwoty o 100 mln zł ponad plan z powodu
wzrostu bezrobocia. Jednocześnie KUP zaciągnął kredyt bankowy w wysokości 745 mln zł na utrzymanie
płynności. Kolejną pożyczkę w wysokości ok.3 mld zł FP zaciągnął w 2002 r.(po 11 miesiącach wykorzystanie
dotacji z budżetu stanowiło 99,8% planu).
18
Tabela 8. Dług sektora finansów publicznych przed i po konsolidacji w latach 2001-2002 (mln zł)22
2001
2002
przed
po
przed
po
konsolidacją konsolidacji konsolidacją konsolidacji
Zadłużenie sektora finansów publicznych
314 715,7 302 106,7 365 487,4 352 615,5
Zadłużenie sektora rządowego
299 847,8 291 320,5 347 001,5 338 557,1
Zadłużenie Skarbu Państwa
283 937,5 282 617,1 327 909,1 326 755,1
- Zadłużenie krajowe Skarbu Państwa
185 028,4 183 708,0 219 351,9 218 198,0
- Zadłużenie zagraniczne Skarbu Państwa
98 909,1
98 909,1 108 557,2 108 557,2
Dług sektora rządowego poza SP
15 910,3
8 703,4
19 092,4
11 801,9
- ZUS i zarządzane przez niego fundusze
13 173,5
7 173,5
15 014,6
9 014,6
- Kasy Chorych
1 052,8
154,4
1 284,1
289,7
- Państwowe fundusze celowe z osobowością prawną (bez ZUS)
192,8
192,8
339,2
339,2
- Państwowe szkoły wyższe
237,9
186,4
244,0
216,1
- Jednostki badawczo-rozwojowe
368,6
254,3
329,1
207,1
- Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej
476
389,7
542,9
420,1
- Państwowe instytucje kultury
5,5
4,3
6,3
2,9
- PAN i tworzone przez PAN jedn. org.
16,5
11,6
13,9
5,7
- Pozostałe państwowe osoby prawne
386,8
336,3
1 318,3
1 306,5
Zadłużenie sektora samorządowego
14 867,9
10 786,2
18 485,9
14 058,5
Zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego
12 266,4
9 008,8
15 358,4
12 002,3
Źródło: Sprawozdania z wykonania budżetu państwa za lata 2001-2002, Ministerstwo Finansów.
Wyszczególnienie
Rosnący udział wydatków zdeterminowanych ogranicza swobodę kreowania polityki
gospodarczej w ramach budżetu państwa. Jednocześnie wysoki poziom wydatków sztywnych
determinuje rozmiar deficytu zwłaszcza w okresach dekoniunktury, a w konsekwencji tempo
narastania długu publicznego i kosztów jego obsługi w wyniku zwiększenia się jego
wolumenu i wzrostu oprocentowania na rynkach finansowych. Oznacza to dalszy wzrost
wydatków sztywnych. Mechanizm sprzężenia zwrotnego powoduje więc, że narasta ryzyko
utraty płynności przez budżet centralny, a w konsekwencji ryzyko powstania kryzysu
finansowego.
Dowodem na to, jak wydatki sztywne i quasi-sztywne ograniczają swobodę kształtowania
wydatków państwa jest fakt, iż w ostatnich latach ich wzrost stanowił ponad 90% przyrostu
ogólnych wydatków budżetu centralnego. Istnieje poważne ryzyko, że wskaźnik ten utrzyma
się, a nawet ulegnie dalszemu wzrostowi w latach następnych. Oznacza to, że rząd ma
znikomy bezpośredni wpływ na rozmiary deficytu i wysokość długu publicznego, a
zmniejszenie deficytu i zahamowanie eksplozji zadłużenia wymaga zmian ustawowych w
obszarze wydatków zdeterminowanych. Szukanie możliwości konsolidacji finansowej w
wydatkach elastycznych (takich jak inwestycje infrastrukturalne, czy wydatki na badania i
rozwój) oznaczałoby w istocie ich dalsze wypieranie na rzecz wydatków sztywnych. Podobny
skutek spowodowałby brak jakiejkolwiek reformy wydatków oznaczający wzrost znaczenia
najmniej produktywnej ich kategorii w postaci kosztów obsługi zadłużenia. Działanie takie
nie tylko pozostawałoby w konflikcie ze średnio i długookresowym interesem polskiej
gospodarki, lecz także byłoby nieskuteczne, tzn. nie usuwając źródeł strukturalnego deficytu
jedynie odsuwałoby problem w czasie.
22
Porównywalność danych za lata 2001-2002 z okresami wcześniejszymi jest ograniczona. W 2001 r.
rozszerzony został zakres sektora finansów publicznych (nowelizacja ustawy o finansach publicznych). Ponadto,
wejście w życie rozporządzeń z zakresu państwowego długu publicznego miało znaczny wpływ na jakość
pozyskiwanych danych, w tym na możliwość ich konsolidacji. Dlatego też zaprezentowano dane wyłącznie dla
tych dwóch lat.
19
Tabela 9. Struktura zdeterminowanych wydatków budżetu państwa w latach 1999-2003(w %)
Wyszczególnienie
Subwencje dla JST
Dotacja dla FUS
Obsługa długu publicznego
Dotacja dla KRUS
Świadczenia emerytalno-rentowe żołnierzy i
funkcjonariuszy oraz uposażenia sędziów i
prokuratorów w stanie spoczynku
Zasiłki rodzinne, pielęgnacyjne i wychowawcze
Finansowanie dróg
Dotacje dla Funduszu Pracy
Wydatki sądów powszechnych
Wydatki urzędów naczelnych organów władzy
państwowej, kontroli i ochrony prawa oraz
sądownictwa
Dotacja do Funduszu Alimentacyjnego
Dopłaty do wykupu kredytów mieszkaniowych i
refundacji premii gwarancyjnych wypłaconych
oszczędzającym na książeczkach mieszkaniowych
Składki na ubezpieczenie społeczne za osoby
przebywające na urlopach wychowawczych i
macierzyńskich oraz za osoby niepełnosprawne
Składki na ubezpieczenie zdrowotne finansowane z
budżetu państwa
Źródło: Sprawozdania z wykonania budżetu państwa
Ministerstwo Finansów.
1999
2000
2001
2002
2003
24,9
12,4
23,3
16,0
25,5
17,0
19,5
14,3
23,7
18,8
18,5
13,2
22,2
22,2
19,8
12,6
23,3
22,3
21,4
11,9
7,2
6,9
6,7
6,5
6,7
6,1
4,5
0,8
6,0
4,4
0,9
5,1
4,3
2,3
4,6
4,4
3,0
4,7
1,3
1,3
1,1
1,1
1,2
0,9
1,0
1,0
1,1
1,0
1,9
1,9
2,8
1,1
0,9
-
0,5
1,1
0,9
0,8
0,7
0,8
1,3
0,5
-
3,1
2,6
za lata 1999-2002, Ustawa budżetowa na rok 2003,
Wzrost roli wydatków zdeterminowanych w budżecie centralnym jest następstwem kumulacji
kilku elementów. Wiąże się on m.in. z wprowadzeniem reformy emerytalnej i systemu
ochrony zdrowia oraz rozwiązań systemowych, dotyczących finansowania niektórych
wydatków zaliczonych do tej grupy. Odnosi się to przede wszystkim do dotacji dla FUS oraz
wypłat z budżetu państwa składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne23. Równocześnie
doszło do rozszerzenia kategorii tych wydatków oraz utrzymania obowiązujących
mechanizmów indeksacyjnych. W 2003 r. lista wydatków sztywnych zwiększyła się o środki
na finansowanie sądów, w 2004 r. planowane jest włączenie do nich również wydatków
Krajowej Rady Sądownictwa, nowych świadczeń dla cywilnych ofiar wojny oraz wydatków
związanych z przystąpieniem Polski do UE (składka członkowska, udziały w unijnych
instytucjach).
23
Wraz z wprowadzeniem reformy emerytalnej zwiększyła się wielkość dotacji dla FUS. Wiązało się to z
górnym ograniczeniem rocznej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. To
spowodowało ubytek wpłacanych składek wynikających z przekroczenia przez płatników górnej granicy rocznej
i wymusiło zwiększenie dotacji dla FUS. Utworzenie OFE i przekazywanie im części składek doprowadziło do
ujawnienia niedoboru FUS, który również musiał zostać sfinansowany zwiększoną dotacją z budżetu państwa.
Zwiększenie dotacji było też wynikiem błędnych szacunków, co wynikało z przeszacowania ściągalności
składek oraz niskiej ściągalności w stosunku do planu innych przychodów własnych (zwroty nienależnie
pobranych świadczeń, dobrowolne wpłaty na FUS z tytułu osiągania dochodu z pracy przez emeryta lub
rencistę). W sytuacji powstania luki pomiędzy wydatkami a planem wzrosły zobowiązania FUS wobec budżetu
państwa, OFE oraz banków komercyjnych. To spowodowało zwiększenie kosztów obsługi kredytów i pożyczek.
Ze względu na ich memoriałowy charakter - cały ciężar ich pokrycia wymagany był w 2002 r. w wyniku
umorzenia pożyczek udzielonych z budżetu państwa w latach 1999-2000 wraz z odsetkami.
20
Tabela 10. Struktura wydatków budżetu państwa w układzie zadaniowym w latach 2001-2002 (w %)
2001
Ubezpieczenia społeczne
25,2
Wydatki socjalne
11,4
Obsługa długu publicznego
12,1
Podstawowe funkcje państwa
16,5
Nauka i edukacja
19,5
Ochrona zdrowia (bez składek na ubezpieczenie zdrowotne)
1,9
Infrastruktura i środowisko
4,4
Rolnictwo
2,3
Gospodarka
1,2
Gospodarka mieszkaniowa
2,2
Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego oraz kultura fizyczna i sport
0,7
Pozostałe wydatki
2,7
Ogółem
100,0
Źródło: Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za rok 2002, Ministerstwo Finansów.
2002
27,6
10,5
13,2
16,6
18,7
1,7
4,5
2,0
0,9
1,2
0,5
2,7
100,0
Analiza struktury wydatków budżetowych wskazuje, że połowę wydatków zdeterminowanych
budżetu centralnego stanowią transfery socjalne (por. Tabela 10). Dokładne dane dotyczące
wielkości i struktury wydatków socjalnych zawierają tabele w załączniku. Porównując
strukturę wydatków publicznych na cele socjalne możemy zauważyć, że w Polsce jest ona
znacznie bardziej niż w innych krajach OECD skoncentrowana na wydatkach o charakterze
transferowym (por. Tabela 50). Dotyczy to emerytur, rent inwalidzkich i rent rodzinnych, a
także świadczeń chorobowych. Dzieje się tak mimo tego, że społeczeństwo polskie należy do
najmłodszych w Europie. W konsekwencji wysokich wydatków transferowych ograniczeniu
muszą ulec inne wydatki ważne z punktu widzenia obecnego i przyszłego poziomu dobrobytu
społecznego w Polsce24. Powodów obecnego stanu rzeczy należy doszukiwać się w
działaniach na początku lat dziewięćdziesiątych, kiedy przyznano wyjątkowo dużo nowych
rent i wcześniejszych emerytur. W efekcie szybko rosły wydatki z tych tytułów, co w tym
okresie łagodziło napięcia społeczne, stając się jednocześnie głównym (choć nie jedynym)
źródłem narastania strukturalnego deficytu finansów publicznych i eksplozji zadłużenia w
latach 2001-2003. Bezpośrednią konsekwencją eksplozji wydatków emerytalno-rentowych na
początku lat dziewięćdziesiątych są wysokie stawki podatków nałożonych na płace (tzw.
składek na ubezpieczenie społeczne). Uważa się, że jest to jedną z najważniejszych (choć nie
jedyną) przyczyn bardzo trudnej sytuacji na rynku pracy.
24
W wyniku ograniczeń budżetowych wiele dóbr i usług publicznych jest w Polsce dostarczana w
niewystarczającym stopniu. Wystarczy wymienić np. zły stan dróg, przewlekłość procedur sądowych,
niesprawną administrację publiczną itp.
21
1.1.5. Jakie działania?
Zrozumienie konieczności dokonania trwałej konsolidacji sektora finansów publicznych nie
wystarcza. Niezbędne jest także określenie, w jaki sposób doprowadzić do ograniczenia jego
nierównowagi, aby reforma wywarła pozytywny wpływ na gospodarkę. Należy mieć przy
tym na uwadze dwie perspektywy (długo- i krótkookresową). W dłuższej perspektywie
reforma finansów publicznych musi stwarzać warunki dla długotrwałego i stabilnego wzrostu
gospodarczego na poziomie zapewniającym realną konwergencję poziomu PKB Polski i
krajów UE-15 w horyzoncie 20-30 letnim. Aby tak się stało, wzrost gospodarczy w Polsce
musi przekraczać o przynajmniej 3-4 pkt proc. średnie tempo wzrostu gospodarczego w
krajach Europy Zachodniej (wynoszące w ostatnich 20 latach ok. 2% rocznie). Z kolei biorąc
pod uwagę perspektywę najbliższych lat, reforma finansów publicznych nie tylko nie może
ograniczać obserwowanego obecnie ożywienia gospodarczego, lecz nawet powinna je
wzmacniać.
W rozstrzygnięciu, który z możliwych wariantów konsolidacji najlepiej odpowiada obecnym
potrzebom Polski, pomaga analiza doświadczeń międzynarodowych oraz prac naukowych
poświęconych tym zagadnieniom.
Ramka 7. Jaka redukcja deficytu?
Redukcja deficytu strukturalnego wymaga, aby zrównoważenie wydatków i dochodów
budżetu miało charakter trwały. Możliwe są cztery główne strategie postępowania
redukujące deficyt:
• podniesienia podatków przy utrzymaniu poziomu i struktury wydatków, a w
szczególności transferów – w takim wypadku należy liczyć się z osłabieniem
aktywności ekonomicznej i spadkiem stopy wzrostu gospodarczego,
• obniżki wydatków o charakterze dyskrecjonalnym, a zwłaszcza wydatków
inwestycyjnych – prowadzenie takiej polityki uzasadnione jest w krajach w których
poziom inwestycji w dobra o charakterze publicznym jest bardzo wysoki tzn. w
sytuacji gdy gospodarka jest dynamicznie nieefektywna, w przeciwnym wypadku
obniżenie inwestycji może prowadzić do istotnego obniżenia dobrobytu i spadku
wzrostu gospodarczego
• proporcjonalnego zmniejszenia wydatków przy zachowaniu ich dotychczasowej
struktury oraz struktury i poziomu podatków – działanie takie przyjmuje ad hoc
bardzo silną hipotezę o właściwej strukturze ponoszonych wydatków publicznych,
• redukcji transferów socjalnych i innych wydatków o charakterze transferowym
– działanie takie jest szczególnie uzasadnione w krajach w których duży poziom
transferów socjalnych ma charakter wysoce dezaktywizujący, w takim wypadku jego
efektem jest zwiększenie poziomu wykorzystania zasobów czynników produkcji, a
zwłaszcza pracy co sprzyja wzrostowi gospodarczemu i trwałemu zmniejszeniu
bezrobocia
Badania empiryczne z zakresu finansów publicznych25 wskazują, że sukces konsolidacji
fiskalnej mierzony trwałą redukcją deficytu i długu publicznego oraz odwróceniem recesji i
ekspansją gospodarczą, zależy przede wszystkim od skali i rodzaju dokonywanego
dostosowania (por. Ramka 7). Badania, w oparciu o dane z kilkudziesięciu prób redukcji
deficytów strukturalnych przeprowadzanych w krajach OECD w ciągu ostatnich 30 lat,
25
m.in. Giavazzi i Pagano (1990), Alesina i Perotti (1996), McDermott i Wescott (1996), Bergman i Hutchinson
(1997), Alesina, Ardagna, Perotti i Schiantarelli (1999), Purfield (2002).
22
dostarczają dowodów, że redukcja deficytu nie tylko pozytywnie wpływa na wzrost
gospodarczy w długim okresie lecz także może służyć szybszemu wyjściu z recesji w okresie
krótkim, tzn. może mieć charakter polityki ekspansywnej.
Warunkiem powodzenia konsolidacji fiskalnej jest przede wszystkim oparcie jej na
zmniejszeniu wydatków publicznych, a nie na podnoszeniu podatków. Ważne jest także, aby
skala redukcji wydatków była dostatecznie duża i gwarantowała trwałą likwidację deficytu
strukturalnego, a w perspektywie kilkuletniej znaczne zmniejszenie udziału długu
publicznego w PKB. Jest także niezwykle istotne, aby redukcja wydatków polegała głównie
na zmniejszeniu skali transferów socjalnych26, a nie na cięciach w wydatkach o charakterze
prowzrostowym. Tylko reformy fiskalne oparte na tych założeniach w sposób trwały
zmniejszają deficyt publiczny, redukując jego składnik strukturalny i działają prowzrostowo
zarówno w krótkim jak i długim okresie. Zmiany oparte wyłącznie na cięciach wydatków
inwestycyjnych przy zachowaniu skali transferów lub przede wszystkim na zwiększaniu
ciężarów podatkowych nie usuwają strukturalnego charakteru deficytu, a ich skutki są
nietrwałe zarówno w aspekcie ożywienia gospodarczego, jak i trwałej likwidacji
nierównowagi finansowej. Syntetyczną ilustracją wyników przedstawionych w
wymienionych pracach jest porównanie dwóch przypadków dostosowań fiskalnych
dokonanych w drugiej połowie lat osiemdziesiątych w Irlandii i Danii.
Wykres 2. Dług publiczny jako % PKB w latach 1980-2001 w Danii i Irlandii
120,0
Ponowna
konsolidacja fiskalna
100,0
Konsolidacja
fiskalna
% PKB
80,0
60,0
40,0
20,0
Światowa
recesja
Światowa
recesja
0,0
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Irlandia
Dania
Źródło: OECD, National Accounts.
Reforma irlandzka była konsekwencją kryzysu, w jakim znalazły się finanse publiczne
Irlandii w pierwszej połowie lat osiemdziesiątych. Relacja długu publicznego do PKB
sięgnęła niemal 120%, zaś strukturalny deficyt w wysokości około 15% PKB wypychał
inwestycje prywatne i tłumił wzrost gospodarczy. Reforma została zainicjowana w roku 1986
26
A także innych wydatków o zbliżonym charakterze. W wielu krajach Europy Zachodniej istotnym problemem
były bardzo wysokie wydatki na płace w sektorze publicznym wywierające dużą presję płacową w sektorze
prywatnym i obniżające tą drogą konkurencyjność gospodarki. W Polsce problemem tego rodzaju są nie tyle
wysokie płace w administracji (obserwuje się raczej odpływ wykwalifikowanych ludzi z administracji do sektora
prywatnego niż odwrotnie), co raczej znaczne transfery z efektywnych do nieefektywnych gałęzi gospodarki
przybierające przede wszystkim formę umorzeń zobowiązań publiczno-prawnych, osłon socjalnych itp.
23
i przeprowadzona w latach 1987-1989, a jej główną cechą było radykalne zmniejszenie
transferów socjalnych (o ponad 2,5% PKB) oraz wydatków na płace w administracji
publicznej (około 1,5% PKB) dzięki znacznej redukcji zatrudnienia w tej sferze (o 10%).
Dokonano też zmniejszenia publicznych wydatków inwestycyjnych (o 1,5% PKB), przy czym
wyjściowy udział inwestycji publicznych w PKB był stosunkowo wysoki. Należy także
podkreślić, że w ramach początkowej konsolidacji Irlandia nie dokonała żadnych istotnych
zmian w strukturze i wymiarze podatków.
Tabela 11. Kompozycja reformy fiskalnej w Irlandii (% PKB)
Przed*
W trakcie*
Po*
(2)-(1)
(3)-(1)
1
2
3
4
5
Impuls fiskalny
-3,5
2,1
4,4
5,6
7,9
Wydatki podstawowe**
40,6
35,3
33,8
-5,3
-6,8
Transfery
17,4
16,0
14,8
-1,4
-2,6
Płace w administracji
12,2
11,0
10,7
-1,2
-1,5
Konsumpcja publiczna
7,4
6,2
6,3
-1,1
-1,0
Inwestycje publiczne
3,6
2,1
2,1
-1,5
-1,5
Przychody
35,9
35,9
34,5
0,0
-1,4
Podatki z dochodów osobistych
12,9
13,4
12,2
0,5
-0,7
Podatki z dochodów korporacyjnych
1,3
1,3
2,0
0,0
0,7
Podatki pośrednie
16,3
16,0
15,0
-0,3
-1,3
Składki na ubezpieczenie społeczne
5,4
5,2
5,3
-0,2
-0,1
* - przed reformą 1985-1986, w trakcie 1987-1989 i po reformie 1990-1991; ** - bez kosztów obsługi długu
Źródło: Alberto Alesina, Roberto Perotti: „Fiscal adjustment in OECD countries compositiona and
macroeconomic effects”.
Tabela 12. Kompozycja reformy fiskalnej w Danii (% PKB)
Przed*
W trakcie*
Po*
(2)-(1)
(3)-(1)
1
2
3
4
5
Impuls fiskalny
-5,7
2,7
5,7
8,4
11,4
Wydatki podstawowe**
50,4
46,4
46,6
-4,0
-3,8
Transfery
19,7
18,6
19,0
-1,1
-0,7
Płace w administracji
19,9
18,3
18,2
-1,6
-1,7
Konsumpcja publiczna
8,0
7,3
7,2
-0,7
-0,8
Inwestycje publiczne
2,8
2,2
2,2
-0,6
-0,6
Przychody
45,7
49,3
50,4
3,6
4,7
Podatki z dochodów osobistych
24,4
25,6
28,1
1,2
3,7
Podatki z dochodów korporacyjnych
1,1
2,4
2,3
1,3
1,2
Podatki pośrednie
18,0
18,5
19,2
0,5
1,2
Składki na ubezp. społeczne
2,2
2,8
2,8
0,6
0,6
* - przed reformą 1981-1982, w trakcie 1983-1986 i po reformie 1987-1989; ** - bez kosztów obsługi długu
Źródło: Alberto Alesina, Roberto Perotti: „Fiscal adjustment in OECD countries compositiona and
macroeconomic effects”.
Przesłanki przeprowadzonej nieco wcześniej (1983-1986) reformy duńskiej były podobne.
Dług publiczny szybko wzrastał (do 80% PKB w 1982 roku) przy deficytach sięgających 10%
PKB, inflacja i realne stopy procentowe były bardzo wysokie, a wzrost gospodarczy znikomy.
Reforma duńska obejmowała zarówno cięcia wydatków, jak i podwyżki podatków. W
początkowym okresie zredukowano transfery socjalne (o ponad 1% PKB), płace w sferze
budżetowej (o 1,6% PKB), publiczne inwestycje i wydatki konsumpcyjne. Jednocześnie
podniesiono podatki bezpośrednie od gospodarstw domowych (wzrost obciążeń o 1,2% PKB)
i firm (wzrost o 1,3% PKB).
24
Wykres 3. Udział wydatków socjalnych w PKB w latach 1980-1998 w Danii i Irlandii
35,00
30,00
Ponowna
konsolidacja fiskalna
25,00
% PKB
20,00
15,00
Konsolidacja
fiskalna
10,00
5,00
Światowa
recesja
Światowa
recesja
0,00
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
Irlandia
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Dania
Źródło: Social Expenditure Databese 1980-1998, OECD.
Zarówno w Irlandii, jak i Danii efekty konsolidacji finansów publicznych widoczne były już
w ciągu pierwszych dwóch lat po reformie. W tym czasie w obu krajach wysoki strukturalny
deficyt przemienił się w znaczną nadwyżkę pierwotną. W Irlandii stopa wzrostu
gospodarczego znacznie wzrosła, a bezrobocie było stabilne. Bardzo szybko zaczęły także
rosnąć inwestycje prywatne z nadwyżką wypełniając lukę wynikłą ze zmniejszenia się
wydatków publicznych o tym charakterze. W Danii stopa wzrostu nie zmieniła się istotnie,
lecz bezrobocie spadło, a inwestycje i konsumpcja wzrosły. Różnica między oboma krajami
ujawnia się jednak po 3-4 latach od wprowadzenia reformy finansów publicznych. W Irlandii
dynamika gospodarki uległa dalszemu przyspieszeniu, znacznie wyprzedzając inne kraje
rozwinięte w tym okresie (irlandzkie tempo wzrostu przekroczyło średnie tempo wzrostu w
krajach G7 o 3,8 punktu procentowego rocznie), dzięki czemu istotnie zwiększył się produkt i
spadło bezrobocie27. Dania przeciwnie – w latach 1987-1993 popadła, mimo dobrej światowej
koniunktury, w stagnację. Spadły inwestycje i konsumpcja, a tempo wzrostu przez wiele lat
było bliskie zeru. Przyczyny tego stanu rzeczy można upatrywać w spadku konkurencyjności
tego kraju w wyniku znacznej podwyżki płac w okresie dostosowania fiskalnego, a także w
osłabieniu efektów początkowej konsolidacji wywołanych ponownym wzrostem wydatków
socjalnych. Nietrwałość przeprowadzonych zmian spowodowała, że w połowie lat
dziewięćdziesiątych Dania zmuszona została do dokonania ponownej konsolidacji finansów
publicznych. W jej wyniku znacznemu, a jak wskazują dane z lat 1994-1999 także trwałemu,
obniżeniu uległ udział transferów socjalnych w PKB. W wyniku polityki utrzymywania
trwałej nadwyżki budżetowej, w okresie 1994-2000 znacznej redukcji uległo zadłużenie
duńskiego sektora publicznego, a wzrost PKB ustabilizował się na poziomie około 2%
rocznie28.
27
Wzrost ten utrzymał się także w latach następnych m.in. dzięki zachowaniu kontroli wydatków budżetowych,
która pozwoliła na osiągnięcie nadwyżki finansów publicznych w latach 1996-2002.
28
Średnie (oczyszczenie ze zmian cyklicznych) tempo wzrostu PKB na głowę w najbogatszych krajach świata
takich jak Dania czy USA wynosi od kilkudziesięciu (a w przypadku USA nawet 100) lat około 2,0%-2,3%
rocznie.
25
Wykres 4. Tempo wzrostu PKB na 1 mieszkańca w latach 1980-2000 w Danii i Irlandii
12,0
10,0
8,0
% PKB
6,0
4,0
2,0
0,0
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
-2,0
Światowa
recesja
-4,0
Ponowna
konsolidacja fiskalna
Światowa
recesja
Konsolidacja
fiskalna
Irlandia
Dania
Źródło: OECD.
Wykres 5. Stopa bezrobocia w latach 1980-2001 w Danii i Irlandii
18,0
16,0
stopa bezrobocia wg definicji ILO
14,0
Ponowna
konsolidacja fiskalna
Konsolidacja
fiskalna
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
Światowa
recesja
Światowa
recesja
0,0
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Irlandia
Dania
Źródło: OECD.
1.1.6. Wnioski
Przeprowadzenie reformy finansów publicznych w Polsce jest w chwili obecnej sprawą
pierwszorzędnej wagi. Dobrze przeprowadzona reforma pozwoli na trwałe podniesienie
tempa wzrostu gospodarczego do poziomu zapewniającego szybkie nadrabianie dystansu
względem dzisiejszych krajów członkowskich UE. Jej brak oznacza bardzo wysokie
prawdopodobieństwo naruszenia konstytucyjnych zapisów dotyczących rozmiarów długu
publicznego, opóźni wejście Polski do strefy euro, zagrozi wykorzystaniu znacznej części
funduszy strukturalnych UE oraz istotnie osłabi perspektywy długookresowego wzrostu
gospodarczego.
26
Reforma finansów publicznych musi mieć charakter trwały. Jej wynikiem musi być
permanentna likwidacja strukturalnego deficytu finansów publicznych i zmniejszenie
rozmiarów długu publicznego niestwarzające zagrożeń odnowienia się obecnej sytuacji w
przyszłości, także wtedy gdyby rozwój międzynarodowej sytuacji gospodarczej był dla Polski
niekorzystny. Osiągnięcie tego wymaga szeregu zmian przede wszystkim po stronie
wydatków publicznych. Podatki nie powinny wzrosnąć, choć może ulec rozszerzeniu baza
podatkowa.
Niezbędną, choć nie jedyną, częścią reformy finansów publicznych musi być reforma
wydatków o charakterze socjalnym. Musi mieć ona na uwadze zarówno cele
makroekonomiczne, jak i społeczne. Musi spowodować wyższy wzrost gospodarczy,
podnieść zatrudnienie i aktywność ekonomiczną Polaków oraz spowodować zwiększenie
adekwatności i skuteczności świadczeń społecznych tak, aby pomoc publiczna trafiała do
tych, którzy jej naprawdę potrzebują, nie wywołując jednocześnie dużych zniekształceń na
rynku pracy jak to ma miejsce obecnie. Celem reformy powinno być podniesienie tempa
wzrostu gospodarczego, ale także skuteczniejsze radzenie sobie z problemami społecznymi
wymagającymi dziś i w przyszłości interwencji państwa.
1.2. Proponowane zmiany
Przedstawione poniżej propozycje zmian powinny stanowić punkt wyjścia dla dyskusją nad
zakresem oraz głębokością koniecznych dostosowań.
1.2.1. Wprowadzenie systemu monitoringu efektywności wydatków socjalnych
Biorąc pod uwagę wysokość środków, które mogą być przeznaczane na wydatki socjalne,
niezbędne jest takie określenie polityki społecznej oraz struktury tych wydatków, które
zapewnią maksymalizację ich efektywności.
Proponuje się wprowadzenie systemu monitoringu efektywności wydatków socjalnych, który
pozwalałby na stałą ocenę skuteczności wydatków i stanowiłby podstawę do propozycji
zmian polityki społecznej w przyszłości.
1.2.2. Przygotowywanie budżetu polityki społecznej
Konieczne jest wprowadzenie mechanizmu średniookresowego planowania wielkości
wydatków społecznych. Proponuje się przygotowywać co 3 lata prognozę budżetu polityki
społecznej (w horyzoncie 6-letnim), która stanowiłaby element średniookresowego
planowania budżetowego.
1.2.3. Utworzenie urzędu aktuariusza krajowego
W Polsce nie wykształciła się tradycja przygotowywania przez instytucje rządowe
długoterminowych prognoz ekonomicznych. Przy niestabilnej gospodarce lat transformacji,
planowanie na więcej niż kilka lat wprzód obarczone było dużym błędem. Przy stabilizacji
sytuacji makroekonomicznej, przy jednoczesnych zmianach zachodzących w sferze
demograficznej – przede wszystkim procesie starzenia się ludności - wprowadzenie
długoterminowego planowania przychodów i wydatków w sferze zabezpieczenia staje się
koniecznością.
27
Długookresowe prognozy pokazujące kształtowanie się wydatków dotyczących
poszczególnych elementów transferów socjalnych, finansowanych czy to poprzez składki, czy
też bezpośrednio z budżetu państwa, stworzą podstawy kształtowania długofalowej polityki
społecznej, jak również ograniczą możliwości wprowadzania zmian, których długookresowe
skutki finansowe byłyby nieadekwatne do osiągniętych korzyści. Rachunki aktuarialne
powalają również na lepszą kontrolę przychodów oraz wydatków związanych ze sferą.
Prognozy takie powinny być sporządzane przez wykwalifikowane instytucje, gwarantujące
niezależność i rzetelność przedstawianych raportów.
Dobrym przykładem dla Polski jest model brytyjski, skupiający wszystkie aktuarialne analizy
w jednym miejscu. Jednak, biorąc pod uwagę specyfikę polskiego rynku, gdzie ilość osób
posiadających licencję aktuariusza jest w porównaniu z Wielką Brytanią znikoma, utworzona
instytucja powinna zatrudniać nie tylko aktuariuszy, lecz także osoby wywodzące się z
dziedzin związanych z prognozowaniem długookresowym – ekonomistów, demografów czy
statystyków. Pracami instytucji powinien kierować Aktuariusz Krajowy.
Aktuariusz Krajowy powinien być niezależny, a jego raporty powinny być traktowane jako
bezstronne i uznawane zarówno przez rząd, jak i Parlament. Powinien on gwarantować swoim
autorytetem niezależność i obiektywność przedstawianych wniosków. Jest to szczególnie
istotne, biorąc pod uwagę zmiany zachodzące w sferze zabezpieczenia społecznego. W tym
przypadku istotna jest spójność założeń przyjmowanych do prowadzonych analiz, gdyż
pomiędzy poszczególnymi elementami systemu świadczeń socjalnych występują silnie
związki.
Kolejną zaletą takiego rozwiązania jest możliwość szybkiej reakcji na nowe problemy,
związane ze sferą zabezpieczenia społecznego. Aktuariusz Krajowy mógłby na przykład
służyć poradą w zakresie popytu na mieszkania, który jest w dużym stopniu zależny od
struktury demograficznej społeczeństwa. Specjalizacja Aktuariusza Krajowego w dziedzinie
doradztwa dla sfery publicznej pozwala na możliwość profesjonalnej porady w sprawach o
naturze często poufnej. Ekspertyzy Aktuariusza Krajowego powinny być sporządzane na
wniosek członków Rządu, lecz również Parlamentu czy Kancelarii Prezydenta. Raporty
Aktuariusza - dostępne publicznie - mogą stanowić podstawę do ścisłej publicznej kontroli
sfery zabezpieczenia społecznego. Przy zachodzących zmianach istotna jest budowa zaufania
społecznego do reformowanych systemów emerytalno-rentowego oraz ochrony zdrowia.
Brak zaufania do istniejących poprzednio rozwiązań był jednym z powodów wprowadzonych
zmian, które mają na celu między innymi zwiększenie przejrzystości funkcjonowania
ubezpieczeń społecznych w Polsce. Proponuje się, by w ramach swoich działań krajowy
aktuariusz był odpowiedzialny za:
• sporządzanie prognoz demograficznych, stanowiących podstawę wszelkich
oficjalnych analiz,
• przygotowanie okresowo (np. co 5 lat) prognozy przychodów i wydatków systemów
zabezpieczenia społecznego w Polsce,
• sporządzanie opinii do projektów ustaw, które mają wpływ na długookresowe
przychody/wydatki systemów zabezpieczenia społecznego wraz z rekomendacjami,
• bieżące doradztwo instytucjom publicznym w zakresie analiz aktuarialnych,
• współpracę z instytucjami nadzoru w zakresie kalkulacji rezerw przez instytucje
obsługujące system emerytalny (przede wszystkim zakłady emerytalne, pracownicze
programy emerytalne).
28
1.2.4. Waloryzacja świadczeń społecznych
Regulacje w Polsce przewidują niemal automatyczną waloryzację wszystkich świadczeń
społecznych.
Szczególną ochronę mają emerytury i renty, które waloryzowane są corocznie niezależnie od
wysokości zanotowanej inflacji w roku poprzednim. Oznacza to, że nawet przy bardzo niskiej
inflacji waloryzacja musi się odbyć, nawet, jeżeli podwyżki są kilkuzłotowe. Formuła
waloryzacji obejmuje jednak nie tylko inflację, lecz także średni wzrost płac w gospodarce.
Powoduje to, że nawet w sytuacji spowolnienia gospodarczego i spadku dochodów
budżetowych oraz wzrostu wydatków waloryzacja jest także waloryzacją realną. Prowadzi to
do asymetrii traktowania emerytur i rent oraz płac w sektorze publicznym, które są zamrażane
w sytuacji napięć budżetowych.
Z tego względu proponuje się rozważenie odejścia od mieszanej cenowo płacowej
waloryzacji na rzecz waloryzacji cenowej. Jednocześnie jednak Parlament uchwalając ustawę
budżetową mógłby dokonać większej waloryzacji świadczeń, niż wynika to z inflacji w
danym okresie, lecz tylko w wypadku, gdy pozwalają na to możliwości budżetowe.
Drugą kwestią wymagającą rozważenia jest sprawa częstotliwości waloryzacji. W chwili
obecnej waloryzacji dokonuje się corocznie niezależnie od rzeczywistego wzrostu płac i cen
w danym roku. W sytuacji niewielkiej inflacji oznacza to, że przeciętna emerytura czy renta
wzrasta o kilkanaście złotych brutto, a wiele świadczeń nawet o kilka złotych.
Przeprowadzenie operacji waloryzacyjnej jest zarazem bardzo kosztowne. W efekcie
dysonansu między kosztami operacji a jej efektami dla pojedynczego świadczeniobiorcy
coroczna waloryzacja jest bardzo źle odbierana społecznie.
Dlatego należy poddać dyskusji propozycję odejścia od automatycznego mechanizmu
corocznej waloryzacji świadczeń społecznych, w tym także świadczeń emerytalno-rentowych.
Waloryzacja byłaby ustalana decyzją Parlamentu przy okazji uchwalania ustawy budżetowej,
nie częściej jednak niż okres potrzebny do tego, aby skumulowany wzrost cen do ostatniej
waloryzacji przekroczył określoną wartość (np. 5%-10%).
Jednocześnie proponuje się odejście od automatycznej waloryzacji pozostałych świadczeń
społecznych (np. zasiłków dla bezrobotnych, dodatków mieszkaniowych itp.) i uzależnienie
ich od kondycji budżetu państwa.
Przy czym proponuje się utrzymać waloryzację wynagrodzenia minimalnego, jako
mechanizmu ochrony pracowników.
1.2.5. Ograniczenie kosztów zasiłków chorobowych
Pomimo wprowadzonych zmian, koszt wynagrodzeń z tytułu choroby oraz zasiłków
chorobowych nadal stanowią istotne obciążenia dla pracowników i pracodawców. Zmiany w
Kodeksie Pracy, wprowadzające zasadę pierwszego niepłatnego dnia choroby w przypadku
zwolnień krótszych niż 7 dni nie doprowadziły do zmniejszenia wydatków. Wręcz
przeciwnie, przeciętny okres przebywania na zwolnieniu lekarskim wydłużył się.
Stąd, proponuje się powrócić do zasady płacenia za każdy dzień choroby, przy jednoczesnym
zmniejszeniu wysokości wynagrodzenia za czas choroby i zasiłku chorobowego do 70%
należnego wynagrodzenia. Wymiar ten należy również utrzymać w przypadku długotrwałych
zwolnień lekarskich.
29
2. Aktywizacja zawodowa i zmniejszanie transferów socjalnych
dla osób w wieku przedemerytalnym
2.1. Diagnoza
Polityka wobec osób w wieku niemobilnym (tj. powyżej 45 roku życia) była w Polsce w
okresie transformacji w dużym stopniu nakierowana na ich dezaktywizację. Stało się tak w
wyniku przemian strukturalnych zachodzących w latach 80-tych i 90-tych. Restrukturyzacja
niektórych gałęzi gospodarki i zmiany popytu na rynku pracy prowadziły do likwidacji
stanowisk w tradycyjnie dominujących sektorach. Miejsca pracy, tworzone głównie w
sektorze usług, przez małe i średnie przedsiębiorstwa, wymagały innych kwalifikacji, co
prowadziło do zwiększenia niedopasowań na rynku pracy. W konsekwencji – duża liczba
zwalnianych pracowników wymagała zapewnienia dostępu do świadczeń.
W konsekwencji tych zmian rozbudowany został system wcześniejszych emerytur, a od
1998 r., po ograniczeniu możliwości korzystania z wcześniejszych emerytur – system
zasiłków i świadczeń przedemerytalnych. Jednocześnie wzrosły niemal dwukrotnie stawki
podatku nałożonego na płace (tzw. klina podatkowego).
2.1.1. Aktywność zawodowa w Polsce
Wskaźnik zatrudnienia, mierzący relację liczby zatrudnionych do liczby osób w danej grupie
wieku jest w Polsce w porównaniu do krajów Unii Europejskiej bardzo niski. W 2002 roku
wynosił zaledwie 51,3%. Co gorsza, wykazuje on w ostatnim okresie tendencję malejącą. Od
1999 r. do 2002 r. wskaźnik ten obniżył się o niemal 6 punktów procentowych. W
konsekwencji coraz mniej pracujących obciążonych jest kosztami świadczeń osób biernych
zawodowo.
Tabela 13. Wskaźniki zatrudnienia w Polsce według płci i wieku (%)
2000
2001
2002
55,1
29,0
53,8
30,5
51,7
26,6
61,2
37,4
59,2
38,3
57,0
34,9
49,3
21,8
48,4
23,8
46,7
19,5
RAZEM
Wskaźnik zatrudnienia ogółem
Wskaźnik zatrudnienia osób w wieku 55-64
MĘŻCZYŹNI
Wskaźnik zatrudnienia ogółem
Wskaźnik zatrudnienia osób w wieku 55-64
KOBIETY
Wskaźnik zatrudnienia ogółem
Wskaźnik zatrudnienia osób w wieku 55-64
Źródło: Eurostat.
Jednym z najniższych wskaźników zatrudnienia charakteryzuje się grupa osób w wieku 55-64
lata. W 2002 r. jedynie 26,6% osób w tym wieku pracowało. Szczególnie duży spadek
wskaźnika zatrudnienia dla tej grupy odnotowany został w 2002 r. Niższy poziom aktywności
zawodowej obserwowany jest wśród starszych mieszkańców miast, co oznacza, iż osoby te
nie mogą bądź nie chcą pracować w sektorze pozarolniczym.
Kobiety pracują rzadziej niż mężczyźni. Wśród kobiet w wieku 55-64 lata mniej niż jedna
piąta pracuje, w porównaniu do ponad jednej trzeciej mężczyzn w tej grupie wieku. Związane
jest to przede wszystkim z niższym wiekiem emerytalnym kobiet.
30
Należy podkreślić iż aktywizacja i zwiększanie zatrudnialności starszych pracowników jest
jednym z celów stawianych w Europejskiej Strategii Zatrudnienia. Jest to także działanie
wskazywane w ramach warunków niezbędnych do uzyskania stabilności finansowej
systemów emerytalno-rentowych. Innymi słowy, zbyt mała aktywność ekonomiczna osób w
wieku niemobilnym może w przyszłości zagrozić pewności wypłat emerytur i rent. Ponadto,
wyrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn jest działaniem zalecanym w ramach
budowania nowoczesnych systemów emerytalnych. W tym kontekście, należy zwrócić uwagę
na cele Strategii Lizbońskiej wyznaczone krajom Unii Europejskiej w perspektywie do
2010 r. W zakresie zatrudnienia, niezbędne jest zwiększanie wskaźnika zatrudnienia ogółem,
kobiet oraz osób w wieku 55-64 lata do określonego docelowego poziomu, który przedstawia
Tabela 14. W 2002 r. duży dystans dzielił Polskę zarówno od przeciętnego poziomu
wskaźników zatrudnienia w piętnastce krajów Unii Europejskiej jak i od wyznaczonych
celów.
Tabela 14. Wskaźniki zatrudnienia: UE i Polska w 2002 r.
Wskaźnik zatrudnienia
Cel
UE – 15
Polska
Różnica w stosunku do
wyznaczonego celu
Źródło: Eurostat.
Ogółem
Kobiety
70,0
64,2
51,7
60,0
55,5
46,7
Osób w wieku 55-64
lata29
50,0
39,8
26,6
18,3
13,3
23,4
Postawione cele są bardzo ambitne – ich osiągnięcie w perspektywie do 2010 r. jest w Polsce
bardzo mało prawdopodobne. Wymagałoby to w obecnych warunkach doprowadzenia do
aktywizacji i zatrudnienia niemal 3 mln osób w wieku 55-64 lata. Pomimo to, należy
podejmować działania zmierzające do jak najszybszej aktywizacji zawodowej ludności, w
szczególności osób w wieku 55-64 lata, gdzie dystans do celu z Lizbony jest największy.
Niepodjęcie wyzwania oznacza poważne osłabienie konkurencyjności Polski i groźbę
pogłębienia dystansu pomiędzy obecnymi krajami członkowskimi Unii Europejskiej a Polską.
Aby osiągnąć cele Strategii Lizbońskiej, konieczne są kompleksowe działania prowadzące do
zwiększania liczby miejsc pracy oraz możliwości zatrudniania osób starszych. Przy czym, te
dwa działania są ze sobą silnie powiązane. Zwiększanie aktywności starszych pracowników
wpływa na zmniejszenie obciążenia pracujących daninami na rzecz finansowania ich
świadczeń, a zatem – obniża koszty pracy. Z kolei niższe koszty pracy stwarzają przesłanki
do zwiększania popytu na pracę. To natomiast oznacza większą zatrudnialność wszystkich
grup wieku. Prowadzi to do odwrócenia obecnych tendencji, gdzie rosnąca liczba osób
nieaktywnych w coraz większym stopniu obciąża malejącą liczbę osób pracujących
zwiększając istotnie stopę bezrobocia w Polsce.
Można tu spojrzeć na doświadczenia innych krajów, które starają się wprowadzać zarówno w
polityce rynku pracy jak i w polityce społecznej zachęty do przedłużania aktywności
zawodowej. Przykład takich działań podejmowanych w Wielkiej Brytanii zawiera Ramka 8.
29
Należy zauważyć, że dużo niższe wartości tego wskaźnika dla Polski, w porównaniu z krajami Unii
Europejskiej, wynikają m.in. z faktu, iż wiek emerytalny kobiet w Polsce to 60 lat, a wskaźniki zatrudnienia
obejmują populację w wieku 15-64 (w tym przypadku 55-64) lat.
31
Ramka 8. Polityka zmierzająca do wydłużania pracy na przykładzie Wielkiej Brytanii
Program wydłużania aktywności zawodowej jest elementem przygotowywanego
kompleksowego programu, którego celem jest zwiększenie świadomości pracowników i
pracodawców w zakresie roli systemów emerytalnych oraz gromadzenia oszczędności na
starość. Program obejmuje działania w ramach polityki rynku pracy a także zakresu i
konstrukcji świadczeń społecznych. Są to między innymi:
Aktywizowanie:
-
Pomoc w powrocie do zatrudnienia dla osób powyżej 50 roku życia („New Deal 50
Plus”), poprzez doradztwo osobiste, szkolenia, staże zawodowe, dotacje do miejsc pracy,
Zwiększone działania nakierowane na osoby w wieku 50-59 lat, które otrzymywały
zasiłek dla bezrobotnych powyżej 18 miesięcy,
Działania lokalne – zwiększanie wiedzy pracodawców na temat korzyści wynikających z
zatrudniania starszych pracowników.
Ograniczanie zakresu świadczeń z tytułu niezdolności do pracy:
-
aktywna pomoc – doradca osobisty, wymóg odbywania rozmów o pracy, planowanie
działań prowadzących do powrotu do zatrudnienia,
dostęp do szerokiego zakresu specjalistycznych programów zatrudnienia (osoby niezdolne
do pracy i osoby powyżej 50 roku życia),
aktywna rehabilitacja zawodowa,
zwiększona zachęta finansowa do powrotu do pracy poprzez wypłacanie przez okres 52
tygodni specjalnego dodatku do wynagrodzenia.
Zmiana wysokości świadczeń emerytalnych dla osób w wieku 60-64 lata:
- od października 2003 zastąpienie minimalnej emerytury (przyznawanej od 60 roku życia)
specjalnym „dodatkiem emerytalnym” przyznawanym po ukończeniu minimalnego wieku
emerytalnego (od 2020 r. – 65 lat),
- wyrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn na poziomie 65 lat pomiędzy 2010 i
2020 r.
- od 2010 r. osoby, które ukończyły 60 lat, a nie osiągnęły ustawowego wieku emerytalnego
będą miały pełny dostęp do programów poszukiwania pracy i innych świadczeń z systemu
„Jobcentre Plus”,
- istotne zwiększenie wysokości emerytury w przypadku przedłużenia aktywności
zawodowej powyżej minimum, alternatywnie – możliwość otrzymania wypłaty
jednorazowej.
Wprowadzenie elastycznego wieku emerytalnego:
-
stopniowe przechodzenie z zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy do zatrudnienia
w niepełnym wymiarze czasu pracy pod koniec okresu aktywności zawodowej jako
alternatywa gwałtownego przejścia od aktywności do emerytury,
możliwość kontynuowania pracy przy pobieraniu emerytury z systemu pracowniczego (do
tej pory nie było to możliwe),
zwiększenie wieku dostępu do emerytur z systemów pracowniczych do 55 lat (obecnie 50
lat).
32
2.1.2. Transfery dla osób kończących aktywność zawodową
Czynnikami, które mają wpływ na decyzje o odejściu z rynku pracy są: ustalona przez prawo
granica ustawowego wieku emerytalnego, funkcjonowanie systemu rentowego, jak również
dostęp do innych świadczeń, mających charakter osłonowy.
Obecnie osoby kończące aktywność zawodową mogą skorzystać z prawa do:
•
emerytury, w tym także emerytury wcześniejszej (dla górników, nauczycieli,
pracowników kolei, osób pracujących w szczególnych warunkach i w szczególnym
charakterze a także kobiet, które pracowały ponad 30 lat); przy czym dla osób które objęte
są reformą emerytalną (urodzonych po 1948 r.), prawo to nie będzie obowiązywać od
2007 r.,
•
świadczeń przedemerytalnych (do 2002 r. także zasiłków przedemerytalnych), które
częściowo zastąpiły w 1997 r. funkcjonujące do tej daty wcześniejsze emerytury,
•
w przypadku niezdolności do pracy także renty z tytułu niezdolności do pracy30.
Przeciętny wiek przechodzenia na emeryturę w Polsce jest jednym z najniższych w krajach
OECD. W 2002 r. średnio wynosił 57,2 lat (59,4 lat w przypadku mężczyzn i 56,1 lat w
przypadku kobiet). W takim stanie rzeczy nie do przecenienia jest rola minimalnego
wymaganego wieku emerytalnego. Najwięcej osób odchodzi na emeryturę z chwilą
osiągnięcia minimalnego wymaganego wieku emerytalnego, który często jest poniżej
ustawowego wieku emerytalnego. W 2002 r. jedynie 13,5% kobiet przechodzących na
emeryturę zrobiło to w wieku wyższym niż 60 lat. W przypadku mężczyzn ten wskaźnik był
nieco wyższy – 28,7% emerytur przyznano mężczyznom w wieku powyżej 65 lat. W 1995 r.
ponad jedna trzecia osób otrzymujących emerytury (czyli ponad 1 mln osób) nie osiągnęła
ustawowego wieku emerytalnego. Po wprowadzeniu ograniczeń w dostępie do
wcześniejszych emerytur od 1997 r. odsetek ten spadł do jednej czwartej ogółu emerytów
(około 880 tys. osób).
Spadek liczby osób w wieku przedemerytalnym otrzymujących emerytury był jednak
rekompensowany wzrostem liczby osób otrzymujących zasiłki i świadczenia
przedemerytalne. W latach 1997 – 2002 miał miejsce dynamiczny wzrost liczby osób
korzystających z tych świadczeń. W końcu 2001 r. zasiłki przedemerytalne otrzymywało 365
tys. osób. W 2002 r. ze względu na zlikwidowanie przyznawania tych zasiłków, liczba osób je
otrzymujących spadła do poziomu 334 tys. Jednocześnie liczba pobierających świadczenia
przedemerytalne istotnie wzrosła i przekroczyła 160 tys. osób. W efekcie, całkowita liczba
osób korzystających z zasiłków i świadczeń przedemerytalnych w 2002 r. przekroczyła pół
miliona.
Liczba osób w wieku przedemerytalnym korzystająca zarówno z emerytur, jak i zasiłków oraz
świadczeń przedemerytalnych w okresie od 1995 r. rosła, co ilustruje Wykres 6. W 2002 r.
niemal 1,4 mln osób otrzymywało takie świadczenia.
30
Kwestia rent z tytułu niezdolności do pracy jest szerzej opisana w części trzeciej Raportu.
33
Wykres 6. Liczba osób korzystających z emerytur, zasiłków i świadczeń przedemerytalnych w wieku
przedemerytalnym.
1 600
1 400
tys. osób
1 200
1 000
800
600
400
200
0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Emery tury dla osób poniżej w ieku emery talnego
Św iadczenia przedemery talne
Zasiłki przedemery talne
Źródło: Szacunki DAE MGPiPS na podstawie danych ZUS i DRP MGPiPS.
Zmiany wprowadzone w 1997 r. nie doprowadziły do ograniczenia liczby osób kończących
aktywność zawodową w wieku przedemerytalnym. Jedynym ich efektem było przesunięcie
finansowania tych świadczeń z systemu emerytalnego do Funduszu Pracy oraz zmniejszenie
wydatków ogółem, związane z niższą wysokością zasiłków i świadczeń przedemerytalnych.
Całkowite wydatki na wcześniejszą dezaktywizację nadal istotnie rosły.
Utrzymanie obecnych regulacji, a przede wszystkim poziomu dezaktywizacji zawodowej, w
przyszłości spowoduje dalsze pogłębianie się niekorzystnej relacji pomiędzy liczbą
pracujących i liczbą osób utrzymujących się z transferów społecznych. Związane jest to z
postępującym procesem starzenia się ludności.
Wykres 7. Prognoza wskaźnika obciążenia 2002-2020
na 100 osób pracujących
70
65
60
55
50
45
40
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018
2020
rok
Uwaga: mierzone jako liczba osób biernych zawodowo w wieku powyżej 55 lat do osób pracujących w wieku
powyżej 15 lat.
Źródło: Obliczenia DAE MGPiPS .
