Pobierz PDF
Transkrypt
Pobierz PDF
„Przegląd Prawa Konstytucyjnego” ------- Nr 3 (15)/2013 ------- Jędrzej Maśnicki1 Glosa do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 kwietnia 2011 r. (sygn. akt Pp 1/10)2 Problematyka orzekania w sprawie zgodności z konstytucją celów lub działalności partii politycznych należy do jednej z najbardziej dyskusyjnych kompetencji sądów konstytucyjnych. Wyrazem niechęci do angażowania Trybunału Konstytucyjnego [dalej: TK] w bieżące kwestie polityczne jest stosunkowo niewielka liczba wypowiedzi w tej materii3. Glosowane postanowienie zasługuje zatem na szczególną uwagę, gdyż stanowi najobszerniejszy zbiór poglądów polskiego sądu konstytucyjnego na ten temat od ponad dekady4. Przedmiotem krytyki są następujące tezy TK: • Tylko ograniczenia zawarte w art. 11 i art. 13 Konstytucji RP stanowią podstawę wzorca badania konstytucyjności celów lub działalności partii politycznych; • Treści, jakie wyrażają symbole graficzne partii politycznej podlegają kontroli sprawowanej w trybie prewencyjnym; Autor jest studentem IV roku kierunku prawo na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. 2 Postanowienie wraz z uzasadnieniem zawierającym zdania odrębne zostało opublikowane w OTK Z.U. 2011 Seria A, nr 3, poz. 27. 3 Por. zwłaszcza Uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 kwietnia 1996 r. o sygn. W 14/95 opublikowane w OTK Z.U. 1996/2/14 oraz wyrok z dnia 8 marca 2000 r. o sygn. Pp 1/99 opublikowane w OTK Z.U. 2000/2/58. 4 O licznych kontrowersjach świadczy aż 5 zdań odrębnych zgłoszonych przez: Mirosława Granata, Małgorzatę Pyziak-Szafnicką, Piotra Tuleję, Sławomirę Wronkowską-Jaśkiewicz, Marka Zubika. Por. również glosa częściowo krytyczna: L. Jamróz, Glosa do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 kwietnia 2011 r. (sygnatura akt Pp 1/10), „Przegląd Sejmowy” 2012, nr 4. 1 274 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2013/3 Sąd Okręgowy w Warszawie nie może powołać się na bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP i samodzielnie ocenić konstytucyjności statutu lub jego zmian; • Obalenie domniemania konstytucyjności działalności partii politycznych musi zostać uzasadnione przez wnioskodawcę w stopniu satysfakcjonującym TK. W postanowieniu Pp 1/10 stwierdzono, że: „konkretyzacja pojęcia »celu« jest zawarta w art. 11 i art. 13 Konstytucji, tylko bowiem ograniczenia ustanowione przez ustrojodawcę w tych przepisach mogą dawać podstawę do odmowy wpisu do ewidencji partii politycznych lub do odmowy dokonywania w jej statucie zmian niezgodnych z Konstytucją” (pkt 2.1. uzasadnienia). Tymczasem jest przedmiotem sporu w doktrynie czy TK, badając zgodność z konstytucją działalności lub celów partii politycznych, powinien ograniczyć się tylko do dwóch artykułów, które takie ograniczenia wprost nakładają, tj. do art. 11 oraz art. 13 Konstytucji RP5, czy też w rekonstrukcji wzorca należy odwołać się do tekstu całej Konstytucji6. Wątpliwości w tej mierze potęguje, przywołane w glosowanym postanowieniu, stanowisko TK z orzeczenia z dnia 8 marca 2000 r. (Sygn. akt Pp 01/99). Przyjęcie wykładni zwężającej jest z pozoru niezwykle dogodne, gdyż to właśnie art. 11 oraz art. 13 Konstytucji RP mówią expressis verbis o partiach politycznych i określają wraz z art. 100 Konstytucji RP oraz art. 188 ust. 4 ich ustrojową rolę7. Zrozumienie, dlaczego to nie tylko art. 11 i art. 13 Konstytucji RP powinny być podstawą orzekania o niezgodności celów lub działalności partii politycznych, wymaga