K 50/13 – Stanowisko Sejmu

Warszawa, dnia
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
f
ł
,
l
-fR\·,.'·~·
F::A•·l.'~!"'-,.,;:.1-:.U
. ·::
. ·~'NY
(·
'~ .~ !,. ... \ _ .,~ , L~\ \, ._, 1\l(::'( r ~
t. Y J j\.łV ~
K
~
Sygn. akt K 50/13
~-~
.11),
"
.
!wpi
~~···
'· :t'
r.::
!ll-<o.. v-t.
,., n
,
iJ"łi
ł!
.::..~..
~
b -. . . ... ... ..
!
L.
..... -----.~-
Trybunał
związku
~
i
l
Na podstawie art. 34 ust. 1 w
t~
;
1
't
l.
!l.
M
i
2 5• O9. • ? O1t
ll dnia
BAS-WPTK-2942/13
25września 2014 r.
~ai. ....::........ ~..... J
Konstytucyjny
z art. 27 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia
1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), w imieniu
Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej
przedkładam
wyjaśnienia
Rzecznika Praw Obywatelskich z 31
października
jednocześnie wnosząc
że
o stwierdzenie,
w sprawie wniosku
2013 r. (sygn. akt K 50/13),
art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca
2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r.,
poz. 647 ze zm.)- w zakresie, w jakim w razie przeznaczenia danej
na cele publiczne zarówno w aktualnie
obowiązującym
zagospodarowania przestrzennego, jak i w planie
dla realizacji przewidzianych w tym przepisie
miejscowym planie
obowiązującym
roszczeń
nieruchomości
1 stycznia 1995 r.,
wymaga wykazania zmiany
w stosunku do dotychczasowego sposobu korzystania z tej
nieruchomości
dotychczasowego przeznaczenia - jest niezgodny z: art. 64 ust. 2 w
z art. 32 ust. 1 Konstytucji, art. 64 ust. 2 w
ust. 2 w
związku
oraz z art. 1
wolności
związku
art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 64
zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną
Protokołu
Nr 1 do Konwencji o ochronie praw
w art. 2 Konstytucji
człowieka
i podstawowych
(Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.).
Ponadto,
Konstytucyjnym,
względu
z
związku
lub jej
na
na
podstawie art.
wnoszę
o umorzenie
niedopuszczalność
39
ust.
1 pkt
postępowania
wydania wyroku.
1 ustawy o Trybunale
w
pozostałym
zakresie, ze
Uzasadnienie
l. Przedmiot kontroli, stan prawny oraz zarzuty wnioskodawcy
1. W dniu 31
października
wnioskodawca, Rzecznik lub RPO)
że
wniosek o stwierdzenie,
2013 r. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej:
złożył
Trybunału
do
Konstytucyjnego (dalej: TK)
art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze
zm.; dalej: u.p.z.p.)- w zakresie, w jakim w razie przeznaczenia danej
nieruchomości
na cele publiczne zarówno w aktualnym miejscowym planie zagospodarowania
przestrzennego, jak i w planie
obowiązującym
przewidzianych w tym przepisie
roszczeń,
w dniu 1 stycznia 1995 r., dla realizacji
wymaga wykazania zmiany w stosunku do
nieruchomości
dotychczasowego sposobu korzystania z tej
przeznaczenia - jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w
ust. 2 w
związku
związku
z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 2 w
a także z art. 1
Protokołu
i podstawowych
wolności
lub jej dotychczasowego
z art. 32 ust. 1, art. 64
związku
z art. 2 Konstytucji,
człowieka
nr 1 do Europejskiej konwencji o ochronie praw
(Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.; dalej:
Protokół
nr 1 do EKPCz).
Kwestionowany art. 36 ust. 1 u.p.z.p. stanowi,
z uchwaleniem planu miejscowego albo jego
lub
jej
części
w
przeznaczeniem
użytkownik
1)
odszkodowania
2.
lub jej
Zdaniem
nieruchomości
sposób
stało się niemożliwe bądź
wieczysty
nieruchomości
dotychczasowy
nieruchomości może,
za
poniesioną
także
z
lub
,.Jeżeli,
zgodny
z
zastrzeżeniem
szkodę
ust. 2,
albo
w
dotychczasowym
właściciel
żądać
albo
od gminy:
2)
wykupienia
zarezerwowania
prywatnych
części".
RPO,
w razie
wieloletniego
na cele publiczne, zarówno w dawnym (sprzed 1995 r.), jak i nowym
w
obowiązującym
w
(względnie
międzyczasie
przy
przejściowym
utrzymaniu
studium
uwarunkowań
i kierunków
zagospodarowania przestrzennego), niekonstytucyjny jest przepis, który
wykupienie
związku
nieruchomości
korzystanie z
istotnie ograniczone,
rzeczywistą
planie zagospodarowania przestrzennego
tej funkcji
zmianą,
że:
nieruchomości nienadającej się
-2-
do wykorzystania przez
uzależnia
właściciela
od
tego,
czy
ostatnio
nieruchomości,
uchwalony
plan
zmienia
przeznaczenie
czy jedynie je utrzymuje.
wynikające
Jak zaznacza Rzecznik, roszczenia
powstają
dotychczasowe
w razie kumulatywnego
treść
regulacji planistycznej w
spełnienia
dwóch
z art. 36 ust. 1 u.p.z.p.
przesłanek:
konkretnego prawa
1) istotnej ingerencji
własności
oraz 2) zmiany
nałożenie
w stosunku do stanu dotychczasowego. W ocenie wnioskodawcy,
określoną grupę właścicieli
przysługującego
na
- w celu dochodzenia przez nich skutecznej ochrony
obowiązku
im prawa -
wykazywania
także
tej drugiej
okoliczności,
w sposób nadmierny, a zarazem niekonstytucyjny, narusza ich prawa. Dlatego RPO
domaga
praw
się
eliminacji przez
własności, jaką
takiej zakresowej
żądania
niekonstytucyjności zaskarżonego
nieruchomości
zostałoby określone
"nowym" planem, czy
unormowań
przepisu
byłoby więc
ono jedynie
ograniczenia,
gdyż
jakich
wykorzystywania danej
to
to,
że
kontynuacją
planistycznych.
uzależnienie roszczeń właścicieli
od zmiany ich planistycznego przeznaczenia wydaje
rzut oka oczywiste,
dochodzenia
od tego, czy przeznaczenie to
też byłoby
Jak zaznacza RPO w uzasadnieniu wniosku,
nieruchomości
przesłanek
przed 1995 r. na cele publiczne, prawo
przysługiwałoby niezależnie
wykupu
dotychczasowych
Konstytucyjny jednej z
jest "zmiana" stanu dotychczasowego. Skutkiem stwierdzenia
w przypadku przeznaczenia
do
Trybunał
właśnie
wcześniej
było,
jak i jej
przypadkach tak skonstruowany przepis
określoną kategorię właścicieli
na pierwszy
nowe, zmienione przeznaczenie wprowadza
nie
nieruchomości,
się
wpływając
zarówno
realną wartość.
całkowicie
na
sposób
W niektórych jednak
pozbawia ochrony prawnej
- wszystkich tych, których
nieruchomości objęto
wejściem
zakazem zabudowy wprowadzonym przed 1995 r., tj. przed
w
życie
ustawy
z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze
zm.; dalej: u.z.p.). Rzecznik wskazuje,
u.p.z.p.
(w
szczególności
dotychczasowego
korzystania
prawa
z
że
warunek realizacji
wykupu),
nieruchomości,
którym
jawi
niesprawiedliwy wobec tych osób, które przez wiele lat nie
nieruchomości wykorzystać
objęcia
roszczeń
uniemożliwienie
jest
się
z art. 36 ust. 1
jako
szczególnie
mogły należącej
zgodnie ze swoim zamiarem z powodu
do nich
wcześniejszego
jej zakazem zabudowy z uwagi na projektowany cel publiczny. W wielu
sytuacjach,
po
przestrzennego,
wygaśnięciu
dawnego
miejscowego planu zagospodarowania
funkcję publiczną utrzymywało
-3-
dla takich
nieruchomości
(formalnie
niewiążące)
studium
uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
zamysłów
Jak zaznacza RPO, forsowanie na takim terenie prywatnych
byłoby działaniem
zostać
gdyż
nieracjonalnym,
budowlanych
musiałaby
ewentualna zabudowa i tak
wkrótce przerwana w razie potwierdzenia przeznaczenia
nieruchomości
na
reguły
nie
cel publiczny w nowym planie zagospodarowania przestrzennego, który z
zmieniał
dotychczasowego przeznaczenia
nieruchomości
"zamrożonych"
publiczne plany aktualne
W ocenie Rzecznika,
dawnymi planami, a których
utrzymują
określonej
a limine ochrony
działki.
w mocy,
są jedyną grupą
założenia
nigdy nie
owej "zmiany" wymaganej przez art. 36 ust. 1 u.p.z.p.wcześniej,
rządami
jeszcze pod
nieruchomości,
nadal trwa, a mimo to nie
rekompensaty,
żądać
podkreśla,
wniosku i
polegające
3. Rzecznik
Praw
Człowieka
nastąpiła
pozbawioną
w stanie
wykazać
ona bowiem wiele
że
na zakazie zabudowy ich
czy przyznania
wyłącznie
tytułu żadnej
z tego
działki
zamiennej.
z zakwestionowanej we
przesłanki
nieruchomości.
W
w postaci "zmiany
przeciwnym
razie
ich
praw.
odwołuje się również
(dalej: ETPCz), który
właścicieli nieruchomości ,
będą
domagać się
roszczeń
dochodzenie
pełni
one
nieruchomości
przeznaczenia"
korzystaliby z
mogą
skutek taki wynika
warunkującej
dotychczasowego
właściciele
wykupu
że
podmiotów
na cele
dawnego prawa. Nie zmienia to jednak faktu,
realne ograniczenie praw tych osób,
Rzecznik
rezerwację
wart. 36 u.p.z.p. -a w istocie przewidzianej w art. 64
ust. 2 Konstytucji. Jedynie oni z samego
lat
właściciele
do orzecznictwa Europejskiego
wyraźnie wytknął
i to w sposób systemowy,
Trybunału
Polsce naruszenia praw
właśnie
w tych sytuacjach, które
reguluje kwestionowana norma art. 36 ust. 1 u.p.z.p. (por. m.in. wyroki ETPCz
z: 14 listopada 2006 r. w sprawie
17 lipca 2007 r. w sprawie
2007 r. w sprawie
Skibińscy
Rosiński
Skrzyński
przeciwko Polsce, skarga nr 52589/99;
przeciwko Polsce, nr skargi 17373/02; 6 września
przeciwko Polsce, nr skargi 38672/02; 29 marca 2011 r.
w sprawie Pafomska i Potomski przeciwko Polsce, nr skargi 33949/05). Wszystkie
powołane
skarżących
ETPCz
sprawy
sytuacji
"zamrożenia"
inwestycyjnego
nieruchomości
przez dawne plany zagospodarowania przestrzennego i we wszystkich
stwierdził
Człowieka
dotyczyły
naruszenie art. 1
przez to,
niekorzystnych
dla
że
Protokołu
w sytuacji prawnej
nich
okoliczności,
Nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw
skarżących dochodziło
polegających
-4-
m.in.
na
do kumulacji
ograniczeniu
efektywnego wykonywania prawa
własności
poprzez
niemożność
zrealizowania
swoich planów inwestycyjnych przy jednoczesnym braku rekompensaty z tego
oraz braku
możliwości
nieruchomości
zbycia
wszczęcia wywłaszczenia.
na rzecz podmiotu publicznego lub
W ocenie ETPCz, prawo
własności
w takich przypadkach
trybunał
traci swój pewny i nienaruszalny charakter. Wspomniany
w wątpliwość
korzystaniu z
nie
zostały
samą
konieczność
własności
przez
wprowadzenia
ograniczenia
czy
kilkadziesiąt
lat zrealizowane, trudno
faktycznie zablokowanie jakichkolwiek inwestycji na
najbliższej,
też
swobodnym
było niezbędne
dłuższej
ale nawet w
uzasadnić,
by
nieruchomościach skarżących
niepewności,
i utrzymywanie ich w stanie wieloletniej
w
w
podał
dla realizacji celu publicznego. Skoro inwestycje publiczne
kilkanaście
zrealizowany, istotnie
tytułu
będzie
czy i kiedy plan
dla realizacji potrzeb wspólnoty nie tylko
perspektywie czasowej.
