INSTRUMENT STABILIZACJI DOCHODÓW- nowy

FUNDACJA PROGRAMÓW POMOCY DLA ROLNICTWA
SEKCJA ANALIZ EKONOMICZNYCH POLITYKI
ROLNEJ
ul. Wspólna 30
Pokój 338
00 - 930 Warszawa
http://www.fapa.org.pl
tel. (+48 22) 623-19-01
623-19-81
fax. (+48 22) 623-19-09
e-mail: [email protected]
INSTRUMENT STABILIZACJI DOCHODÓWnowy instrument zarządzania ryzykiem w perspektywie
Wspólnej Polityki Rolnej po 2013 r.
Opracowanie:
Zofia Giersz
tel. (22) 623 1972
e-mail: [email protected]
CZERWIEC 2011
1
1.Komisja Europejska – plany w zakresie instrumentów ZARZĄDZANIA RYZYKIEM.
Producenci rolni w swojej działalności są narażeni na ryzyka, głównie produkcyjne i rynkowe,
które w sposób bezpośredni wpływają na kształtowanie dochodów, a w konsekwencji
przekładają się na sytuację materialną gospodarstw.
Komisja Europejska zauważa stale pogłębiającą się niestabilnośd sytuacji rolników w Unii
Europejskiej przejawiającą się przede wszystkim w niepewności i spadku dochodów, które
kształtują się obecnie na poziomie połowy dochodów w porównaniu z obszarami poza
rolnictwem. Przyczyny tkwią z jednej strony w coraz słabszej efektywności mechanizmów
stabilizujących rynek, a z drugiej głównie w zmianach klimatycznych, które powodują stale
rosnące narażenie rolników na różnego rodzaju ryzyka.
Z uwagi na jedną z podstawowych funkcji WPR, jaką jest zapewnienie unijnego oraz
globalnego bezpieczeostwa żywnościowego oraz w obliczu nowych wyzwao, WPR jest
reformowana. Jedną z propozycji KE (w ramach opcji 2, najbardziej prawdopodobnej
do wprowadzenia) jest dostosowanie i uzupełnienie istniejących instrumentów tej polityki,
w tym wzmocnienie istniejących narządzi w zakresie zarządzania ryzkiem, a także
wprowadzenie opcjonalnego narzędzia stabilizacji dochodów, kompatybilnego z kategorią
zieloną („green box”) WTO. W pracach nad przygotowaniem projektu ww. narzędzia
stabilizacji dochodów Komisja Europejska wykorzystuje doświadczenia innych krajów,
szczególnie te związane z zastosowaniem publicznego wsparcia i wzoruje się na modelu
kanadyjskim.
2.Model kanadyjski Biznesowego Zarządzania Ryzykiem w Rolnictwie (Business Risk
Management In Agriculture).
Opis.
Kanada jest krajem, w którym historycznie i zwyczajowo rząd zawsze był aktywnie
zaangażowany we wsparcie sektora rolnego. Od 2008 roku polityka rolno-żywnościowa
realizowana jest w formie systemu zarządzania ryzykiem biznesowym w rolnictwie
nakierowanego na stabilizację dochodów. Punktem wyjścia dla takiej polityki jest pogląd,
że w rolnictwie trzeba zmierzyd się z wieloma źródłami ryzyka (produkcyjnym, cenowym,
finansowym, rynkowym, itp.), a każde z nich skutkuje w konsekwencji stratami w dochodach.
Programy zawarte w tym systemie zarządzania ryzykiem umożliwiają rolnikom skorzystanie
z maksymalnej ochrony w różnych sytuacjach.
System składa się z czterech kluczowych programów: AgriInsurance (ubezpieczenia
w rolnictwie), AgriInvest (inwestycje w rolnictwie), AgriStability (stabilizacja w rolnictwie)
i AgriRecovery (regeneracja w rolnictwie), z których każdy jest współfinansowany przez rząd.