przeprowadzenia krytycznej egzegezy i odkodowania norm w nich zawartych. Art. 11 Konstytucji RP wymienia elementy charakterystyki partii politycznych, działających w zgodnie z Konstytucją. Sytuuje zatem ich ustrojowe znaczenie od strony pozytywnej. Partie polityczne zrzeszają obywate• J. Sobczak, Konstytucyjna wolność tworzenia partii politycznych w Polsce, [w:] Partie polityczne we współczesnym konstytujonalizmie, red. M. Granat, P. Policastro, J. Sobczak, Lublin 2001, s. 199 i n. 6 W. Sokolewicz, Artykuł 13, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. V, red. L.Garlicki, Warszawa 2007, s. 7 7 Pozostałe wzmianki o partiach politycznych (art. 178 ust. 3, art. 195 ust. 3, art. 205 ust. 3, art. 209 ust. 3, art. 214 ust. 2, art. 227 ust. 4 Konstytucji RP) mają na celu zagwarantowanie incompatibilitas. 5 Jędrzej Maśnicki • Glosa do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego... 275 li polskich na zasadzie dobrowolności, równości, istnieją w celu wpływania na kształtowanie polityki państwa, wpływają na kształtowanie polityki państwa metodami demokratycznymi, zachowują jawność finansowania. Ze względu na to, że zasada równości partii politycznych jest interpretowana dwojako, nie jest jednoznacznie ani w literaturze przedmiotu, ani w orzecznictwie TK rozstrzygnięta kwestia wymogu demokratyczności działań wewnątrzpartyjnych. Zgodnie z pierwszym stanowiskiem, sformułowanym przez J. Majchrowskiego, zasadę równości partii politycznych należy interpretować jako „równość zewnętrzną”. Określa ona prawne stosunki partii m.in. partiami, a nie wewnętrzne relacje członków organizacji. Do przyjęcia takiego wniosku skłania „żelazne prawo oligarchii”, wynikające ze struktury każdej masowej organizacji8, oraz wykładnia historyczna art. 11 Konstytucji RP9. Z drugiej strony, powołując się na demokratyczna aksjologię ustroju, podnosi się, że zasada równości oddziałuje również na stosunki wewnętrzne w danej partii politycznej. Niemniej nawet ci, którzy wskazują znaczną przewagę poglądu dotyczącego demokracji „wewnętrznej”, uważają, że wymogi określone w art. 8 ustawy o partiach politycznych10 [dalej: u.p.p.], takie jak powoływanie organów partii w drodze wyborów czy też podejmowanie uchwał większością głosów, są zbyt restrykcyjne i nie mogą być podstawą kontroli celów i działalności partii politycznych z Konstytucją RP11. Ponadto wykładnia art. 13 Konstytucji RP przez pryzmat art. 8 u.p.p. przeczy podstawowemu zakazowi wykładni konstytucji za pomocą pojęć i norm sformułowanych na potrzeby ustaw zwykłych. Artykuł 13 Konstytucji RP niezwykle szeroko określa cechy negatywne, którymi partia polityczna nie może się charakteryzować, jeżeli chce nadal być partią zarejestrowaną. Problemy dotyczące wykładni po części wynika R. Michels, Political parties: a sociological study of the oligarchical tendencies of modern democracy; translated by Eden and Cedar Paul; with an introduction by Seymour Martin Lipset, Nowy Jork–Londyn 1962. 9 J. Majchrowski, Partie polityczne w świetle nowej Konstytucji, „Państwo i Prawo” 1997, z. 11–12, s. 166–167. 10 Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych. (Dz.U. Nr 98, poz. 604 ze zm.). 