Odwołując się
że uwzględnienie
orzecznictwa ETPCz, wnioskodawca stoi na stanowisku,
do
jego
wniosku - poprzez uchylenie niekonstytucyjnego wymogu wykazywania "zmiany
dotychczasowego przeznaczenia czy sposobu wykorzystania
w sobie doprowadzi do uzgodnienia polskiego
konwencyjnymi. Rzecznik wskazuje przy tym,
rozwiązania
ustawy planistycznej w celu
porządku
że
nieruchomości"
prawnego z wymogami
prace legislacyjne nad
problemu gruntów
Konstytucyjnego
też,
w ocenie RPO, jedynie
może doprowadzić
do
usunięcia
zmianą
"zamrożonych"
dawne plany i dostosowania polskiego prawa do wymogów konwencyjnych
zawieszone. Dlatego
- samo
rozstrzygnięcie
przez
zostały
Trybunału
systemowego naruszenia praw
obywatelskich na tle art. 36 ust. 1 u.p.z.p.
4. Zdaniem Rzecznika, przewidziany w art. 36 ust. 1 u.p.z.p. wymóg
wykazywania przez
właścicieli nieruchomości "zamrożonych"
uchwalenie planu nie tylko
że również
głęboko
dodatkowo musi
sposobu wykorzystania
zaskarżony
ust. 2 w
ingeruje w wykonywanie ich prawa
nastąpić
nieruchomości,
niesprawiedliwy. W pierwszej
przez dawne plany,
ale
zmiana w stosunku do dotychczasowego
jest nieracjonalny, nieproporcjonalny i dalece
kolejności
Rzecznik zarzuca naruszenie przez
przepis konstytucyjnej zasady równej ochrony prawa
związku
własności,
iż
własności
(art. 64
z art. 32 Konstytucji), która wymaga in concreto, aby takie samo
ograniczenie prawa
własności przysługującego
cechę relewantną, którą
podmiotom
wykazującym tę samą
stanowi ingerencja w to prawo w postaci przeznaczenia
-5-
danej
nieruchomości
w planie miejscowym pod
traktowane w jednakowy sposób.
Jeżeli więc
przyszłą inwestycję publiczną, było
podmioty te
doznają
równie dotkliwego
naruszenia prawa, zakres przyznanej im prawnej ochrony musi
być
równy. Jak
każdemu,
zaznacza RPO, art. 36 ust. 1 u.p.z.p. co do zasady przyznaje roszczenia
czyja
nieruchomość została objęta
utrudniają
korzystanie z
planem miejscowym, którego ustalenia znacznie
nieruchomości. Jednakże
poprzez wprowadzenie
przesłanki
"zmiany w stosunku do dotychczasowego przeznaczenia lub sposobu korzystania"
różnicuje
przepis ten
pomocą
kryterium czasowego: daty
nałożenia
Poza zakresem hipotezy tego przepisu
pozostają
uprawnionych za
ograniczenia oraz jego
trwałości.
żadnej
wszystkie osoby, w których sytuacji do
chociaż
inwestycyjne zablokowanie ich
przysługuje
żadna
jednak
różnicowania
kryterium
w postaci daty
dopuszczalności odstępstwa
możliwości
nie
pozostaje,
nie
nałożenia
będąc
w
żadnym
z planowaniem przestrzennym jako takim, ani z
własności,
ani
też
z
potrzebą
zabezpieczenia
własności
w orzecznictwie TK warunków
od zasady równej ochrony
Rzecznika,
przyjęte
ani racjonalne, ani proporcjonalne.
wykupu (brak odszkodowania) dawno
zdaniem
doszło,
nadal trwa. Osobom tym nie
ograniczenia na prawo
spełnia sformułowanych
Kwestionowana norma nie
brak
nieruchomości
ochrona prawna. W ocenie wnioskodawcy,
arbitralności,
ma wszelkie cechy
zmiany (po roku 1995) nie
własności.
W
szczególności
"zamrożonych" nieruchomości
racjonalnym
dotkliwością
nieruchomości
związku
ani
ingerencji w prawo
prywatnych na potrzeby
rozwoju infrastruktury lokalnej czy innych celów publicznych. W ocenie RPO, nie ma
żadnego
konstytucyjnie uzasadnionego powodu, dla którego
właścicielowi działki
przeznaczonej po 1 stycznia 1995 r. na cel publiczny, dotychczas niezrealizowany,
służy
roszczenie
w identycznym celu
o wykup,
podczas
"zamrożono"
pianistycznie przed
podstawie art. 36 ust. 1 u.p.z.p. nie
w takiej samej sytuacji prawnej,
aktualnie
istniejąca
nieruchomości
dla
trwała
własnych
przysługuje.
Jak
sąsiadowi,
tą datą,
działkę
takie roszczenie na
podkreśla
niemożność
Rzecznik, obaj
zagospodarowania
celów, w szerokich granicach
że
którego
wykazując tożsamą cechę relewantną, którą
art. 140 k.c., a nie - przypadkowa
wprowadzono, tym bardziej,
gdy jego
okoliczność,
na ziszczenie
żadnego wpływu.
-6-
się
są
jest
(zabudowy)
zakreślonych treścią
w jakim czasie ograniczenie to
tej
przesłanki właściciel
nie
miał
konstytucyjną
Ponadto, jak wskazuje Rzecznik, art. 36 ust. 1 u.p.z.p. narusza
zasadę
w nim
własności również
równej ochrony prawa
przesłanka
na cel publiczny, w odniesieniu do
dyskryminujący,
wskazanej kategorii podmiotów ma charakter
będą
nigdy nie
przeciwko
może
ustawodawcy
spełnić.
w stanie
być
właścicieli
z
obowiązku
kolejności
spełnienia
nieruchomości
proporcjonalności
można uznać
zarzut "równego
dodatkowej
traktowania
zwolnienia tej
przesłanki
warunkującej
własności.
całkowicie ochronę
"zamrożonych"
prawa
inwestycyjnie,
własności
naruszenie
(art. 31 ust. 3 Konstytucji). Jak zaznacza RPO, o ile za
samo zarezerwowanie
to nie sposób
zdaniem Rzecznika,
wnioskodawca zarzuca zakwestionowanej regulacji
w zakresie, w jakim wyklucza ona
właścicieli
też,
bowiem oni tej
konstytucyjności wymagałoby
dochodzenie ochrony naruszonego prawa
5. W dalszej
Dlatego
kierowany
nierównych", a doprowadzenie do stanu
grupy
przewidziana
dochodzenia ochrony prawa, formalnie jednakowa dla wszystkich
dotkniętych uciążliwą rezerwacją nieruchomości
przesłanki
że
wskutek tego,
uznać
nieruchomości
za racjonalne, konieczne i
pod
inwestycję
wobec
zasady
niezbędne
celu publicznego,
niezbędne całkowitego
pozbawienia
jednostek prawa do wykupu czy odszkodowania - i to dodatkowo jednostek
należących
do arbitralnie obranej grupy. Ponadto,
publicznego nie wydaje
długi
czas
nawet nie
ograniczenie prawa
konieczne
podkreśla
się
konieczność
realizacji celu
tak oczywista w sytuacji, gdy inwestycji publicznej przez
rozpoczęto.
własności
Zdaniem
nie jest
również wyłączenie
Rzecznika,
niezbędne,
jeżeli
zatem samo
tym bardziej nie jest do niczego
ochrony prawnej w razie takiego ograniczenia. Jak
też się
Rzecznik, "oczywistym
wydaje,
iż
ochrona
właścicieli
powinna
być
skonstruowana w taki sposób,
że
im intensywniejsze naruszenie prawa, tym
przyznawana im ochrona powinna
być
szersza. [ ... ] Tymczasem
ust. 1 u.p.z.p. zasada
naruszane
są
w sposób
działa
w
dokładnie
długotrwały,
wynikająca
odwrotny sposób - tym, których prawa
ochrony nie przyznaje,
chroniąc zaś
prawa naruszono niedawno" (wniosek, s. 26-27). Z tego powodu
nakładane
na
właścicieli mają
i
tych, czyje
obciążenia
charakter nieproporcjonalny, nadmierny.
W ocenie wnioskodawcy, kwestionowana norma narusza
sprawiedliwości
z art. 36
zasadę słuszności", wynikające
"poczucie
z art. 2 Konstytucji. Rzecznik
wskazuje na kontekst historyczny tej normy i na
-7-
także
okoliczność,
że
właściciele
nieruchomości "zamrożonych"
o tymczasowości
uregulowania ich
nowelizacjami
zawieszenia
roszczeń
ochrony
dotychczasowej
przedłużeniem
owego
ich
w osobnej ustawie.
przedłużał obowiązywanie
utrzymywaniu
początku
byli od samego
praw
obietnicą
oraz
Jednocześnie
rychłego
ustawodawca kolejnymi
dawnych planów miejscowych, co - przy
rezerwacji
stanu
"zwodzeni" zapewnieniami
gruntów
zawieszenia
i
skutkowało
-
kolejnym
zarazem
wypłaty
odroczeniem
rekompensat czy zrealizowaniem prawa wykupu. Na koniec wprowadzono do art. 36
dodatkową
ust. 1 u.p.z.p.
przesłankę
planistycznej, która definitywnie
w postaci
konieczności
pozbawiła tę grupę właścicieli
wszelkich
ochronnych. Z tego powodu, zdaniem Rzecznika, akurat ta grupa
się
w swoistej
wywodzoną
pułapce,
a
działania
z art. 2 Konstytucji
ustawodawcy
zasadę
"zmiany" funkcji
właścicieli znalazła
należy uznać
zaufania do
państwa
pozostawać
ma
roszczeń
naruszające
za
i stanowionego przez
nie prawa.
6. Zakwestionowana regulacja
z zasadą
budżety
(w tym
sprawiedliwości społecznej
gminne,
przerzucił
opóźnienia
nieruchomości.
publiczne,
ponoszą
sprzeczności
ustawodawca,
chroniąc
grupę
prywatnych
Jak zaznacza RPO, to jedynie oni, a nie podmioty
"długoterminowych
perspektyw" i
dalekosiężnych
wizji
w dawnych planach uchwalanych na podstawie ustawy planistycznej
wcześniejszych
Ciężarami
zrealizowane.
również objętych
nigdy nie mieli
regulacji, które to wizje
takimi nie obarczono
być może
pozostałych
grup
nigdy nie
właścicieli
ograniczeniami czy zakazami budowy. Jest to, zdaniem Rzecznika,
tym bardziej niesprawiedliwe,
żadnych
własności muszą znosić
że
się już przyzwyczaić
prawnych,
właściciele nieruchomości "zamrożonych"
to akurat
uprawnień
ochronnych, a ograniczenie swojego prawa
czasem nawet od
ustawodawca w demokratycznym
środków
w
koszty transformacji "filozofii planowania przestrzennego"
koszty
z 1984 r. czy jeszcze
zostaną
że
w uchwalaniu planów na nowych zasadach) na
właścicieli
kreślonych
z tego powodu,
również
państwie
dziesięcioleci.
prawa
"Trudno
uznał, że
zaś przyjąć,
osoby te na tyle
aby
zdążyły
do stanu permanentnego naruszenia swoich praw i braku
że
ochrona nie jest
już
im
właściwie
do niczego potrzebna"
(wniosek, s. 28).