AgriInsurance - ubezpieczenie upraw od specyficznych rodzajów ryzyka produkcyjnego
(pogodowych, szkodników i chorób); finansowane w 40% przez rolników i w 60% przez rząd;
2
AgriInvest – fundusz ochrony rolników na wypadek obniżenia dochodów w granicach
do 15%; finansowany w 50% przez rząd; odpowiednik rachunków oszczędnościowych
producentów;
AgriStability – płatnośd uruchamiana przez rząd w przypadku dużego spadku dochodów
rolników (powyżej 15% w stosunku do średniej z poprzedzających 5 lat, tzw. średniej
„olimpijskiej”); finansowanie w zależności od zakresu spadku dochodów: 70% przy spadku
dochodów w granicach 15-30%, 80% przy spadku dochodów powyżej 30%; w przypadku
braku dochodów (straty) rząd rekompensuje 60% strat.
AgriRecovery – doraźny program pomocy uruchamiany w przypadku zdarzeo
katastroficznych, stanowi uzupełnienie pozostałych programów i dodatkowe wsparcie
w przypadku braku odpowiedniego pokrycia strat przez główne programy; finansowany
całkowicie z publicznych środków (rządowych i lokalnych).
Zalety.
Współistnieje wiele programów, które wypełniają różne rodzaje i warstwy ryzyka oraz
uzupełniają się nawzajem.
Programy w znacznej mierze są finansowane przez środki rządowe, co stanowi poważną
zachętę do uczestnictwa w tych programach. Symulacje wykazały, że bez subsydiów
rolnicy kanadyjscy nie kupowaliby ubezpieczeo upraw w ogóle ze względu na zbyt
wysokie ceny, natomiast z subsydiami ubezpieczają 1/3 gruntów.
Programy są administrowane przez agendy rządowe.
Płatności w AgriInsurance są realizowane bardzo szybko, stanowią swego rodzaju
zaliczkowe płatności w stosunku do wypłat z Agristability.
Agristability jest oparty na danych podatkowych, wzbogaconych dodatkowo
o szczegółowe informacje pochodzące (wymagane do raportowania) od rolnika, dzięki
czemu jest dokładnie nacelowany na indywidualne wahania dochodów poszczególnych
rolników.
Wady.
Tradycja zabezpieczania ryzyk w rolnictwie przez paostwo powoduje, że są duże
oczekiwania rolników w tym zakresie.
System jest wielowarstwowy, co utrudnia administrację i realizację należności
w odpowiednim czasie.
Żaden z programów nie stanowi zachęty do rozwoju rynkowych instrumentów
zarządzania ryzykiem.
Rolnicy przyzwyczajeni do kluczowej i wiodącej roli paostwa w zabezpieczaniu przed
ryzykiem (różnymi rodzajami ryzyka od naturalnych po katastroficzne) nie stosują
indywidualnych metod zarządzania ryzykiem we własnym gospodarstwie, a nawet
podejmują bardziej ryzykowne działania, które są jednocześnie bardziej zyskowne
(specjalizacja). Występuje tzw. efekt wypychania innych strategii zarządzania ryzykiem.
W programie AgriInsurance, w zakresie ubezpieczeo upraw nie uczestniczą prywatne
firmy ubezpieczeniowe (jedynie agendy rządowe obsługujące program jak
3
ubezpieczyciel), nie mają zastosowania aktuarialne zasady oceny ryzyka, wyliczania
składek itp. Nie występuje też konkurencyjnośd działao różnych podmiotów, co wpływa
negatywnie na rozwój ubezpieczeo.
Oparcie AgriStability na danych podatkowych powoduje największą wadę tego
programu: realizacja płatności jest mocno odroczona w czasie (nawet 2 lata lub więcej
od roku w którym nastąpił spadek dochodów) przez co traci swoją funkcję stabilizacji
dochodów rolnika. Stanowi raczej instrument wsparcia dochodów niż instrument
zarządzania ryzykiem. Dodatkowo (z powodu tych odroczeo) płatnośd staje się mało
przewidywalna.
Praktycznie słabo działają rynkowe instrumenty finansowe, np. opcje, futures są
wykorzystywane jedynie przez około 25% rolników.
Ocena polityki kanadyjskiej.
