22 7. polityka podatkowa sprzed dwudziestu lat

7.
Polityka podatkowa sprzed
dwudziestu lat
Dwudziestolecie rozpoczęcia tzw. planu Balcerowicza,
połączone z celebrą poświęconą Jego osobie, a obchodzone w
atmosferze sukcesu i docenionych zasług, to przede wszystkim
wydarzenie polityczne. Paradoksem jest to, że po dwóch latach
rządów twórcy tego programu odchodzili w poczuciu klęski, a
ocena wyborców z jesieni 1991 r. była dla nich bezlitosna. Wtedy
niewielu odważyłoby się nazwać ich działania sukcesem, nie
chcąc się narazić na agresję lub śmieszność. Kto ma rację?
Warto starać się zrozumieć to, co stało się dwadzieścia lat
temu. Sądzę, że dla tych, którzy z bliska mogli obserwować ów
unikatowy okres, nie będąc jednocześnie uwikłanymi w zależności polityczne, ówczesny obraz tych dwóch lat był dość daleki od
obecnych ocen polityków. Chyba przydałaby się sesja naukowa,
głównie z udziałem historyków, którzy rzetelnie zdiagnozowaliby ten czas na podstawie źródeł i wiarygodnych relacji. Dziś
publiczne oceny zdominowali polityczni weterani i beneficjanci
tej epoki, a przegrani jak zwykle milczą (kto by ich pytał?). Może
więc już trzeba się zastanowić, co się wtedy stało, i spróbować
zrozumieć sens tamtych zdarzeń.
Zacznę od refleksji ogólnej. Jeżeli uwierzyć dzisiejszej
diagnozie, to ówcześni politycy byli wszechwładni i skutecznie
narzucili innym swoją wolę. Nic bardziej błędnego. Twórcy realizowanego wówczas programu ekonomicznego, szerzej – całość elit
rządzących, tworzyli niewielką, choć bardzo agresywną słownie
grupę, której twarzą był chyba nieprzypadkowo nieznany wtedy
wicepremier Leszek Balcerowicz. Władza tych ludzi była raczej
niewielka, nie obejmowała wszystkich kierowanych przez nich
ministerstw, a często „podlegli” urzędnicy nawet nie chcieli ukrywać opozycji wobec nowych szefów. Nową elitę władzy tworzyła
mała, wręcz mikroskopijna, grupa ludzi. Zdarzało się, że nawet w
Sejmie w pracach nad ustawami rząd „reprezentowali” ludzie bez
jakiejkolwiek formalnej legitymacji, którzy tak naprawdę robili to,
co im przyszło do głowy. Czym dalej od Warszawy, tym nowa władza była jeszcze słabsza. Rządzący byli ludźmi nieufnymi, którzy w
dodatku nie mieli jakiegokolwiek doświadczenia biurokratycznego. Wyżywali się więc na naradach i oczywiście w mediach, co im
zresztą bardzo imponowało, a przede wszystkim dawało pozory
siły. Ich wpływ na to, co się działo w gospodarce, był niewielki, a
właśnie tam chyba rozgrywała się prawdziwa historia.
Zacznijmy od tego, co zmieniono w podatkach. Jedynym
tworem tej epoki była nowa restrykcyjna wersja tzw. popiwku,
czyli podatku obejmującego kilkusetprocentową progresją tzw.
uspołecznionych (głównie państwowych) pracodawców z tytułu
wzrostu wynagrodzeń oraz niekończąca się lista zwolnień i ulg
22
podatkowych. Wiara w to, że strach przed restrykcyjnym opodatkowaniem zysków pracodawców powstrzyma wzrost płac,
który będzie niższy od szalejąco rosnących cen detalicznych, w
najlepszym przypadku mógł świadczyć tylko o braku realizmu
twórców tych przepisów. Były one zresztą wyjątkowo dziurawe,
np. cały rok można było zasilać z zysku fundusz socjalny i wypłacać
z niego wszystkim pracownikom „zapomogi” bez tego podatku.
