Stanowisko FEAD w sprawie pakietu gospodarki obiegowej*i

Fédération Européenne des Activités de la Dépollution et de l’Environnement
European Federation of Waste Management and Environmental Services
Europäische Föderation der Entsorgungswirtschaft
Stanowisko FEAD w sprawie pakietu gospodarki obiegowej*i
październik 2014
Wstęp
FEAD z zadowoleniem przyjął opublikowaną 2 lipca 2014 roku propozycję Komisji Europejskiej „Ku
gospodarce o obiegu zamkniętym: program »zero odpadów« dla Europy”. Prywatny sektor zarządzania
odpadami ma do odegrania istotną rolę w uczynieniu gospodarki europejskiej bardziej obiegową. Postęp w tej dziedzinie może się jednak dokonać tylko przy obecności sprzyjających ramowych warunków
ekonomicznych i regulacyjnych, jak również przy współpracy wszystkich podmiotów mających wkład
w łańcuch wartości.
Niniejsza broszura przedstawia poglądy FEAD na niektóre z kluczowych propozycji Komisji, zawiera
także sugestie zmian, które sprawią, że będą to propozycje praktyczne i osiągalne.
Nasze kluczowe przesłanie:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Odpady komunalne powinny być definiowane na podstawie typu odpadu, a nie podmiotu, który
je zbiera, zaś definicja nie powinna być rozszerzana o odpady handlowe.
Metoda obliczania w recyklingu powinna odnosić się do wyniku procesu sortowania pomniejszonego o materiały nienadające się do powtórnego przetworzenia, a nie do masy wejściowej
w końcowym etapie recyklingu.
Członkowie FEAD popierają propozycję zakazu składowania odpadów nadających się do ponownego przetworzenia począwszy od 2025 roku oraz dążenie do dalszego zmniejszenia
udziału składowania po kolejnej rewizji w 2025 roku.
Schematy EPR powinny być ukierunkowane na rynek, aby w pełni wykorzystać ich potencjał w
budowaniu gospodarki obiegowej, ale państwa członkowskie powinny zachować elastyczność
ponad zasadami EPR.
Należy usprawnić wdrażanie dorobku prawnego UE w celu zmniejszenia różnic pomiędzy państwami członkowskimi o najlepszych i najgorszych wynikach.
Wszystkie działania, którymi dotychczas zajmowano się w ramach procedury regulacyjnej połączonej z kontrolą, powinny przybrać formę aktów wykonawczych, a nie delegowanych.
Czym jest FEAD?
FEAD to federacja europejskiego prywatnego przemysłu zarządzania odpadami. Członkami FEAD są
stowarzyszenia gospodarki odpadami z 18 państw członkowskich, Norwegii i Serbii, które posiadają
około 60% udziału w rynku odpadów domowych i przetwarzają ponad 75% odpadów handlowych i
przemysłowych w Europie. Ich łączny obrót roczny wynosi mniej więcej 75 miliardów euro.
FEAD reprezentuje około 3000 firm zajmujących się różnymi aspektami gospodarki odpadowej. Firmy
te zatrudniają ponad 320000 ludzi w około 2400 sortowniach i centrach recyklingu, 1100 kompostowniach, 260 zakładach przetwarzania odpadów w energię oraz 900 kontrolowanych składowiskach. Odgrywają one ważną rolę w ustalaniu najlepszych rozwiązań środowiskowych w kwestii zarządzania
odpadami, jak i w przywracaniu wtórnych materiałów surowych do obiegu w Europie.
Propozycja Komisji dotycząca Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywy 2008/98/WE w sprawie
odpadów, 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych, 1999/31/WE w sprawie składowania odpadów,
2000/53/WE w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji, 2006/66/WE w sprawie baterii i akumulatorów oraz zużytych
baterii i akumulatorów i 2012/19/UE w sprawie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego.
*
1. Definicja i skład pojęcia „odpadów komunalnych” (artykuł 3.1(a) i załącznik VI RDO)
Propozycja Komisji dotycząca nowej definicji i składu pojęcia „odpadów komunalnych” ma niebagatelne
znaczenie, ponieważ określa typy odpadów, do których dostosowywane będą nowe cele recyklingu
UE. FEAD uważa, że zaproponowane definicja i skład nie są wystarczająco precyzyjne, by mogły być
w sposób spójny stosowane w państwach członkowskich. Wprowadzają one również niepotrzebne
nowe komplikacje:
•
Zbyt duży nacisk kładzie się na to, kto i w czyim imieniu zbiera odpady. Jest to zupełnie niewłaściwe, gdyż zadania sektora publicznego i prywatnego w zbiórce odpadów różnią się znacznie w
państwach członkowskich i pozostają do decyzji tych państw.