Raport kanadyjskiego instytutu CAPI (Canadian Agrifood Policy Institute) podkreśla,
że w ostatnim czasie Kanada straciła pozycję trzeciego światowego eksportera żywności, a jej
polityka w tym zakresie jest uważana za przestarzałą i niewykorzystującą w pełni zasobów
rolnych kraju. Jednocześnie od 2000 r. import żywności wzrósł o 50%. W okresie
7 z ostatnich 10 lat, rolnicy ponieśli straty, a rządowe programy refinansowania nie
rozwiązały problemu braku zyskowności sektora rolnego. Rządowe płatności bezpośrednie
potroiły wartośd na przestrzeni 20 lat. Większośd wydatków rządowych na rolnictwo jest
przeznaczana każdego roku na subsydiowanie bieżącej działalności, a nie na badania
i rozwój. Zatem, aby odwrócid niekorzystne trendy, postulowana jest koniecznośd nowego
podejścia do strategii zarządzania ryzykiem w rolnictwie.
Dochody gospodarstw rolnych i płatności rządowe w Kanadzie.
Źródło:Agra Europe nr 2454 z 11.03.2011r.
4
3.Propozycja Instrumentu Stabilizacji Dochodów IST (Income Stabilization Tool).
Opis założeo.
Komisja Europejska proponuje wprowadzenie nowego instrumentu: IST -Income Stabilisation
Tool, którego celem będzie zrekompensowanie rolnikom poważnych strat w dochodach.
Głównym założeniem dla funkcjonowania tego narzędzia jest to, że rząd działa jak
ubezpieczyciel i ponosi koszty płatności samodzielnie i całkowicie, a nie jako udział w składce
ubezpieczeniowej. Realizacja płatności dla rolnika uruchamiana jest w przypadku spadku
jego dochodów w stosunku do średniej wartości dochodów z poprzedzającego okresu
referencyjnego. Kluczowym zagadnieniem będzie ustalenie definicji dochodu rolnika, który
miałby stanowid podstawę do wszelkich obliczeo i uprawnieo, jak również długości
historycznego okresu referencyjnego (np. 3 lata, 5 lat) i poziomu spadku dochodów wobec
średniej uznanego jako poważny czy duży. Te czynniki, obecnie jeszcze nie doprecyzowane,
będą decydowały o poziomie kosztów potrzebnych do zaangażowania w realizację narzędzia.
Szacunki.
Na podstawie danych historycznych o dochodach rolników w UE, dostępnych w systemie
FADN, Komisja Europejska szacuje, że średnio około 20% rolników byłoby uprawnionych
do tego rodzaju płatności (w Polsce 10%). Wydatki z tego tytułu w skali UE wyniosłyby około
7 mld euro rocznie. Wartościowo w podziale na kraje, największe potrzeby w zakresie tych
wydatków przewidywane są dla są dla Hiszpanii i Włoch, po ok. 1,3-1,4 mld euro rocznie,
natomiast dla Polski wyniosłyby ok. 208 mln euro.
Możliwości, wymagania i ograniczenia do wprowadzenia IST w Polsce.
Podstawowym wymaganiem do wdrożenia i realizacji instrumentu IST jest ewidencja
dochodów rolników. Rolnicy w Polsce nie podlegają systemowi podatku dochodowego i ten
fakt praktycznie uniemożliwia stosowanie jakichkolwiek narzędzi opartych na monitoringu
indywidualnych dochodów rolnika czy gospodarstwa.
Ponadto badania i dane zbierane w ramach systemu FADN, opierają się w Polsce na próbie
12 431 gospodarstw, reprezentatywnej dla gospodarstw o wartości ekonomicznej powyżej
2 ESU, co odpowiada populacji ok. 753 tys. gospodarstw. Liczba ta stanowi połowę
rzeczywistej liczby gospodarstw o powierzchni powyżej 1 ha użytków rolnych w Polsce. Takie
rozbieżności jednocześnie wskazują, że szacunki KE w zakresie liczby rolników uprawnionych
do płatności w ramach proponowanego IST, w przypadku Polski będą obarczone istotnym
błędem. Drugi aspekt związany z systemem FADN, dotyczy tego, że baza i dane z FADN
pozwalają na szacunki na poziomie całego kraju (z mniejszym lub większym błędem),
natomiast nie umożliwiają zastosowania narzędzi związanych z indywidualnym dochodem
rolnika. Do wprowadzenia i realizacji instrumentu potrzebne są dane historyczne
z co najmniej 3 lat poprzedzających, co odracza o ten okres możliwośd stosowania narzędzia,
nawet w przypadku jednoczesnego wprowadzenia obowiązku prowadzenia przynajmniej
deklaratywnej ewidencji dochodów specjalnie do tego celu. Należy zaznaczyd,
5
że opracowanie systemu ewidencji dochodów na potrzeby narzędzia IST wygenerowałoby
dodatkowe koszty obsługi administracyjnej, co przy dużej liczbie gospodarstw rolnych
w Polsce poważnie obciążyłoby całkowite koszty instrumentu.