Pracodawcy byli przecież w defensywie. Zakładami pracy rządzili aktywiści związkowi, a w przedsiębiorstwach państwowych
również radykalny samorząd pracowniczy. Dyrektorzy wybierani
przez rady pracownicze stali często przed alternatywą: albo wzrost
płac, albo… taczka. W tych warunkach żaden, nawet najbardziej
absurdalnie progresywny, podatek płacony przez pracodawcę,
nie mógł przeciwstawić się podwyżkom płac. Lawinowo rosło
więc formalne zadłużenie podatkowe sektora państwowego, a
ogołocone z pieniędzy przedsiębiorstwa najpierw zrezygnowały
z inwestycji, remontów, a potem przestały płacić również inne
podatki. Analogiczny skutek wywołała ustawowa zmiana umów
kredytowych, pozwalająca bankom na zastosowanie drakońskich
odsetek od zaciągniętych w przeszłości kredytów.
Współczesny czytelnik zada pytanie: czy twórcy tych rozwiązań naprawdę wierzyli w to, że zdesperowane drożyzną załogi
przedsiębiorstw państwowych potulnie zgodzą się na spadek
płac realnych, poświęcając całość środków na spłatę zaległości
podatkowych i kredytowych? Chyba nie, bo o taką naiwność nie
można ich podejrzewać. Zresztą nie zawsze ukrywano inne cele
operacji „popiwek”; ciężar zadłużenia miał być środkiem tzw.
restrukturyzacji. Pod tym enigmatycznym pojęciem kryło się
osłabienie politycznej potęgi środowisk pracowniczych, które
w większości szczerze nienawidziły twórców tego programu,
jednocześnie wierząc (naiwnie) we własną siłę. Finansowa degradacja przedsiębiorstw państwowych miała doprowadzić do
redukcji zatrudnienia, ograniczenia produkcji, a w konsekwencji
do przyspieszonej likwidacji tego sektora. Dzięki temu wszyscy
potencjalni przeciwnicy zarówno z lewa, jak i z prawa, odwołujący się do radykalnych postaw pracowniczych, utraciliby swoją
bazę.
Warto zauważyć, że mimo krótkookresowej porażki politycznej twórców tego scenariusza, plan ten w dużej części się
udał, bo nie tylko sektor państwowy uległ szybkiej degradacji,
a przedsiębiorstwa państwowe przeszły do historii, lecz również
znaczna część przemysłu i rolnictwa zniknęła na zawsze z polskiej
gospodarki. Do dziś w każdym mieście straszą ruiny zlikwidowanych zakładów, których nikt nie chce wskrzesić, nawet kupując
za bezcen ich żałosne resztki. Powtarzany dziś pogląd, że ów
sektor „musiał upaść”, bo był „nieefektywny”, nawet nie jest wart
polemiki. Autorom tych ocen można zadać pytanie: czy jakiekolwiek prywatne przedsiębiorstwo byłoby w stanie obiektywnie
23
przetrwać, mając z jednej strony władzę, która każe płacić z
zysku (nawet gdy tego nie ma!) kilkusetprocentowy podatek za
każdy wzrost wynagrodzeń, w dodatku zmieniającą wstecznie
zasady oprocentowania kredytów na niekorzyść zadłużonego
pożyczkobiorcy, a z drugiej związki zawodowe, które faktycznie
wygrały wybory? Tego rodzaju polityka gospodarcza w każdym
kraju doprowadziłaby do ucieczki kapitału i likwidacji gospodarki,
która w takich warunkach nie ma szans przetrwania.
Gdyby wtedy ktoś chciał zrealizować jakikolwiek program
antykryzysowy, robiłby coś zupełnie odwrotnego. Nie tylko nie
ogałacałby firm z pieniędzy, a wręcz odwrotnie – starałby się je
oddłużyć, pomóc w przetrwaniu, zahamowanie presji płacowej
biorąc na siebie np. poprzez zawarcie znanych z przeszłości
„umów społecznych” ze związkami zawodowymi. Chyba ówcześni
rządzący nie mieli ani siły, ani nawet chęci iść tą drogą.
