Unia Europejska jako przedmiot poszukiwań na gruncie teorii

Transkrypt

Zeszyty
Naukowe nr
698
Akademii Ekonomicznej w Krakowie
2005
Danuta Kabat
Katedra Studiów Europejskich
Zbigniew Rudnicki
Katedra Studiów Europejskich
Unia Europejska jako przedmiot
poszukiwań na gruncie teorii
integracji
1. Uwagi wstępne
Rozważania na temat integracji europejskiej komplikuje do pewnego stopnia
brak wyraźnie zarysowanej koncepcji docelowej, w miejsce której oferowane są
dość mgliste przewidywania, nie dające teleologicznego punktu odniesienia dla
uruchomionego i postępującego procesu. Ten stan niedookreśloności wzmacnia
potrzebę poszukiwań teoretycznych, które pozwoliłyby na wprowadzenie większej
klarowności i porządku w rozważaniach na temat integracji europejskiej.
Integracja europejska to wielkie laboratorium, w którym poszukuje się jak najlepszych
rozwiązań. Jak dotąd nie zostało zdefiniowane to, czym ma być konstrukcja europejska, jaki ma być
jej docelowy kształt, czy ma pozostać organizacją międzynarodową, czy może przyjąć rozwiązanie
bliskie organizacji państwowej – państwo ponadnarodowe. Jak pisze Philippe C. Schmitter – „the EC/
EU may have no strategic design, but will emerge in an improvised fashion from tactical responses to
much more concrete and immediate problems”. Ph.C. Schmitter, Examining the Present Euro-Polity
with the Help of Past Theories [w:] G. Marks, F.W. Scharpf, Ph.C. Schmitter, W. Streeck, Governance
in the European Union, Sage Publications, London–Thousand Oaks–New Dehli 1996, s. 2.
Teoria winna spełniać następujące funkcje: porządkować i selekcjonować dane, wyjaśniać
podstawowe prawa rozwoju i zmienności zjawisk oraz procesów, pogłębiać świadomość
poznawczą o danej rzeczywistości. Zob. J. Kukułka, Teoria stosunków międzynarodowych,
Wydawnictwo Naukowe „Scholar”, Warszawa 2000, s. 119. Podobną definicję możemy znaleźć
w pracy Clausa Gieringa. Reprezentuje on stanowisko, iż teorii integracji można przypisać trzy
ZN698.indb 25
1/30/08 1:17:12 PM
26
Danuta Kabat, Zbigniew Rudnicki
W przypadku integracji europejskiej można mówić o rozbudowanym pluralizmie poglądowym, znajdującym wyraz w różnorakich stanowiskach, koncepcjach
i podejściach teoretycznych. Szczególny charakter „konstrukcji europejskiej”,
powstałej w wyniku dotychczasowych dokonań praktycznych na polu integracji,
pozwala na wyróżnienie dwóch równocześnie występujących i przecinających się
płaszczyzn funkcjonowania Unii Europejskiej: wspólnotowej i międzyrządowej,
które znajdują punkt odniesienia w głównych koncepcjach teoretycznych, takich
jak międzyrządowy instytucjonalizm (intergovernmentalism) i neofunkcjonalizm.
Główny przedmiot dyskusji stanowi stosunek wzajemny pomiędzy Unią
a jej państwami członkowskimi, w szczególności zaś kwestia dotycząca tego,
gdzie powinna być umiejscowiona władza instytucjonalna. Dyskusja ta ujawniła
poważne różnice zdań co do tego, jak winna być zorganizowana i jak powinna
funkcjonować UE, ponieważ struktura uprawnień nadanych Unii niekoniecznie powinna przechylać szalę na rzecz scentralizowanej władzy w Brukseli lub
w drugą stronę, na korzyść rządów narodowych. Debata wyłoniła trzy główne
nurty myślenia o UE, uznające za kluczowy pierwiastek:
1) wspólnego działania rządów (intergovernmental). Wielu polityków i obserwatorów sceny politycznej żywi przekonanie, że UE jest i musi pozostać organizacją działającą na podstawie traktatu, z państwami członkowskimi zachowującymi
swą niezbywalną suwerenność jako narody. Charakter i zakres uprawnień Unii
musi być starannie określony, a ostateczna władza winna pozostać na szczeblu
narodowym. Unia Europejska ma funkcjonować jak organizacja międzyrządowa,
aczkolwiek odbiega dalece od innych typowych organizacji regionalnych;
podstawowe funkcje: funkcję selekcjonowania danych (Selektionsfunktion), funkcję wyjaśniającą
(Erklärungsfunktion) oraz funkcję prognostyczną (Prognosefunktion). C. Giering, Europa zwischen
Zweckverband und Superstaat, Die Entwicklung der politikwissenschaftlichen Integrationstheorie
im Prozeß der europäischen Integration, Münchner Beiträge zur Europäischen Einigung, (Hrsg.)
Werner Weidenfeld, Band 1, Europa Union Verlag, Bonn 1997.
W literaturze przedmiotu można się również spotkać ze stanowiskiem, że tak naprawdę nie
istnieje teoria integracji europejskiej. Raczej należy mówić o teoriach cząstkowych, zwanych inaczej
teoriami średniego zasięgu. Teorie te bowiem nie wyjaśniają całego, złożonego procesu integracji,
a jedynie poszczególne jego aspekty. Teorią, która w największym stopniu, czyli kompleksowo
próbuje ująć, opisać i wyjaśniać procesy integracji europejskiej, jest neofunkcjonalizm. Powstaje
zatem pytanie, dlaczego tak się dzieje. Wydaje się, iż odpowiedzi na to pytanie można doszukiwać
się w złożoności struktury i jej ciągłej ewolucji; struktury wielopoziomowej, angażującej wielu
aktorów i wielowymiarowej, struktury sui generis, nowej, nie posiadającej żadnego odpowiednika
w znanej nam rzeczywistości.
Bardziej szczegółowy opis w: S. Sieberson, The Proposed European Union Constitution – Will
it Eliminate the EU’s Democratic Deficit?, „Columbia Journal of European Law” 2004, vol. 10,
nr 173, s. 180–88.
ZN698.indb 26
1/30/08 1:17:12 PM
Unia Europejska jako przedmiot poszukiwań na gruncie…
27
2) federalny. Europejscy federaliści obstają przy tym, że UE przechodzi
ewolucję od swych międzyrządowych korzeni do federacji. Dla Unii, aby mogła
prosperować i potwierdzić należne sobie miejsce jako poważna ekonomiczna
i polityczna siła w świecie, dalsza centralizacja jest niezbędna, a proces integracji
musi nieuchronnie doprowadzić do powstania „Stanów Zjednoczonych Europy”.
Tożsamość narodowa i kulturowa musi być zachowana, lecz rzeczywista czy
podstawowa władza polityczna winna przypaść Unii. Ze względu na wymóg skuteczności i sprawiedliwości, instytucje UE muszą działać opierając się na zasadzie
większościowej;
3) konfederalny. Stanowisko pośrednie zajmowane jest przez tych, którzy twierdzą, że UE wykracza znacznie poza ramy międzynarodowej organizacji rządowej,
ale też nie ma potrzeby aspirować do przekształcenia się w federację. Posiadając
zarówno międzypaństwowe, jak i wewnątrzpaństwowe elementy, Unia egzystuje
jako unikalna hybryda, na wzór konfederacji.
UE z powodzeniem konsoliduje działalność taką jak rynek wewnętrzny, gdzie
centralizacja posunęła się bardzo daleko. Jednakowoż, na wielu polach wykazuje
więcej zrozumienia dla różnorodności Europy i rezerwuje władzę dla poszczególnych państw członkowskich. Zazwyczaj forma warunkuje funkcję w architekturze, a najwyższa zdolność UE do funkcjonowania zależy od formy, jaka została
jej nadana. Decydujące znaczenie mają kompetencje przyznane jej instytucjom
i obszar wzajemnego oddziaływania pomiędzy tymi instytucjami a rządami
państw członkowskich.
Historycznie rzecz ujmując, studia nad integracją europejską rozwijały się
w różnych kierunkach i charakteryzowały zróżnicowanym zasięgiem. Dominowało podejście traktujące Wspólnotę bądź UE w kategoriach właściwych jednostce
ekonomicznej, wskazujące na pierwotność rozwiązań ekonomicznych, których
przykładem była realizowana koncepcja wspólnego rynku. Innym z kolei podejściem było traktowanie UE jako jednostki prawnej, punktującej opartą na prawie
istotę organizacyjną Wspólnoty. Studia nad polityką i administracją publiczną
dały sposobność do sformułowania kolejnego podejścia, jakie stanowi studium
przypadków (case-studies), do którego typowych przykładów należy studium
Powstały z elementów międzypaństwowych i wewnątrzpaństwowych system konfederalny
został dobrze opisany w: M. Forsyth, Unions of States, 1981, s. 10–16. Kalypso Nicolaidis opisuje
natomiast UE następująco: „ani wprost Unia demokracji, ani Unia jako demokracja”, lecz „trzecia
droga”, wyrażająca się jako „demoi-cracy”, złożona z wielu narodów i tworzonych przez nie
różnych państw. Zob. K. Nicolaidis, The New Constitution as European Demoi-cracy?, „Federal
Trust Online Paper” 2003, nr 38, http://www.fedtrust.co.uk/uploads/constitution/38_03.pdf.
Przez pewien czas pojęcie „wspólny rynek” było najpowszechniej używanym skrótem
myślowym na określenie Wspólnot Europejskich, usuwając w cień inne aspekty. Określenie „kraje
wspólnego rynku” identyfikowało Wspólnotę w oczach zagranicy.
ZN698.indb 27
1/30/08 1:17:12 PM
28
wspólnej polityki rolnej czy funduszy strukturalnych. Do stosunkowo najnowszych
teorii, przyciągających coraz większą uwagę, należy podchodzenie do UE jako
jednostki politycznej. Wszystkie te podejścia dają się do pewnego stopnia korelować z poszczególnymi etapami kształtowania się Wspólnoty bądź UE. Są one
również wynikiem stopniowego uświadamiania sobie wieloczynnikowości i złożoności procesu integracji oraz zmieniających się poglądów na docelowy kształt
konstrukcji europejskiej.
2. Federalizm europejski
Dwudziestowieczna świadomość europejska ukształtowała się ponad wszelką
wątpliwość pod wpływem dwóch wielkich wojen światowych, których skutki okazały się szczególnie dotkliwe dla starego kontynentu. Skala poniesionych strat oraz
potencjalnych zagrożeń sprawiła, że elity europejskie zaczęły w coraz większym
stopniu utwierdzać się w przekonaniu, że możliwym trwałym rozwiązaniem odradzających się wciąż pomiędzy narodami europejskimi konfliktów byłoby utworzenie europejskiej federacji narodów. Śledząc rozwijający się pod wpływem idei
pokojowych i zjednoczeniowych nurt organizacyjny Ruchu Europejskiego, można
zauważyć, że federalizm jest jedną z pierwszych teorii integracji europejskiej.
W odróżnieniu od funkcjonalizmu, czy też neofunkcjonalizmu, teorii federalistycznej nie sposób identyfikować z osobą jednego konkretnego autora. Mamy za
to do czynienia z kilkoma wybitnymi reprezentantami tej orientacji pośród dobrze
wykształconych i zdolnych do myślenia w kategoriach teoretycznych przywódców
politycznych. Należy podkreślić, że na tle innych bardziej „książkowych” koncepcji federalizm jako kierunek teoretyczny jest najbliższy konkretnej rzeczywistości
politycznej z racji wypracowanych już i znajdujących zastosowanie w praktyce
rozwiązań ustrojowych.
P. Murray, European Integration Studies: the Search for Synthesis, „Contemporary Politics”
2000, vol. 6, nr 1, s. 20. Unia Europejska jako jednostka polityczna nie jest jak dotąd zdefiniowana.
Brakuje nam teleologicznego punktu odniesienia, tego czym jest lub też czym winna być w przyszłości. Zatem w literaturze przedmiotu UE traktowana jest jako polity, jako struktura sui generis,
jak również jako system polityczny.
Brak możliwości przywołania jednej osoby, teoretyka federalizmu, nie oznacza braku
zaangażowania elit politycznych w proces federalizacji kontynentu europejskiego. Europejski
ruch federalistyczny miał silne korzenie w ruchu oporu w czasie II wojny światowej, a w okresie
międzywojennym w pracach Richarda Coudenhove-Kalergiego. Natomiast w okresie powojennym
orędownikami rozwiązań federalistycznych byli: Jean Monnet, Walter Hallstein, Altiero Spinelli
– członek europejskiego ruchu federalistycznego. Do znanych działań podejmowanych w myśl
teorii federalistycznej należą nieudane próby lat 1952–1954 powołania do życia Europejskiej
Wspólnoty Politycznej oraz Europejskiej Wspólnoty Obronnej, a także Projekt Traktatu o Unii
Europejskiej z 1984 roku, przygotowany pod kierunkiem Altiero Spinellego. Wysiłki te, mające
ZN698.indb 28
1/30/08 1:17:13 PM
29
W przypadku federalizmu chodzi o rozwiązania konstytucyjne, których cechą
wyróżniającą jest podział władzy pomiędzy kilka szczebli rządowych. Federalizm
dał się poznać w praktyce ustrojowej jako system polityczny, w którym dokonuje
się podział władzy pomiędzy centralny, regionalny i lokalny ośrodek rządowy,
zgodnie z magiczną formułą „optymalna mieszanka jedności i różnorodności”.