34
Tak duża liczba osób nieaktywnych, utrzymujących się głównie z transferów społecznych
powoduje istotne obciążenie dla finansów publicznych. Wydatki te powodują, że osoby
aktywne zawodowo, tj. pracownicy i ich pracodawcy muszą płacić wysokie stawki składek na
ubezpieczenia społeczne, podatków pośrednich i bezpośrednich. Powoduje to także
usztywnienie wydatków Funduszu Pracy uniemożliwiając prowadzenie skutecznej polityki
aktywizującej osoby zagrożone bezrobociem.
Wzrost liczby osób otrzymujących zasiłki i świadczenia przedemerytalne prowadził do
szybkiego wzrostu wydatków z Funduszu Pracy na ten cel. W 2002 roku wydatki na zasiłki
przedemerytalne wyniosły ponad 2,7 mln zł, stanowiąc 27,7% ogółu wydatków z Funduszu
Pracy, natomiast na świadczenia przedemerytalne wydatkowano w 1,8 mln zł (tj. 18,4% ogółu
wydatków Funduszu Pracy). W sumie, w 2002 r. wydatki na te świadczenia przekroczyły
46% wydatków Funduszu Pracy.
Tabela 15. Struktura wydatków z Funduszu Pracy na w latach 1997 - 2002
Wyszczególnienie
Wydatki z Funduszu Pracy na:
- zasiłki przedemerytalne
- świadczenia przedemerytalne
- zasiłki dla bezrobotnych
- aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu
Źródło: Departament Rynku Pracy, MGPiPS.
1997
6,3
0,1
71,2
17,2
1998
12,9
0,3
45,5
23,8
1999
2000
W odsetkach
17,8
22,7
2,5
9,3
48,9
50,8
19,2
11,1
2001
25,8
13,9
45,5
7,0
2002
27,7
18,4
43,0
5,4
W pierwszej połowie 2003 r. wydatki z Funduszu Pracy na zasiłki i świadczenia
przedemerytalne wzrosły o 10% w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego. W
tym samym okresie, wydatki na zasiłki dla bezrobotnych spadły o 10%. Oznacza to, iż w
2003 r. wydatki na zasiłki i świadczenia przedemerytalne mogą przekroczyć połowę
wydatków Funduszu Pracy. Taka struktura wydatków Funduszu Pracy nie sprzyja
prowadzeniu aktywnej polityki promocji zatrudnienia. Stąd, niezbędne są dalsze działania
zmierzające do ograniczania dostępu i stopniowego wygaszania systemu świadczeń
przedemerytalnych.
Przyjmując iż wydatki na emerytury są proporcjonalne do liczby otrzymujących je osób,
wydatki z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na emerytury osób w wieku
przedemerytalnym sięgnęły niemal 11 mld zł.
Wydatki na transfery przedemerytalne w ostatnich latach rosły, wpływając w istotny sposób
na obciążenie kosztów pracy. Porównując wydatki na wymienione transfery do funduszu
wynagrodzeń objętego ubezpieczeniem społecznym można zauważyć znaczny wzrost
obciążeń tego funduszu. Gdyby takich świadczeń nie było, pośrednie koszty pracy w Polsce
mogłyby być niższe o nawet 8 punków procentowych (Tabela 16).
35
Tabela 16. Wydatki na transfery przedemerytalne a obciążenie pracujących
1999
Wyszczególnienie:
Razem transfery przedemerytalne w tym:
wydatki na emerytury osób w wieku przedemerytalnym
wydatki na zasiłki przedemerytalne
11 654
10 496
1 014
wydatki na świadczenia przedemerytalne
Wpływy ze składek na ubezpieczenie społeczne
Fundusz wynagrodzeń objęty ubezpieczeniem społecznym
(obejmujący koszty wynagrodzeń i składek finansowanych przez
pracwoników i pracodawców)
Wydatki na transfery przedemerytalne
jako % funduszu wynagrodzeń ze składkami na ubezpieczenia
społeczne
2000
2001
w mln zł
12 866
15 092
10 644
11 709
1 577
2 196
2002
15 589
10 995
2 760
144
645
1 187
1 834
64 084
65 579
69 904
68 217
175 142
179 225
191 047
186 436
6,7%
7,2%
7,9%
8,4%
Źródło: Szacunki DAE MGPiPS na podstawie danych ZUS i DRP MGPiPS.
Przyszłe działania powinny koncentrować się na ograniczeniu możliwości dezaktywizacji
osób w wieku przedemerytalnym, poprzez uniemożliwienie tym osobom relatywnie łatwego
dostępu do transferów socjalnych. Dzięki temu obniżone będą mogły być koszty pracy, co
sprzyjać będzie zwiększaniu popytu na pracę.
2.1.3. Kobiety w nowym systemie emerytalnym
W Polsce tradycyjnie zróżnicowany jest wiek emerytalny kobiet i mężczyzn. Niższy wiek
emerytalny kobiet postrzegany jest przede wszystkim jako:
• możliwość spełniania przez te kobiety obowiązków rodzinnych (np. opieka nad
wnukami lub osobami starszymi);
• konieczność zwolnienia miejsca pracy, potrzebnego innym;
• konieczność spowodowana pogorszeniem stanu zdrowia.
Większość z tych postulatów wynika z patrzenia na problem wieku emerytalnego przez
pryzmat dzisiejszej sytuacji na rynku pracy i dzisiejszych problemów. Jednak, co ciekawe,
argument konieczności pomocy kobietom w domu wysuwają częściej mężczyźni niż kobiety.
Z kolei argument dotyczący pogorszenia stanu zdrowia przemawia raczej za wcześniejszym
wiekiem emerytalnym mężczyzn, jako że umieralność mężczyzn w wieku 55-70 lat jest
znacznie wyższa niż umieralność kobiet. Pogląd, iż kobiety powinny przechodzić wcześniej
na emeryturę popierają głównie osoby między 40 a 59 rokiem życia.
Poparcie społeczne dla wcześniejszego przechodzenia kobiet na emeryturę wynika również z
dotychczasowego modelu aktywności zawodowej w Polsce. Kobiety wcześniej kończą
karierę zawodową. Działanie takie dodatkowo było wzmocnione przez przepisy emerytalne,
które pozwalały kobietom w wieku 55 lat przechodzić na emeryturę, o ile legitymowały się
one 30-letnim stażem ubezpieczeniowym. W przypadku mężczyzn, takiej regulacji nie było.
Przy czym, sposób obliczania emerytury w starym systemie emerytalnym powodował, iż
różnica w wieku przejścia na emeryturę nie wpływała w istotny sposób na różnicę w
wysokości emerytur kobiet i mężczyzn (bardziej istotną rolę odgrywa wysokość zarobków).
Nowy system emerytalny, funkcjonujący od 1999 r. zmienia wpływ wieku emerytalnego na
wysokość emerytury. Formuła emerytalna uwzględnia wartość dalszego trwania życia w
wieku przejścia na emeryturę.
36
Aby nie różnicować wysokości emerytury ze względu na płeć, do obliczenia emerytury
przyjmowane jest dalsze trwanie życia dla kobiet i mężczyzn. Wartość ta dla celów obliczania
emerytury jest wyliczana w każdym roku przez Główny Urząd Statystyczny. Oznacza to, że
kobieta i mężczyzna, przechodząc na emeryturę w tym samym wieku mogą oczekiwać takich
samych emerytur, jeżeli ich zarobki w okresie aktywności zawodowej były takie same. W
2002 r., według GUS, osoba w wieku 55 lat ma przed sobą 23,5 roku życia, w wieku 60 lat –
19,7 roku, w wieku 65 lat – 16,2 roku. W przyszłości spodziewane jest dalsze wydłużanie
trwania życia osób, co oznacza zwiększenie tych wartości.
Projekcje wartości przyszłych emerytur dla kobiet i mężczyzn, które w dniu wejścia w życie
reformy miały różny wiek, staż pracy, oraz poziom zarobków uwzględniający różnicę płci
wskazują na istotne zróżnicowanie wysokości otrzymywanych w przyszłości emerytur, o ile
różnica w wieku emerytalnym zostanie utrzymana.
W efekcie, kobieta która w 1999 r. miała 45 lat (czyli urodzona w 1954 r.), jeżeli przejdzie na
emeryturę w wieku 60 lat, może oczekiwać świadczenia w wysokości około 58% swoich
ostatnich zarobków. Jeżeli będzie pracować o pięć lat dłużej – jej emerytura może sięgnąć
ponad 86% ostatnich zarobków.
Relacje te będą się zmieniać dla osób młodszych, które dłużej uczestniczyć będą w nowym
systemie emerytalnym. Kobieta, która w 1999 r. rozpoczęła pracę mając 25 lat może
oczekiwać, iż w wieku 60 lat jej emerytura odpowiadać będzie 48% ostatnich zarobków,
podczas gdy w wieku 65 lat – 68% ostatnich zarobków.
Projekcje te pokazują kierunek zmian wprowadzonych przez nowy system emerytalny, które
istotnie wpływają na zmianę warunków podejmowania decyzji o wieku przejścia na
emeryturę i długości okresu aktywności zawodowej.
% ostatnich zarobków
Wykres 8. Wartość emerytur w nowym systemie dla osób, które w 1999 roku miały 25, 35 lub 45 lat
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
86,4
77,6
68,6
48,3
53,0
68,6
73,4
78,9
58,0
60 lat - kobieta
65 lat - kobieta
65 lat - mężczyzna
wiek przejścia na emeryturę i płeć
ur. w 1974
ur. w 1964
ur. w 1954
Źródło: Szacunki DAE MGPiPS.
Na zróżnicowanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn należy spojrzeć również z punktu
widzenia obowiązujących regulacji unijnych. W obowiązującym prawie wspólnotowym
(dyrektywa 79.7 z 1978 r.) silnie podkreślono zasadę równego traktowania mężczyzn i kobiet
w systemach zabezpieczenia socjalnego. Art. 7 tej dyrektywy wymienia jednak zróżnicowanie
wieku emerytalnego na liście wyłączeń od bezwzględnego stosowania wyżej wspomnianej
zasady i faktycznie pozostawia swobodę decyzji w tej kwestii parlamentom poszczególnych
krajów Unii. Art. 8, tej samej dyrektywy, nakłada jednocześnie na kraje członkowskie
37
obowiązek wskazania uzasadnionych przesłanek jakie spowodowały konieczność
zróżnicowania wieku emerytalnego akurat w ich przypadku.
Powyższe postanowienia zawierają wyraźną sugestię co do pożądanego, z punktu widzenia
Unii, kierunku zmian. Unijni eksperci uznali jednak realistycznie, że w różnych krajach
procesy ekonomiczne i demograficzne, a także zmiany kulturowe, postępują nieco inaczej i
mają różną dynamikę. Za najbardziej racjonalne uznali zatem stopniowe upowszechnienie
systemów w których wiek emerytalny został zrównany. Równy wiek emerytalny kobiet i
mężczyzn traktowany jest jako miara nowoczesności funkcjonujących systemów
emerytalnych w UE.
Zróżnicowany wiek emerytalny kobiet i mężczyzn prowadzi również do nierównego
traktowania płci na rynku pracy. Wyrównanie szans, poprzez zrównanie praw płci w systemie
emerytalnym jest również istotnym elementem polityki społecznej. Doświadczenia krajów, w
których prowadzona jest nowoczesna polityka w zakresie równości płci (na przykład Szwecji)
wskazują, iż wpływa ona na duży wskaźnik zatrudnienia kobiet.
W przyszłości niezbędne jest wyrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn także w
Polsce. Zmiany te powinny zachodzić stopniowo, respektując zasadę uszanowania praw
nabytych osób ubezpieczonych.
Ramka 9. Wiek emerytalny w krajach Unii Europejskiej
Równy wiek emerytalny mężczyzn i kobiet już dziś obowiązuje w większości krajów Unii. W
Belgii moment przejścia na emeryturę jest płynny między 60 a 65 rokiem życia. Austria,
Grecja, Wielka Brytania i Portugalia wprowadziły systemy stopniowego zrównywania wieku
emerytalnego na poziomie 65 lat. Za modelowy uchodzi tutaj brytyjski Pension Act, na mocy
którego stopniowo, miesiąc po miesiącu, zrównuje się wiek emerytalny mężczyzn i kobiet,
co ostatecznie nastąpi w roku 2020. Wyjątkiem są w Unii Włochy, które na razie nie
zdecydowały się na wdrożenie programu zrównania wieku emerytalnego mężczyzn i kobiet.
Za priorytetowe uznano tutaj podniesienie wyjątkowo niskiego wieku emerytalnego (57 lat
kobiety, 62 lata mężczyźni) o 5 lat dla każdej z płci z osobna.
Tabela 17. Wiek emerytalny w Polsce i w krajach Unii Europejskiej
Kraj
Ustawowy wiek emerytalny mężczyzn i kobiet
Kobiety
Mężczyźni
65
65
60-65
60-65
67
67
65
65
60
60
65
65
65
65
65
65
65
65
65
65
65
65
65
65
65
65
65
65
60
65
Austria1
Belgia2
Dania
Finlandia
Francja
Grecja1
Hiszpania
Holandia
Irlandia
Luksemburg
Niemcy3
Portugalia1
Szwecja
Wielka Brytania1
Włochy1
EU-15
Polska5
60
65
1
Docelowy ustawowy wiek emerytalny.
2
Do wyboru przez zainteresowanego.
3
Rozwiązanie zasadnicze, przy licznych wyłączeniach szczegółowych.
4
Przy obowiązujących w tym okresie przepisach dotyczących wieku emerytalnego.
5
Przeciętny wiek przechodzenia na emeryturę w systemie pracowniczym w 2002 r.
Wiek wycofywania się z rynku pracy 2000/20014
Kobiety
Mężczyźni
Razem
58,6
60,0
59,6
55,9
57,8
57,0
61,1
62,2
61,9
61,4
61,6
61,6
58,0
58,2
58,1
57,7
61,2
59,6
60,2
60,7
60,6
60,3
61,1
60,9
62,2
63,2
63,1
55,3
57,5
56,8
60,4
60,9
60,7
61,5
62,0
62,0
61,9
62,1
62,0
61,0
63,1
62,1
59,2
59,6
59,4
59,1
60,5
59,9
56,1
59,4
57,2
Żródło: Komisja Europejska, „Joint report by the Commission and the Council on adequate and sustainable pensions”, ZUS.
38
2.2. Proponowane zmiany
Podstawowym celem jest zwiększanie wskaźnika zatrudnienia osób w wieku niemobilnym (tj.
w wieku powyżej 45 lat), wyrównania praw emerytalnych wszystkich grup osób. Konieczne
jest także ograniczenie wydatków na transfery przedemerytalne, które podwyższają koszty
pracy i zwiększają bezrobocie. Działania powinny uwzględniać obecne uwarunkowania rynku
pracy, a także zobowiązania podjęte przez Rząd.
Cel ten osiągany będzie przez realizację następujących celów szczegółowych:
• aktywizacja zawodowa osób w wieku przedemerytalnym,
• stopniowe ograniczanie zachęt i możliwości wcześniejszej dezaktywizacji,
• zrównanie w prawach wszystkich uczestników systemu emerytalnego.
Aby to osiągnąć proponuje się podjąć działania, pozwalające na stopniowe wyrównywanie
wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn, wprowadzenie systemu emerytur pomostowych i
rekompensat jako rozwiązania przejściowego zmierzającego do wyrównania wieku
emerytalnego dla wszystkich grup zawodowych, ograniczanie możliwości dostępu do
świadczeń przedemerytalnych oraz wcześniejszych emerytur oraz działania i programy
sprzyjające aktywizacji zawodowej i zatrudnianiu osób w wieku przedemerytalnym.
Takie działania jednak powodować mogą, szczególnie w początkowym okresie realizacji
działań, wzrost liczby świadczeniobiorców pomocy społecznej. Spowodowane to może być
tym, że część starszych pracowników nie będzie mogła znaleźć zatrudnienia. Priorytetem
polityki gospodarczej powinno być tworzenie warunków do zwiększania liczby miejsc pracy
tak, aby tego scenariusza uniknąć.
2.2.1. Stopniowe ograniczenie systemu świadczeń przedemerytalnych
Celem działania jest podniesienie poziomu aktywności zawodowej osób w wieku
przedemerytalnym, a także ograniczenie zaangażowania finansów publicznych i Funduszu
Pracy w wypłacanie zasiłków i świadczeń przedemerytalnych, oraz innych świadczeń.
Metoda:
•
•
Programy prowadzące do wydłużenia zatrudnienia, wdrażane w ramach
funkcjonowania powiatowych urzędów pracy, w szczególności:
- Aktywizacja w ramach sześciomiesięcznych programów rynku pracy opracowanych
dla osób zgłaszających chęć przejścia na zasiłek przedemerytalny (a także
wcześniejszą emeryturę). W wyniku aktywizacji może nastąpić przedłużenie okresu
zatrudnienia,
- Przyznawanie bezzwrotnego dofinansowania działalności podejmowanej na własny
rachunek w miejsce wypłacania świadczenia lub zasiłku przedemerytalnego; kwota
dofinansowania byłaby negocjowana (roczny koszt wypłacania zasiłku
przedemerytalnego w 2002 r. wynosił 8 tys. zł, a świadczenia przedemerytalnego – 11
tys zł).
Zwiększenie możliwości organizacyjnych powiatowych urzędów pracy w ramach
prowadzenia działań aktywizujących, poprzez przeniesienie wypłaty zasiłków i świadczeń
przedemerytalnych do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Nie zmieni to obciążeń
ciążących na administracji w całości, ale biorąc pod uwagę, iż podstawowym działaniem
ZUS jest wypłata świadczeń, może nastąpić poprawa efektywności i obniżenie kosztów
obsługi tego systemu.
39
•
Wygaszenie przyznawania świadczeń przedemerytalnych do końca 2006 r., czyli do
końca okresu obowiązywania możliwości przechodzenia na emeryturę w starym systemie
emerytalnym dla osób urodzonych po 1948 r.; jako że emerytury od 2007 r. przyznawane
będą według nowych zasad, niemożliwe będzie ustalenie podstawy do obliczenia wartości
zasiłku.
2.2.2. Program aktywizacji zawodowej osób powyżej 50 roku życia
Ograniczaniu uprawnień do świadczeń przedemerytalnych, wcześniejszych emerytur oraz rent
z tytułu niezdolności do pracy towarzyszyć będą działania ukierunkowane na poprawę
sytuacji na rynku pracy osób po 50 roku życia. Celem działania jest podniesienie
konkurencyjności tych osób na rynku pracy, m.in. poprzez podnoszenie poziomu ich
kwalifikacji, wspieranie adaptacyjności do nowych warunków wynikających z rozwoju
gospodarki opartej na wiedzy i coraz powszechniejszego stosowani ICT, wspieranie większej
mobilności tych osób. Równocześnie działania będą zmierzały w kierunku zmian postaw
zarówno pracodawców, jak i samych pracowników wobec zatrudniania osób starszych. W
chwili obecnej mamy do czynienia nie tylko z niechęcią do zatrudniania tych osób, ale także z
nierównym traktowaniem w przypadku konieczności redukcji zatrudnienia w
przedsiębiorstwach – w takich sytuacjach osoby te są zwalnianie w pierwszej kolejności.
Efektem proponowanych działań powinno być podniesie poziomu aktywności zawodowej
tych osób.
(1) ograniczenie liczby osób pasywnych zawodowo, a także zmiana pasywnych postaw osób
w wieku powyżej 50 lat tak, aby zwiększyć szanse ich zatrudnienia i zmniejszyć poziom
odchodzenia z rynku pracy na różnego rodzaju transfery przedemerytalne;
(2) aktywizowanie osób w wieku powyżej 50 roku życia, tracących uprawnienia do rent z
tytułu niezdolności do pracy, świadczeń rehabilitacyjnych oraz innych transferów
społecznych, w celu zmniejszenia liczby świadczeniobiorców i wydatków na transfery
socjalne,
(3) umożliwienie powrotu do zatrudnienia osobom bezrobotnym, które ukończyły 50 lat;
obecnie grupa ta cechuje się najniższym prawdopodobieństwem powrotu do zatrudnienia.
Aby osiągnąć tak postawione cele konieczne są:
(1) Zmiana polityki pracodawców w stosunku do pracowników i kandydatów do pracy
osiągających wiek 50 lat,
(2) Aktywna polityka prozatrudnieniowa wobec osób zdobywających uprawnienia do
świadczeń przedemerytalnych wszelkich typów oraz do wcześniejszych emerytur lub
tracących te uprawnienia i zagrożonych bezrobociem
(3) Zwiększenie aktywności zawodowej osób w wieku powyżej 50 roku życia w ogóle, z
uwzględnieniem tworzenia własnych przedsięwzięć gospodarczych.
Metoda realizacji:
Wdrażanie regionalnych projektów aktywizujących, opracowanych z uwzględnieniem
obowiązujących zasad organizowania i finansowania programów rynku pracy. Projekty te
40
będą wyłonione w konkursie ogłoszonym przez Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki
Społecznej, a finansowane z rezerwy Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w
Funduszu Pracy. Wyłonione programy powinny zapewniać możliwość zastosowania w
innych warunkach, a także możliwość ciągłej realizacji projektu.
Projekty zgłaszane przez projektodawców musiałyby spełniać określone wymogi dotyczące
standardów oraz efektywności. Na obecnym etapie nie można określić, jakie projekty będą
realizowane. Poniżej przedstawione jest przykładowe wyliczenie możliwych rozwiązań:
(1) Projekty rynku pracy o charakterze prozatrudnieniowym, nastawione na stworzenie miejsc
pracy dla seniorów w ramach specjalnie opracowanych rozwiązań. W ramach projektów
można zastosować pełne dostępne instrumentarium programów rynku pracy.
• Mentorzy – projekty zmierzające do utrzymania w pracy doświadczonych
pracowników firm w okresie zbliżania się do emerytury oraz do zapewnienia wejścia
na ich miejsce osób młodych. Bogactwo rozwiązań organizacyjnych jest w tych
przypadkach nieograniczone.
• Job-rotation – projekty szkolenia i zatrudniania zastępców (spośród bezrobotnych)
jako stwarzanie możliwości skompensowania utraty produktywności firmy w związku
ze szkoleniem części załogi. Praca jest oferowana bezrobotnym w ramach zatrudnienia
rotacyjnego według wzoru duńskiego.
• Praca terminowa – zatrudnienie w ramach zleceń agencji pracy czasowej. Projekt jest
odmianą zatrudnienia rotacyjnego jednak dotyczy wyraźnie zewnętrznego źródła
zasilania (agencja) i osób nie posiadających statusu bezrobotnych.
• Usługi socjalne – świadczenie usług o charakterze pomocy domowej, opiekunki do
dzieci itp.; może być skojarzone z firmą samopomocową.
• Firma samopomocowa – firma prowadzona przez osoby bezrobotne w celu
poszukiwania pracy lub zleceń na rzecz własną i kolegów. Projekty tego typu mogą
być realizowane jako odrębne przedsięwzięcia lub jako elementy wzmacniające inne
rozwiązania.
• Community business, formuły spółdzielcze itp. rozwiązania, wspierane przez lokalne
(gminne) władze samorządowe w celu uzyskania postępu w rozwoju lokalnej
przedsiębiorczości, niezbędnego dla utrzymania więzi społecznych i równowagi
gospodarczej na lokalnym rynku.
• Inkubatory bez ścian; e-business – inkubatory przedsiębiorczości (bez ścian) tworzone
dla firm zakładanych przez uczestników projektów. W grę wchodzą wszystkie formy
samozatrudnienia organizowanego w internecie lub wykorzystującego techniki
komputerowe.
(2) Projekty o charakterze doradczym lub podwyższającym poziom komunikacji społecznej
• Doradztwo, pośrednictwo, re-trening – usługi doradcze i pośrednictwo na rzecz 50+,
także praca za granicą. Wykorzystanie sieci EURES oraz prywatnych agencji
pośrednictwa itp. Uzupełnianie wykształcenia lub kwalifikacji dla podtrzymania
zatrudnienia.
• Współpraca z pracodawcami – wpływanie na pracodawców w celu dokonania przez
nich zmiany polityki zatrudnienia; może być kojarzone z każdą właściwie formułą a
szczególnie z job-rotation i mentorami.
(3) Formy finansowej rekompensaty za rezygnację z pasywności – na przykład połowa kwoty
jaką klient pobrałby w formie zasiłku przedemerytalnego pod warunkiem podjęcia pracy na
własny rachunek.
41
2.2.3. Wdrożenie systemu emerytur pomostowych dla osób pracujących w
szczególnych warunkach i w szczególnym charakterze
Celem wprowadzenia ustawy o emeryturach pomostowych i rekompensatach jest zrównanie
w prawach wszystkich uczestników systemu emerytalnego, a także zmniejszenie wydatków
na wcześniejsze emerytury. Nastąpi spłata zobowiązań zaciągniętych względem
ubezpieczonych objętych nowym systemem emerytalnym, którzy pracowali przed 1999 r. w
warunkach uprawniających do wcześniejszej emerytury w starym systemie emerytalnym.
Wprowadzone zostanie rozwiązanie przejściowe, pozwalające na wcześniejsze wycofanie z
rynku pracy ściśle określonej grupy pracowników. Docelowo skorzystanie ze świadczenia w
innym niż powszechny wieku emerytalnym, możliwe będzie jedynie w ramach dodatkowego
dobrowolnego ubezpieczenia (np. pracowniczego programu emerytalnego). Dzięki
zastosowaniu bodźców ekonomicznych, a także docelowo ograniczeń w długości pracy w
szczególnych warunkach, które mogą powodować uszczerbek zdrowia, docelowo powinny
poprawić się warunki pracy i stan zdrowia pracowników.
Ustawa z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS sprawiła, że osoby, które w
starym systemie emerytalnym miały możliwość nabycia prawa do przejścia na wcześniejszą
emeryturę będą stopniowo (w zależności od wieku i stażu) pozbawiane takiej możliwości. W
szczególności, po 2006 r. osoby objęte nowym systemem emerytalnym31 nie będą mogły
przechodzić na emeryturę z systemu powszechnego przed ukończeniem ustawowego wieku
emerytalnego.
Jeśli reforma nie zostałaby wprowadzona, ok. 1,2 mln ubezpieczonych urodzonych po 31
grudnia 1948, którzy nie skorzystają z przepisów przejściowych, miałoby prawo przejść na
emeryturę w niższym niż powszechny wieku emerytalnym i według korzystniejszych dla nich
zasad obliczenia świadczeń. Szacunki pokazują, że skumulowany koszt emerytur tej grupy
wyniósłby w perspektywie od 2007 do 2050 r. około 33% PKB. W okresie pomiędzy 2020 r. i
2030 wydatki te przekraczałyby poziom 1% PKB rocznie. Jest to potencjalny koszt
maksymalny. Z drugiej strony, gdyby każda osoba z tej grupy przechodziła na emeryturę w
nowym systemie w obecnie obowiązującym wieku 60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn,
przy tych samych założeniach około 14% PKB, czyli byłby potencjalnym kosztem
minimalnym. Różnica pomiędzy tymi wariantami (około 19% PKB) pokazuje oszczędności
związane z wdrożeniem systemu emerytalnego, która może być wykorzystana na
sfinansowanie kosztu emerytur pomostowych.
31
Za wyjątkiem tych, które do końca 1998 r. miały ogólny staż pracy oraz staż pracy w szczególnych
warunkach, uprawniający je do przejścia na wcześniejszą emeryturę.
42
Wykres 9. Koszt maksymalny i minimalny – symulacje kosztów emerytury w starym i nowym
systemie emerytalnym dla osób korzystających z wcześniejszych emerytur.
1,2%
1,0%
% PKB
0,8%
0,6%
0,4%
0,2%
0,0%
2007
2012
2017
2022
2027
koszt maksymalny
2032
2037
2042
2047
koszt minimalny
Źródło: Obliczenia DAE MGPiPS.
Na mocy art. 24 wymienionej ustawy dla osób nie mogących skorzystać z przepisów
przejściowych a pracujących w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze, mają
powstać nowe rozwiązania prawne. Spowodują one zrównanie w prawach wszystkich
uczestników systemu emerytalnego, a także oszczędności wynikłe z zastąpienia
wcześniejszych emerytur czasowo obowiązującymi tzw. emeryturami pomostowymi oraz
rekompensatami za utratę możliwości nabycia prawa do wcześniejszej emerytury.
Założenia
Proponuje się, by regulacje ustawy wprowadzały emerytury pomostowe w odniesieniu do
wykazu stanowisk pracy w szczególnych warunkach i o szczególnym charakterze. Wykaz ten
opiera się na raporcie Komisji Ekspertów Medycyny Pracy, przygotowany w 2000 r. Wynika
z niego, że z medycznego punktu widzenia tylko część stanowisk pracy, związanych w
przeszłości z prawem do niższego wieku emerytalnego, może być uznawana z medycznego
punktu widzenia za prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Dlatego
w ustawie wyodrębnione zostaną 3 grupy osób:
1. Osoby urodzone po 31.12.1949, zatrudnione obecnie na stanowiskach,
zakwalifikowanych przez Komisję jako miejsca pracy w szczególnych warunkach lub
o szczególnym charakterze. Osobom tym zostaną zaproponowane tzw. emerytury
pomostowe (bądź pomoc w przekwalifikowaniu zawodowym),
2. Osoby z urodzone po 31.12.1949, zatrudnione na stanowiskach, które objęte były
uprawnieniami do wcześniejszej emerytury w poprzednim systemie, ale nie zostały
uznane przez Komisję za związane z pracą w szczególnych warunkach lub o
szczególnym charakterze, otrzymają rekompensatę. Rekompensata ta przyjmie formę
podwyższonego kapitału początkowego, przyznawanego proporcjonalnie do
spełnienia do końca 1998 roku warunków wymaganych przez obowiązujące wówczas
przepisy,
3. Osoby nowo rozpoczynające pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym
charakterze będą znały maksymalny czas pracy w tych warunkach i wiedziały, że po
jego upływie będą zobowiązane z niej odejść.
43
Emerytury pomostowe powinny być oparte na zasadzie zdefiniowanego świadczenia i
wypłacane od wieku zakończenia aktywności zawodowej (określonego w ustawie) do
osiągnięcia powszechnego wieku emerytalnego.
Mogą one stanowić określony odsetek średniego wynagrodzenia, osiąganego przez osobę
ubezpieczoną w trakcie pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, np.
z okresu ostatnich 15 lat.
Ponadto proponuje się, by ustawa określiła:
• maksymalny okres pobierania emerytury pomostowej w zależności od stanowisk pracy,
• minimalny staż pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze
uprawniający do uzyskania emerytury pomostowej.
Wymogi te nie będą niższe niż określone przez stare przepisy dla odpowiednich grup
zawodowych.
Koszty i źródła finansowania
Koszt proponowanego rozwiązania będzie znajdował się pomiędzy kosztem maksymalnym a
kosztem minimalnym opisanym powyżej. Koszt zależeć będzie od przyjętych rozwiązań,
uwzględniających docelowy kształt ustawy, w szczególności długość pobierania oraz
wysokość emerytury pomostowej.
Wydatki na emerytury pomostowe finansowane będą ze środków budżetu państwa (system
ten wejdzie od 2007 r.). Proponuje się utworzyć fundusz emerytur pomostowych, będący
państwowym funduszem celowym. Administratorem tego funduszu będzie ZUS. Ponadto z
budżetu finansowane będą koszty rekompensaty dla osób, które zamiast emerytury
pomostowej otrzymają rekompensatę w postaci dodatku do kapitału początkowego (koszty
pojawią się po 2009 r.). Proponowane jest, aby niewielka część kosztów emerytur
pomostowych była ponoszona przez pracodawców i pracowników zatrudnionych w
szczególnych warunkach w postaci składki na emerytury pomostowe. Koszt składki powinien
stanowić element motywujący do inwestycji w odpowiednie środki profilaktyki medycznej
lub organizacyjnej, za pomocą których można poprawić warunki pracy.
2.2.4. Wyrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn
Celem jest doprowadzenie do wyrównania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn, a przez to
zwiększenie aktywności zawodowej kobiet.
Biorąc pod uwagę przyjęte w 1999 r. zasady wdrażania nowego systemu emerytalnego, osoby
które wówczas ukończyły 50 lat oraz osoby młodsze, które nabędą prawo do emerytury przed
końcem 2006 r., korzystać mogą z praw zagwarantowanych w starym systemie emerytalnym.
Pierwsze emerytury wypłacone według reguł nowego systemu emerytalnego zostaną
przyznane w 2009 r. Stąd rozpoczęcie procesu wyrównywania wieku emerytalnego nastąpić
może po tej dacie. Wzorem regulacji obowiązujących w krajach Unii Europejskiej proponuje
się wprowadzić stopniowe wyrównywanie wieku emerytalnego. Przy czym co roku wiek ten
wydłużany byłby o 6 lub 9 miesięcy.
Działanie to realizowane byłoby poprzez nowelizację ustawy o emeryturach i rentach z
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
44
Istotnym elementem działania jest przeprowadzenie kampanii informacyjnej, wskazującej na
przyczyny podejmowanych działań oraz efekty ich podejmowania (oraz nie) dla kobiet z
perspektywy ich przyszłych świadczeń.
2.2.5. Wprowadzenie elastycznego wieku emerytalnego
Celem wprowadzenia elastycznego wieku emerytalnego jest wprowadzenie zasady łagodnego
przechodzenia od okresu aktywności zawodowej do emerytury. Jak pokazują badania
socjologiczne, gwałtowne przejście od aktywności zawodowej do jej braku często powoduje
frustrację i stres wśród osób kończących pracę. Stąd proponuje się wprowadzić zasadę
stopniowego wycofywania z rynku pracy.
Proponuje się rozważyć propozycję, by osoby w wieku 62-65 lat mogły skorzystać z
częściowej emerytury. Mogłyby one zdecydować się na otrzymanie części swojej emerytury
należnej z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jednocześnie, będą one mogły kontynuować
pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy, płacąc nadal składki na swoje konta emerytalne
zarówno w ZUS, jak i w otwartym funduszu emerytalnym. Po osiągnięciu wieku
emerytalnego (lub też później) pozostała część ich konta (oraz oszczędności w systemie
kapitałowym) przeliczone byłyby na emeryturę.
Rozwiązanie to pozwoli, by osoby takie miały wyższe świadczenia po całkowitym
zakończeniu aktywności, natomiast w okresie, gdy jeszcze chcą pracować, a jednocześnie nie
są w stanie pracować w pełnym wymiarze czasu pracy, będą mogły skorzystać z części swojej
emerytury.
Regulacja ta wprowadzona byłaby poprzez nowelizację ustawy o emeryturach i rentach z
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i mogłaby zacząć obowiązywać po 2010 r.
2.3. Spodziewane rezultaty proponowanych zmian
W efekcie zaproponowanych działań zwiększać się będzie poziom zatrudnienia osób w wieku
przedemerytalnym oraz wysokość wypłacanych emerytur kobietom. Oznacza to także
zwiększenie wpływów z podatków oraz składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne,
płaconych przez te osoby. Z drugiej strony osiągnięte zostaną bezpośrednie korzyści fiskalne,
w tym:
•
•
zmniejszenie wydatków na emerytury,
zmniejszenie wydatków na zasiłki i świadczenia przedemerytalne.
Wdrożenie regulacji może spowodować pewne dodatkowe koszty, w szczególności
zwiększenie wydatków na renty z tytułu niezdolności do pracy. Osoby, które w przypadku
istniejących regulacji korzystałyby z emerytur, mogą wnioskować o przyznanie renty z tytułu
niezdolności do pracy. Jednak biorąc pod uwagę obecne i proponowane regulacje dotyczące
systemu rentowego, zakres kosztów z tego tytułu nie powinien być duży.
Zmienią się też koszty administracyjne. W szczególności pojawią się koszty obsługi wypłaty
zasiłków i świadczeń przedemerytalnych przez ZUS, koszty związane z wdrażaniem
programu 50+, a także koszty przygotowania systemu i wypłaty emerytur pomostowych
(świadczenia, koszty obsługi).
45
3. Świadczenia z ubezpieczenia społecznego dla osób
niepełnosprawnych
3.1. Diagnoza
3.1.1. Niepełnosprawność i renty inwalidzkie
Przy odpowiedzi na pytanie, czym jest niepełnosprawność, trzeba dokonać rozróżnienia
między niepełnosprawnością biologiczną, oznaczającą subiektywne odczuwane przez daną
osobę upośledzenie niektórych funkcji jej organizmu, a niepełnosprawnością prawną,
związaną z orzeczeniem stopnia inwalidztwa, wydanym przez odpowiednie organy państwa.
Warto podkreślić, że obie kategorie niepełnosprawności nie tylko nie muszą być tożsame,
lecz wręcz mogą się znacznie od siebie różnić. Gdy tak się dzieje, wiele świadczeń trafia do
ludzi sprawnych, zaś niektóre osoby niepełnosprawne, chcące korzystać ze wsparcia systemu,
nie mogą tego uczynić w wystarczającym stopniu. W takiej sytuacji można więc mówić o
nieadekwatności systemu ochrony przed niepełnosprawnością w danym kraju. Tak właśnie
jest w chwili obecnej w Polsce. Wyniki przeprowadzonego w Polsce w 2002 roku
Narodowego Spisu Powszechnego pokazują, że około 10% populacji deklaruje
niepełnosprawność biologiczną, lecz jedna czwarta z nich (2,6%) nie ma orzeczonego tytułu
niepełnosprawności. Z kolei 11,7% populacji ma orzeczoną niepełnosprawność prawną lecz
ponad jedna trzecia z nich (4,3%) nie odczuwa niepełnosprawności biologicznej (por. Tabela
51).
Wykres 10. Osoby niepełnosprawne w Polsce w roku 2002 w odsetkach populacji ogółem
tylko biologicznie
2,6%
tylko prawnie
7,4%
4,3%
prawnie i biologicznie
Źródło: Narodowy Spis Powszechny 2002, GUS.
Definicje niepełnosprawności prawnej są bardzo różne w różnych krajach (por. Tabela 52), co
wiąże się z odmienną ewolucją systemów zabezpieczenia społecznego. Dominuje jednak
podejście ekonomiczno-medyczne, oparte na niezdolności do zarobkowania (USA, Włochy,
Holandia, Polska), choć spotykane jest także ujęcie czysto medyczne, biorące pod uwagę
ogólną sprawność w codziennym życiu (Anglia) lub społeczne, wiążące niepełnosprawność z
niezdolnością do pracy na konkretnym rynku pracy i w wykonywanym zawodzie (Niemcy).
46
Proces przyznawania tytułu prawnej niepełnosprawności w większości krajów ma charakter
uniwersalny, tzn. orzekaniem zajmują się określone instytucje do tego uprawnione, działające
w oparciu o ściśle zdefiniowane zasady postępowania. Zdarza się jednak także, że system
orzecznictwa jest niejednorodny i zróżnicowany instytucjonalnie. Jest tak między innymi w
Polsce. W ramach danego systemu instytucjonalnego orzecznictwem zajmować się mogą
bądź lekarze orzecznicy zatrudniani przez ubezpieczycieli, bądź też tylko lekarze rodzinni,
niekiedy zaś obaj lekarze jednocześnie. Decyzję o przyznaniu niepełnosprawności prawnej
i/lub renty podejmuje się najczęściej komisyjnie. Warto także podkreślić, że na świecie
obserwuje się wyraźną tendencję do ujednolicania i standaryzacji, a co za tym idzie,
obiektywizacji systemów orzeczniczych w postaci m.in. opracowywania instrukcji dla
lekarzy, opisów procedur medycznych czy tabel schorzeń i niesprawności itp.
W Polsce orzekanie niezdolności do pracy odbywa się według odmiennych procedur w
ramach ZUS, KRUS i służb mundurowych32. W pierwszym wypadku decyzja należy do
zatrudnianych przez ZUS lekarzy orzeczników, wydających decyzję w oparciu o dokumenty
medyczne przedłożone przez ubiegającego się o rentę, z zastrzeżeniem, że lekarz orzecznik
może wystąpić o dodatkowe badania lub zasięgnąć dodatkowej opinii u specjalisty, który
takie badania wykona. W przypadku KRUS istnieje dwustopniowy system orzecznictwa, przy
czym pierwszy szczebel tworzą lekarze dokonujący oceny niepełnosprawności, których
decyzje podlegają weryfikacji przez komisję lekarską KRUS tworzącą drugi szczebel
systemu.
Orzeczenie o inwalidztwie prawnym jest w większości krajów podstawą do wystąpienia o
przyznanie renty inwalidzkiej. Występuje najczęściej sam zainteresowany, a rzadziej lekarz
rodzinny. Na świecie spotyka się zasadniczo dwa podstawowe rodzaje rent: przyznane na czas
nieokreślony (na stałe) oraz przyznane z konkretnym terminem wygaśnięcia. W ogólnej
liczbie rent dominują zazwyczaj te drugie. W wielu krajach po drugim lub po trzecim
orzeczeniu renty okresowej przyznaje się rentę stałą. Rentę okresową przyznaje się na ogół na
1-3 lata, rzadziej na 5 lat. Wysokość renty wzrasta zazwyczaj wraz z orzeczonym stopniem
niepełnosprawności, przy czym niewielkie lub średnie upośledzenie ustroju oznacza na ogół
brak prawa do renty. Oprócz rent podstawowych osoby niepełnosprawne w krajach OECD
otrzymują często świadczenia dodatkowe, w postaci np. zasiłku pielęgnacyjnego dla siebie
lub/i zasiłku opiekuńczego dla osoby sprawującej opiekę.
3.1.2. Świadczenia z ubezpieczenia społecznego dla osób niepełnosprawnych w
Polsce
Konstrukcja systemu
System zabezpieczenia osób niepełnosprawnych w Polsce zbudowany jest z czterech
podstawowych filarów:
1. ogólnego ubezpieczenia emerytalno-rentowego,
2. ubezpieczenia od wypadków przy pracy i chorób zawodowych,
3. uzupełniających świadczeń rentowych w systemie pomocy społecznej,
4. instytucji wspierania niepełnosprawnych na rynku pracy33.
32
Procedury ZUS zostały gruntownie zmienione w roku 1997
Kwestia instytucji wspierania niepełnosprawnych na rynku pracy jest szerzej opisana w części czwartej
Raportu.
33
47
Filar pierwszy obejmuje renty wypłacane w ramach Funduszu Ubezpieczeń Społecznych
(FUS) pracownikom najemnym i pracującym na własny rachunek, renty wypłacane rolnikom
indywidualnym w ramach Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS), renty
specjalne wypłacane byłym pracownikom służb publicznych (policjantom, sędziom itp.) oraz
renty wypłacane inwalidom wojennym i wojskowym. Filar drugi obejmuje renty wypadkowe
i z tytułu chorób zawodowych, wypłacane w ramach FUS bądź KRUS. Do filaru trzeciego
należy zaliczyć świadczenia pieniężne (renty socjalne, dodatki pielęgnacyjne, świadczenia
rehabilitacyjne i wyrównawcze) oraz usługi opieki świadczone w miejscu zamieszkania osoby
niepełnosprawnej. Na filar czwarty składają się przede wszystkim subwencje do zwykłych
bądź chronionych miejsc pracy.
Tabela 18. Wydatki publiczne na rzecz osób niepełnosprawnych (%PKB)
ŚWIADCZENIA PIENIĘŻNE Z
TYTUŁU NIEPEŁNOSPRAWNOŚCI
Renty inwalidzkie
(ogólne)
Prac. najemni i przedsiębiorcy (FUS)
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2,3
3,2
4,0
4,0
4,0
4,1
4,0
4,0
4,0
4,0
3,6
3,7
3,7
2,3
3,2
3,9
4,0
4,0
4,0
3,8
3,8
3,7
3,7
3,4
3,4
3,4
1,6
2,2
2,8
2,9
2,8
2,8
2,6
2,6
2,6
2,5
2,3
2,3
2,2
Rolnicy indywidualni (KRUS)
0,4
0,6
0,7
0,8
0,8
0,8
0,8
0,8
0,8
0,8
0,7
0,8
0,8
Służby publiczne
0,0
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
Inwalidzi wojenni i wojskowi
0,2
0,3
0,3
0,3
0,3
0,2
0,2
0,2
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
Inne świadczenia pieniężne
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,2
0,2
0,2
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
RENTY WYPADKOWE I Z TYT.
CHORÓB ZAWODOWYCH*
0,3
0,5
0,6
0,7
0,7
0,7
0,7
0,7
0,7
0,7
0,7
0,7
0,7
Prac. najemni i przedsiębiorcy (FUS)
0,3
0,4
0,6
0,6
0,6
0,6
0,6
0,6
0,6
0,7
0,6
0,6
0,6
Rolnicy indywidualni (KRUS)
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Świadczenia jednorazowe (FUS)
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Świadczenia jednorazowe (KRUS)
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
USŁUGI DLA OSÓB STARSZYCH I
NIEPEŁNOSPRAWNYCH
0,2
0,3
0,4
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,2
0,2
0,2
0,2
Opieka w miejscu zamieszkania
0,2
0,3
0,4
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,2
0,2
0,2
0,2
ZATRUDNIENIE i AKTYWIZACJA
-
-
0,1
0,3
0,2
0,1
0,2
0,2
0,2
0,2
0,1
0,1
0,1
Zwykłe miejsca pracy
-
-
0,0
0,2
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
Chronione miejsca pracy
-
-
0,1
0,1
0,0
0,0
0,1
0,1
0,1
0,1
0,0
0,0
0,0
Wsparcie zakładania przedsiebiorstw
-
-
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Inne
-
-
-
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
2,9
4,0
5,1
5,3
5,1
5,2
5,2
5,2
5,2
5,1
4,7
4,7
4,7
RAZEM ŚWIADCZENIA NA
RZECZ NIEPEŁNOSPRAWNYCH
* bez rent rodzinnych
Wartość 0,0 oznacza, że wymienione wydatki stanowiły mniej niż 0,05% PKB.
Źródło: Social Expenditure Database OECD (1990-1999), MGPiPS na podstawie danych własnych oraz ZUS,
KRUS i GUS (2000-2002).
48
Tabela 19. Wydatki na rzecz osób niepełnosprawnych (% wydatków publicznych ogółem)
ŚWIADCZENIA PIENIĘŻNE Z
TYTUŁU NIEPEŁNOSPRAWNOŚCI
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
5,7
6,9
7,2
9,8
8,6
8,5
8,7
8,9
9,0
8,8
2001 2002E
8,6
8,3
Renty inwalidzkie (ogólne)
5,6
6,8
7,1
9,7
8,3
8,1
8,2
8,4
8,4
8,1
7,8
7,5
Prac. najemni i przedsiębiorcy (FUS)
3,9
4,9
5,1
6,9
5,8
5,6
5,7
5,7
5,7
5,5
5,2
5,0
Rolnicy indywidualni (KRUS)
1,1
1,2
1,4
2,0
1,8
1,8
1,8
1,8
1,8
1,8
1,8
1,8
Służby publiczne
0,1
0,1
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
Inwalidzi wojenni i wojskowi
0,5
0,6
0,5
0,6
0,5
0,5
0,5
0,6
0,6
0,6
0,6
0,6
Inne świadczenia gotówkowe
0,0
0,1
0,1
0,1
0,4
0,4
0,5
0,6
0,6
0,7
0,7
0,7
WYPADKI PRZY PRACY I
CHOROBY ZAWODOWE*
0,9
1,1
1,2
1,6
1,4
1,5
1,5
1,6
1,6
1,6
1,6
1,6
Prac. najemni i przedsiębiorcy (FUS)
0,8
1,0
1,1
1,5
1,3
1,3
1,4
1,4
1,5
1,5
1,5
1,5
Rolnicy indywidualni (KRUS)
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Świadczenia jednorazowe (FUS)
0,0
0,0
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
Świadczenia jednorazowe (KRUS)
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
USŁUGI DLA OSÓB STARSZYCH I
NIEPEŁNOSPRAWNYCH
0,5
0,6
0,6
0,7
0,6
0,6
0,6
0,6
0,5
0,5
0,4
0,3
Opieka w miejscu zamieszkania
0,5
0,6
0,6
0,7
0,6
0,6
0,6
0,6
0,5
0,5
0,4
0,3
ZATRUDNIENIE i AKTYWIZACJA
-
0,2
0,4
0,4
0,2
0,4
0,4
0,4
0,4
0,3
0,3
0,2
Zwykłe miejsca pracy
-
0,1
0,3
0,2
0,1
0,2
0,2
0,2
0,3
0,2
0,2
0,2
Chronione miejsca pracy
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
0,1
0,1
Wsparcie zakładania przedsiebiorstw
-
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Inne
-
-
0,0
0,1
0,0
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
7,1
8,8
9,4
12,5
10,9
11,1
11,3
11,6
11,6
11,2
10,9
10,5
RAZEM ŚWIADCZENIA NA RZECZ
NIEPEŁNOSPRAWNYCH
*- bez rent rodzinnych
Wartość 0,0 oznacza, że wymienione wydatki stanowiły mniej niż 0,05% wydatków publicznych ogółem.
Źródło: Social Expenditure Database OECD (1990-1999), MGPiPS na podstawie danych własnych oraz ZUS,
KRUS i GUS (2000-2002). Rok 2002 – dane oparte o szacunkową wartość całkowitych wydatków sfery finansów
publicznych.
Biorąc pod uwagę skalę angażowanych środków w systemie pomocy niepełnosprawnym, w
Polsce dominuje element kompensacyjny. Niemal 95% wszystkich wydatków na pomoc dla
niepełnosprawnych stanowią świadczenia pieniężne. Główną część systemu stanowią renty,
na które przeznacza się ponad 75% wszystkich wydatków związanych z niepełnosprawnością.
Znaczne środki (około 15% wydatków na renty z tytułu niezdolności do pracy ogółem)
pochłaniają także renty wypadkowe oraz renty z tytułu chorób zawodowych. Na aktywizację
zawodową oraz - szczególnie ważną dla osób o największym stopniu upośledzenia zdolności
do pracy - pomoc rzeczową przeznacza się zaledwie 5% wydatków ogółem.
Renta inwalidzka służy w Polsce zapewnieniu dochodów osobie niepełnosprawnej w sytuacji,
gdy jej zdolność do pracy jest ograniczona. Za osobę niezdolną do pracy uważa się kogoś, kto
częściowo lub całkowicie utracił zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia
sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania tej zdolności po przekwalifikowaniu.
Częściowo niezdolną do pracy jest osoba, która w znacznym stopniu utraciła zdolność do
pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji. Całkowicie niezdolną do pracy jest
osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy.
49
Ramka 10. Kto może ubiegać się o rentę inwalidzką?
W Polsce tryb i warunki ubiegania się o świadczenie rentowe z tytułu niezdolności do pracy
w FUS reguluje ustawa z dnia 28 czerwca 1996 r. o zmianie niektórych ustaw o zaopatrzeniu
emerytalnym i ubezpieczeniu społecznym. Zgodnie z jej zapisami o rentę inwalidzką w
systemie pracowniczym i pochodnym może ubiegać się tylko osoba, która była ubezpieczona
i ma ustaloną prawnie niezdolność do pracy, powstałą w ściśle określonych w ustawie
okresach (np. w okresie ubezpieczenia, zatrudnienia, pobierania zasiłku dla bezrobotnych,
pobierania zasiłku chorobowego lub opiekuńczego), nie później jednak niż w 18 miesięcy od
ustania tych okresów. Ważnym zapisem ustawy jest uzależnienie przyznania renty od
posiadania wymaganego okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego),
uzależnionego od wieku osoby, w którym powstała niezdolność do pracy. Okres ten wynosi:
• 1 rok, jeśli niezdolność powstała przed ukończeniem 20 lat,
• 2 lata w wieku 20 – 22 lata,
• 3 lata w wieku 22 – 25 lat,
• 4 lata w wieku 25 – 30 lat,
• 5 lat w wieku powyżej 30 lat.
W przypadku KRUS ustawa z 20 grudnia1990 nie precyzuje długości okresu ubezpieczenia
wystarczającego do uzyskania świadczenia lecz wskazuje, że ubezpieczenie powinno mieć
miejsce w okresie 10 lat przed pojawieniem się niepełnosprawności. Ustawa reguluje także,
że o rentę może biegać się osoba, która utraciła na trwale lub długookresowo (co najmniej na
6 miesięcy) zdolność do pracy w gospodarstwie rolnym.
Ścisłe powiązanie inwalidztwa z niezdolnością do pracy zarobkowej dokonane w ustawie z 28
czerwca 1996 roku miało za cel uwolnienie systemu ubezpieczeń społecznych od funkcji
socjalnej, która w sposób szczególny zaznaczyła się w początkowym okresie transformacji
ustrojowej, gdy system ubezpieczeń społecznych przyjął narzuconą mu rolę osłony socjalnej
przed bezrobociem. Intencją zmian było adresowanie rent inwalidzkich do tych
ubezpieczonych, którzy rzeczywiście utracili zdolność do osiągania dochodów z pracy, i
przekształcenie systemu rentowego w rzeczywiste ubezpieczenie ryzyka utraty zdolności do
pracy i zarobkowania. Zakładano, że priorytetowe staną się wszelkie działania z zakresu
rehabilitacji leczniczej i zawodowej, zmierzające do przywrócenia ubezpieczonemu zdolności
do pracy i że w związku z tym renty z tytułu niezdolności do pracy będą przyznawane w
przypadkach, gdy działania rehabilitacyjne nie rokują powodzenia lub okazują się
nieskuteczne.
50
Ramka 11. Jak ustala się wysokość renty z tytułu niezdolności do pracy w FUS?