Na reakcje ze strony podatników popiwku nie trzeba było
długo czekać. Na własną rękę walczono nie tylko z tym podatkiem, korzystając z jego luk i słabości. Te działania dawały jedynie
ograniczone efekty. Przede wszystkim zaczęła się spontaniczna
prywatyzacja. Warto przypomnieć powtarzane powszechnie
porzekadło, że„prywatyzację sektora państwowego trzeba zacząć
od prywatyzacji jego pieniędzy”. Zarówno kadry kierownicze,
jak i pracownicy przedsiębiorstw państwowych zaczęli masowo
zakładać nowe firmy, chcąc dzięki temu uratować część pieniędzy
przed popiwkiem. W otoczeniu przedsiębiorstw państwowych
powstały setki, a później tysiące „spółeczek”, w których za pożyczone pieniądze oraz na wynajętym majątku prowadzono
działalność wolną od opodatkowania wzrostu płac. Tu warto
przypomnieć perłę ustawodawstwa podatkowego początków
mijającego dwudziestolecia: jeżeli kapitał był w ponad 50%
formalnie prywatny, nie obowiązywał już „popiwek”, bo – jak z
namaszczeniem powtarzano nonsens ideologiczny – z reguły
wyższe wynagrodzenia wypłacane pracownikom przez te firmy
„nie tworzyły presji inflacyjnej”, mimo że utworzono je za państwowe pieniądze, działały na państwowym majątku, wytwarzając to samo, co robiło przedsiębiorstwo państwowe. Czy ktoś
w to wierzył? Oczywiście nikt, lecz wszyscy dobrze zrozumieli
instrukcję postępowania: majątek państwowy trzeba szybko
przenieść do sektora prywatnego – im prędzej, tym lepiej.
Warto by oszacować wielkość ówczesnych transferów; znane mi przykłady wskazują, że były znaczącym (najważniejszym?)
czynnikiem w procesie „zwijania się” własności państwowej,
początkowo w handlu i budownictwie, a później w przemyśle.
Wiele firm prywatnych powstało wówczas dzięki pożyczkom
udzielanym załodze z funduszy tych przedsiębiorstw, które to
środki od razu były wpłacane jako wkład do kapitału tzw. spółek
równoległych. Wtedy odbyła się pierwsza, być może najskuteczniejsza, fala prywatyzacji, w istocie cicha rewolucja własnościowa,
24
która, co tu dużo gadać, „udała się” w odróżnieniu od późniejszych „programów powszechnej prywatyzacji” zakończonych
kompletną klapą.
Warto również przypomnieć, że działania te były nie tylko
ucieczką przed popiwkiem, lecz także przed tzw. komercjalizacją
przedsiębiorstw państwowych, czyli ich przejęciem przez polityków w wyniku przekształcenia przedsiębiorstw państwowych w
spółki Skarbu Państwa. Przekształcenie to wiązało się bowiem z
utratą tzw. funduszu przedsiębiorstwa, tj. faktycznej własności
grupowej majątku przedsiębiorstw nominalnie państwowych
na rzecz „własności politycznej” pod nazwą Skarbu Państwa, tzn.
przysłowiowej „warszawki”.
Nikogo nie dziwi, że procesy te doprowadziły do szybkiego załamania dochodów budżetu państwa. Zresztą nowa klasa
polityczna nie myślała kategoriami fiskalnymi. Nikt nie potrafił
skutecznie kontrolować firm rodzącego się sektora prywatnego,
nikomu na tym nie zależało, brak było jakichkolwiek motywów do
tego rodzaju działań. Jedyny donator budżetu – sektor państwowy – słabł i popadał w długi, a budżety państwa w latach 1990 i
1991 były fikcją. Doszło do tego, że planowanie wydatków miało
miesięczny charakter. Trzeba przypomnieć, iż w tym czasie granica
celna przestała faktycznie istnieć. Do kraju płynęły szeroką rzeką
nieopodatkowane towary, łącznie z alkoholem i papierosami,
które do niedawna finansowały potrzeby publiczne. Rządy nie
próbowały nawet unowocześnić zasad opodatkowania odziedziczonych po poprzednim ustroju. Znów warto pamiętać, że do
połowy 1993 r. obowiązywały „socjalistyczne” podatki obrotowe,
a ich stawka podstawowa wynosiła 25%! Niepłacenie podatków
było czymś zupełnie normalnym, bo władza nie interesowała się
zbytnio ich egzekucją.