11 M. Krzemiński, Kontrola konstytucyjności celów i działalności partii politycznych, [w:] Konstytucja i sądowe gwarancje jej ochrony. Księga jubileuszowa Profesora Pawła Sarneckiego, Kraków 2004, s. 119 i n. 8 276 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2013/3 ją z samej konstrukcji tego przepisu. Niezbyt jasnej i klarownej – być może będącej skutkiem jego dość późnego pojawienia się na forum prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego12. W rezultacie omawiany przepis nazywany jest niekiedy superfluum legislacyjnym13. Podstawowym zarzutem przeciwko elementom jego dyspozycji jest zbyt wąskie określenie ideologii ogólnie rozumianych jako antydemokratyczne i zakładających pogwałcenie praw człowieka. Wobec znacznej polaryzacji sceny politycznej, ujawnienie członkostwa w partiach politycznych, może narażać członków partii politycznych na znaczne dolegliwości, które będą się wprawdzie mieściły w granicach prawa, ale ryzyko ich doznania stanie się wystarczającym powodem zniechęcenia wobec podejmowania działalności obywatelskiej. W tym kontekście za zupełnie bezzasadny należy uznać postulat okazywania na żądanie organu administracji państwowej pełnej listy członków danej partii politycznej. Podnosi się, że wymóg jawności określony w art. 13 Konstytucji RP należy rozumieć jako wymóg jawności pewnych kategorii członków14. Przedstawione wątpliwości skłaniają do wniosku, że konstrukcja art. 13 Konstytucji RP daleka jest od wymogu określoności prawa. Oznacza to, że ratio legis przypisania TK kompetencji do badania konstytucyjności celów lub działalności partii politycznej jest badanie tychże w odniesieniu do całej ustawy zasadniczej, a nie tylko art. 11 i 13 Konstytucji RP. Nie wynika to tyle z brzmienia i literalnej wykładni art. 188 pkt 4 Konstytucji RP, co raczej z niezręczności legislacyjnej ustrojodawcy ujawnionej w konstrukcji zwłaszcza art. 13 Konstytucji RP. Zastosowanie wyłącznie art. 11 oraz art. 13 Konstytucji RP jako wzorca kontroli celów lub działalności partii politycznych jest po prostu niecelowe15. Dopiero w projekcie z dnia 16 stycznia 1997 r. doprecyzowano przesłanki zakazu działalności partii politycznych, zob. M. Bartoszewicz, Wokół problematyki art. 13 Konstytucji RP, „Państwo i Prawo” 2005, z. 4, s. 36. 13 W. Sokolewicz, op.cit. Warto w tym miejscu zauważyć, że posługując się ściśle analizą formalno-logiczną art. 13 Konstytucji RP, J. Majchrowski odkodował aż 26 różnych dyrektyw. Por. J. Majchrowski, Status prawny partii komunistycznej w Polsce współczesnej, [w:] Historia et ius. Księga Pamiątkowa ku czci Księdza Profesora Henryka Karbownika, red. A. Dębiński, G. Górski, Lublin 1998, s. 603 i n. 14 W. Sokolewicz, op. cit, s. 20. 15 Na wątpliwość w odniesieniu do zastosowanej przez TK metody wykładni zwraca również uwagę w swoim zdaniu odrębnym M. Zubik, nazywając ją contra legem fundamentali. 12 Jędrzej Maśnicki • Glosa do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego... 277 Trybunał Konstytucyjny, orzekając o zgodności z konstytucją celów działalności partii politycznych, nadal pozostaje „sądem prawa”16, czego wyrazem jest metoda określona w art. 56 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym17 [dalej: u.t.k.], która została wyrażona w Uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 października 1993 r.: „Trybunał Konstytucyjny w drodze interpretacji tekstów statutów lub programów może więc ustalić cele deklarowane przez partie polityczne, a następnie porównując te cele mające charakter wypowiedzi powinnościowych z normami konstytucyjnymi, może dokonać prawnie relewantnej oceny ich zgodności z normami konstytucyjnymi”18. Powstaje zatem pytanie, czy normę powinnościową można wyrazić w formie niezwerbalizowanej. Dla każdego posiadacza prawa jazdy odpowiedź musi być twierdząca. Problem w tym, że znaczenie czterech