dr Maria Szewczyk adiunkt UMCS w Lublinie Zwrot wywłaszczonych

dr Maria Szewczyk
adiunkt UMCS w Lublinie
Zwrot wywłaszczonych nieruchomości
Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości1 zmieniła w sposób istotny przepis art. 74 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o
gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stanowiący materialną podstawę zwrotu nieruchomości wywłaszczonych.
Na tle uregulowania zawartego w powyższym artykule (w
tekście jednolitym art. 69)2, rodzi się szereg problemów jurydycznych, których rozstrzygnięcia musi dokonać zarówno doktryna
jak i orzecznictwo. W tym opracowaniu analizuję jedynie niektóre z nich i możliwe kierunki ich rozwiązania. Rozważania dotyczyć będą: zakresu przedmiotowego art. 69 ustawy z dnia 29
kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przesłanek zwrotu nieruchomości na podstawie ww.
artykułu, trybu zwrotu nieruchomości oraz treści i charakteru
prawnego decyzji o zwrocie nieruchomości.
I. Zakres przedmiotowy art. 69 ustawy o gospodarce gruntami
jest szeroki. Obejmuje on nieruchomości wywłaszczone jak również nieruchomości przejęte na własność państwa w trybie przepisów
zbliżonych
swoim
charakterem
do
instytucji
wywłaszczeniowych. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 69
ust. 1 ustawy o g.g. dotyczy nieruchomości wywłaszczonych na
podstawie ustawy, w której jest on zamieszczony, jak i nieruchomości wywłaszczanych na podstawie ustawy z dnia 12 marca
1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości3. Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. została bowiem uchylona i zastąpiona
przez ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o g.g; należy przeto
rozumieć, że przepisy tej ostatniej ustawy odnoszą się również do
58
Zwrot wywłaszczonych nieruchomości
nieruchomości wywłaszczonych w oparciu o przepisy ww. ustawy
z 1958 r. Przez nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu art.
69 ust. 1 ustawy o g.g. należy (analogicznie jak na gruncie ustawy z 1958 r.) rozumieć również nieruchomość zbytą na podstawie
umowy przewidzianej przez art. 6 ww. ustawy z dnia 12 marca
1958 r. Biorąc pod uwagę materialnoprawne przesłanki i warunki tej umowy, w literaturze przedmiotu nabycie nieruchomości w
drodze umowy przewidzianej w art. 6 ustawy wywłaszczeniowej
uznaje się za wywłaszczenie sensu largo4. Podstawowe elementy
nabycia nieruchomości w drodze umowy z art. 6 ustawy wywłaszczeniowej są w zasadzie takie same jak nabycia w drodze decyzji wywłaszczeniowej [ a) ograniczenie podmiotów uprawnionych
do nabycia nieruchomości w drodze umowy lub wywłaszczenia,
b) przesłanki i cel nabycia oraz wywłaszczenia mieszczące się w
dyspozycjach art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, c) wysokość ceny
sprzedaży i odszkodowania ustalone są wg tych samych zasad
określonych ustawą wywłaszczeniową, d) zwolnienie podatkowe
od nabycia praw majątkowych jak również zwolnienie od opłaty
skarbowej]. Ponadto, jak słusznie podkreśla Sąd Najwyższy w
orzecznictwie, konieczną przesłanką stosowania art. 6 ustawy
wywłaszczeniowej jest zagrożenie (uprzedzenie) właścicieli nieruchomości o zamierzonym wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego5. Należy ponadto zauważyć, że uznanie nieruchomości
zbytej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. za
nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu art. 69 ust. 1 ustawy
o g.g. wynika jednoznacznie z § 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i tiybu rozliczeń w
razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości6. Powyższy przepis,
aczkolwiek wydany został z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 69 ust. 3 ustawy o g.g. wyraża stanowisko Rady Ministrów co do interpretacji art. 69 ust. 1 tejże
ustawy.
Stosownie do ust. 4 art. 69 ustawy, zwrotowi podlegają również nieruchomości wywłaszczone na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej jak również
nieruchomości wywłaszczone na mocy odrębnych przepisów w
związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego.