Zgodnie z art. 62 ustawy z 17 grudnia 1998 r. – o emeryturach i rentach z FUS – renta dla
osoby całkowicie niezdolnej do pracy wynosi 24% kwoty bazowej, po 1,3% podstawy
wymiaru renty za każdy rok okresów składkowych i po 0,7% podstawy wymiaru za każdy rok
okresów nieskładkowych oraz okresów brakujących do pełnych 25 lat stażu, przypadających
od dnia zgłoszenia wniosku o rentę do dnia, w którym rencista ukończyłby 60 lat. Okresy te
przyjmuje się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. Formułę renty inwalidzkiej można byłoby
zapisać następująco:
RENTA = 24% ∗ KB + (1,3% ∗ NS + 0,7% * NNS + 0,7% * NNSB ) ∗ PW
gdzie
•
•
•
•
•
KB - (kwota bazowa) to 100% przeciętnego wynagrodzenia, pomniejszonego o
potrącone składki na ubezpieczenie społeczne.
PW - (podstawa wymiaru renty) ustalana jest na podstawie przeciętnej podstawy
wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne w okresie 10 kolejnych lat
kalendarzowych, wybranych przez zainteresowanego z ostatnich 20 lat
kalendarzowych poprzedzających bezpośrednio rok, w którym został zgłoszony
wniosek o rentę, z tym, że dla wniosków zgłoszonych w 1999r. okres ten wynosi 19
lat. Ustalony procentowo wskaźnik wysokości podstawy wymiaru nie może być
wyższy niż 250 %.
NS – (okresy składkowe) – okresy ubezpieczenia poparte opłacaniem składki.
NNS – (okresy nieskładkowe) – okresy pobierania świadczeń zastępujących
wynagrodzenie, urlopu bezpłatnego, kształcenia w szkole wyższej (do wieku
standardowego dla ukończenia studiów), niewykonywania pracy przed 1989 r. z
powodu represji politycznych.
NNSB – (okresy nieskładkowe brakujące) – to okresy, których renciście brakuje do
spełnienia kryteriów stażowych (25 lat) i wiekowych (60 lat) niezbędnych do
uzyskania emerytury. W tym przypadku nie uwzględnia się różnicy wieku
emerytalnego dla kobiet i mężczyzn.
Renta dla osoby częściowo niezdolnej do pracy wynosi 75% renty ustalonej z tytułu
całkowitej niezdolności do pracy. Poziom renty w żadnym wypadku nie może być wyższy
niż 100% podstawy wymiaru i nie może być niższy niż renta minimalna ustalona ustawowo.
Reforma systemu ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 13 października
1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wyodrębniła w FUS osobny fundusz rentowy
(art.55), z którego finansowane są wypłaty rent z tytułu niezdolności do pracy, rent
szkoleniowych, rent rodzinnych, dodatków do rent rodzinnych dla sierot zupełnych, dodatków
pielęgnacyjnych, zasiłków pogrzebowych oraz świadczenia zlecone Zakładowi do wypłaty,
podlegające finansowaniu z budżetu państwa, a także wydatki na prewencję rentową.
Wydzielenie funduszu rentowego wzmacnia jeszcze bardziej charakter ubezpieczeniowy
finansowanych z niego świadczeń. Jednocześnie jednak, podobnie jak przed rokiem 1998,
wysokość świadczenia rentowego w Polsce jest wyznaczana w oparciu o formułę bardzo
podobną do formuły emerytalnej obowiązującej przed reformą z roku 1998 (i nadal
obowiązującą w przypadku osób nią nieobjętych). Powoduje to, że dzisiejsze renty z tytułu
niezdolności do pracy wysokością niewiele różnią się od emerytury. Zbliżenie poziomów obu
świadczeń jest czynnikiem, który silnie wpływa na traktowanie renty jako formy
wcześniejszej emerytury.
51
Geneza
System zabezpieczenia społecznego pracowników rozwijał się już w Polsce przedwojennej.
Po II Wojnie Światowej jednak jego zakres się zwiększał. W efekcie w ciągu 50 lat pomiędzy
rokiem 1950 a 2000 liczba wypłacanych rent inwalidzkich wzrosła 6,5 razy, z 375 tys. do 2,4
mln w 2002 r. W tym samym czasie liczba ludności Polski wzrosła zaledwie 1,5 krotnie. W
1977 systemem ubezpieczeń społecznych objęto także rolników indywidualnych, co
spowodowało dodatkowy napływ do systemu rent inwalidzkich. W sumie, z uwzględnieniem
także rolników indywidualnych, liczba rent inwalidzkich między rokiem 1950 a 2002 wzrosła
8,6 razy, do poziomu 3,2 mln.
Wykres 11. Przeciętna liczba rent inwalidzkich w latach 1950 – 1980
4000
150
160
147
rolnicze
3500
140
pracownicze
120
762
3000
794
120
2500
liczba rent inwalidzkich na 1000 osób
w wieku 18-59/64 lata
78
2000
57
1500
285
80
148
60
46
2629
40
1000
26
25
100
441
1954
30
2678
2187
40
1514
1139
500
375
385
1950
1955
liczba rent na 1000 osób
liczba rent w tys.
103
496
688
20
848
0
0
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
Źródło: ZUS, KRUS.
W efekcie tak szybkiego wzrostu liczby wypłacanych rent inwalidzkich coraz większy
odsetek ludności w wieku produkcyjnym był objęty systemem rent inwalidzkich. W 2001
roku 13,8% osób w wieku produkcyjnym (tj. 18-59/64) pobierało renty, natomiast w 1950 r.
tylko 2,6%.
Należy jednak dodać, że część rencistów to osoby w wieku poprodukcyjnym, dla których
renty z tytułu niezdolności do pracy stanowią substytut emerytur (czy też rent starczych, jak je
nazywano jeszcze w latach 50.). Przy tym udział tych osób, w wyniku wchodzenia do
systemu rentowego osób coraz młodszych, uległ istotnemu obniżeniu, co oczywiście
powoduje, że rzeczywista relacja rencistów w wieku produkcyjnym do populacji w tym
samym przedziale wieku ulega dalszemu pogorszeniu.
Tabela 20. Udział rencistów w wieku 60/65 lat i więcej w ogólnej liczbie rencistów (bez rolników)
Kobiety
Mężczyźni
Źródło: ZUS.
1970
56,4
34,4
1994
32,0
15,8
2002
33,9
19,5
Rodzi się pytanie o przyczyny tak gwałtownego wzrostu rent inwalidzkich. Zmiany stanu
zdrowia społeczeństwa nie stanowią wystarczającego wyjaśnienia takiego natężenia zjawiska.
52
W rzeczywistości między rokiem 1950 a 2000 stan zdrowia społeczeństwa uległ raczej
poprawie niż pogorszeniu: syntetyczny wskaźnik stanu zdrowia i dobrobytu, czyli przeciętne
dalsze trwanie życia, w roku 2001 był ponad 25% wyższy niż w roku 1950 (w przypadku
kobiet 27%). Należy jednak pamiętać, że wydłużanie się przeciętnego trwania życia powoduje
także wydłużanie się okresu pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy przez osoby
uprawnione do tego świadczenia, co oczywiście przekłada się na zwiększenie obciążenia
finansowego systemu. W 1989 r. przeciętny okres pobierania renty z tytułu niezdolności do
pracy wynosił 12 lat, a w 2000 – 14 lat i 9 miesięcy. Wydłużanie się okresu pobierania
świadczenia może świadczyć o ograniczaniu wychodzenia z systemu.
Tabela 21. Przeciętny okres pobierania renty inwalidzkiej (w latach i miesiącach)
ogółem
mężczyźni
kobiety
Źródło: ZUS.
1989
12,0
10,9
14,3
1995
12,0
10,1
14,3
2000
14,9
13,6
17,5
W ciągu ostatnich dwóch dekad szczególnie szybki wzrost rent inwalidzkich wystąpił w
pierwszej połowie lat 80. oraz w pierwszej połowie lat 90., przy czym liczba rent rolniczych
przez niemal cały ten okres rosła szybciej niż renty pracownicze. W efekcie wzrastał udział
rent rolniczych w ogólnej liczbie rent inwalidzkich: do poziomu 24,3% w 2002 r. (w 1990
wyniósł on 16,8%). Spowolnienie tempa wzrostu, a później nawet spadek liczby rent
inwalidzkich obserwowany jest dopiero w końcu lat 90. i na początku obecnej dekady. Przy
czym liczba rent pracowniczych jest ograniczana szybciej niż ma to miejsce w przypadku rent
rolniczych.
Wykres 12. Dynamika liczby rent z tytułu niezdolności do pracy.
135,0
130,0
dynamika rent roliniczych
125,0
120,0
115,0
dynamika rent inwalidzkich
ogółem
110,0
105,0
100,0
dynamika rent
pracowniczych
95,0
90,0
85,0
80,0
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Źródło: ZUS, KRUS.
Obok wspomnianego wyżej wydłużania się okresu pobierania renty inwalidzkiej, drugim
ważnym elementem warunkującym liczbę osób pobierających renty inwalidzkie jest natężenie
wchodzenia do systemu nowych świadczeniobiorców. Niestety, z powodu braku pełnych
danych, liczba rent nowo przyznanych może być analizowana tylko w przypadku rent
pracowniczych. W przypadku rent wypłacanych z KRUS analiza kształtowania się rent nowo
przyznanych będzie analizowana w oparciu o wydane decyzje.
53
Wykres 13. Liczba rent nowo przyznanych w tys. (bez rolników indywidualnych)
w%
w tys.
350
16,0
liczba rent nowo przyznanych
319
14,6
300
243
12,1
250
221
200
Udział rent
ogółem
t h (w%)
13,8
11,5
11,4
199 200
184
przyznanych
w
14,0
243
12,0
11,1
9,7
174 174
8,9
nowo
195
189 188
9,5
9,0
9,1
8,7
183
150
203 206
10,0
10,0
172
8,1
153 156
8,0
6,5
100
5,7
155
143
8,0
104
5,8
5,7
6,0
87
72
5,2
3,9
50
4,0
3,4
3,0
0
2,0
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Źródło: ZUS.
Początek lat 80. oraz początek lat 90 przyniósł zdecydowany wzrost liczby nowo
przyznawanych rent inwalidzkich. Szczególnie jest to widoczne, gdy porównamy liczbę rent
nowo przyznanych do przeciętnej liczby rent w danym roku. Duże wahania liczby rent nowo
przyznanych mogą potwierdzać tezę o nieadekwatności systemu. W sytuacji pogorszenia
sytuacji gospodarczej i związanej z tym sytuacji na rynku pracy, jak miało to miejsce na
przykład na początku lat 90., następuje zwiększony napływ do systemu rent inwalidzkich, co
przy łagodnym systemie orzekania powoduje gwałtowny wzrost liczby rencistów i pociąga za
sobą wzrost kosztów funkcjonowania całego systemu. Tym samym system rent inwalidzkich
nabiera funkcji socjalnych. Należy podejrzewać, że również w latach wcześniejszych, przed
rokiem 1989, starania o uzyskanie uprawnień do renty inwalidzkiej były częstą strategią
zapewnienia dochodu w sytuacji pogarszających się warunków gospodarczych.
Tabela 22. Liczba rent nowo przyznanych (bez rolników indywidualnych)
Liczba rent nowo
przyznanych
Relacja liczby rent nowo
przyznanych do liczby rent
ogółem
Źródło: ZUS.
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2002
90,0
84,0
110,0
135,0
221,0
174,0
243,3
171,7
104,1
72,4
18,1
12,2
13,0
11,9
14,6
8,9
11,1
6,5
3,9
3,0
Warto w tym miejscu zaznaczyć, że w latach 60. i 70. liczba rent nowo przyznanych w
liczbach absolutnych była niższa, ich relacja jednak do liczby rent inwalidzkich była bardzo
wysoka (w 1960 r. 18%), co wynikało z niskiej podstawy obliczeń. Ponadto lata 50. i 60.
odznaczają się dynamicznym wydłużaniem się trwania życia populacji, co przekładało się na
wydłużanie okresu pobierania rent inwalidzkich.
Zdecydowany napływ do systemu rent inwalidzkich miał miejsce w latach 80. i pierwszej
połowie lat 90., natomiast druga połowa lat 90. odznaczała się już znacznym ograniczeniem
liczby nowych rencistów, co było efektem reformy orzecznictwa ZUS, zainicjowanej w 1997
r. Celem reformy było takie zracjonalizowanie systemu, aby renty były przyznawane osobom,
które faktycznie utraciły zdolność do osiągania dochodów z pracy. Przyjęcie wówczas nowej
54
definicji niezdolności do pracy zarobkowej miało na celu znaczące uwolnienie systemu
ubezpieczeń społecznych od konieczności przyznawania świadczeń ze względów socjalnych
na podstawie stwierdzonego inwalidztwa biologicznego.
W przypadku rent inwalidzkich rolników indywidualnych w latach 90 także widoczne jest
znaczne ograniczenie liczby decyzji przyznających rentę inwalidzką, chociaż reforma w
1997 r. nie objęła Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Spadek liczby wydawanych
decyzji przyznających rentę inwalidzką wynikał z dwóch czynników. Po pierwsze spadała
liczba osób starających się o rentę inwalidzką (między rokiem 1992 a 2002 liczba
rozpatrywanych wniosków zmniejszyła się o 62%, ze 110 tys. do 42 tys.), po drugie wzrastała
restrykcyjność systemu – odsetek decyzji odmownych wzrósł w tym czasie z 30,2% do
36,7%. Duża liczba osób starających się uzyskać uprawnienia do świadczenia z ubezpieczenia
społecznego na początku lat 90. (dotyczy to także emerytur i rent rodzinnych) mogła wynikać
z poszukiwania alternatywnych źródeł dochodów wobec dramatycznie pogarszającej się
sytuacji dochodowej gospodarstw rolnych w tym okresie, a także likwidacji Państwowych
Gospodarstw Rolnych.
Ograniczenie liczby nowych rent inwalidzkich w przypadku rolników indywidualnych
pozwoliło na ustabilizowanie ogólnej liczby rent inwalidzkich tej grupy zawodowej. Można
jednak założyć, że zwiększenie szczelności systemu rent rolniczych mogłoby przyczynić się
do jeszcze większego obniżenia liczby rolniczych rent inwalidzkich.
Wykres 14. Liczba wydanych decyzji przyznających renty inwalidzkie w KRUS
120,0
40,0
32,7
35,3
32,8
36,9
34,8
32,5
100,0
34,8
32,6
35,5
35,0
33,6
decyzje odomowne
30,9
30,2
36,7
35,9
Udział decyzji odmownych w
decyzjach ogółem
80,0
30,0
decyzje przyznające świadczenie
relacja decyzji przyznających
świadczenie do ogółu rent
inwalidzkich
30,7
60,0
24,3
25,0
20,0
23,2
23,2
22,0
40,0
75,5
15,0
73,4
16,9
16,0
67,4
12,4
15,4
10,0
56,3
11,0
8,7
20,0
45,9
45,6
7,4
5,8
43,5
5,8
40,0
30,1
5,5
5,0
27,3
3,8
5,0
26,6
3,4
3,5
0,0
0,0
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Źródło: KRUS.
Na to, jak narastała liczba rent oraz jak może kształtować się ona w przyszłości, istotny
wpływ ma także ich struktura. Ze względu na ograniczony zakres danych dotyczących KRUS,
analiza struktury zarówno przyznawanych, jak i wypłacanych rent inwalidzkich będzie oparta
głównie na rentach pracowniczych. Na początku lat 90., kiedy liczba nowo przyznanych rent
drastycznie wzrosła, wzrost ten był generowany głównie przez renty III i II grupy
inwalidzkiej.
55
Wykres 15. Orzeczenia pierwszorazowe ustalające niezdolność do pracy* (bez rolników)*
500
częściwą niezdolność do pracy
450
całkowitą niezdolność do pracy
400
całkowitą niezdolność do pracy i
samodzielnej egzystencji
350
305
300
234
250
200
155
100
165
156
150
144
129
126
143
115
138
121
68
76
50
74
73
70
73
68
63
0
28
27
17
1990 r.
1991 r.
1992 r.
11
1993 r.
13
1994 r.
12
1995 r.
12
1996 r.
13
12
1997 r.
1998 r.
51
30
41
10
1999 r.
25
10
2000 r.
45
9
2001 r.
24
9
2002 r.
*Do IX 1997 r. orzeczenia stwierdzające inwalidztwo I, II bądź III grupy.
Źródło: ZUS.
Między rokiem 1991 a 2002 odsetek orzeczeń stwierdzających niepełnosprawność III grupy
(w 2002 z tytułu częściowej niezdolności do pracy) zmniejszył się z poziomu 65% do 57%.
Równocześnie wzrósł odsetek orzeczeń ustalających całkowitą niezdolność do pracy i
samodzielnej egzystencji (dawna I grupa): z 6% do 12%. Oznacza to, że system orzekania stał
się szczelniejszy, wzrasta w nim udział osób, w przypadku których stopień
niepełnosprawności jest rzeczywiście wyższy. Ponadto prawdopodobnie do systemu nie
wchodzą osoby o najniższym poziomie niepełnosprawności, które kiedyś uzyskiwały
orzeczenie o inwalidztwie III grupy. Dodać jednak trzeba, że jakkolwiek liczba orzeczeń
stwierdzających niepełnosprawność spadła w przypadku wszystkich grup inwalidzkich, w
grupie I spadek ten był relatywnie najsłabszy, a najsilniejszy w przypadku grupy III, co
potwierdza tezę o nadreprezentatywności tych osób wśród nowych rencistów na początku lat
90.
Wykres 16. Struktura wypłacanych rent inwalidzkich ze względu na stopień niepełnosprawności*
100%
80%
46
48
47
48
47
47
41
42
42
42
41
42
11
11
11
11
12
13
1993
1994
1995
1996
1997
46
48
50
51
52
39
37
36
35
13
13
13
13
13
1998
1999
2000
2001
2002
60%
40%
41
20%
0%
1992
całkowitą niezdolność do pracy i sam odzielnej egzystencji
całkowitą niezdolność do pracy
częściwą niezdolność do pracy
*Do września 1997 r. ze względu na grupę inwalidzką.
Źródło: ZUS.
56
Struktura rent nowo przyznanych z punktu widzenia stopnia niepełnosprawności była jednym
z czynników wpływających na strukturę rent pobieranych. Na strukturę tą wpływa bowiem
także długość pobierania świadczenia, która w przypadku osób o najmniejszym stopniu
niepełnosprawności jest najdłuższa. Wzrost udziału rent inwalidzkich z tytułu całkowitej
niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji w ostatnich latach oraz duża liczba
przyznawanych rent III grupy inwalidzkiej w pierwszej połowie lat 90., przyznawanych
szczególnie osobom relatywnie młodym, w wieku powyżej 45 lat, spowodowały, że udział
skrajnych kategorii niepełnosprawności wśród ogółu rencistów istotnie wzrasta w ostatnich
latach.
Na obecną, a także przyszłą sytuację finansową systemu rent inwalidzkich wpływa także
struktura nowych rencistów ze względu na wiek. Między rokiem 1992 a 2002 nastąpiła jej
zmiana, zmniejszył się bowiem udział osób młodszych, natomiast zdecydowanie wyraźniejsza
jest dominacja osób w wieku 45-54 lata, które stanowiły w 2002 r. ponad 52% ogółu nowych
rencistów. Wyższy udział osób w wieku 35-44 w 1992 r. oraz wysoki udział osób w wieku
45-54 lata w 2002 r. wynika w dużej mierze z przechodzenia powojennego wyżu
demograficznego. Istotnym elementem struktury ze względu na wiek nowych rencistów jest
wyraźnie mniejszy udział osób mieszczących się w kolejnej grupie wieku: 55-59 i
następnych. Wynikać to może, oprócz wpływu struktury demograficznej ludności, z
dostępności innych świadczeń społecznych dla osób w tym wieku (wcześniejsze emerytury,
świadczenia przedemerytalne), których uzyskanie jest łatwiejsze oraz zdecydowanie trudniej
je odebrać. Oznaczać to może, że w związku z likwidacją możliwość nabywania uprawnień
do wcześniejszej emerytury od 2006 r. oraz w związku z planami ograniczenia dostępności
świadczeń przedemerytalnych, w najbliższych latach możliwe jest zwiększenie presji na
system rentowy i ponowny wzrost liczby nowo przyznawanych rent inwalidzkich.
Wykres 17. Struktura według wieku orzeczeń pierwszorazowych i średni wiek przechodzenia na
rentę i jej pobierania
Struktura według wieku
Średni wiek
30
58
56,1
56
25
55,0
54,2
2002
54
20
54
54,0
53,9
50
1992
przeciętny wiek osób
któym przyznano rentę
inwalidzką
48
10
46
56,6
przeciętny wiek osób
pobierających rentę
52
15
55,5
54,2
45,6
45,5
45,4
47,1
46,9
46,6
46,7
46,8
45,4
44
5
42
0
40
29 i mniej
30-34
35-39
40-44
45-49
50-54
55-59
60-64
65+
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Źródło: ZUS.
Zmiana struktury wieku osób, którym przyznano renty inwalidzkie znajduje także
odzwierciedlenie w niewielkim wzroście przeciętnego wieku tej grupy. Co jednak
charakterystyczne, po 1998 r. stabilizacji przeciętnego wieku osób, którym przyznano rentę
inwalidzką, towarzyszy szybki wzrost przeciętnego wieku rencistów ogółem, co wynika z
ograniczenia napływu nowych rencistów i stopniowego starzenia się rencistów, którzy weszli
do systemu we wcześniejszych okresach.
57
Wykres 18. Struktura według wieku osób pobierających renty inwalidzkie.
100%
90%
23,6
28,4
35,7
80%
70%
60%
18,6
18,3
18,5
19,4
12,4
11,8
11,6
12,1
21,7
31,7
12,3
12,8
19,6
17,4
16,5
15,5
60-64
15,5
18
21,1
50%
19,0
16,0
17,4
14,8
16,2
18,9
50-54
21,5
21,3
16,3
18,0
10,4
12,2
24,9
27
26,3
23,8
17,4
15,7
8,1
8,3
9,1
10,7
10,2
9,2
7,7
6,5
1970
1978
1984
1994
1996
1998
2000
2002
13,1
40-49
do 39
7,2
20%
55-59
13,6
40%
30%
65+
14,6
20,2
10%
11,9
0%
1965
Źródło: ZUS.
Porównanie struktury wieku osób pobierających renty inwalidzkie wskazuje na wyraźne
przesunięcie w stosunku do lat 60. czy też 70., kiedy to osoby po 55 roku życia dominowały
wśród świadczeniobiorców (w 1970 stanowiły one nawet ponad 70%). Początek lat 90.
przyniósł wzrost udziału osób młodszych, szczególnie w wieku 40-49 oraz 50-54 lata, co
jeszcze raz potwierdza tezę, że system rentowy stanowił w tamtym okresie swoistą gwarancję
spokoju społecznego w sytuacji napięć na rynku pracy. Rozwiązywał on problem bezrobocia
jedynie pozornie, w istocie rzeczy potęgując go poprzez zwiększenie kosztów pracy.
Na liczbę rent wpływa też względna atrakcyjność świadczenia z ubezpieczenia społecznego w
stosunku do wynagrodzenia z pracy, a także innych świadczeń. Początkowo była ona bardzo
wysoka, dodatkowo potęgując zachęty do przechodzenia na rentę i czyniąc świadczenie
rentowe atrakcyjną alternatywą wobec płacy (rencista obok renty dysponuje czasem wolnym,
a w wielu wypadkach może nawet pracować tak, że jego rzeczywiste dochody wzrastają).
Ogromna liczba przyznanych rent ograniczyła możliwości ich waloryzacji (także w wypadku
osób dotkniętych najwyższym stopniem niepełnosprawności). W rezultacie lata 90.
odznaczają się spadkiem relacji przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy w stosunku
do przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej (wyjątek stanowią dwa ostatnie
lata). Ponadto przeciętna renta inwalidzka przez niemal cały ten okres była również niższa niż
przeciętna emerytura oraz renta rodzinna. Relacja między oboma świadczeniami była jednak
stabilna.
58
Wykres 19. Relacja przeciętnego świadczenia emerytalno-rentowego w relacji do przeciętnego
wynagrodzenia w gospodarce narodowej
80,0
75,6
75,0
72,8
72,8
71,7
70,0
Emerytury
70,3
Renty rodzinne
67,8
67
65,0
65,0
65
61,2
60,0
56,5
63,7
62,3
61,7
61,8
59,9
58,1
57,7
58,2
57,9
56,3
55,0
55,7
51,1
50,0
51,6
54,7
53,9
52,1
50,4
53,2
51,7
50,0
51,7
49
48,5
46,8
47,4
45,7
45,0
45,4
43,9
Renty z tytułu
niezdolności do pracy
40,0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Źródło: ZUS.
3.1.3. Renty inwalidzkie w Polsce na tle krajów OECD
W chwili obecnej wśród państw członkowskich OECD Polska jest krajem o największej
liczbie osób w wieku produkcyjnym, pobierających renty inwalidzkie. Jest tak mimo tego, że
społeczeństwo polskie jest stosunkowo młode, a populacja w wieku produkcyjnym liczna.
Ponad 13% obywateli polskich między 20 tym a 64 tym rokiem życia jest rencistami, z czego
12,4% pobiera świadczenia z ubezpieczenia ogólnego, a 0,7% renty socjalne34. Tym samym
w Polsce udział rencistów wśród osób w wieku produkcyjnym ponad dwukrotnie przekracza
średnią dla pozostałych krajów OECD. Relacja ta niewiele zmieni się także wtedy, gdy
wykluczymy z próbki kraje o wyjątkowo niskiej liczbie rencistów takie jak Meksyk, Korea
czy Turcja. Dzisiejszy odsetek rencistów w populacji przekracza w Polsce poziom osiągnięty
przez Włochy w roku 1980 i jest zdecydowanie wyższy niż w Holandii na przełomie lat
osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych, gdy kraj ten był nazywany „chorym człowiekiem
Europy”. Co więcej – w przeciwieństwie do Włoch i Holandii - na przestrzeni ostatniej
dekady liczba rencistów w Polsce znacznie wzrosła, kontynuując trend zapoczątkowany w
latach osiemdziesiątych.
34
W przypadku Polski dane prezentowane przez OECD dotyczą osób pobierających renty z tytułu niezdolności
do pracy w ZUS lub KRUS z wyłączeniem osób, które w innych krajach objęte byłyby systemem emerytalnym,
a nie rentowym (około 23% rencistów, którym wypłaca świadczenia ZUS przekroczyło wiek emerytalny, w
KRUS ten wskaźnik sięga 50%).
59
Tabela 23. Odsetek osób pobierających renty inwalidzkie na 1000 osób w populacji w wieku 20-64
lata w wybranych krajach OECD (na 1000 ludności)
1980
1985
1990
1995
Polska
b.d
b.d
98,6
124,0
Norwegia
59,6
67,1
81,5
79,7
Holandia
76,3
83,1
91,2
85,9
Szwecja
61,6
67,0
73,2
82,1
Dania
52,8
69,6
76,6
80,9
Wlk. Brytania
25,6
34,7
42,4
65,2
Portugalia
71,7
82,5
83,6
66,0
Belgia
48,5
53,4
56,4
58,8
Włochy
126,9
108,0
89,9
71,9
Szwajcaria
33,4
36,3
38,4
44,8
Australia
27,3
28,1
31,2
42,2
Hiszpania
32,7
45,5
53,6
50,2
Francja
39,7
41,4
45,9
46,1
USA
31,2
28,6
32,9
43,9
Austria
25,4
35,0
40,3
42,8
Niemcy
38,0
41,6
32,5
41,8
Kanada
b.d
b.d
25,0
35,4
OECD 15
50,1
54,8
58,0
60,2
Źródło: „Transforming Disability into Ability”, OECD 2003.
1999
130,9
91,5
90,4
82,1
76,8
66,3
65,2
59,5
54,9
52,6
51,5
47,0
46,8
46,8
46,2
42,4
39,1
61,3
Główna część przypływu liczby rencistów nastąpiła na początku lat dziewięćdziesiątych.
Tylko w roku 1990 aż 1,5% populacji w wieku produkcyjnym otrzymało rentę inwalidzką. W
tym okresie jedynie w Wielkiej Brytanii wskaźnik ten był zbliżony. Jednocześnie nie
następował odpływ rencistów z systemu, a ich liczba gwałtownie wzrastała. Pod koniec lat
dziewięćdziesiątych dzięki reformie systemu orzecznictwa wskaźnik ten uległ znacznemu
obniżeniu, choć nadal był znacznie wyższy niż średnio w OECD. Pozwoliło to jednak na
zapobieżenie dalszej akceleracji wydatków rentowych.
Wykres 20. Przyznane pierwszorazowo renty na 1000 ludności w wieku 20-64 lata.
18
16,2
16
15,3
14
12,9
12,112,0
12
10,5
10
1990
10,4
10,0
1995
10,2
7,9
8
7,2
1999
OECD 17
(1999)
9,1
7,67,6
7,1
7,8
6,9
6,3
6
8,6
6
5,4
7,6
6,7
6
5,3
5,8 5,8
6,26,1
5,9
5,8
5,85,7
6,7
5,7
4,8
5,3
4,8
4
2
60
m
cy
nc
ja
Ka
na
da
Fr
a
ia
an
ia
ie
N
D
zp
an
is
Be
lg
ia
Źródło: „Transforming Disability into Ability”, OECD 2003.
H
ria
Po
rtu
ga
lia
ar
ia
Au
st
aj
c
U
SA
w
Sz
Au
st
ra
lia
ec
ja
w
Sz
Po
ls
ka
a
eg
i
an
di
a
ol
H
or
w
ry
t
.B
lk
W
N
an
ia
0
4,3
Tak znaczna liczba rencistów w Polsce wynika przede wszystkim ze szczególnie dużego ich
odsetka wśród osób powyżej 45 roku życia. Prawie co piąty 45-54 latek i więcej niż co
czwarta osoba między 55 tym i 59 tym rokiem życia jest rencistą. W żadnym kraju OECD
nie ma tak wielu osób otrzymujących świadczenia z tytułu niezdolności do pracy w tych
grupach wiekowych, a w wielu jest ich wielokrotnie mniej. Także w grupie osób w wieku 3544 lata udział rencistów należy do najwyższych w Europie (nieznacznie ustępując jedynie
Holandii). Tylko wśród najmłodszej grupy wiekowej tj. wśród osób między 20 a 34 rokiem
życia odsetek rencistów w populacji nie jest bardzo wysoki (choć wyższy niż w Hiszpanii,
Austrii i Niemczech). Zwraca także uwagę, że w większości krajów OECD dopiero wśród
osób między 55 a 59 rokiem życia następuje szybki wzrost liczby rencistów, podczas gdy w
Polsce ma to miejsce już wśród 35-44 latków.
Obserwacje te wskazują, że proces masowego przechodzenia na rentę w latach
dziewięćdziesiątych dotyczył w Polsce osób stosunkowo młodych, w wyniku czego w chwili
obecnej wielu rencistów ma mniej niż 50 lat. Fakt, iż zaostrzenie kryteriów orzecznictwa pod
koniec lat dziewięćdziesiątych wywołało zmniejszenie liczby nowo przyznawanych rent,
pozwala przypuszczać, że znaczna część spośród osób młodszych, które wcześniej dostały
świadczenia, nie dostałyby ich w oparciu o nowe kryteria i procedury znacznie bliższe
rozwiązaniom stosowanych w pozostałych krajach OECD.
Tabela 24. Liczba osób pobierających renty inwalidzkie wśród 1000 osób w poszczególnych grupach
wiekowych w wybranych krajach OECD (1999)
20-34
35-44
45-54
55-59
Polska
13,4
61,1
181,9
261,8
Norwegia
17,9
54,4
119,7
219,0
Holandia
31,5
63,4
119,7
191,7
Szwecja
14,7
36,8
59,9
171,0
Dania
10,9
29,9
83,5
155,5
Wlk. Brytania
31,0
52,3
89,1
144,1
Portugalia
11,3
24,3
69,7
175,3
Belgia
20,3
39,3
66,1
98,3
Szwajcaria
18,6
32,7
55,4
86,1
Australia
20,5
35,6
64,0
130,9
Hiszpania
6,2
16,8
39,9
80,5
USA
20,6
34,6
55,8
92,8
Austria
2,8
10,8
39,6
187,6
Niemcy
3,6
13,9
38,5
106,3
Meksyk
0,2
2,0
7,1
16,6
OECD 15
14,9
33,8
72,7
141,2
Źródło: „Transforming Disability into Ability”, OECD 2003.
61
20-64
130,9
91,5
90,4
82,1
76,8
66,3
65,2
59,5
52,6
51,5
47,0
46,8
46,2
42,4
6,2
63,2
Wykres 21. Udział osób otrzymujących renty inwalidzkie w populacji w wieku 20-64 lata w Polsce i
krajach OECD w roku 1999
14
13
0,7
12
11
10
Nieskładkowe
9
Składkowe
1,2
8
OECD 19
(bez Polski)
OECD 20
7
12,4
6
0,8
2,6
5
1,6
9,2
7,7
2,2
3,9
3
5,7
2
5,3
4,3
4,1
1,7
2,1
4,6
2,5
1
1,7
5,2
3,0
4,2
2,8
0,2
1,8
1,6
Kanada
Niemcy
Francja
Austria
Hiszpania
USA
Australia
Szwajcaria
Włochy
Belgia
Portugalia
Wlk. Brytania
Dania
Szwecja
Holandia
Norwegia
Polska
Meksyk
0,6
0
0,1
0,1
Turcja
8,2
7,8
Korea
4
Źródło: „Transforming Disability into Ability”, OECD 2003.
Mimo tak dużej liczby rencistów, relacja średniej renty inwalidzkiej w Polsce do średniego
wynagrodzenia jest porównywalna z przeciętną dla krajów OECD, a nawet od niej wyższa, o
ile nie uwzględnimy wyjątkowo wysokich świadczeń przyznawanych w Turcji i Austrii (oba
te kraje, a zwłaszcza Turcja, mają znacznie mniejszą liczbę rencistów niż Polska). Oznacza to,
że renty inwalidzkie w Polsce są stosunkowo wysokie.
Wykres 22. Relacja przeciętnej renty inwalidzkiej do przeciętnego wynagrodzenia
120
108
100
1990
80
1999
74
63
58
60
56
średnio w OECD (1999)
57
54
50
49
53
4947
4546
38
40
46
4543
43
4241
3536
3534
średnio bez
Turcji i Austrii
38
33
29
30
3130
32
29
33
2727
22
26
23
20
11
ea
Ko
r
SA
U
Ka
na
W
da
lk
.B
ry
ta
ni
a
Au
st
ra
lia
ia
Be
lg
cj
a
Fr
an
Sz
w
ec
ja
H
is
zp
an
ia
Po
ls
ka
N
ie
m
cy
Po
rtu
ga
lia
an
ia
D
Tu
rc
ja
Au
st
r ia
N
or
w
eg
ia
M
ek
sy
Sz
k
w
aj
ca
ria
H
ol
an
di
a
0
Źródło: „Transforming Disability into Ability”, OECD 2003.
W rezultacie stosunkowo hojnych świadczeń i bardzo dużej liczby rencistów, wydatki na
świadczenia rentowe z tytułu niezdolności do pracy są w Polsce niezwykle wysokie. Ich
całkowity udział w PKB wynosi blisko 4%, tj. trzykrotnie przekracza średnią pozostałych
krajów OECD. Ponieważ jednak około 22% świadczeń pieniężnych z tytułu niezdolności do
pracy ma charakter zabezpieczenia na starość - gdyż otrzymują je ludzie, którzy osiągnęli już
wiek emerytalny - udział wydatków na „czyste” renty inwalidzkie w PKB można skorygować
62
do około 3,2%35. Warto podkreślić, że względna waga wydatków na renty inwalidzkie w
polskim PKB jest ponad dwukrotnie wyższa niż w Czechach i na Słowacji, a czterokrotnie niż
w Niemczech. Nawet najhojniejszy pod tym względem wśród krajów Europy Zachodniej
system norweski jest istotnie mniejszy niż system Polski. Zwraca także uwagę, że w
odróżnieniu do większości krajów OECD (z wyjątkiem Wielkiej Brytanii) Polska była
jedynym krajem, którego publiczne wydatki na świadczenia pieniężne z tytułu niezdolności
do pracy znacząco wzrosły w latach dziewięćdziesiątych. W większości krajów obserwowano
tendencję bądź do ich stabilizacji bądź spadku. Na szczególną uwagę zasługują tu Holandia i
Finlandia, które zdołały w drugiej połowie ubiegłej dekady zmniejszyć wydatki rentowe o
1,5%-2% PKB. W tym czasie wydatki Polski na ten cel wzrosły o porównywalną wielkość.
Wykres 23. Wydatki na renty inwalidzkie w Polsce i krajach OECD
4,5
4
3,98
3,5
% PKB
3
2,81
2,39
2,5
2,10
2
1,97
1,95
OECD 18
( bez Polski)
OECD 19
1,81
1,68
1,34
1,5
1,32
1,13
1,05
1
0,99
0,87
0,86
0,74
0,50
0,5
0,32
0,11
Ko
re
a
Ka
na
da
Ja
po
ni
a
SA
nd
ia
U
Irl
a
Fr
an
cj
a
Be
lg
ia
G
re
cj
a
N
ie
m
cy
ze
ch
y
is
zp
an
ia
H
D
an
ia
C
Au
st
ria
Po
ls
ka
N
or
w
eg
ia
H
ol
an
di
a
Sz
w
ec
ja
0
Źródło: Social Expenditure Database 1980-1998, OECD 2000.
Wykres 24. Wydatki publiczne na renty inwalidzkie w wybranych krajach OECD w latach 19801998 (%PKB)
5,00
4,50
4,00
3,50
3,00
%
P 2,50
K
B
2,00
1,50
1,00
0,50
0,00
1980
1981
Belgia
1982
1983
Finlandia
1984
1985
1986
Luxem bourg
1987
1988
Holandia
1989
1990
Polska
1991
1992
1993
Portugalia
1994
1995
Szwecja
1996
1997
1998
W lk. Brytania
Źródło: Social Expenditure Database 1980-1998, OECD 2000.
35
W takim wypadku o 0,8% PKB należy zwiększyć udział świadczeń emerytalnych w PKB. Ogólny poziom
wydatków socjalnych nie ulega więc zmianie.
63
Trzeba pamiętać, że wydatki na świadczenia pieniężne nie wyczerpują zakresu wsparcia, jakie
kraje OECD udzielają osobom niepełnosprawnym. W wielu krajach istotnym elementem
takiej pomocy jest pomoc rzeczowa w postaci np. świadczenia bezpośrednich usług (np.
rehabilitacji), bądź zakupów niezbędnego wyposażenia. Istotnym elementem pomocy są też
specjalne programy służące aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnych. Szczególnie
rozbudowane systemy tego rodzaju działają w krajach skandynawskich, w których łączne
kwoty przeznaczane na rehabilitację i aktywizację zawodową niemalże dorównują
bezpośrednim świadczeniom pieniężnym wypłacanym inwalidom. W Polsce wydatki te są
mniejsze, co do pewnego stopnia można uznać za konsekwencję wyjątkowo wysokich
wydatków na świadczenia pieniężne, wypierające aktywne formy pomocy. Całkowite wydatki
na świadczenia związane z niepełnosprawnością wynoszą w Polsce około 4,5% PKB,
niewiele ustępując pod tym względem Szwecji i Holandii i znacznie przekraczając poziomy
właściwe dla większości krajów OECD w tym m.in. Niemiec, Szwajcarii, Francji i Hiszpanii.
Jedynie Norwegia, która dostarcza osobom niepełnosprawnym wyjątkowo wielu dóbr i usług
w naturze, lecz przeznacza mniej na świadczenia pieniężne, ponosi (w relacji do PKB) na cele
związane z inwalidztwem istotnie większe wydatki niż Polska.
Wykres 25. Wydatki związane z rentami inwalidzkimi (świadczenia + programy zatrudnienia osób
niepełnosprawnych) w Polsce i krajach OECD
6
5,58
5
4,66 4,64
4,51
3,78
% PKB
4
3,08
3
OECD 20
2,92
2,40
2,28
1,83
2
1,72 1,67
1,54 1,53 1,46 1,44
1,40
1,28
1
0,29 0,29
da
Ko
re
a
M
ek
sy
k
U
SA
Ka
na
Tu
rc
ja
Au
st
ra
lia
a
lia
tu
ga
Po
r
an
i
cj
a
lk
.
Br
yt
gi
a
an
Fr
W
Be
l
Au
st
ria
Sz
w
aj
ca
ri a
H
is
zp
an
ia
ia
m
cy
D
an
N
ie
Po
ls
ka
ja
di
a
an
H
ol
Sz
w
ec
N
or
w
eg
ia
0
Źródło: Social Expenditure Database 1980-1998, OECD 2000.
Co decyduje o tym, że w niektórych krajach odsetek rencistów w populacji jest znacznie
wyższy niż w innych, a wydatki na renty bardzo wysokie? Różnice w zdrowotności
poszczególnych społeczeństw są zbyt małe, by wyjaśnić obserwowaną zmienność liczby
rencistów w populacji. Podobnie obserwacje zmian liczby rencistów w poszczególnych
krajach sugerują, że to konstrukcja systemu bardziej niż zmiany zdrowotności decyduje o
liczbie świadczeniobiorców.
Dowodów na tę hipotezę dostarcza wydane w roku 2003 obszerne opracowanie OECD pt.
„Transforming Disability into Ability”. Użyto w nim dwóch syntetycznych miar, służących
do opisu kształtu systemów rentowych wśród krajów członkowskich. Pierwsza z nich
nazwana „wymiarem kompensacyjnym” syntetycznie opisuje cechy systemu, wiążące się z
wypłacanymi świadczeniami, tzn.: jego zasięg w populacji, stopień niepełnosprawności
potrzebny do uzyskania świadczenia, wysokość i długotrwałość świadczeń oraz procedurę
oceny medycznej stosowaną przy ich przyznawaniu itp. Druga z użytych miar nazwana
„wymiarem integracyjnym” oddaje stopień nakierowania systemu na rehabilitację i
64
reintegrację zawodową niepełnosprawnych, biorąc pod uwagę m.in. zaangażowanie w ten
proces pracodawców, średni czas rehabilitacji, zachęty do aktywizacji zawodowej itp. Użyty
system punktowy obejmował skalę od 0 do 50 punktów, przy czym wartość „zero” oznaczała
brak odpowiednio kompensacyjnych lub integracyjnych cech systemu, zaś wartość 50 jego
pełną orientację w danym kierunku. Należy podkreślić, że oba wymiary nawzajem się
uzupełniają, a nie wykluczają. Polski system rent inwalidzkich (obejmujący zarówno ZUS jak
i KRUS) został oceniony na 30 punktów w wymiarze kompensacyjnym, plasując się na
szóstym miejscu wśród 20 rozpatrywanych krajów. W wymiarze integracyjnym Polska
uzyskała 24 punkty lokując się na miejscu dziesiątym36. Identyczna ocena systemów wg stanu
z roku 1985 lokowała Polskę odpowiednio na 15 i 16 miejscu z 26 i 12 punktami. Oznacza to,
że w ocenie OECD w ciągu piętnastu lat dzielących rok 1985 od 2000 nastąpił wzrost
kompensacyjnego i integracyjnego wymiaru systemu rent inwalidzkich w Polsce.
Wykres 26. Kompensacyjny charakter systemu a liczba rencistów i nowych świadczeń
Nowo przyznane renty a kompensacyjny charakter systemu (1999)
Odsetek rencistów w populacji a kompensacyjny charakter systemu (1999)
14
POL
120
100
12
Nowe renty na 1000 osób w wieku prod. (1999)
Liczba rencistów na 1000 osób w wieku pracującym
140
NOR
NET
SWE
80
DNK
UK
60
USA
POR
CH
BEL
ITA
AUT
GER
ESP AUS
FRA
40
CAN
NOR
10
NET
POL
8
SWE
UK
DNK
6
AUS CH
POR
AUT
BEL
GER
4
USA
ESP
FRA
CAN
2
20
KOR
MEX
KOR
TUR
5
5
10
15
20
25
ITA
MEX
0
0
30
35
10
15
20
25
30
35
40
Kompensacyjny charakter systemu
40
Kompensacyjny charakter systemu (2000)
Źródło: „Transforming Disability into Ability”, OECD 2003.
Raport OECD dostarcza dowodów, że kraje o bardziej kompensacyjnym charakterze systemu
mają także więcej rencistów, w krajach tych przyznaje się także znacznie więcej nowych rent.
Decydujące znaczenie ma w obu przypadkach hojność i dostępność świadczeń rentowych,
tzn. systemy gwarantujące łatwiejszy dostęp do wyższych świadczeń cechują się wyższą
liczbą rencistów i wyższym odsetkiem nowo przyznanych świadczeń niż systemy mniej hojne
o ograniczonej dostępności. Różnica w sile korelacji między kompensacyjnym wymiarem
systemu a stanem bądź przepływem rencistów w danym roku wynika z tego, że na obecną
liczbę rencistów wpłynął raczej przeszły niż obecny charakter systemu, stąd jakiekolwiek
niedawne zmiany nie znalazły jeszcze odbicia w liczbie beneficjentów, choć wpłynęły już na
przypływ nowych świadczeń. Opierając się na tej obserwacji można przypuszczać, że o
obecnej niezwykle wysokiej liczbie rencistów w Polsce zdecydował prawdopodobnie,
znacznie bardziej niż obecnie, kompensacyjny charakter systemu rentowego w pierwszej
połowie lat dziewięćdziesiątych, kiedy system oferował wyższe stopy zastąpienia i znacznie
większą łatwość uzyskania świadczenia.
36
Ocena dotyczyła roku 2000.
65
Wykres 27. Hojność i dostępność rent a liczba rencistów i rent pierwszorazowych
Odsetek rencistów w populacji a hojność i dostępność systemu (1999)
Nowo przyznane renty a hojność i dostępność świadczeń (1999)
140
14
NOR
12
Nowe renty na 1000 osób w wieku prod. (1999)
Liczba rencistów na 1000 osób w wieku pracującym
POL
120
100
NOR
HOL
80
SWE
DNK
UK
60
ITA
BEL
POR
AUT
FRA
GER
40
AUS
USA
CH
ESP
CAN
20
10
HOL
8
UK
6
BEL
4
6
8
10
POR
GER
12
DNK
USA
FRA
ESP
CAN
MEX
0
2
AUS
4
KOR
0
SWE
CH
AUT
2
MEX
0
POL
ITA
KOR
0
2
4
Hojność i dostępność świadczeń (1999)
6
8
10
12
Hojność i dostępność świadczeń (1999)
Źródło: „Transforming Disability into Ability”, OECD 2003.
Opracowanie OECD pokazuje także, że to, w jakim stopniu dany system zabezpieczenia
społecznego nakierowany jest na integrację osób niepełnosprawnych, jedynie w
ograniczonym stopniu tłumaczy stopę ich aktywności zawodowej. Z jednej strony wynika to z
ogólnej sytuacji na rynku pracy, mającej stosunkowo duże znaczenie dla aktywności
zawodowej osób niepełnosprawnych, z drugiej zaś z efektu wypierania z rynku pracy osób
niepełnosprawnych przez hojne systemy kompensacyjne – w wielu krajach bowiem (w tym
także w Polsce) wysoce integracyjny charakter systemu towarzyszy wysokiemu stopniowi
kompensacji. Innymi słowy integracyjne działanie systemu jest osłabiane przez realizowaną
jednocześnie politykę kompensacji. Integracyjny charakter systemu wykazuje natomiast
powiązanie z poziomem życia gospodarstw, w których jest osoba niepełnosprawna w
porównaniu z gospodarstwami gdzie takiej osoby nie ma. Im bardziej dany system jest
nakierowany na integrację, tym oba te poziomy są sobie bliższe. Siła tej korelacji w
przypadku polityki kompensacyjnej jest znacznie mniejsza. Oznacza to więc, że polityka
integracyjna znacznie silniej niż kompensacyjna decyduje o poziomie życia osób
niepełnosprawnych.
Wykres 28. Charakter systemu a poziom życia osób niepełnosprawnych
Integracyjny charakter systemu a
dochody gospodarstw z osoba niepełnosprawną
Kompensacyjny charakter systemu a
dochody gospodarstw z osoba niepełnosprawną
100
GER
CH
AUT
CAN
BEL
ITA
85
80
Dochody gospodarstwa z osobą niepełnosprawną
względem gospodarstwa bez takiej osoby
Dochody gospodarstwa z osobą niepełnosprawną
względem gospodarstwa bez takiej osoby
DNK
90
110
SWE
NET
95
FRA
NOR
POL
UK
ESP
75
USA
70
POR
65
60
KOR
100
NET
SWE
CH
90
BEL
CAN
GER
AUT
DNK
NOR
POL
FRA
ITA
80
UK
POR
ESP
70
USA
KOR
60
55
50
50
5
10
15
20
25
30
35
5
40
10
15
20
25
30
35
40
45
Integracyjny charakter systemu (2000)
Kompensacyjny charakter systemu (2000)
Źródło: „Transforming Disability into Ability”, OECD 2003.
Analiza systemów rentowych dokonana przez OECD potwierdza, że odnotowywana obecnie
niezwykle wysoka liczba rencistów w Polsce jest konsekwencją wysoce kompensacyjnego
charakteru systemu rent inwalidzkich w Polsce, a zwłaszcza wysokich stóp zastąpienia i
łatwości przyznawania świadczeń na początku lat dziewięćdziesiątych. Dzięki zmianie
procedury orzecznictwa w ZUS sytuacja uległa zmianie, tak więc nastąpił znaczny spadek
nowo przyznawanych rent. Nadal jednak liczba świadczeniobiorców, będąca spuścizną
przyszłości, jest bardzo wysoka w wyniku czego Polska różni się znacznie od pozostałych
krajów OECD.
66
3.1.4. Potrzeba reformy systemu rent inwalidzkich w Polsce
Dokonana w poprzednich punktach analiza wskazuje jednoznacznie na konieczność
przeprowadzenia reformy systemu rent inwalidzkich w Polsce. Zmiana systemu orzecznictwa
w roku 1998 doprowadziła do znacznego zmniejszenia liczby nowo przyznawanych rent, lecz
nadal Polska dysponuje najwyższym w Europie (a także na świecie) odsetkiem osób
pobierających renty i jednym z najniższych na świecie poziomów aktywności zawodowej
niepełnosprawnych. Tak duża liczba ludzi pobierających świadczenia rentowe wymaga
wysokich podatków nałożonych na płace, co zwiększa bezrobocie i dezaktywizuje liczne
grupy społeczne.
Ramka 12. Wpływ wydatków socjalnych na rynek pracy osób niepełnosprawnych
Jeśli pracodawca ma zatrudnić nowego pracownika, jego wydajność musi równoważyć
wypłacane mu wynagrodzenie. Składka rentowa w Polsce zwiększa koszty pracy o 13%.
Nawet jeśli uwzględnimy, że około ¼ tej składki finansuje świadczenia ludzi w wieku
emerytalnym (świadczenia rentowe KRUS są finansowane z podatków ogólnych), wartość
zmodyfikowanej składki rentowej wyniesie aż 9,75%. To znacznie więcej niż w większości
pozostałych krajów europejskich. Rozbudowany system świadczeń rentowych zwiększa więc
istotnie koszty pracy. Jeżeli ten wzrost przewyższa wydajność pracownika (co jest
szczególnie prawdopodobne w przypadku pracowników o niskich kwalifikacjach)
pracodawcy ograniczają zatrudnienie takich pracowników. Osoby te, poszukując
alternatywnych źródeł utrzymania, starają się wejść do systemu rentowego, wywołując dalszy
wzrost kosztów funkcjonowania tego systemu (oraz dalszy wzrost dezaktywizacji zawodowej,
przekładający się na ograniczenie przychodów ze składek do systemu ubezpieczenia
społecznego). Reakcją na taką sytuację może być podniesienie składki bądź niskie
świadczenia dla wszystkich – w tym także dla osób rzeczywiście niezdolnych do pracy i
wymagających szczególnej opieki.
Wyniki ostatniego Narodowego Spisu Powszechnego potwierdzają, że ponad 1/3 osób
pobierających renty inwalidzkie nie odczuwa niepełnosprawności. Oznacza to, że istotna
część świadczeń rentowych jest źle kierowana ze szkodą dla ludzi rzeczywiście
niepełnosprawnych. Bardzo duża liczba świadczeniobiorców z niewielkim stopniem
niepełnosprawności pobierających relatywnie wysokie świadczenia ogranicza bowiem
możliwości pomocy tym, których sprawność jest rzeczywiście bardzo niska i z tej racji
potrzebujących szczególnego wsparcia ze strony państwa. W rezultacie zróżnicowanie rent w
Polsce jest bardzo niewielkie, a pomoc w naturze ograniczona. Jednocześnie obecny system
rent inwalidzkich jest skonstruowany odmiennie od zreformowanego w 1999 r. systemu
emerytalnego. W związku z tym istnieje uzasadniona obawa, że w nieodległej przyszłości oba
systemy zabezpieczenia od niezdolności do pracy staną się względem siebie niedopasowane,
choćby pod względem wysokości świadczeń. System rentowy nie istnieje bowiem w próżni
instytucjonalej, lecz jest jednym z elementów szerszego systemu zabezpieczenia społecznego,
dlatego też należy mieć na uwadze wzajemne powiązania między poszczególnymi
elementami tegoż systemu. W związku z planowanym ograniczaniem dostępu do
wcześniejszych emerytur oraz świadczeń przedemerytalnych należy spodziewać się
zwiększenia liczby osób starających się o uzyskanie uprawnień do tego świadczenia.