symboli, o których zarejestrowanie ubiegała się partia Narodowe Odrodzenie Polski: „Krzyż i Miecz”, „Orzeł w koronie z rózgami liktorskimi i toporkiem”, „Zakaz pedałowania”, „Krzyż celtycki”, jest ugruntowane na drodze pozaprawnej. Symbole graficzne nie mogą w omawianej sprawie uchodzić za nośniki norm. Co skłania do przypuszczenia, iż TK stwierdzając w glosowanym postanowieniu, że: „Z perspektywy rozstrzyganego tu problemu, dotyczącego możliwości badania zgodności celów lub zasad partii politycznej z Konstytucją ze względu na zgłoszone do rejestracji symbole graficzne partii, wymaga podkreślenia, że we wskazanej sprawie niesporne było, iż tzw. ekspresyjne zachowanie, niepolegające na wyrażeniu swoich poglądów w sposób zwerbalizowany, stanowiło formę wypowiedzi” (pkt 2.3. uzasadnienia), dąży do pozaustawowego rozszerzenia swoich kompetencji. Zgodzić należy się ze stanowiskiem, że: „Treści płynące zarówno ze statutu, jak i z programu oraz innych dokumentów, w tym również z symboli graficznych partii politycznej, określają jej tożsamość ideową” (pkt 2.3. uzasadnienia). Nie uważam jednak, żeby ekspresja samej tożsamości partyjnej powinna być przed Por. szerzej na temat kontrowersji doktrynalnych: M. Granat, Problem badania konstytucyjności partii politycznych w Europie Środkowej i Wschodniej, [w:] Prawne aspekty funkcjonowania partii politycznych w Państwach Europy Środkowej i Wschodniej, red. A. Domańska, K. Skotnicki, Łódź 2002, s. 190–193. 17 Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.). 18 Uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 października 1993 r. (sygn. akt W 15/92) opublikowano w OTK 1993, cz. II, s. 473–481. 16 278 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2013/3 miotem oceny konstytucyjności działalności lub celów partii politycznych. Może to bowiem prowadzić do zupełnie absurdalnych rozstrzygnięć podejmowanych np. na podstawie kolorystyki czy ubioru członków danego ugrupowania. Trudno bowiem na podstawie Konstytucji RP uzasadnić, że kolor zielony jest bardziej demokratyczny białego. Po drugie, ocenianie norm na podstawie kryteriów pozanormatywnych wiąże się z ryzykiem błędnego odczytywania, ze względu na różnorodne znaczenie danych znaków w różnych odstępach czasu. TK nie powinien był w drodze wykładni rozszerzyć swych kompetencji w tym zakresie, gdyż związek przyczynowo-skutkowy między znakiem graficznym a normami skierowanymi do członków danej partii nie został w glosowanym postanowieniu w należyty sposób uzasadniony. TK stwierdził, że: „Sąd Okręgowy w Warszawie (...), mając wątpliwości co do zgodności znaków graficznych partii z Konstytucją, mógłby: 1) dokonać wpisu do ewidencji, w oczekiwaniu, że podmiot konstytucyjnie uprawniony podejmie odpowiednią inicjatywę zmierzającą do przeprowadzenia kontroli represyjnej, albo 2) powołać się na bezpośrednie stosowanie Konstytucji (...) i samodzielne ocenić konstytucyjność statutu lub jego zmian. Obydwie powyższe możliwości należy odrzucić” (pkt 2.3. uzasadnienia). Tym samym TK stwierdził, że sąd rejestrowy nie dokonuje kontroli w trybie represyjnym oraz że nie dokonuje w ogóle samodzielnej kontroli konstytucyjności celów lub działalności partii politycznych. Powyższe stanowisko może budzić uzasadnione wątpliwości. Podmioty legitymowane do wystąpienia z wnioskiem o zbadania zgodności z konstytucją działalności partii politycznych zostały wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji RP, nie został w nich wprawdzie wymieniony sąd rejestrowy. Jednak w