Mówiąc w ust. 4 analizowanego artykułu o nieruchomościach
wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsię-
59
REJENT Nr 7/8 - lipiec/sierpień 1992 r.
biorstw gospodarki rolnej ustawodawca ma na uwadze nieruchomości wywłaszczone na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia
1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych8. Powyższy dekret uchylony został ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o
zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, która jednocześnie unicestwiła zarówno możliwość wzruszenia decycji wywłaszczeniowych wydanych przed wejściem jej w życie jak i zwrot
takich nieruchomości. Art. 48 ust. 4 tej ustawy stanowi bowiem,
iż ostateczne decyzje o wywłaszczeniu i odszkodowaniu wydane
przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nie podlegają
wzruszeniu. Natomiast w art. 34 tej ustawy zostało zawarte
unormowanie dopuszczające wprawdzie zwrot nieruchomości
wywłaszczonych, ale jedynie wywłaszczonych w trybie ustawy z
dnia 12 marca 1958 r. Znowelizowany w 1961 r. art. 49 ww.
ustawy, umożliwiający zwrot niektórych nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem jej w życie, nie objął swoim zakresem
nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej. Materialnoprawną podstawą zwrotu
nieruchomości wywłaszczonych w trybie przepisów cyt. dekretu
na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej ustanawia aktualnie ust. 4 art. 69 ustawy o g.g.
Przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i
przekazywaniu nieruchomości potrzebnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych stanowiły również podstawę wywłaszczenia nieruchomości na potrzeby utworzonego w 1954 r.
Tatrzańskiego Parku Narodowego 9 . Do stosowania w tym przedmiocie przepisów ww. dekretu upoważniała ustawa z dnia 7
kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody 10 stanowiąc w art. 35, iż
nabycie i wywłaszczanie nieruchomości dla realizacji przepisów
niniejszej ustawy nastąpi przy zastosowaniu przepisów o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości potrzebnych dla realizacji
narodowych planów gospodarczych11.
Przewidując w ust. 4 art. 69 ustawy o g.g. stosowanie ust. 1
tego artykułu również do nieruchomości przejętych na rzecz
Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi 12 oraz
ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednoro-
60
Zwrot wywłaszczonych nieruchomości
dzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach13 ustawodawca stwarza materialnoprawną podstawę zwrotu nieruchomości, które formalnie nie zostały
wywłaszczone, ale przeszły na własność państwa w trybie przepisów zawierających szereg cech zbliżających te instytucje do wywłaszczenia14.
II. Z brzmienia przepisu art. 69 ust. 1 ustawy o g.g: „nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała
się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" wynika
że:
- zwrot nieruchomości następuje na wniosek uprawnionego
podmiotu,
- uprawnionym do wystąpienia o zwrot nieruchomości może być tylko właściciel nieruchomości lub jego następca
prawny (spadkobierca). Wydaje się, że następcą prawnym, w rozumieniu tego przepisu jest też osoba prawna (spółdzielnia lub spółka), która w trybie przepisów o
połączeniu tych korporacji stała się następcą prawnym
wywłaszczonej osoby prawnej.
- przesłanką zwrotu nieruchomości jest zbędność tej nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej
(umowie zawartej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12
marca 1958 r.).
Powyższe warunki odnoszą się odpowiednio również do nieruchomości objętych ust. 4 art. 69 ustawy o g.g.
Stosownie do przepisów art. 48 ust. 1 w związku z art. 69 ust.
1 ustawy o g.g. warunkiem orzeczenia przez organ administracji
rządowej o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej jest stwierdzenie przez ten organ 1 5 istnienia przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej.
Brak tej przesłanki skutkuje wydaniem decyzji odmawiającej
zwrotu nieruchomości. Podzielić należy stanowisko Naczelnego
Sądu Administracyjnego zajmowane w dotychczasowym orzecznictwie na gruncie art. 74 ustawy o g.g.16, iż przy orzekaniu w
sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zbędność nieruchomości na cel, który uzasadniał wywłaszczenie, musi być oce-
61
REJENT Nr 7/8 - lipiec/sierpień 1992 r.
niona na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w
postępowaniu mającym na celu wywłaszczenie. Podstawą do oceny czy nieruchomość wywłaszczona jest zbędna winien być stopień wykorzystania danej nieruchomości zgodnie z celem
określonym w decyzji wywłaszczeniowej. Okoliczności mające
wskazać na rzekomo bliski termin realizacji inwestycji, powoływane przez wnioskodawcę wywłaszczenia m.in. przeznaczenie w
planie zagospodarowania przestrzennego wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia, nie uzasadniają samo przez się
odmowy zwrotu nieruchomości byłemu właścicielowi. Podstawowym dowodem w tym zakresie może być ważna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 3
ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym
(tekst jednolity Dz. U. Nr 17, poz. 99). Decyzja taka konkretyzuje
bowiem zadania planowe nie tylko co do miejsca, lecz także w
określonym czasie.
Z brzmienia ww. przepisu „stała się zbędna" wynika, iż nie
stanowi przeszkody dla stwierdzenia istnienia przesłanki „zbędności" fakt wykorzystywania w przeszłości wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji.
Odpadnięcie tego celu kwalifikuje nieruchomość wywłaszczoną
jako zbędną i uzasadnia zwrot takiej nieruchomości byłym właścicielom.