Pozwala to jednostkom konstytuującym na realizację wspólnych celów w sposób
zapewniający maksimum skuteczności, przy jednoczesnym dążeniu do osiągania najdalej posuniętej decentralizacji i autonomii. W odniesieniu do UE wartość teorii federalistycznej polega na dostarczeniu formuły dla przyszłego bytu
ponadnarodowego, o zbliżonej do organizacji państwowej strukturze federalnej
(federal state-like entity).
W wyniku tzw. federalistycznej inżynierii miałby powstać organizm polityczny
przypominający organizację państwową, zastępujący do pewnego stopnia formę
państwa narodowego, tyle że w ponadnarodowej postaci. Istnieje jednak problem
doboru odpowiedniej metody, ścieżki dochodzenia do oczekiwanego kształtu
docelowego. Alternatywę stanowią w tym przypadku dwa podejścia, jedno preferujące radykalne rozwiązanie przez nadanie konstytucyjne, drugie zaś, podejście
gradualistyczne, opowiadające się za stopniowym dochodzeniem do celu, czyli
inaczej mówiąc rozstrzygnięcie federalistyczne będące efektem powszechnego
ruchu. Przy tym zapewnienie stosownego miejsca dla federalnych instytucji
pojawiłoby się wraz z utworzeniem wybranego w wyborach powszechnych zgromadzenia konstytucyjnego i opracowaniem federalnej konstytucji ratyfikowanej
przez parlamenty narodowe10.
Niezależnie od pewnego zróżnicowania stanowisk, analizy powstające w nurcie myśli federalistycznej łączy uznanie priorytetu rozwiązań typu politycznego.
Wiąże się to z ugruntowanym przekonaniem, że problemy polityczne wymagają
rozwiązań nie innych jak polityczne, a środki do osiągnięcia pożądanych celów są
par excellence polityczne11.
na celu przyspieszenie procesów integracyjnych, nie mogły jednakże doczekać się realizacji.
Zakładały one bowiem w pierwszym rzędzie integrację polityczną, dla której zabrakło woli
politycznej państw. Zob. również: The European Union, Readings on the Theory and Practice of
European Integration, red. B.F. Nelsen, A.C.-G. Stubb, Lynne Rienner Publishers, London 1994.
B. Rosamond, Theories of European Integration, Macmillan, London 2000, s. 24.
10
Ibidem, s. 27.
Takie podejście stawia federalizm w sprzeczności z podejściem funkcjonalistycznym,
kładącym nacisk na ekonomię polityczną integracji, podkreślając, że siły i procesy gospodarcze
mogą wygenerować transformację polityczną, natomiast logika działań przestanie być polityczna,
a stanie się bardziej technokratyczna. Inaczej też aniżeli podejście tranzakcjonistyczne, federalizm
nie uważa zmiany społecznej jako dostatecznego warunku dla osiągnięcia integracji.
11
ZN698.indb 29
1/30/08 1:17:13 PM
30
3. Funkcjonalne podejście do integracji europejskiej
Najbardziej bodajże powszechnie uznaną i dyskutowaną pracą, zwłaszcza dla
początkowego okresu integracji europejskiej, była praca Davida Mitrany’ego, która
ukazała się w 1943 r. – A Working Peace System, oraz jego teoria funkcjonalna.
Funkcjonalizm Mitrany’ego nie był w zamierzeniu teorią integracji europejskiej,
a sam autor, zdecydowany zwolennik rozwiązań uniwersalistycznych12, nie był
przekonany do rozwiązań regionalnych, a tym samym był mocno sceptyczny
w stosunku do idei integracji europejskiej.
Mitrany obawiał się destrukcyjnej mocy nacjonalizmu i terytorialnej organizacji władzy, upatrując w nich zagrożenie dla światowego pokoju. Zwracał
także uwagę na różnicę pomiędzy współpracą polityczną (konstytucyjną) a techniczną (funkcjonalną)13. Wyciągając naukę z faktu, iż droga polityczna okazała
się prowadzić donikąd, co unaoczniło wiele przykładów paktów pokojowych,
traktatów międzynarodowych i kazus najbardziej wpływowej z organizacji międzynarodowych – uniwersalistycznej Ligi Narodów, Mitrany opowiadał się za
rozwijaniem technicznych organizacji międzynarodowych, realizujących wspólne
cele i zadania na podstawie zasad funkcjonalnych. Zakładana funkcja miała
w tym wypadku determinować rodzaj organizacji. Techniczna samodeterminacja
(technical self-determination) oznaczała, że nie ma tak naprawdę uzasadnienia dla
konstytucyjnego podziału władzy i potrzeby jego przeprowadzenia. Mitrany dawał
pierwszeństwo regułom, ekspertom i zasadom technicznej samodeterminacji przed
strukturami terytorialnymi czy politykami reprezentującymi interesy narodowe
w zmniejszaniu konfliktu ideologicznego, tłumieniu nastrojów nacjonalistycznych
i ułatwianiu pokojowej współpracy na skalę światową14.
Podejście funkcjonalne zajmowało centralną pozycję w studiach nad integracją
międzynarodową i było podstawowym kierunkiem w studiach nad stosunkami
międzynarodowymi. Funkcjonalizm stał się głównym podejściem w studiach nad
organizacjami międzynarodowymi i pozarządowymi, a jego założenia dają pod12
Zob. D. Mitrany, The Problem of International Sanctions, Humphrey Milford–Oxford
University Press, London 1925.
13
L. Cram, Integration Theory and the Study of the European Policy Process [w:] European
Union: Power and Policy-Making, red. J. Richardson, Routledge, London 1996, s. 42.
W kontekście integracji europejskiej teoria funkcjonalna jest ważna, ponieważ stanowiła inspirację dla wielkich architektów Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali: Jeana Monneta
i Roberta Schumana, którzy zapożyczyli kluczowe aspekty tego, co stanowi tzw. funkcjonalną
metodę. Co prawda metoda została zapożyczona, lecz nie do końca realizowana, bowiem nie zrealizowany został cel, jakim było – w myśl logiki funkcjonalnej – rozwiązanie władzy terytorialnej
(dissolution of territorially-based authorities). Tym samym Monnet i Schuman skupili się na
technicznej, sektoralnej integracji mając na celu stopniowe tworzenie organizacji terytorialnej oraz
ustanowienie nowej, regionalnej struktury władzy; zob. L. Cram, op. cit., s. 43.
14
ZN698.indb 30
1/30/08 1:17:13 PM
31
stawy do kwestionowania postrzegania spraw światowych przez pryzmat – mającej
za centralny punkt odniesienia państwo – polityki siły.
Mitrany na pierwszym miejscu stawiał potrzeby ludzkie i dobro publiczne,
przed tym, co przynosi ze sobą państwo narodowe lub jakakolwiek inna ideologia.
Funkcjonalizm Mitrany’ego przepojony jest technokratyczną wizją rządów. Uważał on, że pewne potrzeby mogłyby zostać lepiej zaspokojone dzięki zarzuceniu
konwencji narodowego terytorium, a transnarodowe instytucje mogłyby lepiej
i skuteczniej przyczyniać się do dobrobytu aniżeli rządy narodowe. W wyniku
powstania takich organizacji, dzięki skutecznemu wykonywaniu zadań przez między- bądź transnarodowe instytucje, nastąpiłby, po pierwsze, proces powszechnego
transferu lojalności od państwa narodowego do organizacji, a po drugie – zmniejszeniu uległoby zagrożenie konfliktem międzynarodowym15.
Powtarzana jak mantra funkcjonalna zasada „funkcja określa formę”
(form follows function) wskazuje na fundamentalne założenie kierunku. Projektowanie rozwiązań instytucjonalnych winno być elastyczne ze względu na fakt, iż
w miarę upływu czasu potrzeby ludzkie zmieniają się i różnicują. Nadanie bowiem
potrzebom ludzkim rangi priorytetowej winno być – w myśl logiki funkcjonalnej
– podstawową troską, a nie osiągnięcie konkretnego zintegrowanego stanu docelowego. Funkcjonalizm przewidywał zatem rozprzestrzenianie się nastawionych
na realizację konkretnych celów organizacji międzynarodowych, w wyniku czego
powstałaby siatka różnych, zazębiających się instytucji, różniących się formą
z racji różnych wypełnianych przez nie funkcji16.
W kwestii integracji europejskiej należy zaznaczyć, że Mitrany był przeciwnikiem jakichkolwiek regionalnych ugrupowań integracyjnych. Uważał, że regionalizm jest najlepszą receptą na reprodukcję wad systemu państwowego, a rozwijanie
logiki terytorialnej w przeciwieństwie do logiki funkcjonalnej tworzyło potencjał
dla antagonizmów między regionami. Mitrany atakował to, co etykietował jako
„federalne i regionalne błędne rozumowanie”, które jego zdaniem znalazło swój
wyraz we Wspólnocie Europejskiej. To regionalne błędne rozumowanie miało
się manifestować w tendencji do zakreślania granic i ograniczania praw członkowskich wewnątrz jednostek takich jak Wspólnoty. Z kolei błędność federalistycznego rozumowania wyrażała się w tendencji do chęci tworzenia w celach
politycznych takich ugrupowań jak „Stany Zjednoczone Europy”17.
B. Rosamond, op. cit., s. 33.
15
16
Ibidem, s. 34–35.
D. Mitrany pisał: „unia polityczna musi być nacjonalistyczna; a (…) jako taka musi opóźniać
i może udaremnić wielki historyczny projekt ogólnego systemu zapewniającego pokój i rozwój.
W wyniku nacisków spowodowanych przez planowaną i radykalną transformację społeczną będzie
występować wraz z dążeniem do systemu scentralizowanego – zamkniętego, ekskluzywnego,
nastawionego na konkurencję; i jak by się nie starać, takiego systemu nie można łatwo dostosować
17
ZN698.indb 31
1/30/08 1:17:14 PM
32
Mitrany dopatrywał się w projektach Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali
oraz Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej elementów logiki funkcjonalnej,
widząc je w technokratycznych mechanizmach konsultacyjnych, łączących urzędników z grupami producenckimi, oraz w możliwościach wynikających ze wspólnych kontaktów z państwami nieczłonkowskimi. Europejska Wspólnota Węgla
i Stali wydawała się właściwym rozwiązaniem funkcjonalnym uwzględniającym
potrzeby sektora, które pojawiły się w powojennej Europie. Z kolei integracja
w ramach Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, wyrastająca co prawda z funkcjonalnych projektów, stanowiła wyraz zastosowania bardziej terytorialnej aniżeli
funkcjonalnej logiki18.
Funkcjonalizm dał podstawy późniejszej neofunkcjonalnej teorii integracji.
Ponadto wniósł on nowatorskie i oryginalne podejście do studiów nad polityką i organizacją międzynarodową, otwierając nowe perspektywy myślenia,
wykraczające poza konwencjonalne kategorie. Prócz tego funkcjonalizm stworzył alternatywę dla znanych dróg myślenia o postwestfalskim porządku międzynarodowym.
4. Transakcjonalizm
Karl Deutsch, będący głównym reprezentantem transakcjonistycznej szkoły
komunikacji (transactionalist/communication school), koncentruje się na
warunkach koniecznych do wystąpienia integracji. Stawia on tezę, że wzajemne
transakcje są konieczne, lecz niewystarczające jako warunek rozwoju wspólnoty
politycznej. Podróże, handel czy telekomunikacja mają ogromne znaczenie, lecz
bez wzajemnych interakcji nie będą generowały poczucia wspólnoty. Transakcje,
o których mowa, są rezultatem złożonego procesu uczenia się, w następstwie którego pojawia się wspólnota norm, tożsamości, nawyków współpracy, wspomnień
i wartości. Wizja integracji politycznej Deutscha nie wiązała się ze zinstytucjonalizowaną strukturą, lecz miała zależeć od historycznego procesu socjalizacji,
w którym jednostki, zwykle przez parę pokoleń, uczyły się stawania narodem19.
w taki sposób, aby mógł pośredniczyć w nowych decyzjach ideologicznych lub utrzymywał w ryzach
naturalny nacjonalizm nowych państw, aby móc skierować go ku nowym, bardziej zielonym
łąkom nastawionej na wzajemność społeczności międzynarodowej”. D. Mitrany, The Prospect
of Integration: Federal or Functional [w:] Functionalism: Theory and Practice in International
Relations, red. A.J.R. Groom, P. Taylor, University of London Press, London 1975, s. 72.
18
Deutsch wskazał na socjopsychologiczny aspekt kształtowania się wspólnoty, wywierając
w dużym stopniu wpływ na kolejne teorie integracji europejskiej, mianowicie na neofunkcjonalizm; L. Cram, op. cit., s. 41.