Wszystko to sprawia, że system rentowy w Polsce wymaga głębokich zmian, których
wprowadzenie pozwolić musi nie tylko na zmniejszenie wydatków systemu rentowego, lecz
przede wszystkim na podniesienie jakości i adekwatności udzielanego wsparcia.
67
Głównym celem zmian w zakresie rent inwalidzkich nie powinno być zmniejszenie liczby
świadczeniobiorców ani ograniczenie wydatków na renty (aczkolwiek oba te efekty powinny
wystąpić w znaczącym stopniu). Reforma powinna przede wszystkim spowodować
kompleksową poprawę systemu ubezpieczeń społecznych przez uspójnienie świadczeń oraz
wielokrotne zwiększenie ich efektywności. Dlatego też propozycje działań w zakresie rent
inwalidzkich powinny mieć charakter kompleksowej reformy systemu, uzupełnionej
działaniami doraźnymi i dostosowawczymi. O tym, że przeprowadzenie skutecznych i
całościowych reform systemów rent inwalidzkich jest w pełni możliwe, przekonują
doświadczenia włoskie i holenderskie z lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych.
3.1.5. Doświadczenia innych krajów w zakresie reformy systemu rentowego
Włochy
Krajem, w którym w przeszłości liczba rencistów wzrastała lawinowo, były Włochy w latach
siedemdziesiątych. W roku 1980 aż 3,5 miliona osób w wieku 15-64 lata tj. 15% populacji,
było rencistami. Jednocześnie renty były stosunkowo niskie, dzięki czemu całkowite wydatki
na świadczenia z tytułu niepełnosprawności były istotnie niższe niż w Holandii. Przyczyną
powstania takiej sytuacji było nadmierne wzmocnienie w drugiej połowie lat sześćdziesiątych
socjalnych, a nie medycznych kryteriów orzecznictwa lekarskiego. Przy przyznawaniu
uprawnień do renty inwalidzkiej rola oceny szans ubezpieczonego na uzyskanie pracy
wzrosła, zaś rola niepełnosprawności biologicznej zmalała. Przyjęte rozwiązania prawne
ułatwiały tym samym otrzymanie renty w regionach o szczególnie wysokim bezrobociu.
Natychmiastową reakcją na te zmiany ze strony ubezpieczonych mieszkających na południu
Włoch były masowo składane wnioski o renty. W efekcie Włochy zaczęto nazywać „Mekką
dla inwalidów”.
Reformy rozpoczęto w połowie lat siedemdziesiątych podniesieniem minimalnego poziomu
niepełnosprawności uprawniającego do uzyskania świadczenia rentowego, ustalając go na
poziomie 66% - jest on utrzymany do dziś. Główną reformę przeprowadzono jednak w roku
1984, zmieniając definicję niepełnosprawności. Od tej chwili za niepełnosprawną uznaje się
osobę, która utraciła zdolność do pracy, a nie, jak poprzednio, zdolność do uzyskiwania
dochodu. Obniżono także istotnie świadczenia dla osób częściowo niepełnosprawnych.
Ostatnie dwa elementy reformy nastąpiły w latach 1992 i 1995. Pierwszym było odejście od
mieszanej płacowo-cenowej indeksacji świadczeń na rzecz indeksacji cenowej (zmiana ta
dotyczyła wszystkich świadczeń społecznych nie tylko rent). Drugim było wprowadzenie dla
emerytur, a co za tym idzie, dla powiązanych z nimi rent, jednolitej, aktuarialnie
sprawiedliwej i uwzględniającej demografię, formuły emerytalnej.
Dzięki podjętym reformom we Włoszech nie tylko wielokrotnie zmalała liczba pobieranych
rent inwalidzkich (w roku 1998 wyniosła ona około 650 tysięcy tzn. ponad 5 razy mniej niż w
roku 1980). Jednocześnie liczba nowo przyznawanych rent inwalidzkich zmalała z około 230
tysięcy (w roku 1975) do zaledwie 5 tysięcy w roku 1998.
Holandia
W latach 70., obok Włoch, także w Holandii doszło do gwałtownego wzrostu wydatków
socjalnych i liczby świadczeniobiorców. Stało się tak w wyniku napięć na rynku pracy,
wywołanych kryzysem naftowym i stagflacją, a także niezwykłej łatwości uzyskania
świadczeń, a zwłaszcza rent inwalidzkich (por. Ramka 13). W krótkim czasie niemal 13%
68
populacji w wieku roboczym zostało rencistami, aktywność zawodowa gwałtownie spadła, w
Europie zaś zaczęto mówić o „holenderskiej chorobie”.
Ramka 13. Przyczyny eksplozji wydatków socjalnych w Holandii lat 70. i 80.
“Zgodnie z niekorzystnymi warunkami rynku pracy, które dominowały w latach 70. i
wczesnych 80., zwolnieni z pracy holenderscy pracownicy woleli świadczenia rentowe niż
zasiłki dla bezrobotnych, które miały określony czas trwania i kończyły się na pomocy
społecznej. Podobnie pracodawcy preferowali wykorzystanie ubezpieczenia rentowego jako
instrumentu przystosowującego ich siłę roboczą do zmieniających się warunków
ekonomicznych, ponieważ była to cicha droga i administracyjnie łatwiejsza niż otwarte
rozwiązanie umowy o pracę. I wreszcie, administratorzy i fachowcy (lekarze i eksperci
zawodowi) pracujący w instytucjach ubezpieczenia społecznego mieli łatwiejszą i
bezkonfliktową pracę, jeśli przyznawali wszystkim, którzy się zgłosili, pełne świadczenia.
Tak długo, jak ludzie odpowiedzialni za politykę byli niechętni do interwencji i
skonfrontowania stron odpowiedzialnych za konsekwencje finansowe egocentrycznego
zachowania, rozwój programu pozostawał niekontrolowany.” “Reforming Social Policy:
Learning from the Dutch Experience” Philip De Jong 1999
Źródło:, cyt. za: “Niepełnosprawność a praca w Polsce” E. Andrews, T. Hoopengardner, World Bank 2000.
Zaradzenie powstałej sytuacji nie było łatwe. Początkowo podejmowane kroki w ramach tzw.
porozumienia z Wassenaar (tj. ugody między związkami zawodowymi a pracodawcami) były
bardzo ograniczone, a ich efekty znikome. W porozumieniu zagwarantowano niższe podatki i
kontrolę koszów płac w zamian za zmniejszenie czasu pracy z 40 do 38 godzin tygodniowo.
W latach 1982 i 1983 zamrożono także, pomimo stosunkowo wysokiej (5% rocznie) inflacji,
wysokość płacy minimalnej, a także świadczeń pieniężnych i płac w sektorze budżetowym.
W roku 1987 dodatkowo zmniejszono z 80% do 70% ustawową stopę zastąpienia brutto dla
zasiłków chorobowych, rent inwalidzkich (w przypadku pełnej niezdolności do pracy) i
zasiłków dla bezrobotnych. Efekt netto tych bardzo ograniczonych działań był jednak ujemny,
a do rzeczywistego wyleczenia „holenderskiej choroby” nie doszło. Co prawda średnie
świadczenia spadły w warunkach realnych (dzięki zawieszeniu waloryzacji), lecz liczba osób
w wieku produkcyjnym je otrzymujących wciąż wzrastała w wyniku masowej ucieczki przed
bezrobociem w niepełnosprawność i wcześniejsze emerytury. W rezultacie po początkowym
spadku udział wydatków rentowych w PKB wzrósł ponownie do ponad 4%.
Prawdziwe zmiany w systemie przyniosły dopiero reformy z lat 1992-1993, w których
wyniku zrewidowano i wielokrotnie zaostrzono standardy przyznawania i kontynuowania
uprawnień rentowych, kładąc akcent na obiektywne medyczne kryteria oceny zdolności do
jakiejkolwiek, powszechnie akceptowanej, formy pracy zarobkowej (a nie jak było wcześniej
pracy dotychczas wykonywanej). Ważnym elementem reform była także reforma systemu
orzecznictwa obejmująca m.in. podniesienie wymagań stawianych lekarzom orzecznikom
oraz podniesienie ich płac i wprowadzenie zasady wyłączności zatrudnienia w instytucji
ubezpieczeniowej. Wprowadzono jako zasadę okresowość przyznawanych świadczeń i
konieczność regularnej weryfikacji stopnia niepełnosprawności. Niezwykle istotnym
elementem reformy było także poddanie ponownej ocenie lekarskiej (zgodnej z nowymi
kryteriami) wszystkich otrzymujących świadczenia, którzy nie osiągnęli 50 roku życia. W
zakresie aktywizacji osób niepełnosprawnych zwiększono budżety przeznaczane na
aktywizację zawodową osób niepełnosprawnych oraz wzmocniono zasadę bonus-malus tzn.
systemu nagród w sytuacji zatrudnienia osoby niepełnosprawnej i kar gdy pracownik stanie
się niepełnosprawny w wyniku wykonywanej pracy (por. Ramka 14).
69
Ramka 14. Reformy w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych
Ważny element reform systemu rentowego w Holandii stanowiły zmiany w zakresie
rehabilitacji osób pozostających na zasiłku chorobowym. Ich celem było przerwanie
nieuchronności przejścia z jednego świadczenia (zasiłku chorobowego) do następnego (renty
inwalidzkiej). Zmiany w prawie zmierzały do wytworzenia sprzyjającej rehabilitacji
motywacji w przedsiębiorstwach i placówkach rehabilitacji. W nowym systemie specjalnie
utworzone agencje bezpieczeństwa pracy i usług zdrowotnych zawierają kontrakty na
rehabilitację osób pozostających na zasiłku chorobowym z przedsiębiorstwami
zainteresowanymi szybkim wyleczeniem pracownika, a nie płaceniem mu zasiłku.
Źródło: „Zabezpieczenie społeczne inwalidów w innych krajach”, CASE na zlecenie MPiPS 2000.
Wpływ reform z lat 1992-1993 stał się ewidentny już w krótkim czasie po ich rozpoczęciu.
Między 1993 a 1996 rokiem liczba świadczeniobiorców spadła o 10%, a w wyniku
weryfikacji stopnia niepełnosprawności przeprowadzonych w pierwszym roku 24% osób
sprawdzonych zostało zakwalifikowanych do niższej grupy inwalidztwa (i otrzymało niższe
świadczenie), zaś 7% do wyższej (co wiązało się z wyższym świadczeniem). W ciągu
pierwszych trzech lat po reformie, tj. w okresie 1994-1997, aż 28% sprawdzonych osób
otrzymało niższą kategorię niepełnosprawności lub uznanych zostało za zdolnych do pracy.
Jednocześnie znacznemu spadkowi uległa liczba nowo przyznawanych świadczeń. W
rezultacie tych działań w latach 1993-1998 wydatki na renty inwalidzkie w Holandii obniżyły
się z 4,5% do 2,5% PKB. Warto podkreślić, że osoby, które w wyniku weryfikacji zostały
uznane za zdolne do pracy, istotnie zwiększyły swoje wysiłki zmierzające do uzyskania
pracy. Spośród 54% tych, którzy nie mieli płatnej pracy w chwili weryfikacji (pozostała część
zweryfikowanych taką pracę miała), aż 30% znalazło pracę w ciągu jednego roku. Pozostali w
większości korzystali z innych form pomocy społecznej.
3.2. Proponowane zmiany
Proponowane działania podzielono na dwie grupy. Do kategorii działań systemowych
zaliczono działania zmierzające do wytworzenia zupełnie nowego podejścia do kwestii
ochrony przed niepełnosprawnością. Natomiast kategoria działań dostosowawczych objęła
działania, których można dokonać w ramach obecnie obowiązującego systemu. Nie oznacza
to jednak, że działania te są mniej ważne. Przeciwnie – wiele z działań dostosowawczych jest
niezbędnych do tego, aby nowy, zreformowany system rent inwalidzkich działał sprawnie i
efektywnie.
Działania systemowe
Podstawową kwestią długookresową w zakresie rent inwalidzkich jest usunięcie różnic w
systemie ubezpieczeń społecznych pomiędzy rentami a emeryturami oraz innymi systemami
zabezpieczenia społecznego (jak pomoc społeczna). Działania reformatorskie powinny objąć
więc z jednej strony całkowitą przebudowę funkcji rent inwalidzkich w systemie
zabezpieczenia społecznego, z drugiej zaś zharmonizowanie zasad przyznawania i wysokości
rent z systemem emerytalnym. Głównym celem reformy powinna być przy tym eliminacja
zniekształceń, jakie obecny system emerytalny wywołuje na rynku pracy, oraz położenie
akcentu na aktywizację zawodową osób niepełnosprawnych.
70
3.2.1. Zmiana funkcji rent z tytułu niezdolności do pracy
W chwili obecnej pieniężne świadczenia rentowe w Polsce pełnią w zasadzie wyłącznie
funkcję kompensacyjną, tzn. rekompensują utracony dochód osobie niezdolnej do pracy.
Jednocześnie możliwe jest łączenie renty z pracą, które w przypadku ludzi o najniższych
kwalifikacjach umożliwia istotną poprawę osiąganych dochodów, nie zapobiega takim
nadużyciom, jak występowanie o rentę osób w pełni sprawnych. Jak pokazują
międzynarodowe badania porównawcze, wysoce kompensacyjny charakter systemu jest
główną przyczyną niezwykle dużej liczby świadczeniobiorców i wysokich wydatków
rentowych w takich krajach jak Polska czy Holandia.
W związku z tym proponuje się rozważenie zmiany funkcji świadczeń rentowych w kierunku
zwiększenia ich funkcji aktywizujących. Elementem tych zmian powinno być zróżnicowanie
ról jakie poszczególne grupy inwalidzkie pełniłyby w systemie zabezpieczenia przed
niepełnosprawnością.
•
•
•
całkowita niezdolność do pracy – świadczenie miałoby charakter kompensujący
dochody dla osób, które ze względu na stan zdrowia nie są w stanie podjąć żadnej
pracy zarobkowej,
częściowa niezdolność do pracy – świadczenie przysługiwałoby tylko osobom, które
utraciły zdolność do pracy w sposób bardzo znaczny lecz nie całkowity. Miałoby ono
charakter uzupełniający dochody tych osób,
ograniczona zdolność do pracy, tj. niezdolność do pracy mniejsza od wymaganej dla
uzyskania renty inwalidzkiej z tytułu częściowej niezdolności do pracy - świadczenie
okresowe nie dłuższe niż 3 lata, ukierunkowane na aktywizację zawodową i zmianę
zawodu, ściśle powiązane i uwarunkowane podjęciem rehabilitacji i przeszkolenia
zawodowego pod rygorem utraty prawa do świadczenia.
3.2.2. Ukierunkowanie zasad łączenia renty inwalidzkiej z pracą na aktywizację
zawodową
Możliwość łączenia renty z pracą powinna być uzależniona od kategorii niezdolności do
pracy i wzmacniać aktywizujący element systemu, nie wywołując jednocześnie zachęt do
traktowania renty jako uzupełniającego źródła dochodu w przypadku osób, które mogą
pracować. Proponuje się następujące rozwiązania:
•
całkowita niezdolność do pracy – Wykonywanie pracy przez osobę całkowicie do
niej niezdolną jest sprzeczne z definicją tej kategorii niezdolności do pracy. W
związku z tym podjęcie pracy powinno stanowić przesłankę do przekwalifikowania
niezdolności całkowitej na częściową lub na zdolność do pracy (częściową bądź
całkowitą).
•
częściowa niezdolność do pracy – Świadczenie uniemożliwiałaby podjęcie pracy, w
wyniku której dochody świadczeniobiorcy byłyby porównywalne z osiąganymi
poprzednio; świadczenie mogłoby być uzupełnione świadczeniami szkoleniowymi
pod warunkiem pracy w innym zawodzie oraz uzyskania imiennej opinii lekarza, że
praca taka nie zagraża pogorszeniu stanu zdrowia świadczeniobiorcy. Wysokość
świadczenia byłaby uzależniona od uzyskiwanych dochodów z pracy, tak aby łączne
dochody świadczeniobiorcy nie przekraczały tych sprzed przyznania renty (z
uwzględnieniem funkcjonującego 250% ograniczenia podstawy wymiaru
71
świadczenia). Osiągnięcie dochodów z pracy wyższych niż przed uzyskaniem renty
oznaczałoby automatycznie całkowitą zdolność do pracy danej osoby oraz utratę
prawa do renty. Wysokość świadczenia musiałaby być także znacznie (o 30%-40%)
niższa niż w wypadku całkowitej niezdolności do pracy.
•
ograniczona zdolność do pracy - Z wyjątkiem początkowego okresu świadczenia
(określanego indywidualnie, zależnie od charakteru ograniczenia niezdolności do
pracy), który powinien być ściśle ukierunkowany na rehabilitację pod ścisła kontrolą
lekarską, możliwe byłoby łączenie świadczenia z pracą. Wraz z trwaniem renty akcent
powinien przesuwać się na aktywizację zawodową i przeszkolenie. Osoby
korzystające z tego typu świadczeń powinny być w pełni objęte systemem pomocy w
znajdowaniu pracy niegrożącej pogłębieniu stopnia ich niezdolności do pracy, co
pozwalałoby na jak najszybszy ich powrót do statusu osoby aktywnej. Wysokość i
długość świadczenia powinna być uzależniona od stopnia niezdolności do pracy i
mogłaby maleć w drugim roku jego otrzymywania, zachęcając do wysiłku
rehabilitacyjnego i aktywizacji.
Ze specjalnej kategorii rent powinny korzystać osoby o specyficznych rodzajach schorzeń
(np. osoby niewidome), które w większości wypadków są zdolne do aktywności zawodowej,
powinny być jednak w tym szczególnie wspomagane. Osoby te powinny mieć możliwość
korzystania ze świadczeń wspomagających je w życiu codziennym także z chwilą podjęcia
pracy zawodowej w stopniu zależnym od stopnia inwalidztwa. Mogłyby także korzystać ze
specjalnej pomocy rzeczowej, wspomagającej ich zdolność do pracy. Z chwilą podjęcia pracy
zawodowej powinny być jednak traktowane tak jak inne osoby zdolne do pracy z
zastrzeżeniem, że świadczenia wspomagające nie ulegałyby zawieszeniu. Świadczenia
dodatkowe miałyby charakter specjalny, finansowany z podatków ogólnych. Rehabilitacja
takich osób już w dzieciństwie powinna być ściśle ukierunkowana na uzyskanie zdolności do
pracy porównywalnej ze zdolnością do pracy ludzi pełnosprawnych (przy założeniu
dodatkowego wsparcia ze strony państwa).
3.2.3. Nowe określenie wymiaru świadczeń rentowych
W chwili obecnej zasady wyznaczania wysokości rent z tytułu niezdolności do pracy (także
rent wypadkowych) znacznie odbiegają od zasad obowiązujących w zreformowanym
systemie emerytalnym. Prowadzi to do powstawania znacznych zniekształceń na rynku pracy
i może tworzyć zachęty do szybkiej dezaktywizacji zawodowej i ucieczki w rentę.
Celem proponowanej zmiany zasad ustalania wysokości świadczeń rentowych jest
dostosowanie formuły rentowej do reguł obowiązujących w przypadku emerytur oraz
zapewnienie, by wysokość renty inwalidzkiej nie przekraczała wysokości emerytury, a tym
samym by renta inwalidzka nie była świadczeniem konkurencyjnym względem emerytury.
Dodatkowym, lecz bardzo ważnym celem jest usunięcie zachęt do starania się o rentę z tytułu
niezdolności do pracy przez osoby nieaktywne na rynku pracy przez większość swego życia i
podejmujące pracę w późnym wieku, często celem przepracowania jedynie okresu
uprawniającego do uzyskania renty z tytułu niezdolności do pracy. Dotyczy to także osób z
fikcyjnym zatrudnieniem, zgłaszanych jedynie do ubezpieczenia i opłacających minimalne
składki bez faktycznego wykonywania pracy.
72
Proponuje się rozważyć możliwość, by wysokość renty z tytułu niezdolności do pracy
ustalana była w sposób analogiczny do ustalania wysokości emerytury, tj. w oparciu o stan
konta emerytalnego. Kapitał ten składałby się z dwóch części:
•
•
realnej, czyli faktycznie zebranego w czasie zatrudnienia na indywidualnym koncie
emerytalnym ubezpieczonego kapitału,
hipotetycznej, obliczanej na podstawie wysokości oskładkowanych dochodów z
ostatniego okresu przed pojawieniem się niepełnosprawności.
Kapitał byłby traktowany jak kapitał emerytalny, a wysokość świadczenia byłaby obliczana w
identyczny sposób jak wysokość emerytury, na podstawie aktualnie obowiązującego wieku
emerytalnego oraz przewidywanego dalszego trwania życia. Wysokość renty z tytułu
częściowej niezdolności do pracy stanowiłaby określoną część wysokości renty z tytułu
całkowitej niezdolności do pracy (zgodnie z wyżej zaprezentowanymi propozycjami, tzn. w
stopniu uzależnionym od stopnia niepełnosprawności).
Proponuje się wstępnie, aby kapitał hipotetyczny obliczany był na podstawie wysokości
oskładkowanych dochodów z ostatniego okresu przed pojawieniem się niezdolności do pracy
(np. 3-5 lat). Średni dochód stanowiłby podstawę do określenia wysokości składek dla
dalszego hipotetycznego okresu ubezpieczenia. Kapitał hipotetyczny obejmowałby oba filary
ubezpieczenia, tj. ZUS i OFE. Hipotetyczny okres ubezpieczenia stanowiłby różnicę
pomiędzy wymaganym okresem dla uzyskania emerytury (25 lat), a faktycznym okresem
ubezpieczenia, nie więcej jednak niż okres brakujący do osiągnięcia ustawowego wieku
emerytalnego. Kapitał hipotetyczny byłby waloryzowany przyjętym wskaźnikiem waloryzacji
składek, opartym na średniej z ostatnich lat.
Dokładne określenie zasad ustalania kapitału hipotetycznego wymaga przeprowadzenia
szczegółowych symulacji finansowych skutków proponowanej nowelizacji zarówno z punktu
widzenia świadczeniobiorców jak i finansów publicznych.
Prawo do renty przysługiwałoby co najwyżej do chwili osiągnięcia przez rencistę określonego
wieku (równego wiekowi emerytalnemu lub niższemu, np. 62 lata, będącemu dolną granicą
proponowanego elastycznego wieku emerytalnego). Możliwe jest również wprowadzenie
następujących zasad:
•
•
Renta w przypadku całkowitej niezdolności do pracy stanowiłaby określony procent,
np. 90% lub 95% świadczenia wyliczonego w sposób jak wyżej.
Wiek przyjęty jako górne ograniczenie do wyliczania długości stażu hipotetycznego
byłby niższy od ustawowego wieku emerytalnego (np. 62 lata).
3.2.4. Powiązanie możliwości skorzystania z gwarancji renty minimalnej z
sytuacją materialną
W chwili obecnej fakt iż renta nie może być niższa od minimalnego świadczenia powoduje
małe zróżnicowane ich wysokości dla całości grupy rencistów (niezależnie od stopnia
niezdolności do pracy poszczególnych osób). Powoduje to także, że szczególną zachętę do
poszukiwania możliwości otrzymania renty z tytułu niezdolności do pracy mają osoby
uzyskujące niskie dochody z pracy. Otrzymując rentę mogą one nadal pracować, a suma ich
łącznych dochodów jest wyższa niż przed jej uzyskaniem. Zmiana zasad ustalania wysokości
73
rent z tytułu niezdolności do pracy oznaczałaby odejście od dotychczasowej zasady ustalania
wysokości minimalnego świadczenia w ramach systemu ubezpieczeń społecznych. Renta z
tytułu niezdolności do pracy wynosiłaby tyle, ile wynika z naliczenia według określonych
zasad (i od indywidualnej kariery zawodowej). Gwarancja renty minimalnej (w postaci
różnicy między rentą a minimum egzystencji) podobnie jak i minimalnej emerytury powinna
być finansowana z budżetu państwa. Skorzystanie z tej gwarancji oznaczałoby jednak zakaz
pracy.
3.2.5. Nowe zasady przekształcania renty z tytułu niezdolności do pracy w
emeryturę
Nie ma podstaw by oczekiwać, że osoba pobierająca rentę z tytułu niezdolności do pracy i
osiągająca wiek emerytalny, nawet mimo ewentualnej poprawy zdrowia, wróci na rynek
pracy. Po zmianie zasad ustalania wysokości świadczenia emerytalnego nie będzie podstaw
do różnicowania świadczeń na rentowe i emerytalne. Dlatego też proponuje się, by po
osiągnięciu górnego ograniczenia pobierania renty (np. 62 lata), wszystkie świadczenia
rentowe automatycznie zmieniać na świadczenia emerytalne. W momencie osiągnięcia wieku
emerytalnego ustalenie wysokości emerytury odbywałaby się wg zasad ogólnych.
Działania dostosowawcze
Za działania dostosowawcze należy uznać te, które nie wymagają całkowitego zreformowania
systemu rent z tytułu niezdolności do pracy, lecz jedynie modyfikują pewne elementy już
funkcjonujących rozwiązań. Nie oznacza to jednak, że w efekty tych działań byłyby
niewielkie. Wręcz przeciwnie, stanowią one istotną poprawę funkcjonalności systemu i jako
takie powinny stanowić przygotowanie do dalszych działań reformatorskich.
3.2.6. Przekształcenie rent z tytułu niezdolności do pracy starszych rencistów w
emerytury
W chwili obecnej około jednej trzeciej osób pobierających renty z tytułu niezdolności do
pracy w FUS i KRUS osiągnęło wiek emerytalny. Otrzymują one jednak nadal renty z tytułu
niezdolności do pracy, gdyż są dla nich korzystniejsze niż emerytury. Ponieważ aktywizacja
zawodowa osób niepełnosprawnych w wieku emerytalnym jest nieuzasadniona w innych
krajach OECD byliby oni automatycznie zakwalifikowani jako emeryci.
Na podstawie tych doświadczeń proponuje się rozważenie możliwości przeprowadzenia
jednorazowego przekwalifikowania rencistów w wieku emerytalnym na emerytów z
zachowaniem prawa do wysokości świadczeń. Pozwoli to między innymi na stopniowe
odejście od obrazu „renty jako sposobu na życie”, zachęcającego do występowania o rentę
osoby młodsze, które traktują ją jako formę wcześniejszej emerytury, niezależnie od
rzeczywistego stanu zdrowia i zdolności do pracy.
W okresie przejściowym, tj. do czasu pełnego dostosowania systemu rentowego do nowego
systemu emerytalnego (patrz dziania systemowe), renciści, którym w chwili obecnej brakuje
nie więcej niż 5 lat do ukończenia wieku emerytalnego, w chwili jego osiągnięcia
przechodziliby na emeryturę. Osoby objęte nowym systemem emerytalnym przechodziłyby w
przyszłości na nowych zasadach, tj. w oparciu o zgromadzony kapitał emerytalny (patrz
działania systemowe).
74
3.2.7. Ustalanie uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy
Statystyka ZUS wskazuje, że nawet w późnym wieku oraz po długim okresie pobierania renty
z tytułu niezdolności do pracy zdarzają się liczne przypadki stwierdzenia braku niezdolności
do pracy przy okazji ponownego badania. Wśród osób krócej pobierających świadczenia
rentowe przypadki te są znacznie częstsze. W związku z tym proponuje się, aby wszystkie
renty dla osób w wieku niższym od wieku emerytalnego ustalane były na okres nie dłuższy
niż 3-5 lat. Dotyczy to także osób, które w chwili obecnej mają renty bezterminowe. Jedynie
dla osób w wieku emerytalnym niezdolność do pracy orzekana byłaby na czas stały.
3.2.8. Weryfikacja uprawnień do renty dla osób z orzeczoną niezdolnością do
pracy na czas stały
Ogromna dysproporcja między liczbą rent z tytułu niezdolności do pracy, przyznawanych
corocznie w pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych, a obecnym poziomem wniosków
uznawanych przez lekarzy orzeczników za uzasadnione wskazuje, że wśród rencistów z
niezdolnością do pracy orzeczoną na czas stały może być spora grupa osób zdolnych pracy.
Potwierdzają to wyniki Narodowego Spisu Powszechnego wedle których aż 1/3 osób
pobierających renty z tytułu niezdolności do pracy nie odczuwa niepełnosprawności
biologicznej. Z kolei doświadczenia Włoch i Holandii dowodzą, że ponowne przebadanie
osób, które uzyskały świadczenia w okresach ich szczególnie wysokiej dostępności,
rzeczywiście ujawnia znaczne, sięgające nawet 20%-30% ogólnej liczby przebadanych,
pobierających renty mimo rzeczywistej zdolności do pracy. Operacja taka pozwala także na
lepsze dopasowanie świadczeń do rzeczywistych potrzeb osób niezdolnych do pracy. W
wypadku wielu z nich od czasu przyznania renty stan zdrowia mógł się poprawić, a w innych
pogorszyć. Ponowne badanie pozwoliłoby na zwiększenie adekwatności uzyskiwanych
świadczeń do rzeczywistego stopnia niezdolności do pracy, a w połączeniu z redefinicją
funkcji poszczególnych kategorii niezdolności do pracy pozwoliłoby na skuteczniejszą
rehabilitację i aktywizację zawodową osób niepełnosprawnych.
W związku z tym proponuje się przeprowadzić badania kontrolne wśród osób z orzeczoną
niezdolnością do pracy na czas stały, w wieku niższym niż 10 lat od wieku emerytalnego, z
uwzględnieniem zasady orzekania o niezdolności do pracy na czas określony, nie dłuższy niż
3 lata. Weryfikacja byłaby rozłożona na 3 lata i obejmowałaby w pierwszym roku roczniki
najmłodsze (20-35 lat), potem osoby w wieku średnim (36-44 lat), a wreszcie osoby
najstarsze (45-55 lat). Według stanu na koniec roku 2002 weryfikacja powinna objąć ok. 480
tys. osób.
Ramka 15. Informacja statystyczne dotyczące osób pobierających renty z tytułu niezdolności do
pracy finansowane z FUS.
Jednym z efektów podjętej w 1997 r. reformy orzecznictwa jest zmniejszanie się w ostatnich
latach liczby orzeczeń ustalających bezterminowo niezdolność do pracy dla celów rentowych.
W 2002 r. stanowiła ona 13,7% ogółu pozytywnych orzeczeń pierwszorazowych oraz 14,8%
orzeczeń ponownych (w 1999 r. stanowiły one odpowiednio 20,5% i 21,8%).
Jednocześnie, w przypadku ponownego orzekania, wzrósł udział orzeczeń stwierdzających
brak niezdolności do pracy: w 1999 r. stanowiły one 10,7%¸w 2000 r. – 13,7%, w 2001 r.
15,4%, w 2002 r. 13,3%.
Według danych za 2001 r. spośród 643,2 tys. rencistów poddanych badaniom ponownym
uchylono prawo do renty 98,8 tys. osób, tj. 15,4% przebadanych, w tym osobom, które
pobierały rentę 10 i więcej lat – 8,4%.
Spośród rencistów pobierających renty z tytułu niezdolności do pracy przyznane na stałe
15,6% było w wieku do 49 lat, a 35,2% w wieku 50-59 lat.
Źródło: ZUS
75
3.2.9. Opracowanie standardów orzecznictwa o niepełnosprawności i niezdolności
do pracy.
Obecne zasady orzekania o niepełnosprawności i niezdolności do pracy nie mają określonych
standardów. Doprowadziło to do wypracowania różnych praktyk w zakresie orzekania o
niepełnosprawności (przez powiatowe zespoły orzekania), niezdolności do pracy w systemie
pracowniczym (przez lekarzy orzeczników ZUS), niezdolności do pracy w rolnictwie (przez
orzecznictwo w KRUS) oraz niezdolności do służby. Niezbędne wydaje się opracowanie
standardów orzekania, które mogłyby być podstawą działania we wszystkich funkcjonujących
systemach orzekania.
3.2.10. Wdrożenie systemu monitoringu orzecznictwa o niepełnosprawności i
niezdolności do pracy
W krajach OECD obserwuje się od wielu lat trend do większej standaryzacji zasad
orzecznictwa, połączonej z kontrolą i monitoringiem jakości stawianych diagnoz. Monitoring
powinien objąć także skuteczność procesu rehabilitacji i aktywizacji zawodowej osób
niepełnosprawnych. Celem takich działań jest podniesienie adekwatności przyznawanych
świadczeń, między innymi dzięki wypracowaniu jednolitych standardów wydawanych
orzeczeń oraz powiązaniu wynagrodzeń lekarzy orzeczników i instytucji rehabilitujących z
jakością wykonywanej pracy. Istotną korzyścią jest także możliwość szybkiego reagowania
na pojawiające się w każdym systemie nieprawidłowości i patologie, wytwarzające
negatywny odbiór systemu rentowego w społeczeństwie.
3.2.11. Zmiany systemu rent rodzinnych
W związku z funkcjonowaniem nowego systemu emerytalnego pojawia się także konieczność
zmian w systemie rent rodzinnych. Głównym zagadnieniem które wymaga roztrzygnięcia jest
harmonizacja zasad przyznawania i określania wymiaru tych świadczeń z systemem
emerytalnym i systemem rent z tytułu niezdolności do pracy. Pozwoliłoby to na kompleksową
regulację relacji pomiędzy systemami emerytalnym i rentowymi. Wydaje się, że ze względu
na odmienną specyfikę świadczeniobiorców należy przy tym dokonać rozróżnienia między
rentami rodzinnymi dla sierot oraz rentami rodzinnymi dla wdów. Renty sieroce powinny
mieć charakter kompensacyjny dla wychowujących dzieci rodzin, które utraciły dochody w
wyniku śmierci osoby ubezpieczonej. Z kolei konstrukcja zasad przyznawania i wymiar rent
wdowich nie powinna mieć charakteru dezaktywizującego dla wdów i wdowców w wieku
przedemerytalnym. Rozważenia wymaga podniesienie minimalnego wieku wymaganego do
ubiegania się o rentę wdowią do 60 lat w przypadku kobiet i 65 lat w przypadku mężczyzn, a
także stopniowe zrównanie tego wieku z wiekiem emerytalnym w zgodzie z proponowanymi
zapisami z tego zakresu. Wydaje się, że ponownego rozważenia wymaga także kwestia
maksymalnego czasu, jaki może upłynąć między śmiercią współmałżonka a wystąpieniem o
rentę.
Wysokość świadczeń z tytułu rent rodzinnych nie powinna powodować poprawy sytuacji
materialnej rodziny w porównaniu ze stanem sprzed śmierci współmałżonka. W przypadku
wdów lub wdowców pozostających do czasu śmierci współmałżonka na jego utrzymaniu
świadczenie mogłoby mieć charakter dożywotni i kompensujący tylko w wypadku osób w
wieku emerytalnym, lecz jego wysokość musiałaby brać pod uwagę kapitał emerytalny
dziedziczony po osobie zmarłej. W wypadku osób młodszych zamiast dożywotniej renty
rodzinnej należy rozważyć wprowadzenie świadczeń aktywizujących np. w ramach programu
50+.
76
3.3. Spodziewane rezultaty proponowanych zmian
W efekcie zaproponowanych działań ma nastąpić:
•
znaczny wzrost adekwatności udzielanych świadczeń pieniężnych z tytułu niezdolności do
pracy, osiągnięty dzięki weryfikacji uprawnień rentowych i wzmocnieniu systemu
orzecznictwa,
•
istotne podniesienie integracyjnego i aktywizującego charakteru systemu rentowego oraz
zwiększenie mobilności i aktywności ekonomicznej osób niepełnosprawnych, osiągnięte
dzięki redefinicji grup inwalidzkich i innemu ukierunkowaniu udzielanych świadczeń,
•
minimalizacja negatywnych efektów zewnętrznych wywieranych przez system rentowy
na rynek pracy osiągnięta dzięki mniejszym wydatkom na świadczenia pieniężne o
charakterze kompensacyjnym oraz usunięciu zachęt do „ucieczki w rentę” przed trudną
sytuacją na rynku pracy,
•
harmonizacja całego systemu rentowego z systemem emerytalnym osiągnięta dzięki
zmianie zasad określania świadczeń pieniężnych z tytułu niezdolności do pracy, a także
zmian w systemie rent rodzinnych,
•
standaryzacja zasad orzecznictwa, oraz wzmocnienie systemu kontroli i monitoringu
jakości stawianych diagnoz osiągnięte dzięki reformom o charakterze instytucjonalnym.
77
4. Aktywizacja zawodowa i społeczna osób niepełnosprawnych
4.1. Diagnoza
4.1.1. Osoby niepełnosprawne na rynku pracy w Polsce
Według badania aktywności ekonomicznej ludności w 2002 roku pracowało zaledwie 611
tysięcy osób niepełnosprawnych.
Tabela 25. Pracujące osoby niepełnosprawne w 2002 roku (w tysiącach)
Wyszczególnienie
Ogółem
niepełnosprawni
611
238
W tym niepełnosprawni w stopniu
znacznym
umiarkowanym
lekkim
27
155
429
Ogółem
• pracodawcy i pracujący na
własny rachunek
- na wsi
170
- w mieście
69
17
65
235
86
• pomagający członkowie
rodzin
287
• pracownicy najemni
- w z.p.ch.
207
7
63
137
- na otwartym rynku
87
3
27
57
Dane z Badania Aktywności Ekonomicznej Ludności dotyczą IV kwartału dotyczą 2002 roku, a dane PFRON
całego 2002 roku (zatrudnienie na otwartym rynku) i grudnia 2002 roku (pracujący w zakładach pracy
chronionej), stąd też nieścisłości.
Dane dotyczące liczby pracujących na otwartym rynku nie są dostępne, w tabelce podano przeciętne
zatrudnienie tych osób (w przeliczeniu na pełne etaty) za 2002 rok według szacunków PFRON.
Źródło: Badanie Aktywności Ekonomicznej Ludności, szacunki PFRON, dane szacunkowe zaznaczono kolorem
szarym, obliczenia własne.
Przy wyższym od średniej wskaźniku zatrudnienia osób pełnosprawnych Polska posiada
najniższy spośród państw OECD odsetek zatrudnienia osób niepełnosprawnych (por. Tabela
26). Jednocześnie wskaźnik aktywności zawodowej (udział osób pracujących i poszukujących
pracy w populacji ogółem) osób niepełnosprawnych w Polsce w 2002 roku wyniósł zaledwie
17,8%, podczas gdy dla ogółu ludności 55,5%.
78
Tabela 26. Wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych37 w krajach OECD w 1999 roku
Wskaźnik zatrudnienia osób
Wskaźnik zatrudnienia osób
niepełnosprawnych w wieku od 20 do
pełnosprawnych w wieku od 20 do
64 lat
64 lat
Szwajcaria
62,2
61,7
Norwegia
61,7
79,1
Kanada
56,3
66,6
Szwecja
52,6
53,8
USA
48,6
78,4
Dania
48,2
69,0
Francja
47,9
75,8
Niemcy
46,1
85,8
Korea
45,9
74,1
Portugalia
43,9
67,0
Austria
43,4
61,7
Australia
41,9
71,8
Holandia
39,9
74,0
Wielka Brytania
38,9
79,4
Belgia
33,5
54,2
Włochy
32,1
76,6
Hiszpania
22,1
73,9
Polska
20,8
71,2
Średnio
43,7
70,8
Źródło: Participative Disability Policies for the Working – Age Population: Towards a Coherent Policy Mix –
Annex – Tables and Charts, DEELSA/ELSA/WP1(2002)1/ANN, OECD 2002, s.5,obliczenia własne.
Kraj
4.1.2. Przyczyny niskiej aktywności zawodowej osób niepełnosprawnych w Polsce
Dostępność świadczeń rentowych
Jedną z przyczyn niskiej aktywności zawodowej osób niepełnosprawnych może być fakt, że
część z nich stała się niepełnosprawnymi prawnie (uzyskując uprawnienia do renty z tytułu
niezdolności do pracy), traktując to jako alternatywę dla utraconej pracy. Fakt ten może
wpływać na obniżenie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w porównaniu z
innymi krajami.
Według danych pochodzących ze Spisu Powszechnego w 2002 roku w Polsce było 4 450
tysięcy osób niepełnosprawnych prawnie (tj. posiadających aktualne orzeczenie wydane przez
organ do tego uprawniony). Jednocześnie 2 699 tys. z nich deklarowało utrzymywanie się z
renty inwalidzkiej oraz 163 tys. z renty socjalnej. Odpowiednie dane ZUS i KRUS o liczbie
osób pobierających renty inwalidzkie w 2002 r. wskazują łącznie 3 189 tys.
świadczeniobiorców.
37
Iloraz liczby zatrudnionych osób niepełnosprawnych w wieku 20 do 64 lat do liczby zatrudnionych osób tej
grupy wiekowej.
79
Wykres 29. Liczba niepełnosprawnych według wieku (na podstawie spisu 2002)
1400
1200
1000
w
tys
iąc
ac
h
800
600
400
200
0
0-15 lat
16-24
25-34
35-44
45-54
55-64
65-74
75 lat i więcej
Ogółem
Niepełnosprawni prawnie
Niepełnosprawni prawnie w stopniu umiarkowanym
Niepełnosprawni (prawnie i biologicznie) o znacznym stopniu niepełnosprawności
Tylko biologicznie
Źródło: GUS.
Wyniki Spisu wskazują, że największa liczba osób niepełnosprawnych zawiera się w
przedziale wieku 45 – 54 lat oraz 55 - 64 lat. Jednocześnie uderza relatywnie niski udział w
tych grupach wiekowych osób o stwierdzonym znacznym stopniu niepełnosprawności
(odpowiednio 9,3% oraz 11,9%) oraz umiarkowanym (odpowiednio 26,4% i 33,0%). Dane o
relatywnie młodym wieku ludzi niepełnosprawnych w Polsce potwierdzają dane ZUS o
średnim wieku osób pobierających renty z tytułu niezdolności do pracy, który wynosi 46,8 lat
oraz przeciętnego stażu pracy rencistów, który wynosi 21,9 lat.
Niska aktywność zawodowa osób niepełnosprawnych jest faktem mimo, jak wynika ze spisu,
relatywnie niskiego odsetka osób o znacznej i umiarkowanej niepełnosprawności. Oznacza to,
że znaczna ich liczba (będąca w wieku produkcyjnym) może być aktywizowana zawodowo
bez wdrażania dla ich zatrudnienia szczególnych rozwiązań, uwzględniających stan zdrowia.
Niski poziom wykształcenia
Szczególnie trudna sytuacja osób niepełnosprawnych na rynku pracy wynika również z ich
niższego niż przeciętny poziomu wykształcenia. Co druga osoba niepełnosprawna legitymuje
się wykształceniem co najwyżej podstawowym (ogółem co trzecia), 19,2% posiada
wykształcenie średnie, a 3,7% legitymuje się wykształceniem wyższym.
Jednakże ogólnodostępna sieć szkół, która jest pierwszym i podstawowym ogniwem
rehabilitacji społecznej i zawodowej, jest słabo przygotowana do kształcenia uczniów o
specyficznych potrzebach edukacyjnych.
51% osób z wadą wrodzoną ma wykształcenie co najwyżej podstawowe. Osoby, które stały
się niepełnosprawne przed 15 rokiem życia w 84% posiadają wykształcenie co najwyżej
zasadnicze zawodowe, a 58% uzyskało co najwyżej podstawowe, średnie co 6.
80
Ramka 16. Posiadanie wykształcenia a prawdopodobieństwo podjęcia pracy przez osoby
niepełnosprawne
Tabela 27. Udział pracujących wśród osób o różnym poziomie wykształcenia w wieku 15 i
więcej lat w 2002 roku
Poziom wykształcenia
75,3
53,7
51,8
Pracujące osoby
niepełnosprawne w %
26,4
17,5
17,8
18,1
9,8
Wskaźnik zatrudnienia w %
Wyższe
Średnie
Zasadnicze zawodowe
Podstawowe i niepełne
podstawowe
Źródło BAEL, obliczenia własne.
W przypadku osób niepełnosprawnych posiadanie wyższego wykształcenia jedynie 2,7 krotnie zwiększało prawdopodobieństwo podjęcia pracy, podczas gdy dla ogółu ludności
analogiczny współczynnik wynosił 4,2. Jeszcze większe dysproporcje występowały
w przypadku osób z wykształceniem średnim i zasadniczym.
Przywileje dotyczące czasu pracy
Jedną ze znaczących barier zniechęcającą pracodawców do zatrudniania osób
niepełnosprawnych są ich ustawowe przywileje dotyczące czasu pracy. Należą do nich:
• krótszy czas pracy (35 godzin tygodniowo w przypadku osób niepełnosprawnych w
stopniu umiarkowanym i znacznym),
• wliczana do czasu pracy przerwa na gimnastykę (15 minut dziennie),
• dodatkowy urlop wypoczynkowy oraz płatne zwolnienie od pracy w celu uczestnictwa w
turnusie rehabilitacyjnym (21 dni w roku dla osób o umiarkowanym i znacznym stopniu
niepełnosprawności).
Oznacza to dodatkowy koszt dla pracodawcy w wysokości:
• 23% wynagrodzenia brutto osoby niepełnosprawnej w stopniu umiarkowanym lub
znacznym,
• 3% wynagrodzenia brutto osoby niepełnosprawnej w stopniu lekkim.
Przywileje dotyczące czasu pracy przynoszą niewielkie korzyści osobom niepełnosprawnym.
Z badań dotyczących aktywności ekonomicznej ludności (IV kwartał 2002) wynika np., że
mimo istnienia ustawowych regulacji, dotyczących maksymalnego czasu pracy (40 godzin
tygodniowo dla osób niepełnosprawnych w stopniu lekkim i 35 godzin tygodniowo dla osób
niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym i znacznym):
• 64% osób niepełnosprawnych i 60% niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym i
znacznym zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu pracowało ponad 40 godzin
tygodniowo.
• 13% osób niepełnosprawnych i taki sam odsetek osób niepełnosprawnych w stopniu
umiarkowanym i znacznym zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu pracowało powyżej
50 godzin tygodniowo.
Pracodawcy wykazują to jako zwiększone koszty, które zgodnie z obowiązującymi
regulacjami rekompensowane były bez powiązania z konkretną kalkulacją kosztów. Nie
sprzyjało to wyrównywaniu szans osób niepełnosprawnych na otwartym rynku.
81
Z drugiej strony ustawowe gwarancje dla osób niepełnosprawnych zmniejszają ich szanse na
znalezienie pracy szczególnie w sytuacji gdy pracodawca może wybrać między:
• osobą niepełnosprawną a osobą zdrową,
• osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym lub znacznym (35 godzinny czas pracy,
płatne zwolnienie z pracy), a osobą o lekkim stopniu niepełnosprawności
Przy najniższym wskaźniku zatrudnienia osób niepełnosprawnych w krajach OECD), Polska
posiada jeden z najwyższych odsetków zatrudnienia osób niepełnosprawnych w ramach
programów finansowanych przez państwo.
Tabela 28. Osoby niepełnosprawne zatrudnione w ramach publicznych programów wspierania
zatrudnienia38 na 1000 zatrudnionych ogółem w krajach OECD w 1999 roku
Kraj
Liczba osób niepełnosprawnych zatrudnionych
w ramach publicznych programów wspierania
zatrudnienia na 1000 zatrudnionych ogółem
16,0
12,1
9,5
b.d.
7,2
7,0
5,6
4,1
3,6
3,4
1,2
Wskaźnik zatrudnienia osób
niepełnosprawnych w wieku 20 –
64 lat
52,6
20,8
47,9
39,9
61,7
43,4
62,2
46,1
33,5
41,9
22,1
Szwecja
Polska
Francja
Holandia
Norwegia
Austria
Szwajcaria
Niemcy
Belgia
Australia
Hiszpania
Wielka
b.d.
38,9
Brytania
Włochy
0,8
32,1
Korea
0,3
45,9
Portugalia
0,2
43,9
Średnia
5,1
43,7
Źródło: Participative Disability Policies for the Working – Age Population: Towards a Coherent Policy Mix –
Annex – Tables and Charts, DEELSA/ELSA/WP1(2002)1/ANN, OECD 2002, s.19, obliczenia własne.
4.1.3. Wspieranie zatrudnienia osób niepełnosprawnych
Wysokość wydatków na wspieranie zatrudnienia osób niepełnosprawnych w krajach
OECD
Wysokość wydatków na wspieranie zatrudnienia osób niepełnosprawnych jest w Polsce
porównywalna z wydatkami innych krajów OECD.
38
Zarówno na chronionym jak i otwartym rynku pracy.
82
Tabela 29. Wydatki na wspieranie zatrudnienia niepełnosprawnych jako procent PKB w krajach
OECD w 1999 roku.
Udział wydatków na wspieranie zatrudnienia osób
niepełnosprawnych w PKB (w %)
Norwegia
0,75
Szwecja
0,64
Holandia
0,50
Dania
0,47
Szwajcaria
0,19
Polska
0,18
Niemcy
0,18
Belgia
0,11
Francja
0,09
Austria
0,07
Australia
0,05
Kanada
0,05
Portugalia
0,05
USA
0,03
Hiszpania
0,02
Wielka Brytania
0,02
Włochy
0,01
Korea
0,01
Średnia
0,19
Źródło: Participative Disability Policies for the Working – Age Population: Towards a Coherent Policy Mix –
Annex – Tables and Charts, DEELSA/ELSA/WP1(2002)1/ANN, OECD 2002, s.3, obliczenia własne..
Kraj
Należy przy tym pamiętać, że w statystykach OECD uwzględniono jedynie faktycznie
poniesione wydatki. Nie uwzględniają one zmniejszenia dochodów publicznych z tytułu ulg i
preferencji dla pracodawców osób niepełnosprawnych.
W 2002 roku wysokość niezrealizowanych (z tytułu wspierania pracodawców osób
niepełnosprawnych) przychodów budżetu państwa oraz PFRON wyniosła 2 250 milionów zł
czyli 0,3% PKB.
Struktura wydatków na wspieranie zatrudniania osób niepełnosprawnych w Polsce
Specyfiką polskiego systemu jest kierowanie większości pieniędzy do pracodawców osób
niepełnosprawnych, a nie samych osób niepełnosprawnych czy instytucji pomagających im
np. w znalezieniu pracy. Spośród 859 milionów zł wydanych w 2002 roku ze środków
PFRON na rehabilitację zawodową:
• 96,2% przeznaczono na wspieranie pracodawców osób niepełnosprawnych,
• 3,3% przeznaczono na wspieranie osób niepełnosprawnych podejmujących działalność
gospodarczą lub rolniczą,
• 0,5% przeznaczono na szkolenia skierowane do bezrobotnych osób niepełnosprawnych.
Tymczasem w innych krajach większy odsetek środków przeznaczany jest na programy
kierowane do samych osób niepełnosprawnych., np. Stanach Zjednoczonych, pomoc osobom
niepełnosprawnym na rynku pracy opiera się przede wszystkim na indywidualnym wsparciu
zatrudnienia poszczególnych osób. Od lutego 2002 r. w Stanach Zjednoczonych, realizowany
jest nowy program “Ticket to Work”, którego celem jest aktywizacja osób niepełnosprawnych
z udziałem jak największej liczby pośredników pracy, którzy uzyskali państwowy certyfikat.
System ten polega na tym, że osoba niepełnosprawna samodzielnie wybiera swego
pośrednika, a następnie w oparciu o indywidualny plan pracy dąży do usamodzielnienia się
83
(niezależności od zasiłków państwowych). Szczegółowy opis programu znajduje się w
załączniku.
Jednocześnie wysokość wsparcia kierowanego do pracodawców osób niepełnosprawnych w
Polsce w przeliczeniu na zatrudnioną osobę niepełnosprawną jest bardzo zróżnicowana i
zależy od statusu pracodawcy.
Tabela 30. Nieracjonalność wysokości preferencji kierowanych do pracodawców (dane szacunkowe
za 2002 rok).
Wyszczególnienie
Zakłady pracy
chronionej
Przedsiębiorstwa
zatrudniające do 24
pracowników
Osoby
niepełnosprawne
prowadzące
działalność
gospodarczą lub
rolniczą
Źródło: PFRON.
Wysokość pomocy
publicznej(w mln zł
rocznie)
Średnia wysokość
preferencji na
zatrudnioną osobę
niepełnosprawną (w zł
miesięcznie)
Liczba zatrudnionych
osób o znacznym stopniu
niepełnosprawności (w tys
osób)
2 780
1 211
7
227
367
2
27
9
17
Głównym beneficjentem środków publicznych przeznaczanych na rehabilitację zawodową
osób niepełnosprawnych są zakłady pracy chronionej.
W 2002 roku wysokość udzielonej im pomocy publicznej wyniosła ponad 2,7 miliarda zł,
czyli 1 211 zł miesięcznie na każdą zatrudnioną tam osobę niepełnosprawną (przy
przeciętnym wynagrodzeniu pracujących tam osób niepełnosprawnych na poziomie 955 zł).
