AKTUALIZACJA KODEKSU ETYKI KONTROLERÓW

41
Krzysztof Kwiatkowski
Prezes Najwyższej Izby Kontroli
Aktualizacja kodeksu etyki
kontrolerów
Najwyższe Organy Kontroli (NOK), które tworzą międzynarodową organizację zrzeszającą państwowe
instytucje kontrolne z całego świata (INTOSAI), przygotowały swój nowy kodeks etyki. Poprzedni został
przyjęty w roku 1998 i zdaniem większości członków INTOSAI wymagał aktualizacji. Na czele zespołu
przygotowującego międzynarodowy kodeks etyki stanęła polska Najwyższa Izba Kontroli.
W skład zespołu pracującego od 2013 roku nad nowym kodeksem etyki weszli obok Polaków również
przedstawiciele NOK z Wielkiej Brytanii, USA, Portugalii i Indonezji. Po trzech latach kodeks został zatwierdzony przez Komitet Sterujący Komisji INTOSAI ds. Standardów. Jego oficjalne przyjęcie – jako
obowiązującego NOK na całym świecie standardu postępowania (ISSAI 30) nastąpi podczas najbliższego
kongresu INTOSAI.
Założenia kodeksu
Co znalazło się w przygotowanym dokumencie, który należy do standardów określających warunki niezbędne do prawidłowego funkcjonowania każdego NOK?
Przede wszystkim w wyraźny sposób określono fundamentalne
wartości, na podstawie których sformułowano normy szczegółowe.
Audytorzy uznali, że do budowania zaufania wśród swoich interesariuszy, czyli obywateli, przedstawicieli parlamentu, członków rządu
i wreszcie kontrolowanych niezbędne ze strony NOK jest postępowanie uczciwe, niezależne i obiektywne, kompetentne, profesjonalne oraz przejrzyste przy równoczesnym zachowaniu standardów
dotyczących poufności.
Twórcy kodeksu etyki uwypuklili znaczenie wymogów dotyczących NOK. Ich zdaniem zachowania pracowników kształtuje
środowisko w jakim pracują, kultura etyczna organizacji kontrolnej,
w której są zatrudnieni. Tym samym kodeks nie jest jedynie zbiorem
oczekiwań etycznych wobec kontrolerów, ale obejmuje wszystkich
pracowników, od szefa NOK poczynając, przez kierownictwo różnych szczebli, audytorów, na pracownikach wsparcia i administracji
kończąc.
W kodeksie znalazły się sformułowania, które wyraźnie rozszerzają w stosownych wypadkach konieczność kierowania się przez
pracowników przyjętymi regułami także w życiu prywatnym.
INTOSAI chce, aby NOK były organizacjami modelowymi,
wzbudzającymi zaufanie i wiarygodność, które są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania kontroli państwowej.
42
Źródła
Fundamenty
Przyjęty zbiór pięciu fundamentalnych wartości został zdefiniowany w sposób charakterystyczny dla kodeksów zawodo-
wych. W opisie rozumienia poszczególnych zasad skoncentrowano się więc na ich znaczeniu w procesie kontrolnym:
✓✓ profesjonalizm
✓✓ uczciwość
to działanie w sposób prawy, wiarygodny, w dobrej wie-
to z kolei działanie, które jest zgodne z właściwymi regu-
rze i zarazem zawsze w interesie publicznym
lacjami prawnymi i przyjętymi konwencjami oraz unikanie zachowań dyskredytujących NOK
✓✓ niezależność i obiektywizm
to działanie w sposób bezstronny, wykluczające okolicz-
✓✓ poufność i przejrzystość
ności lub wpływy, które zagrażałyby bezstronnemu osą-
to działania, które muszą uwzględniać konieczność za-
dowi zawodowemu
chowania równowagi między ochroną informacji uzyskanych podczas kontroli a potrzebą przejrzystości i roz-
✓✓ kompetencje
to działanie, które wyrasta ze stałego pozyskiwania i rozwijania wiedzy i umiejętności niezbędnych do przepro-
liczalności zarówno NOK, jak i kontrolowanej władzy
publicznej.
wadzania kontroli
Ryzyka
Dzięki tak sformułowanym fundamentom kodeksu etyki udało się nakreślić kilka podstawowych ryzyk.