19
ZN698.indb 32
1/30/08 1:17:14 PM
33
Szkoła tranzakcjonistyczna, nazywana także komunikacyjną albo pluralistyczną, rozumiała integrację międzynarodową jako osiąganie bezpieczeństwa
w regionie lub w stosunkach w obrębie grupy państw. Deutsch wskazywał na możliwe sposoby, które miałyby pewnego dnia doprowadzić do wyeliminowania wojny
w stosunkach między państwami. Punkt ciężkości był położony na wspólnoty
bezpieczeństwa (security communities) – wspólnoty polityczne, w których prawdopodobieństwo wojny byłoby zminimalizowane20. K.W. Deutsch wskazywał na
podobieństwa między wspólnotą narodową a międzynarodową, starając się znaleźć
podobne mechanizmy21. Głosił on ideę dwóch form „zintegrowanego wspólnego
bezpieczeństwa” na poziomie międzynarodowym, a mianowicie: zamalgamowaną
(federalną) i pluralistyczną (konfederalną). Ta druga, pluralistyczna (pluralistic
security community), jest według niego ważniejsza i bardziej pożądana, a także
bardziej trwała. Integracja i jej bezpieczeństwo, jak pisze Deutsch, są wynikiem
wzrostu wzajemnych związków, transakcji i komunikacji społeczeństw. Nie tylko
są one potrzebne wspólnocie, lecz również są niezbędne dla transformacji postrzegania i preferencji elit oraz instytucji różnego typu22.
Stopniowy rozwój powiązań funkcjonalnych, następujący przez nieformalne
gospodarcze i społeczne interakcje pomiędzy oddzielnymi Wspólnotami Europejskimi, kształtuje z czasem socjopsychologiczne tendencje i procesy uczenia się,
które następnie prowadzą do asymilacji i integracji. Po pewnym czasie dochodzi
do instytucjonalizacji i formalizacji początkowych powiązań funkcjonalnych. To
formalne budowanie instytucji jest środkiem do zachowania wspólnoty, którą
stworzyły intensywne wzorce komunikacji.
20
K.W. Deutsch pojmuje wspólnoty bezpieczeństwa jako: „grupy osób, które uległy integracji”,
natomiast integrację jako: „osiągnięcie, w granicach terytorialnych, poczucia wspólnoty i instytucji
oraz praktyk wystarczająco silnych i rozpowszechnionych, aby zapewnić na długi czas słuszne
oczekiwania pokojowej zmiany pośród zamieszkałej ludności”; Political Community and
the North Atlantic Area: International Organization in the Light of Historical Experience,
K.W. Deutsch, S.A. Burrell, R.A. Kann, M. Lee, M. Lichterman, R.E. Lindgren, F.L. Loewenheim,
R.W. van Wangeren, Princeton University Press, Princeton, New York 1957, s. 5; za: B. Rosamond,
op. cit., s. 43.
21
K.W. Deutsch, Nationalism and Social Communication, Cambridge University Press,
Cambridge 1966.
Zdaniem Deutscha Wspólnota Europejska nie posiada cech tej bardziej pożądanej
pluralistycznej wspólnoty bezpieczeństwa, będąc w istocie najbliższą formy zamalgamowanej.
Amalgameted security communities to formalne połączenie odseparowanych jednostek w większe
w drodze instytucjonalnej fuzji. Pluralistic security communities są natomiast definiowane jako
jednostki, gdzie rządy składowe utrzymują oddzielne tożsamości prawne, a zatem gdzie integracja
pojawia się bez fuzji instytucjonalnej lub tworzenia najwyższej władzy (supreme overarching
authority); zob. J.E. Dougherty, R.L. Pflanzgraff Jr., Contending Theories of International
Relations, New York–London 1971, s. 284–287; zob. także: B. Rosamond, op. cit., s. 43.
22
ZN698.indb 33
1/30/08 1:17:14 PM
34
5. Neofunkcjonalizm jako teoria integracji europejskiej
Funkcjonalizm został poddany ocenie krytycznej głównie ze względu na
wysuwane twierdzenie o możliwym do utrzymania rozdziale pomiędzy sprawami technicznymi (funkcjonalnymi) a polityczno-konstytucyjnymi. Jednakowoż
rozdział taki pomiędzy technicznymi, nie budzącymi kontrowersji sprawami
gospodarczymi z jednej strony, a politycznymi z drugiej, nie był w praktyce do
utrzymania23.
Neofunkcjonalizm stanowił po części reakcję na braki dostrzegane w funkcjonalnej teorii i praktyce, po części też stał się – prowadzoną z pozycji pluralistycznych – krytyką szkoły realizmu politycznego, dominującej w studiach nad stosunkami międzynarodowymi. Neofunkcjonalizm punktujący braki funkcjonalizmu
Mitrany’ego odbiega wyraźnie od niektórych jego głównych założeń. Niezależnie
od wyzyskania wielu elementów tzw. metody funkcjonalnej, neofunkcjonalizm
zaczerpnął także niektóre zasady zarówno ze szkoły komunikacyjnej, jak i federalistycznej teorii integracji24.
Rozpatrując zależności pomiędzy funkcjonalizmem Mitrany’ego a neofunkcjonalizmem rozwijanym przez Haasa, trudno nie zauważyć, że podstawową jednostką
analizy neofunkcjonalistów pozostaje oparty na zasadzie terytorialności system
państwowy. Neofunkcjonalna teoria nie wykracza poza tradycyjne podziały
terytorialne na państwa, które miały być uzupełnione bądź zastąpione przez
oparte na wspólnocie terytorialnej organizacje na poziomie europejskim25. Idee
neofuncjonalne wyłożone zostały przez Ernsta Haasa w pracy The Uniting of
Europe, opublikowanej po raz pierwszy w 1958 r. Studia w wytyczonym przez
niego kierunku kontynuował Leon Lindberg26.
Już samo nazewnictwo wskazuje na to, że neofunkcjonalizm stanowi kontynuację wcześniejszego chronologicznie funkcjonalizmu. Neofunkcjonalizm czerpie
inspiracje z funkcjonalizmu, a jednocześnie znacznie od niego odbiega w swych
założeniach, dlatego też zdarza się i tak, że związki łączące te dwa podejścia teoretyczne są kwestionowane.
23
E. Haas prezentował podobny punkt widzenia, pisząc: „(…) integracja gospodarcza, jakkolwiek zdefiniowana, może być oparta na motywach politycznych i często rodzi polityczne konsekwencje”; E. Haas, The Uniting of Europe. Political, Social and Economic Forces, 1950–1957,
Stanford University Press, Stanford 1958, s. 12.
24
25
L. Cram, op. cit., s. 44.
Ibidem.
L. Lindberg, The Political Dynamics of European Economic Integration, Stanford 1963. Do
rozwijanej przez siebie problematyki integracji w ujęciu neofunkcjonalnym powraca Haas w pracy
Beyond the Nation-State, Stanford 1964.
26
ZN698.indb 34
1/30/08 1:17:15 PM
35
Największe bodajże odejście od teorii funkcjonalnej w przypadku neofunkcjonalizmu stanowiło przywrócenie należnego miejsca działaniom politycznym
w procesie integracji. Zdaniem neofunkcjonalistów bodźcem, który ostatecznie
miał doprowadzić do powstania postnarodowych wspólnot politycznych, nie
był technokratyczny automatyzm sugerowany przez funkcjonalizm, lecz proces
wspierany i kształtowany decyzyjnie przez aktorów realizujących swoje interesy.
Przesunięcie punktu ciężkości na aktorów było charakterystyczne dla neofunkcjonalnego rozumienia integracji bardziej jako procesu niż wyniku końcowego. Proces ów miał się wyłaniać ze złożonej sieci aktorów, realizujących swoje interesy
w pluralistycznym środowisku politycznym27.
Innym założeniem teorii neofunkcjonalnej było to, że polityka jest działaniem
grupowym (group-based activity). Zainteresowanie podejściem neofunkcjonalnym
zbiega się w czasie ze wzrostem postawy pluralistycznej w naukach społecznych,
stąd też często neofunkcjonalizm traktowany jest jako teoria pluralistyczna. Pluralistyczna wizja nauki o polityce stymuluje badania nad polityką różnorodności,
skłania do postrzegania społeczeństwa jako tworu składającego się z licznych interesów, których konfiguracje pozwalają dostrzegać poszczególne grupy interesu.
Polityka w tym ujęciu oznacza, w mniejszym bądź większym stopniu, konkurencję i rywalizację pomiędzy różnymi grupami o udział w procesie decyzyjnym
i wpływ na wynik polityki. Państwo jako pluralistyczna polity staje się przedmiotem konkurencyjnych żądań zainteresowanych grup28.
Kolejne założenie neofunkcjonalizmu stanowi możliwość przeniesienia
pluralistycznej polity z poziomu narodowego na ponadnarodowy. Neofunkcjonalizm
zakłada, że międzynarodowe stowarzyszenie państw (international society of states)
może upodobnić się dzięki spełnieniu formalnych cech do wewnątrzkrajowego
systemu politycznego. Zakłada ponadto wpływ procesów integracyjnych na
zmianę postaw i strategii grup interesów poszukujących możliwości wpływania
na wyniki polityki. Postrzeganym przez te grupy zmianom ośrodka władzy
towarzyszyć mają wzorce transferu lojalności, co ma skutkować tym, iż grupy
przestają kierować swoje działania w stronę rządów narodowych, natomiast
zwracają się w kierunku rozwijającej się areny ponadnarodowej. Taki obrót spraw
miałby wpłynąć na zmianę politycznej organizacji i transnacjonalizację form
organizacyjnych. Dokonująca się europeizacja polity miałaby również uwidaczniać
się przez powstawanie stowarzyszeń interesu na poziomie europejskim29.
Niezależnie od krytycznego nastawienia Haasa do funkcjonalizmu Mitrany’ego,
kolejne z założeń neofunkcjonalizmu okazuje się całkiem funkcjonalistyczne,
27
Ibidem.
28
Ibidem, s. 56.
29
ZN698.indb 35
1/30/08 1:17:15 PM
36
zamykając się w tezie, że do spraw kluczowych nie należą te dotyczące wysokiej polityki (high politics), lecz są nimi kwestie satysfakcji, dobrobytu i potrzeb
materialnych30.
Najważniejszym jednak pojęciem wyróżniającym teorię neofunkcjonalną była
koncepcja spill-over 31, wyjaśniająca mechanizm sterujący procesem integracji
regionalnej. Termin spill-over odnosi się do sposobu działania, w którym tworzenie i pogłębianie integracji w jednym sektorze gospodarki wymusza dalszą integrację wewnątrz i poza sektorem32. Jednakże automatyzm spill-over w gospodarce
wymaga pewnego stopnia politycznego zaangażowania, to znaczy, iż funkcjonalny
proces spill-over potrzebuje ukierunkowania i koordynacji ze strony wyższej władzy33, natomiast polityczny spill-over ma powodować transfer lojalności, stanowiący kluczową kwestię w definiowaniu integracji europejskiej34.
Neofukcjonalizm stawiał sobie za cel wyjaśnienie dynamicznych procesów
integracyjnych w Europie. Cechą szczególnie wyróżniającą analizę neofunkcjo30
Ibidem, s. 57.
Niezwykle trudno jest znaleźć polskie tłumaczenie, które by w pełni oddawało istotę pojęcia
spill-over. Wydaje się, że najlepszym ujęciem jest to, zaproponowane przez Stanisława Konopackiego – spill-over jako „mechanizm gospodarczo-technicznej determinacji”; zob. S. Konopacki,
Integracja Europy w dobie Postmodernizmu, Instytut Nauk Politycznych i Dziennikarstwa, Uniwersytet im. Adama Mickiewicza, Poznań 1998, s. 24. Ponadto, definiując koncepcję spill-over, można
wyróżnić sektoralny, znany również jako funkcjonalny, spill-over (proces obejmowania integracją
inne, pozostałe dziedziny i sektory gospodarki), geograficzny spill-over (powiększanie się zakresu
terytorialnego państw objętych procesem integracji, następujące wraz z kolejnym poszerzaniem
członkostwa we Wspólnotach Europejskich) oraz polityczny spill-over (którego przykład może stanowić mobilizacja grup interesów wokół spraw dotyczących wspólnej polityki rolnej; zob. L. Cram,
op. cit., s. 47.
31
Przykładowo decyzja o utworzeniu strefy wolnego handlu generowałaby presję w kierunku
utworzenia unii celnej, wspólnego rynku oraz unii monetarnej. Taki stopniowy gospodarczy splot
wzajemnych powiązań miałby także konsekwencje instytucjonalne. Pogłębiona integracja gospodarcza wymagałaby ponadnarodowej zdolności regulowania, zatem polityka następowałaby po
gospodarce (politics would follow economics); zob. B. Rosamond, op. cit., s. 60.