•
Znacznie rozszerza się zakres pojęcia „odpadów komunalnych” poprzez podczepianie kategorii
odpadów handlowych, które nie mają żadnego związku z „odpadami domowymi i podobnymi”,
które to z kolei słusznie stanowią trzon odpadów komunalnych zgodnie z obecną wykładnią dyrektywy składowiskowej.
W związku z powyższym, FEAD jest zdania, iż należy znowelizować brzmienie zaproponowanego artykułu 3.1(a) tak, by definiował on odpady komunalne jako odpady domowe i podobne, przy czym
załącznik VI doprecyzowywałby części składowe pojęcia „odpadów komunalnych” do celów raportowania i obliczania poziomów recyklingu. W FEAD jesteśmy przekonani, że odpady komunalne powinny
być definiowane w oparciu o typy odpadów, a nie o to, kto zajmuje się ich zbiórką. Sugerujemy dokonanie szczegółowych zmian w propozycji Komisji w tym zakresie.
Wreszcie FEAD sądzi, że zamiast skupiać się na rozszerzaniu zakresu pojęcia „odpadów komunalnych, Komisja powinna zbadać możliwość ustalenia celów dla odpadów handlowych i przemysłowych
w przyszłości oraz podjąć kroki zmierzające do upewnienia się, że państwa członkowskie będą gromadzić dane dotyczące odpadów handlowych i przemysłowych, co umożliwi ustalenie tych celów.
2. Metoda obliczania celów recyklingu (artykuł 11 RDO)
FEAD opowiada się za dostrojeniem metody obliczania recyklingu, dzięki czemu wszystkie państwa
członkowskie będą w stanie składać sprawozdanie ze swoich osiągnięć w sposób porównywalny. Zgadzamy się także z Komisją, że kalkulacje powinny z zasady wykluczać materiały, które zbierane są w
celu ponownego przetworzenia, ale które w praktyce temu przetworzeniu nie mogą być poddane. Propozycja Komisji jest jednak w sprawie przeprowadzania obliczeń bardzo niejasna i zdaje się wysuwać
metodę, która jest niepraktyczna. Widać to zwłaszcza w tym, że propozycja nie uwzględnia poszczególnych etapów w łańcuchu zbiórki, sortowania, odzyskiwania i ponownego przetwarzania. Przykładowo, dla odzyskiwanego plastiku straty powstałe w procesie zanim osiągnie on etap, na którym Komisja zaleca mierzenie stopy recyklingu, mogą w niektórych przypadkach obniżyć raportowaną obecnie stopę recyklingu o nawet 30%. Propozycja nie bierze także pod uwagę materiału eksportowanego
w celach odzyskiwania.
Dlatego właśnie FEAD uważa, że propozycja Komisji w punkcie dotyczącym metod obliczeniowych
opartych na masie wejściowej w „końcowym procesie recyklingu” nie jest ani pożądana, ani wykonalna.
Zamiast tego FEAD sugeruje, by metoda kalkulacji odnosiła się do wyniku procesu sortowania pomniejszonego o wszystkie odpady nienadające się do powtórnego przetworzenia.
Co więcej, określanie metody obliczania jest skomplikowane z technicznego punktu widzenia i nie powinno się odbywać w ramach ramowej dyrektywy odpadowej (RDO). Tego typu techniczne szczegóły
powinny być zawarte w akcie wykonawczym zmieniającym obecną Decyzję w sprawie metod obliczeń.1
1
Decyzja Komisji (2011/753/UE) z dnia 18 listopada 2011 r. ustanawiająca zasady i metody obliczeń w odniesieniu do weryfikacji zgodności z celami określonymi w art. 11 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE
Stanowisko FEAD w sprawie pakietu gospodarki obiegowej — październik 2014
2
3. Cele redukcji składowania (artykuł 5 dyrektywy składowiskowej)
FEAD popiera propozycję zakazu składowania odpadów odzyskiwalnych od 2025 roku oraz dążenie
do dalszego ograniczenia składowania po ocenie postępów w 2025 roku. Stanowisko FEAD zakłada,
że składowane powinny być tylko te odpady, których nie da się powtórnie przetworzyć lub odzyskać w
sposób bezpieczny dla środowiska bądź ekonomicznie opłacalny. Jednocześnie, składowanie powinno
pozostać otwarte dla tych odpadów, przy których jest to ogólnie najlepsza opcja środowiskowa.