Jednocześnie kwota ta nie obejmuje ulg udzielanych klientom zakładów pracy chronionej
(por. Tabela 30), stanowiących niezrealizowane dochody publiczne, w postaci niższych
przychodów PFRON. Rzeczywisty ponoszony ze środków publicznych koszt funkcjonowania
zakładów pracy chronionej jest zatem wyższy. W 2002 roku wyniósł on ponad 3,5 miliarda zł
rocznie czyli1 539 zł miesięcznie na każdą zatrudnioną osobę niepełnosprawną.
W tym samym czasie na wspieranie zatrudniających osoby niepełnosprawne pracodawców (o
liczbie pracowników do 24 osób) wydano około 227 milionów zł, czyli przeciętnie 367 zł
miesięcznie na osobę niepełnosprawną, a na wspieranie samych osób niepełnosprawnych
prowadzących działalność gospodarczą lub rolniczą około 27 milionów zł, czyli przeciętnie 9
zł miesięcznie na każdą taką osobę.
Obowiązujący do grudnia 2003 r. skomplikowany system preferencji sprawia, że nawet w
obrębie sektora chronionego pieniądze nie są dzielone równomiernie, a o kwocie wielu
preferencji nie decyduje liczba zatrudnionych osób niepełnosprawnych czy stopień ich
niepełnosprawności. Stan ten zmieni się od 1 stycznia 2004 r. po wprowadzenie
dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych.
84
Ramka 17. Osoby niepełnosprawne o znacznym stopniu niepełnosprawności w z.p.ch.
Spośród 352 tysięcy pracowników zakładów pracy chronionej osoby niepełnosprawne w
stopniu znacznym stanowią jedynie 7,4 tys39. Jednocześnie należy dodać, że 7340 %
pracujących osób niepełnosprawnych o znacznym stopniu niepełnosprawności zatrudnionych
jest poza zakładami pracy chronionej.
Część z uzyskiwanych przez zakłady pracy chronionej w wyniku dodatkowych preferencji
kwot (90% kwoty ulg podatkowych, ewentualna nadwyżka dotacji z tytułu zatrudniania osoby
niepełnoprawnej ponad kwotę jej wynagrodzenia brutto) podlega wpłacie na zakładowy
fundusz rehabilitacji osób niepełnosprawnych (zfron).
Ramka 18. Zakładowy fundusz rehabilitacji w zakładzie pracy chronionej
Jest to fundusz tworzony w zakładach pracy chronionej w celu finansowania rehabilitacji
zawodowej, społecznej i leczniczej oraz ubezpieczenia osób niepełnosprawnych zgodnie z
zakładowym regulaminem wykorzystania tych środków. Przy czym:
•
•
co najmniej 15% środków zfron przekazywanych jest na indywidualne programy
rehabilitacji,
co najmniej 10% środków zfron przeznaczanych jest na pomoc indywidualną dla
niepełnosprawnych pracowników i byłych niepracujących niepełnosprawnych
pracowników z.p.ch.
W praktyce środki te tylko w małym stopniu służą zaspokajaniu potrzeb osób
niepełnosprawnych. Z przeprowadzonej przez NIK kontroli wykorzystania środków zfron w
83 zakładach pracy chronionej wynika, że w latach 2000 – 2002 (I kwartał) środki zfron
wydatkowane były głównie na tzw. odtwarzanie utraconych lub zniszczonych na skutek
zdarzeń losowych stanowisk pracy (przeciętnie 47% wydatków zfron). Jednak bez
pozytywnych prozatrudnieniowych efektów dla osób niepełnosprawnych. W 25 zakładach,
których wydatki na ten cel stanowiły średnio 58% wydatków ze środków zfron, zwolniono
2.741 osób niepełnosprawnych. Wydatki ze środków zfron przeznaczano też na zakup maszyn
i urządzeń zwiększających majątek trwały właścicieli z.p.ch. “W skrajnych przypadkach
wydatki te stanowiły ponad 94% środków zgromadzonych na zfron”41.
W związku z nieprzestrzeganiem przez zakłady pracy chronionej przepisów dotyczących
wydatkowania środków zfron w 2002 roku zdecydowano się na wprowadzenie sankcji za
niezgodne z prawem wykorzystanie środków zfron (nowelizacja ustawy o rehabilitacji z
grudnia 2002 roku). Jednocześnie wprowadzono możliwość wykorzystania 70 % środków
zfron na spłatę zobowiązań w celu utrzymania zagrożonych likwidacją miejsc pracy osób
niepełnosprawnych (“co jest określeniem dosyć pojemnym”42) w razie zagrożenia utratą
płynności finansowej. Może to nastąpić nie częściej niż raz na pięć lat. Wprowadzono
również warunek prowadzenia rachunku bankowego oraz ewidencji środków zfron przez
z.p.ch.
39
Dane Dział Badań i Analiz PFRON według stanu na grudzień 2002.
Szacunek na podstawie danych BAEL,
41
Por. Informacja o wynikach kontroli dysponowania zakładowym funduszem rehabilitacji osób
niepełnosprawnych w zakładach pracy chronionej, NIK, Łódź styczeń 2003, s. 27 – 28.
42
Por. J. Karpińska, A. Pałecka – Błaszczyk, M. Zbrzeźna, Ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz
zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Tekst ujednolicony i komentarze do zmian.
40
85
4.1.4. Sektor zatrudnienia chronionego w Polsce i na świecie
Według polskich przepisów status zakładu pracy chronionej otrzymuje pracodawca
prowadzący działalność gospodarczą w okresie co najmniej 12 miesięcy, zatrudniający co
najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy i przez co najmniej 6
miesięcy osiągający wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych wynoszący:
• co najmniej 40%, w tym co najmniej 10 % osób o znacznym lub umiarkowanym stopniu
niepełnosprawności,
• co najmniej 30% niewidomych, psychicznie chorych albo upośledzonych umysłowo o
znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności43.
Wysokość preferencji, które można uzyskać korzystając ze statusu zakładu pracy chronionej
sprawia, że Polska posiada największy sektor zatrudnienia chronionego na świecie.
Tabela 31. Szacunkowa liczba osób niepełnosprawnych pracujących w sektorze pracy chronionej,
w tysiącach (różne lata)
Osoby niepełnosprawne zatrudnione w
Dane za rok
zakładach pracy chronionej
Portugalia
0,7
1995
Austria
1
1997
Finlandia
4
1997
Włochy
5
Dania
7
Francja
14
1995
Belgia
20
Szwecja
29
Holandia
87
Polska
208
grudzień 2002
Źródło: T. Majewski, Systemy zatrudnienia osób niepełnosprawnych w państwach członkowskich Unii
Europejskiej, KIG-R, Warszawa 2002.
Kraj
Jednocześnie należy dodać, że wielkość sektora chronionego w Polsce jest w dużej mierze
pochodną liczby zatrudnionych tam osób pełnosprawnych, co wynika z przyjętej u nas
definicji zakładu pracy chronionej.
Tabela 32. Minimalny udział osób niepełnosprawnych w ogóle zatrudnionych, konieczny dla
uzyskania statusu zakładu pracy chronionej w wybranych krajach OECD
(uwaga- zakładami pracy chronionej według stosowanych w Europie standardów są polskie zakłady aktywności
zawodowej – por. załącznik)
Kraj
Minimalne zatrudnienie osób niepełnosprawnych w stosunku do ogółu załogi
w zakładach pracy chronionej
Francja
80%
Austria
80%
USA
75%
Portugalia
75%
Norwegia
66%
Czechy
60%
Polska
30%-40%
Źródło: T. Majewski, Systemy Rehabilitacji Zawodowej w Krajach Europy Zachodniej, KIG-R, Warszawa 1999,
s.54, 179; A. Bergeskog, Labour Market Policies, Strategies and Sttistics for People with Disabilities – A Cross
– National Comparison, IFAU, Uppsala 2001, s. 70, 89, 179, 220.
43
Musi on ponadto spełniać określone warunki w zakresie między innymi przystosowania pomieszczeń do
potrzeb osób niepełnosprawnych.
86
W polskich zakładach pracy chronionej osoby niepełnosprawne stanowią przeciętnie 59%
ogółu pracowników. Oznacza to, że przeciętny polski zakład pracy chronionej nie jest
porównywalny z żadnym z wymienionych państw.
Polska definicja zakładu pracy chronionej nie odpowiada również definicji przyjętej w
rozporządzeniu Komisji Europejskiej dotyczącym pomocy państwa w zakresie zatrudnienia44.
Według tej ostatniej - zatrudnienie chronione oznacza zatrudnienie w zakładzie, w którym co
najmniej 50% pracowników to pracownicy niepełnosprawni, niebędący w stanie podjąć pracy
na otwartym rynku.
4.1.5. System kwotowy
Zgodnie z ustawą o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób
niepełnosprawnych pracodawca zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na
pełne etaty ma obowiązek uzyskania 6 procentowego wskaźnika zatrudnienia osób
niepełnosprawnych w ogóle załogi. W razie niespełnienia tego wymogu jest on zobowiązany
do dokonywania tzw. wpłat na PFRON, których miesięczną wysokość oblicza się według
wzoru:
L. prac. npspr.
Wys. wpłaty = 40,65% * przeciętne wyn. brutto * (0,06 ) * L. prac. ogółem,
L. prac. ogółem
gdzie: przeciętne wyn. brutto oznacza przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce
narodowej w poprzednim kwartale od pierwszego dnia następnego miesiąca po ogłoszeniu
przez Prezesa GUS w “Monitorze Polski” (obecnie 2 229 zł).
Dla przedsiębiorstwa zatrudniającego co najmniej 25 pracowników i nie wypełniającego
obowiązkowego 6 procentowego wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych:
• niezatrudnienie każdej osoby niepełnoprawnej oznacza koszt w wysokości 906 zł
miesięcznie,
• zatrudnienie każdej osoby zdrowej oznacza koszt w wysokości 54 zł miesięcznie.
W 2002 roku kwota wpłat przedsiębiorstw wyniosła 1 487 milionów złotych.
Ramka 19. Ulgi we wpłatach na PFRON
Wysokość wpłat może zostać obniżona w przypadku dokonywania zakupów w zakładach
pracy chronionej lub zakładach aktywności zawodowej (od 1 stycznia 2004 roku w zakładach
zatrudniających co najmniej 25 pracowników osiągających co najmniej 10 procentowy
wskaźnik zatrudnienia niepełnosprawnych o umiarkowanym lub znacznym stopniu
niepełnosprawności). Kwota ulgi jest równa wynagrodzeniu zatrudnionych tam osób
niepełnosprawnych (od 1 stycznia 2004 roku pomniejszonych o wynagrodzenia osób
niepełnosprawnych, których zatrudnianie jest obowiązkowe – 6% załogi) z tytułu
wytwarzania nabywanych produktów lub usług.
44
Rozporządzenie Komisji (WE) z dnia 12 grudnia 2002, Nr 2204/2002.
87
4.1.6. Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON)
Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) jest państwowym
funduszem celowym powołanym w celu realizacji wydatków z zakresu rehabilitacji
zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych.
Według często spotykanej opinii Fundusz jest gwarantem przeznaczania pozyskiwanych z
wpłat przedsiębiorców pieniędzy na potrzeby osób niepełnosprawnych. Nie jest to jednak
prawda ponieważ:
•
Znaczne kwoty na rehabilitację zawodową (refundacja składek na ubezpieczenie
społeczne za zatrudnione osoby niepełnosprawne) pochodzą bezpośrednio z budżetu
państwa. Według szacunków PFRON w 2002 roku z budżetu państwa przekazano na ten
cel 397 milionów zł.
•
Prawie połowa środków z wpłat przedsiębiorstw przeznaczanych na rehabilitację osób
niepełnosprawnych wydawana jest przez samorządy (PFRON jest tu tylko pośrednikiem
przekazującym pieniądze na ich wyodrębnione rachunki).
•
Środki z wpłat przedsiębiorców przeznaczane są nie tylko na potrzeby osób
niepełnosprawnych, ale również pokrycie kosztów działalności PFRON. W 2002 roku
Fundusz zatrudniał 744 osoby, których przeciętne wynagrodzenie wynosiło 4 130 zł
miesięcznie (czyli prawie dwukrotnie więcej od średniej krajowej, która wynosiła 1893,84 zł).
Tabela 33. Struktura wydatków środków z tzw. wpłat na PFRON w 2002 roku
Wyszczególnienie
w milionach zł
PFRON
657
- Dotacje na realizację zadań bieżących
571
- Transfery na rzecz ludności
11
- Wydatki inwestycyjne
75
Wydatki własne (bieżące i inwestycyjne) PFRON
188
- Wynagrodzenia i pochodne oraz pozostałe
61
- Wydatki inwestycyjne
12
- Utworzone rezerwy na należności wątpliwe
115
Zadania realizowane przez samorządy powiatowe
564
Pokrycie kosztów obsługi zadań realizowanych przez
11
samorządy
Ogółem
1421
Źródło: na podstawie wykonanie budżetu 2002 – Ministerstwo Finansów
w%
46,3
40,2
0,8
5,3
13,2
4,3
0,8
8,1
39,7
0,8
100,0
Do zadań PFRON należy także egzekucja dochodów z tytułu wpłat przedsiębiorstw.
Efektywność realizacji tego zadania przez PFRON jest jednak bardzo niska.
W 2002 roku kwota zaległych wpłat z tytułu tzw. składek na PFRON wyniosła 1 150
milionów zł W wyniku działań monitorujących pracodawców oraz egzekucji administracyjnej
odzyskano zaledwie 24 miliony zł, tj. 2,1 % ogólnej kwoty zaległych wpłat45.
45
Należy zauważyć, że w porównaniu z rokiem poprzednim osiągnięto znaczny postęp w zakresie
przygotowywania decyzji i postanowień w ramach postępowania administracyjnego. Ich liczba wyniosła ponad
17 tysięcy i była wyższa o 113 % od liczby decyzji przygotowanych w 2001 roku.
88
4.1.7. Koszty obsługi wydatków z zakresu rehabilitacji
Wydatki z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej realizowane są przez PFRON
i samorządy powiatowe. Ich wysokość oraz koszty obsługi przedstawiono w Tabeli 34.
Za koszty obsługi zadań realizowanych przez PFRON przyjęto wydatki własne (bieżące
i inwestycyjne) Funduszu, pomniejszone o utworzone rezerwy na należności wątpliwe
z tytułu wpłat na PFRON, pożyczek i odsetek (w 2002 roku – 115 milionów zł). Główną
pozycję kosztów funkcjonowania Biura i Oddziałów PFRON stanowią koszty wynagrodzeń i
ich pochodne (w 2002 roku 44 miliony zł).
Poza realizacją wydatków na rehabilitację zawodową do zadań PFRON należy pobór wpłat
od zakładów pracy. Z tej przyczyny, w kolumnie czwartej tabeli wysokość kosztów Biura
i Oddziałów Funduszu skorygowano o 0,6% przychodów z tytułu obsługi wpłat zakładów
pracy w 2002 roku (9 milionów zł)46.
Tabela 34. Koszty obsługi wydatków z zakresu zadań realizowanych przez PFRON i samorządy
powiatowe w 2002 roku
Koszty obsługi
Wyd. na
Koszty obsługi
Koszty obsługi
wydatków jako %
realizowane
realizowanych
wydatków
Wyszczególnienie
realizowanych
zadania
zadań (w tys.)
(w tys.)
wydatków
(w tys.)
9,9%
PFRON
656 382
73 860
64 938
2,0%
Samorządy powiatowe
574 851
11 275
11 275
Źródło: Informacja o wynikach kontroli wykonania planu finansowego w 2002 r. przez PFRON, NIK, Warszawa
czerwiec 2003; obliczenia własne.
Jak wynika z przedstawionych szacunków dla 2002 r., koszty obsługi wydatków
realizowanych przez PFRON zadań stanowią blisko 10 % w relacji do kwot przeznaczanych
na te zadania, podczas gdy samorządom na koszty obsługi realizowanych przez nie zadań
przekazywane są kwoty stanowiące 2% kosztów tych zadań.
Porównanie kosztów funkcjonowania Biura i Oddziałów PFRON oraz kosztów obsługi zadań
z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych przez samorządy
powiatowe, prowadzi do wniosku, że realizacja tych wydatków przez PFRON jest znacząco
droższa. Chociaż należy pamiętać, że poza kosztami refundowanymi przez PFRON
samorządy przeznaczają również własne środki na obsługę tych zadań47.
46
Zgodnie z ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych (z dn. 13 października 1998 r., Dz. U z 1998 r., Nr 137,
poz. 887) od 1 stycznia 2000 r., pobór wpłat na PFRON należeć miał do kompetencji ZUS. Koszty poboru i
dochodzenia tych składek miały być ZUS zwracane przez PFRON, jednak w wysokości nie większej niż 0,6%
należnej kwoty wpłat. Jest to zatem maksymalna, dopuszczalna przez ustawodawcę, wysokość kosztów
egzekucji dochodów PFRON. W związku z opóźnieniami we wdrażaniu systemu komputerowego ZUS, zapisy
dotyczące przeniesienia poboru wpłat od przedsiębiorstw z PFRON na ZUS wykreślono.
47
Koszty własne samorządów trudno jest określić, gdyż komórki realizujące zadania w omawianym zakresie są
często
89
Jednocześnie wydaje się, że funkcje realizowane obecnie przez PFRON możnaby realizować
znacznie mniejszym nakładem środków:
• przyjmując, że koszty poboru składki przez ZUS lub Urzędy Skarbowe to 0,6%
realizowanych z tego tytułu przychodów (w 2002 roku koszty poboru przez ZUS składek
na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wyniosły
odpowiednio 0,49% i 0,5% przychodów ze składek) w 2002 roku wyniosły one niecałe 9
milionów zł,
• zakładając, że koszty realizacji wydatków PFRON przez samorządy i Ministra
właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego wyniosłyby 4% wydatków (obecny
koszt realizacji zadań z zakresu rehabilitacji przez samorządy powiatowe ze środków
przekazywanych przez PFRON *2),. w 2002 roku byłoby to nieco ponad 26 milionów zł.
Całkowity koszt realizowanych przez PFRON zadań z zakresu rehabilitacji w warunkach
2002 roku mógłby zatem wynieść około 35 milionów zł, tj. o 39 milionów zł mniej niż
poniesione w 2002 roku wydatki na działalność Biura i Oddziałów PFRON (prawie 74
miliony zł).
Dla porównania z Funduszu Ubezpieczeń społecznych w 2002r. przeznaczone zostało na
świadczenia oraz prewencję rentową 95,5 mld zł. Na działalność ZUS oraz wydatki bieżące
FUS przeznaczono 2,8 mld zł. Wskaźnik udziału tych wydatków w wydatkach na realizowane
(jw.) zadania wynosi 3,0%.
4.2. Proponowane zmiany
Proponowane działania mają na celu:
• aktywizację osób niepełnosprawnych,
• zmniejszenie kosztów ponoszonych ze środków publicznych,,
• lepsze wykorzystanie środków,
zwiększenie współfinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Socjalnego.
4.2.1. Obniżenie kosztów zatrudniania osób niepełnosprawnych
Proponuje się:
• zniesienie przywilejów dotyczących czasu pracy osób niepełnosprawnych (krótszy czas
pracy, dodatkowa przerwa na gimnastykę, dodatkowy urlop wypoczynkowy, płatne
zwolnienie od pracy w celu uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym); Krótsza norma
czasu pracy byłaby stosowana tylko na zalecenie lekarza uzasadnione ograniczeniami
wynikającymi np. z rodzaju schorzenia.
• wprowadzenie możliwości uzyskania bezpłatnego urlopu rehabilitacyjnego na żądanie
przez osoby niepełnosprawne z możliwością wsparcia osoby niepełnosprawnej ze
środków zfron i pcpr.
Zniesienie nieprzestrzeganych przepisów dotyczących czasu pracy osób niepełnosprawnych
pozwoliłoby na:
• zmniejszenie kosztów zatrudniania osób niepełnosprawnych o 3 % w przypadku osób o
lekkim stopniu niepełnosprawności i 23 % w przypadku osób o umiarkowanym i
znacznym stopniu niepełnosprawności,
• zwiększenie możliwości konkurowania osób niepełnosprawnych z osobami zdrowymi
oraz osób o umiarkowanym i znacznym stopniu niepełnosprawności z osobami o lekkim
stopniu niepełnosprawności.
90
4.2.2. Zmiana struktury wydatków na wspieranie zatrudnienia osób
niepełnosprawnych
Należy zapewnić środki na programy współfinansowane z Europejskiego Funduszu
Socjalnego. Na współfinansowanie programów unijnych w latach 2004 – 2006 trzeba będzie
ze środków publicznych zapewnić 43 miliony euro. Ponadto, proponuje się zwiększenie
udziału środków kierowanych do osób niepełnosprawnych podejmujących zatrudnienie (np.
zwiększenie środków na likwidację barier architektonicznych na indywidualne wnioski osób
niepełnosprawnych48, wprowadzenie dofinansowań kosztów dojazdów do pracy).
4.2.3. Zmiana struktury wydatków na pomoc pracodawcom
Wysokość pomocy kierowanej do pracodawców w postaci dotacji, dofinansowań oraz ulg
parapodatkowych powinna być uzależniona wyłącznie od49:
• liczby zatrudnianych oraz wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych,
• stopnia i rodzaju niepełnosprawności zatrudnianych przez nich osób niepełnosprawnych,
• rodzaju schorzenia zatrudnianych przez nich osób niepełnosprawnych,
• wynagrodzeń zatrudnianych przez nich osób niepełnosprawnych (składki na
ubezpieczenie społeczne),
• kosztów przystosowania stanowiska pracy do potrzeb zatrudnionych tam osób
niepełnosprawnych.
Zmiany zmierzające w tym kierunku zostały wprowadzone nowelizacją ustawy o rehabilitacji
z 20 grudnia 2002 roku (większość z nich wejdzie w życie 1 stycznia 2004 roku). Opisu
wprowadzonych zmian oraz ich efektów dokonano w załączniku. Mimo ich pozytywnego
charakteru, system nadal zawiera instrumenty wsparcia niepowiązane z zatrudnieniem osób o
określonym stopniu niepełnosprawności. Dotyczy to w szczególności następujących
preferencji dla zakładów pracy chronionej:
• ulgi w podatku dochodowym od osób fizycznych (jest ona udzielana do wysokości
pierwszego progu dochodowego - 19%- i zależy od ogólnej liczby pracowników z.p.ch., a
nie od wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych),
• zwolnienia od podatku od nieruchomości,
• zwolnienia od podatku rolnego,
• zwolnienia od podatku leśnego,
• zwolnienia od podatku od czynności cywilno – prawnych,
• zwolnienia z opłat (z wyjątkiem opłaty skarbowej) w tym między innymi opłaty za
gospodarcze korzystanie ze środowiska i opłat sądowych.
Również kwota dotacji z tytułu zatrudniania osób niepełnosprawnych w zakładach pracy
chronionej ma (od 1 stycznia 2004 roku) być o 30% wyższa niż w przypadku pozostałych
pracodawców osób niepełnosprawnych. W zakładach pracy chronionej pozostanie ponadto
ewentualna nadwyżka między wysokością dotacji za zatrudnianie osoby niepełnosprawnej, a
kwotą jej miesięcznego wynagrodzenia. Niezbędna jest zatem dalsza racjonalizacja wydatków
48
W planie finansowym Funduszu na rok 2002 nie przewidziano wydatków na ten cel, tymczasem w 2002 roku
do samorządów powiatowych wpłynęły 14 864 wnioski od osób niepełnosprawnych o dofinansowanie likwidacji
barier funkcjonalnych.
49
Specjalne formy pomocy mogą być kierowane do małych przedsiębiorstw (o liczbie pracowników do 24
osób).
91
publicznych poprzez nowelizację przepisów dotyczących pomocy udzielanej pracodawcom
osób niepełnosprawnych. Są to w szczególności:
1) Wprowadzenie kontroli wydatków na dotacje do zatrudnienia osób niepełnosprawnych
pobierających renty.
Zbyt duża wysokość dotacji (według obecnych przepisów do 130 % minimalnego
wynagrodzenia) może prowadzić do fikcyjnego zatrudniania osób niepełnosprawnych np.
przez członków ich rodzin prowadzących działalność gospodarczą lub oferowania osobom
niepełnosprawnym możliwości otrzymania niewielkich kwot pieniężnych w zamian za
pozostawanie na liście zatrudnionych. Dla osoby pobierającej rentę byłoby to opłacalne. Z
tego powodu proponuje się wprowadzenie ograniczenia wysokości środków publicznych
(renty oraz dotacji do zatrudnienia) przeznaczanych na jedną osobę niepełnosprawną.
Ramka 20. Obecne ograniczenie przychodów osób pobierających rentę
Łączne przychody osoby pobierającej rentę nie mogą przekroczyć 70% przeciętnego
wynagrodzenia (pierwszy próg dochodowy - 1 560 zł). Inaczej renta jest zawieszana do
wysokości tego poziomu. Zmniejszenie renty nie może być jednak wyższe od ustalonej
wielkości maksymalnej 382,36 w przypadku renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy
oraz 286,79 renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W przypadku gdy łączne
przychody osoby niepełnosprawnej przekroczą 130% przeciętnego wynagrodzenia renta jest
zawieszana w całości. Taki system ogranicza motywację osób niepełnosprawnych do
podnoszenia kwalifikacji i uzyskiwania jak najwyższego poziomu wynagrodzenia.
Dla osób niepełnosprawnych pobierających renty, których pracodawcy korzystają z dotacji
(za ich zatrudnianie) w miejsce pierwszego ograniczenia dochodowego należałoby rozważyć
ustalenie progów (zróżnicowanych dla poszczególnych stopni niepełnosprawności)
maksymalnej wartości renty i dotacji łącznie. W razie przekroczenia tych progów,
ograniczeniu (o wartość różnicy między powyższym wskaźnikiem, a sumą renty i dotacji)
ulegałaby renta aż do osiągnięcia drugiego progu dochodowego w wysokości 130%
przeciętnego wynagrodzenia. Wówczas, podobnie jak obecnie, renta byłaby zawieszana.
Wprowadzenie powyższych uregulowań jest szczególnie ważne również w perspektywie
średnio i długookresowej, kiedy to wprowadzenie dotacji doprowadzi do wzrostu liczby
pracujących osób niepełnosprawnych (szczególnie o umiarkowanym stopniu
niepełnosprawności). Zmniejszą one ryzyko gwałtownego wzrostu wydatków publicznych,
ponieważ ewentualny wzrost wydatków na dotacje za zatrudnianie osób niepełnosprawnych
zostanie zrekompensowany spadkiem wydatków na renty.
2) Ujednolicenie zakresu i wysokości pomocy udzielanej pracodawcom zatrudniających
osoby niepełnosprawne:
-
Odejście od statusu zakładu pracy chronionej,
Pomoc adekwatna do wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych oraz stopnia ich
niepełnosprawności.
3) Zmiany w sposobie refundacji składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnione osoby
niepełnosprawne.
92
Ramka 21. Refundacja składek na ubezpieczenie społeczne – sytuacja obecna (1)
Do refundacji mają obecnie prawo pracodawcy zatrudniający mniej niż 25 pracowników,
zakłady pracy chronionej i zakłady aktywności zawodowej, a od 1 stycznia 2004 roku
również pracodawcy zatrudniający co najmniej 25 pracowników i osiągający wskaźnik
zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości ponad 6%. W zależności od statusu
pracodawcy refundacji podlegają jednak różne składki. Są to:
•
•
•
W zakładach pracy chronionej i aktywności zawodowej - należne od pracownika
składki na ubezpieczenie emerytalne, chorobowe, oraz należne od pracodawcy
składki na ubezpieczenie emerytalne, rentowe i wypadkowe za wszystkie osoby
niepełnosprawne,
W zakładach zatrudniających mniej niż 25 pracowników - należne od
pracownika i pracodawcy składki na ubezpieczenie emerytalne za zatrudnione
osoby o umiarkowanym i znacznym stopniu niepełnosprawności,
W zakładach zatrudniających co najmniej 25 pracowników i osiągających
wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości co najmniej 6%
(od 1 stycznia 2004 roku) - należne od pracownika i pracodawcy składki na
ubezpieczenie emerytalne osób o umiarkowanym i znacznym stopniu
niepełnosprawności oraz należna od pracodawcy składka na ubezpieczenie
wypadkowe za zatrudnione osoby niepełnosprawne w stopniu lekkim.
W 2002 roku na refundację składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu zatrudniania osób
niepełnosprawnych w zakładach pracy chronionej i aktywizacji zawodowej oraz
przedsiębiorstwach zatrudniających do 25 pracowników według danych PFRON wydano ze
środków PFRON i budżetu państwa około 734 milionów zł.
Proponuje się, aby niezależnie od rodzaju pracodawcy refundacji w części płaconej przez
pracodawcę podlegała składka na ubezpieczenie rentowe (6,5%) i emerytalne (9,76%) za
zatrudnione osoby niepełnosprawne w stopniu umiarkowanym i znacznym.
Zmiana polegałaby zatem na:
• ujednoliceniu kwoty refundowanej ze środków publicznych składki ze względu na
rodzaj pracodawcy (obecnie największe dofinansowanie otrzymują zakłady pracy
chronionej),
• zniesieniu refundacji składki na ubezpieczenie wypadkowe (zmiana dotyczyłaby
zakładów zatrudniających nie mniej 25 pracowników i co najmniej 6 % osób
niepełnosprawnych),
Ramka 22. Składka na ubezpieczenie wypadkowe
Wysokość składki na ubezpieczenie wypadkowe w poszczególnych przedsiębiorstwach jest
zróżnicowana (obecnie od 0,97 do 3,86). Od 1 stycznia 2003 roku zależy ona od poziomu
zagrożeń w poszczególnych branżach, a od 2006 roku także od warunków pracy w
konkretnym przedsiębiorstwie. Refundowanie składki na ubezpieczenie wypadkowe
zachęcałoby do zatrudniania osób niepełnosprawnych w przedsiębiorstwach płacących
wyższe składki na ubezpieczenie wypadkowe, a więc w mniej bezpiecznych warunkach
pracy.
93
• refundowaniu składek na ubezpieczenie społeczne jedynie za zatrudnione osoby
niepełnosprawne w stopniu umiarkowanym i znacznym,
• refundowaniu składek na ubezpieczenie społeczne jedynie w części należnej od
pracodawcy (zmiana dotyczy wszystkich pracodawców uprawnionych do refundacji
składek).
Ramka 23. Refundacja składek na ubezpieczenie społeczne – sytuacja obecna (2)
Kwoty zrefundowanych ze środków publicznych składek w części należnej od pracownika
pozostają w zakładzie pracy jako rekompensata obniżonej wydajności osoby
niepełnosprawnej. Od 1 stycznia 2004 roku nie będzie to już konieczne, ponieważ obniżona
wydajność osoby niepełnosprawnej będzie rekompensowana dotacją.
Powyższe zmiany zracjonalizują system refundacji składek na ubezpieczenie społeczne za
zatrudnione osoby niepełnosprawne. Spowodują one powstanie oszczędności w wysokości
około 574 milionów zł rocznie. Wydatki na składki wyniosłyby około 160 milionów50.
Ujednolicenie wysokości dotacji
poszczególnych pracodawców51.
za
zatrudnianie
osób
niepełnosprawnych
przez
Ramka 24. Proponowana wysokość dotacji a koszty pracy osoby niepełnosprawnej
Tabela 35. Wysokość wsparcia ze środków publicznych, a koszty pracy osoby niepełnosprawnej
otrzymującej minimalne wynagrodzenie
Stopień niepełnosprawności
Wynagrodzenie brutto
Całkowity koszt pracy1
Dotacja
Refundacja składek
Koszt ponoszony ze środków
publicznych
Koszt ponoszony przez
pracodawcę
Udział preferencji
w całkowitym koszcie pracy
Źródło: obliczenia własne
znaczny
800
970
728
130
umiarkowany
800
970
561
130
lekki
800
970
196
-
osoba zdrowa
800
970
-
858
691
196
-
112
279
774
970
88%
71%
20%
-
Zniesienie wydatków na refundację części wynagrodzeń osób niepełnosprawnych, u których
stwierdzono chorobę psychiczną, upośledzenie umysłowe lub epilepsję w zakładach pracy
chronionej. Wszyscy pracodawcy zatrudniający takie osoby otrzymywaliby dotację za
zatrudnianie osób niepełnosprawnych w zwiększonej wysokości w relacji do poziomu dotacji
przewidzianej obecnie dla zakładów nie posiadających statusu z.p.ch.
50
Obliczeń dokonano przy przyjęciu założenia, że przeciętne wynagrodzenie osób niepełnosprawnych wyniesie
955 zł (dana szacunkowa za rok 2002), a względne różnice między płacami osób o różnym stopniu
niepełnosprawności pozostaną na poziomie występującym w zakładach pracy chronionej w 2000 roku (ostatnie
dostępne dane). W razie wzrostu przeciętnego poziomu wynagrodzenia osób niepełnosprawnych zarówno
potencjalna oszczędność jak i potencjalne wydatki byłyby większe.
51
Nie dotyczy to pracodawców zatrudniających co najmniej 25 pracowników i mniej niż 6% osób
niepełnosprawnych.
94
Ramka 25. Proponowana wysokość dotacji a koszty pracy osoby niepełnosprawnej cierpiącej na
schorzenie szczególne
Przy utrzymaniu dotacji na dotychczasowym poziomie przewidzianym dla zakładów nie
posiadających statusu zakładu pracy chronionej wysokość preferencji dla pracodawców
zatrudniających osoby psychicznie chore, upośledzone umysłowo, cierpiące na epilepsję i
niewidome za wynagrodzeniem minimalnym przedstawiono w tabeli.
Tabela 36. Wysokość wsparcia ze środków publicznych, a koszty pracy osoby psychicznie chorej,
umysłowo upośledzonej, cierpiącej na epilepsję lub niewidomej otrzymującej minimalne
wynagrodzenie
Stopień niepełnosprawności
Wynagrodzenie brutto
Całkowity koszt pracy1
Dotacja
Refundacja składek
Koszt ponoszony ze środków
publicznych
Koszt ponoszony przez
pracodawcę
Udział preferencji
w całkowitym koszcie pracy
Źródło: obliczenia własne.
znaczny
8581
1041
858
140
umiarkowany
800
970
792
130
lekki
800
970
360
-
osoba zdrowa
800
970
-
998
922
360
-
43
48
610
970
96%
95%
37%
-
Ramka 26. Wysokość dotacji za zatrudnianie osób niepełnosprawnych
Jak widać, nawet przy obniżeniu poziomu dotacji do zatrudniania osób niepełnosprawnych w
zakładach pracy chronionej do poziomu przewidzianego obecnie dla pracodawców
z otwartego rynku pracy kwoty tych dotacji będą bardzo wysokie, szczególnie w przypadku
osób o umiarkowanym i znacznym stopniu niepełnosprawności. W przypadku zatrudniania
ich za minimalne wynagrodzenie (przeciętne wynagrodzenie osób niepełnosprawnych wynosi
obecnie około 955 zł) bezwzględnie przysługująca pracodawcy pomoc publiczna (dotacja
oraz refundacja proponowanych składek na ubezpieczenie społeczne) pokryje od 77% do 96%
całkowitego kosztu ich pracy. Co prawda udział środków publicznych w finansowaniu
kosztów pracy osób niepełnosprawnych spada wraz ze wzrostem ich wynagrodzenia, należy
jednak pamiętać, że ewentualne zniesienie “przywilejów” dotyczących czasu pracy osób
niepełnosprawnych spowoduje spadek kosztów zatrudniania osób o znacznym
i umiarkowanym stopniu niepełnosprawności o 23% (przy każdym poziomie wynagrodzenia).
W średnim okresie należałoby więc, być może, rozważyć obniżenie dotacji przysługujących
pracodawcom z tytułu zatrudniania osób o umiarkowanym i znacznym stopniu
niepełnosprawności.
Ujednolicenie wysokości dotacji z tytułu zatrudniania osób niepełnosprawnych na poziomie
przewidzianym dla pracodawców z otwartego rynku pracy oznaczałoby uzyskanie
oszczędności publicznych w wysokości 463 miliony złotych w stosunku do stanu jaki będzie
miał
miejsce
w
2004
roku
przy
zachowaniu
obecnych
przepisów52.
52
Kalkulacji dokonano w oparciu o dane dotyczące zatrudnienia w zakładach pracy chronionej z grudnia 2002
roku i wynagrodzenia minimalnego w wysokości 800 złotych. Dla wyliczenia wydatków z tytułu refundacji
części wynagrodzeń osób psychicznie chorych, umysłowo upośledzonych i cierpiących na epilepsję lub
niewidomych przyjęto dokonywane w 2002 roku wydatki na refundację części wynagrodzeń osób umysłowo
upośledzonych, psychicznie chorych i cierpiących na epilepsję powiększone proporcjonalnie do liczby osób
zakwalifikowanych do kategorii niewidomych i niedowidzących.
95
Wprowadzenie powyższych zmian spowoduje ustanie konieczności uzyskiwania statusu
zakładu pracy chronionej. Największe wsparcie ze środków publicznych uzyskają
przedsiębiorstwa zatrudniające największą liczbę osób niepełnosprawnych (o największym
stopniu niepełnosprawności i cierpiących na schorzenia najbardziej utrudniające pracę
zawodową).
Ramka 27. Zakłady pracy chronionej a osoby niepełnosprawne
Przeprowadzenie tej operacji nie pociągnie za sobą negatywnych skutków dla osób o
znacznym stopniu niepełnosprawności. W zakładach pracy chronionej pracuje obecnie
zaledwie:
•
•
0,6% ogółu osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym,
27% populacji pracujących osób o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Należy przy tym podkreślić, że zatrudnianie osób niepełnosprawnych w większości byłych
z.p.ch (w tym przede wszystkim osób o umiarkowanym i znacznym stopniu
niepełnosprawności) nadal będzie opłacalne. Część kwot zaoszczędzonych kosztem zysku
właścicieli niektórych zakładów pracy chronionej zostałaby natomiast przeznaczona na
działalność warsztatów terapii zajęciowej, przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych
niezdolnych do podjęcia pracy.
Wprowadzenie proponowanych zmian spowoduje uzyskanie następujących korzyści:
• zwiększenie zatrudnienia osób niepełnosprawnych o umiarkowanym i znacznym stopniu
niepełnosprawności,
• eliminację (zmniejszenie) patologii związanych z nadużywaniem statusu zakładu pracy
chronionej,
• oszczędności w wydatkach budżetu państwa na kwotę około 770 mln zł,
• oszczędności w wydatkach PFRON na kwotę 325 mln zł,
• zwiększenie dochodów publicznych w wysokości około 520 mln zł.
4.2.4. Zmiany w funkcjonowaniu systemu kwotowego
Proponuje się powiązanie wysokości wpłat od zakładów pracy z przeciętnym poziomem płac
w danym przedsiębiorstwie za poprzedni rok kalendarzowy, a nie, jak ma to miejsce
dotychczas, z wysokością przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w
poprzednim kwartale od dnia następnego miesiąca po ogłoszeniu przez Prezesa GUS.
Zgodnie z obecnymi uregulowaniami wysokość wpłat na PFRON zależy od:
• liczby zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych,
• liczby zatrudnionych pracowników pełnosprawnych,
• poziomu przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej.
Taka konstrukcja składki sprawia, że pełni ona rolę podatku od zatrudnienia osób
pełnosprawnych w wysokości 2,439 % przeciętnego wynagrodzenia. Dla przedsiębiorstwa
niewypełniającego obowiązkowej kwoty zatrudnienia osób niepełnosprawnych (6%)
zatrudnienie każdej osoby pełnosprawnej za minimalne wynagrodzenie (800 zł) oznacza
wydatek rzędu 6,75% jej wynagrodzenia (tyle co składka na ubezpieczenie rentowe).
Wprowadzenie proponowanego rozwiązania będzie miało następujące zalety:
• obniżenie kosztów pracy w zakładach o najniższym poziomie przeciętnych wynagrodzeń,
• zwiększenie opłacalności zatrudniania osób niepełnosprawnych w zakładach o wyższym
poziomie przeciętnego wynagrodzenia (w tym przede wszystkim osób niepełnosprawnych
o wyższym poziomie wykształcenia).
96
Wysokość uzyskiwanych z wpłat przedsiębiorstw dochodów PFRON w zasadzie nie uległaby
zmianie (byłaby ona w przybliżeniu równa iloczynowi niezatrudnionych osób
niepełnosprawnych oraz 2,439% przeciętnego wynagrodzenia w zakładach zatrudniających co
najmniej 25 pracowników). W okresie przejściowym wzrost dochodów PFRON może zostać
spowodowany faktem, że przedsiębiorstwa o wyższym poziomie przeciętnych wynagrodzeń
zatrudniają obecnie mniej osób niepełnosprawnych niż zakłady o niższym poziomie
przeciętnych wynagrodzeń. Natomiast fakt uzależnienia wysokości wpłat od poziomu
wynagrodzenia w poprzednim roku kalendarzowym, a nie w poprzednim kwartale od dnia
następnego miesiąca po ogłoszeniu przez Prezesa GUS - wpłynie na ich obniżenie. Ułatwi to
również planowanie wpływów z wpłat od przedsiębiorstw.
4.2.5. Likwidacja PFRON
Zgodnie z przyjętą w grudniu 2002 roku nowelizacją ustawy o rehabilitacji 70 % środków
PFRON jest przekazywana na wyodrębniony rachunek bankowy samorządów powiatowych
i wojewódzkich. Wprowadzenie proponowanych zmian spowoduje ponadto wyeliminowanie
znacznej części wydatków dokonywanych przez Biuro i Oddziały Funduszu.
Likwidacja PFRON nie oznacza zmniejszenia środków przeznaczanych na potrzeby osób
niepełnosprawnych. Przeciwnie, zostaną one zwiększone dzięki uruchomieniu środków z
Europejskiego Funduszu Socjalnego.
Tabela 37. Proponowany podział zadań PFRON po likwidacji Funduszu
Zadanie PFRON
Zarządzanie środkami Europejskiego
Funduszu Społecznego (EFS) na
działania z zakresu rehabilitacji i
zatrudnienia osób niepełnosprawnych
Refundacja składek na ubezpieczenie
społeczne
Instytucja realizująca
Minister właściwy do spraw
zabezpieczenia społecznego.
Uzasadnienie
Tak jak w przypadku środków
EFS na zadania z zakresu
pomocy społecznej
ZUS
Dofinansowanie oprocentowania
kredytów z.p.ch., ochrona i
utrzymanie miejsc pracy w z.p.ch.
Udzielanie dotacji z tytułu
zatrudniania osób niepełnosprawnych
Refundacja części wynagrodzeń osób
psychicznie chorych, umysłowo –
upośledzonych i chorych na epilepsję
-
Tak jak w przypadku
pozostałych składek na
ubezpieczenie społeczne
-
Pozostałe zadania PFRON (między
innymi udzielanie pożyczek na
rozpoczęcie działalności
gospodarczej przez osoby
niepełnosprawne)
Pobór wpłat od przedsiębiorstw
Minister właściwy do spraw
zabezpieczenia społecznego.
Minister właściwy do spraw
zabezpieczenia społecznego.
Samorządy powiatowe i
wojewódzkie w ramach zadań
własnych i zleconych
ZUS, izby skarbowe
ewentualnie dotychczasowy
wydział windykacji PFRON
funkcjonujący w strukturach
ministerstwa właściwego do
spraw zabezpieczenia
społecznego.
97
W postaci podwyższonej
wysokości dotacji z tytułu
zatrudniania osób
niepełnosprawnych
Tak jak pozostałe zadania z
zakresu rehabilitacji
zawodowej
Środki te byłyby wpłacane
bezpośrednio na rachunek
budżetu państwa, a następnie
przekazywane na wydzielone
rachunki ich ostatecznych
beneficjentów (głównie
samorządów powiatowych i
wojewódzkich oraz
ministerstwa właściwego do
spraw zabezpieczenia
społecznego).
Zaoszczędzone dzięki likwidacji PFRON środki, w kwocie około 40 milionów rocznie
(według danych z 2002 roku) mogłyby zostać przesunięte na współfinansowanie projektów z
Europejskiego Funduszu Socjalnego53.
4.3. Spodziewane rezultaty proponowanych zmian
W efekcie zaproponowanych działań ma nastąpić:
•
zwiększenie aktywności zawodowej osób niepełnosprawnych (poprzez zwiększenie
opłacalności zatrudnienia osób niepełnosprawnych również na bardziej atrakcyjnych
stanowiskach),
•
zwiększenie zatrudnienia osób o umiarkowanym i znacznym stopniu niepełnosprawności
(likwidacja „przywilejów” utrudniających im znalezienie zatrudnienia),
•
promowanie zdobywania wykształcenia i podnoszenia kwalifikacji przez osoby
niepełnosprawne (poprzez zwiększenie opłacalności otrzymywania wyższego
wynagrodzenia przez osoby niepełnosprawne pobierające renty oraz zniesienie
„przywilejów” osób niepełnosprawnych utrudniających wykształconym osobom
niepełnosprawnym konkurowanie z wykształconymi osobami zdrowymi),
•
zwiększenie zatrudnienia ogółem (obniżenie kosztów pracy w zakładach o niskim
poziomie przeciętnego wynagrodzenia),
•
racjonalizacja systemu wspierania zatrudnienia osób niepełnosprawnych i uzyskanie
oszczędności w finansach publicznych na kwotę około 1 615 mln (z czego 520 milionów
zł zwiększonych dochodów i około 1 095 mln zmniejszonych wydatków),
•
zapewnienie środków na współfinansowanie projektów z Europejskiego Funduszu
Socjalnego wspierających integrację społeczną i zawodową osób niepełnosprawnych.
53
W praktyce likwidacja PFRON jako instytucji pociągnie za sobą zarówno dodatkowe koszty (np. zbycia w
sposób gospodarny udziałów w spółkach prawa handlowego czy rozliczenia takich zadań jak ugody i roszczenia
objęte tytułami wykonawczymi) jak i dodatkowe przychody (np. przychody ze sprzedaży udziałów w spółkach
prawa handlowego)
98
5. Funkcjonowanie ubezpieczeń społecznych w rolnictwie54
Funkcjonujący obecnie system ubezpieczenia społecznego rolników był korzystny dla wsi w
trudnych latach przekształceń ustrojowych, osiągania niskich dochodów z działalności
rolniczej i wysokiego bezrobocia na obszarach wiejskich. Obecnie system ten, mający
charakter ubezpieczeniowy wyłącznie w zakresie ryzyk finansowanych z funduszu
składkowego, jest praktycznie, w segmencie emerytalno-rentowym, systemem
zabezpieczeniowym, czy wręcz socjalnym.
Obowiązujące od 1978 r. ubezpieczenie społeczne rolników było (i jest nadal) systemem
odrębnym od systemu powszechnego, mimo początkowej wspólnoty instytucjonalnej,
wynikającej z realizacji obu rodzajów ubezpieczenia przez ZUS. W wyniku zasadniczych
zmian wprowadzonych ustawą z 20 grudnia 1990 r., jego obsługę przejęła powołana
wyłącznie w tym celu Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. W trakcie
funkcjonowania na KRUS nakładane były dodatkowe obowiązki poza ubezpieczeniowe co
spowodowało, że Kasa zajmuje się dzisiaj również przekazywaniem zaliczek na podatek
dochodowy z wypłacanych emerytur i rent, przekazywaniem składek na ubezpieczenie
zdrowotne, wypłacaniem świadczeń o charakterze obywatelskim oraz przyznawaniem prawa i
wypłatą rent strukturalnych. Dotacja budżetowa do Kasy w wysokości około 15,6 mld zł w
2003 r., nie jest więc wyłącznie dotacją do systemu ubezpieczenia społecznego rolników.
Mimo tego, poziom tej dotacji wywołuje burzliwe dyskusje, a także coraz większe
kontrowersje i na dłuższą metę jest nie do utrzymania. Wynika to zarówno z możliwości
budżetu państwa, jak i z racjonalnych przesłanek zgłaszanych tak przez polityków, jak i
samych rolników, kwestionujących głównie utrzymywanie regresywnej składki w
ubezpieczeniu rolniczym. Na etapie wchodzenia Polski do UE, chociaż zasadniczo nie
zmieniła się sytuacja w rolnictwie i jego otoczeniu, należy jednak jak najszybciej rozpocząć
jego przebudowę z myślą o przyszłości.
Polska wieś charakteryzuje się niskimi dochodami jej mieszkańców i wysokim bezrobociem
zarówno wśród ludności rolniczej, jak i ludności wiejskiej. Zjawisko to jest efektem ogólnej
sytuacji gospodarczej kraju oraz słabo rozwiniętej infrastruktury technicznej na obszarach
wiejskich. Wysokie zatrudnienie w rolnictwie nie spełnia dziś wyłącznie funkcji
produkcyjnych. Pozwala ono jednak na w miarę naturalne i bezkonfliktowe
zagospodarowanie nadwyżki siły roboczej (ukryte bezrobocie), stanowiąc istotny czynnik
równoważenia rynku pracy. Doświadczenia okresu transformacji wskazują, że dla poprawy
efektywności rolnictwa zasadnicze znaczenie ma pozarolniczy rozwój obszarów wiejskich
oraz sposób funkcjonowania jego bliższego i dalszego otoczenia.
Mimo znaczącego rozdrobnienia, rolnictwo indywidualne ma szanse podwyższenia swojej
konkurencyjności, zwłaszcza w kontekście rozwoju zrównoważonego. Przy spełnieniu
warunków różnorodności biologicznej, rolnictwo ma także możliwość skutecznego wejścia na
rynek unijny, w związku z rosnącym zapotrzebowaniem na ekologicznie pozyskiwaną
żywność. Uzyskanie członkostwa w UE daje wyjątkową szansę przyspieszenia procesów
rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich. Jest to zadanie wieloletnie, a uzyskany efekt
54
Część jest streszczeniem raportu pt. „System ubezpieczeń społecznych rolników, kierunki zmian”
przygotowanego przez Zespół Międzyresortowy pod kierunkiem wicepremiera Jerzego Hausnera. Głównymi
autorami tego raportu byli: dr Lech Goraj, dr Stanisław Paszkowski, prof. dr hab. Marian Podstawka, prof. dr
hab. Andrzej Rosner, Krzysztof Trawiński, Irena Wóycicka. Sekretarzem zespołu była dr Agnieszka ChłońDomińczak.
99
końcowy zależeć będzie od umiejętnego wykorzystania możliwości i dostępnych środków.
„Wiejski” wymiar integracji europejskiej to nie tylko Wspólna Polityka Rolna (WPR) i
dopłaty bezpośrednie, ale także wielostronne działania, których celem jest aktywizacja
społeczno-gospodarcza obszarów wiejskich jako całości. Działania te uzyskały w ostatnich
latach zdecydowany priorytet, nie tylko w sferze deklaracji politycznych, ale również w
formie znacznego zwiększenia funduszy strukturalnych, uznanych za podstawowy instrument
finansowy polityki zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich.
W wyniku restrukturyzacji i unowocześnienia polskiego rolnictwa oraz wdrażania
wielofunkcyjnego modelu obszarów wiejskich, powinna następować szybka koncentracja
zarówno ziemi, jak i produkcji. Znaczącej zmianie ulegnie sytuacja dochodowa rolników oraz
warunki pracy i życia na obszarach wiejskich. Do rolników oraz na obszary wiejskie napłynie
kapitał w formie dopłat bezpośrednich, środków towarzyszących i funduszy strukturalnych.
Polska wieś w przyspieszonym tempie będzie zmuszona wprowadzać standardy europejskie,
co wymusi pozytywne i oczekiwane zmiany.
Wraz z działaniami umożliwiającymi bezpośrednie przekształcanie rolnictwa i wsi, zachodzi
pilna potrzeba podjęcia wysiłku nad opracowaniem nowego modelu dla systemu
ubezpieczenia społecznego rolników, odpowiadającego aktualnym uwarunkowaniom
gospodarczym i społecznym. Wypracowane zmiany powinny umożliwić osiągnięcie
strategicznego celu, jakim jest zbudowanie nowoczesnego, tańszego dla budżetu państwa i
opartego na sprawiedliwym udziale rolników o zróżnicowanym statusie materialnym w jego
finansowaniu, systemu ubezpieczenia społecznego rodzin rolniczych.
Z tego powodu, mając także na uwadze nowe możliwości wspierania dochodów rolniczych w
ramach Wspólnej Polityki Rolnej, uzasadnione jest podjęcie prac nad zasadniczą reformą
systemu ubezpieczenia społecznego rolników. Prace powinny dotyczyć zarówno nowych
rozwiązań, obejmujących współfinansowanie systemu przez rolników i budżet państwa,
wysokość i prawo do świadczeń, orzecznictwo, jak i rozwiązania instytucjonalne, z
zachowaniem odrębności systemu jako całości.
5.1. Diagnoza
W Polsce obserwowany jest stały spadek udziału rolnictwa55 w wytworzeniu produktu
krajowego brutto. W okresie od 1995 do 2002 r. udział tej sekcji w PKB zmniejszył się ponad
dwukrotnie. Dynamika produktu krajowego brutto w rolnictwie od 1995 r. (z wyłączeniem
2001 r.) była niższa niż dynamika PKB ogółem. W szczególności, w latach 1999-2000 w
rolnictwie odnotowany został realny spadek dynamiki PKB.
Malejący udział rolnictwa w wytworzeniu PKB nie wpłynął na zmianę struktury zatrudnienia.