32
33
Taka rola jest przypisywana Wysokiej Władzy w przypadku Europejskiej Wspólnoty Węgla
i Stali, a Komisji w przypadku Wspólnoty Europejskiej. Należy tutaj pamiętać, że Wysoka Władza to inaczej Komisja, instytucja wspólna dla trzech Wspólnot, połączona na podstawie Traktatu
o połączeniu, zwanego także Traktatem o fuzji (Merger Treaty), przyjętego 8 kwietnia 1965 r.,
który wszedł w życie 1 lipca 1967 r. Należy mieć na uwadze fakt, że połączenie instytucji, inaczej
funkcjonalne połączenie, nie spowodowało materialnego połączenia Wspólnot – Wspólnoty nadal
pozostają oddzielnymi strukturami.
E. Haas pisze w swej pracy: „Polityczna integracja jest procesem, na drodze którego polityczni aktorzy w poszczególnych odrębnych środowiskach narodowych są przekonywani, aby
przenieść swe lojalności, oczekiwania i działania polityczne do nowego ośrodka [władzy], którego
instytucje dysponują lub wymagają jurysdykcji nad istniejącymi wcześniej państwami narodowymi”; E.B. Haas, The Uniting…, s. 16.
34
ZN698.indb 36
1/30/08 1:17:15 PM
37
nalną jest to, iż integracja może mieć miejsce w ramach terytorialnie zakreślonych
regionów. Można powiedzieć, że jeśli funkcjonalizm był w pierwszym rzędzie
teorią postterytorialnego systemu rządów (post-territorial governance), to neofunkcjonalizm może uchodzić za wczesną teorię regionalizmu35.
6. Współpraca międzyrządowa jako podstawa podejścia
teoretycznego
Lata 60. przynoszą w Europie Zachodniej zauważalne spowolnienie procesów
integracyjnych, któremu towarzyszy odradzanie się uczuć narodowych. Czołową
postacią europejskiego świata tamtego okresu, nawiązującą w swej polityce do
wartości narodowych, był ówczesny prezydent Francji generał Charles de Gaulle.
To jego właśnie czyni się odpowiedzialnym za zablokowanie w 1963 r. przystąpienia Wielkiej Brytanii do Wspólnot Europejskich, jak również za spowolnienie
reformy instytucjonalnej we Wspólnocie Europejskiej, od momentu wycofania się
Francji z polityki europejskiej w drugiej połowie 1965 r.36 Co prawda za sprawą
Kompromisu Luksemburskiego zawartego z początkiem 1966 r. nastąpił powrót
Francji na europejską scenę polityczną, ale stało się to za cenę możliwości stawiania weta wobec ustaw wspólnotowych mogących dotykać szczególnych interesów
narodowych państw członkowskich37. Porozumienie, które przeszło do historii
integracji europejskiej pod nazwą Kompromisu Luksemburskiego, jest często
odczytywane jako punkt zwrotny, w którym doszło do renegocjacji podstawowych
założeń integracji, wzmacniających indywidualne pozycje państw członkowskich.
35
Druga połowa roku 1965 potocznie określana jest jako polityka pustego krzesła (empty chair
policy). Sporna sprawa dotyczyła nie tyle bezpośrednio reformy instytucjonalnej, co sposobu podejmowania decyzji w Europejskiej Wspólnocie Gospodarczej. Kwestią sporną natomiast była wspólna
polityka rolna. Ponieważ Francja nie chciała zgodzić się na głosowanie większościowe w Radzie
Ministrów w sprawach dotyczących wspólnotowej polityki rolnej, na co pozwalały odpowiednie
zapisy traktatowe, dlatego też przedstawiciel Francji postanowił nie uczestniczyć w posiedzeniach
Rady. Formalnie rzecz ujmując brak przedstawiciela Francji nie przeszkadzał w podjęciu decyzji
przez Radę, jednakże tym razem przeważyły względy natury politycznej. Pozostali uczestnicy
procesu decyzyjnego zdecydowali o niepodejmowaniu decyzji w sytuacji braku przedstawiciela
Francji, tym samym blokując na kilka miesięcy proces decyzyjny.
36
„Stehen bei Beschlüssen, die mit Mehrheit auf Vorschlag der Kommission gefaßt werden
können, sehr wichtige Interessen eines oder mehrerer Partner auf dem Spiel, so werden sich die
Mitglieder des Rates unter eines angemessenen Zeitraums bemühen, zu Lösungen zu gelangen, die
von allen des Rates unter Wahrung ihrer gegenseitigen Interessen und der Interessen der Gemeinschaft gemäß Artikel 2 des Vertrages angenommen werden können”; Bull. EWG 3-1966, s. 5–11.
37
ZN698.indb 37
1/30/08 1:17:15 PM
38
Wtedy też zasada współpracy międzyrządowej (intergovernmentalizm) odsunęła
na plan dalszy zasadę ponadnarodowości (supranationalizm)38.
Stanley Hoffman zaproponował spojrzenie na powyższe problemy z nieco szerszej perspektywy. Jako reprezentant szkoły realizmu politycznego w stosunkach
międzynarodowych utrzymywał, że państwa są głównymi aktorami w polityce
światowej, kładąc dodatkowo nacisk na znaczenie interesów narodowych w powojennej polityce europejskiej. Hoffman przykładał wagę do rozróżnienia pomiędzy tzw. wysoką i niską polityką (high vs low politics), mającego znaczenie dla
wyjaśnienia, dlaczego integracja okazała się możliwa w pewnych nie budzących
kontrowersji technicznych i technokratycznych dziedzinach oraz dlaczego prawdopodobne stało się wystąpienie konfliktu w sprawach, w których wchodziły w grę
autonomia rządu lub składowe tożsamości narodowe. Okazało się, że rządy były
przygotowane do współpracy w sferze tzw. niskiej polityki, ponieważ upatrywały
w tym sposobu na utrzymanie kontroli w dziedzinach, gdzie – międzyspołeczne
– w przeciwieństwie do międzyrządowych – transakcje stawały się normą39.
Oparta na współpracy międzyrządowej koncepcja integracji była w dużej
mierze reakcją krytyczną na niedostatki teorii neofunkcjonalnej. Oceniając krytycznie niedostatki analizy neofunkcjonalnej, wytykano jej, że się ograniczyła do
procesów społecznych oraz procesu podejmowania decyzji w wysoko uprzemysłowionych społeczeństwach pluralistycznych, dlatego też wątpliwa stała się jej przydatność w pozaeuropejskich procesach integracji. Po drugie, neofunkcjonalizm
zdaniem Haasa niedomagał poważnie w związku z brakiem określenia „zmiennej
zależnej”40. Po prostu niemożliwe okazało się ustalenie dokładnie, jaka może być
skuteczna prognoza, przyjmując, że teoria miała wysoce niejasny pogląd co do
końcowego stanu integracji41.
W połowie lat 70. Haas – czołowy teoretyk i twórca teorii neofunkcjonalnej
– ogłosił, że teoria integracji europejskiej znalazła się w stadium zanikania. Haas
nie twierdził bynajmniej, że studia nad integracją europejską straciły znaczenie,
sygnalizował raczej punkt zwrotny co do sposobu traktowania Wspólnoty Euro B. Rosamond, op. cit., s. 75.
38
Ibidem, s. 76. Ponadto Hoffmann podkreślał znaczenie środowiska zewnętrznego oraz roli,
jaką rządy narodowe odgrywały w ramach systemu globalnego, którą było promowanie interesów
narodowych. Hoffmann poczynił także rozróżnienie pomiędzy sprawami niskiej polityki (polityka
gospodarcza i dobrobytu) oraz sprawami wysokiej polityki (polityka zagraniczna, polityka bezpieczeństwa i obronna), było to kwestią zasadniczą dla krytyki podejścia neofunkcjonalnego; L. Cram,
op. cit., s. 48–49.
39
40
E.B. Haas, The Study of Regional Integration: Reflections on the Joy and Anguish of
Pretheorizing [w:] European Integration: Theory and Research, red. L.N. Lindberg, S.A. Scheingold,
Harvard University Press, Cambridge, M.A. 1971.
41
ZN698.indb 38
1/30/08 1:17:16 PM
39
pejskiej jako problemu konceptualnego. Neofunkcjonalizm zakładał, że integracja
europejska stanowi przykład przemyślanych wysiłków mających na celu doprowadzenie do integracji gospodarczej, a co za tym idzie – do politycznego związania
grupy państw Europy Zachodniej. Ponadto próbował dociec, jak doszło w praktyce
do integracji regionalnej w Europie Zachodniej i poza nią.
7. Teorie integracji lat siedemdziesiątych
W połowie lat 70. w badaniach nad integracją europejską nastąpiło odejście od
neofunkcjonalizmu na rzecz innych podejść teoretycznych. Wspólnota Europejska
zaczęła być odczytywana także w inny sposób, po pierwsze jako złożony system
polityczny, po drugie zaś jako przykład uniwersalnego zjawiska integracji, które
należy badać na szerszym tle globalnym42.
Wspólnotą Europejską jako systemem politycznym zajmował się Donald
Puchala. Wyszedł on od konstatacji, że żaden z dotychczasowych modeli nie
opisywał fenomenu integracji z należną dokładnością, ponieważ wszystkie one
przedstawiają bardziej wyobrażenia, czym ona może lub powinna być, aniżeli
czym ona jest aktualnie. Można zatem powiedzieć, że Puchala wskazał na nowy
kierunek analizy, przedstawiający Wspólnotę Europejską jako system zgodności
(concordance system)43. W tym złożonym systemie państwa narodowe pozostają
wciąż ważne, lecz nie są jedynymi uczestnikami gry, a działania prowadzone są na
kilku poziomach (subnarodowym, narodowym, transnarodowym, ponadnarodowym). System ten jest systemem pluralistycznym i międzynarodowym, systemem
wzajemnych powiązań zarówno pomiędzy państwami, jak i narodami. Obok
złożonej struktury wyróżnia go wysoki stopień instytucjonalizacji oraz to, że
dominującym w nim stylem interakcji są negocjacje w celu osiągnięcia zbieżnych
bądź wspólnych celów44.
Kolejną próbę potraktowania Wspólnoty jako systemu politycznego podjęli
Leon N. Lindgerg i Stuart A. Scheingold w pracy Europe’s Would be Polity,
w której przedstawili z dużym stopniem uszczegółowienia odwzorowanie
funkcjonalnego zasięgu i zdolności instytucjonalnych Wspólnoty Europejskiej,
analizując w związku z tym standardowe procedury i normy. W nurcie traktującym
42
„System oparty na uzgodnieniach (concordance system) (…) jest międzynarodowym
systemem, w którym aktorzy uważają za możliwe harmonizowanie na bieżąco swych interesów,
usuwanie dzielących ich różnic na drodze kompromisu i wyciąganie wspólnych korzyści z wzajemnych interakcji”; D.J. Puchala, Of Blind Man, Elephants and International Integration, „Journal of
Common Market Studies” 1972, vol. 10, nr 1, s. 276.
43
Ibidem, s. 278–280.
44
ZN698.indb 39
1/30/08 1:17:16 PM
40
stronę organizacyjno-instytucjonalną w kategoriach systemu politycznego
problemem badawczym wysuwającym się na plan pierwszy jest poszukiwanie
alternatywnych modeli zmiany systemowej dla Wspólnoty Europejskiej. Autorzy
Europe’s Would be Polity wykorzystali w swej pracy rezultaty badań Davida
Eastona, prowadzonych nad systemem politycznym45. Głównym przedmiotem
ich zainteresowania było wyjaśnianie nie tego, jak system powstaje, lecz jak się
zmienia oraz jak utrzymuje równowagę. Wyjaśnienia tych kwestii upatrywali
w oddziaływaniu zewnętrznych zmiennych systemowych, takich jak żądania,
poparcie, przywództwo, jak również w cechach samego systemu, takich jak zakres
funkcjonowania oraz zdolność instytucjonalna46.
Jak już wspomniano powyżej, jedno z charakterystycznych podejść do integracji europejskiej polegało na rozpatrywaniu jej w szerszym globalnym kontekście. Zwolennicy tego podejścia uznali bowiem, że poważnym błędem ze strony
neofunkcjonalistów było abstrahowanie od kontekstu zewnętrznego integracji
regionalnej. Zatem na początku lat 70. zasadnicze pytania badawcze kierowane są
w stronę kontekstu zewnętrznego, a zwłaszcza dotyczą geoekonomicznych i geopolitycznych wstrząsów, które mogły skłaniać aktorów sceny międzynarodowej do
tworzenia regionalnych ekonomicznych i politycznych ugrupowań. Wspomniana
reorientacja następuje nie tylko w odpowiedzi na niedostatki dotychczasowych
osiągnięć na polu teorii integracji, lecz ma również swoje uwarunkowania
w reakcji na głośne wydarzenia sceny międzynarodowej związane między innymi
z kryzysami w rejonie Bliskiego Wschodu oraz będącym ich pochodną sławetnym
szokiem naftowym.