W ocenie RPO, utrzymywanie w systemie prawnym przepisu
jakiekolwiek roszczenia tej grupie
właścicieli
-8-
narusza
blokującego
też zasadę praworządności
(wnioskodawca formalnie nie czyni jej jednak wzorcem kontroli), o czym
cała
potwierdzających
seria wyroków ETPCz
Protokołu
art. 1
usunięcia
Polskę
systemowe naruszenie przez
skłoniło
nr 1 do EKPCz. Nie
świadczy
to dotychczas ustawodawcy do
owego naruszenia.
11. Wzorce kontroli konstytucyjnej
1.
Artykuł
2 Konstytucji (zasada
obywateli do
państwa
Trybunał
równocześnie
z
zasada zaufania
i stanowionego przez nie prawa)
sprawiedliwości społecznej
1. Zasada
przez
sprawiedliwości społecznej,
reguły
Konstytucyjny jest z
zasadą równości
w
większości
spraw rozpatrywanych
wskazywana jako wzorzec kontroli
(szeroko na temat relacji
między
tymi przepisami
por. wyrok TK z 18 grudnia 2008 r., sygn. akt P 16/07). W sprawach, w których
ona
przywołana
Trybunał
samodzielnie,
sprawiedliwości społecznej
przypominał, że
stale
jako podstawy kontroli
powściągliwości.
"stosowanie zasady
konstytucyjności
Trybunał
była
prawa wymaga
może
Konstytucyjny
zachowania
szczególnej
interweniować
tylko w tych przypadkach, w których naruszenie tej zasady ma
charakter oczywisty" (wyroki TK z: 14 listopada 2000 r., sygn. akt K 7/00; 7 czerwca
2001 r., sygn. akt K 20/00; teza
wyrażona
po raz pierwszy w orzeczeniu z 25 lutego
1997 r., sygn. akt K 21/95). Wynika to przede wszystkim z tego,
że
- jako
konstytucyjna klauzula generalna - nie zawiera ona "dostatecznie precyzyjnych
i jednoznacznych
arbitralności
przesłanek
formułowania
czy czysto subiektywnych
przez poszczególne
kryteria
do
rozwiązań
przy regulacji
przekonań
składy orzekające",
a tylko
prawnych, które powinny
określonej
ocen prawnych, które
sfery stosunków
wolne od
aksjologicznych reprezentowanych
"określa
być
byłyby
pewne minimalne, progowe
respektowane przez
społecznych
ustawodawcę
wkraczającej
w
sferę
interesów jednostki" (wyrok TK z 12 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 26/01 ).
2. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem
zaufania do
a
więc
państwa
Konstytucyjnego, zasada
i stanowionego przez nie prawa opiera
takim zespole cech
bezpieczeństwo
Trybunału
prawne;
przysługujących
umożliwiają
prawu, które
się
na
pewności
zapewniają
jej decydowanie o swoim
-9-
prawa,
jednostce
postępowaniu
pełną znajomość przesłanek działania
w oparciu o
konsekwencji prawnych, jakie jej
powinna
mieć
zachowań
i
możliwość
zdarzeń
działania mogą pociągnąć
określenia
na gruncie
zarówno
obowiązującego
państwowych
organów
sobą.
za
konsekwencji
w danym momencie systemu, jak
prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny.
prawne jednostki
związane
działań
organów
państwa,
pewnością
prawa
a także prognozowanie
Jednostka
poszczególnych
też oczekiwać, że
z
oraz
Bezpieczeństwo
umożliwia więc przewidywalność
działań własnych
(por. m.in. wyrok
TK z 14 czerwca 2000 r., sygn. akt P 3/00).
państwa
Zasada zaufania obywateli do
i stanowionego przez nie prawa
wyraża się więc
w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, aby nie
swoistą pułapką
dla obywatela i aby
nie
naraża
się
mógł
on
na skutki prawne, których nie
podejmowania decyzji, oraz w przekonaniu,
z
układać
obowiązującym
prawem
będą także
w
że
stawało się
swoje sprawy w zaufaniu,
mógł przewidzieć
jego
ono
działania
przyszłości
że
w momencie
podejmowane zgodnie
porządek
uznawane przez
prawny. Zgodnie z analizowanym wzorcem konstytucyjnym, przyjmowane przez
ustawodawcę
powinni
mieć
mogą zaskakiwać
nowe uregulowania nie
czas na dostosowanie
decyzji co do dalszego
się
postępowania
ich adresatów, którzy
do zmienionych regulacji i spokojne
podjęcie
(por. wyroki TK z: 7 lutego 2001 r., sygn. akt
K 27/00 oraz 15 lutego 2005 r., sygn. akt K 48/04).
Trybunał podkreśla
narusza wtedy, gdy jego
w danych
okolicznościach
że zasadę
przy tym,
rozstrzygnięcie
nie
mogła
przy jego podejmowaniu prawodawca
przewidywała zmianę
Trybunału
prawa, inaczej
więc
na
Jej istota sprowadza
zdecydowałaby
się
określonej
charakteru absolutnego.
gdyby jednostka
o swoich sprawach. Zdaniem
państwa
i stanowionego przez nie
organów
państwa.
mógł układać
swoje sprawy w zaufaniu,
mógł
przewidzieć
że
nie
naraża
w momencie
decyzji (wyrok TK z 6 lipca 2004 r., sygn. akt P 14/03).
Zasada zaufania do
zaufania jednostki do
że
wtedy, gdy
do nakazu takiego stanowienia i stosowania prawa, by
na negatywne skutki prawne, których nie
podejmowania
szczególności zaś
założeniu przewidywalności postępowania
adresat danej normy prawnej
się
w
mógł przypuszczać,
Konstytucyjnego, zasada zaufania do
prawa bazuje
prawa prawodawca
jest dla jednostki zaskoczeniem, bo
przewidzieć,
go
pewności
państwa
Trybunał
państwa
i stanowionego przez nie prawa nie ma
iż
zasada ochrony
może znajdować się
w kolizji z innymi
Konstytucyjny przyznaje,
i do prawa
- 1o-
zasadami i
wartościami
konstytucyjnymi, co z kolei sprawia,
wartości
innych zasad i
obowiązującego
zmiany
jednostki. Jednostka musi zawsze
społecznych
dynamika warunków
dla realizacji tych
konieczne jest w pewnych sytuacjach wprowadzenie
niekorzyść
modyfikacji na
że
lub gospodarczych
z tym,
może wymagać
także niezwłocznego
prawa, lecz
liczyć się
że
nie tylko
wprowadzenia w
życie
nowych regulacji prawnych (zob. wyroki TK z: 16 czerwca 2003 r., sygn. akt K 52/02;
20 stycznia 2010 r., sygn. akt Kp 6/09). Dlatego
normatywnych z
ustalić,
państwa
ochrony zaufania jednostki do
że
na ile oczekiwanie jednostki,
mogła
nie
zasadą
też badając zgodność
przewidzieć
w
nie narazi
momencie
się
i do prawa,
aktów
"należy
ona na prawne skutki, których
podejmowania
decyzji
działań,
i
są
usprawiedliwione" (wyrok TK z 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00).
2.
Artykuł
31 ust. 3 Konstytucji (zasada
Artykuł
!imitacyjną,
31
ust.
stanowi,
z konstytucyjnych
następuje:
wolności
są
porządku
publicznego,
zawierający
mogą być
i praw
bądź
wolności
wolności
generalną
państwie
dla ochrony
Przepis
ten
klauzulę
korzystania
ustanawiane tylko w ustawie i tylko
dla jego
środowiska,
bezpieczeństwa
zdrowia i
i praw innych osób. Ograniczenia te nie
i praw".
proporcjonalności
tzw.
"[O]graniczenia w zakresie
konieczne w demokratycznym
publicznej, albo
istoty
3 Konstytucji,
co
wtedy, gdy
proporcjonalności)
jest
źródłem
lub
moralności
mogą naruszać
normatywnym
zasady
(art. 31 ust. 3 zd. 1), zakazu naruszania istoty prawa i
wolności
(art. 31 ust. 3 zd. 2) oraz zasady wyłączności ustawy (art. 31 ust. 3 zd. 1).
Zamieszczona w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasada
dopuszczalny zakres
Wymaga ona od
zaskarżona
nią
sądu
ograniczeń
konstytucyjnego odpowiedzi na
przydatności),
interesu publicznego, z którym jest
jej efekty
(zasada
korzystania z konstytucyjnych
regulacja ustawowa jest w stanie
skutków (zasada
pozostają
w
doprowadzić
(zasada
ścisłym
i praw.
trzy pytania: czy
do zamierzonych przez
niezbędna
konieczności),
ciężarów nakładanych
wyznacza
wolności
następujące
czy regulacja ta jest
powiązana
w proporcji do
proporcjonalności
proporcjonalności
przez
nią
dla ochrony
a ponadto, czy
na obywatela
znaczeniu) - zob. wyroki TK z: 11 kwietnia
2000 r., sygn. akt K 15/98; 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt SK 57/04.
- 11 -
wprowadzający
Przepis
same efekty
ograniczają
można osiągnąć
ustawodawca nie
uciążliwości,
uprawnień
za
a
zwłaszcza zapoznających proporcję pomiędzy
rangą
muszą
poszczególnych praw i
ujęciu
zakaz nadmiernej ingerencji
być
wolności
jednostki
relatywizowane,
wolności).
m.in.
z
wymagań,
że
stopień
stopniem naruszenia
podlegać
pełni funkcję ochronną
uwagi
na
kryteria
charakter
państwo,
które powinno
rzeczywistą potrzebą.
Zakaz ten staje
jednym z przejawów zasady zaufania obywatela do
- jednym z
pewien
(choć, oczywiście,
Jego adresatem jest
wobec jednostki w sposób wyznaczony
się więc
Konstytucyjny
interesu publicznego, który ma w ten sposób
w stosunku do wszystkich praw i
"nadmierności"
Trybunał
może ustanawiać ograniczeń przekraczających
jednostki a
te
które w mniejszym zakresie
tak rozumianego zakazu nadmiernej ingerencji jest uznanie,
ochronie. W tym ogólnym
działać
pomocą środków,
korzystanie z wolności lub prawa podmiotowego.
podkreśla, iż istotą
Konstytucją, jeżeli
ograniczenie jest niezgodny z
państwo
jakie demokratyczne
państwa,
prawne
a tym samym
nakłada
na swoje
organy (por. orzeczenie TK z 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94; wyroki TK
z: 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; 22 lutego 2005 r., sygn. akt K 10/04).
3.
Artykuł
32 Konstytucji (zasada
równej ochrony prawa
równości)
majątkowych)
1. Konstytucyjna zasada
równości
(art. 32 ust. 1) wyraża nakaz, aby wszystkie
podmioty prawa (adresaci norm prawnych)
w równym stopniu
zróżnicowań
były
zarówno
i art. 64 ust. 2 Konstytucji (zasada
charakteryzujące się daną cechą istotną
traktowane równo, a
dyskryminujących,
więc według
jednakowej miary - bez
jak i faworyzujących (por. orzeczenie
TK z 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87; wyrok TK z 16 marca 2010 r., sygn. akt
K 17/09).