Od 1996 r. obserwowany jest nieznaczne zmniejszenie liczby pracujących w rolnictwie. W
2002 r. liczba zatrudnionych w rolnictwie była o 100 tys. osób niższa niż w 1996 r.
Jednocześnie obserwowany jest silny spadek liczby pracujących w sektorach pozarolniczych,
którego tempo było szybsze niż w przypadku zatrudnienia w rolnictwie. W efekcie nastąpił
wzrost udziału pracujących w rolnictwie wśród pracujących ogółem. Oznacza to, iż rynek
pracy w rolnictwie wolniej dostosowuje się do zmian gospodarczych.
55
Sekcja PKB: Rolnictwo, łowiectwo i leśnictwo.
100
Dane dotyczące pracujących w rolnictwie na podstawie Badania Ekonomicznej Aktywności
Ludności (BAEL) pokazują na rosnącą rozbieżność pomiędzy liczbą pracujących w
rolnictwie według szacunku metodą przedsiębiorstw. Według BAEL, liczba pracujących w
rolnictwie maleje znacznie szybciej, a spadek zatrudnienia w rolnictwie w latach 1996-2002
wynosił ponad 600 tys. osób. Różnica wynikać może stąd, iż wyniki BAEL wskazują iż część
osób uznawanych za rolników de facto pracuje w sektorze pozarolniczym (także w sektorze
nieformalnym).
Pomimo spadku pracujących w rolnictwie obserwowany jest wzrost liczby ubezpieczonych w
KRUS i rośnie relacja pomiędzy liczbą ubezpieczonych i liczbą pracujących w rolnictwie
(według BAEL).
Spadek udziału rolnictwa w PKB, połączony z nieznacznym wzrostem udziału pracujących w
tej sekcji gospodarki oznacza, iż w drugiej połowie lat 90-tych i obecnie obserwujemy istotny
spadek produktywności pracy w rolnictwie. W sektorach pozarolniczych obserwowany jest
istotny wzrost produktywności pracy. W efekcie, różnica pomiędzy produktywnością w
rolnictwie i poza rolnictwem pogłębia się. Obserwowane zjawiska pozwalają na postawienie
hipotezy o tym, iż rolnictwo staje się miejscem, gdzie absorbowane są nadwyżki pracy w
sytuacji spowolnienia gospodarczego, tworzące tzw. ukryte bezrobocie.
Tabela 38. Pracujący w rolnictwie, łowiectwie i leśnictwie (stan w dniu 31 XII)
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Pracujący w rolnictwie (stan na 31 XII) - według jednostek prawnych a)
Liczba pracujących
4 194 4 359 4 365 4 344 4 322 4 305 4 290 4 278
Udział pracujących w pracujących ogółem
27,7 28,1 27,4 27,3 27,5 28,4 29,2 29,7
Pracujący w rolnictwie według BAEL (stan w IV kwartale) b)
Liczba pracujących
3 238 3 204 3 030 2 784 2 618 2 742 2 673 2 542
Udział pracujących w pracujących ogółem
21,9 21,2 19,8 18,2 18,0 18,9 19,0 18,5
Ubezpieczeni w KRUS (ubezpieczenie emerytalno-rentowe)
Liczba ubezpieczonych
1 390 1 334 1 368 1 371 1 383 1 404 1 448 1 541
Udział ubezpieczonych w pracujących w rolnictwie c) 42,9 41,6 45,1 49,2 52,8 51,2 54,2 60,6
do 2000 r. dane opracowano zaliczając do odpowiednich sekcji części składowe jednostek prawnych zgodnie z
ich rodzajem działalności, od 2001 r. – metodą przedsiębiorstw (patrz: Mały Rocznik Statystyczny 2003, uwagi
ogólne ust. 6 str. 13. Dla gospodarstw indywidualnych dane szacunkowe, przy wykorzystaniu spisu rolnego z
1996 r.; za lata 1995-1998 dane za listopad według BAEL
Źródło: GUS, KRUS.
Wpływ na zmianę udziału rolnictwa w PKB ma także niekorzystne kształtowanie się
wskaźnika „nożyc cen” mówiącego o relacji pomiędzy zmianami cen produktów rolnych
sprzedawanych i cenami towarów i usług zakupywanych. Wskaźnik ten od 1995 r. jedynie w
dwóch latach – 1995 r. i 2000 r. miał wartość powyżej 100 (tzn. ceny produktów
sprzedawanych rosły szybciej niż towarów i usług zakupywanych).
Tabela 39. Dynamika cen produktów rolnych sprzedawanych, cen towarów i usług zakupywanych
oraz wskaźnik „nożyce cen”
Wyszczególnienie
Ceny produktów sprzedawanych
Ceny towarów i usług zakupywanych
1995
1996
127,3
2001
2002
115,7
1998
1999
2000
rok poprzedni = 100
109,3 100,2
98,2
114,7
103,8
92,3
125,0
120,5
114,1
106,5
101,6
a)
1997
109,6
107,3
111,4
Wskaźnik relacji cen („nożyce cen”)
produktów sprzedawanych do towarów i 101,8
96,0
95,8
91,4
91,5
103,0
97,5
90,8
usług zakupywanych
a) stosunek wskaźnika cen produktów rolnych sprzedawanych do wskaźnika cen towarów i usług zakupywanych
Źródło: GUS.
101
W analizowanym okresie, wydatki na świadczenia z ubezpieczeń społecznych rolników
(obejmujące wydatki Funduszu Emerytalno-Rentowego i Funduszu Składkowego) w relacji
do PKB kształtowały się na poziomie nieco powyżej 2% PKB, z nieznaczną tendencją
spadkową.
Porównanie wysokości wartości dodanej brutto wytworzonej w rolnictwie do wydatków
KRUS pokazuje na zbliżanie się tych dwóch wartości. Obecnie wartość produkcji
wytworzonej w rolnictwie jedynie w niewielkim stopniu przewyższa wydatki na
ubezpieczenia społeczne rolników.
Wykres 30. Wartość dodana brutto w rolnictwie a wydatki z systemu ubezpieczenia społecznego
rolników
7,0
6,0
% PKB
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Rolnictwo, łowiectwo i leśnictwo - udział w PKB
2001
2002
Wydatki KRUS
Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych GUS i MGPiPS.
Wydatki KRUS są w dużym stopniu pokrywane z dotacji z budżetu państwa. Dotacja ta
pokrywa wydatki na świadczenia zlecone, finansowanie składek na ubezpieczenia zdrowotne
rolników, a w największej swojej części – koszty finansowania emerytur i rent rolniczych.
Udział wydatków socjalnych w budżecie państwa od 1995 r. do 2002 r. wzrósł o ponad 10
punktów procentowych. Przy czym, przyrost ten w największym stopniu spowodowany był
wzrostem dotacji do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, związanym z wprowadzeniem w
1999 r. reformy systemu emerytalnego. Udział dotacji do KRUS w wydatkach budżetu
państwa kształtuje się na poziomie około dwóch trzecich dotacji do FUS i wynosi około 8%
wydatków budżetu.
5.1.1. Możliwe kierunki zmian liczby ubezpieczonych i świadczeniobiorców
Rolnicze ubezpieczenia społeczne są istotnie mniejszym elementem systemu ubezpieczeń
społecznych niż ubezpieczenia pracownicze. W ostatnim okresie wzrasta liczba osób
ubezpieczonych w systemie KRUS, przy jednoczesnym spadku liczby świadczeniobiorców,
co ilustruje Wykres 31. W takim kształtowaniu się liczby ubezpieczonych i
świadczeniobiorców jest efektem sytuacji ekonomicznej (sprzyjającej zwiększaniu się liczby
ubezpieczonych w KRUS), a także demograficznej (wpływającej na zmniejszenie liczby
świadczeniobiorców).
102
Wykres 31. Porównanie liczby ubezpieczonych i świadczeniobiorców KRUS
2 100 000
2 000 000
liczba osób
1 900 000
1 800 000
1 700 000
1 600 000
1 500 000
1 400 000
1 300 000
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
rok
świadczeniobiorcy
ubezpieczeni
Źródło: KRUS.
Na relację liczby ubezpieczonych i świadczeniobiorców systemu KRUS wpływ będą miały:
• konsekwencje procesów demograficznych (charakter reprodukcji demograficznej
ludności w wieku produkcyjnym oraz w wieku poprodukcyjnym);
• ewentualne zmiany związane ze zrównaniem wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn;
• możliwości aktywizacji zawodowej poza rolnictwem nadwyżek reprodukcji
demograficznej, zmniejszania zatrudnienia rolniczego w rolnictwie rodzinnym;
• dynamika procesów koncentracji w rolnictwie, zwłaszcza powstawania subsektora
gospodarstw pomocniczych (uzyskujących główne dochody z pracy poza rolnictwem);
• relacja pracy najemnej i na rachunek własny wśród łączących pracę w gospodarstwie z
inną pracą (w przypadku pozostania w systemie KRUS osób łączących pracę w
gospodarstwie z pracą na własny rachunek).
W pięcioleciu 2000-2005 liczba ludności w wieku produkcyjnym na wsi przyrasta średnio w
roku o ok. 100 tys., z czego ok. 45 tys. to ludność w gospodarstwach domowych rolników. W
pięcioleciu 2006-2010 przyrost tej grupy ludności wynosić będzie średnio w roku ok. 55 tys. z
czego ok. 25 tys. w gospodarstwach rolników. Łącznie zasoby pracy gospodarstw domowych
rolników w okresie 2000 – 2010 wzrosną o ok. 700 tys. osób.
W następnym dziesięcioleciu wystąpi zawężona reprodukcja ludności w wieku
produkcyjnym, jednak na wsi pojawi się ona później niż w mieście i skala redukcji zasobów
pracy ze względów demograficznych będzie mniejsza niż w mieście (w pięcioleciu 20112015 na wsi średnio w roku o ok. 45 tys. osób, podczas gdy w mieście ok. 140 tys.).
Jeśli przyrost miejsc pracy pozarolniczej dostępnej dla ludności w gospodarstwach
domowych rolników będzie wolniejszy niż przyrost ludności w wieku produkcyjnym w tej
grupie gospodarstw, oznaczać to będzie (1) tendencje do powiększania się bezrobocia
ukrytego w rolnictwie (szacowanego obecnie na ok. 1 mln osób), (2) wzrost presji na
uzyskanie świadczeń rentowych, (3) wzrost liczby osób ubezpieczonych w systemie KRUS.
Patrząc na problem od strony zmian liczby świadczeniobiorców, brak danych Spisu
Powszechnego 2002 nie pozwala na dokonanie dokładnych szacunków. Na podstawie
103
struktury demograficznej ludności wiejskiej można sądzić, że po roku w okresie 2005-2010
wystąpi wzrost liczby osób w wieku emerytalnym, który nasilać się będzie w następnym
pięcioleciu. Można oczekiwać, że znajdzie to swoje odbicie we wzroście liczby emerytów w
systemie KRUS. Ew. zrównanie granicy wieku aktywności zawodowej kobiet i mężczyzn do
wieku dla mężczyzn (64 lata) spowodowałoby przesunięcie w czasie trendu wzrostu liczby
osób w wieku emerytalnym i skumulowanie efektów tego przyrostu w pięcioleciu następnym.
Wzrosłaby również presja na pozyskiwanie rent inwalidzkich.
Istotnym czynnikiem wpływającym na relację liczby ubezpieczonych płacących składki i
pobierających świadczenia będzie przebieg procesów koncentracji w rolnictwie. W okresie
1988 (NSP)-1996 (PSR) procesy te prowadziły do polaryzacji struktury obszarowej. Wzrastał
udział gospodarstw do 5 ha i powyżej 15 ha. Jednocześnie występowało przesunięcie w
strukturze głównych źródeł utrzymania gospodarstwa domowego. Udział głównych
niezarobkowych źródeł utrzymania w strukturze gospodarstw domowych rolników wzrósł z
18,9 do 30,8 % (11,9 punkta procentowego). W okresie 1996-2001 również wzrastała liczba
gospodarstw małych, do 5 ha i gospodarstw powyżej 20 ha a zmniejsza się 5-20 ha. Brak
danych SP 2002 nie pozwala ocenić, czy również w tym okresie następował wzrost udziału
gospodarstw dla których głównym źródłem utrzymania były dochody niezarobkowe.
Rozwój pozarolniczego rynku pracy na wsi i w małych miastach będzie prowadzić do
przekształcania się gospodarstw małych obszarowo, utrzymujących się głównie ze źródeł
niezarobkowych, w gospodarstwa pomocnicze, uzupełniające dochody pochodzące z pracy
poza nimi. Związek ten będzie modyfikowany (zwłaszcza do ok. 2010 roku) przez przyrosty
demograficzne zasobów pracy, ujawni się z pełną siłą wówczas, gdy przyrost miejsc pracy
przekroczy przyrost zasobów pracy.
Znaczna większość dochodów tego rodzaju gospodarstw związana będzie z pracą o
charakterze najemnym, co oznacza, że uzyskujący te dochody przechodzić będą do systemu
ubezpieczeń społecznych dla pracowników. Będzie to czynnik pogarszający w rolniczym
systemie ubezpieczeń relację składek do wypłat.
Generalnie można powiedzieć, że w perspektywie 10-15 lat liczba uzyskujących świadczenia
w systemie rolniczym jest w głównej mierze uzależniona od procesów demograficznych,
natomiast na zmiany liczby płacących składki wpływ będzie miała dynamika rozwoju
pozarolniczych rynków pracy dla ludności wiejskiej oraz tempo procesów restrukturyzacji
rolnictwa. Oznacza to również, że wielkość zbioru świadczeniobiorców jest zdeterminowana
przez fakty z przeszłości, a zmiany wielkości zbioru płacących składki do tego systemu
zależne będą od polityki dotyczącej wiejskiego rynku pracy.
5.1.2. Struktura obszarowa gospodarstw rolnych
W Polsce w 2000 r. było 1842,1 tys. gospodarstw, które gospodarowały na 13 282 tys. ha
użytków rolnych. Struktura obszarowa gospodarstw indywidualnych cechuje się rozkładem
zbliżonym do normalnego. Najwięcej występowało ich w przedziale 2-5 ha, a następnie 1-2
ha. W pozostałych grupach obszarowych odsetki gospodarstw malały wraz ze wzrostem
powierzchni. W roku 2000 nastąpiło zrównanie liczb gospodarstw w przedziałach
powierzchni 10-15 ha i „powyżej 15 ha”.
Oznacza to, że w zbiorowości indywidualnych gospodarstw rolnych zachodzą procesy
polaryzacji struktury obszarowej. Zmniejszają się udziały gospodarstw małych i średnich, a
104
rosną najmniejszych i największych. Te pierwsze w 2000 r. stanowiły jedną czwartą, a drugie
jedną dziesiątą wszystkich gospodarstw. Liczba gospodarstw najmniejszych malała do roku
1990 i od tamtego roku zaczęła rosnąć. Do 1990 roku wzrastała też zbiorowość gospodarstw o
powierzchni 10-15 ha. Liczba zaś gospodarstw największych rosła w całym okresie analizy.
Omówiony wyżej proces polaryzacji struktury obszarowej gospodarstw powoduje
koncentrację gruntów w gospodarstwach o większym obszarze, a głównie w dużych i
największych. Zjawisko to od 1990 roku obserwuje się także na znacznie mniejszą skalę w
gospodarstwach o najmniejszej powierzchni. W obu wypadkach zachodzi ono kosztem
ubytku gruntów rolnych z gospodarstw małych i średnich (do 10 ha). Od 1990 r. nie zachodzi
ono już w przedziale powierzchni 10-15 ha, a wyłącznie z gospodarstwami największymi.
Użytki rolne z tej ostatniej grupy obszarowej stanowiły w 2000 roku 40,4% znajdujących się
w indywidualnych gospodarstwach rolnych.
5.1.3. Dochody osobiste rodzin z gospodarstw rolnych
Dochód osobisty jest kategorią określającą standard ekonomiczny rodziny rolniczej.
Nadwyżka określona tym pojęciem wyznacza poziom konsumpcji rodziny, a także wielkość
akumulacji kapitałowej. Jest to szczególnie istotne dla rodzin, w których jedynym źródłem
dochodu pozostaje gospodarstwo rolne. Źródła dochodów rodziny rolniczej (obok dochodu z
działalności operacyjnej gospodarstwa rolnego) mogą być inne, nie mające związku z
działalnością gospodarstwa rolnego (z pracy zarobkowej, z ubezpieczeń społecznych itp.).
Według danych GUS, dochody osobiste rodzin rolniczych kształtują się na niższym poziomie
w stosunku do innych grup społeczno-ekonomicznych wyróżnionych przez GUS. Dochody te,
w przeliczeniu na 1 osobę w gospodarstwach domowych rodzin z gospodarstw rolniczych,
odbiegają w dół od przeciętnych dochodów ogółu gospodarstw domowych o około 25%, a od
dochodów w gospodarstwach pracowniczych – o około 30%.56
Pogarszanie warunków makroekonomicznych funkcjonowania gospodarstw rolnych w Polsce
w dotychczasowym okresie transformacji spowodowało znaczące (do poniżej 50%) obniżenie
udziału dochodu rolniczego w tworzeniu dochodu osobistego rodzin rolniczych. W tych
warunkach średnie indywidualne gospodarstwo rolne w Polsce, liczące 7,41 ha użytków
rolnych utraciło znamię gospodarstwa rolnego. Uzyskany bowiem w 2001 r. dochód rolniczy
netto miał zaledwie 27,9% udział w tworzeniu dochodu rodziny w takim gospodarstwie.
Dla pogłębionego zaprezentowania tego zagadnienia posłużono się danymi grupy
gospodarstw, których członkowie rodziny uzyskiwali świadczenia z KRUS.
Z danych tych wynika, że w grupie gospodarstw 2-5 ha, dodatkowe (spoza gospodarstwa
rolnego) źródła dochodu miały 88% udział w tworzeniu dochodu osobistego. W miarę
wzrostu obszaru gospodarstw następuje zmniejszanie roli dochodów spoza gospodarstwa w
tworzeniu dochodów osobistych rodzin rolniczych. W grupie gospodarstw największych
udział źródeł pozagospodarczych wyniósł 20% (Wykres 32).
56
Józef .S. Zegar: Sytuacja dochodowa rolników w okresie transformacji. W: Analiza produkcyjno-ekonomiczej
sytuacji rolnictwa i gospodarki Żywnościowej w 2002 roku. IERiGŻ, Warszawa 2003.
105
Wykres 32. Struktura procentowa dochodu osobistego rodzin w gospodarstwach uzyskujących
świadczenia z KRUS w 2001 r.
100%
80%
odsetek
60%
Inne dochody
Otrzymane świadczenia społeczne
40%
Dochód rolniczy netto
20%
0%
-20%
1-2
2-5
5-7
7 - 10 10 - 15 15 - 20 20 - 50
50 100
100 i >
grupy gospodarstw
Źródło: Obliczenia L. Goraj na podstawie danych z gospodarstw rolnych prowadzących rachunkowość pod
nadzorem IERiGŻ.
W przypadku niedostatecznych dochodów, rolnicy w pierwszej kolejności chronią poziom
konsumpcji swoich rodzin (czego dowodzą wyniki wielu analiz), pozostawiając na drugim
planie inwestowanie w składniki majątkowe gospodarstwa rolnego. Tego typu zachowanie
rolników potwierdza analiza procesu akumulacji w gospodarstwach rolnych. Z powodu
trudnej sytuacji finansowej rodzin rolniczych z gospodarstw rolnych do 20 ha, ochrona
funduszu spożycia rodzin rolniczych odbyła się kosztem dekapitalizacji rzeczowych
składników produkcyjnych majątku trwałego gospodarstw rolnych. Stan ten jest bardzo
niepokojący z uwagi na zdolność gospodarowania w warunkach konkurencji w ramach UE i
spoza regionu. Dla uzyskania bowiem podobnego wyposażenia polskich gospodarstw tylko w
trwałe aktywa rzeczowe (budynki, pojazdy i maszyny) do średniego dla 15 krajów UE
niezbędne jest 9,5 mld EURO.
Olbrzymie oczekiwania na poprawę sytuacji ekonomicznej rolników wiązane są z integracją z
krajami Unii Europejskiej. Od tego bowiem czasu rolnicy polscy zostaną objęci programami
wsparcia Wspólnej Polityki Rolnej. Jednak rzeczywiste efekty tego wsparcia, oszacowane na
6,1 mld EURO rocznie zależeć będą przede wszystkim od zdolności ich absorpcji, a także
innych czynników jak ceny i podatki. O znaczeniu dopłat dla rolników z obszaru UE w ich
dochodach świadczą dane Sieci Danych Rachunkowości Gospodarstw Rolnych (FADN) z
2000 r. pochodzące z 13 krajów członkowskich UE.
Wykres 33. Udział dopłat w tworzeniu dochodów rolniczych w 2000 r. w krajach członkowskich UE
100
100
100
88
72
71
71
69
61
50
%
35
31
Źródło: Obliczenia L. Goraj na podstawie danych FADN z 2000 r. Bruksela 2003.
106
Belgia
Hiszpania
Portugalia
Austria
Irlandia
Luksemburg
Niemcy
Francja
Dania
Wielka
Brytania
Finlandia
Szwecja
19
Włochy
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Wykres 33 dowodzi, iż rolnicy z trzech krajów zrealizowali dochody z gospodarstw rolnych
wyłącznie dzięki subsydiom.
Poniżej przedstawiona jest analiza SWOT pokazująca silne i słabe strony funkcjonującego
systemu ubezpieczeń społecznych rolników oraz szanse i zagrożenia wynikające z otoczenia
tego systemu, przede wszystkim wynikające z sytuacji w rolnictwie, gospodarce, finansach
publicznych, a także związane z akcesją Polski do Unii Europejskiej (Tabela 40).
Tabela 40. Analiza SWOT systemu ubezpieczeń społecznych rolników
•
•
•
•
•
SILNE STRONY
rozwinięta sieć regionalna instytucji;
doświadczenie pracowników KRUS w zakresie
współpracy z rolnikami, znajomość społeczności;
sprawny system orzecznictwa;
efektywny system rehabilitacji zdrowotnej;
odrębny system, skłaniający rolników do
zgłaszania do ubezpieczeń;
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
SZANSE
integracja z Unią Europejską i wejście w obszar
wspólnej polityki rolnej;
bezpośrednie dopłaty w rolnictwie;
nowy system rent strukturalnych;
prognozowany wzrost gospodarczy, w efekcie
wzrost popytu konsumpcyjnego i wzrost popytu
na pracę;
•
•
•
•
•
•
•
•
•
107
SŁABE STRONY
niejasna definicja gospodarstwa rolnego,
działalności uprawniającej do ubezpieczenia oraz
rolnika;
nadal część rolników pozostaje poza systemem
ubezpieczenia społecznego;
równe składki oraz równe emerytury i renty,
pomimo rosnących zróżnicowań w rolnictwie - w
efekcie każdy rolnik dostaje taką samą pomoc od
państwa;
malejąca rola części uzupełniającej w formule
emerytalnej, powodująca brak zachęt do
wydłużania wieku emerytalnego;
definicja niezdolności do pracy nie
uwzględniająca możliwości przekwalifikowania
lub pracy poza rolnictwem;
łatwy dostęp do świadczeń dla domowników
którzy nie opłacali składek, poprzez korzystanie z
przepisów przejściowych, powodujący nadużycia
w systemie;
źle uregulowane relacje z innymi systemami (w
szczególności z nowym systemem emerytalnym
pracowników);
niepełny system informacyjny, uniemożliwiający
sprawne zarządzanie;
niejasne umocowanie prawne KRUS jako
instytucji;
skomplikowana struktura funduszy i przepływów
finansowych;
silne uzależnienie od dotacji z budżetu państwa;
rozbudowana Rada Rolników nie daje gwarancji
efektywnego nadzoru;
chociaż ograniczona, ale nadal możliwość
nadużywania systemu przez osoby nie będące
rolnikami;
ZAGROŻENIA
wciąż malejące dochody rolników;
niekorzystne kształtowanie się „nożyc cen” w
rolnictwie;
niska wydajność pracy;
polaryzacja struktury agrarnej i rosnąca liczba
małych gospodarstw rolnych;
nieefektywna struktura obszarowa;
brak definicji gospodarstwa rolnego;
trudności w określeniu dochodu rolniczego i
dochodu uzupełniającego;
nieefektywne wdrożenie systemu rent
strukturalnych;
rosnący deficyt sektora finansów publicznych;
Jak wynika z tej analizy, niezbędne są zmiany systemu, wynikające z tego, iż jego słabe
strony przeważają nad mocnymi. Jednocześnie, zagrożenia pojawiające się w otoczeniu
systemu KRUS, a związane w dużym stopniu z bardzo trudną sytuacją finansów publicznych,
również wymagają zmian. Celem tych zmian powinno być usprawnienie systemu ubezpieczeń
społecznych rolników i przystosowanie go do pojawiających się zagrożeń. Z drugiej strony,
zidentyfikowane mocne strony oraz szanse pozwalają wykorzystać korzystne uwarunkowania,
dzięki którym reforma systemu ubezpieczeń społecznych rolników może być udana.
5.2. Funkcjonowanie zreformowanego systemu ubezpieczeń społecznych
rolników
5.2.1. Nowy system a przemiany w rolnictwie
Przemiany w polskim rolnictwie są pochodną przemian społeczno-gospodarczych
zachodzących w kraju, a także wynikają ze zbliżającej się integracji z Unią Europejską. Istotą
owych przemian jest objęcie rolnictwa mechanizmem rynkowym wraz z otoczeniem go
osłonami interwencyjnymi państwa, a następnie Wspólną Polityką Rolną UE. Ubezpieczenia
społeczne rolników są jednym z instrumentów osłony rolnictwa. Przy czym, jak wskazuje
diagnoza, system ubezpieczeń społecznych rolników pełni obecnie bardzo dużą rolę socjalną.
System ten traktuje wszystkich tak samo jeśli chodzi o wkład do systemu (składki) i
analogicznie postępuje przy wypłacie świadczeń. Ponadto, występuje w nim pewien paradoks
ubezpieczeniowy polegający na tym, że im ubezpieczony legitymuje się dłuższym okresem
ubezpieczenia tym otrzymuje mniej w części uzupełniającej emerytury rolniczej. Ponadto,
system ten ma inne wady, do których należy zaliczyć:
•
•
•
•
•
niespójność z systemem ubezpieczeń pracowniczych,
niespójność z systemami krajów UE,
brak spójności z innymi instrumentami polityki rolnej,
nieszczelność (pewna część dochodów uzyskiwanych przez ludność rolniczą
pochodzących z innych źródeł nie jest oskładkowana, możliwość obejmowania systemem
osób których główną działalnością nie jest rolnictwo),
absorbcja znacznych środków publicznych przeznaczonych w budżecie na rolnictwo.
Uwzględniając aktualnie istniejący system rolniczych ubezpieczeń społecznych oraz
przemiany zachodzące w rolnictwie należy stworzyć nowy system ubezpieczeń społecznych
rolników, który będzie wspierał wyzwania stojące przed polskim rolnictwem.
Rekomendacje dotyczące zmian systemu ubezpieczeń społecznych rolników podzielić można
na dwie grupy. Pierwsza dotyczy funkcjonowania systemu, czyli zakresu podmiotowego i
przedmiotowego regulacji. Druga z kolei obejmuje system administrowania ubezpieczeniami
społecznymi rolników – czyli zmiany funkcjonowania Kasy Rolniczego Ubezpieczenia
Społecznego.
108
W zakresie funkcjonowania systemu:
1. Niezbędne jest sprecyzowanie pojęcia działalności rolniczej upoważniającej do
uczestnictwa w ubezpieczeniu społecznym rolników, rolnika i domownika, tak aby
system ubezpieczenia społecznego rolników obejmował te osoby, których
podstawowym rodzajem działalności jest praca w gospodarstwie rolnym. W
szczególności, konieczne jest ograniczenie dostępu do ubezpieczeń społecznych
rolników dla osób prowadzących działalność w ramach niektórych działów
specjalnych.
2. Wysokość składki powinna być zróżnicowana, składająca się z części stałej (takiej
jako obecnie) oraz części zależnej od dochodów (dla tych rolników, którzy mają
wyższe dochody).
3. Ubezpieczeniem powinny być objęte osoby uzyskujące dochody z rolnictwa (w tym
otrzymywane dopłaty bezpośrednie) oraz dochody uzupełniające, wynikające z
dodatkowych zajęć (np. agroturystyka).
4. Powinny być wypracowane metody określania wysokości dochodu rolniczego oraz
dochodu uzupełniającego, można w tym zakresie wykorzystać praktykę przyjętą w
przepisach podatkowych lub przepisach o ubezpieczeniu społecznym prowadzących
pozarolniczą działalność gospodarczą.
5. Należy odejść od funkcjonującego obecnie systemu dotowania emerytur i rent,
dotowane powinny być składki rolników o niższych dochodach (w okresie
przejściowym nadal niezbędna będzie dotacja uzupełniająca wydatki KRUS);
wysokość świadczeń powinna uwzględniać poziom wpłaconych składek (wraz z
dotacją).
6. Dotychczas świadczenia emerytalno-rentowe pełniły także rolę instrumentu
stymulującego wymianę pokoleń w gospodarstwie rolnym, funkcje te będą nadal
utrzymane poprzez zachowanie zależności pomiędzy przyznaniem prawa do
świadczenia od zaprzestania działalności rolniczej. Ze względu na wprowadzenie
systemu rent strukturalnych, planuje się likwidację prawa do wcześniejszej emerytury.
7. Niezbędna jest zmiana definicji niezdolności do pracy oraz aktywizacja tych rolników,
którzy zachowują zdolność do pracy poza gospodarstwem rolnym.
8. Aby unikać sytuacji przyznawania rent na krótkie okresy – należy wprowadzić system
świadczeń pieniężnych i rzeczowych związanych z rehabilitacją i powrotem do pełnej
zdolności do pracy.
9. Należy umożliwić rolnikom i ich domownikom kontynuowanie ubezpieczenia w
KRUS w sytuacji podjęcia działalności poza rolnictwem.
W zakresie administracji
1. Struktura prawna KRUS wymaga zdefiniowania, obecnie jedyną instytucją
umocowaną ustawowo jest prezes KRUS; proponuje się wprowadzić takie regulacje,
jakie funkcjonują w systemie pracowniczym, czyli KRUS stanie się państwową
jednostką z osobowością prawną.
2. Należy precyzyjnie określić rolę organów KRUS: Prezesa, Zarządu oraz Rady
Rolników, która powinna pełnić funkcje podobne do Rady Nadzorczej Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych.
3. Niezbędne jest uproszczenie struktury finansowej KRUS w szczególności
ograniczenie liczby funduszy; należy nadać wszystkim funduszom KRUS status
państwowych funduszy celowych.
109
5.2.2. Ubezpieczeni
System dotychczasowy
Według obecnie obowiązujących przepisów obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu
rolników podlegają osoby, które nie podlegają innemu ubezpieczeniu i nie mają ustalonego
prawa do emerytury lub renty.
Ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu oraz ubezpieczeniu wypadkowemu, chorobowemu i
macierzyńskiemu z mocy ustawy podlega rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar
użytków rolnych o powierzchni powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny oraz jego
domownik.
Do działów specjalnych należą między innymi odległe od działalności rolniczej aktywności
takie, jak hodowla ryb akwariowych oraz psów i kotów rasowych, a także działalność
ogrodnicza i sadownicza. (patrz: Ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych).
Domownik to osoba bliska rolnikowi (nie koniecznie z nim spokrewniona), zamieszkująca na
terenie gospodarstwa rolnego lub w jego bliskim sąsiedztwie, stale pracująca w gospodarstwie
rolnym (choć praca ta nie musi stanowić głównego źródła utrzymania). Domownika zgłasza
do ubezpieczenia społecznego rolnik, faktycznie tylko wspólne jego i domownika
oświadczenie decyduje o objęciu ubezpieczeniem społecznym domownika, tak więc jest to
raczej ubezpieczenie "na wniosek" a nie z mocy ustawy.
Na wniosek ubezpieczeniem objęte mogą być następujące osoby:
•
•
w przypadku ubezpieczenia emerytalno-rentowego:
-
inny rolnik lub domownik, podlegający ubezpieczeniu wypadkowemu, chorobowemu
i macierzyńskiemu, (dotyczy to rolników posiadających gospodarstwa nie większe niż
1 ha przeliczeniowy)
-
osoba, która zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej i jako rolnik podlegała
dowolnemu ubezpieczeniu o ile okres podlegania ubezpieczeniu wynosił co najmniej
50 kwartałów, (oznacza to możliwość kontynuowania ubezpieczenia rolniczego bez
ograniczeń)
w przypadku ubezpieczenia wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego:
-
inny rolnik lub domownik, o ile działalność rolnicza stanowi jego stale źródło
utrzymania (tzn. gdy gospodarstwo rolne jest mniejsze lub rolnicy mają ustalone
prawo do emerytury lub renty bądź podlegają innemu ubezpieczeniu społecznemu)
W przypadku podjęcia działalności gospodarczej przez rolnika lub domownika, może on
nadal podlegać ubezpieczeniu społecznemu rolników, o ile przed podjęciem tej działalności
podlegał temu ubezpieczeniu z mocy ustawy nieprzerwanie co najmniej przez rok.
110
Dostęp ten ułatwiają następujące przepisy ustawy:
•
art. 6 pkt. 2, gdzie przez „domownika” rozumie się osobę bliską rolnikowi. Tak
sformułowane pojęcie domownika umożliwia obejmowanie ubezpieczeniem na
podstawie ustawy pracowników najemnych
•
art. 7 ust. i art. 16 ust. 2 pkt. 1, które umożliwiają ubezpieczenie na wniosek innego
rolnika lub domownika, jeżeli działalność rolnicza stanowi stałe źródło jego
utrzymania. Przepisy te umożliwiają ubezpieczanie się osobom, które posiadają
poniżej 1 ha przeliczeniowego, czyli nie spełniają warunku objęcia ubezpieczeniem z
mocy ustawy.
•
Art. 5a, który umożliwia kontynuację ubezpieczenia w KRUS rolnikowi lub
domownikowi, którzy podjęli się prowadzenia pozarolniczej działalności
gospodarczej.
Ubezpieczanie nierolników jako rolników ułatwiają:
•
nieprecyzyjna definicje „rolnika” (osoba fizyczna prowadząca na własny rachunek
działalność rolniczą jako posiadacz samoistny lub zależny gospodarstwa rolnego),
•
„działalności rolniczej” (działalność rolnicza w zakresie produkcji roślinnej lub
zwierzęcej ...),
•
„gospodarstwa rolnego” (każde gospodarstwo służące prowadzeniu działalności
rolniczej). W/w przepisy oraz mechaniczne posługiwanie się art. 38 ustawy (przy
ustalaniu podlegania ubezpieczeniu domniemywa się, że właściciel lub dzierżawca
gruntów, podatnik podatku rolnego lub dochodowego z działów specjalnych
prowadzi działalność rolniczą).
Wykorzystywanie w/w przepisów do ubezpieczania się w Kasie przez osoby nie będące
rolnikami potwierdzają statystyki KRUS. Ubywa w ostatnich latach ubezpieczonych w
gospodarstwach powyżej 2 ha przeliczeniowych. Przybywa w gospodarstwach poniżej 2 ha, a
szczególnie poniżej 1 ha przeliczeniowego, czyli na wniosek.
Projekt zmiany ustawy wprowadza zmianę przepisów dotyczących zakresu podmiotowego
ubezpieczenia poprzez:
•
Wprowadzenie przepisów wynikających z członkostwa w Unii Europejskiej;
•
Ograniczenie możliwości kontynuowania ubezpieczenia w przypadku podjęcia
działalności gospodarczej poprzez wydłużenie okresu ubezpieczenia (minimum 3
lata), stosowanie go jedynie w wypadku opodatkowania tej działalności
zryczałtowanym podatkiem dochodowym oraz ograniczenie tego prawa jedynie dla
rolników (wykluczenie domowników);
•
Uściślenie listy świadczeń społecznych, do których prawo zwalnia z obowiązku
ubezpieczenia społecznego.
111
Propozycje zmian
Ze względu na fakt, iż działalność rolnicza jest szczególnym rodzajem samodzielnej
działalności gospodarczej modelem docelowym powinno być zintegrowanie ubezpieczenia
społecznego osób prowadzących samodzielną działalność gospodarczą (rolniczą i
pozarolniczą) w jeden system. Jednakże fakt, iż ubezpieczenia społeczne rolników będą
musiały jeszcze przez dłuższy okres podlegać wysokim dotacjom w budżetu państwa,
integracja tych ubezpieczeń na obecnym etapie jest przedwczesna. Celem proponowanych
zmian jest:
•
Sprzyjanie rozwojowi źródeł dochodów z pozarolniczej działalności gospodarczej
rolników,
•
Wyeliminowanie przypadków uprawniających do objęcia ubezpieczeniem społecznym
rolników osób nie związanych z działalnością rolniczą.
Przy czym, nowa regulacja powinna doprecyzować podstawowe definicje w systemie. Celem
unormowania sytuacji w tym zakresie należy:
•
zlikwidować możliwość ubezpieczania się w KRUS posiadaczom nieruchomości
rolnych o powierzchni poniżej 1 ha przeliczeniowego (chodzi o nowe wnioski,
dotychczasowe powinny być kontynuowane)
•
pozostawić prawo do ubezpieczania się w KRUS tylko tym posiadaczom
nieruchomości poniżej 1 ha, które prowadziły wcześniej gospodarstwo i były
ubezpieczone z mocy ustawy co najmniej 50 kwartałów, gdzie jeden ze
współmałżonków stał się niezdolny do pracy w gospodarstwie i z tego powodu jego
powierzchnia uległa zmniejszeniu do poniżej 1 ha przeliczeniowego.
•
wrócić do dawniejszej definicji gospodarstwa rolnego, „jako zorganizowanej całości”
(ziemia, budynki). Ułatwi ona ustalanie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia.
•
kontynuacji ubezpieczenia w KRUS w przypadku prowadzenia nierolniczej
działalności gospodarczej winno rozstrzygać kryterium ekonomiczne (poziom
dochodów a nie forma opłacania podatku – zryczałtowany czy dochodowy)
•
przywrócić prawo do kontynuowania takiej działalności również domownikom (w
projekcie nowelizacji domownicy zostają pozbawieni tego prawa), przy jednoczesnym
ograniczeniu i uściśleniu pojęcia domownika.
•
prawo do ubezpieczenia w charakterze domownika winno przysługiwać najbliższym
członkom rodziny rolnika. Można by przyznać prawo do ubezpieczenia innych osób w
drodze wyjątku tylko tym, które w rzeczywistości wchodzą w skład rodziny rolnika.
•
należy utrzymać prawo do jednorazowego odszkodowania następującym członkom
rodziny rolnika: wstępnym, zstępnym, rodzeństwu, zstępnym rodzeństwa,
powinowatym w tej samej linii lub stopniu oraz wychowanków o ile prowadzą z
rolnikiem wspólne gospodarstwo domowe.
112
•
nieubezpieczony w Kasie małżonek rolnika z powodu podlegania ubezpieczeniu na
podstawie innych przepisów winien podlegać ubezpieczeniu wypadkowemu z mocy
ustawy
•
rezygnację z możliwości bezterminowego kontynuowania ubezpieczenia po
zaprzestaniu działalności rolniczej.
Kolejna propozycja to zdefiniowanie tych rodzajów działalności w ramach działów
specjalnych, które powinny podlegają ubezpieczeniu społecznemu rolników. Taka
działalność, która nie ma cech działalności rolniczej nie powinna być objęta systemem
ubezpieczenia społecznego rolników.
Przy czym, regulacje te powinny zawierać odpowiednie przepisy przejściowe, respektujące
prawa nabyte osób już ubezpieczonych.
Ubezpieczenie społeczne rolników jest szczególnym ubezpieczeniem dla osób prowadzących
działalność gospodarczą i takim ubezpieczeniem powinno pozostać. Istotną rolę w tym
przypadku odgrywa fakt posiadania gospodarstwa i pracy na własny rachunek. Oznacza to, iż
w przypadku choroby czy krótkotrwałej niezdolności do pracy, rolnik nadal może czerpać
korzyści ze swojego gospodarstwa, w którym nadal pracują współmałżonek i domownicy.
Stąd świadczenie chorobowe jest wypłacane rolnikom dopiero po 30 dniach choroby. Objęcie
ubezpieczeniem pracowników zatrudnionych w gospodarstwach rolnych oznaczałoby
pozbawienie ich dochodów w okresie choroby, co byłoby niewłaściwe w przypadku, gdy nie
posiadają one własnego gospodarstwa. Dlatego też, należy ubezpieczenie społeczne rolników
traktować przede wszystkim jako specyficzne ubezpieczenie dla osób pracujących na własny
rachunek.
W zakresie zachowania prawa do kontynuowania ubezpieczenia społecznego rolników w
przypadku podjęcia pozarolniczej działalności gospodarczej propozycja zawarta w projekcie
zmiany ustawy przyjętym przez rząd wydaje się wystarczająca dla ograniczenia
wykorzystywania przepisów przez osoby nie będące rolnikami. Jednocześnie należy
uwzględnić w podstawie wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne dochodów z
prowadzonej działalności pozarolniczej. Niezbędne jest nowe określenie zasad przekazywania
i gromadzenia informacji o ubezpieczonych przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia
Społecznego.
Zgłoszenie do ubezpieczenia obejmować powinno osoby ubezpieczone oraz domowników.
Zgłoszenia dokonuje płatnik, w okresie miesiąca od okresu powstania obowiązku
ubezpieczenia, na określonym formularzu. Wzór formularza powinien być określony w
formie aktu wykonawczego. Można wykorzystać tutaj wzory formularzy składane do ZUS.
Po ustaniu obowiązku ubezpieczenia, płatnik będzie miał obowiązek wyrejestrowania danej
osoby.
Szczegółowe określenie okresu podlegania ubezpieczeniom jest niezbędne z perspektywy
określania przyszłego prawa do świadczenia z ubezpieczenia społecznego rolników. Pozwoli
ono również na precyzyjne określenie prawa do świadczeń z różnych systemów
ubezpieczenia, jeżeli osoba w trakcie swojej aktywności zawodowej podlegała
ubezpieczeniom z różnych tytułów, według zasady, iż każdy system płaci świadczenie
adekwatne do okresu ubezpieczenia w tym systemie.
113
Przekazywanie informacji do KRUS
Płatnicy składek w tych samych okresach co opłacanie składek przekazywaliby do KRUS
informacje dotyczące osób podlegających ubezpieczeniu i opłacanych składek.
Imienne raporty roczne zawierać powinny informacje na temat każdej osoby ubezpieczonej
obejmujące:
• dane identyfikacyjne płatnika (adres, numer PESEL, REGON ewentualnie także
numer NIP);
• dane identyfikacyjne ubezpieczonego (imię, nazwisko oraz numer PESEL);
• statusu ubezpieczonego, w szczególności czy jest to kierownik gospodarstwa czy
domownik oraz relacji pomiędzy kierownikiem gospodarstwa a domownikiem
(współmałżonek, dziecko itp.);
• okres podlegania ubezpieczeniu w okresie raportowania;
• okres pobierania świadczeń z ubezpieczenia rolników (w tym świadczeń chorobowych
i innych);
• podstawę wymiaru składki;
• wysokość opłaconych składek (na ubezpieczenia emerytalno-rentowe, Fundusz
Składkowy);
• wysokość należnej dotacji do składki z budżetu państwa
• ewentualnie informacje związane z ubezpieczeniem zdrowotnym, w tym wysokość
należnej składki na ubezpieczenia zdrowotne.
Deklaracja rozliczeniowa przedstawiana byłaby przez płatnika składek kwartalnie (jedna na
gospodarstwo). Powinna zawierać informacje dotyczące płatnika, w tym:
• dane identyfikacyjne płatnika (adres, numer PESEL, REGON ewentualnie także
numer NIP)
• powierzchnia gospodarstwa;
• wysokość dochodu gospodarstwa z działalności rolniczej;
• liczba ubezpieczonych osób;
• suma należnych składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe oraz Fundusz
Składkowy;
• suma należnych dotacji do składek z budżetu państwa;
• suma należnych dotacji do składek na ubezpieczenie zdrowotne;
• dane o prowadzonej działalności pozarolniczej.
5.2.3. Składki rolnicze
Określenie sposobu obliczania i opłacania składki rolniczej jest kluczowym elementem
budowania nowoczesnego systemu ubezpieczeń społecznych rolników. W tym kontekście,
należy poszukiwać rozwiązań które pomogą uzależnić wysokość płaconej składki od dochodu
rolniczego. Rozwiązanie takie wymagać będzie również określenia sposobu przekazywania
informacji na temat ubezpieczonych i wysokości składek przez płatników do KRUS.
Podstawa wymiaru składki
Podstawę wymiaru składki na osobę ubezpieczoną stanowić powinien uzyskiwany dochód
rolniczy oraz dochód pozarolniczy w danym gospodarstwie, przypadający na jedną osobę
ubezpieczoną. Dochód rolniczy docelowo, wyznaczany powinien być na podstawie
114
prowadzonych ksiąg rachunkowych, lub też w oparciu o określony standardowy dochód
rolniczy. W okresie przejściowym można przyjąć do obliczania należnej składki liczbę
hektarów przeliczeniowych przypadających na jedną osobę ubezpieczoną.
Podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne rolników z racji prowadzonej innej
działalności –na przykład działalności gospodarczej lub agroturystycznej może być wysokość
dochodu zryczałtowanego, który jest podstawą wymiaru podatku.
Wysokość składki
Wysokość składki obecnie nie jest uzależniona od wysokości dochodów rolników i wynosi w
przypadku ubezpieczenia emerytalno-rentowego 30% emerytury minimalnej kwartalnie. W
ubezpieczeniu w funduszu składkowym, składka jest również opłacana kwartalnie, w
wysokości określonej przez Radę Rolników. Propozycje zmian, zgodnie z przedstawionymi
rekomendacjami uwzględniają różnicowanie składek na ubezpieczenia emerytalno-rentowe w
zależności od dochodu rolniczego, jak również mają na celu przejrzyste określenie zasad
dotowania systemu przez budżet państwa.
Składka na ubezpieczenie emerytalno-rentowe
Obecna składka opłacana przez rolników nie pokrywa wydatków związanych z wypłacanymi
emeryturami i rentami – ponad 90% wydatków na te świadczenia finansowane jest z budżetu
państwa. Wysokość tej dotacji związana jest zarówno z brakiem aktuarialnego zbilansowania
składek, jak i niekorzystnej struktury ubezpieczonych i emerytów i rencistów.
W docelowym systemie, składka rolników na emerytury i renty powinna być adekwatna do
otrzymywanych świadczeń. Przy założeniu obecnej wysokości świadczeń, a także struktury
świadczeniobiorców i prawdopodobieństw otrzymywania emerytur i rent z tytułu
niezdolności do pracy, suma transferów emerytalno-rentowych dla jednej osoby
rozpoczynającej ubezpieczenie wynosi około 169 tys. zł. (uwzględniając
prawdopodobieństwo dożycia). Aby zapewnić tę wartość transferu składki (uwzględniając
prawdopodobieństwa dożycia i prawdopodobieństwo otrzymania świadczeń), składka roczna
musiałaby wynieść około 5,6 tys. zł. Wszystkie kwoty zostały obliczone dla warunków roku
2002. Jeżeli do obliczenia składki uwzględnić wartość pieniądza w czasie, to przy przyjęciu
stopy dyskontowej na poziomie 2%, bieżąca wartość netto świadczeń wynosi 65 tys. zł. Aby
zrównoważyć ją przychodami ze składek, wartość składki musiałaby wynieść ok. 3 tys. zł
rocznie. Dla porównania, w 2002 r. roczna składka wynosi 663 zł. Przy czym, należy zwrócić
uwagę na to, iż rachunek ten nie uwzględnia prawdopodobieństwa wypłaty renty rodzinnej.
Biorąc pod uwagę powyższe, proponuje się przyjąć się poziom 3 tys. zł rocznie jako
wysokość składki w pełni finansującej świadczenia. W przypadku opłacania składek
niższych, składki te do tego poziomu byłyby dofinansowywane z budżetu państwa. Oznacza
to, że obecna dotacja budżetowa podzielona zostałaby na dwie części – dotację do składek
rolników, pozwalającą na zbilansowanie składek i świadczeń na poziomie ubezpieczonych
oraz dotację uzupełniającą, związaną z kształtującą się relacją pomiędzy liczbą
ubezpieczonych i emerytów i rencistów.
W zakresie konstrukcji składki, proponuje się podzielić składkę opłacaną przez
ubezpieczonych na dwie części – składnik osobowy (stały) oraz składnik dochodowy (zależny
od dochodu). Składnik dochodowy składki opłacany byłby przez tych rolników, których
dochód przypadający na jedną osobę ubezpieczoną byłby wyższy od określonego poziomu. W
okresie przejściowym, składnik dochodowy płacony byłby przez te gospodarstwa, których
115
powierzchnia (wyrażona w hektarach przeliczeniowych) przekracza 5 ha przeliczeniowych
oraz działy specjalne. Składka opłacana byłaby tak jak do tej pory kwartalnie.
Składnik osobowy składki rolniczej opłacany byłby przez wszystkie osoby ubezpieczone
(czyli rolników i domowników). Wysokość składnika osobowego powinna odpowiadać
dzisiejszej wysokości składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe opłacanej przez rolników,
tzn. byłoby to kwartalnie 30% minimalnej emerytury określonej w systemie ubezpieczeń
społecznych pracowników.
Składnik dochodowy zależny byłby od wysokości dochodu rolniczego przypadającego na
jednego ubezpieczonego, jeżeli dochód ten przekraczałby dochód minimalny. Wysokość
składki powinna być zbliżona do składki emerytalnej i rentowej płacone w systemie
pracowniczym (obecnie 32,52%). Proponuje się wysokość tej składki na poziomie 30%
dochodu rolniczego netto57. Rolnicy, których dochód netto na jednego ubezpieczonego
przekraczać będzie 2300 zł rocznie, płacić będą składnik dochodowy w wysokości 30%
nadwyżki powyżej tej kwoty.
Maksymalny poziom składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe wynosić będzie 3000 zł.,
a wysokość emerytur i rent kształtowałaby się na takim samym poziomie dla wszystkich
rolników.
W okresie przejściowym, składka opłacana byłaby w wysokości 300 zł rocznie od jednego
hektara przeliczeniowego przekraczającego 5 ha przeliczeniowych na jednego
ubezpieczonego. Odpowiada to kwocie 30% od potencjalnego dochodu z jednego hektara
przeliczeniowego w wysokości 1000 zł (według szacunków GUS).
Składka do funduszu składkowego
Ze względu na obecne samofinansowanie się funduszu składkowego, proponuje się
utrzymanie obecnej regulacji. W szczególności, wysokość składki ustalana byłaby corocznie,
biorąc pod uwagę planowane wydatki funduszu składkowego.
Propozycja wysokości składki powinna uwzględniać rachunek aktuarialny, stąd elementem
ustalenia wysokości składki powinna być opinia aktuariusza co do wysokości planowanej
składki.
Dotacja do składek
Proponuje się wprowadzić zasadę, iż budżet państwa dotować będzie składki na
ubezpieczenia emerytalno-rentowe. Wysokość dotacji powinna odpowiadać różnicy
pomiędzy wysokością składki należnej od ubezpieczonego a kwotą składki finansującej
świadczenia (czyli 3 000 zł rocznie).
W efekcie, kwoty składek oraz dotacji w zależności od dochodu przypadającego na jednego
ubezpieczonego przedstawia Wykres 34.
57
Uwzględniającego przychód rolników i koszty prowadzące do uzyskania tego przychodu.
116
Wykres 34. Wysokość składki i dotacji w zależności od dochodu rolniczego
3 500
wysokość składki
3 000
2 500
2 000
1 500
1 000
500
19 000
18 000
17 000
16 000
15 000
14 000
13 000
12 000
11 000
9 000
10 000
8 000
7 000
6 000
5 000
4 000
3 000
2 277
-
dochód rolniczy per capita
składka
dotacja do składki
5.2.4. Świadczenia z systemu ubezpieczeń społecznych rolników
Emerytury
Funkcjonujące do tej pory kryteria nabywania emerytur oraz ich wysokość zachęcały do jak
najwcześniejszego przechodzenia na emeryturę. Taka konstrukcja świadczenia miała na celu
stymulowanie wymiany pokoleniowej w rolnictwie. Z tej perspektywy można powiedzieć, iż
działania te osiągnęły swój cel.
Od 2002 r. na mocy ustawy z dnia 26 kwietnia 2001 r. o rentach strukturalnych w rolnictwie
wprowadzony został system rent strukturalnych. Głównym celem tej ustawy jest poprawa
struktury obszarowej gospodarstw rolnych i ich rentowności oraz dostosowanie polskiego
rolnictwa do standardów obowiązujących w Unii Europejskiej. Ustawa ma na celu
nakłonienie rolników w wieku przedemerytalnym, aby swoje gospodarstwa przekazywali
rolnikom młodszym, którzy będą dzięki temu powiększać swoje gospodarstwa i rozwijać
działalność rolniczą. Renty strukturalne adresowane są do rolników – właścicieli gospodarstw
rolnych o powierzchni co najmniej 3 ha, którzy zaprzestaną prowadzenia działalności
rolniczej oraz przekażą grunty na powiększenie jednego lub kilku gospodarstw o powierzchni
co najmniej 15 ha. Ponadto, rolnikom takim nie powinno brakować więcej niż 5 lat do
osiągnięcia wieku emerytalnego. Oznacza to, że ustawa ta jest adresowana do kobiet w wieku
55-60 lat oraz mężczyzn w wieku 60-65 lat.