Problematyką eksternalizacji w kontekście integracji europejskiej zajmował
się Philippe C. Schmitter, a w ślad za nim Haas. Schmittera w większym stopniu
niż skutki zmian strukturalnych w międzynarodowych systemach gospodarczych
i politycznych interesowały procesy socjalizacji w systemie międzynarodowym
i mechanizmy, dzięki którym zintegrowanemu ugrupowaniu może być nadany
status aktora w systemie międzynarodowym oraz to, jak interakcje regionalnych
ugrupowań z systemem międzynarodowym mogą stać się bodźcem do bliższej
współpracy tychże ugrupowań47.
Z kolei Haas sugerował, że należy skupić uwagę na kontekście zewnętrznym,
ponieważ dzięki temu można wyjaśnić, dlaczego w przypadku innych projektów
integracyjnych (ugrupowań regionalnych) przyjęła się inna ścieżka rozwojowa niż
45
D. Easton, A System Analysis of Political Life, New York 1965.
L.N. Lindberg, S.A. Scheingold, Europe’s Would be Polity: Patterns of Change in the
European Community, Prentice Hall, Englewood Cliffs, NY 1970, s. 114.
46
47
P.C. Schmitter, A Revised Theory of European Integration [w:] Regional Integration: Theory
and Research, red. L.N. Lindberg, S.A. Scheingold, Harvard University Press, Cambridge, M.A.
1971; zob. także: B. Rosamond, op. cit., s. 93.
ZN698.indb 40
1/30/08 1:17:16 PM
41
ta charakterystyczna dla modelu europejskiego. Ponadto Haas przedstawił dwa
sposoby rozumienia terminu „eksternalizacja”. Po pierwsze eksternalizacja miała
oznaczać postrzeganie i obawę silnych pozaregionalnych aktorów, którzy nakłaniali regionalnych aktorów do zaangażowania się w bliższą współpracę polityczną.
Po drugie zaś, eksternalizacja mogła być rozumiana jako sytuacja, w której prowadzenie polityki na szczeblu regionu staje się coraz bardziej ograniczone przez
poza- i interregionalne kalkulacje ekonomiczne aktorów48.
Haas dowodził ponadto, że badanie integracji powinno przestać być problemem samym w sobie, lecz winno raczej stać się aspektem studiowania kwestii
współzależności. Uważał też, że myślenie w tych kategoriach mogłoby okazać
się pomocne w wyjaśnianiu problemów, wobec których stanęła Wspólnota
w latach 70. Podstawowe prace podejmujące problemy współzależności49 poddawały w wątpliwość obowiązujące dotąd powszechnie w stosunkach międzynarodowych podejście realistyczne, koncentrujące się na państwach (state-centric),
a propagowały w jego miejsce obraz rozproszonego porządku światowego (diffuse
global order), charakteryzującego się zróżnicowaniem aktorów, pośród których
państwa pozostawały nadal ważnymi aktorami, tyle że występującymi w towarzystwie innych uczestników gry na arenie międzynarodowej. Ponadnarodowe jednostki łącznie z korporacjami wielonarodowymi, transnarodowymi organizacjami
interesu i subnarodowymi jednostkami – wszyscy odgrywać mieli kluczową rolę
w kształtowaniu modelu porządku światowego. Co więcej, ich czynna obecność
sprawiała, że zaczął się rozmywać tradycyjny podział pomiędzy sferą wewnętrzną
i międzynarodową, a także pomiędzy polityką krajową i zagraniczną. Stosunki
między aktorami mogły przybierać zarówno transnarodowy, jak i międzynarodowy charakter. W integracji regionalnej natomiast upatrywano jedną z dróg, na
której aktorzy próbowali rekonstytuować elementy systemu międzynarodowego.
Ponadto wzrastająca współzależność zmuszała do ponownego przemyślenia i przewartościowania interesu narodowego w taki sposób, by stał się on spójny z ideą
budowania płaszczyzn współpracy i porozumienia z innymi państwami. Pomocne
w tym miały się okazać instytucje międzynarodowe, które stwarzały bodźce do
zadzierzgnięcia bliższych więzi pomiędzy państwami, a które same były tworzone, ponieważ proces współzależności motywował państwa do rozwiązywania
wspólnych problemów50.
48
Transnational Relations and World Politics, red. R.O. Keohane, J.S. Nye, „International
Organization” 1971, nr 25 (3), special issue; R.O. Keohane, J.S. Nye, International Interdependence
and Integration [w:] Handbook of Political Science, red. F. Greenstein, N. Polsby, vol. 8, Addison–
Wesley, Reading 1975; R.O. Keohane, J.S. Nye, Power and Interdependence: World Politics in
Transition, Little Brown and Co., Boston 1977.
49
50
ZN698.indb 41
B. Rosamond, op. cit., s. 94–95.
1/30/08 1:17:17 PM
42
Wspólnota Europejska widziana przez pryzmat współzależności pozwalała lepiej dostrzegać wynikającą z obecności różnego rodzaju aktorów złożoność systemu międzynarodowego, unikając dzięki temu pułapek zarówno upraszczającego podejścia współpracy międzyrządowej, jak i jednostronności neofunkcjonalizmu.
8. Teorie integracji lat osiemdziesiątych
Ponowne ożywienie zainteresowań teoretycznym aspektem integracji przypadające na połowę lat 80. zbiega się w czasie z rewitalizacją samego procesu integracji europejskiej. Widocznym symptomem zmiany był Jednolity Akt Europejski
z 1984 r., który wprowadził pierwsze poważne zmiany do traktatów założycielskich. Jednolity Akt Europejski poza wprowadzeniem reformy instytucjonalnej
i wzrostem kompetencji Wspólnoty zasługuje szczególnie na uwagę ze względu na
projekt jednolitego rynku, powodujący otwarcie na nowo debaty na temat istoty
i kształtu docelowego integracji.
Jednym z sygnałów ożywienia koncepcyjnego była intelektualna konfrontacja,
manifestująca się długotrwałą teoretyczną debatą pomiędzy neofunkcjonalistami
i zwolennikami współpracy międzyrządowej. Zachętą do myślenia w kategoriach
neofunkcjonalizmu było zaznaczające się od połowy lat 80. wyraźne ożywienie
i zwiększenie dynamiki procesu integracji europejskiej. Ówczesny rozwój Wspólnot
Europejskich zbiegał się z postępującym procesem instytucjonalizacji stosunków na
szczeblu ponadnarodowym. Co więcej, projekt jednolitego rynku51 i towarzyszące
mu uzasadnienie przypominało logikę funkcjonalnego spill-over52. Oczywiście
trudno byłoby spodziewać się triumfalnego powrotu neofunkcjonalizmu w jego
pierwotnym kształcie, ponieważ zmieniła się rzeczywistość, a w związku z tym
konieczne byłyby modyfikacje wcześniejszych założeń. Zasadniczym pytaniem,
jakie pojawia się w kontekście empirycznym od połowy lat 80., było to, czy logika
51
Art. 8b Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą wprowadzony
przez art. 13 Jednolitego Aktu Europejskiego definiuje rynek wewnętrzny jako obszar, w obrębie
którego gwarantowany jest wolny przepływ towarów, usług, osób oraz kapitału. Ważną cezurę
stanowi 14 czerwca 1985 r., bowiem wówczas wydana została tzw. Biała Księga (White Paper on
the completion of the internal market (COM(85)310)), dotycząca realizacji rynku wewnętrznego,
który zaczął funkcjonować 1 stycznia 1993 r. Rynek wewnętrzny mógł zostać utworzony dopiero
z końcem 1992 r., ponieważ wówczas kończył się okres przejściowy dla nowo przyjętych państw:
Hiszpanii i Portugalii.
Patrz przypis 32. Mówiąc o koncepcji spill-over można rozróżnić funkcjonalny, polityczny
oraz kultywowany spill-over. Ten ostatni to zamierzone wspieranie inicjatyw europejskich przez
aktorów ponadnarodowych; J. Tranholm-Mikkelsen, Neofunctionalism: Obstinate or Obsolete?,
„Journal of International Studies” 1991, 20 (1).
52
ZN698.indb 42
1/30/08 1:17:17 PM
43
neofunkcjonalna może wnieść coś znaczącego do dyskusji teoretycznej na temat
bieżących zmian na polu integracji, a nie tylko to, czy celowe byłoby ponowne
przyznanie neofunkcjonalizmowi rangi wielkiej teorii.
O ożywieniu zainteresowań teoretycznych tamtego okresu zaświadczają kontynuatorzy myśli federalistycznej w osobach Johna Pindera, reprezentującego podejście neofederalistyczne53, oraz Alberty Sbragia, która zaproponowała reinterpretację federalistycznego stanowiska wobec teorii integracji europejskiej54. Nowsze
próby wypracowania bardziej adekwatnej teorii integracji europejskiej były o tyleż
uzasadnione, że wcześniejsze spory teoretyczne nie były wolne od ułomności. Spór
pomiędzy neofunkcjonalistami a międzyrządowymi instytucjonalistami wskazywał na istnienie dwóch diametralnie różnych scenariuszy rozwoju przyszłej UE,
która według jednych miała zaistnieć jako organizacja międzynarodowa, a według
innych miała stać się państwem ponadnarodowym. Jedną z obiekcji, jakie budziła
dyskusja, w której strony trzymały się konsekwentnie swoich kategorii, było to,
iż w kontynuowanej teoretycznej konfrontacji pomiędzy neofunkcjonalistami
i instytucjonalistami międzyrządowymi zabrakło pytań i odpowiedzi dotyczących
bieżącego stanu i problemów integracji europejskiej. Przyczyną nieadekwatności
zajmowanych przez dyskutantów stanowisk była wynikająca ze specyficznych
założeń kierunkowych optyka nastawiona bardziej na stosunki międzynarodowe
w ogóle niż na UE jako zjawisko samo w sobie. Te dwa paradygmaty pozwalały
sporo powiedzieć o samym procesie integracji, nie umożliwiły jednak uchwycenia
ogromnej złożoności i dynamizmu wyłaniającej się Euro-polity.
Problem ten znalazł odbicie w dość już obszernej literaturze reprezentującej
tzw. zwrot w kierunku systemu sprawowania rządów (governance turn) w studiach nad integracją europejską55. Prowadząc analizę UE z punktu widzenia polityki publicznej, uniknie się tym samym dwóch podstawowych karykatur Unii, po
pierwsze koncentrowania się na pojedynczych punktach zwrotnych zmiany bądź
kryzysu, a po drugie tendencji do przedstawiania dynamiki integracji jako sprowadzającej się do opozycji pomiędzy znajdującymi się na przeciwnych biegunach:
państwem narodowym i ponadnarodowym. Utrwalone już sposoby podejścia
J. Pinder, European Community and the Nation State: A Case for Neo-Federalism?,
„International Affairs” 1986, 62 (1).
53
A. Sbragia, Thinking about the European Future: the Uses of Comparison [w:] Euro-Politics,
red. A. Sbragia, Brookings Institution, Washington DC 1992.
54
55
Wśród znanych autorów znajdują się: S. Hix, The Study of European Community: The
Challenge to Comparative Politics, „West European Politics” 1994, nr 17 (1); S. Hix, The Study
of European Union II: the “New Governance” Agenda and its Rival, „Journal of European Public
Policy” 1998, nr 5 (1), March; J. Richardson, Actor-based Models of National and EU Policy
Making [w:] The European Union and National Industrial Policy, red. H. Kassim, A. Menon,
Routledge, London 1996.
ZN698.indb 43
1/30/08 1:17:17 PM
44
skupiają się na momentach tworzących historię, takich jak: rewizja traktatów lub
poważniejsze zmiany, przy jednoczesnym niedostrzeganiu codziennych wzorców polityki wewnątrz systemu UE. Konsekwencją tego jest wnioskowanie, że
odpowiedzialność za skutki polityki integracyjnej należy przypisać bądź rządom
narodowym, bądź specjalnie w tym celu powołanym instytucjom ponadnarodowym, a nie stopniowemu wzrostowi kompetencji, kojarzonemu z regulowaniem
europejskiej polityki i ewoluującym procesem międzyinstytucjonalnych interakcji.
Wysoki stopień złożoności Euro-polity przemawia również przeciwko traktowaniu
kwestii integracji europejskiej jako sprowadzającej się do przeciwstawiania spraw
państwa narodowego ponadnarodowemu superpaństwu. Ograniczoność tradycyjnego słownika używanego we wcześniejszych debatach na temat teorii integracji
europejskiej nie pozwala na właściwe przedstawienie ani dynamiki procesu, ani
też zakresu rozwiązań na przyszłość, które mogą uplasować się gdzieś pomiędzy
Europą ojczyzn a „Stanami Zjednoczonymi Europy”56.
Idea, by studia nad integracją europejską nie ograniczały się do osobno wydzielonych teorii integracji, nie jest czymś nowym57. W obecnej debacie podkreśla
się charakter sui generis UE, co bynajmniej nie wyklucza stosowania prawideł
polityki porównawczej będącej subdyscypliną nauki o polityce. Za stosowaniem
podejścia z zakresu polityki porównawczej przemawiać może fakt, że UE stała się
areną wielu gier politycznych, które odzwierciedlają politykę wewnętrzną krajowych polities. Wszystko to zdaje się wskazywać na potrzebę przesunięcia punktu
ciężkości ze stosunków międzynarodowych na politykę porównawczą58.