Cechą wspólną, decydującą
może być
zarówno cecha faktyczna, jak i prawna, a ustalenia jej istnienia dokonuje
się
z
uwzględnieniem treści
września
absolutną
podobieństwie
września
1999 r., sygn. akt K 6/98).
i niedopuszczającą
w odpowiednio
1996 r., sygn. akt K 10/96; wyrok
Równość
żadnych wyjątków.
równego traktowania podmiotów podobnych
podstawę
danej grupy podmiotów,
i celu przepisów, w których zawarta jest kontrolowana
norma (por. np. orzeczenie TK z 3
TK z 21
o
przekonywających
- 12-
nie jest przy tym
Ewentualne
muszą
odstępstwa
jednak zawsze
argumentach. Jak
zasadą
od nakazu
znajdować
stwierdził Trybunał
Konstytucyjny w orzeczeniu z 23
października
wyjątki muszą spełniać następujące
-muszą
związku
mieć
służyć
różnicowanie
pozostawać
treścią
bezpośrednim
w
przepisów, w których zawarta jest kontrolowana
realizacji tego celu i treści;
- być
-powinny
trzy warunki:
charakter relewantny, tzn.
z celem i zasadniczą
norma, oraz
1995 r. (sygn. akt K 4/95), tego typu
proporcjonalne, tzn. waga interesu, któremu ma
pozostawać
sytuacji adresatów normy, musi
do wagi interesów, które
zostaną
służyć
w odpowiedniej proporcji
naruszone w wyniku nierównego potraktowania
podmiotów podobnych;
-muszą
normami
pozostawać
podobnych
czynnikiem
może być
iż
zasada
równości
społecznej, wywodzoną
ściśle
odmienne
zasadami czy
traktowanie
podmiotów
traktowanie
podmiotów
sprawiedliwości społecznej.
Trybunału
jest
odmienne
uzasadniającym
m.in. zasada
W orzecznictwie
wartościami,
z innymi
uzasadniającymi
konstytucyjnymi,
podobnych;
związku
w
Konstytucyjnego i w nauce prawa akcentuje
związana
zwłaszcza
z
zasadą
sprawiedliwości
z art. 2 Konstytucji (por. np. M. Masternak-Kubiak, Prawo do
wolności
równego traktowania [w:] Prawa i
obywatelskie w Konstytucji RP,
red. B. Banaszak i A. Preisner, Warszawa 2002, s. 123). Niekiedy wskazuje
zasada
się
sprawiedliwości społecznej
na siebie, a
jednoczesnego
się,
także,
iż
nawiązania
i zasada
żadnej
do
równości
w znacznej
z tych zasad nie sposób
drugiej
(por.
L.
Garlicki
się, że
części nakładają
definiować
[w:]
bez
Konstytucja
Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. III, Warszawa 2003,
komentarz do art. 32, s. 23-24; orzeczenia TK z: 22 sierpnia 1990 r., sygn. akt
K 7/90; 3
września
1996 r., sygn. akt K 10/96; wyrok TK z 15 kwietnia 2008 r.,
sygn. akt P 9/06; w tym kierunku
także
wyroki TK z: 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt
K 36/98; 13 grudnia 2007 r., sygn. akt SK 37/06).
W orzecznictwie
akceptację różnego
Trybunału
podkreśla
traktowania przez prawo
się
także,
różnych
że
równość
adresatów norm prawnych.
Równe traktowanie przez prawo tych samych podmiotów oznacza z
traktowanie tych samych podmiotów pod innym
z 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09).
- 13-
oznacza
względem
(por.
reguły różne
wyrok TK
2.
Wyrażona
majątkowych
i innych praw
szczególną postać
stanowi
ogólnej zasady
przewidzianej w art. 32 Konstytucji. Konstytucyjna gwarancja
o charakterze
własności
równości
w art. 64
własności
sensu stricto oraz innych praw
bezwzględnym, także
prawa o charakterze obligacyjnym,
ust. 1 Konstytucji obejmuje, oprócz
majątkowych
własności
w art. 64 ust. 2 Konstytucji zasada równej ochrony
w tym prawo do odszkodowania (zob. wyroki TK z: 23 maja 2006 r., sygn. akt
SK 51/05; 27 listopada 2007 r., sygn. akt SK 18/05; 2 grudnia 2008 r., sygn. akt
K 37/07). Prawo to podlega zatem równej dla wszystkich ochronie zadeklarowanej
wart. 64 ust. 2 Konstytucji. W wyroku z 19 grudnia 2002 r. (sygn. akt K 33/02)
Trybunał
wskazał
z punktu widzenia podmiotowego. Po pierwsze, ochrona taka
osobie, bez
względu
prawo
majątkowe
komu
przysługuje.
skuteczności
uprawnionych.
Obowiązkiem
udzielających
ochrony prawom
względem
określonych
majątkowych
majątkowym,
lecz
identycznością intensywności
kategoriom praw
majątkowych. Równość
jedynie do praw
majątkowych należących
osobami
wyrażona
intensywności
fizycznymi,
w
praw
osób, lecz istnienia
i równego traktowania
mogłyby pozbawić
ochrony
jednak
szczególności państwowych,
powstrzymania
ochrony lub
równa ochrona nie
ją
może być
ochrony udzielanej poszczególnym
ochrony w tym
świetle
odnosi
do tej samej kategorii. W
się
zatem
płaszczyźnie
w art. 64 ust. 2 Konstytucji oznacza zakaz
podmiotami
Zróżnicowanie może być
równa dla
określonej treści
także obowiązek
ograniczyć . Jednocześnie Trybunał podkreślał, że
podmiotowej zasada
na to,
ustawodawcy jest nie tylko tworzenie przepisów
od przyjmowania regulacji, które owe prawa
różnicowania
być
Po drugie, ochrona praw podmiotowych musi
przewidzianych w ustawodawstwie praw
z
względu
uregulowane ustawowo podlega ochronie bez
podmiotowych, jego
utożsamiana
przysługuje każdej
na cechy osobowe czy inne szczególne przymioty. W rezultacie
wszystkich tych podmiotów. Nie dotyczy ona jednak gwarancji
się
majątkowych
na dwa aspekty ochrony konstytucyjnej praw
pomiędzy
prawa
podmiotami prawa prywatnego,
publicznego
konsekwencją związania
też
czy
państwem.
podmiotów publicznych,
normami konstytucyjnymi, które nie
odnoszą się
do
osób prywatnych (zob. wyroki TK z: 25 lutego 1999 r., sygn. akt K 23/98; 31 stycznia
2001 r., sygn. akt P 4/99; 29 czerwca 2001 r., sygn. akt K 23/00; 28
2003 r., sygn. akt P 3/03; 15
września
2009 r., sygn. akt P 33/07, a
- 14-
października
także:
L. Garlicki
[w:] Konstytucja ... , , komentarz do art. 64; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej
Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 332 i n.).
Trybunał
W wyroku z 17 marca 2008 r. (sygn. akt K 32/05)
przypominając,
własności
władze
że
obowiązku
adresatem
wyjaśnił również, że
publiczne,
zapewnienia równej ochrony prawa
majątkowych, wynikającego
i innych praw
odniesień
jednym ze szczególnych
być
ust. 2 Konstytucji powinien
Konstytucyjny,
z art. 64 ust. 2 Konstytucji,
"równa ochrona praw
ogólnej zasady
równości.
związku
interpretowany w
W
majątkowych
związku
są
jest
z tym art. 64
z art. 32 Konstytucji, bo
zapewnienie równej dla wszystkich ochrony prawnej jest elementem równego
traktowania przez
ochrony praw
władze
publiczne".
majątkowych
wykazać, że zróżnicowanie
i
powiązania
zróżnicowanie
Trybunał zaznaczył
się
że
tej samej kategorii nie jest absolutny.
ochrony
spełnia
wymóg
dopuszczalne" (por.
też
nakaz równej
"Jeżeli można
relewantności, proporcjonalności
wartościami
z innymi normami, zasadami lub
staje
zarazem,
konstytucyjnymi, to
wyrok TK z 2 czerwca 1999 r.,
sygn. akt K 34/98).
4.
Artykuł
1
Protokołu
Zgodnie z art. 1
nr 1 do EKPCz (prawo do poszanowania mienia)
Protokołu
nr 1 do EKPCz:
"Każda
może być
prawo do poszanowania swojego mienia. Nikt nie
własności,
ustawę
chyba
że
oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa
naruszać
pozbawiony swojej
w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez
że "[P]owyższe
regulacja ta przewiduje,
sposób
osoba fizyczna i prawna ma
prawa
państwa
międzynarodowego".
postanowienia nie
będą
jednak w
własności
zgodnie z interesem
powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków
Jak
lub kar
żaden
do stosowania takich ustaw, jakie uzna za
konieczne do uregulowania sposobu korzystania z
należności
Ponadto
bądź
innych
pieniężnych".
wskazał
ETPCz w swoim orzecznictwie, w przypadku
w wykonywanie prawa
równowagę między
własności należy zbadać,
czy zachowuje ona
interesem powszechnym (ogólnym) a
ingerencji
niezbędną
koniecznością
ochrony
praw jednostek (wyrok ETPCz z 22 stycznia 2004 r. w sprawie Jahn i inni przeciwko
Niemcom, skarga nr 46720/99).
z prawa
własności
musi
Według Trybunału,
zachowywać rozsądne
-15-
wszelka ingerencja w korzystanie
proporcje
między
podejmowanymi
działaniami
założonym
a
dochodzi do
nałożenia
celem. Wymóg
proporcjonalności
zostaje naruszony, gdy
na dany podmiot indywidualnych i nadmiernych
obciążeń
(wyrok ETPCz z 8 lipca 1986 r. w sprawie Lithgow i inni przeciwko Wielkiej Brytanii,
skarga nr 9006/80 ).
wskazał
Z kolei jak
ETPCz w wyroku z 23 kwietnia 1996 r. w sprawie Phocas
przeciwko Francji (skarga nr 1798/91 ),
jest
także konieczność wdrażania
kategorią
planów zagospodarowania przestrzennego. W tym
przypadku
chodziło dokładnie
ale nie ma
wątpliwości, że dopuszczalną formą
być
o schemat zagospodarowania przestrzeni miejskiej,
wszelkie akty planowania przestrzennego.
mają
publicznej
pełna
ograniczenia prawa
Trybunał podkreślił, że
realizacji
założonej
organy
władzy
polityki przestrzennej. Nie jest to jednak nigdy
i zawsze konieczne jest zbudowanie
właściwej
równowagi
wymaganiami interesu powszechnego i prawami indywidualnych
zwrócił uwagę
własności mogą
w sferze planowania przestrzennego pewien margines swobody,
dający możliwość
swoboda
interesu ogólnego (powszechnego)
września
ETPCz m.in. w wyroku z 23
właścicieli
między
(na to
1982 r. w sprawie Sporrong
i Lonnroth przeciwko Szwecji, skarga nr 7151/75, oraz w wyroku z 30
października
1991 r. w sprawie Wiesinger przeciwko Austrii, skarga nr 11796/85).
Z naruszeniem równowagi interesu ogólnego i prywatnego mamy do
czynienia,
przykładowo,
ingerencję
w prawo
stosownych
w sytuacji braku
własności
odszkodowań
lub
środków
prawnych
znaczącego opóźniania
rekompensujących
przez
państwo wypłaty
(wyrok ETPCz z 11 stycznia 2000 r. w sprawie Almeida
Garrett, Mascarenhas Falcao i inni przeciwko Portugalii, skarga nr 29813/96). ETPCz
podkreślił, że
tego rodzaju
należności państwo
powinno
uregulować
w
rozsądnym
terminie (wyrok ETPCz z 21 lutego 1997 r. w sprawie Guillemin przeciwko Francji,
skarga
np.
nr
19632/92).
wywłaszczenie
następnie
Podobnie,
z uwagi na
niedopuszczalne
konieczność
świetle
EKPCz
jest
realizacji inwestycji publicznej,
jeśli
przez wiele lat inwestycja nie zostaje nawet
w
rozpoczęta
(wyrok ETPCz
z 2 lipca 2002 r. w sprawie Motais de Narbonne przeciwko Francji,
skarga
nr 48161/02).