myśl art. 20 u.p.p., zd. 2, w razie powstania wątpliwości Sąd Okręgowy bada, czy został dochowany tryb dokonywania wyboru organów partii oraz uzupełniania składów tych organów, które partia określa w statucie. Czy Sąd Okręgowy w ogóle jednak nie bierze udziału w kontroli działalności partii politycznych o charakterze represyjnym? Jeśli partia polityczna nie zawiadomi Sądu Okręgowego o dokonaniu zmian w statucie partii, zmianie adresu siedziby partii, zmianach w składzie organów uprawnionych w statucie do reprezentowania partii na zewnątrz oraz do zaciągania zobowiązań majątkowych w terminie nie późniejszym niż 14 dni od ich dokonania Sąd Okręgowy, w myśl art. 20 ust. 1 zd. 2 u.p.p., w razie Jędrzej Maśnicki • Glosa do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego... 279 powstania wątpliwości, czy został dochowany tryb dokonywania wyboru organów partii oraz uzupełniania składów tych organów, które partia określa w statucie, bada, czy został dochowany tryb dokonywania wyboru organów partii oraz uzupełniania składów tych organów. Można zaryzykować stwierdzenie, ze w ten sposób badane są nie tyle „zasady działania” partii politycznej, co jej faktyczna działalność i na podstawie wyciągniętych wniosków Sąd Okręgowy kieruje wniosek do TK o zbadanie z Konstytucją zasad działania partii politycznej (art. 21 u.p.p.). Zachodzi zatem pytanie o koherencję wskazanych przepisów u.p.p. z art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji RP. Istotą kompetencji sądy rejestrowego jest zatem badanie działalności partii politycznych niezbędne do powzięcia wątpliwości i skierowania wniosku do TK. Kontrola wniosku o wpis do ewidencji partii politycznych z Konstytucją RP i innymi ustawami zakłada samodzielny proces mający na celu ustalenie konstytucyjności celów lub zasad działania danej partii politycznej. Tendencja TK do zawężania podmiotów dokonujących takiej kontroli stoi w jawnej sprzeczności z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Istotnym elementem uzasadnienia, który wpłynął na ostateczną treść sentencji, jest twierdzenie, że: „Sąd ma zatem pełne i nieograniczone niczym prawo do przedkładania takich dowodów, jakie w jego przekonaniu uzasadniają nasuwające mu się wątpliwości konstytucyjne, związane z treściami symboli. Dowody te jednak muszą dostarczać Trybunałowi Konstytucyjnemu niezbędnych przesłanek umożliwiających ocenę trafności zaprezentowanych wątpliwości sądu. Na sądzie, jako na podmiocie, który zainicjował postępowanie w niniejszej sprawie, spoczywa w szczególności powinność powiązania faktu podlegającego udowodnieniu (czyli przedmiotu dowodu) ze wskazanym środkiem dowodowym, jako nośnikiem informacji o tym fakcie” (pkt 3.2. uzasadnienia). Kwestia „niezbędnych przesłanek” nie została jednak doprecyzowana przez sąd konstytucyjny, co może być w przyszłości przyczyną umorzenia postępowania w zależności od przeświadczenia o tym, że wniosek został nieuzasadniony w stopniu wystarczającym. Ponadto należy sięgnąć po argumenty wynikające z wykładni systemowej. Art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.t.k. stanowią, że TK w toku postępowania powinien zbadać wszystkie istotne okoliczności w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. TK nie jest związany wnioskami dowodowymi uczestników postępowania i może z urzędu dopuścić dowody, jakie uzna za celowe dla wyjaśnienia 280 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2013/3 sprawy. Sąd Okręgowy powinien, po powzięciu wątpliwości, przedstawić lub zgłosić