Zbliżone podejście do integracji europejskiej reprezentuje Giandomenico
Majone, który traktuje UE jako przypadek tzw. państwa regulacyjnego59. W tym
znaczeniu państwo regulacyjne to mniej niż państwo w tradycyjnym tego słowa
znaczeniu; to raczej sieć narodowych i ponadnarodowych instytucji regulujących,
zespolonych przez wspólne wartości i cele oraz wspólny styl uprawiania poli-
56
Przykładowo podejście D. Puchali, który w swej pracy traktował Wspólnotę Europejską
jako system, stanowiło odejście od tradycyjnego postrzegania i teoretycznego ujęcia Wspólnoty
Europejskiej; zob. D.J. Puchala, op. cit.
57
S. Hix, The Study of the European Community…; S. Hix, The Political System of the
European Union, Macmillan Press, London 1999.
58
G. Majone, Cross-National Sources of Regulatory Policy-Making in Europe and the United
States, „Journal of Public Policy” 1991, nr 11 (1); G. Majone, The European Community between
Social Policy and Social Regulation, „Journal of Common Market Studies” 1993, nr 31 (2);
G. Majone, The Rise of the Regulatory State in Europe, „West European Politics” 1994, nr 17 (3);
Regulating Europe, red. G. Majone, Routledge, London 1996.
59
ZN698.indb 44
1/30/08 1:17:18 PM
45
tyki60. Celem, jaki postawił sobie Majone, jest interpretacja UE w kategoriach
wypełnianych przez państwa funkcji. Regulacja jest jedną z trzech takich funkcji
wykonywanych przez państwa. Do pozostałych zalicza się redystrybucję (transfer
zasobów, regulacje dotyczące dobrobytu) i stabilizację (stosowanie instrumentów
fiskalnych i monetarnych w celu zapewnienia wzrostu gospodarczego, stabilności
cen i satysfakcjonującego poziomu zatrudnienia). Regulacja jest tutaj definiowana
jako narzędzie w celu zwrócenia uwagi na problemy niedoskonałości rynku. Fakt,
że w UE mniej rozwinięte są te inne funkcje, odróżnia Unię od tradycyjnych
modeli państw europejskich. Praca Majone stanowi ważny wkład do rozwoju
kierunku znanego jako instytucjonalizm. Ponadto zwraca uwagę, że studiowanie
UE przesunęło się od studiowania integracji do studiowania systemu rządzenia
(governance)61. Ten oto sposób podejścia w studiach nad Unią przyjął się w kręgach akademickich, a literatura teoretyczna dotycząca systemu rządzenia traktuje
Unię jako polity62.
Tak więc w czasie gdy prace teoretyczne spod znaku governance traktują Unię
jako polity, wykorzystują również Unię w charakterze laboratorium do odkrywania możliwych transformacji w dziedzinie tworzenia polityki w znacznie szerszej
skali – UE jako empiryczne miejsce spotkań dla załatwiania bieżących trosk nauki
o polityce. Inaczej mówiąc celem studiów nad UE powinno być raczej powiedzenie czegoś bardziej ogólnego na temat polityki aniżeli wysuwanie szeregu
pretensji w stosunku do UE. Pobrzmiewają w tym miejscu echa będące skutkiem
porzucenia przez Haasa i innych neofunkcjonalnej analizy integracji europejskiej,
a przejścia do badań nad współzależnością w latach 70. Tak też to, co można by
nazwać „obraniem kierunku na system polityczny” w badaniach nad UE, może
odzwierciedlać alternatywną odpowiedź na częste pytanie: „Przykładem czego
jest w istocie UE?”. Jak dotąd, pomimo czynionych wysiłków, by wykorzystać
UE do uzyskania odpowiedzi na szersze problemy polityki, pytanie to zachowuje
z uporem swoje znaczenie. Wszelkie podejmowane na szerszą skalę próby wyprowadzenia na szerokie wody polityki porównawczej i analizy politycznej pozwalały
na przejście do porządku dziennego nad obserwacją, że UE jest niekoniecznie
prostym odwzorowaniem (analogią) procesów politycznych rozgrywających się
wewnątrz państwa narodowego.
G. Majone, A European Regulatory State? [w:] European Union: Power and Policy-Making…
60
61
W kwestii różnego rozumienia koncepcji systemu rządzenia (governance) zob. D. Kabat,
Antycypując rozszerzenie na Wschód – reforma systemu sprawowania władzy Unii Europejskiej,
Working Paper 2002, nr 1, Ośrodek Badań Integracji Europejskiej, Uniwersytet Gdański, Gdańsk
2002.
62
ZN698.indb 45
��
1/30/08 1:17:18 PM
46
Studiowanie UE przez pryzmat polityki porównawczej i analizy polityki
pozwala zauważyć, iż Unia Europejska niekoniecznie jest dokładnym odwzorowaniem procesów polityki prowadzonej wewnątrz państw narodowych. Istotnie UE
może być odczytywana jako forma mieszana (hybrid form) – nie system polityczny
ani też organizacja międzynarodowa, lecz coś pomiędzy tymi formami. Próby
połączenia odczytywania UE w kategoriach procesu polityki z potwierdzeniem
jej cech szczególnych są uchwycone przez narzucającą się metaforę wielopoziomowego systemu rządzenia (multi-level governance). Multi-level governance to
próba uniknięcia dwóch pułapek, po pierwsze „państwocentrycznego” podejścia
(state-centrism), po drugie traktowania UE jako działającej wyłącznie na poziomie
europejskim63.
Analiza prowadzona w duchu „wielopoziomowego systemu rządów” przynosi
w efekcie twierdzenie, że UE stała się polity, w której władza jest rozproszona na
szczeblach systemu rządowego i podzielona pomiędzy aktorów oraz gdzie spotyka
się znaczące wariacje w obrębie wzorów rządzenia. Pozwala to myśleć o procesie,
iż jest to „zarówno horyzontalnie, jak i wertykalnie asymetryczny system negocjacyjny”64. Wielopoziomowy system rządów jest próbą oddania złożoności jako
zasadniczej cechy systemu politycznego UE. Jej nacisk kładziony na różnorodność, nieprzewidywalność i uczestnictwo wielu aktorów zdaje się stawiać zwolenników tego podejścia w opozycji do współczesnych instytucjonalistów międzyrządowych65. Wielopoziomowy system rządów jako koncepcja może przydawać
znaczenia twierdzeniu Johna Ruggiego, że „UE może konstytuować ni mniej ni
więcej niż wytworzenie się pierwszego prawdziwie postmodernistycznego międzynarodowego tworu politycznego”66. Mimo że wydźwięk tego może wydawać
się bliski federalistycznemu myśleniu, kiedy w języku wielopoziomowego systemu
rządów mówi się na temat kategorii władzy – to w istocie wielopoziomowy system
rządów nie dąży do zobrazowania polity rządzonej przy pomocy konstytucyjnych
��
63
��
T. Christiansen, Reconstructing European Space: From Territorial Politics to Multilevel
Governance [w:] Reflective Approaches to European Governance, red. K.E. Jørgensen, Macmillan,
Basingstoke 1997, s. 65.
64
65
��
G. Marks, L. Hooghe, K. Blank, European Integration from the 1980s: State-Centric
v. Multi-Level Governance, „Journal of Common Market Studies” 1996, nr 34/3.
66
J. Ruggie, Constructing the World Polity: Essays on International Institutionalization,
Routledge, London 1998, s. 173. Zagadnieniu postmodernizmu w studiach nad integracją europejską
poświęcona jest bardzo ciekawa i wiele wnosząca do analizy, stanowiąca zarazem alternatywne
spojrzenie na integrację europejską, praca Stanisława Konopackiego, Integracja Europy
w dobie Postmodernizmu, Instytut Nauk Politycznych i Dziennikarstwa, Uniwersytet im. Adama
Mickiewicza, Poznań 1998; zob. również: P. van Ham, European Integration in the Postmodern
Condition. Governance, Democracy, Identity, Routledge, London–New York 2001.
ZN698.indb 46
1/30/08 1:17:18 PM
47
zasad dotyczących umiejscowienia władzy67. Idąc nieco dalej za obserwacją Ruggiego federalizm (jako projekt normatywny oraz jako formę praktycznego rozwiązania) można postrzegać jako modernistyczny, z jego preferowaniem wiążących
rozstrzygnięć i ścisłych definicji władzy. W rzeczy samej wielopoziomowy system
rządów dotyka takich zjawisk i cech jak płynność, utrzymująca się niepewność,
wielopostaciowość władzy – sugerując bezwiednie związek z postmoderną. Jeśli
wielopoziomowy system rządów oferuje cokolwiek, to bynajmniej nie porządkującą strukturę, lecz uznanie wielopoziomowości.
Spotyka się jednakże próby ustalenia porządku złożonej europejskiej polity.
Przykładowo John Peterson68 bada możliwości wyodrębnienia w ramach studiów
nad integracją europejską różnych poziomów analizy. Przyporządkowuje on różne
rodzaje podejść teoretycznych jako właściwe na każdym z poszczególnych poziomów analizy.
Poziom analizy
Supersystemowy
Decydujące zmienne
Zmiana w szerokim
polityczno-ekonomicznym
środowisku
Najlepszy model
Makroteorie
(instytucjonalizm międzyrządowy, neofunkcjonalizm)
Systemowy
Zmiana instytucjonalna
Nowy instytucjonalizm
Mezopoziom
Zależność od zasobów
Analiza sieci politycznej
Rys. 1. Schemat Petersona
Źródło: J. Peterson, Decision-Making in the European Union: Towards the Framework for
Analysis, „Journal of European Public Policy” 1995, nr 2 (1).
Peterson dowodzi, że każdy poziom charakteryzuje się decyzjami innego
typu oraz że różne rodzaje racjonalności działają na poszczególnych szczeblach.
Poziom supersystemowy stanowi domenę decyzji „tworzących historię”, które
modyfikują sposób działania UE jako systemu rządzenia69. Nie bez racji szczebel
ten jest areną integracji europejskiej, podczas gdy inne są arenami tworzenia europejskiej polityki (policy-making) lub w szczególności uzgadniania polityki (policy
67
��
A. Warleigh, Better the Devil You Know? Synthetic and Confederal Understandings of
European Unification, „West European Politics” 1998, nr 21 (3), s. 11.
��
J. Peterson, Decision-Making in the European Union: Towards a Framework for Analysis,
„Journal of European Public Policy” 1995, nr 2 (1).
68
��
J. Peterson, E. Bomberg, Decision-Making in the European Union, Macmillan, Basingstoke
69
1999.
ZN698.indb 47
1/30/08 1:17:19 PM
48
setting) i profilowania polityki (policy shaping). To nie jest jedynie czysty schemat
semantyczny, lecz ujęcie dające implikacje dla potencjalnego zasięgu konkretnych
teorii.
Alternatywą jest podejście zaproponowane przez Jeremy’ego Richardsona70,
który zgadzając się z zachowawczą linią analizy politycznej, dzieli proces polityczny wyróżniając oddzielne stadia. I znów w tym przypadku występuje przyporządkowanie odpowiednich narzędzi teoretycznych na różnych odcinkach procesu
politycznego.
Stadium procesu politycznego
Narzędzia teoretyczne
Ustalenie agendy
Wspólnoty epistemologiczne
Tworzenie polityki
Wspólnoty polityczne / sieci
Decyzje polityczne
Analiza instytucjonalna
Implementacja polityki
Analiza interorganizacyjna / behawioralna
Rys. 2. Schemat Richardsona
Źródło: J. Richardson, Policy-Making in the EU: Interests, Ideas and Garbage Cans of Primeval
Soup [w:] European Union: Power and Policy-Making, Routledge, London 1996.
Peterson dzieli subdyscyplinę integracji europejskiej na różne poziomy analityczne (którym odpowiadają odpowiednie szczeble analizy), pozwalające na
rozpatrywanie szerokiej trajektorii UE i dynamiki zmiany instytucjonalnej oraz
na analizę możliwych do zidentyfikowania sektorów polityki. Richardson natomiast oferuje receptę na sporządzenie mapy poszczególnego obszaru polityki (albo
w rzeczy samej pojedynczego fragmentu legislacji) na przestrzeni czasu.
Konieczne staje się zatem przejście do dwóch najważniejszych teoretycznych
wątków wyłaniających się ze zwrotu na system rządzenia (governance turn)
w studiach nad UE, do których należą instytucjonalizm i analiza sieci polityki
(policy-network analysis).