Istotne znaczenie dla oceny
wyroki ETPCz
dotyczące
2006 r. w sprawie
przedmiotowego wniosku RPO
mają
polskich regulacji planistycznych, tj. wyrok z 14 listopada
Skibińscy
2007 r. w sprawie
zasadności
przeciwko Polsce (skarga nr 52589/99), wyrok z 17 lipca
Rosiński
przeciwko Polsce (skarga nr 17373/02), wyrok
- 16-
z 6 września 2007 r. w sprawie
Skrzyński
przeciwko Polsce (skarga nr 38672/02)
oraz wyrok z 29 marca 2011 r. w sprawie Potomska i Potomski przeciwko Polsce
dotyczyły
(skarga 33949/05). Wszystkie te wyroki
osób obarczonych negatywnymi
konsekwencjami zastosowania przepisów u.z.p. z 1994 r.,
się
ubiegania
rekompensatę
o
tytułu
z
wyłączającymi możliwość
postanowień
niekorzystnych
planów
miejscowych uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r. W wyrokach tych ETPCz
stwierdził
Polskę
naruszenie przez
EKPCz, tj. prawa do poszanowania mienia.
właścicieli
jest pozostawianie prywatnych
miarę niepewności
biorąc
pod
Trybunał zaznaczył, że
nieruchomości,
szerokim marginesem swobody (wyroki ETPCz w sprawach:
Rosiński
Polsce, § 88;
dopuściła
się
obowiązkiem
a
w powołanych
sprawach
indywidualnych
obciążeń
§ 95;
Rosiński
wziął
pod
z
od
mechanizmów
nie
za
może
to
wynikających
Skibińscy
się
przestrzennego,
rządów
sobą
uporania
Skrzyński
na
przez
które
Polskę
Przyznał,
że
z
realizacji
ponieważ
jednostki,
skarżących
Skibińscy
nadmiernych,
przeciwko Polsce,
z zaszłościami
w
Trybunał
wynikającymi
dziedzinie
założenia
Polska
interesu
przeciwko Polsce, § 91 ).
porządków
socjalistycznych
właścicieli.
indywidualnych
nałożenia
do
(wyroki ETPCz w sprawach:
uwagę konieczność
i zagospodarowania
pociąga
doszło
praw
przeciwko
Trybunału,
potrzebą
poszanowania
przeciwko Polsce, § 88;
odchodzenia
między
równowagi
planowania
lekceważyły
wprowadzanie
nawet
dysponuje
Skibińscy
przeciwko Polsce, § 78). W ocenie
naruszenia
powszechnego
niedopuszczalne
że państwo, prowadząc politykę przestrzenną,
fakt,
nr 1 do
długoletniej, przekraczającej rozsądną
w
co do ostatecznego przeznaczenia ich
uwagę
Protokołu
zasady zawartej w art. 1
w
tym
prawa
obszarze
prawa, gospodarki rynkowej i poszanowania praw jednostki
nieuniknione komplikacje i koszty.
usprawiedliwiać
z Konwencji czy
się
uchylania
Protokołów
przeciwko Polsce, § 96;
Podkreślił
przez
jednak
państwo
od
wyraźnie, że
obowiązków
do Konwencji (wyroki ETPCz w sprawach:
Rosiński
przeciwko Polsce, § 86;
Skrzyński
przeciwko Polsce, § 88).
W uzasadnieniu wyroku w sprawie Potomska i Potomski przeciwko Polsce
Trybunał
zaznaczył,
własności powstała
iż
ingerencja w prawo
dzisiejszy.
do poszanowania ich
4 maja 1987 r. (tj. od daty wydania decyzji o wpisie
skarżących nieruchomości
dzień
skarżących
Państwo
do rejestru zabytków) i w
nie
zapewniło
rzeczywistości
procedury, w której
-17-
należącej
do
się
po
utrzymuje
skarżący
mogliby
dochodzić
się
władz,
od
skarżący
do
sądowej
na drodze
nabyły
aby te
środków
ich
nieruchomość.
środków,
byli pozbawieni
wywłaszczenia
ich
za
brak takiej procedury jest
których mogliby
powiązana
przedmiotową
ze stanem
niemożność
Trybunał
uwagę
pod
wywłaszczenia.
interesu powszechnego
została
naruszona, a
o naruszeniu przez
III. Analiza
1.
Trybunału,
W ocenie
Polskę
przy dokonywaniu oceny
sytuacja
znajdowali,
działki
skarżący
skarżących
zważywszy
na
była
ciągłą
lub przeprowadzenia jej
pomiędzy
wymogami
a wymogami ochrony prawa
własności
sprawiedliwa równowaga
musieli
ponosić
nadmierne
obciążenie,
co
przesądza
art. 1 Protokołu nr 1 do EKPCz.
zgodności
Analizę zgodności zaskarżonego
ewolucji regulacji planistycznych
art. 36 ust. 1 u.p.z.p. z
należy
RPO wzorcami konstytucyjnymi
zostały
się
do nich
społeczeństwa
skarżący
skarżonych
okres, przez który
Ponadto,
w którym
należącej
zabudowania
Trybunału,
znaczącą okolicznością obciążającą państwo.
ingerencję.
niepewności,
domagać
przymusić państwo
proporcjonalności
W ocenie
proporcjonalności zaskarżonych środków był długi
znosić
i
W konsekwencji, w ocenie
pomocą
nieruchomości.
Kolejnym elementem branym przez
musieli
wywłaszczenie
realizacji ich roszczenia o
poprzedzić
służących
ochronie
powołanymi
zwięzłym
przez
przedstawieniem
właścicieli nieruchomości,
które
przeznaczone na cele publiczne w miejscowym planie zagospodarowania
przestrzennego.
Jak trafnie
podniósł
regulację taką
RPO,
po raz pierwszy
wprowadziła
do
systemu prawnego ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Zgodnie
z art. 36 ust. 1 u.z.p.,
jeżeli,
w
związku
zagospodarowania przestrzennego lub jego
jej
części,
nieruchomości mógł żądać
istotnie ograniczone,
korzystanie z
na
nieruchomości
inną. Jednakże
wyłączył możliwość
właściciel
lub
od gminy: 1) odszkodowania za
albo 2) wykupienia
nieruchomości
objętych
zmianą,
nieruchomości
lub
w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem,
stało się niemożliwe bądź
szkodę
z uchwaleniem miejscowego planu
lub jej
użytkownik
wieczysty
poniesioną rzeczywistą
części,
albo 3) zamiany
przepis intertemporalny zawarty w art. 68 u.z.p.
skorzystania z tych
roszczeń
przez
właścicieli nieruchomości
miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego
- 18-
obowiązującymi
wejścia
w
życie
u.z.p., tj. przed 1 stycznia 1995 r. Równolegle
o 5 lat, tj. do
końca
1999 r., okres
przed dniem
wydłużono
(art. 67 ust. 1 u.z.p.). Regulacja ta
ważności
oznaczała
planów dotychczasowych
właścicieli
nieruchomości
że jeżeli
rada gminy nie
utrzymywał się
dotychczasowy
dla
zarezerwowanych przez dawne plany na cele publiczne,
uchwaliła
jeszcze nowego planu, na terenach tych
zakaz zabudowy, przy czym, z braku podstaw prawnych, ograniczenie w korzystaniu
z
nieruchomości
(możliwość
było
nie
uczynienia
ich
właścicielom
podstawą
sposób rekompensowane
roszczenia art. 36 u.z.p.
przysługiwała
u.z.p.). Rekompensata nie
żaden
w
uchwalono oraz utrzymano w nim
również
wykluczał
art. 68 ust. 1
w przypadku, gdy nowy plan
rezerwację planistyczną nieruchomości
publiczne i związany z tym zakaz zabudowy. W takich sytuacjach
zastosowanie art. 36 u.z.p., który- analogicznie jak
36 ust. 1 obecnej u.p.z.p.- dla powstania
wydłużał
okres
ważności
aby
nastąpiła
zmiana
ustawodawca
dotychczasowych planów zagospodarowania
końca
przestrzennego (w grudniu 2000 r. do
końca
roszczeń wymagał,
znajdował
przez Rzecznika art.
istniejącego wcześniej. Następnie
przeznaczenia w stosunku do stanu
dwukrotnie
zaskarżony
na cele
2002 r. oraz w grudniu 2002 r. - do
2003 r.). Nowa ustawa planistyczna, tj. u.p.z.p. z 27 marca 2003 r.,
ostatecznie
przesądziła
o definitywnym
wygaśnięciu,
z dniem 31 grudnia 2003 r.,
wszystkich planów zagospodarowania uchwalonych przed rokiem 1995 (art. 87 ust. 3
u.p.z.p.). Nie
wprost
zawierała
żadnych
ona wprawdzie
odnoszących się
do
dalszych przepisów
przejściowych,
właścicieli nieruchomości "zamrożonych"
przez dawne
plany, niemniej jednak wprowadzenie kwestionowanej normy art. 36 ust. 1 u.p.z.p.,
przewidującej
konieczność
nieruchomości
jako warunek uzyskania rekompensaty, jednoznacznie
grupę właścicieli
ze
środków
nastąpiła
po
3
zmiany w dotychczasowym przeznaczeniu
wejściu
w
życie
u.p.z.p.
Należy
było
przy tym
właściciela
bowiem, aby zmiana ta
zaznaczyć , że
utrata mocy
przez plany zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 87
u.p.z.p.
przeznaczenia
wykluczało tę
z grona uprawnionych. Warunkiem skorzystania przez
ochrony przewidzianych w tym przepisie
obowiązującej
ust.
zajścia
nie
terenów
prowadzi
i
automatycznie
nieruchomości
do
objętych
zmiany
dotychczasowego
tymi planami
(tak wyroki
SN z: 8 stycznia 2009 r., sygn. akt l CNP 82/08; 13 czerwca 2013 r., sygn. akt
IV CSK 680/12). Jak trafnie
intertemporalnych
podkreślił
RPO, skutek
przedłużających ważność
- 19-
działania
dawnych planów
kolejnych regulacji
był
dwojaki: z jednej
pozwalały
strony nadal
pozbawiały
tych
one wszelkich
było
przepisów
roszczeń
ich
Powołany wyżej
i to
na cele publiczne, a z drugiej -
właścicieli
budżetów
uchronienie
właścicieli,
roszczeniami
rezerwację działek
na
wyłącznie
wobec gmin. Zasadniczym celem
gminnych
przed
ewentualnymi
kosztem tych ostatnich.
intertemporalny przepis art. 68 ust. 1 u.z.p. z 1994 r.
był
przedmiotem kontroli konstytucyjnej zainicjowanej przez RPO jeszcze w 1995 r.
Zdaniem
wyrażonym
Rzecznika,
we wniosku do TK z 13 marca 1995 r.,
żądania
w konsekwencji tej regulacji prawo do
korzystania z
inną
nieruchomości,
przysługiwało
nie
wykupienia takiej
zagospodarowania
określonych
określiły
nastąpi
przed
(użytkownikom
miejscowe plany
1
stycznia
1995 r.,
zmiana takich planów, dokonana na
w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego
miał naruszać zasadę równości
przepis art. 68 ust. 1 u.z.p.
własności,
obowiązujące
przestrzennego
jej zamiany na
właścicielom
których przeznaczenie
z wyjątkiem sytuacji, w których
zasadach
nieruchomości bądź
przez okres lat 1995-1999
nieruchomości,
wieczystym)
odszkodowania za ograniczenie
wynikające
obowiązujących
z
i
zasadę
też
ochrony
wówczas przepisów konstytucyjnych.
W wyroku z 5 grudnia 1995 r. (sygn. akt K 6/95)
Trybunał
Konstytucyjny
uznał
jednak
zgodność
tego przepisu z przepisami konstytucyjnymi m.in. w takim zakresie, w jakim
wyłączał
on stosowanie art. 36 ust. 1 u.z.p. do ww.
wieczystych. W uzasadnieniu
ust. 1 u.z.p.,
w
wskazując, że
szczególności
z
Trybunał podkreślił
art.