✓✓ wpływ polityki
✓✓ uprzedzenia
jest wielkim zagrożeniem dla wiarygodności kontroli
wynikające z poprzednich kontroli lub z przekonań nie-
państwowej – dlatego niemal każda z organizacji krajo-
uzasadnionych wynikami audytu
wych podkreśla konieczność zachowania niezależności,
zwłaszcza od kontrolowanych instytucji rządowych
✓✓ zabiegi podejmowane przez kontrolera
z myślą o jego interesie osobistym
np. z chęci zdobycia pracy w jednostce kontrolowanej lub
uzyskania korzystnej dla siebie decyzji administracyjnej
✓✓ wspieranie interesów kontrolowanych
może wynikać nie tylko z powodów politycznych, ale np.
z faktu wcześniejszych związków na płaszczyźnie zawodowej kontrolera z badanym sektorem
✓✓ zbyt długie lub zbyt zażyłe związki
audytora z audytowanym
Oczywiście wszystkie te ryzyka mogą być rzeczywiste, albo tylko potencjalne. Ale trzeba sobie zdawać sprawę,
że uporczywe i długotrwałe tolerowanie lub lekceważenie potencjalnego zagrożenia może być postrzegane przez obywateli
jako naruszenie wiarygodności NOK. Kodeks etyki w wypadku wystąpienia któregokolwiek z wymienionych ryzyk lub pojawienia się innego ryzyka naruszającego fundamentalne zasady etyki kontrolerskiej rekomenduje podjęcie za każdym razem
środków zaradczych.
Biznes i Prawa Człowieka
Obowiązki NOK
Nowy kodeks etyki formułuje konkretne obowiązki stojące
przed organizacją kontrolną, która odpowiada za stworzenie właściwego środowiska kształtującego postawy etyczne pracowników.
Jednym z najważniejszych zadań, które powinien podjąć NOK jest
przyjęcie kodeksu, jego wdrożenie i skuteczne poinformowanie
o tym opinii publicznej. Zasady kodeksu winny być znane nie tylko kontrolerom, ale udostępnione również kontrolowanym oraz
wszystkim obywatelom.
INTOSAI podkreśla, że znaczenie kodeksu dla pracowników
będzie wynikało z wagi, jaką przywiązuje do niego cała organizacja,
a zwłaszcza jej kierownictwo. Przywódcy NOK winni przestrzeganie etyki przez wszystkich pracowników uznać za jeden z najważniejszych priorytetów. W praktyce będzie się to wyrażało w jasnym,
spójnym i regularnym informowaniu o znaczeniu kodeksu dla organizacji, w dawaniu osobistego przykładu, w tworzeniu otwartego
środowiska, w którym można poruszać trudne kwestie etyczne oraz
zwracać uwagę na niedostatki w tym zakresie, w tworzeniu atmosfery wzajemnego zaufania, sprawiedliwego traktowania, w zdecydowanym reagowaniu na zachowania nieetyczne oraz nagradzaniu
osób przestrzegających zasad, zwłaszcza w trudnych okolicznościach.
Niezbędne dla prawidłowego wdrożenia kodeksu będą szkolenia, wyjaśnienia, wskazówki i wreszcie zobowiązanie wszystkich zatrudnionych do przestrzegania reguł wprowadzonych przez przyjęty
standard etyczny.
System kontroli
Nieodzownym elementem towarzyszącym wdrożeniu kodeksu jest system kontroli, który ma pomóc w identyfikacji ryzyk, ich
minimalizowaniu, wspieraniu zachowań etycznych oraz reagowaniu
na naruszenia wartości etycznych. Głównymi elementami systemu
kontroli powinny być: kodeks etyki, przejrzyste i zdeterminowane
przywództwo, przykład idący ze strony kierownictwa różnych szczebli oraz monitorowanie działań na płaszczyźnie wdrażania i przestrzegania kodeksu etyki. Kodeks zwraca uwagę na istotną w procesie identyfikacji nieetycznych zachowań rolę ochrony osób, które
informują o nieprawidłowościach w tej dziedzinie. Organizacyjne
wsparcie dla zbudowania środowiska sprzyjającego zachowaniom
etycznym kodeks widzi w działaniach doradców i komisji etycznych
oraz urzędników (rzeczników) zajmujących się etyką w NOK. Przyjmowany przez INTOSAI standard w zakresie etyki wydaje się preferować utworzenie tego rodzaju stanowisk w organizacji.