Podejście instytucjonalne konstytuuje nieodkrywcze zgoła, a nawet banalne
stwierdzenie, że instytucje są ważne. Oczywiste wydaje się, że nabierają one
szczególnego znaczenia z powodu dróg, na których instytucjonalne konfiguracje
wpływają na rezultaty polityczne. Instytucjonalizm dostarcza kontekstu, w którym
aktorzy mogą przeprowadzać proporcjonalnie więcej niż w innym środowisku
negocjacji zakończonych względnie satysfakcjonującym strony wynikiem końco ��
J. Richardson, Policy-Making in the EU: Interests, Ideas and Garbage Cans of Primeval
Soup [w:] European Union: Power and Policy-Making…
70
ZN698.indb 48
1/30/08 1:17:19 PM
49
wym. Składa się na to szereg przyczyn takich jak ta, że instytucje dostarczają
obfitej informacji oraz że przeważa w nich transparentność procedur i wysoki
stopień zaufania. Instytucje działają na zasadzie zmiennych interweniujących
w stosunki pomiędzy preferencjami aktorów a wynikami polityki71.
Kierunek znany jako instytucjonalizm racjonalnych wyborów określa instytucje jako formalne jednostki prawne i zbiór reguł, które nakładają zobowiązania na zainteresowanych aktorów politycznych. Historyczny instytucjonalizm
operuje w ramach szerszej definicji, określającej instytucje jako formalne reguły,
procedury podporządkowania (compliance procedures), standardowe praktyki
działania, które kształtują stosunek pomiędzy poszczególnymi jednostkami polity
i gospodarki. Jak widać, instytucje obejmują nie tylko formalne konstytucyjne jednostki, lecz również system norm. Sprawia to, że instytucjonaliści mogą skupiać
się w swej analizie na ogromnej różnorodności atrybutów UE i procesu integracji.
Instytucjonalizm racjonalnych wyborów zakłada, że aktorzy działają racjonalnie
w swoim własnym interesie. Przy takim uwarunkowaniu instytucje są postrzegane
jako stanowcze ograniczenie dla działań jednostek bądź grup. Racjonalny punkt
widzenia na sprawy instytucji utrzymuje, że instytucje są utworzone przez państwa, ponieważ państwa widzą korzyści płynące z wypełniania przez instytucje
właściwych im funkcji. Jako szczególnie ważna postrzegana jest funkcja redukowania kosztów transakcji – ryzyka i kar, które pojawiają się, gdy aktorzy wdają
się z sobą w negocjacje. Historyczny instytucjonalizm charakteryzuje się szerszą
interpretacją wpływu instytucji. Instytucje z pewnością stanowią zmienne interweniujące, lecz również zarządzają szerszym kontekstem, w ramach którego pojawia się działanie polityczne. Istnieje mniejsze prawdopodobieństwo, że aktorzy
będą kierować się racjonalnym instynktem zamiast społecznie zdefiniowanymi
regułami postępowania. W konsekwencji instytucjom dana jest także zdolność
stawiania celów i preferencji w stosunku do aktorów, a czyniąc tak kształtują sytuacje polityczne i odciskają własne piętno na politycznych rezultatach. Odmianą
podejścia instytucjonalnego jest socjologiczny instytucjonalizm, który przykłada
większą wagę do poznawczej strony instytucji, podkreślając sposoby, w jakie
instytucje wpływają na zachowania, dostarczając poznawczego scenariusza, kategorii i modeli, które są nieodzowne dla działań72.
W podejściach etykietowanych jako sieci polityczne (policy networks) i modelach zbudowanych na podstawie właściwości aktorów (actors-based models)
widać, wyraźniej niż w pozostałych, wagę przykładaną do ujęć analitycznych
polityki, stosowanych na użytek badań nad UE. Wyobrażenie sieci stanowi próbę
przedstawienia wysoce zsegmentowanej natury tworzenia polityki w UE, gdzie
71
��
Ibidem, s. 113–122.
72
ZN698.indb 49
1/30/08 1:17:19 PM
50
doradztwo, konsultacja, ekspertyza i technokratyczna racjonalizacja są środkami
używanymi do walki z regulacyjną „przepustką” decyzji podejmowanych na co
dzień. Stosując powyższe podejście do spraw UE uważa się, że ta forma analizy
ogniskuje się na aktorach zaangażowanych w proces polityki wraz z ich motywacjami i interesami73.
9. Europa współpracy międzyrządowej
Do powszechnie podzielanych należy pogląd, że we współczesnych studiach
nad UE zaznaczają się wyraźnie dwie orientacje – wielopoziomowy system rządów
(multi-level governance) i ujęcie państwocentryczne (state centrism). W podejściu
zorientowanym na współpracę międzyrządową, wyrastającym z nauki stosunków
międzynarodowych, rewizje traktatowe są eksponowane jako szczególne momenty
dziejowe, w których bieg procesu integracji staje się przedmiotem debaty, decyzji,
zmiany i konsolidacji. Negocjacje prowadzące do tych kamieni milowych integracji są przedstawiane jako międzyrządowe, polityka zaś jako międzynarodowa.
Dominującą postawą w teoretycznych pracach ze stosunków międzynarodowych
w późnych latach 50. był realizm polityczny. Podejście realistyczne rozwinęło się
jako systemowe rozumienie polityki międzynarodowej zapoczątkowane jeszcze
w latach 40. przez Nicolausa J. Spykmana i Hansa J. Morgenthau’a, którego
Politics Among Nations, wydane po raz pierwszy w 1948 r., stało się najbardziej
reprezentatywnym wykładem doktryny polityki siły. Należąca do wielkich
debat co jakiś czas ponawiana dyskusja pomiędzy przedstawicielami szkoły
politycznego realizmu a zwolennikami podejścia liberalnego przetrwała do czasów
współczesnych, odradzając się w nowych wcieleniach tych doktryn74.
I tak na gruncie współczesnej nauki o stosunkach międzynarodowych ścierają
się obecnie dwa stanowiska – neorealistyczne z neoliberalnym. Neoliberałowie
zdają się bardziej zainteresowani formowaniem preferencji państw w procesie
negocjacji pomiędzy państwami. Natomiast realiści wolą umniejszać znaczenie
polityk wewnętrznych państw narodowych uznając pierwszorzędną wagę polityki
między narodami. Polityka zagraniczna zdaniem realistów nie jest efektem politycznego nacisku i negocjacji na poziomie krajowym, gdyż interesy w znacznej
mierze kształtują się w związku z percepcją kontekstu zewnętrznego przez wszystkich tych, którzy realizują politykę zagraniczną.
73
Ibidem, s. 123–126; zob. także: W. Schumann, Neue Wege in der Integrationstheorie. Ein
policy-analytisches Modell zur Interpretation des politischen Systems der EU, Laske+Budrich,
Opladen 1996.
��
Zob. International Relations Theory and the Politics of European Integration. Power,
Security, Community, red. M. Kelstrup, M.C. Williams, Routledge, London–New York 2000.
74
ZN698.indb 50
1/30/08 1:17:20 PM
51
Jedną z głównych cech współczesnej nauki o stosunkach międzynarodowych,
respektującej szczególną pozycję państwa w systemie międzynarodowym, jest
uwzględnianie w analizie neoliberalnej czynnika wewnętrznego. Taką próbą
stawiającą sobie za zadanie interpretację polityki Wspólnot Europejskich wyprowadzoną z polityki wewnętrznej państw członkowskich było podejście Simona
Bulmera. Zakładał on, że rządy narodowe pełnią rolę głównych aktorów w systemie wspólnotowym i że odczytanie interakcji preferencji tych rządów wskazuje
najlepszą drogę do zrozumienia dynamiki procesu integracji. Bulmer podkreślał
również fakt, że rządy działały jak „portier” na linii przecinających się systemów
politycznych Wspólnoty Europejskiej i państw narodowych. Bulmer przyjmuje
w swym rozumowaniu perspektywę „od dołu ku górze”. Rozważania rozpoczyna
od spostrzeżenia, że podstawową jednostką systemu politycznego Wspólnoty Europejskiej jest narodowa polity, a nie egzekutywa państw członkowskich. Narodowa
polity jest źródłem legitymacji dla aktorów państwowych. W celu zrozumienia
negocjacji, które podejmowane są między rządami na poziomie europejskim,
winno się zwrócić do korzeni wewnętrznych preferencji państw, preferencji będących przedmiotem negocjacji w dokonujących się przetargach75.
Inne podejście, autorstwa Roberta Putnama, wychodzi z pomysłu dwupoziomowej gry (two-level game), która jest próbą ukucia metafory dla powiązań pomiędzy polityką krajową (poziom narodowy) oraz stosunkami międzynarodowymi.
Sedno rzeczy w przypadku tej koncepcji kryje się w fakcie, że przedstawiciele
egzekutyw narodowych rozgrywają swoje sprawy na dwóch arenach. Na arenie
krajowej gra toczy się o władzę (umocnienie pozycji) i ma na celu budowanie
wspierającej koalicji wśród grup krajowych. Z kolei na arenie międzynarodowej ci
sami aktorzy próbują prowadzić negocjacje w kierunku wzmocnienia swej pozycji
w kraju, poprzez realizowanie podstawowych żądań krajowej konstytuanty76.
Jeszcze inną próbę teoretycznego ujęcia integracji europejskiej jako dwupoziomowej gry stanowi liberalno-międzyrządowa analiza (liberal intergovernmentalist
analysis) Andrew Moravcsika. Moravcsik proponuje model dwupoziomowej gry
w celu zrozumienia procesu integracji europejskiej. Model ten jest efektem połączenia elementów liberalnej teorii kształtowania się preferencji narodowych i międzyrządowego rozumienia strategicznych negocjacji pomiędzy państwami77. Z punktu
widzenia preferencji krajowych zakładających teoretycznie, że istnieje zapotrzebowanie na efekty integracyjne (demand for integration outcomes), postrzegane
są narodowe preferencje powstające w kontekście dostarczanym przez politykę
��
75
76
Ibidem, s. 136.
A. Moravcsik, Preferences and Power in the European Community: A Liberal Intergovernmentalist Approach, „Journal of Common Market Studies” 1993, nr 31 (4).
77
ZN698.indb 51
1/30/08 1:17:20 PM
52
wewnętrzną państw członkowskich78. Patrząc od strony podaży, raz sformułowane
interesy są negocjonowane w międzynarodowym stylu (international fashion).
Podczas gdy strona popytu podkreśla korzyści ze wspólnych działań i koordynacji polityki, strona podaży przedstawia ograniczoną skalę możliwych wyników
integracyjnych. Głównym założeniem w tym wypadku jest racjonalność działań
państw, właściwa dla realistycznego podejścia w stosunkach międzynarodowych.
Jednakże w tym podejściu to racjonalne zachowanie państwa nie wypływa z ustalonych preferencji, lecz raczej z dynamicznego charakteru procesów politycznych
krajowej polity. Z kolei znajdująca się po stronie podaży domena międzypaństwowych przetargów (interstate bargaining) jest również skomplikowana. Odnośnie do
środowiska negocjacyjnego (bargaining environment) UE robi Moravcsik trzy podstawowe założenia, po pierwsze, zakłada środowisko, do którego państwa wchodzą
dobrowolnie i bez przymusu (non-coercive), po drugie, międzypaństwowy przetarg
(interstate bargaining) dokonuje się w warunkach pełnej informacji, po trzecie zaś,
koszty transakcyjne negocjacji w UE są relatywnie niskie79.
Kolejne koncepcje przyjmujące państwo za stały punkt odniesienia i uznające
w związku z tym szczególną rolę i znaczenie państw narodowych w procesie integracji to podejścia wypracowane przez Wolfganga Wesselsa i Fritza Scharpfa80.
Wessels ze swoją teorią fuzji jest przykładem poszukiwania teorii cząstkowej
(średniego zasięgu) pomyślanej jako teoria wyjaśniająca złożony kontekst UE.
Podejście to stara się interpretować integrację w świetle działań myślących
wyłącznie o sobie aktorów, jakimi są państwa narodowe (self-regarding actions
of nation-state actors). Rządy tych państw upatrują w integracji sposób na rozwiązanie problemów, przed jakimi stawia je rzeczywistość krajowa. Problemy te
są zarówno emanacją żądań obywateli w polityce wewnętrznej, jak i wynikiem
nacisków powodowanych przez globalną współzależność na polu gospodarki81.
Wessels egzemplifikuje swoje ustalenia teoretyczne posiłkując się analizą
porównawczą, zestawiając system UE i niemiecki federalizm. Porównaniem
Takie podejście do kwestii reprezentuje odejście od klasycznej teorii międzyrządowej,
która postrzega narodowe interesy jako te, pojawiające się w kontekście postrzegania suwerennych
państw swojej pozycji w systemie państw.
78
��
79
��
W. Wessels, An Ever Closer Fusion. A Dynamic Macropolitical View on Integration
Processes, „Journal of Common Market Studies” 1997, vol. 35, nr 2; F. Sharpf, The Joint Decision
Trap: Lessons from German Federalism and European Integration, „Public Administration” 1988,
nr 66.
80
��
Przez fuzję rozumie się: „połączenie publicznych środków finansowych umiejscowionych
na poszczególnych szczeblach «państwowych», dla których «zewnętrzny świat», tj. zwykły europejski obywatel, ale także wielu ekspertów, nie może dochodzić odpowiedzialności, rozumianej
jako odpowiedzialność za określone rodzaje polityki, które są upowszechniane”; W. Wessels,
op. cit., s. 274.