dowody wskazujące na niezgodność, a do TK należy dogłębne zbadanie sprawy. Wydaje się, że powyższe wymagania zostały przez Sąd Okręgowy spełnione, gdyż wniosek – pomimo tego że stanowił wydruki z Wikipedii – wskazywał na nazistowski charakter symboli, które usiłowało zarejestrować Narodowe Odrodzenie Polski19. Wiele regulacji w kwestii granic wolności tworzenia i działania partii politycznych pozostawia znaczny luz interpretacyjny. Warto w tym kontekście przytoczyć zgłaszane postulaty de lege ferenda. Rażący brak spójności między art. 8 u.p.p. a art. 11 Konstytucji RP wymaga interwencji ustawodawcy, gdyż Sąd Okręgowy, badając konstytucyjność zgłoszenia do ewidencji partii politycznych, podlega nie tylko konstytucji, ale też ustawom, a sędziowie TK podlegają tylko Konstytucji. Należy również zastanowić się nad wprowadzeniem zakazu powstawania partii-sukcesorek zdelegalizowanych organizacji oraz zakazu sprawowania funkcji publicznych wobec członków gremiów decydujących zdelegalizowanej partii20. Na uwagę zasługuje problem wykładni przepisów związanych z konstytucyjnością celów i działań partii politycznych, które przy odpowiednim zastosowaniu zabiegów o charakterze interpretacyjnym mogą zostać instrumentalnie wykorzystywane. Literatura Bartoszewicz M., Wokół problematyki art. 13 Konstytucji RP, „Państwo i Prawo” 2005, z. 4. Granat M., Problem badania konstytucyjności partii politycznych w Europie Środkowej i Wschodniej, [w:] Prawne aspekty funkcjonowania partii politycznych w Państwach Europy Środkowej i Wschodniej, red. A. Domańska, K. Skotnicki, Łódź 2002. Warto zacytować zdanie samego TK: „Trybunał Konstytucyjny nie kwestionuje wikipedii jako źródła dowodu w badanej sprawie. Zawarte tam informacje, do których nawiązuje sąd, są nośnikiem informacji o faktach podlegających udowodnieniu w sprawie przezeń zainicjowanej”(pkt 3.1. uzasadnienia). 20 Por. P. Uziębło, Kilka uwag o badaniu przez Trybunał Konstytucyjny zgodności z Konstytucją celów i działalności partii politycznych, [w:] Trzecia władza. Sądy i trybunały w Polsce, red. A. Szmyt, Gdańsk 2008. 19 Jędrzej Maśnicki • Glosa do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego... 281 Jamróz L., Glosa do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 kwietnia 2011 r. (sygnatura akt Pp 1/10), „Przegląd Sejmowy” 2012, nr 4(111). Krzemiński M., Kontrola konstytucyjności celów i działalności partii politycznych, [w:] Konstytucja i sądowe gwarancje jej ochrony. Księga jubileuszowa Profesora Pawła Sarneckiego, Kraków 2004. Majchrowski J., Partie polityczne w świetle nowej Konstytucji, „Państwo i Prawo” 1997, z. 11–12. Majchrowski J., Status prawny partii komunistycznej w Polsce współczesnej, [w:] Historia et ius. Księga Pamiątkowa ku czci Księdza Profesora Henryka Karbownika, red. A. Dębiński, G. Górski, Lublin 1998. Michels R., Political parties: a sociological study of the oligarchical tendencies of modern democracy; translated by Eden and Cedar Paul; with an introduction by Seymour Martin Lipset, Nowy Jork–Londyn 1962. Sobczak J., Konstytucyjna wolność tworzenia partii politycznych w Polsce, [w:] Partie polityczne we współczesnym konstytujonalizmie, red. M. Granat, P. Policastro, J. Sobczak, Lublin 2001. Sokolewicz W., Artykuł 13, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2007. Uziębło P., Kilka uwag o badaniu przez Trybunał Konstytucyjny zgodności z Konstytucją celów i działalności partii politycznych, [w:] Trzecia władza. Sądy i trybunały w Polsce, red. A. Szmyt, Gdańsk 2008.