Sugerujemy, by określanie proponowanego na rok 2030 celu ambitnego pokrywało się z określaniem
celu obligatoryjnego na rok 2025, jako że przejście od celu ilościowego (zmniejszenie składowania do
25% odpadów komunalnych wytworzonych w 2025 roku) do celu jakościowego zaledwie pięć lat później
(ograniczenie składowania do konkretnego typu odpadu, tj. odpadów resztkowych, do 2030 roku) przysporzy państwom członkowskim i przedsiębiorcom problemów z raportowaniem, jak i problemów natury
praktycznej. Dlatego więc FEAD uważa, że w tym momencie nie trzeba się w propozycji odnosić do
„odpadów resztkowych”.
4. Rozszerzona odpowiedzialność producenta (artykuł 8 i załącznik VII RDO)
FEAD uważa, że schematy rozszerzonej odpowiedzialności producenta (EPR) powinny działać w sposób przejrzysty, żeby zachęcić wytwórców do używania materiałów poddanych recyklingowi oraz by
zapewnić sprawiedliwy i równy dostęp do materiałów i zasobów. FEAD jest zdania, że definicja, zakres
i cele EPR powinny być ukierunkowane na rynek, aby w pełni wykorzystać ich potencjał w budowaniu
gospodarki obiegowej. Producenci powinni mieć możliwość wyboru usług i ich dostawców.
W opinii FEAD, pożądane rezultaty można osiągnąć, tylko jeśli pod uwagę weźmie się lokalne warunki
w państwach członkowskich. FEAD uważa, że język paragrafu 3 artykułu 8 oraz wymagania minimalne
wyłożone w załączniku VII są zbyt nakazowe. Sugerujemy, by państwa członkowskie nie musiały wykazywać zgodności w każdym szczególe, ale by zamiast tego miały powinność rozważania wymagań
minimalnych z załącznika VII przy opracowywaniu i zastosowaniu rozszerzonej odpowiedzialności producenta.
Na uwagę zasługuje tu artykuł 14 RDO, który stwierdza, że państwa członkowskie mogą decydować o
tym, czy koszty zarządzania odpadami mają być ponoszone w części lub całkowicie przez wytwórcę
produktu, z którego powstał odpad, oraz czy dystrybutorzy takiego produktu mają w tych kosztach partycypować. Swoboda państw członkowskich w wyborze najwłaściwszego mechanizmu krajowego odzwierciedlającego wytyczne UE sprawia, że państwa te mogą przyjąć dowolne, efektywne podejście
dostosowane do własnych uwarunkowań rynkowych.
5. Lepsze wdrażanie dorobku prawnego UE (artykuł 11a RDO)
UE poczyniła znaczny postęp w przekształcaniu odpadów w zasoby i w promowaniu zrównoważonych
sposobów zarządzania odpadami, jednakże wyniki w poszczególnych państwach członkowskich istotnie różnią się między sobą. Potencjał do dalszej poprawy implementacji prawa odpadowego na szczeblu krajowym oraz redukcji obecnych dysproporcji jest znaczący.
FEAD entuzjastycznie przyjmuje nowy instrument zaproponowany przez Komisję Europejską w celu
dalszego ulepszania implementacji – system wczesnego ostrzegania, który według nas został zaprojektowany do wzmacniania procesu wdrażania regulacji w państwach członkowskich mających największe problemy z osiąganiem unijnych celów dla recyklingu i ograniczania składowania. Wierzymy,
że system wczesnego ostrzegania przyczyni się do zmniejszania przepaści pomiędzy państwami
członkowskimi o najlepszych i najgorszych wynikach. Mając jednak na uwadze to, iż nie istnieje żadne
Stanowisko FEAD w sprawie pakietu gospodarki obiegowej — październik 2014
3
rozwiązanie uniwersalne, ważne jest, by wybór środków wymienionych w załączniku VIII propozycji
Komisji pozostał w gestii zainteresowanych państw członkowskich. Ponadto FEAD jako branża spełni
swoją funkcję we wspieraniu krajowych i unijnych ustawodawców poprzez rozpowszechnianie wewnątrz sektora praktyk zarządzania odpowiedzialnych z punktu widzenia środowiska.
Bardzo ważne jest także to, by unijne przepisy dotyczące równej konkurencji i rynku wewnętrznego
były właściwie utrzymane w mocy. Zarządzanie odpadami to nowoczesny sektor biznesowy, gdzie inwestycje i innowacje mogą dawać wymierne korzyści tylko tam, gdzie konkurencja tworzy bodziec do
ekonomicznej efektywności. W niektórych państwach członkowskich blokadę na tym polu stanowi preferencyjne traktowanie oraz dotowanie uczestniczących w rynku przedsiębiorstw pozostających pod
kontrolą publiczną, co uniemożliwia osiągnięcie sukcesu lepszym i bardziej wydajnym dostawcom.