81
ZN698.indb 52
1/30/08 1:17:20 PM
53
Wspólnoty Europejskiej i federalizmu niemieckiego posługuje się także Fritz
Scharpf w przypadku swojej koncepcji „pułapki wspólnych decyzji” ( joint
decision trap). Bada on analogie pomiędzy Niemcami i Wspólnotami z zamiarem
wyjaśnienia nieodwracalnej natury integracji i towarzyszącej jej instytucjonalizacji
realizującej się z poszanowaniem stanowiska państwocentrycznego (state-centric)82.
Ustalenia odnośnie do podejmowania decyzji w systemie Wspólnot dają państwom
członkowskim możliwość obmyślania sposobów rozwiązywania wspólnych
problemów. Jednakże należy zauważyć, że wyniki takich deliberacji nie muszą
okazać się optymalne i nie wynikają bynajmniej z racjonalnej oceny najlepszych
możliwych rozwiązań.
Wymieniając stanowiska teoretyczne uznające wysoką pozycję państwa jako
trwałego punktu odniesień międzynarodowych nie sposób pominąć neoliberalnego instytucjonalizmu, z jego głównym reprezentantem Robertem Keohanem.
Neoliberalny instytucjonalizm leżący w nurcie związków międzyrządowych próbuje dopisać instytucje do wyjaśniającego równania. W myśl poglądów Keohane’a,
państwa prowadzą swoje interesy w anarchicznym środowisku, modyfikowanym
jednakowoż w znacznym stopniu dzięki obecność instytucji. Państwa członkowskie czerpią korzyści z istnienia środowiska instytucjonalnego UE wyzyskując je
dla celów wewnętrznej legitymacji i realizowania własnych preferencji83.
Wątek ten jest kontynuowany w tzw. nowym instytucjonalizmie. Uznaje on
państwa członkowskie i międzyrządowe negocjacje za najważniejsze w procesie
integracji. Instytucje ponadnarodowe – znaczące w niniejszym ujęciu teoretycznym – skłaniają się ku działaniom w ramach granic ustalonych przez preferencje
państw członkowskich, choć eksploatacja tychże różnic pomiędzy państwami
członkowskimi dostarcza możliwości dla ponadnarodowej działalności84.
10. Wnioski końcowe
Powyższy przegląd najważniejszych rysów charakterystycznych teorii znajdujących zastosowanie w badaniach nad integracją europejską w ogóle, a UE w szczególności, ukazuje zmieniającą się optykę w podejmowanych próbach uchwycenia
82
��
Scharpf definiuje pułapkę wspólnej decyzji jako: „porozumienie instytucjonalne co do
tego, czyje wyniki polityczne są z natury (reguły) mniej zobowiązujące – zwłaszcza, jeśli się je
porównuje z potencjałem politycznym unitarnych rządów podobnej wielkości i o porównywalnych
środkach finansowych. Niemniej porozumienie uosabia «lokalne optimum» w kategoriach rachunku
korzyści i strat uczestników, od których zależy możliwa zmiana. Jeśli tak jest, nie istnieje żadna
«stopniowa» [gradualist] droga, na której systemy współdecydowania mogłyby przekształcać się
w instytucjonalne porozumienie o większym potencjale politycznym”; F. Sharpf, op. cit., s. 271.
��
83
84
ZN698.indb 53
Ibidem, s. 143.
1/30/08 1:17:21 PM
54
differentia specifica procesu integracji i niepowtarzalnego charakteru UE jako
tworzącej się polity. Odpowiedzi początkowo szukano pośrednio, traktując integrację europejską jako typowy przykład regionalnego odwzorowania integracji
międzynarodowej, jako typowy przedmiot zainteresowania nauki stosunków
międzynarodowych, przechodząc stopniowo do ujęć projektowanych w coraz to
większym stopniu na użytek badań nad samą integracją europejską. W ostatnich
latach daje się zauważyć natomiast zdecydowany zwrot w poszukiwaniach teoretycznych zasadzający się na projektowaniu rozwiązań modelowych, dostosowanych
do potrzeb badań prowadzonych przy wykorzystaniu instrumentarium właściwego
naukom politycznym i polityce porównawczej. Widać też z pewnej perspektywy
czasowej, jak charakter stawianych pytań badawczych determinował kolejne próby
zastosowania każdego ze wzmiankowanych powyżej podejść teoretycznych do
badań nad integracją europejską.
Dotychczasowa praktyka wskazuje, że w zależności od tego, czy chce się badać
kompleksowo proces integracji, czy poszczególne polityki UE, sięga się albo po
instrumentarium nauki z zakresu stosunków międzynarodowych, albo po analizę
porównawczą i narzędzia nauk politycznych85.
Niezależnie od wysuwanych argumentów, że należy rozróżniać pomiędzy
politykami w procesie politycznym UE i procesem integracji europejskiej86 albo
pomiędzy decyzjami o wadze historycznej a codziennym wydawaniem decyzji
(history making vs day to day decisions)87, ważne jest naprawdę to, aby nie fetyszyzować podziału pomiędzy tymi dwoma wymiarami integracji europejskiej.
Oczywiście nie przekreśla to znaczenia użyteczności podziałów pomiędzy
różnymi poziomami analizy. Warto jednak pamiętać, że to rozróżnienie nie jest
w rzeczywistości tak jednoznaczne i że robi się je przede wszystkim na użytek
analizy. Stosunek zachodzący pomiędzy polityką i procesem, które towarzyszą
��
Intuicja badawcza autorów znajduje potwierdzenie w artykule Johna Petersona. Twierdzi
on między innymi, że na poziomie ponadsystemowym (super systemic level), gdzie podejmowane
są decyzje historyczne (history making decisions), UE pozostaje zasadniczo systemem stosunków
międzynarodowych. Zatem w tym przypadku zastosowanie będą miały teorie z dziedziny stosunków międzynarodowych. Z kolei na poziomie systemowym (systemic decision making), gdzie
stanowione są decyzje (policy-setting decisions) – teorie instytucjonalne. Natomiast na poziomie
subsystemowym (sub-systemic decision-making), gdzie kształtowane są decyzje (policy-shaping
decisions), zastosowanie będzie miała koncepcja policy-network. J. Peterson, The Choice for
EU Theorists: Establishing a Common Framework for Analysis, „European Journal of Political
Research” 2001, nr 39, s. 289–318.
85
��
S. Hix, The Study of the European Community: The Challenge to Comparative Politics,
„West European Politics” 1994, vol. 17, nr 1.
86
��
J. Peterson, Decision-Making in the European Union: Towards a Framework for Analysis,
„Journal of European Public Policy” 1995, nr 2 (1).
87
ZN698.indb 54
1/30/08 1:17:21 PM
55
codziennemu podejmowaniu decyzji, w przeciwieństwie do konstytucjonalnych
czy tworzących historię decyzji, jest pod wieloma względami relacją wzajemną88.
Lektura prac z dziedziny polityki wykazuje, że podczas gdy rządy narodowe
podejmują wszystkie zasadnicze decyzje i sprawują kluczową rolę w procesie politycznym, wielu aktorów i wiele procesów zidentyfikowanych przez neofunkcjonalistów i tranzakcjonalistów także wywiera poważny wpływ na proces polityczny
UE. Z kolei w miarę jak rośnie stopień znajomości i zrozumienia zawiłości procesu politycznego, który generował ostatnie studia nad UE jako polity lub systemem rządów (system of governance), rysuje się nowe pole badawcze, adresowane
do teorii integracji i ujawniające niedostatki istniejących dotychczasowych podejść
wyjaśniających. Przy okazji pojawia się także potrzeba weryfikacji niektórych
powszechnie uznawanych przyczyn wyjaśniających braki w istniejących teoriach
integracji. Być może najważniejszą przyczyną ostatniego wzrostu zainteresowań,
które angażują narzędzia polityki porównawczej i analizy politycznej w studiach
nad rozwojem UE, jest nie tylko wzrastająca świadomość potrzeby zrozumienia
zasad funkcjonowania UE jako polity lub systemu rządów, ale także potrzeba
poszerzania wiedzy w odniesieniu do natury aktorów, których decyzje mają decydujące znaczenie dla procesu integracji europejskiej; poznania i zrozumienia ich
motywacji, strategii i celów89.
Wagę i powagę zachowuje naturalnie pytanie o zmianę kierunków teoretycznych poszukiwań. Możliwa odpowiedź jest nieco sofistycznej natury, ponieważ
każe utrzymywać, że tak naprawdę wszystko zależy od tego, co chcemy zbadać
w interesującym nas procesie integracji. Jeśli chcemy analizować sam proces integracji, wówczas zastosowanie będą miały teorie z dziedziny stosunków międzynarodowych, jeśli zaś w grę wchodzi UE i jej polityka, to wówczas zastosowanie
znajdują teorie wypracowane na gruncie nauki o polityce i polityki porównawczej.
Dzieje się tak między innymi dlatego, że Wspólnoty Europejskie przeszły poważną
drogę ewolucji i jeśli w okresie początkowym Wspólnoty mogły być rozpatrywane
jako przykład integracji międzynarodowej, czy też współpracy międzyrządowej, to w chwili obecnej UE i jej Wspólnoty są czymś więcej niż organizacjami
międzynarodowymi, a teorie, które mają zastosowanie do studiowania polityki
wewnętrznej Wspólnoty, należą do nauki o polityce i polityki porównawczej90.
88
89
��
L. Cram, op. cit., s. 54.
Ibidem, s. 54–55.
��
S. Hix pisze: „(…) ��
z międzynarodowego punktu widzenia polityczny konflikt we Wspólnocie
Europejskiej jest przede wszystkim jednowymiarowy; aktorzy (przy realistycznym podejściu
są nimi państwa narodowe, czy w przypadku podejścia pluralistycznego grupy interesu) ani nie
udzielają poparcia, ani nie sprzeciwiają się dalszej ponadnarodowej integracji. Jednakże, ponieważ
«polityczna» natura Wspólnoty Europejskiej ma charakter rozwojowy, ma także miejsce konflikt
o alokację i dystrybucję zasobów. W tych społeczno-ekonomicznych kwestiach, polityczne
90
ZN698.indb 55
1/30/08 1:17:21 PM
56
Ani teoria integracji, ani też studia nad UE nie są odrębnymi dyscyplinami
naukowymi w takim sensie jak nauka o polityce czy stosunki międzynarodowe.
Stąd istniejący nadal niedosyt ustaleń teoretycznych w sytuacji, kiedy integracja
europejska jako przedmiot zainteresowań naukowo-badawczych funkcjonuje
w zależności od badanego aspektu raz jako subdyscyplina stosunków międzynarodowych, a raz jako subdyscyplina nauki o polityce czy polityki porównawczej.
Cały wysiłek teoretyczny związany z integracją europejską czy też systemem
rządzenia UE opiera się z konieczności na importach i zapożyczeniach ze stosunków międzynarodowych i politologii. Czynione są zatem próby idące w kierunku
poszukiwania nowych odniesień do rozważań teoretycznych, które zarazem próbują odnieść się do wszystkich tych zmian, jakie w ostatnim czasie nastąpiły w UE
jako konstrukcji politycznej, społecznej oraz gospodarczej. Ostatnie rozszerzenie
Unii Europejskiej i związane z tym doświadczenia wniosą zapewne nowe akcenty
do toczącej się debaty teoretycznej.
The European Union as a Subject of Research Based on the Theory
of Integration
The character of European integration, which deviates distinctly from other regional
groupings, its multi-stage character and changing legal status, and its evolving territorial
extent, render it difficult to select a theoretical concept of integration that may be
acknowledged as the most complete and representative. As in the case of the changes
inspired by the successive stages in the transformation of the Communities/European
Union, so in theory, too, we are faced with a kind of evolution of attitudes and views on the
essence and ultimate goal of European integration. At the same time, theoretical concepts
often clearly lag behind the actual state of affairs, which is complicated by continual
change. This, among others, has led to a lack of grand theories, in place of which appears
a series of partial theories that usually expose one of the decisive – according to their
authors – aspects of European integration. This article reveals the distinctive pluralism in
the search for an adequate theory and reviews the more important theoretical orientations
and tendencies related to European integration. The latest enlargement of the European
Union and the experience associated with it will certainly add new emphasis to the
ongoing theoretical debate.
współzawodnictwo jest nadal zasadniczo odmiennym wymiarem; który w porównawczych
kategoriach politycznych jest tradycyjnie przedstawiany jako «Lewica – Prawica»”; por. S. Hix,
The Study of the European Community…, s. 1–2.
ZN698.indb 56
1/30/08 1:17:22 PM

Unia Europejska jako przedmiot poszukiwań na gruncie teorii

Transkrypt

Podobne dokumenty

8 3 uzasadnienie - brak konkurencji

Generuj PDF - Urząd Transportu Kolejowego

Numer 3 (67) 2013 - Centrum Europejskie UW

pdf Prezentacja w języku polskim

Spis treści

Wybrane projekty archiwalne

Studia Polityczne - Instytut Studiów Politycznych PAN

Numer 3 (47) 2008 - Centrum Europejskie UW