Obowiązki kontrolera
Obowiązki każdego z pracowników zostały wywiedzione z przyjętych zasad fundamentalnych. Organizacja tworząc środowisko i wa-
43
runki sprzyjające przestrzeganiu kodeksu etyki formułuje konkretne
oczekiwania wobec kontrolerów i pozostałych osób zatrudnionych
w NOK. Oczywiście uszczegółowienie tych oczekiwań nastąpi w kodeksach krajowych poszczególnych organizacji kontrolnych.
Kodeks etyczny w NIK
Przyjęcie kodeksu etyki (standardu postępowania ISSAI 30)
przez INTOSAI będzie skutkowało koniecznością aktualizacji istniejących dotąd kodeksów krajowych, w tym polskiego kodeksu
etyki kontrolera NIK. Dotychczasowy polski kodeks nie odbiega
znacząco od nowego międzynarodowego dokumentu. Jego autorzy
koncentrowali się jednak przede wszystkim na stworzeniu zbioru
zasad dla kontrolerów, pomijając w praktyce wyodrębnienie obowiązków całej organizacji i jej kierownictwa.
Kodeks etyki kontrolera NIK wyrastał z zasad ogólnych tożsamych z zaproponowanymi w nowym, międzynarodowym dokumencie. Polski kontroler powinien kierować się w swoim postępowaniu rzetelnością i uczciwością, niezależnością, obiektywizmem
i bezstronnością, kompetencją i starannością, przestrzeganiem tajemnicy kontrolerskiej oraz profesjonalizmem.
Z przyjętych fundamentalnych wartości wywiedziono szereg
szczegółowych reguł, jak chociażby tą, która dotyczy możliwości
odmówienia polecenia niezgodnego z prawem lub konieczności potwierdzenia przez przełożonego na piśmie polecenia, co do którego
kontroler ma wątpliwości.
Ważne uszczegółowienia dotyczą aktywności politycznej kontrolera. Nie może on zgodnie z ustawą o NIK być członkiem partii
politycznej ani publicznie manifestować swoich poglądów politycznych. Kodeks dodatkowo zabrania mu jakiejkolwiek aktywności
w partiach politycznych (doradztwo, konsultacje) oraz wygłaszania
poglądów politycznych, które wiązałyby się z przedmiotem kontroli.
Mało tego, kodeks wzywa kontrolera do powściągliwości w demonstrowaniu znajomości z politykami, ludźmi biznesu oraz duchownymi różnych religii.
Na kontrolera nałożono obowiązek ujawnienia przełożonemu
wszelkich powiązań jakie może mieć z jednostką kontrolowaną (np.
zatrudnieni w niej członkowie rodziny). Kodeks zabrania kontrolerowi akceptowania jakiejkolwiek korzyści (np. prezentu, dopłaty,
obniżki, darmowego biletu wstępu itp.) ze strony jednostki kontrolowanej, a także korzystania z różnego rodzaju przysług i uprzejmości.
Polski kodeks akcentuje bardzo wyraźnie obowiązki w zakresie przestrzegania tajemnicy kontrolerskiej, milczy jednak na temat
znaczenia dostępu do informacji publicznej w celu zapewnienia
przejrzystości i rozliczalności NOK oraz kontrolowanej władzy publicznej.
Niewątpliwie przed polskim NIK stoi w 2017 roku bardzo ważne zadanie dotyczące aktualizacji krajowego kodeksu etyki oraz
stworzenia warunków organizacyjnych sprzyjających jego wdrożeniu i przestrzeganiu.
Krzysztof Kwiatkowski