FEAD wyraźnie nawołuje do stworzenia równego pola do działań dla prywatnych i publicznych firm
oraz zakładów zarządzających odpadami. Dotyczy to w szczególności sprawiedliwego prawa o zamówieniach publicznych pozbawionego luk i nienadającego przywilejów wspólnym przedsięwzięciom
władz publicznych, równego traktowania publicznych i prywatnych przedsiębiorców wobec podatku
VAT oraz konsekwentnego stosowania zasad konkurencyjności.
6. Akty delegowane (artykuł 38 RDO i artykuły 16-17 dyrektywy składowiskowej)
Wiele istotnych technicznych szczegółów unijnego prawa odpadowego zawartych jest w załącznikach
bądź też innych tekstach prawnych, zaś Komisja zaproponowała, by w przyszłości większość z nich
przybrała formę aktów delegowanych. FEAD nie uważa, by było to słuszne rozwiązanie. Dokonywanie
zmian na liście odpadów, w statusie End-of-Waste itp.2 ma bezpośredni wpływ na codzienne funkcjonowanie firm zarządzających odpadami. Tego typu działania dalece wykraczają poza „elementy inne
niż istotne”, jak określono je w artykule 290 TFUE, dlatego też ich wykonalność musi być oceniana
przez ekspertów z państw członkowskich, którzy mają najlepszą wiedzę o lokalnej sytuacji. Jesteśmy
więc zdecydowanie za tym, by takie działania były wpisywane w ramy aktów wykonawczych, co pozwoli
komisjom eksperckim w państwach członkowskich na przeanalizowanie i ewentualną korektę propozycji Komisji, jak miało to miejsce przy procedurze regulacyjnej połączonej z kontrolą. Zapewni to lepszą oraz bardziej realną regulację.
Od tłumacza: Określeń gospodarka obiegowa oraz gospodarka w obiegu zamkniętym używa się tu synonimicznie. Na stronie
Komisji Europejskiej znajdujemy wyjaśnienie, czym jest gospodarka obiegowa: „Od czasów rewolucji przemysłowej, ilość
odpadów stale rośnie. Dzieje się tak, ponieważ nasze gospodarki postępowały według prostego schematu »zdobądź-wytwórz-skonsumuj i wyrzuć«, który zakłada, że zasoby są niewyczerpalne, dostępne i tanie w utylizacji. Obecnie bardziej potrzebna jest gospodarka obiegowa. Oznacza ona ponowne użycie, naprawę, odświeżanie i recykling istniejących materiałów
oraz produktów. To, co niegdyś uważano za »odpad«, można przekształcić w zasób. Wszystkie zasoby wymagają bardziej
efektywnego zarządzania w całym cyklu życiowym. Efektywniejsze korzystanie z zasobów przekłada się na dalszy wzrost
oraz nowe miejsca pracy. Lepsze dostosowanie do potrzeb środowiska, zapobieganie powstawaniu oraz ponowne użycie
odpadów może pomóc zaoszczędzić przedsiębiorstwom w UE aż 600 miliardów euro, a przy tym przyczyni się do zmniejszenia całkowitej rocznej emisji gazów cieplarnianych. Kolejne działania zmierzające do zwiększenia produktywności zasobowej
o 30% mogą podnieść PKB o niemal 1% przy jednoczesnym utworzeniu dodatkowych 2 milionów miejsc pracy. Przejście do
gospodarki obiegowej stanowi centralną ideę programu efektywnego użycia zasobów wpisanego w strategię Europa 2020 na
rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu. Główne pomysły na to, jak osiągnąć
więcej mniejszym nakładem pracy, rozwijane są w ramach unijnego programu działań w zakresie środowiska naturalnego do
2020 roku. Organizowana przez Komisję Europejską kampania »Generation Awake« poświęcona efektywnemu wykorzystaniu zasobów skupia się na działaniach, jakie każdy z nas może codziennie podejmować, by oszczędzać wodę, energię i inne
zasoby naturalne oraz by przekształcać śmieci w zasoby. Gospodarka obiegowa, oszczędzanie zasobów i tworzenie miejsc
pracy to najważniejsze tematy Zielonego Tygodnia 2014, największej światowej konferencji poświęconej unijnej polityce w
zakresie środowiska.
i
2
Komisja proponuje, by aktów delegowanych używać przy nowelizowaniu załączników do ramowej dyrektywy odpadowej (za
wyjątkiem załącznika VI) oraz dyrektywy składowiskowej, a także dla następujących artykułów RDO: art. 5.2 w sprawie produktów ubocznych, art. 6.2 w sprawie utraty statusu odpadu, art. 7.1 w sprawie listy odpadowej i art. 27.1 oraz 27.4 w sprawie
minimalnych standardów przy obróbce odpadów.
Stanowisko FEAD w sprawie pakietu gospodarki obiegowej — październik 2014
4