Alternatywnym rozwiązaniem mogłoby byd rozważenie i oszacowanie możliwości
wykorzystania innych danych, dostępnych w Polsce, w celu oceny podstaw do wypłat z tytułu
spadku dochodów rolników.
Definicja dochodu i inne elementy do ustalenia.
Ustalenie definicji dochodu rolnika, jak wspomniano, jest kluczowym elementem tego
rozwiązania i to nie tylko ze względu na poziom wydatków zaangażowanych w jego
realizację, ale również decydującym o charakterze i funkcjach instrumentu.
Dochód rolnika na potrzeby IST, jak się wydaje, powinien dotyczyd wyłącznie produkcji
rolniczej oraz byd indywidualnie rejestrowany i udokumentowany. Najlepszym rozwiązaniem
do tego celu są dane podatkowe z podatku dochodowego – dokładne, pewne i niepodatne
na manipulacje interpretacyjne. Dodatkowo dane podatkowe uwzględnią całkowity dochód
roczny podatnika-rolnika, bez względu na liczbę różnych gospodarstw, które prowadzi oraz
dają obiektywny obraz poziomu całkowitych dochodów po uwzględnieniu kompensacyjnego
wpływu dywersyfikacji produkcji (w poszczególnych rodzajach produkcji rolnej występują
wahania w zakresie wielkości produkcji i cen, zazębiające się jednocześnie
ze zróżnicowaniem popytu i podaży, co nie zawsze skutkuje spadkiem dochodów w ogóle).
Ustalenie minimalnego poziomu spadku dochodów (w stosunku do wcześniejszych średnich),
uprawniającego do uzyskania płatności zadecyduje o tym, czy narzędzie będzie miało
charakter powszechny. Założenia i szacunki KE wskazują raczej na narzędzie typu
tzw. specjalnego wsparcia (poważne straty w dochodach, średnio 20% uprawnionych),
ale kompensujące całkowicie poniesione straty w dochodach.
Kolejnym elementem jest aspekt obowiązkowości (dla kraju, dla rolnika) czy też innych
uwarunkowao. Wydaje się, że kraj, który wprowadzi narzędzie powinien zapewnid środki
i dostępnośd dla wszystkich rolników bez względu na wielkośd i charakter gospodarstwa
(małe-duże, nisko-/wysokotowarowe, wyłączne-współistniejące z innym rodzajem
działalności pozarolniczej). Alternatywnie można rozważyd, że warunkiem uzyskania
płatności IST będzie również jego osobisty wkład w zabezpieczenie dochodów (zgodnie z ideą
rozwoju odpowiedzialności rolnika za zarządzanie ryzkiem we własnym gospodarstwie)
w postaci np. korzystania z innych dobrowolnych instrumentów: ubezpieczenia, itp.
Natomiast dla kraju, decyzja o wprowadzeniu instrumentu powinna byd całkowicie
dobrowolna, szczególnie ze względu na fakt, że w niektórych krajach (np. w Polsce) istnieją
obiektywne przeszkody do realizacji takiego przedsięwzięcia, jak brak systemu podatku
dochodowego dla rolników.
6
IST a płatności bezpośrednie.
Pewne wątpliwości budzi zasadnośd współistnienia narzędzia stabilizacji dochodów
i płatności bezpośrednich, które są oderwane od produkcji i faktycznie pełnią funkcje
wsparcia dochodów rolników często w bardzo znaczącym stopniu. Jednakże skupienie uwagi
podczas ostatecznego i precyzyjnego projektowania zasad funkcjonowania narzędzia na
dochodach osiąganych wyłącznie z faktycznej produkcji rolnej, prawdopodobnie uzasadni
jego istnienie.
Źródłem finansowania IST powinien byd II filar WPR, również dlatego, że:
jest narzędziem specjalnego wsparcia,
jest finansowany ze środków publicznych,
jest adresowany indywidualnie do odbiorców i nieobowiązkowy.
7