Biorąc pod uwagę powyższe, zasady nabywania i wymiar emerytur rolniczych powinny w
większym niż dotychczas stopniu pełnić rolę instrumentu zastępującego dochód dla tych
osób, które z powodu wieku nie są już zdolne do pracy (w szczególności do pracy w
rolnictwie) i nie powinny w dalszym stopniu zachęcać do jak najwcześniejszego
przechodzenia na emeryturę. Chociaż, nie jest wskazane pełne wyeliminowanie roli systemu
ubezpieczenia społecznego rolników w przemianach strukturalnych w tym sektorze, w
szczególności w przypadku gospodarstw najmniejszych.
Wiek emerytalny w systemie rolniczym powinien być taki sam, jak w przepisach ustawy o
emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zapis taki pozwoli na
uniknięcie sytuacji, w której obowiązywać będą różne zasady dotyczące wieku emerytalnego,
w szczególności związane z planowanym wyrównaniem wieku emerytalnego kobiet i
mężczyzn w dłuższej perspektywie. Jednocześnie w obecnych uwarunkowaniach, oznacza to
utrzymanie zróżnicowanego wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn. Proponuje się rezygnację
117
z możliwości przejścia na emeryturę w wieku 55 lat dla kobiet i 60 lat dla mężczyzn, w
związku z wprowadzeniem systemu rent strukturalnych.
Okresy ubezpieczenia powinny uwzględniać:
• okresy podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu (przez okres nie krótszy niż
25 lat),
• okresu podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników indywidualnych i ich rodzin
w latach 1983-1990,
• okresy prowadzenia gospodarstwa rolnego lub pracy w gospodarstwie rolnym po
ukończeniu 16 roku życia, przed dniem 1 stycznia 1983 r.
Okresy pobierania renty inwalidzkiej rolniczej powinny być uwzględniane do ustalenia prawa
do świadczenia rolniczego, natomiast nie powinny wpływać na wymiar emerytury (podobnie
jak jest to zawarte w propozycji zmiany systemu emerytalnego pracowników).
Wysokość emerytury rolniczej nie jest uzależniona od wysokości dochodu rolniczego. Biorąc
pod uwagę ustalenie składki na stałym poziomie (przy dotowaniu przez budżet tych rolników,
którzy opłacają składki poniżej limitu), proponuje się, aby utrzymać tę zasadę w przyszłości.
Podobnie jak do tej pory, jako bazę do naliczania emerytury można przyjąć wartość
emerytury minimalnej określonej w systemie ubezpieczeń pracowniczych. Wysokość
emerytury powinna składać się z dwóch części:
•
części stałej, równej dla wszystkich świadczeniobiorców w wysokości 60% emerytury
bazowej;
•
części zmiennej, zależnej od okresu ubezpieczenia, w wysokości 2% emerytury
bazowej za każdy rok ubezpieczenia (lub 0.5% emerytury bazowej za każdy kwartał
ubezpieczenia).
Porównanie wysokości emerytury w starym systemie oraz według nowych regulacji dla
rolników, którzy opłacają składkę w wysokości niższej niż składka samofinansująca
przedstawia Wykres 35.
% emerytury podstawowej
Wykres 35. Wysokość emerytury w relacji do emerytury bazowej – obecny system i propozycja
zmiany
200%
150%
100%
50%
15
20
25
30
35
40
45
lata ubezpieczenia
propozycja
dotychczasowy system
118
Art. 19 ust. 2 umożliwia przyznanie emerytury kobiecie w wieku 55 lat i mężczyźnie w wieku
60 lat, czyli o 5 lat wcześniej. Celem tej regulacji jest przyspieszenie wymiany pokoleniowej
Cel ten można osiągnąć tylko w przypadku, gdy gospodarstwo przejmie następca rolnika lub
inny młodszy rolnik wskutek sprzedaży gospodarstwa. Ale już nie wskutek np.
wydzierżawienia osobie obcej. Poza tym, przepis ten umożliwia nabycie bezrobotnemu
dwuzawodowcowi posiadaczowi nieruchomości rolnej powyżej 2 ha przeliczeniowych
wcześniejszej emerytury KRUS po opłaceniu kwartalnej składki, który z mocy przepisów
ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu pozbawiony jest statusu bezrobotnego,
czyli pozbawiony jest prawa do świadczenia przedemerytalnego.
Aby art. 19 ust. 2 służył wymianie pokoleniowej należy uwarunkować wypłatę wcześniejszej
emerytury od:
•
przekazania własności gospodarstwa osobie, która jest lub po przejęciu będzie
ubezpieczona w KRUS (następca, inny rolnik)
•
od co najmniej 5-letniego okresu (20 kwartałów) podlegania ubezpieczeniu KRUS
poprzedzającego przekazanie gospodarstwa.
W przypadku nieprzekazania gospodarstwa rolnego, emerytura powinna być pomniejszona
jest o kwotę części stałej (60% emerytury bazowej). Przy czym, należy dążyć do stopniowego
ograniczania tej regulacji, która powinna w dużym stopniu być zastąpiona przez system rent
strukturalnych.
Renty z tytułu niezdolności do pracy
Obecnie w systemie ubezpieczeń społecznych rolników funkcjonuje tylko jeden typ renty
inwalidzkiej, czyli renta z tytułu długotrwałej niezdolności do pracy w rolnictwie.
Świadczenie to przysługuje rolnikowi, który jest długotrwale (czyli powyżej 6 miesięcy)
niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym.
Nowelizacja ustawy przyjęta przez Radę Ministrów i przekazana do Parlamentu proponuje
zawężenie definicji renty do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Ponadto, okres
pobierania zasiłku chorobowego uprawniającego do przyznania renty wydłużony został do 18
miesięcy. Jest to istotnie dłużej, niż w przypadku systemu pracowniczego.
Ponadto nowelizacja ustawy przewiduje wprowadzenie zasiłku szkoleniowego, który
przyznawany byłby osobom całkowicie niezdolnym do pracy w rolnictwie, w celu
przekwalifikowania zawodowego.
System ten jednak nadal wymaga zmian, w szczególności w zakresie systemu rent z tytułu
niezdolności do pracy, systemu orzecznictwa i rehabilitacji, co jest przedstawione poniżej.
Świadczenia z tytułu niezdolności do pracy. Orzecznictwo.
Proponowane zmiany dotyczące wydłużenia maksymalnego okresu pobierania zasiłku
chorobowego wydają się mieć głównie cel fiskalny. Jednocześnie, przy obecnej konstrukcji
nie zachęcają one do prowadzenia rehabilitacji rolników zagrożonych niezdolnością do pracy.
Stąd, proponuje się po pierwsze, przywrócić pierwotny 6-miesięczny maksymalny okres
119
pobierania zasiłku chorobowego (z ewentualnym uwzględnieniem przypadków, gdy okres ten
może zostać wydłużony – jak na przykład gruźlica).
Po drugie należy wprowadzić nowy typ świadczenia – zasiłek rehabilitacyjny, wzorem
systemu pracowniczego. Zasiłek ten przysługiwałby tym rolnikom, którzy po 6-miesięcznym
okresie pobierania zasiłku chorobowego nadal nie są w pełni zdolni do pracy, ale rokują duże
szanse na powrót do pracy, w wyniku rehabilitacji. Zasiłek rehabilitacyjny przyznawany
byłby na okres do 6 miesięcy. W trakcie jego pobierania rolnik podlegałby również
rehabilitacji, mającej na celu przywrócenie jego pełnej zdolności do pracy.
Po trzecie, proponuje się wprowadzić dwa typy niezdolności do pracy – częściową i całkowitą
niezdolności do pracy.
Częściowa niezdolność do pracy przysługiwałaby tym rolnikom, którzy długotrwale utracili
zdolność do pracy w gospodarstwie rolnym, ale nadal są zdolni do pracy poza rolnictwem lub
w innym typie gospodarstwa rolnego. Instrumentem kierowanym do tej grupy byłaby renta
szkoleniowa. W trakcie pobierania renty, rolnik podlegałby rehabilitacji zawodowej lub
przekwalifikowaniu, którego celem byłby jego powrót do pracy.
Całkowita niezdolność do pracy przysługiwałaby tym rolnikom, którzy trwale nie są zdolni
do pracy w rolnictwie oraz poza rolnictwem.
Podstawowym celem proponowanych zmian jest osiągnięcie stabilności orzecznictwa, przy
jednoczesnej rehabilitacji i aktywizacji rolników, zmierzającej do ograniczania odsetka
niepełnosprawnych rolników.
Wymiar świadczeń
W przypadku przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w rolnictwie, renta ta obliczana
byłaby podobnie, jak w przypadku emerytury. Jeżeli okres ubezpieczenia rolnika byłby niższy
niż 25 lat, wówczas do okresu ubezpieczenia doliczony byłby okres hipotetyczny –
uzupełniający do okresu 25 lat.
Za każdy rok okresu hipotetycznego, renta zwiększana byłaby o 1,5% kwoty emerytury
bazowej (wariantowo przy uwzględnieniu wskaźnika indywidualnego.
W przypadku orzeczenia częściowej niezdolności do pracy, podobnie jak w systemie
pracowniczym, renta wynosić może 75% kwoty renty z tytułu całkowitej niezdolności do
pracy, obliczonej według przedstawionych powyżej reguł.
Prewencja i rehabilitacja
Działalność w zakresie prewencji i rehabilitacji zyskała uznanie rolników i jest traktowana
jako oczywisty obszar aktywności KRUS, tak samo ważny jak wypłata świadczeń
pieniężnych z ubezpieczenia społecznego rolników - tym ważniejszy, że ostatnie lata
przyniosły istotne zubożenie infrastruktury społecznej wsi. W przyszłości należy utrzymać na
dotychczasowych zasadach charakter prowadzonej działalności rehabilitacyjnej i
prewencyjnej Kasy.
W zakresie rehabilitacji leczniczej należy utrzymać istniejącą bazę rehabilitacyjną oraz
utrzymać limit rehabilitowanych pacjentów na poziomie 14,5 tys. rocznie. Kontynuować
120
rehabilitację ambulatoryjną poprzez użyczanie sprzętu rehabilitacyjnego wiejskim i gminnym
ośrodkom zdrowia.
Zmiany powinny dotyczyć działalności Kasy w zakresie udzielania pomocy ubezpieczonym i
świadczeniobiorcom w korzystaniu z rehabilitacji zawodowej lub przekwalifikowaniu. W to
miejsce proponuje się rozszerzenie świadczeń z ubezpieczenia społecznego rolników o
rolniczą rentę szkoleniową dla rolników, którzy trwale stracili zdolność do pracy w
gospodarstwie rolnym i w stosunku, do których orzeczono celowość przekwalifikowania
zawodowego oraz o świadczenie rehabilitacyjne.
Pogarszająca się sytuacja ekonomiczna na wsi, wykonywanie prac w gospodarstwach przez
osoby w podeszłym wieku i dzieci, a zarazem wykonywanie prac przy zastosowaniu
przestarzałych maszyn i urządzeń powodują, że bilans wypadków przy pracy rolniczej (w
przeliczeniu na 1000 ubezpieczonych) nadal jest 2-krotnie wyższy niż w innych działach
gospodarki narodowej, chociaż tendencja wypadkowości na przestrzeni ostatnich 10 lat jest
malejąca.
Profilaktyka wypadkowa prowadzona przez Kasę od wielu lat potwierdziła jej celowość.
Dlatego też należy zwiększyć nakłady na działania prewencyjne adresowane do rolników, a
także do producentów maszyn i urządzeń rolniczych w zakresie wdrażania rozwiązań
konstrukcyjnych i technologicznych, które wpływają na bezpieczeństwo i ergonomię pracy
rolników. Należy także motywować rolników do działań w zakresie poprawy w swoich
gospodarstwach warunków pracy poprzez różnicowanie składki na ubezpieczenie wypadkowe
(relatywnie - większe ryzyko wypadkowe – wyższa składka na ubezpieczenie wypadkowe,
chorobowe i macierzyńskie). Dotychczas prowadzone działania z zakresu prewencji i
rehabilitacji powodowały zmniejszenie wypłacanych świadczeń, w związku z tym proponuje
się zwiększenie udziału ubezpieczonych w finansowaniu kosztów prewencji i rehabilitacji
prowadzonej przez KRUS poprzez transfer środków z funduszu składkowego, tworzonego ze
składek ubezpieczonych, do funduszu prewencji i rehabilitacji z 1% do 5%. Pozwoli to na
ograniczenie dotacji budżetowej do systemu.
Świadczenia z funduszu składkowego
W ramach systemu świadczeń z funduszu składkowego, obecny katalog świadczeń należy
uzupełnić o zasiłek rehabilitacyjny, wypłacany w przypadku osób, które po wykorzystaniu
maksymalnego okresu otrzymywania zasiłku chorobowego wymagają rehabilitacji aby
odzyskać pełną zdolność do pracy. Proponuje się, aby zasiłek ten przysługiwał na okres 6
miesięcy.
Należy również powrócić do maksymalnego 6-miesięcznego okresu wypłacania zasiłku
chorobowego (z ewentualną możliwością wydłużenia w ściśle określonych przypadkach).
Proponuje się również do funduszu składkowego włączyć fundusz prewencji i rehabilitacji,
jako jego wydzieloną część.
Natomiast najbardziej istotne jest wprowadzenie systemu monitorowania efektywności
wydatkowania funduszu składkowego. Obecnie obserwowane jest ogromne zróżnicowanie
regionalne wypłat z tytułu wypadków (około sześciokrotne) oraz z tytułu chorób
(czterokrotne).
121
Oznacza to konieczność zdefiniowania wskaźników monitorowania
wydatkowania, na przykład regionalne wskaźniki obejmujące:
efektywności
•
liczbę wypłat poszczególnych na 100 osób ubezpieczonych,
•
wysokość wypłat na 100 osób ubezpieczonych,
•
efektywność rehabilitacji (powrót do aktywności zawodowej na 100 osób
rehabilitowanych).
Zbieg prawa do świadczeń pomiędzy systemami
Rolnicy jako osoby prowadzące na własny rachunek działalność rolniczą mają odrębny
system ubezpieczenia społecznego zawarty w przepisach ustawy z dnia 20.12.1990r o
ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U.Nr 7,poz.25 z póź.zm.). Rolnicy nie są płatnikami
podatku dochodowego (osiągany przychód jest niewymierny) co powoduje, że składka na
ubezpieczenie społeczne jak i świadczenia z tego ubezpieczenia obliczane są w oparciu o
najniższą emeryturę obowiązującą w powszechnym systemie ubezpieczenia. Tak obliczane
świadczenia są niższe od świadczeń przyznawanych w systemie powszechnego
ubezpieczenia.
Niemniej istnieją pewne różnice będące korzystniejszymi rozwiązaniami w systemie
ubezpieczenia społecznego rolników niż w powszechnym systemie ubezpieczeń społecznych.
Należą do nich:
•
pobieranie zasiłku porodowego,
•
zaliczanie do okresów ubezpieczenia od którego zależy przyznanie świadczenia
emerytalno-rentowego , okresów podlegania innemu ubezpieczeniu społecznemu w
wymiarze półtorakrotnym ,
•
zaliczanie do okresów ubezpieczenia , okresu 2 lat pobierania renty inwalidzkiej
rolniczej,
•
możliwość pobierania inwalidzkiej renty rolniczej mimo braku niezdolności do pracy
w rolnictwie przez okres 1 roku w przypadku sprzedania gospodarstwa rolnego,
•
możliwość zamiany renty inwalidzkiej okresowej na rentę inwalidzką stałą mimo
braku przeciwwskazań lekarskich do pracy w gospodarstwie rolnym w przypadku
osiągnięcia przez rencistę wieku o 5lat niższego niż wiek emerytalny,
•
odmienne zasady zawieszania świadczenia,
•
przyznanie jednorazowego odszkodowania z tytułu wypadku przy pracy rolniczej
osobie najbliższej ubezpieczonemu rolnikowi nie podlegającej ubezpieczeniu
społecznemu rolników, jeżeli uległa wypadkowi przy pracy rolniczej.
W systemie tym wysokość świadczenia tj. części składkowej uzależniona jest od okresu
podlegania ubezpieczeniu społecznemu (1% emerytury podstawowej za każdy rok podlegania
122
ubezpieczeniu), a więc staż ubezpieczeniowy generuje wysokość świadczenia. Dlatego okresy
podlegania innemu ubezpieczeniu społecznemu zaliczane są w wymiarze półtorakrotnym.
W systemie powszechnego ubezpieczenia społecznego dla osób urodzonych przed 1 stycznia
1949r okresy prowadzenia gospodarstwa rolnego lub opłacania składek na ubezpieczenie
społeczne rolników zaliczane są do okresów ubezpieczenia w wymiarze niezbędnym do
przyznania świadczenia. Tak więc okresy ubezpieczenia rolniczego mają wpływ na staż
ubezpieczeniowy , nie mają natomiast wpływu na wysokość świadczenia. Zaliczanie okresów
ubezpieczeniowych z innych systemów nie będzie miało znaczenia dla osób urodzonych po
31grudnia 1948r. Dla tych osób wysokość świadczenia będzie uzależniona od kwot
zgromadzonych na kontach w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych oraz otwartych
funduszach emerytalnych.
W tej sytuacji słuszne wydaje się wprowadzenie zasady , że każdy system płaci emeryturę za
swoje okresy ubezpieczenia. Do obliczania emerytury rolniczej przyjmowane byłyby okresy
opłacania składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe, a emerytura wypłacana z Funduszu
Emerytalno-Rentowego, natomiast za okresy pracy w systemie powszechnym emerytura
płacona byłaby z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i emerytura z tytułu zgromadzonych
składek w otwartych funduszach emerytalnych. Powyższe zasady dotyczyłyby osób
przechodzących na emeryturę po 2013 r.
Natomiast dla rolników przechodzących na emeryturę przed wymienioną datą należałoby
stworzyć zasady zbliżone do zasad obowiązujących w powszechnym systemie, poprzez
modyfikację istniejącego systemu (np. likwidacja „wcześniejszych emerytur”, zaliczania
stażu z innego ubezpieczenia w wymiarze półtorakrotnym).
5.2.5. System finansowy i organizacyjny KRUS
Nadmiernie skomplikowany system organizacyjny i finansowy KRUS wymaga
wprowadzenia daleko idących zmian. Forma prawna, w jakiej działa KRUS jest trudna do
zidentyfikowania. Proponujemy nadać KRUS taki status, jaki ma Zakład Ubezpieczeń
Społecznych, czyli państwowej jednostki organizacyjnej z osobowością prawną. Nadzór nad
KRUS powinien sprawować minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego.
Dwa fundusze funkcjonujące obecnie w ramach KRUS – fundusz emerytalno-rentowy oraz
fundusz składkowy powinny otrzymać status państwowych funduszy celowych, przy czym
fundusz składkowy zachowałby osobowość prawną. Prezes KRUS byłby jednoosobowym
zarządem funduszu składkowego. Fundusz prewencji i rehabilitacji powinien stanowić
wydzielony element funduszu składkowego.
Ponadto, należy uregulować gospodarkę finansową funduszu składkowego. W szczególności,
przy przyznaniu funduszowi statusu funduszu celowego, należy przyznać właściwemu
ministrowi bezpośrednie ustawowe uprawnienia nadzorcze (zatwierdzanie planów
finansowych Funduszu, prawo sprzeciwu itp.). Niezbędne jest również uregulowanie zasad
gospodarowania finansami Funduszu bezpośrednio w ustawie (np. problem lokat analogicznie
jak w ustawie o działalności ubezpieczeniowej).
Należy utrzymać dotychczasową zasadę, że Rada Rolników ze swojego składu wyłania Radę
Nadzorczą Funduszu.
123
Przy proponowanej formie prawnej KRUS, utrzymanie funduszu administracyjnego i
motywacyjnego jest zbędne. KRUS jako instytucja posiadałby swój budżet, którego
przychody stanowiłby odpis z zarządzanych funduszy. Kształtowanie wynagrodzeń i system
motywacji finansowej stanowiłby element tego budżetu, w ramach określonego odpisu, tak
jak dzieje się to w przypadku ZUS. Z budżetu KRUS finansowane byłyby przede wszystkim
osobowe i rzeczowe koszty funkcjonowania KRUS, łącznie z kosztami poboru i wypłaty
świadczeń, opłaty na rzecz instytucji i podmiotów wykonujących zadania na rzecz KRUS
oraz inne elementy dotychczas finansowane z funduszu administracyjnego. Do przychodów
KRUS poza odpisami z zarządzanych funduszy zaliczałyby się też środki na refundację
świadczeń wypłacanych na zlecenie innych instytucji oraz środki uzyskane z wykonywania
zadań zleconych.
Rada Rolników powinna pełnić dotychczasową rolę nadzorczą, jednak wzorem Rady
Nadzorczej ZUS, Radę Rolników ograniczyć do 15-20 członków. Prawo zgłaszania
kandydatów pozostawić Izbie rolniczej. Ona bowiem posiada legitymację ogółu rolników,
której nie mają związki zawodowe i organizacje rolnicze.
Ponadto, w ramach KRUS niezbędna jest budowa systemu informatycznego pozwalającego
na skuteczne zarządzanie i ocenę funkcjonowania KRUS. Zgromadzone informacje powinny
również stanowić podstawę do przygotowywania prognoz przychodów i wydatków systemu
ubezpieczeń społecznych rolników, które są niezbędne ze względu na proces starzenia się
ludności i konieczność utrzymywania stabilności finansów publicznych w długim okresie.
Źródłem danych do tego systemu powinny być przekazywane przez płatników raporty, jak
również informacje o świadczeniobiorcach.
5.3. Spodziewane rezultaty proponowanych zmian
W efekcie zaproponowanych działań ma nastąpić:
•
skierowanie dofinansowania budżetu państwa do najbardziej potrzebujących rolników,
poprzez dofinansowywanie przede wszystkim składek rolniczych, a nie świadczeń.
Oznacza to, że docelowo pomoc skierowana będzie do rolników, posiadających małe
gospodarstwa, natomiast państwo nie będzie dotować świadczeń otrzymywanych przez
rolników posiadających wielkoobszarowe gospodarstwa;
•
zmniejszenie poziomu dofinansowania KRUS z budżetu państwa, poprzez uzależnienie
wysokości składek od dochodów rolniczych, a także dochodów uzupełniających,
planowane jest zwiększenie wpływów ze składek emerytalno-rentowwych, co prowadzić
będzie do zmniejszenia wysokości dotacji uzupełniającej;
•
uszczelnienie systemu i ograniczenie możliwości nadużyć; proponowane zmiany
wprowadzają ścisłe definicje gospodarstwa rolnego, rolników i domowników, co oznacza
ograniczenie dostępu do systemu ubezpieczeń rolniczych osób, które nie są rolnikami;
•
zwiększenie możliwości rehabilitacji i przekwalifikowania rolników; nowe propozycje w
zakresie sposobu orzekania o niezdolności do pracy oraz wprowadzenie możliwości
rehabilitacji i przeszkolenia wpływać będą na zwiększenie możliwości utrzymania
aktywności zawodowej (także poza rolnictwem) osób zagrożonych niezdolnością do
pracy;
•
stymulowanie przekształceń w rolnictwie – kompleksowe przeprowadzenie zmiany
systemu ubezpieczeń społecznych rolników pozwala na wkomponowanie tego systemu w
całość polityki rolnej, polityki zatrudnienia i polityki społecznej, w efekcie których
następować mogą niezbędne przemiany strukturalne w rolnictwie.
124
6. Skutki finansowe proponowanych rozwiązań
DZIAŁANIE
SPODZIEWANE EFEKTY
1. Działania dotyczące całości transferów socjalnych
1.1. Monitorowanie
Wprowadzenie efektywnego systemu pomiaru skuteczności wydatków
efektywności wydatków
socjalnych prowadzącego do ograniczania wydatków nieefektywnych i
socjalnych
zwiększania możliwości finansowania najbardziej efektywnych form
pomocy
1.2. Przygotowanie budżetu
Budżet polityki społecznej stanowić powinien stały element
polityki społecznej
średniookresowej strategii finansów publicznych, skupiający się na
największej części wydatków publicznych, jaki stanowią wydatki
społeczne. Średniookresowa prognoza wydatków pozwoli na lepsze
planowanie sytuacji finansów publicznych, a z drugiej strony będzie
pozwalała na szybsze dostosowania wydatków do sytuacji sektora
finansów publicznych.
1.3. Utworzenie urzędu
Długookresowe prognozowanie wydatków przez krajowego aktuariusza
krajowego aktuariusza
pozwoli na kształtowanie długookresowych scenariuszy rozwoju sektora
finansów publicznych. Prognozy aktuarialne pozwolą uniknąć uchwalania
regulacji powodujących długotrwałe istotnie zwiększanie wydatków, w
szczególności wydatków społecznych, jeżeli działania takie nie będą
uzasadnione.
1.4. Zmiana zasady
Obniżenie waloryzacji do poziomu wskaźnika wzrostu cen oznacza
waloryzacji emerytur i rent1
zmniejszenie wydatków związanych z przyznanymi świadczeniami.
Dodatkowe wprowadzenie zasady kumulacji waloryzacji oznacza
zmniejszenie kosztów w latach, w których waloryzacja się nie odbędzie,
obejmujące wydatki na świadczenia a także koszty przygotowania
waloryzacji w ZUS i KRUS.
2. Transfery dla osób w wieku przedemerytalnym
2.1. Stopniowe ograniczanie Zmniejszenie wydatków na świadczenia przedemerytalne i poprawa
świadczeń
struktury wydatków Funduszu Pracy. Zwiększenie aktywności zawodowej
przedemerytalnych
osób, które obecnie korzystałyby z systemu świadczeń przedemerytalnych.
125
SZACUNKI FINANSOWE
Z pewnością korzystne, chociaż
niemierzalne.
Z pewnością korzystne, chociaż
niemierzalne.
Z pewnością korzystne, chociaż
niemierzalne. Działalność tego
typu instytucji w Europie
Zachodniej pokazuje na duże
oszczędności.
Istotne i obserwowalne od
początku wdrożenia.
Wzrost wydatków na
świadczenia przedemerytalne w
2002 r. wyniósł 800 mln zł.
Możliwe oszczędności
DZIAŁANIE
2.2. Program 50+
SPODZIEWANE EFEKTY
Aktywizacja zawodowa osób, które są zagrożone dezaktywizacją,
dostosowanie oferty do ich potrzeb, promowanie działań zachęcających do
aktywności zawodowej.
2.3. Emerytury pomostowe
Zapewnienie ochrony pracownikom, którzy ze względu na wykonywaną
pracę nie mogą pracować do ukończenia wieku emerytalnego; system
pozwalający na stopniowe wycofanie możliwości wcześniejszej
dezaktywizacji i docelowe wprowadzenie systemu ograniczenia
możliwości pracy w szczególnych warunkach
Zwiększenie aktywności zawodowej kobiet; zmniejszenie wydatków
2.4. Wyrównanie wieku
emerytalnych przy jednoczesnym podniesieniu poziomu jednostkowych
emerytalnego kobiet i
1
emerytur dla kobiet
mężczyzn
2.5 Wprowadzenie
Zwiększenie aktywności zawodowej osób starszych w przyszłości, gdy
elastycznego wieku
spodziewane jest narastanie procesu deficytu podaży na pracę, związanego
emerytalnego w przedziale
z szybkim starzeniem się ludności, także zmniejszenie nacisku na system
62-65 lat
rentowy.
3. Renty z tytułu niezdolności do pracy
3.1. Zmiana funkcji rent
Wzmocnienie aktywizacyjnej i integracyjnej funkcji rent inwalidzkich,
inwalidzkich
usunięcie zniekształceń wywoływanych przez system rentowy na rynek
pracy
3.2. Nowy wymiar świadczeń Harmonizacja świadczeń wypłacanych z systemu zabezpieczenia na
rentowych
wypadek niepełnosprawności z systemem zabezpieczenia na starość.
Zmniejszenie dezaktywizującego charakteru rent i zachęt do
126
SZACUNKI FINANSOWE
wynikające z ograniczenia
dostępu do tych świadczeń to
około 500 mln zł rocznie (przy
czym, w każdym roku następuje
kumulacja).
Program ten prowadzić będzie
do ograniczania wydatków na
świadczenia przedemerytalne,
zasiłki dla bezrobotnych oraz
renty osób po 50-tym roku życia,
chociaż efekt jest trudno
mierzalny.
Ostateczny koszt zależy od
przyjętych rozwiązań, jednak
jest niższy niż koszt
utrzymywania systemu emerytur
wcześniejszych.
Istotne oszczędności po
2010 r. (od wdrożenia
proponowanych regulacji)
Zwiększone wpływy ze składek i
zmniejszone wydatki na
świadczenia, chociaż całkowity
efekt trudno mierzalny.
Osiągany stopniowo wzrost
wpływów podatkowych.
Zmniejszenie wydatków z
systemu rentowego.
DZIAŁANIE
3.3. Zmiana zasad łączenia
pracy i otrzymywania rent
3.4. Nowe zasady
przyznawania renty
minimalnej
3.5. Przekształcenie starszych
rencistów w emerytów
3.6. Nowe zasady
przyznawania rent
SPODZIEWANE EFEKTY
przechodzenia na rentę z przyczyn związanych z rynkiem pracy.
Wzmocnienie aktywizacyjnej funkcji rent inwalidzkich.
Usunięcie zachęt do korzystania z systemu rentowego przez osoby o
niskich dochodach. Zwiększenie adekwatności systemu.
Porządkowanie systemu, eliminacja postrzegania renty w społeczeństwie
jako „sposobu na życie”.
Wprowadzenie zasady okresowości zmniejszającej wykluczenie z rynku
pracy osób niepełnosprawnych. Większy nacisk na rehabilitację i
aktywizację.
3.7. Weryfikacja osób z
Zwiększenie adekwatności udzielanych świadczeń, zmniejszenie stopnia
orzeczoną stałą niezdolnością nadużyć w systemie.
do pracy
3.8. Wzmocnienie systemu
Dalsza poprawa efektywności systemu orzecznictwa w ZUS.
orzecznictwa
Harmonizacja innych systemów orzecznictwa z systemem ZUS. Poprawa
jakości nadzoru i eliminacja patologii.
4. Aktywizacja zawodowa osób niepełnosprawnych
4.1. Likwidacja barier w
Zmniejszenie kosztów zatrudnienia osób niepełnosprawnych
zatrudnianiu osób
w stopniu lekkim
niepełnosprawnych
w stopniu umiarkowanym i znacznym
4.2. Zmiana struktury
Zwiększenie środków kierowanych do osób niepełnosprawnych
wydatków na wspieranie
podejmujących zatrudnienie,
Lepsze wykorzystanie środków z EFS
zatrudnienia
niepełnosprawnych
4.3. Zmiana struktury
Zrównanie pracodawców pod względem przysługujących im preferencji z
wydatków na pomoc
tytułu zatrudnienia osoby niepełnosprawnej
pracodawcom
Ograniczenie ulg podatkowych i form dofinansowywania, które nie służą
potrzebom osób niepełnosprawnych
Ograniczenie preferencji wpływających na nieuzasadnioną poprawę
127
SZACUNKI FINANSOWE
Niewielkie zmniejszenie
wydatków.
Neutralne
Niewielkie zmniejszenie
wydatków.
Znaczne zmniejszenie wydatków
zależne od skali ujawnionych
osób zdolnych do pracy.
Zmniejszenie wydatków w
wyniku utrzymania wysokiej
efektywności systemu
orzecznictwa.
o3%
o 23%
Korzystne
Oszczędności w finansach
publicznych ok. 1,6 mld zł (z
czego 520 mln zł zwiększonych
dochodów i ok. 1095 mln
zmniejszonych wydatków)
DZIAŁANIE
4.4. Zmiany w
funkcjonowaniu systemu
kwotowego
4.5 Likwidacja PFRON
SPODZIEWANE EFEKTY
konkurencyjności zakładów pracy chronionej wobec pozostałych
podmiotów występujących na rynku
Eliminacja patologii związanych z nadużywaniem statusu zakładu
chronionego,
Obniżenie kosztów pracy w zakładach o niskim poziomie przeciętnych
wynagrodzeń
Zwiększenie opłacalności zatrudnienia osób niepełnosprawnych o
wyższym poziomie wykształcenia w zakładach o wyższym poziomie
przeciętnych wynagrodzeń,
Likwidacja kosztochłonnej struktury
5. System ubezpieczeń społecznych rolników
5.1. Zmiana definicji
Ograniczenie dostępu do systemu przez osoby nie będące rolnikami;
gospodarstwa i rolnika
ograniczenie nadużywania systemu przez domowników nie płacących
składki
5.2. Zmiana zasad opłacania
Zwiększenie wpływów ze składek do KRUS, zmniejszenie dotacji
składek
budżetowej
5.3. Zmiana zasad
Zachęta do wydłużenia aktywności zawodowej i krótszy okres wypłacania
przyznawania i wymiaru
emerytur
świadczeń
5.4. Uproszczenie systemu
Przejrzystość przepływów finansowych, a przez to większa kontrola nad
finansowego i
finansami KRUS.
organizacyjnego KRUS
1
Szacunkowe koszty wynikające z wdrożenia zaznaczonych rozwiązań przedstawione są w dalszej części
128
SZACUNKI FINANSOWE
Korzystne chociaż niemierzalne
Korzystne, efekty w dłuższym
okresie ok. 50 mln rocznie. W
praktyce wystąpią zarówno
oszczędności jak i dodatkowe
koszty.
Korzystne, chociaż niemierzalne
Zwiększenie wpływów ze
składek o ok. 1,5-2,0 mld zł
rocznie
Korzystne, chociaż niemierzalne
Korzystne, chociaż niemierzalne
Poniżej przedstawione są szacunkowe skutki wdrożenia rozwiązań zaproponowanych w
raporcie, obejmujące przede wszystkim wydatki emerytalno-rentowe. To, co należy
podkreślić to fakt, iż wpływają one w różnym stopniu i w różnym okresie na wysokość
wydatków publicznych. Całkowity ich efekt prowadzi do istotnych oszczędności, które
przyczynią się do powrotu na ścieżkę stabilnego wzrostu gospodarczego.
Do szacunku wykorzystany został model „Budżet Polityki Społecznej” przygotowany w
Instytucie Badań nad Gospodarką Rynkową, przy współpracy Ministerstwa Gospodarki,
Pracy i Polityki Społecznej.
6.1. Założenia makroekonomiczne
Przyjęty dla celów modelowych scenariusz makroekonomiczny zakłada realną konwergencję
Polski i dzisiejszych krajów członkowskich UE na przestrzeni lat 2004-2020. Podstawowym
założeniem jest przyjęcie, że w tym okresie PKB Polski będzie wzrastał w średniorocznym
tempie 5%. Wahania cykliczne pominięto. Przyjmując, że w tym okresie kraje UE15 będą
rozwijać się na poziomie około 2,0%-2,5% oznacza to, założenie tempa realnej konwergencji
na około 2,5%-3% rocznie co jest zgodne ze świadectwami realnej konwergencji w obrębie
krajów OECD w okresie powojennym. Ponieważ w długim okresie udział funduszu płac w
PKB nie ulega istotnym zmianom przyjęto, że płace realne po roku 2010 będą wzrastać
zgodnie ze wzrostem PKB. W okresie przejściowym tj. w latach 2004-2010 przyjęto, że płace
realne będą rosły nieco wolniej niż PKB (tj. w tempie około 3,5%-4% rocznie) co uzasadnić
można zamykaniem się luki produktowej i presją na płace ze strony rynku pracy. Wedle
przyjętych założeń deflator PKB w długim okresie ustabilizuje się na poziomie 2,4%. W
latach 2004-2010 założono, że będzie on przejściowo nieco wyższy nie przekraczając jednak
poziomu 2,8%. Związane jest to z napięciami fiskalnymi w tym okresie.
6.2. Wydatki społeczne – efekty wprowadzonych zmian
Według prognozy wynikającej z modelu „Budżet Polityki Społecznej” udział wydatków
społecznych w relacji do Produktu Krajowego Brutto w perspektywie do 2020 r. będzie
maleć. Spowodowane jest to przede wszystkim spadkiem wydatków na emerytury i renty,
związanym z procesem wdrażania reformy emerytalnej (po 2006 r.) oraz oparciem
waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych o wysokość inflacji z roku poprzedniego, a
także znacznym zmniejszeniem liczby nowo orzekanych rent inwalidzkich w ZUS. Wydatki
na emerytury i renty w 2004 r. wynosić będą około 14% PKB, a w perspektywie do 2020 r.,
według scenariusza bazowego, powinny spaść do poziomu około 9% PKB. Jednak spadek ten
nie jest na tyle szybki, aby gwarantować odzyskanie stabilności finansów publicznych, stąd
konieczne są dalsze działania wpływające na ograniczanie wydatków.
129
Tabela 41. Wydatki na cele społeczne w wariancie bazowym (%PKB)
2003
2004
2005
Wydatki socjalne ogółem w stosunku do PKB
24,0
23,3
22,7
Emerytury i renty
14,3
13,8
13,4
Emerytury
8,1
8,0
7,8
Renty z tytułu niezdolności do pracy
4,1
3,8
3,6
Renty rodzinne
2,1
2,0
1,9
Wydatki na bezrobocie
1,2
1,1
1,2
Opieka zdrowotna
4,6
4,5
4,4
Pomoc społeczna
1,0
1,0
0,9
Świadczenia rodzinne
0,9
0,9
0,8
Zasiłki krótkookresowe
0,7
0,7
0,7
Koszty administracyjne i pozostałe
0,7
0,7
0,7
Inne wydatki socjalne
0,6
0,6
0,6
Źródło: Symulacje własne MGPiPS w oparciu o model „Budżet Polityki Społecznej”.
2006
22,1
13,0
7,7
3,5
1,9
1,1
4,4
0,9
0,8
0,7
0,6
0,6
2007
21,5
12,6
7,5
3,3
1,8
1,0
4,4
0,8
0,8
0,7
0,6
0,6
6.2.1. Zmiana zasady waloryzacji emerytur i rent
Wyróżnić można dwa efekty związane ze zmianą zasad waloryzacji. Pierwszy to efekt
oszczędnościowy, związany z ograniczeniem wskaźnika waloryzacji do poziomu inflacji.
Drugi to efekt płynnościowy, występujący przy założonej niskiej inflacji, kiedy to w
niektórych latach waloryzacja nie byłaby dokonywana. Dodatkową oszczędnością nie ujętą na
wykresie są niższe wydatki wynikłe z rzadszej procedury waloryzacyjnej.
Wykres 36. Skutki finansowe zmiany zasad waloryzacji emerytur i rent
różnica w stosunku do wariantu
bazowego
0,0%
-0,2%
-0,4%
-0,6%
-0,8%
-1,0%
-1,2%
-1,4%
2000
2004
2008
2012
2016
2020
rok
Źródło: Symulacje własne MGPiPS w oparciu o model „Budżet Polityki Społecznej”.
6.2.2. Wyrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn
Zmiana ta wpłynie na zmniejszenie wydatków emerytalnych dopiero po 2010 r., kiedy
wchodzić będą w życie zaproponowane zmiany. Ze względu na kroczący charakter
oszczędności, będą one wzrastały wraz z upływem czasu.
130
różnica w stosunku do wariantu
bazowego
Wykres 37. Skutki finansowe wyrównania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn
0,0%
-0,1%
-0,2%
-0,3%
-0,4%
-0,5%
2000
2004
2008
2012
2016
2020
rok
Żródło: Symulacje własne MGPiPS w oparciu o model „Budżet Polityki Społecznej”.
6.2.3. Weryfikacja osób mających prawo do stałej renty z tytułu niezdolności do
pracy
Szacunki zmiany przeprowadzone zostały przy założeniu, iż w okresie od 2004 do 2006 r. w
wyniku weryfikacji ok. 94 tys. osób, czyli 20% rencistów w wieku do 55 lat, którzy mieli
renty stałe (w ogólnej liczbie ok. 470 tysięcy), nie będzie miała utrzymanego orzeczenia.
Korzyści wynikające z tego działania, przy takim założeniu sięgną 1,1 mld zł w 2007 r.
Większy zakres negatywnej weryfikacji uprawnień rentowych prowadziłby do większego
spadku udzielanych świadczeń. W okolicach 2020 r. spodziewane korzyści i koszty po stronie
wydatków emerytalnych będą zbliżone. Należy jednak pamiętać, iż osoby te kontynuując
aktywność zawodową płacić będą składki i podatki, co nie jest uwzględnione w szacunku.
różnica w stosunku do wariantu
bazowego
Wykres 38. Skutki finansowe weryfikacji osób mających prawo do stałej renty z tytułu niezdolności
do pracy
0,04%
0,02%
0,00%
-0,02%
-0,04%
-0,06%
-0,08%
2000
2004
2008
2012
2016
rok
emerytury
renty inwalidzkie
Źródło: Symulacje własne MGPiPS w oparciu o model „Budżet Polityki Społecznej”.
131
2020
6.2.4. Zmiany zasad orzecznictwa
W tym wariancie przyjęto, że w wyniku nieprzyznawania rent inwalidzkich na okres dłuższy
niż 36 miesięcy (a w konsekwencji konieczność przeprowadzania badań okresowych)
wzrośnie liczba rencistów, u których stwierdzi się brak inwalidztwa, w wyniku skutecznej
rehabilitacji. Dla celów szacunku finansowego przyjęto, że w wyniku tego rozwiązania
nastąpi wzrost liczby osób, u których w trakcie badań kontrolnych nie stwierdza się
inwalidztwa, o 10% w stosunku do wariantu bazowego.
różnica w stosunku do wariantu
bazowego
Wykres 39. Skutki finansowe zmiany zasad orzecznictwa
0,02%
0,01%
0,00%
-0,01%
-0,02%
-0,03%
-0,04%
2000
2004
2008
2012
2016
2020
rok
emerytury
renty inwalidzkie
Źródło: Symulacje własne MGPiPS w oparciu o model „Budżet Polityki Społecznej”.
6.2.5. Podniesienie wieku uprawniającego do renty rodzinnej
Zgodnie z przedstawioną propozycją założono podniesienie granicy wieku uprawniającego do
ubiegania się o rentę rodzinną po zmarłym współmałżonku z 50 lat do normalnego wieku
emerytalnego. Według danych ZUS w 2001 r. z 67,6 tys. osób, którym przyznano rentę
rodzinną 14,3% było w wieku 50-59 lat. Ograniczenie możliwości uzyskania renty rodzinnej
przez osoby w tej grupie wieku oznaczałoby zatem ograniczenie liczby rent rodzinnych nowo
przyznanych o blisko 14 tys. rocznie przeciętnie na okres 5-letni (potem istnieje możliwość
uzyskania renty rodzinnej lub własnego świadczenia), a co za tym idzie osiągnięcie pewnych
oszczędności (por. tabela zbiorcza).
6.2.6. Podsumowanie wyników
W Tabeli 42 zaprezentowano zestawienie przewidywanych oszczędności w stosunku do
wariantu bazowego. Można się więc spodziewać, że w wyniku wprowadzonych zmian oraz
kontynuacji dotychczasowych trendów (wariant bazowy) wydatki na świadczenia społeczne
powinny do roku 2007 obniżyć się w stosunku do roku 2003 o 2,9% PKB. Z tej liczby 1,8%
PKB wynika z wariantu bazowego, a 1,1% PKB z proponowanych rozwiązań. Ujęcie
kwotowe efektów proponowanych rozwiązań zaprezentowano w Tabeli 43.
132
Tabela 42. Podsumowanie efektów postulowanych zmian ( %PKB)
2004
2005
2006
2007
Wydatki na cele społeczne (wariant bazowy)
23,30
22,71
22,11
21,54
Razem wpływ proponowanych zmian (1+2+3+4+5)
-0,25
-0,97
-0,72
-1,13
1.1. Monitorowanie efektywności wydatków socjalnych
1.2. Przygotowanie budżetu polityki społecznej
1.3. Utworzenie urzędu krajowego aktuariusza
1.4a. Zmiana zasady waloryzacji emerytur i rent
-0,16
-0,43
-0,10
-0,42
1.4b. Brak operacji waloryzacyjnej
0,00
0,00
0,00
1.5. Ograniczenie wydatków na zasiłki chorobowe
-0,03
-0,05
-0,05
-0,04
Razem (1)
-0,19
-0,48
-0,14
-0,47
2.1. Stopniowe ograniczanie świadczeń
-0,04
-0,09
-0,14
-0,22
przedemerytalnych
2.2. Program 50+
0,06
0,06
0,05
0,05
2.3. Emerytury pomostowe
?
2.4. Wyrównanie wieku emerytalnego kobiet i
mężczyzn
2.5. Wprowadzenie elastycznego wieku emerytalnego
w przedziale 62-65 lat
Razem (2)
0,02
-0,03
-0,09
-0,17
3.1. Zmiana funkcji rent inwalidzkich
3.2. Nowy wymiar świadczeń rentowych
3.3. Zmiana zasad łączenia pracy i otrzymywania rent
3.4. Nowe zasady przyznawania renty minimalnej
3.5. Przekształcenie starszych rencistów w emerytów
3.6. Nowe zasady przyznawania rent
3.7. Weryfikacja osób z orzeczoną stałą niezdolnością
-0,02
-0,06
-0,09
-0,10
do pracy
3.8. Wzmocnienie systemu orzecznictwa
0,00
-0,01
-0,02
-0,02
3.9. Zmiana zasad przyznawania rent rodzinnych
-0,01
-0,02
-0,03
-0,03
Razem (3)
-0,03
-0,09
-0,14
-0,16
4.1. Likwidacja barier w zatrudnianiu osób
niepełnosprawnych
4.2. Zmiana struktury wydatków na wspieranie
zatrudnienia niepełnosprawnych
4.3. Zmiana struktury wydatków na pomoc
-0,04
-0,18
-0,17
-0,16
pracodawcom
4.4. Zmiany w funkcjonowaniu systemu kwotowego
4.5. Likwidacja PFRON
-0,01
-0,01
0,00
Razem (4)
-0,04
-0,18
-0,17
-0,17
5.1. Zmiana definicji gospodarstwa i rolnika
5.2. Zmiana zasad opłacania składek
-0,19
-0,18
-0,17
5.3. Zmiana zasad przyznawania i wymiaru świadczeń
5.4. Uproszczenie systemu finansowego i
organizacyjnego KRUS
Razem (5)
-0,19
-0,18
-0,17
WYDATKI SPOŁECZNE PO RACJONALIZACJI
23,05
21,73
21,38
20,42
Uwagi:
Wartość 0,00 oznacza, że proponowane oszczędności stanowią mniej niż 0,005% PKB.
Ze względu na fakt iż niektóre z proponowanych oszczędności (operacja waloryzacyjna) lub wydatków (program
50+), choć ściśle związane z wydatkami społecznymi, takimi wydatkami sensu stricto nie są, podaną w ostatnim
wierszu wielkość łącznych wydatków społecznych dokonaniu proponowanych reform należy traktować
orientacyjnie.
? – wartość wydatków z tytułu emerytur pomostowych zależy od liczby osób objętych tym świadczeniem.
133
Tabela 43. Podsumowanie efektów postulowanych zmian (mln zł)
1.1. Monitorowanie efektywności wydatków socjalnych
1.2. Przygotowanie budżetu polityki społecznej
1.3. Utworzenie urzędu krajowego aktuariusza
1.4a. Zmiana zasady waloryzacji emerytur i rent
1.4b. Brak operacji waloryzacyjnej
1.5. Ograniczenie wydatków na zasiłki chorobowe
Razem (1)
2.1. Stopniowe ograniczanie świadczeń
przedemerytalnych
2.2. Program 50+
2.3. Emerytury pomostowe
2.4. Wyrównanie wieku emerytalnego kobiet i
mężczyzn
2.5. Wprowadzenie elastycznego wieku emerytalnego w
przedziale 62-65 lat
Razem (2)
3.1. Zmiana funkcji rent inwalidzkich
3.2. Nowy wymiar świadczeń rentowych
3.3. Zmiana zasad łączenia pracy i otrzymywania rent
3.4. Nowe zasady przyznawania renty minimalnej
3.5. Przekształcenie starszych rencistów w emerytów
3.6. Nowe zasady przyznawania rent
3.7. Weryfikacja osób z orzeczoną stałą niezdolnością
do pracy
3.8. Wzmocnienie systemu orzecznictwa
3.9. Zmiana zasad przyznawania rent rodzinnych
Razem (3)
4.1. Likwidacja barier w zatrudnianiu osób
niepełnosprawnych
4.2. Zmiana struktury wydatków na wspieranie
zatrudnienia niepełnosprawnych
4.3. Zmiana struktury wydatków na pomoc
pracodawcom
4.4. Zmiany w funkcjonowaniu systemu kwotowego
4.5. Likwidacja PFRON
Razem (4)
5.1. Zmiana definicji gospodarstwa i rolnika
5.2. Zmiana zasad opłacania składek
5.3. Zmiana zasad przyznawania i wymiaru świadczeń
5.4. Uproszczenie systemu finansowego i
organizacyjnego KRUS
Razem (5)
RAZEM
? – wartość wydatków z tytułu emerytur pomostowych
134
2004
2005
2006
-1 349,31
-20,36
-300,00
-1 669,67
-4 007,00
-20,48
-421,75
-4 449,23
-448,29
-1 418,40
-4 498,08
-20,52
-476,68
-4 995,29
-343,37
-824,16
-1 442,36
-2 326,25
500,00
512,00
525,82
539,60
?
156,63
-312,16
-916,54
-1 786,65
-169,18
-523,12
-905,63
-1 098,72
-36,19
-70,00
-275,37
-106,29
-180,00
-809,42
-170,35
-280,00
-1 355,97
-231,03
-370,00
-1 699,75
-350,00
-1 638,40
-1 682,64
-1 726,72
-350,00
-50,00
-1 688,40
-51,20
-1 733,84
-52,58
-1 779,30
-1 740,80
-1 787,80
-1 834,64
-970,11
2007
-1 740,80
-1 787,80
-1 834,64
-2 138,41
-9 000,01
-7 212,54 -12 095,63
zależy od liczby osób objętych tym świadczeniem.
Załączniki
Finanse publiczne
Tabela 44. Wydatki sektora finansów publicznych w krajach OECD w latach 1970-2002 (%PKB)
1970* 1980* 1985 1990 1995 1996 1997 1998 1999
Austria
38,5 48,1 50,3 48,8 52,5 52,1 49,9 50,3 50,0
Belgia
41,8 57,8 57,1 50,8 50,1 50,3 48,6 48,0 47,2
Dania
56,2
53,6 56,6 56,3 54,4 54,0 52,5
Finlandia
30,0 38,1 42,6 44,4 54,3 54,0 51,3 48,1 47,1
Francja
38,5 46,1 49,8 47,5 51,4 51,5 50,5 49,9 49,5
Niemcy
38,3 47,9 43,4 41,8 46,3 47,3 46,5 46,0 46,1
Grecja
30,4 43,8 47,4 46,5 44,3 42,7 42,7 43,2
Irlandia
37,6 50,7 39,9 38,0 36,4 34,2 32,2 31,9
Włochy
33,0 42,1 49,5 52,9 51,1 51,3 48,5 47,6 46,7
Japonia
19,0 32,0 29,4 30,5 34,4 34,9 33,8 34,8 36,1
Niderlandy
41,3 55,8 51,9 49,4 47,7 45,6 44,4 43,4 43,0
Norwegia
36,7 43,8 40,8 48,6 46,9 44,4 42,8 45,2 44,7
Portugalia
19,8 23,6 39,3 39,3 41,1 41,6 40,2 40,2 40,9
Hiszpania
21,6 32,2
42,5 41,2 39,7 39,2 38,3
Szwecja
42,8 60,1 60,4 55,9 61,9 59,9 58,0 55,5 55,0
Wlk.Brytania
36,7 43,0 42,9 39,0 42,2 40,7 38,8 37,6 36,9
USA
30,0 31,4 33,8 33,6 32,9 32,4 31,4 30,5 30,3
OECD
30,5 36,5 37,8 37,6 39,2 38,9 37,7 37,3 37,1
* - dane za lata 1970 i 1980 nie są w pełni porównywalne z danymi za lata nastęne.
Źródło: OECD.
2000
49,0
46,7
50,6
43,6
48,7
43,3
44,7
29,2
44,8
36,8
41,4
40,3
41,2
37,9
52,6
34,7
30,1
36,4
2001
50,1
46,5
50,6
44,3
48,8
45,7
42,9
29,9
46,4
36,7
42,0
41,2
42,0
37,5
52,2
38,3
31,2
37,4
2002
50,5
46,1
50,8
44,8
49,4
46,1
42,8
31,1
46,3
37,6
42,9
43,0
41,5
37,6
52,6
38,9
31,9
37,9
Tabela 45. Średnie stopy wzrostu PKB per capita w wybranych krajach OECD w latach 1970-2000
USA
Japonia
Niemcy
Francja
Włochy
Wielka Brytania
Austria
Belgia
Dania
Finlandia
Grecja
Irlandia
Niderlandy
Norwegia
Portugalia
Hiszpania
Szwecja
OECD
Źródło: OECD.