Finanse publiczne były – obok sektora państwowego w
przemyśle i rolnictwie – drugą ofiarą tego okresu. Trzeba było lat,
aby myślenie kategoriami państwa zdobyło sobie choć trochę
miejsca w świadomości rządzących. Próby naprawy finansów
publicznych należą już do innej epoki mijającego dwudziestolecia. Robili to już nowi ludzie, ideowo raczej odlegli od twórców
„radykalnej transformacji”. Od 1993 r. upadek finansów publicznych został powstrzymany, ale to już zupełnie inna opowieść.
Choć następne lata minionego dwudziestolecia przyniosły
co najmniej kilka istotnych, niekiedy wręcz rewolucyjnych, zmian
systemu podatkowego, dzięki którym nie powtórzyła się katastrofa finansów publicznych lat 1990–1991, popełniono jednak
sporo błędów. Do najważniejszych, choć często niezauważanych,
na pewno można zaliczyć:
1) rezygnację, mimo pełnego przygotowania, z dostosowania podatków samorządowych do wymogów gospodarki
rynkowej; do dziś te podatki są nie tylko skansenem realnego socjalizmu, lecz wręcz średniowiecza; wskutek tego
25
samorząd terytorialny nie ma istotnych źródeł dochodów
podatkowych i do dziś żyje na garnuszku budżetu państwa;
2) przekształcenie organów podatkowych w obowiązkowych
doradców podatkowych, przez co istota ich działalności
– nadzór i kontrola nad działalnością podatników – uległa
destrukcji; warto przypomnieć rekord: w tej dekadzie wydano ponad 200 000 oficjalnych interpretacji przepisów
podatkowych (dokładnej liczby nikt nie zna), i nie wiemy,
ile to nas wszystkich kosztowało;
3) dyskryminację podatkową dochodów z pracy poprzez
brak prawa do odliczenia faktycznych kosztów uzyskania
przychodów; jest to jeden z najważniejszych hamulców
wzrostu zatrudnienia oraz pojawienia się na masową skalę
„samozatrudnienia”, czyli tworzenia firm jednoosobowych
wykonujących to samo, co pracownicy;
4) dyskryminację podatników inwestujących swoje dochody;
poza nielicznymi i krótkookresowymi wyjątkami, w całym
dwudziestoleciu dochody podatników przeznaczone na
inwestycje były tak samo opodatkowane jak w przypadkach
przeznaczenia ich na konsumpcję lub transfery; obniżyło to
trwale konkurencyjność polskich firm, podrożyło o podatek
wydatki inwestycyjne, a przede wszystkim pogłębiło proces
dekapitalizacji majątku; lobby inwestorów (poza rynkiem
finansowym) jest u nas słabiutkie, a władza w większości
nie rozumie tego problemu;
5) zlikwidowanie obowiązku składania wielu deklaracji w
podatkach dochodowych, przez co już nikt nie wie, co
się dzieje w firmach, a organy podatkowe stały się ślepe i
głuche; w sumie każdy płaci, ile chce, bo nie wiadomo, ile
powinien;
6) wadliwe i nieprofesjonalne wdrożenie, zresztą nie najmądrzejszych, rozwiązań podatkowych harmonizowanych w
UE, dotyczących VAT-u i akcyzy; do tego procesu nie byliśmy
w ogóle przygotowani, przez co uchwalono ustawy, które
spowodowały, że utracono bezpowrotnie istotną część
należnych dochodów budżetowych w latach 2004–2009,
co zaowocowało najgłębszym od dwudziestu lat kryzysem
finansów publicznych.
Najgorzej, że po dwudziestu latach nie mamy zupełnie
pomysłu, co robić dalej, choć wiemy, że efektywność fiskalna
systemu jako całości spada i będzie spadać, a klasa polityczna nie
ma nawet najbardziej ogólnego planu działań. I żadnych szans
na wyrwanie się z tej niemocy.
26