67
wejścia
w
życie
obowiązywać dłużej niż
dacie
tracą
właścicieli
moc. Jak
zachowują swoją
przez okres
pięciu
zaznaczył Trybunał,
właścicieli
i
zostały
jak stwierdzono
dawnych
stosowanie przepisów
użytkowników
"zawieszenie"
definitywnie
powyżej,
miejscowych
uprawnień
wyłączone
planów
ich
plany
były obowiązujące
moc, o ile
mogą
służących
wieczystych
jednak
pięciu
ochronie
nieruchomości
inwestycyjnie przed 1 stycznia 1995 r. "w istocie nie
Jednakże,
utrzymując
miejscowe
lat, tj. do 31 grudnia 1999 r., po której to
wykluczone, lecz na pewien okres (maksimum
ważność
iż
przejściowymi,
ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r., nie
w odniesieniu do
"zamrożonych"
intertemporalny charakter art. 68
przewidującym,
u.z.p.,
użytkowników
i
jest on skorelowany z innymi przepisami
zagospodarowania przestrzennego
w dniu
właścicieli
zostało więc
lat) zawieszone".
ustawodawca kilkakrotnie
zagospodarowania
właścicieli.
przedłużał
przestrzennego,
Ostatecznie uprawnienia te
w rezultacie uchwalenia w 2003 r. nowej ustawy
-20-
planistycznej,
warunkującej
przesłanki
spełnić.
wskazani
wpływ
Istotny
konstytucyjności
kompensacyjnych od wykazania
nieruchomości
zmiany dotychczasowego korzystania z
to
roszczeń
skorzystanie z
wyżej właściciele
użytkownicy nieruchomości
i
art. 68 ust. 1 u.z.p.
obowiązujących
obowiązujących
mogą
nie
na stwierdzenie przez TK w wyroku z 5 grudnia 1995 r.
wywarła również
uregulowania sprawy rekompensat dla osób, które
poprzednio
(art. 36 ust. 1 u.p.z.p.), której
przepisów prawnych
rzekomo bliska perspektywa
poniosły
(tj.
szkody pod
regulacji
planistycznych
została
przed 1 stycznia 1995 r.). Ustawa taka nie
rządami
jednak nigdy
uchwalona.
że powołany
wyrok TK z 5 grudnia 1995 r. (sygn. akt
zbadania przez
Trybunał konstytucyjności zaskarżonej
Sejm stoi na stanowisku,
zbędnym
K 6/95) nie czyni
regulacji art. 36 ust. 1 u.p.z.p. Sejm podziela
była konstytucyjność
"gdzie badana
ówczesny stan prawny, w
planistycznej,
regulacji, ale
(deklarującego
nieruchomości «zamrożonych»),
2.
Przechodząc
w pierwszej
przepisu
nieruchomości
i wiara w
prawidłowe działanie
i równej ochrony prawa
nowym
lub
służy
zmienionym
znajdują się
należy
własności
nieruchomości
lub jej
istotnie ograniczone". Przewidziane w tym przepisie
poniesioną rzeczywistą szkodę
części) uzależnione są
od kumulatywnego
ochronie
właścicieli
miejscowym
planem
w takiej sytuacji,
sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem
części
wskutek
stało się niemożliwe bądź
środki
spełnienia
ochrony
dwóch
treść
(żądanie
nieruchomości
przesłanek,
tj. po
własności
i po
prawa
zmiany w stosunku do stanu dotychczasowego,
sądowym
że
w dotychczasowy
albo wykupienia
pierwsze, istotnej ingerencji regulacji planistycznej w
z orzecznictwem
właścicieli
we wniosku RPO,
przez Rzecznika art. 36 ust. 1 u.p.z.p.
zmian planistycznych "korzystanie z
drugie -
uwagę
pod
faza gruntownej reformy polityki
sformułowanych
równości
zagospodarowania przestrzennego, którzy
lub jej
był
z art. 32 ust. 1 Konstytucji).
objętych
odszkodowania za
brany
czy zasadny jest zarzut naruszenia przez art. 36
ust. 1 u.p.z.p. konstytucyjnych zasad:
Zaskarżony
w tamtym wyroku,
rychle uregulowanie sytuacji
do oceny zarzutów
związku
także
że
jak i samych gmin [ ... ]".
kolejności rozstrzygnąć,
(art. 64 ust. 2 w
Rzecznika,
przejściowego,
szczególności wstępna
tymczasowość
zarówno ustawodawcy
pogląd
którą
-
zgodnie
(por. m.in. wyrok SN z 22 listopada 2013 r., sygn. akt
- 21 -
11 CSK 98/13; wyrok SA w
SA w
Białymstoku
właściciel.
Łodzi
z 18 grudnia 2013 r., sygn. akt l ACa 659/13; wyrok
z 18 lipca 2013 r. (sygn. akt l ACa 285/13) - musi
właścicieli nieruchomości
Potrzeba ochrony prawnej
aktualna wówczas, gdy dochodzi do tzw.
regulację zawartą
istota polega na ingerencji - przez
decyzji
administracyjnej
wieczystego) taki
nieruchomość
"Samorząd
w tym
reżim
wywłaszczenia
wprowadzającej
-
korzystania z
bezwartościową
(por.
także
pojęciem
w planie miejscowym lub
faktycznego
Wywłaszczenie
M. Gdesz,
"wywłaszczenia
publicznej,
formalne
skutkujące
odjęcie
wywłaszczenia
mieszczą
naruszeniem istoty prawa
(użytkownika
który de facto czyni dla niego
tę
planistyczne,
sądowe posługuje się
faktycznego" (tak np. wyrok
SN z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt IV CSK 680/12, w którym
pojęciem
szczególnie
planistycznego, którego
Terytorialny" 2014, nr 4, s. 54). Orzecznictwo
kontekście
się
właściciela
wobec
nieruchomości,
staje
wykazać
się
sąd stwierdził, że
władzy
przejawy ingerencji
(własności),
"pod
którym nie towarzyszy
(odebranie) tego prawa. Z owymi przejawami mamy do czynienia
wówczas, gdy uchwalenie nowego lub nowelizacja dotychczasowego miejscowego
że właściciel
planu zagospodarowania przestrzennego doprowadzi do tego,
możliwość
korzystania ze swej
z dotychczasowym
dysponujący
miejsce
tzw.
przeznaczeniem , albo
władztwem
zwłaszcza
nieruchomości
w sposób dotychczasowy lub zgodny
gdy
planistycznym takie
w
sposób
możliwości
wtedy, gdy dany obszar zostanie
zagospodarowania przestrzennego przeznaczony na
mocą
drastyczny
miejscowego planu
jakichś
wejście
uchwalenie i
miejscowego, z
nieruchomości
reguły
w
życie
celów
objęte są również
przypadki, w których dochodzi do powstania tzw. szkody planistycznej,
obniżeniu wartości nieruchomości
organ
mu ograniczy. Ma to
realizację
publicznych"). Zakresem regulacji art. 36 ust. 1 u.p.z.p.
na
utraci
w rezultacie legalnego
inne
polegającej
działania,
jakim jest
nowego lub zmiana dotychczasowego planu
z powodu przewidzianego w tym planie zakazu zabudowy tej
(M. Gdesz, op.cit., s. 57, a
także
wyroki SN z: 12
października
2007 r., sygn. akt V CSK 230/07; 13 czerwca 2013 r., sygn. akt V CSK 680/12). Przy
ustalaniu, czy
według
stanu
wystąpiła
uwzględniającego
nową, zaistniałą
w obu stanach
z
szkoda planistyczna, konieczne jest porównanie
brak negatywnej ingerencji planistycznej z
sytuacją
po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania, przy czym
należy zdefiniować
nieruchomości.
wartości
najbardziej optymalny
możliwy
sposób korzystania
Przy ustalaniu tych dwóch stanów chodzi o obiektywny wzorzec
-22-
nieruchomości,
wykorzystania
właściciela
a nie subiektywne plany
NSA z 4 grudnia 2012 r., sygn. akt 11 OSK 1378/11, w którym
określenia
(por. np. wyrok
sąd zaznaczył, że
dla
faktycznego sposobu jej wykorzystania przed uchwaleniem nowego planu
miejscowego istotne znaczenie ma nie tylko konkretny sposób korzystania z niej
przez dotychczasowego
korzystać, jeśli wziąć
sąsiednich;
ale
również
uwagę choćby
pod
na uwadze cel
nieruchomości
sposób zagospodarowania
zaskarżonej
im
środków władztwa
planistycznego,
być
własności,
prawa
będące
ich
planistycznej.
Właściciele nieruchomości,
trybie istotnie ograniczone,
niezależnie
nieruchomości.
znajdują się
podjęta
Przesądziwszy
regulacji
nieruchomości,
właścicieli
do jednej
których prawo
władczej
decyzji
własności zostało
w tym
obecnie w takiej samej sytuacji prawnej
decyzja o
"zamrożeniu"
należących
inwestycyjnym
własności
na uzyskanie z tego
jeżeli
tytułu
chodzi o
przysługujące
rekompensaty lub
im
żądania
do nich gruntu.
tę
kwestię,
rzeczywiście
których prawo
decyzji planistycznych
należy
następnie
własności zostało
podjętych
wystąpiła
rozstrzygnąć,
czy na tle
dochodzi do nierównego traktowania
właścicieli
istotnie ograniczone w rezultacie
przed 1 stycznia 1995 r. (przy czym stan tego
ograniczenia trwa nadal), w stosunku do tych
sytuacja taka
o zaliczeniu
stanowisko
istotnie ograniczeni w swoim prawie w rezultacie
pozwalające
należącego
należy podzielić
Konstytucyjna zasada równej ochrony prawa
właściciele
prawne
zaskarżonej
ochronę właścicieli
konsekwencją
planistycznych decyzji gmin byli traktowani równo,
wykupienia
nieruchomości
od tego, kiedy (tj. przed 1 stycznia 1995 r. czy po tej dacie)
po raz pierwszy
wymaga, aby
środki
on z niej
oni równo traktowani, jest samo istotne
ograniczenie
i faktycznej,
więc
regulacji, a
że istotną cechą relewantną, decydującą
kategorii, w ramach której powinni
do nich
mógłby
przed niekorzystnymi dla nich skutkami wykonywania przez gminy
przysługujących
została
to, w jaki sposób
M. Gdesz, op.cit., s. 58).
Mając
Rzecznika,
właściciela,
po tej dacie. Jak trafnie
roszczeń właścicieli nieruchomości
właścicieli,
zauważa
w przypadku których
Rzecznik,
uzależnienie
od zmiany ich planistycznego przeznaczenia
w nowym lub zmienionym planie miejscowym wydaje
nieruchomości,
się
prima tacie zasadne. Nowe
utrudniające
przeznaczenie
planistyczne
uniemożliwiające
jej wykorzystywanie w dotychczasowy sposób lub zgodnie
istotnie
lub
z dotychczasowym przeznaczeniem, stanowi to zdarzenie, którego skutkiem jest
-23-
własności.
ingerencja w konstytucyjnie chronione prawo
ustalić
racjonalne i celowe, pozwala bowiem
względu
swoją intensywność
na
ochrony właścicieli
i charakter,
nieruchomości
czynią aktualną potrzebę
przesłance
w
dotychczasowy
można
władcze
lub
właścicieli
decyzje
nieruchomości
że
dzień.
środków
planu
przyjęcia
(lub
zagospodarowania przestrzennego),
skutkowało
przeznaczenia
w dalekiej
zmianą
to
należącej
przeszłości,
doszło
ich zmian, które
u.p.z.p.
zostały
Ponieważ
aktualna
ci nie
w
są
życie
u.z.p. z 1994 r.,
sposobu
wyłącznie
wejściu
regulacja art.
w
w zakresie
dostępu
przepisach ma w istocie
w
życie
do
wyłącznie
środków
wykorzystania
stan ten
wystąpił
równej
szczególności
która
lub
niekiedy
Zarówno art. 36 u.z.p.