1970-2000
2,2
2,6
1,5
2,0
2,2
2,1
2,5
2,3
1,9
2,5
1,9
4,3
2,0
3,0
3,0
2,5
1,6
2,4
1970-80
2,1
3,3
2,6
2,7
3,1
1,8
3,5
3,2
1,8
3,1
3,6
3,3
2,1
4,2
3,4
2,5
1,6
2,8
135
1980-90
2,2
3,5
2,0
1,8
2,2
2,5
2,1
2,0
1,9
2,7
0,2
3,3
1,6
2,0
3,1
2,6
1,9
2,3
1990-2000
2,2
1,1
1,3
1,4
1,4
1,9
1,8
1,8
2,0
1,8
1,9
6,4
2,2
2,8
2,5
2,5
1,4
2,2
Tabela 46. Dług sektora finansów publicznych w wybranych krajach OECD w latach 1970-2002
(%PKB)
Austria
Belgia
Dania
Finlandia
Francja
Niemcy
Grecja
Irlandia
Włochy
Japonia
Niderlandy
Norwegia
Portugalia
Hiszpania
Szwecja
Wielka Brytania
USA
OECD
Źródło: OECD.
1970
19,4
63,7
15,9
18,1
17,6
38,1
11,5
51,5
42,9
19,0
30,5
77,1
41,5
-
1980
37,7
78,2
44,7
14,1
30,9
31,1
22,9
72,7
58,1
51,2
46,9
47,6
32,8
18,3
44,3
54,0
37,0
-
1990
57,2
129,1
65,8
16,6
39,5
41,5
79,6
101,4
97,2
64,6
76,7
28,6
58,3
44,4
66,6
61,1
1995
69,2
133,9
73,9
66,0
62,9
57,1
108,7
82,6
123,2
80,4
77,2
33,7
64,3
73,8
84,9
60,6
74,5
74,1
1996
69,1
130,5
68,1
66,6
66,5
60,3
111,3
74,2
122,1
86,5
75,2
30,1
62,9
81,4
87,6
60,1
73,9
75,2
1997
64,7
124,8
64,4
64,9
68,2
61,8
108,2
65,1
120,2
92,0
69,9
27,1
59,1
80,8
85,7
60,5
71,4
74,9
1998
63,9
119,5
59,7
61,3
70,4
63,2
105,8
55,1
116,3
103,0
66,8
25,8
55,0
81,4
84,1
61,5
68,3
75,2
1999
64,9
114,8
54,8
55,9
66,2
61,2
105,1
49,6
114,5
115,8
63,1
26,8
54,3
75,6
74,2
56,3
65,3
74,6
2000
63,6
109,6
50,0
53,1
65,4
60,5
106,2
39,0
110,5
123,4
55,8
30,1
53,1
72,4
67,2
51,5
59,5
72,1
2001
63,2
108,6
46,1
51,5
65,0
60,2
107,0
36,4
109,8
132,6
52,8
25,7
55,4
68,4
67,0
50,7
59,7
73,0
2002
63,3
105,4
43,2
47,6
66,7
62,4
106,4
34,1
109,6
142,7
51,7
24,7
59,8
66,4
62,8
50,8
60,7
75,0
Tabela 47. Wydatki socjalne w Polsce w latach 1990-2002 (%PKB)
Świadczenia pieniężne na starość
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
4,45 7,03 8,30 8,51 8,42 8,28 8,13 8,41 7,97 8,07 7,49 7,89 8,21
Świadczenia pieniężne z tytułu
niepełnosprawności
2,30 3,17 3,92 4,01 4,03 4,14 4,01 4,04 3,98 3,97 3,65 3,74 3,69
Świadczenia z tytułu wypadków
przy pracy i chorób zawodowych
0,37 0,53 0,71 0,75 0,74 0,74 0,77 0,78 0,77 0,79 0,74 0,76 0,78
Świadczenia chorobowe
0,76 1,14 1,14 1,25 1,24 1,01 1,05 1,09 1,21 1,14 0,81 0,78 0,76
Świadczenia niepieniężne dla osób
starszych i niepełnosprawnych
0,24 0,30 0,35 0,34 0,29 0,31 0,30 0,30 0,28 0,20 0,19 0,16 0,15
Renty rodzinne (wdowie)
Renty rodzinne (sieroce)
Aktywne programy rynku pracy
Zasiłki dla bezrobotnych
Dodatki mieszkaniowe
Inne świadczenia
1,18
1,84
b.d.
0,00
0,06
0,16
1,62
2,47
b.d.
1,38
0,10
0,32
2,04
2,40
0,38
2,49
0,17
0,36
2,10
1,99
0,58
1,87
b.d.
0,55
2,11
1,59
0,49
1,75
0,02
0,41
2,03
1,16
0,41
1,79
0,07
0,42
2,12
1,03
0,49
1,70
0,13
0,44
2,14
0,97
0,48
1,10
0,14
0,37
2,05
0,93
0,38
0,55
0,17
0,34
2,10
0,94
0,31
0,64
0,17
0,28
2,00
0,90
0,28
0,81
0,17
0,25
2,12
0,95
0,25
0,97
0,20
0,23
2,22
0,95
0,22
1,15
0,18
0,26
Wydatki publiczne na cele socjalne 11,36 18,05 22,25 21,95 21,09 20,37 20,17 19,81 18,64 18,62 17,26 18,05 18,57
Źródło: Social Expenditure Database OECD (1990-1999), MGPiPS na podstawie danych własnych oraz ZUS,
KRUS i GUS (2000-2002).
136
Tabela 48. Wydatki socjalne w Polsce w latach 1991-2002 (% wydatków publicznych ogółem)
Świadczenia pieniężne na starość
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002E
12,62 14,57 15,23 20,45 17,30 17,33 18,18 17,92 18,35 18,09 18,12 18,47
Świadczenia pieniężne z tytułu
niepełnosprawności
5,68
6,89
7,18
9,80
8,64
8,54
8,73
8,95
9,02
8,81
8,59
8,30
Świadczenia z tytułu wypadków
przy pracy i chorób zawodowych
0,95
1,25
1,35
1,80
1,55
1,63
1,68
1,73
1,81
1,78
1,75
1,76
Świadczenia chorobowe
2,05
1,99
2,23
3,01
2,11
2,23
2,35
2,73
2,59
1,95
1,79
1,72
Świadczenia niepieniężne dla osób
starszych i niepełnosprawnych
0,53
0,61
0,61
0,70
0,64
0,65
0,65
0,62
0,46
0,45
0,38
0,34
Renty rodzinne (wdowie)
Renty rodzinne (sieroce)
Aktywne programy rynku pracy
Zasiłki dla bezrobotnych
Dodatki mieszkaniowe
Inne świadczenia
2,91
4,43
2,47
0,17
0,58
3,58
4,21
0,66
4,37
0,31
0,63
3,76
3,56
1,04
3,35
0,98
5,12
3,87
1,18
4,26
0,04
1,01
4,24
2,42
0,86
3,74
0,16
0,87
4,52
2,19
1,04
3,63
0,28
0,93
4,62
2,10
1,03
2,38
0,30
0,80
4,62
2,10
0,86
1,24
0,37
0,77
4,78
2,13
0,70
1,46
0,39
0,64
4,82
2,16
0,67
1,95
0,41
0,59
4,88
2,18
0,58
2,23
0,46
0,52
4,99
2,13
0,49
2,59
0,41
0,60
Wydatki publiczne na cele socjalne 32,40 39,06 39,29 51,25 42,53 42,98 42,82 41,91 42,32 41,69 41,48 41,80
Źródło: Social Expenditure Database OECD (1990-1999), MGPiPS na podstawie danych własnych oraz ZUS,
KRUS i GUS (2000-2002). Rok 2002 – dane oparte o szacunkową wartość całkowitych wydatków sfery finansów
publicznych.
Tabela 49. Struktura wydatków socjalnych w Polsce w latach 1990-2002 (%)
Świadczenia pieniężne na starość
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
39,2 39,0 37,3 38,8 39,9 40,7 40,3 42,5 42,8 43,4 43,4 43,7 44,2
Świadczenia pieniężne z tytułu
niepełnosprawności
20,2 17,5
17,6
18,3
19,1
20,3
19,9
20,4
21,4
21,3
21,1
20,7
19,8
Świadczenia z tytułu wypadków
przy pracy i chorób zawodowych
3,2
2,9
3,2
3,4
3,5
3,6
3,8
3,9
4,1
4,3
4,3
4,2
4,2
Świadczenia chorobowe
6,7
6,3
5,1
5,7
5,9
5,0
5,2
5,5
6,5
6,1
4,7
4,3
4,1
Świadczenia niepieniężne dla osób
starszych i niepełnosprawnych
2,1
1,6
1,6
1,6
1,4
1,5
1,5
1,5
1,5
1,1
1,1
0,9
0,8
Renty rodzinne (wdowie)
Renty rodzinne (sieroce)
Aktywne programy rynku pracy
Zasiłki dla bezrobotnych
Dodatki mieszkaniowe
Inne świadczenia
10,4 9,0
16,2 13,7
b.d. b.d.
0,0 7,6
0,5 0,5
1,4 1,8
9,2
10,8
1,7
11,2
0,8
1,6
9,6
9,1
2,6
8,5
b.d.
2,5
10,0
7,6
2,3
8,3
0,1
2,0
10,0
5,7
2,0
8,8
0,4
2,0
10,5
5,1
2,4
8,4
0,7
2,2
10,8
4,9
2,4
5,6
0,7
1,9
11,0
5,0
2,0
3,0
0,9
1,8
11,3
5,0
1,7
3,5
0,9
1,5
11,6
5,2
1,6
4,7
1,0
1,4
11,8
5,3
1,4
5,4
1,1
1,3
11,9
5,1
1,2
6,2
1,0
1,4
Wydatki publiczne na cele socjalne100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Źródło: Social Expenditure Database OECD (1990-1999), MGPiPS na podstawie danych własnych oraz ZUS,
KRUS i GUS (2000-2002).
137
Tabela 50. Struktura wydatków socjalnych w krajach OECD w 1998 roku (%PKB)
Świadczenia
Świadczenia
pieniężne z
pieniężne na
tytułu
starość
niepełnospraw
ności
Świadczenia z
tytułu
wypadków
przy pracy i
chorób
zawodowych
Świadczenia
niepieniężne
Świadczenia
dla osób
starszych i
chorobowe
niepełnospraw
nych
Renty
rodzinne
(wdowie)
Renty
rodzinne
(sieroce)
Świadczenia
niepieniężne
dla rodzin
Aktywne
programy
rynku pracy
Zasiłki dla
Dodatki
Inne
bezrobotnych mieszkaniowe świadczenia *
Australia
4,3
1,2
0,9
0,0
0,8
0,2
2,2
0,4
0,4
1,1
0,1
0,1
Austria
9,9
1,9
0,4
0,2
0,9
2,9
1,9
1,1
0,4
0,9
0,1
0,3
Belgia
7,4
1,3
0,4
0,4
0,1
2,5
2,1
0,2
1,4
2,5
-
0,3
Kanada
5,1
0,5
0,4
0,1
-
0,5
0,8
-
0,5
1,0
-
2,8
Czechy
6,4
1,7
0,1
0,9
0,5
0,9
1,6
-
0,1
0,2
0,1
0,4
Dania
6,8
1,8
0,1
0,7
3,0
0,0
1,5
2,2
1,7
3,4
0,7
1,1
Finlandia
7,0
2,8
0,2
0,4
1,5
1,0
1,9
1,4
1,4
2,6
0,4
0,6
Francja
10,6
0,9
0,2
0,5
0,7
1,6
1,5
1,2
1,3
1,8
0,9
0,4
Niemcy
10,5
1,0
0,3
0,3
0,7
0,5
1,9
0,8
1,3
1,3
0,2
0,6
Grecja
10,2
1,1
0,0
0,8
0,3
2,1
1,2
0,7
0,2
0,5
0,7
0,2
Islandia
3,8
1,5
0,0
0,1
2,2
0,5
1,2
1,1
0,1
0,4
0,1
0,4
Irlandia
2,5
0,7
0,1
0,7
0,4
0,9
1,6
0,2
1,2
1,7
0,5
0,6
Włochy
12,8
1,0
-
0,7
0,2
2,6
0,6
0,3
0,7
0,7
0,0
0,0
Japonia
5,7
0,3
0,2
0,1
0,3
1,1
0,2
0,3
0,2
0,5
-
0,2
Korea
1,9
0,1
0,2
-
0,2
0,2
0,0
0,1
0,5
0,2
-
0,2
Luksemburg
8,0
1,8
0,6
0,7
0,5
0,9
2,4
0,4
0,2
0,5
0,1
0,2
Meksyk
4,5
0,0
0,0
-
0,0
0,3
0,0
0,2
0,1
0,0
0,5
0,5
Holandia
6,2
2,4
-
1,0
1,3
0,8
0,8
0,4
1,3
2,6
0,4
0,6
Nowa Zelandia
5,5
1,0
0,8
1,2
0,0
0,1
2,6
0,1
0,6
1,6
0,9
0,1
Norwegia
Polska
Portugalia
6,0
8,0
6,3
2,8
4,0
1,9
0,0
0,8
-
1,5
1,2
0,5
3,4
0,3
0,3
0,4
2,1
1,4
2,2
0,9
0,6
1,4
0,3
0,9
0,4
0,7
0,5
0,6
0,8
0,2
0,2
0,0
0,7
0,3
0,3
Hiszpania
8,1
1,3
-
0,9
0,3
0,8
0,3
0,1
0,6
1,5
0,1
0,1
Szwecja
7,5
2,1
0,3
1,1
3,7
0,7
1,6
1,7
2,0
1,9
0,8
0,9
Szwajcaria
11,2
2,2
0,8
0,5
0,7
1,4
1,2
0,1
0,8
1,0
0,2
0,7
Wlk. Brytania
9,8
2,6
0,0
0,1
0,8
1,0
1,7
0,5
0,3
0,3
1,6
0,2
USA
5,2
0,9
0,1
0,2
0,1
0,9
0,2
0,3
0,2
0,2
-
0,6
0,3
0,6
0,9
1,0
1,3
0,6
0,7
1,1
0,4
0,5
Przeciętnie
7,1
1,5
OECD
* - bez wydatków na ochronę zdrowia
Źródło: OECD, Social Expenditure Database.
138
Niepełnosprawność i renty inwalidzkie
Tabela 51. Osoby niepełnosprawne według stopnia niepełnosprawności w 2002
Osoby niepełnosprawne
w tys.
w odsetkach
całej
populacji
14,3
6,7
7,6
11,6
5 456,7
Ogółem
Mężczyźni
2 568,2
Kobiety
2 888,5
4 450,1
Prawnie razem
W wieku 16 lat i więcej o
4 063,2
stopniu niepełnosprawności:
1 064,8
znacznym
1 426,7
umiarkowanym
1 571,7
lekkim
251,9
nieustalonym
0-15 lat uprawnieni do zasiłku
135,1
pielęgnacyjnego
1 006,6
Tylko biologicznie
Odczuwające ograniczenie
sprawności:
124,0
całkowite
882,6
poważne
Źródło: Narodowy Spis Powszechny 2002, GUS.
10,6
2,8
3,7
4,1
0,7
0,4
2,6
0,3
2,3
Tabela 52. Definicje niepełnosprawności prawnej stosowane w różnych krajach OECD
Kraj
Podstawowa definicja niepełnosprawności
Holandia Niezdolność do zatrudnienia pozwalającego
zarobić tyle, ile może zarobić osoba sprawna, o
tym samym doświadczeniu i kwalifikacjach i na
tym samym terytorium
Szwecja Ograniczona możliwość zarobkowania na skutek
utraty zdrowia
Wielka
Niepełnosprawność fizyczna lub umysłowa, która
Brytania ma znaczny i długotrwały ujemny wpływ na
zdolność wykonywania normalnych codziennych
czynności
Niemcy
Uzupełnienia
Obok niezdolności do pracy w sensie medycznym
stosowany jest termin niezdolności do zatrudnienia
w sensie ekonomicznym, co stanowi kryterium do
przyznania renty ubezpieczeniowej
Utrata zdrowia jest stopniowana: 25%, 50%, 75% i
100%
Niezdolność do pracy zarobkowej z powodu utraty Przy częściowej niezdolności do pracy granica
życiowego potencjału (Leistungsvermoegen) do
możliwej jeszcze do wykonywania pracy wynosi 6
tego stopnia, że nie jest możliwe wykonywanie
godzin dziennie i niemożliwe jest określenie czasu,
pracy zawodowej co najmniej 3 godziny dziennie w którym nastąpi zmiana
Francja
Utrata zdolności do zarobkowania z powodu utraty
zdrowia
Włochy Invalidita - niezdolny do pracy w 2/3
Niezdolność do pracy w sensie medycznym
Inabilita - całkowicie niezdolny do pracy
USA
Niezdolność z powodów medycznych do
Niezdolność do pracy zarobkowej określono na 700
jakiejkolwiek aktywności przynoszącej dochód w USD, a dla niewidomych na 1110 USD miesięcznie
ciągu co najmniej 1 roku
(2000r.)
Węgry
Niezdolny do pracy zarobkowej co najmniej przez
rok
Polska
Niezdolny do pracy zarobkowej z powodu
Niezdolny do pracy zarobkowej w wykonywanym
naruszenia funkcji organizmu – ZUS,
zawodzie
niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym –
KRUS
Źródło: „Zabezpieczenie społeczne inwalidów w innych krajach”, CASE na zlecenie MPiPS 2000.
139
Tabela 53. Rodzaje ubezpieczeniowych świadczeń rentowych
Kraj
Rodzaje rent
Holandia 7 rodzajów rent
odpowiednio do 7 stopni
inwalidztwa
Szwecja renta inwalidzka ogólna
zbudowana z dwóch
części: renta ludowa +
renta ATP,
renta wypadkowa
Wielka
Brytania
Kryteria do uzyskania
co najmniej 15 %
inwalidztwa poniżej 65 –
go roku życia
utrata zdolności do
zarobkowania na poziomie
co najmniej 50%, pobyt
stały w Szwecji, niskie
dochody,
wypadek przy pracy i
choroba zawodowa
Okres, na który zostały
przydzielone
5 lat , badania kontrolne
możliwe po 1 roku
okresowa przydzielana na ogólna - 60 – 70 %
1rok do 3 lat
wcześniejszych
zarobków,
odszkodowawcze - 7,5
podstawy wymiaru
przeciętnie – 79%
krótkookresowe (do 52
tygodni) stanowi w
zasadzie zasiłek
chorobowy,
długookresowe ma
charakter renty
świadczenie inwalidzkie
składkowe - Incapacity
benefit (IB) lub po prostu
– renta inwalidzka
niezdolność z powodów
medycznych dla osób
spełniających warunek
składkowy, przed
osiągnięciem ustawowego
wieku emerytalnego,
Świadczenie inwalidzkie
nieskładkowe – Severe
Disablement Allowance
(SDA)
dla inwalidów od
urodzenia i bez uprawnień bez ograniczeń
ubezpieczeniowych z
inwalidztwem co najmniej
80%
dla pracowników, którzy bez ograniczeń
ulegli wypadkowi w pracy
lub dotknięci zostali
chorobą zawodową
może być okresowa,
co najmniej 50 %
Renta z powodu
najwyżej na 3 lata;
zmniejszonej zdolności do
powtórzona na dalsze 3
pracy zarobkowej
lata przyznawana jest
(verminderte
dożywotnio
Erwerbsfaehigkeit),
Świadczenie inwalidzkie
wypadkowe
Niemcy
Renta dla kalek,
Francja
Renta górnicza
Renta wypadkowa
Renta dla osób z trwałą
niepełnosprawnością,
67,50 funtów
tygodniowo
60 % IB
maksymalnie 116
funtów na tydzień
56%
może być okresowa,
Renta z powodu
niezdolności do
jakiejkolwiek pracy
zarobkowej
(Erwerbsunfaehigheit)
Renta z powodu
niezdolności do
wykonywania zawodu
(Berufsunfaehigkeit),
Wysokość – %
przeciętnego
wynagrodzenia
76% dla inwalidy z
pełną niesprawnością
dla osób
niepełnosprawnych od
urodzenia, dzieciństwa,
czy wczesnej młodości,
które nie posiadają 5 lat
ubezpieczenia,
dla osób poniżej 60 roku
życia, nie pracujących, z
orzeczonym inwalidztwem
– status inwalidy – RQTH,
potwierdzony kartą, 67 %
niesprawności
Renta dla osób z
częściowym
50 % zarobków z
najlepszych 10-ciu lat
30% zarobków z 10-ciu
najlepszych lat do limitu
140
Kraj
Włochy
USA
Rodzaje rent
inwalidztwem
Renta przy niezdolności
niepełnej
Wysokość – %
przeciętnego
wynagrodzenia
na 3 lata, po kontroli
może być przedłużona na
dalsze 3 lata; po 9 latach renta dożywotnia
Renta przy niezdolności
pełnej
niezdolność -100%
dożywotnia
Renta inwalidzka
Co najmniej 6 miesięcy
bezrobotny z powodu 100
% niezdolności do pracy,
wypadek przy pracy i
choroba zawodowa z listy
chorób
renta częściowa – 10-15
lat pracy w wieku 45-55
lat, orzeczenie o utracie
zdolności do pracy na
poziomie 67 %,
staż pracy od 2- do 20 lat
zależnie od wieku,
czas nieokreślony;
kontrola losowa
DI – 823 USD
mężczyźni
608 USD – kobiety w
1999 r.
na orzeczony okres,
sprawdzany poziom
zarobków, jeżeli wyższy
niż regulują przepisy,
renta jest zawieszana
1998 – 0,634 %
przeciętnego
wynagrodzenia
Renta III grupy –
częściowa zdolność do
pracy,
Renta II grupy –
całkowita niezdolność do
pracy, ale możliwa
samodzielność
Renta I grupy –
niezdolność do pracy i
samodzielności ,
Polska
Okres, na który zostały
przydzielone
niezdolność 67%-99%
Renta wypadkowa
Węgry
Kryteria do uzyskania
Renta wypadkowa
renta ZUS;
stała i okresowa z
ogólnego ubezpieczenia
(przy częściowej
niezdolności do pracy),
renta szkoleniowa dla
niezdolnych do pracy w
swoim zawodzie,
renta wypadkowa; stała i
okresowa
wypadek przy pracy, w
drodze do pracy i z pracy,
choroba zawodowa
kryteria związane z
okresem ubezpieczenia (5
lat po 30 roku życia,
wcześniej zależnie od
wieku),
niezdolność do pracy
zarobkowej stwierdzana
przez lekarza orzecznika,
wypadek przy pracy, w
drodze do pracy i z pracy,
choroba zawodowa,
podobnie jak w
ubezpieczeniu ogólnym,
reguluje i finansuje
ubezpieczenie zdrowotne
okresowa na 3 lata
1998 - 47,4%
przeciętnego
wynagrodzenia
1999 – 666,0 zł; 45,7%
przeciętnego
wynagrodzenia
1265,0 zł w 1999 r.
10 lat pracy w
renta rolnicza; stała i
gospodarstwie rolnym
okresowa oraz
wypadkowa
Źródło: „Zabezpieczenie społeczne inwalidów w innych krajach”, CASE na zlecenie MPiPS 2000.
141
Tabela 54. Dodatkowe świadczenia dla rencistów
Kraj
Rodzaje dodatkowych świadczeń
Uprawnienia i adresaci
Holandia dodatek na wakacje IOAW
zasiłki wyrównawcze TW
inwalidzi, których dochody
znajdują się poniżej
gwarantowanego minimum
dla niepełnoletnich WAJONG
Szwecja
dla inwalidów starszych IOAW, na
transport i przystosowanie
inwalidzi bezrobotni, których
otoczenia - WVG
dochody znajdując się poniżej
gwarantowanego minimum oraz
pracujący wcześniej na własny
rachunek
w sytuacji konieczności pomocy
zasiłek dla niepełnosprawnych
innej osoby,
zasiłek pielęgnacyjny
konieczność stałej pomocy innej
osoby
Wysokość
w zależności od potrzeby; 36%,
53% lub 69% kwoty bazowej
ok. 50 tys. SEK miesięcznie,
ok. 90 tys. SEK jednorazowo
zasiłek na kupno samochodu
dla inwalidów poniżej 65 roku
życia, gdy dojeżdżają do pracy
i/lub na rehabilitację
dodatek mieszkaniowy
zasiłek pielęgnacyjny na dziecko
niepełnosprawne
Wielka
Brytania
Niemcy
zasiłek z tytułu opieki nad
dla osób opiekujących się osobą
inwalidą – Invalid care allowance niepełnosprawną
inwalidzki zasiłek życiowy –
Disability living allowance
dla osób wymagających
specjalnej opieki, poniżej 65 lat
zasiłek opiekuńczy
na pokrycie dodatkowych
kosztów osób powyżej 65 roku
życia
przy korzystaniu z rehabilitacji
leczniczej przed rentą : zasiłek
przejściowy,
zwrot kosztów podróży do
sanatorium,
pomoc w domu,
przy korzystaniu z rehabilitacji
zawodowej, dodatek na kupno
samochodu,
Francja
dla osób, którzy nie mają prawa
do ATP
szkolenia i pomoc w zdobyciu i
utrzymaniu miejsca pracy
zasiłek pielęgnacyjny dla osób
zależnych - PSD,
zastępujący poprzedni dochód
2,5 kwoty bazowej
(ok 8 tys. SEK miesięcznie)
40,40 funtów na tydzień
składnik oiekuńczy:
53,55/35,80/14,20 funtów na
tydzień;
skłądnik mobilnościowy:
37,40/14,20 funtów na tydzień
35,80/53,80 funtów na tydzień
zbliżony do wynagrodzenia,
finansowany przez pracodawcę
jeżeli bez opieki pozostawione
zostaje w domu dziecko lub
osoba niepełnosprawna
dla osób z ciężkim inwalidztwem
podejmujących pracę/ szkolenie
dla osób niesprawnych w 80%
(50% w przypadku niemożności
pracy),
redukcja podatku
dla osób posiadających pod
opieką inwalidę
Włochy
maksimum 90% kosztów
mieszkania
zasiłek pielęgnacyjny jako dodatek dla osób wymagających opieki z
rent ogólnych i wypadkowych
utratą sprawności powyżej 80 %
142
dodatkowa połówka jednostki
dochodowej przy obliczaniu
ilorazu podatkowego
Kraj
USA
Węgry
Polska
Rodzaje dodatkowych świadczeń
dodatkowy zasiłek rodzinny w
systemie rent wypadkowych
dodatki rodzinne na żonę i dzieci
do lat 18
świadczenie pielęgnacyjne
świadczenie rehabilitacyjne i
zasiłek pielęgnacyjny dla osób
niezdolnych do samodzielnej
egzystencji
Uprawnienia i adresaci
Wysokość
po 5 % wynagrodzenia na żonę i
każde dziecko
50% świadczenia rencisty
dla osób wymagających opieki
z Funduszu Ubezpieczeń
Zdrowotnych
zasiłek pielęgnacyjny wypłacany około 120 zł miesięcznie w 1999 r.
jest automatycznie także
osobom, które ukończyły 75 lat i
dawnym rencistom I grupy
renta szkoleniowa
Źródło: „Zabezpieczenie społeczne inwalidów w innych krajach”, CASE na zlecenie MPiPS 2000.
Tabela 55. Ścieżka dochodzenia do renty
Kraj
Praca / ubezpieczenie
Zasiłek chorobowy –
okres trwania
52 tygodnie z
możliwością
przedłużenia
Finansowanie zasiłku i
jego wysokość
Holandia 1 rok
70% zarobków, dodatkowe
- również prywatne ubezpieczenia
pracodawców na pozostałe
30%
Szwecja renta ludowa-3 lata
1 rok, ale może trwać
ze składki na ubezpieczenie
pobytu w kraju, ATP – dłużej w uzasadnionych rentowe i chorobowe
1 rok pracy
przypadkach
Wielka
praca minimum 2 lata do 28 tygodni
pracodawca; 59 funtów
Brytania przed wystąpieniem o
tygodniowo
świadczenie
Niemcy 5 lat, z tego 3 przed
78 tygodni w ciągu 3 lat pracodawca płaci 100 %
aplikacją
w przypadku tej samej
wynagrodzenia za pierwsze
choroby
6 tygodni, następnie z
ubezpieczenia 70% płacy
Francja
12 miesięcy
do 3 lat, z możliwością do 80% płacy brutto
przedłużania
Włochy 5 lat ubezpieczenia, z ubezpieczenie ogólne - 80% wynagrodzenia z
tego 3 lata w okresie
6 miesięcy od 4-go dnia ubezpieczenia, uzupełniane
ostatnich 5 –ciu lat
choroby
do 100% przez pracodawcę
przed złożeniem
w ramach ubezpieczenia
wniosku
wypadkowe - 3 dni
prywatnego
USA
brak pracy w
zróżnicowane stanowo pracodawca jako
momencie aplikacji i
przedłużenie
wcześniejsza praca
wynagrodzenia, prywatne
przez 5 lat w ciągu
ubezpieczenie
ostatnich 10-ciu,
6-msc oczekiwania na
ustanowienie renty
Węgry
wymagany okres
180 dni, z możliwością 15 dni pracodawca ,
ubezpieczenia zależny przedłużenia
następnie ubezpieczenie na
od wieku(2-20 lat)
poziomie 60-70% płacy
Między zasiłkiem
chorobowym a rentą
świadczenie
rehabilitacyjne
realizowane przez
prywatną placówkę.
zasiłek rehabilitacyjny
możliwe bezpośrednie
przejście
świadczenie
rehabilitacyjne
renty terminowe
powiązane z rehabilitacją;
mogą być orzekane na 3
lata i 3 razy przedłużane
przejściowe
ubezpieczenie
inwalidzkie; tylko w kilku
stanach i dla kolejarzy
przedłużony zasiłek
chorobowy, , renta jest
przyznawana po rocznym
okresie choroby
Polska
5 lat ubezpieczenia dla 6 miesięcy z
35 dni – pracodawca,
świadczenie
osób po 30-tym roku
możliwością
następnie ZUS – do 6
rehabilitacyjne i/lub renta
życia, poniżej 30 roku przedłużenia o dalsze 3 miesięcy na poziomie 80%, szkoleniowa
życia - mniej
miesiące
z
Źródło: „Zabezpieczenie społeczne inwalidów w innych krajach”, CASE na zlecenie MPiPS 2000.
143
Amerykański program „Ticket to Work”
„Ticket to Work” to nowy program aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnychi, który
od lutego 2002 r. jest realizowany w Stanach Zjednoczonych i będzie stopniowo
wprowadzany aż do roku 2004. Jest to jeden z elementów ustawy „Ticket to Work and Work
Incentives Improvement Act of 1999”. Uprawnieni do korzystania z programu są wszyscy
pobierający federalne zasiłki z tytułu niepełnosprawności, z wyjątkiem osób które:
• podejrzewa się, że ich stan się poprawi, a które nie poddały się jeszcze przynajmniej raz
ponownemu badaniu stwierdzającemu niepełnosprawność (continuing disability review)
• nie ukończyły 18 roku życia lub są starsze niż 65 lat,
• ukończyły 18 rok życia, ale nie poddały się ponownemu orzeczeniu niepełnosprawności
zgodnie ze standardami dla dorosłych.
Uczestnictwo w systemie jest dobrowolne. Ticket to dosłownie bilet – rodzaj dokumentu, za
pomocą którego osoba niepełnosprawna może przez okres 5 lat ubiegać się w sieciach
zatrudnienia (employment network) lub państwowych agencjach rehabilitacji zawodowej
(state vocational rehabilitation agency) o usługi rehabilitacyjne lub zatrudnieniowe
(employment service, tj. wszelkie kroki i działania prowadzące do usamodzielnienia
zawodowego i niezależności od zasiłków państwowych). Każdy uczestnik otrzymuje tylko
jeden bilet i może go wykorzystać jednocześnie tylko u jednego „dostawcy usług” (service
provider), choć w przypadku niezadowolenia z jego usług możliwa jest zmiana dostawcy. W
okresie, kiedy „korzysta” z biletu nie poddawany jest ponownemu badaniu orzekającemu
niepełnosprawność. Ma to na celu zapewnienie niepełnosprawnego, że po otrzymaniu biletu
nie straci automatycznie swoich dotychczasowych świadczeń.
Po otrzymaniu biletu niepełnosprawny musi „dostarczyć” bilet do sieci zatrudnienia lub do
państwowej agencji rehabilitacji zawodowej. Musi to zrobić w ciągu 3 miesięcy. Jeśli nie
zdąży w tym terminie, bilet traci swoją ważność. Dzieje się tak również w przypadku gdy
SSA (Social Security Agency - amerykańskie „ministerstwo” ds. socjalnych) stwierdzi, iż
osoba, która go otrzymała, nie czyni postępów na drodze do usamodzielnienia się. Miarą
czynienia tego postępu jest następujący system. Po „dostarczeniu” (do dostawcy usług) biletu
uczestnik „Ticket to Work” ma maksymalnie dwa lata na przygotowanie się do pracy. W tym
czasie musi aktywnie uczestniczyć w działaniach opisanych w swoim indywidualnym planie
zawodowym.
Indywidualny plan zawodowy to pisemny dokument zawarty miedzy niepełnosprawnym, a
siecią zatrudnienia. Zawiera on określenie: indywidualnego celu zawodowego
(usamodzielnienia się), środków i pomocy koniecznej do jego realizacji, czasowego
harmonogramu dochodzenia do niego (np. rozbicie na etapy) oraz warunków, na jakich strony
mogłyby dokonać modyfikacji planu. Sieciom zatrudnienia zakazane jest pobieranie
dodatkowych opłat od niepełnosprawnego za realizacje planu.
Po dwóch latach wymaga się, aby uczestnik programu „Ticket to Work” zaczął wykazywać
„wzrastający stopień zatrudnienia”. Oznacza to, iż w trzecim roku niepełnosprawny musi
przepracować (niekoniecznie w jednym ciągu) 3 miesiące w roku z miesięczną pensją
i
Osoba niepełnosprawna uprawniona do zasiłku z SSI i SSDI to osoba która:
- cierpi na znaczącą fizyczną lub psychiczną dysfunkcję,
- z medycznego punktu widzenia stan ten musi utrzymywać się co najmniej przez 12 miesięcy (może być też
krótszy ale musi zachodzić podejrzenie, że może on być przyczyną śmierci),
- być niezdolną do wykonywania „podstawowej aktywności zarobkowej” – Substantial gainful activity (w
przypadku osoby niepełnosprawnej widzącej zarobek mniejszy niż 740$ miesięcznie, osoby niepełnosprawnej
niewidomej mniej niż 1170$ miesięcznie).
144
wynoszącą minimum 740$ (dla niepełnosprawnych niewidomych 1170$). Jest to próg, po
osiągnięciu którego niepełnosprawny traci prawo do zasiłku. W czwartym roku i następnych
latach musi to być już 6 miesięcy w roku z zarobkami wciąż powyżej 740$ miesięcznie. Jeśli
niepełnosprawnemu nie uda się osiągnięcie tego celu, może on, w zależności od tego, jak
daleko posunął się w kierunku zawodowego usamodzielnienia się, dalej korzystać z biletu
(rozwiązanie to ma na celu zachęcanie niepełnosprawnych do kolejnych prób). Jednak
podlega już wówczas ponownemu badaniu stwierdzającemu niepełnosprawność (a więc jeśli
osoba faktycznie nie mogła sprostać tym celom z powodu nasilenia się dolegliwości
zdrowotnych, nie ma powodu do obaw, natomiast osoba, która jest już po skutecznej
rehabilitacji, a nie chce pracować – straci zarówno bilet, jak i uprawnienia do zasiłku).
SSA wyłoniła w drodze przetargu jednego menedżera programu, którym została firma
Maximus Inc. (5-cio letni kontrakt na kwotę 56 milionów dolarów)ii. Rolą menedżera
programu jest przede wszystkim rekrutacja, rekomendowanie i monitorowanie sieci
zatrudnienia, jak też ułatwianie dostępu niepełnosprawnym do sieci zatrudnienia, ułatwianie
sieciom zatrudnienia dostępu do wypłat z SSA, opiniowanie indywidualnych programów
pracy i inne funkcje administracyjne.
Dostawcą usług mogą być, już wyżej wspomniane, państwowe agencje rehabilitacji
zawodowej lub sieci zatrudnienia. Siecią zatrudnienia z kolei może być każda instytucja
państwowa (np.: szkoły, uniwersytety, komunalne agencje rehabilitacji, państwowe agencje
ds. niedorozwoju umysłowego) lub prywatna (organizacje charytatywne lub wyznaniowe),
firma (konsorcjum) lub osoba (pracodawca), która po spełnieniu wymagań proceduralnych
(m. in. wyposażenie, personel, stworzenie indywidualnych planów zawodowych), podpisze
porozumienie z SSA. Rolą dostawcy jest opracowanie we współpracy z niepełnosprawnym
indywidualnego planu pracy i świadczenie zakontraktowanych usług adekwatnych do tego
planu.
Dostawcy są gratyfikowani przez SSA za swoje usługi w dwóch możliwych systemach
(wybierają jeden z nich, mając jedną możliwość jego zmiany przez pierwsze 12 miesięcy,
potem zmiany są dozwolone co 18 miesięcy) za każdego niepełnosprawnego, którego udało
im się poprzez swoje usługi doprowadzić do niezależności (poprzez podjęcie pracy) od
państwowych zasiłków.
Pierwszy system to system wypłat za „wyniki” (outcome payment system). Sieć zatrudnienia
otrzymuje maks. 60 miesięcznych wypłat w wysokości 40% średniej krajowej zasiłku dla
niepełnosprawnych z poprzedniego roku, za każdy miesiąc, podczas którego,
niepełnosprawny nie pobierał zasiłku od państwa. Średnia wysokość zasiłku z SSI to 440$
miesięcznie, natomiast dla osób uprawnionych do zasiłku z SSDI (lub SSI i SSDI
jednocześnie) to 693$ miesięcznieiii.
ii
Maximus Inc. – to prywatna firma założona w roku 1975 koncentrująca swe działania na wspieraniu rządu
USA w wypełnianiu jego funkcji. Świadczy usługi konsultingowe, pomoc w sferze świadczeń zdrowotnych,
świadczeń dla ludności, oraz funkcji administracyjnych. W roku 2002 firma wygrała kontrakty rządowe na
łączną sumę 527,3 miliarda dolarów.
iii
SSI to Supplemental Security Income – program federalny finansowany z ogólnych dochodów podatkowych
państwa (a nie składek socjalnych). Zapewnia on zasiłki (na żywność, ubranie, schronienie) dla ludzi starszych
(powyżej 65 roku życia), niewidomych lub niepełnosprawnych, którzy mają niski lub w ogóle nie mają
dochodów.
SSDI to Social Security Disability Insurance – kolejny program federalny, z którego w przypadku
niepełnosprawności wypłaca się zasiłki dla osoby poszkodowanej i określonych członków jej rodziny, jeśli
osoba ta wystarczająco długo pracowała i płaciła składki socjalne (Social Security taxes).
145
Drugi system to system wypłat za „wyniki/kamienie milowe” (outcome-milestone payment
system). Sieć zatrudnienia otrzymuje oprócz wypłat miesięcznych wypłaty za osiągniecie
przez niepełnosprawnego dwóch kolejnych wyników - „kamieni milowych” na drodze do
usamodzielnienia się. Pierwszy „kamień” to osiągnięcie łącznie 3-miesięcznego zatrudnienia
(z wynagrodzeniem przynajmniej 740$ miesięcznie) w roku. Za osiągnięcie tego celu sieć
zatrudnienia otrzymuje dwukrotną wysokość wypłaty miesięcznej. Drugi „kamień” to
osiągnięcie łącznie 7-miesięcznego zatrudnienia w roku (warunek wynagrodzenia jest taki
sam). Za osiągnięcie tego celu sieć zatrudnienia otrzymuje czterokrotną wysokość wypłaty
miesięcznej. Średnio suma potencjalnych wypłat w tym systemie (wypłaty miesięczne +
wypłaty za kamienie milowe) równa jest 85% sumy wypłat w systemie „za wyniki”.
Wysokość wypłat jest inna dla różnych okresów. W miesiącach 1-12 to 75% sumy z systemu
pierwszego, w miesiącach 13-24- 80%, w miesiącach 25-36 -85%, w miesiącach 37-48 -90%,
w miesiącach 49-60 -95% sumy pierwszego sytemu.
Na program przeznaczono w 2002 r. 5,93 miliarda dolarów przy ogólnych wydatkach
socjalnych rzędu 491 miliardów dolarów, z czego: 385,8 na emerytury (OASI – Old Age and
Survivors Insurance), 67 na zasiłki dla niepełnosprawnych (DI – Disability Insurance), 30,2
na zasiłki z SSI, 8,3 na wydatki administracyjne).
146
Zmiany w systemie wspierania zatrudnienia niepełnosprawnych wprowadzone
nowelizacją ustawy o rehabilitacji z 20 grudnia 2002 roku.
•
Zniesienie zwrotu VAT dla zakładów pracy chronionej
Na podstawie dotychczasowych przepisów ta forma preferencji kierowana była wyłącznie
do przedsiębiorców, posiadających status zakładu pracy chronionej lub zakładu
aktywizacji zawodowej. Maksymalna wysokość zwrotu VAT określana była według
wzoru:
minimalne wynagrodzenie*(3*liczba zatrudnionych osób niepełnosprawnych w stopniu
znacznym+2*liczba zatrudnionych niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym * liczba
zatrudnionych niepełnosprawnych w stopniu lekkim).
Taka konstrukcja preferencji nie gwarantowała pełnego powiązania jej z liczbą
zatrudnionych niepełnosprawnych, decydujące znaczenie miała tu bowiem wysokość
zobowiązań podatkowych. Powodowało to występowanie zjawiska tzw. falowania VAT
tj. zatrudniania osób niepełnosprawnych w okresach zwiększonych obrotów (wyższych
zobowiązań z tytułu VAT) i zwalniania ich w okresach zmniejszenia obrotów.
•
Zmiana sposobu odliczania ulg we wpłatach na PFRON z tytułu dokonywania zakupów w
przedsiębiorstwach zatrudniających osoby niepełnosprawne.
Obniżenie zobowiązań z tytułu wpłat na PFRON następowało dotychczas jedynie
w przypadku dokonywania zakupów w zakładach pracy chronionej. Od 1 stycznia 2004
roku będą to wszyscy przedsiębiorcy, osiągający wskaźnik zatrudnienia osób
niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym i znacznym w wysokości co najmniej 10 %.
•
Zniesienie możliwości uzyskania zwrotu kosztów utworzenia stanowiska pracy dla osoby
niepełnosprawnej (co było źródłem licznych nadużyć).
•
Wprowadzenie dotacji z tytułu zatrudniania osób niepełnosprawnych dla wszystkich
pracodawców osób niepełnosprawnych z wyjątkiem tych, w przypadku których
zatrudnianie osób niepełnosprawnych wynika z obowiązujących przepisów (tj.
pracodawców zatrudniających powyżej 25 pracowników, z których osoby
niepełnosprawne stanowią mniej niż 6 %).
Od 1 stycznia 2004 roku kwota dotacji wyniesie:
- 130 % minimalnego wynagrodzenia w przypadku osób niepełnosprawnych w
stopniu znacznym,
- 110 % minimalnego wynagrodzenia w przypadku osób niepełnosprawnych w
stopniu umiarkowanym,
- 50 % minimalnego wynagrodzenia w przypadku osób niepełnosprawnych
w stopniu lekkim.
Przy czym pełnej wysokości dotację otrzymają jedynie prowadzący zakład pracy
chronionej. Pozostali pracodawcy (tj. nie posiadające statusu z.p.ch. zakłady
zatrudniające do 25 pracowników oraz przedsiębiorstwa o większej liczbie pracowników
zatrudniające ponad 6 % osób niepełnosprawnych) otrzymywać będą dotację w wysokości
70 % lub - w razie zatrudniania osób niepełnosprawnych cierpiących na epilepsję,
upośledzenie umysłowe lub chorobę psychiczną - 90 % powyższych kwot.
147
Szacunkowe kwoty preferencji dla zakładów pracy chronionej przed i po wprowadzeniu
opisanych zmian przedstawiono w tabeli.
Tabela 56. Szacunkowa wysokość pomocy dla zakładów pracy chronionej w latach: 2002 i 2004,
dane w milionach zł.
Wyszczególnienie
Zwrot VAT
Ulgi we wpłatach na PFRON z tytułu dokonywania zakupów w
z.p.ch.
Dotacja z tytułu zatrudniania osób niepełnosprawnych w z.p.ch
Pochodzące z ulg podatkowych środki zatrzymywane na
zakładowych funduszach rehabilitacji w zakładach pracy chronionej
Zaniechanie poboru wpłat na Fundusz Pracy i Fundusz
Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych
Refundacja składek na ubezpieczenie społeczne w tym:
• ze środków budżetu państwa
• ze środków PFRON
Pozostałe wsparcie ze środków PFRON w tym:
refundacja wynagrodzeń osób psychicznie chorych, umysłowo
upośledzonych i cierpiących na epilepsję
• dofinansowanie odsetek od kredytów
• zwrot kosztów wynagrodzeń i składek od osób
niepełnosprawnych
• zwrot kosztów organizacji nowych i przystosowania
istniejących stanowisk pracy
• Suma w milionach zł rocznie
• Suma miesięcznie na osobę niepełnosprawną w z.p.ch (w zł)
Źródło: PFRON
2002
1 264
752
473
2004
w zasadzie
bez zmian
1 312
w zasadzie
bez zmian
62
685
372
303
296
bez zmian
91
64
57
w zasadzie
bez zmian
44
3 532
1 539
3 580
ok. 1560
Jak widać, wprowadzone zmiany nie obniżyły wysokości wsparcia udzielanego zakładom
pracy chronionej. Według obecnie obowiązujących przepisów kwota preferencji dla zakładów
pracy chronionej w 2004 roku wyniesie około 3,8 miliarda zł. Duża wysokość dotacji z tytułu
zatrudniania osób o umiarkowanym i znacznym stopniu niepełnosprawności prawdopodobnie
spowoduje jednak wzrost zatrudnienia tych grup osób niepełnosprawnych (szczególnie o
umiarkowanym stopniu niepełnosprawności), co doprowadzi do wzrostu wydatków na
dotacje.
Niewątpliwą zaletą wprowadzonych zmian jest natomiast fakt, że w pewnym stopniu
przyczynią się one do zmniejszenia dysproporcji w wysokości wsparcia udzielanego
poszczególnym pracodawcom na osobę o danym stopniu niepełnosprawności.
148
Warsztaty terapii zajęciowej i zakłady aktywności zawodowej
Warsztat terapii zajęciowej jest wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo placówką
stwarzającą osobom niepełnosprawnym niezdolnym do podjęcia pracy możliwość
rehabilitacji społecznej i zawodowej w zakresie pozyskania lub przywracania umiejętności
niezbędnych do podjęcia zatrudnienia. Warsztat jest placówką pobytu dziennego, a czas
trwania zajęć w warsztacie wynosi nie więcej niż 35 godzin tygodniowo. Ewentualny dochód
ze sprzedaży produktów i usług wykonanych przez uczestników warsztatu przeznacza się na
pokrycie wydatków związanych z integracją społeczną uczestników. W ramach tzw. treningu
ekonomicznego mogą oni uzyskać środki finansowe w wysokości do 20 % najniższego
wynagrodzenia (obecnie 160 zł). Warsztaty mogą być organizowane przez fundacje,
stowarzyszenia lub inne podmioty. Koszty ich utworzenia oraz koszty wynikające ze
zwiększonej liczby uczestników są współfinansowane ze środków PFRON, samorządu
terytorialnego oraz innych źródeł.
W 2002 roku ustalona przez
zajęciowej wyniosła 1 173 zł.
PFRON kwota pobytu jednej osoby w warsztacie terapii
Polskie ustawodawstwo przewiduje ponadto możliwość zakładania przez powiaty, gminy,
fundacje, stowarzyszenia oraz inne organizacje społeczne zakładów aktywności zawodowej.
Zakład aktywności zawodowej jest wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo jednostką,
której celem jest zatrudnianie osób niepełnosprawnych zaliczonych do znacznego stopnia
niepełnosprawności, przygotowywanie ich do życia w otwartym środowisku pracy poprzez
rehabilitację zawodową i społeczną oraz zapewnianie tym osobom pomocy. Wskaźnik
zatrudnienia osób o znacznym stopniu niepełnosprawności w zakładach aktywności
zawodowej określany jest przez Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego.
Koszty ich utworzenia i działalności są finansowane ze środków PFRON, samorządu
terytorialnego lub innych źródeł, a wypracowane dochody służą celom określonym przez
Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Ta forma organizowania
zatrudnienia osób niepełnosprawnych jeszcze się w Polsce nie rozwinęła (pracuje w niej 276
osób niepełnosprawnych).
Należy jednak zaznaczyć, że to właśnie definicja zakładu aktywności zawodowej, nie zaś
zakładu pracy chronionej, odpowiada definicjom zatrudnienia chronionego stosowanym w
większości krajów europejskich.
149
Przychody i koszty KRUS w 2002 r.
Tabela 57. Przychody KRUS w 2002 r.
Wyszczególnienie
Tysiące zł
Przychody KRUS-u
Kwoty
Fundusz Emerytalno-Rentowy
Środki z budżetu:
- dotacja uzupełniająca
- dotacja celowa
- przychody własne (głównie ze składek)
Fundusz Prewencji i Rehabilitacji
Dotacja z budżetu państwa
Odpis z Funduszu Składkowego
Pozostałe przychody
Fundusz Składkowy
Wpływy ze składek
Pozostałe przychody
Zadania realizowane poza funduszami
Środki budżetowe
Ogółem
Środki budżetowe
Środki pozabudżetowe
16.378.539
Struktura
%
100,0
13.160.720
2.229.235
988.584
30.658
27.000
3.544
114
380.470
323.259
57.211
509.545
509.545
17.299.212
15.926.500
1.372.712
80,4
13,6
6,0
100,0
88,0
11,6
0,4
100,0
85,0
15,0
100,0
100,0
100,0
92,1
7,9
150
Przychody systemu
ubezpieczenia społecznego
rolników
Kwoty
Struktura
%
14.149.304
100,0
13.160.720
988.584
30.658
27.000
3.544
114
380.470
323.259
57.211
14.560.432
13.187.720
1.372.712
93,0
7,0
100,0
88,0
11,6
0,4
100,0
85,0
15,0
100,0
90,6
9,4
Tabela 58. Wydatki KRUS w 2002 r.
Tysiące zł
Wyszczególnienie
Wydatki KRUS-u
Kwoty
1) Fundusz Emerytalno-Rentowy
Emerytury i renty
Zasiłki pogrzebowe
Składka na ubezpieczenie zdrowotne
Świadczenia kombatanckie
Dodatki górnicze i za pracę przymusową
Koszty obsługi
2) Fundusz Prewencji i Rehabilitacji
Zakup usług zdrowotnych
Płace i pochodne
Pozostałe wydatki bieżące
Wydatki inwestycyjne
3) Fundusz Składkowy
Wypłata świadczeń, z tego:
- odszkodowania powypadkowe
-zasiłki chorobowe
- zasiłki z tytułu urodzenia dziecka i
macierzyńskie
Odpis na Fundusz Administracyjny
Odpis na Fundusz Prewencji i Rehabilitacji
Wydatki biura zarządu, Rady Rolników i rady
nadzorczej
4) Zasiłki rodzinne i pielęgnacyjne
- zasiłki rodzinne
- zasiłki pielęgnacyjne
Koszty obsługi
5) Składka na ubezpieczenie zdrowotne za
kombatantów
Ogółem wydatki
15.945.895
13.102.528
273.123
1.456.367
642.510
100.447
370.920
30.968
19.168
9.850
1.152
798
336.741
295.715
111.326
115.097
69.292
Struktura
%
100,0
82,2
1,7
9,2
4,0
0,6
2,3
100,0
61,9
31,8
3,7
2,6
100,0
87,8
33,0
34,2
20,6
15.945
3.544
21.537
4,7
1,1
6,4
487.860
377.212
105.133
5.515
21.813
100,0
77,3
21,5
1,2
100,0
16.823.277
-
Wydatki systemu
ubezpieczenia społecznego
rolników
Kwoty
Struktura
%
13.726.201
100,0
13.102.528
95,5
273.123
2,0
350.550
2,5
30.968
100,0
19.168
61,9
9.850
31,8
1.152
3,7
798
2,6
336.741
100,0
295.715
87,8
111.326
33,0
115.097
34,2
69.292
20,6
15.945
3.544
21.537
-
4,7
1,1
6,4
-
-
-
14.093.910
-
Tabela 59. Struktura kosztów obsługi ubezpieczenia społecznego rolników i kosztów obsługi zadań
zleconych (tys. zł)
Wyszczególnienie
Fundusz Administracyjny
Kwota
460.972
177.154
11.315
108.145
38.989
29.834
10.602
4.608
46.256
2.236
648
1.705
29.480
Wydatki ogółem
Wynagrodzenia i pochodne
Zakup materiałów i wyposażenia
Opłaty pocztowe
Usługi informatyczne
Koszty bankowe
Czynsze
Zakup energii
Zakup usług pozostałych
Podróże służbowe
Podatki i opłaty
Pozostałe wydatki
Wydatki inwestycyjne
151
Struktura
%
100,0
38,4
2,4
23,5
8,5
6,5
2,3
1,0
10,0
0,5
0,1
0,4
6,4
152