życie,
odpowiednio, u.z.p. oraz
tożsama
1 u.p.z.p. jest
różnicowania
ochrony prawnej przewidzianych w tych
czasowy charakter i
odwołuje się
do daty
wejścia
u.z.p. z 1994 r.
sformułowanych
W
wykazać,
tych planów miejscowych lub
36 ust.
Sejm podziela stanowisko Rzecznika,
zasady
dziś
kierunków
z unormowaniem zawartym w art. 36 u.z.p. z 1994 r., kryterium
właścicieli
w przypadku
bowiem w stanie
tą datą.
razie przed
uchwalone po
właścicieli,
do formalnego uchwalenia
nieruchomości, ponieważ
z 1994 r., jak i art. 36 ust. 1 u.p.z.p. dotyczy
skorzystania
uwarunkowań
studium
właściciele
każdym
a w
odmówić racjonalności.
stan szkody planistycznej trwa po
dotychczasowego
do nich
dotychczasowym
niemożnością
wejściem
jeszcze przed
Nawet w przypadku, gdy po tej dacie
miejscowego
z
wprowadza ona kryterium
ochrony przez
wynikający stąd
tj. przed 1 stycznia 1995 r., a
"zmiany korzystania
ograniczonych w swoim prawie przez
skutkując
planistyczne,
zostały podjęte
· których decyzje te
zgodnie
zatem, w sposób generalny,
z przewidzianych w tym przepisie
że
sposób
podziela jednak stanowisko Rzecznika,
różnicowania
szczególnej
nieruchomości.
przeznaczeniem" nie
Sejm
więc
te zmiany planistyczne, które, ze
Przewidzianej w art. 36 ust. 1 u.p.z.p.
z
Kryterium to jest
że
w orzecznictwie TK warunków
ochrony
nie
uzasadniałaby
własności
("testu
można wskazać żadnej
pozbawienie
różnicowanie
spełnia
nieruchomości
podjętych
od
zróżnicowania").
konstytucyjnie chronionej
właścicieli
wartości,
"zamrożonych"
przed 1 stycznia 1995 r.
przysługuje właścicielom nieruchomości
-24-
nie
dopuszczalności odstępstwa
uzasadnionego
inwestycyjnie w rezultacie decyzji planistycznych
takiej ochrony prawnej, jaka
takie
ograniczonych
w swoim prawie przez plany miejscowe uchwalone po tej dacie. W ocenie Sejmu,
wartością taką
może być dążenie
in concreto nie
właścicieli
przed ewentualnymi roszczeniami
Względy
budżetowe
określonej
grupy
ochrony
dotkniętych
przysługującego
nowego
regulowała
przewidzianej w art. 36 ust. 1 u.p.z.p.
korzystania lub przeznaczenia" w
jego
zmianą
oznacza,
prawnej ochrony
że zostają
określonych
Odniesienie
przesłanki
życie
związku
że
podjętych
dziś
możliwości
są
w stanie
środków
wykazać
własności
nastąpiło
jej
(w postaci
w wyniku
1 stycznia 1995 r. Sejm stoi na
"zmiany
dotychczasowego
do
"szkody planistycznej"
nieznajdującego
1 stycznia 1995 r., prowadzi do
zróżnicowania,
datą
nieruchomości" również
źródłem trwającej wciąż
wartościach
przed
właścicieli
tych
skorzystania ze
ograniczenie ich prawa
przesłanki
odniesienie
korzystania lub przeznaczenia
których
u.z.p. z 1994 r.,
z uchwaleniem planu miejscowego albo
oni pozbawieni
do
do
zakazu zabudowy czy innego rodzaju "blokady inwestycyjnej")
stanowisku,
pozbawienia
"zmiany dotychczasowego sposobu
w tym przepisie, skoro nie
spełnienia , ponieważ trwające
decyzji planistycznych
planistyczną.
ona po raz pierwszy zagadnienia planistyczne w warunkach
społeczno-gospodarczego.
ustroju
w
gminnych
własności wyłącznie
im prawa
wejścia
w oparciu o tak arbitralne kryterium, jakim jest data
nawet jeżeli
szkodą
uzasadniać całkowitego
nie powinny bowiem
właścicieli
budżetów
do ochrony
właścicieli,
są
decyzje
sposobu
w przypadku
podjęte
przed
uzasadnienia w konstytucyjnych
w oparciu o arbitralne kryterium czasowe, prawnej
ochrony
właścicieli nieruchomości
władcze
decyzje planistyczne, co stanowi naruszenie zasady równej ochrony praw
majątkowych, wyrażonej
że
od zasady
spełnia
równości,
waga interesu, któremu ma
pozostawać
własności
w zakresie ochrony ich prawa
rozstrzygnięć
art. 36 ust. 1 u.p.z.p., nie
odstępstwa
własności
przez
wart. 64 ust. 2 Konstytucji.
Różnicowanie właścicieli
negatywnymi skutkami
ograniczonych w swoim prawie
przed
planistycznych, do którego dochodzi na tle
również
tj. wymogu
dopuszczalności
kolejnego warunku
proporcjonalności.
służyć różnicowanie
Wymóg ten oznacza,
sytuacji adresatów normy, musi
w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które
zostaną
naruszone
w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych. Interes gmin w realizacji
ich
władztwa
w prawo
publicznego nie
własności,
finansowej za
może
bowiem
uzasadniać
przy jednoczesnym zwolnieniu
długotrwałe
tak daleko
samorządów
skutki ich decyzji planistycznych,
-25-
z
idącej
ingerencji
odpowiedzialności
stanowiących
proste
"przedłużenie" dalekosiężnych
rozstrzygnięć
podjętych
(i, jak wykazuje Rzecznik, niekiedy nieracjonalnych)
przed 1 stycznia 1995 r. Do szczególnie jaskrawego
proporcjonalności
naruszenia zasady
dochodzi
zwłaszcza
w tych przypadkach,
została
w których realizacja celu publicznego, na który przed wieloma laty
"zarezerwowana" pianistycznie dana
rozpoczęta.
Co istotne,
nie ma prawnej
wywłaszczenia
właściciel
możliwości
nieruchomość,
takiej
"zamrożonej
dziś
do
została
nie
nawet
nieruchomości
inwestycyjnie"
"zmuszenia" gminy do przeprowadzenia jej formalnego
w trybie uregulowanym w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami
(t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) oraz pozbawiony jest prawa
do odszkodowania za
utratę
możliwości
można mówić
W takich przypadkach, zdaniem Sejmu, nie
niezbędności (konieczności)
nieruchomości.
korzystania ze swojej
ograniczenia prawa
własności
o
spełnieniu przesłanki
dla realizacji
określonego
interesu (celu) publicznego.
Niezależnie
realizacji planowanego celu publicznego,
uniemożliwiła
któremu decyzja planistyczna
nieruchomości,
służących
nieruchomości
jednak od tego, czy na
powinien
kompensacji
mieć możliwość
związanej
właściciel
lub istotnie
ostatecznie
doszło
użytkownik
wieczysty,
albo
utrudniła
skorzystania ze
do
korzystanie z jego
środków
prawnej ochrony
z tym szkody. Zapewnienie odpowiedniego
mechanizmu rekompensaty szkód planistycznych stanowi, w ocenie Sejmu, warunek
uznania,
test
że
przepis ustawowy
wprowadzający
proporcjonalności wynikający
podkreślał Trybunał
ograniczenie prawa
własności spełnia
z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Jak wielokrotnie
Konstytucyjny w swoim orzecznictwie,
istotą
przewidzianego
w tym przepisie zakazu nadmiernej ingerencji jest uznanie,
że
może
stopień
ustanawiać
a zwłaszcza
ograniczeń
zapoznających
jednostki a
rangą
W ocenie
Sejmu,
planistyczną
proporcję pomiędzy
dopuszczalny
w prawo
własności
lat temu i często do
dziś
stopień
możliwości
uciążliwości,
stopniem naruszenia
uciążliwości
jest przekroczony,
stan ograniczenia jego prawa
W dalszej
pewien
interesu publicznego, który ma w ten sposób
jakiejkolwiek ochrony prawnej i
wciąż
przekraczających
ustawodawca nie
uprawnień
podlegać
związany
jeżeli właściciel
z
ochronie.
ingerencją
pozbawiony jest
rekompensaty w sytuacji, gdy
własności
jest
trwający
pochodną podjętych kilkadziesiąt
niezrealizowanych decyzji planistycznych.
kolejności
należy
rozważyć
zasadność
Rzecznika zarzutów naruszenia przez art. 36 ust. 1 u.p.z.p.
-26-
podniesionych przez
wynikających
z art. 2
Konstytucji zasad: zaufania do
sprawiedliwości społecznej.
związku
dostateczny
państwa
i stanowionego przez nie prawa oraz
wykazał
w sposób
zakwestionowanego przepisu a
pierwszą
W ocenie Sejmu, wnioskodawca nie
między
treścią
z powołanych zasad. Naruszenie zasady zaufania obywateli do
raczej z kontekstu historycznego i, jak
"zwodzenia"
właścicieli "zamrożonych"
określa
roszczeń
nieruchomości
obietnicą rychłego
doszło.
w osobnej ustawie, do czego jednak nie
zaznaczyć,
że
kwestionowana
przez
zapewnieniami
uregulowania ich
wprowadzona po raz pierwszy do art. 36 ust. 1 u.p.z.p., ale
przejęta
z poprzednio
w tym
kontekście
wskazaną grupę właścicieli nieruchomości)
skutki decyzji
podjętych
W tym
więc
nie
można
zaskakiwałaby określoną grupę
adresatów (tj.
i negatywnie
przez nich uprzednio w zaufaniu do
nie
została doń
też
art. 36 u.z.p. z 1994 r. Dlatego
o zmianie prawa, która
"zmiany
nieruchomości
została
mówić
też
Sejm pragnie
przesłanka
Rzecznika
dotychczasowego sposobu korzystania lub przeznaczenia"
obowiązującego
wynika
to Rzecznik, stanowi rezultat
inwestycyjnie
o tymczasowości zawieszenia ich praw oraz
państwa
jego
wpływała
obowiązującego
na
prawa.
zakresie, z uwagi na niedochowanie przez wniosek wymogów
wymienionych w art. 32 ust 1 pkt 4 ustawy o TK, Sejm wnosi o umorzenie
postępowania
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
Zdaniem Sejmu, za zasadny
należy
zakwestionowanego art. 36 ust. 1 u.p.z.p. z
wyrażoną
związek
w art. 2 Konstytucji.
tej zasady z
Zważywszy
zasadą równości
nierówne traktowanie
właścicieli
ograniczenia, w zakresie
dostępu
arbitralne kryterium, jakim jest data
naruszenie zasady
podkreślany
w orzecznictwie TK
(art. 32 ust. 1 Konstytucji),
środków
wejścia
w
określonym
których
też
życie
należy uznać, że
dotyczą
planistyczne
u.z.p. z 1994 r., stanowi zarazem
stanowisko Rzecznika,
że
w jego wniosku, narusza art. 1
powołanych
wyżej
Skrzyński
art. 36 ust. 1 u.p.z.p.,
Protokołu
Pogląd
nr 1 do EKPCz
RPO znajduje
wyrokach ETPCz w sprawach:
przeciwko Polsce (skarga nr 52589/99),
nr 17373/02),
ścisły
ochrony prawnej, w oparciu o tak
i wynikające z niego prawo do poszanowania mienia.
uzasadnienie w
sprzeczności
zasadą sprawiedliwości społecznej,
nieruchomości,
do
zarzut
sprawiedliwości społecznej.
3. Sejm podziela
w zakresie
na
uznać
natomiast
Rosiński
Skibińscy
przeciwko Polsce (skarga
przeciwko Polsce (skarga nr 38672/02) oraz Potomska
-27-
i Potomski przeciwko Polsce (skarga 33949/05). Jak
uznał
że
w tych wyrokach,
mienia
osób,
dotyczą
których
planistycznych bez
Polska
możliwości
Sejm stoi na stanowisku,
naruszyła
podjętych
skutki
tytułu
uzyskania z tego
takich
nałożeniem
naruszenie
wykazania przez nich
a
obowiązkiem
właśnie
na nich nadmiernych, indywidualnych
równowagi
między
potrzebą
decyzji
z zakresu zastosowania
"zmiany dotychczasowego sposobu korzystania lub przeznaczenia
skutkuje
dawno
jakiejkolwiek rekompensaty.
właścicieli
niemożności
art. 36 ust. 1 u.p.z.p., w rezultacie
o tym mowa, ETPCz
konwencyjne prawo do poszanowania
negatywne
że wyłączenie
już była
realizacji
przesłanki
nieruchomości",
obciążeń,
interesu
co oznacza
powszechnego
poszanowania praw jednostki. Sejm podziela zatem stanowisko,
można
na tle art. 36 ust. 1 u.p.z.p.
poszanowania mienia,
wynikającej
z1
Protokołu
mówić
że
to
o naruszeniu zasady
nr 1 do EKPCz.
Wskutek zastosowania art. 36 ust. 1 u.p.z.p. w jego aktualnym brzmieniu do
wspomnianej
własności
wyżej
grupy
własności
zagrożenia
ani
okoliczności,
poprzez
wszczęcia
Skibińscy
nieokreślonej
w
zbycia
przyszłości,
tytułu
formalnej procedury
aw
szczególności
4. Rzecznik domaga
zakresowego, który
się
uchylałby
stan
ograniczeń
na rzecz podmiotu publicznego
wywłaszczenia.
W wyroku w sprawie
wyraźnie też wskazał, że
ustaw planistycznych uchwalonych po 1994 r. nie
skarżących,
trwały
co rodzi
aktualnie znoszonych
nieruchomości
przeciwko Polsce (§ 93) ETPCz
rozwiązania
zakresem
im prawo
zrealizowania swoich planów inwestycyjnych;
prawnej; braku rekompensaty z
własności; niemożności
też
przysługujące
a więc: ograniczenia efektywnego wykonywania
niemożność
wywłaszczeniem
niepewności
prawa
nieruchomości,
traci swój pewny i niewzruszalny charakter. Stanowi to skutek kumulacji
niekorzystnych dla nich
prawa
właścicieli
korzystne
objęły
swoim
nie chroni ich art. 36 ust. 1 u.p.z.p.
wydania przez
Trybunał
Konstytucyjny wyroku
przewidziany w art. 36 ust. 1 u.p.z.p. wymóg
wykazywania "zmiany dotychczasowego przeznaczenia czy sposobu wykorzystania
nieruchomości"
środków
jako
przesłanki
ochrony prawnej przez
skorzystania z przewidzianych w tym przepisie
właścicieli nieruchomości
przeznaczonych na cele
publiczne zarówno w aktualnym miejscowym planie zagospodarowania, jak i w planie
obowiązującym
1 stycznia 1995 r. Zakresowy wyrok TK nie
uchylenia zakwestionowanego przepisu, a jedynie- poprzez
-28-
prowadziłby więc
ingerencję
w jego
do
treść
-
nadawałby
właścicieli,
jego zastosowania tych
samym
skorzystać
właściciele
wieczyści)
założeniu, że
dacie.
nieruchomości
wykazania
których prawo
Jak wskazuje
przesłanki
nie
regulacji
"zamrożonych"
inwestycyjnie,
z uzasadnienia wyroku
bądź
źródłem
polskiego
problematyki
Trybunału
jego wniosku
porządku
ochrony
"samo w sobie
prawnego
wprowadzenia
uwzględnieniu
przy
rozwiązania
natomiast do
jego zmiany.
z
wymogami
ustawodawcę
przez
właścicieli
nieruchomości
ewentualnych
wytycznych
Konstytucyjnego (wniosek, s. 19-20). W ocenie
będzie
Sejmu, postulowany przez Rzecznika zakresowy wyrok TK nie
dla
więc
po raz pierwszy ograniczone w rezultacie
wykluczałoby
"pozytywnych"
wystarczający
lub istotnego
w najbardziej optymalny sposób (a
uwzględnienie
Rzecznik,
co
ich
"zmiany dotychczasowego przeznaczenia
własności zostało
uzgodnienia
konwencyjnymi",
na
utrzymane w planie miejscowym uchwalonym po tej
uchwalenia nowego planu miejscowego
do
iż
niemożności
nieruchomości" wciąż odnosiłaby się
czy sposobu wykorzystania
doprowadzi
wykazać,
jedynie
ci
administracyjne wydane jeszcze przed 1 stycznia
zostały następnie
Konieczność
właścicieli,
roszczeń. Należy sądzić, że
dane ograniczenie planistyczne nie istnieje), przy czym
są rozstrzygnięcia
1995 r., które
musieliby
zakresem
ww. wymogu, a tym
mogą wypełnić
trwa stan "szkody planistycznej" w postaci
utrudnienia w korzystaniu z
tego stanu
którzy nie
z przewidzianych w tym przepisie
(użytkownicy
nieruchomości
przy
pozwalałoby objąć
mu takie normatywne znaczenie, które
źródłem są
problemów, których
jednak
decyzje planistyczne
podejmowane przed uchwaleniem ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym
z 1994 r. W dalszym
wynikającej
1994 r. nie
a jedynie
ciągu
poza zakresem tak zmodyfikowanej przez
znajdować się będą
z art. 36 ust. 1 u.p.z.p.
doszło
Trybunał
normy
przypadki, w których po
do uchwalenia w gminie miejscowego planu zagospodarowania,
przyjęte zostało
studium
uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania
przestrzennego, w którym "powielono" decyzje planistyczne
1 stycznia 1995 r. i
przewidujące
W takim
ich
przypadku
zakaz zabudowy
właściciele
przewidzianych wart. 36 ust. 1 u.p.z.p.,
nie
będą
ponieważ
podjęte
określonych
mogli
jeszcze przed
nieruchomości.
skorzystać
nie zostanie
z
roszczeń
spełniona przesłanka
zastosowania, jaką jest uchwalenie nowego (aktualnego) planu miejscowego.
Z
roszczeń
tych
właściciel mógłby skorzystać
ewentualnie dopiero w razie wydania
decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
-29-
utrzymującej
zakaz
ponieważ
zabudowy,
w takim przypadku art. 36 u.p.z.p. stosuje
wskazać, że
(art. 63 ust. 3 u.p.z.p.). Ponadto, Sejm pragnie
się
odnosi
wyłącznie
przyjętym
miejscowym:
nieruchomości,
do
które
zostały
się
odpowiednio
wniosek Rzecznika
przeznaczone w planie
przed 1 stycznia 1995 r. oraz aktualnym, na cele publiczne.
Natomiast zakres art. 36 ust. 1 u.p.z.p. jest szerszy i obejmuje wszelkie szkody
planistyczne, a nie tylko te, które
wynikają
z przeznaczenia
nieruchomości
w planie
miejscowym na cele publiczne (por. M. Gdesz, op.cit., s. 54-56). Zgodnie z art. 66
ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102,
poz. 643
ze
Trybunał
zm.),
zakwestionowanego przepisu, jest
również
Sejm
związany
dotkniętych
przyjętych
związany
rozszerzać
go
(tj. po uchyleniu
wykorzystania
należy stwierdzić, że
przesłanki
wiązać
z
wiele
kwestią
"zamrożenia
wątpliwości
nieruchomości
źródło
swoje
w planach
może być
też
również dostrzegać
wskazując
oraz
sposób
podlegały
Państwa,
w tym
przyszłego
celu
przysługiwało"
Konstytucyjnego
zważywszy
nieruchomości,
na
długi
których
że niezbędna
jest
ograniczeniami inwestycyjnymi
uchwalenia takiego aktu prawnego zdaje
na
możliwość
rozwiązywałyby kolizję
także
wyważonego wartościowania
rekompensaty by
in concreto trudne,
do kompleksowego unormowania kwestii
Potrzebę
uciążliwości
rzeczywiście poniesioną szkodę
właścicieli nieruchomości objętych
właściwy
może
Przykładowo, mogą się
Sejm stoi na stanowisku,
zmierzająca
Rzecznik,
w petilum jego wniosku)
i komplikacji prawnych.
wprowadzonymi przed 1995 r.
samorządów
zgodnie z wnioskiem Rzecznika
określonym
inwestycyjnego", jakiemu
interwencja ustawodawcy
ochrony prawnej
Trybunał
ustalenia odszkodowania za
dotyczy wniosek RPO. Dlatego
Trybunału
właścicieli
stosowanie w praktyce regulacji art. 36 ust. 1
w zakresie
(art. 36 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), co
bardziej
z pelitum wniosku
"zmiany dotychczasowego przeznaczenia czy sposobu
nieruchomości"
rodzić
w praktyce
"które we
mają~ymi
że
przed 1 stycznia 1995 r.
u.p.z.p. w wersji "zmodyfikowanej" przez
okres
konstytucyjności
granicami wniosku. Oznacza to,
na inne grupy
ograniczeniami inwestycyjnymi
Generalnie
one
o
zaskarżenia wynikającym
jest zakresem
może
Rzecznika i nie
orzekając
Konstytucyjny,
- o ile
byłoby
się
stworzenia nowych regulacji,
interesów osób prywatnych,
to uzasadnione - za
pomocą
sytuacji (np. poprzez rozbudowane kryterium
publicznego),
w
których
prawu
wykupu
czy
(wniosek, s. 20). Zdaniem Sejmu, ewentualny wyrok
uwzględniający
-30-
wniosek Rzecznika powinien
stanowić
impuls do
wnosi
podjęcia
o
pilnych prac legislacyjnych nad
odroczenie
wejścia
w
życie
rozwiązań
i uchwalenie kompleksowych
właścicieli nieruchomości,
dać
Dlatego
Trybunału
wyroku
stwierdzającego zakresową niekonstytucyjność
(art. 190 ust. 3 Konstytucji), tak aby
taką ustawą.
też
Sejm
Konstytucyjnego
art. 36 ust. 1 u.p.z.p. o 18
miesięcy
ustawodawcy czas na opracowanie
służących
ochronie wskazanej grupy
w celu dostosowania prawa polskiego w tym zakresie
zarówno do standardów konstytucyjnych, jak i wynikających z EKPCz.
5. W rezultacie
powyższej
analizy Sejm wnosi o stwierdzenie,
u.p.z.p. -w zakresie, w jakim w razie przeznaczenia danej
publiczne
zarówno
w
obowiązującym
aktualnie
zagospodarowania przestrzennego, jak i w planie
dla realizacji przewidzianych w tym przepisie
art. 36 ust. 1
nieruchomości
1 stycznia 1995 r.,
nieruchomości
dotychczasowego przeznaczenia - jest niezgodny z: art. 64 ust. 2 w
ust. 2 w
związku
oraz z art. 1
z
związku
lub jej
związku
art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 64
zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną
Protokołu
planie
wymaga wykazania zmiany
w stosunku do dotychczasowego sposobu korzystania z tej
z art. 32 ust. 1 Konstytucji, art. 64 ust. 2 w
na cele
miejscowym
obowiązującym
roszczeń
że
w art. 2 Konstytucji
nr 1 do Konwencji o ochronie praw
człowieka
Sejm
terminu
i podstawowych
wolności.
Jednocześnie
obowiązującej
ogłoszenia
wnosi
o
odroczenie
art. 36 ust. 1 u.p.z.p. o maksymalny okres 18
wyroku
Trybunału
utraty
mocy
miesięcy
od dnia
Konstytucyjnego, na podstawie art. 190 ust. 3
Konstytucji.
MARSZAŁEK
Radosław
- 31 -
SEJMU
Sikorski