Rozważyć należy czy za zbędną, w rozumieniu art. 69 ustawy
o g.g. należy również uważać nieruchomość, która nie została
wprawdzie wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, ale w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość ta przeznaczona została na inny cel i zgodnie z tym planem
została wykorzystana. Podkreślić należy, że ani ustawa z dnia 12
marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości
ani ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o g.g. w swym pierwotnym
brzmieniu nie stwarzały podstaw prawnych do takich działań. W
praktyce natomiast często zdarzały się takie przypadki i tę
sprzeczną z prawem praktykę usankcjonowała i stwarzała podstawy dla jej stosowania na przyszłość znowelizowana w 1988 r.
ustawa o g.g. 17 . W art. 74 tej ustawy dodane zostało zdanie
drugie w brzmieniu „nieruchomość nie podlega zwrotowi, jeżeli
miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje
przeznaczenie tej nieruchomości na cele uspołecznionego budow-
62
Zwrot wywłaszczonych nieruchomości
nictwa mieszkaniowego, skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego oraz infrastruktury społecznej i technicznej. Aktualnie obowiązujący w przedmiocie zwrotu nieruchomości
wywłaszczonych przepis art. 69 ustawy o g.g. nie zawiera takiego
unormowania i statuuje dla organów administracji obowiązek
zwrotu nieruchomości, jeżeli stały się zbędne na cel określony w
decyzji o wywłaszczeniu. Rodzi się w związku z tym pytanie, jak
pogodzić zawarty w przepisie art. 69 ustawy obowiązek zwrotu
wywłaszczonych nieruchomości z faktem obowiązywania w swoim czasie przepisu art. 74 zd. 2 i powstałą na jego gruncie praktyką przeznaczania w planie zagospodarowania przestrzennego,
wywłaszczonych nieruchomości na inne cele niż określone w decyzji. Możliwe są w tej kwestii dwa stanowiska. Jedno, zgodnie z
literalną wykładnią art. 69 ustawy o g.g., że ustawodawca statuując w tym przepisie roszczenie o zwrot nieruchomości, przedkłada interesy byłych właścicieli nad wszelkimi innymi interesami
wchodzącymi w kolizję z nimi bez względu na ich poprzednią
ochronę i przy ocenie zbędności nieruchomości - uzasadniającej
zwrot - nakazuje uwzględnić jedynie kryterium wykorzystania
nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Konsekwencją takiego podejścia jest oczywiście obowiązek orzeczenia o zwrocie nieruchomości przeznaczonej w
planie zagospodarowania przestrzennego (i nawet wykorzystanie) na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stanowisko powyższe wychodzące naprzeciw oczekiwaniom byłych
właścicieli, w praktyce niejednokrotnie nie byłoby możliwe do
zrealizowania.
W myśl drugiego stanowiska, przeznaczenie wywłaszczonej
nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na inny cel, niż określony w decyzji wywłaszczeniowej i wykorzystanie
jej zgodnie z tym planem, spowodowało - z mocy powołanego
wyżej przepisu art. 74 zd. 2 - jakby konwersję decyzji wywłaszczeniowej, w tym sensie, że uległ zmianie pierwotny cel wywłaszczenia. W związku z tym nieruchomość zbędna na pierwotny cel
(określony w decyzji wywłaszczeniowej) jest niezbędna na cel
inny, określony w planie zagospodarowania przestrzennego.
Przyjęcie zaproponowanego wyżej rozwiązania mogłoby być jednak dopuszczalne jedynie w przypadku zmiany przeznaczenia
nieruchomości wywłaszczonej w okresie obowiązywania art. 74
63
REJENT Nr 7/8 - lipiec/sierpień 1992 r.
zd. 2 ustawy o g.g. i jedynie w tych przypadkach, gdy nie tylko
dokonano w tym czasie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, ale faktycznie zgodnie z tym zmienionym planem
daną nieruchomość zagospodarowano. Zaistnienie łącznie powyższych okoliczności mogłoby uzasadniać odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Szukając jakiegoś sprawiedliwego i logicznego rozwiązania
problemu zwrotu nieruchomości wywłaszczonych należałoby,
moim zdaniem, zaproponować uregulowanie w ustawie możliwości odmowy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej za odpowiednią dopłatą do pobranego wcześniej odszkodowania, w
przypadku, gdy nieruchomość wywłaszczona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej jest potrzebna Skarbowi Państwa czy gminie na inny cel uzasadniający wywłaszczenie.
Ponadto należałoby uregulować możliwość dokonania dopłaty
Skarbu Państwa (gminy) w zamian za zrzeczenie się przez wywłaszczonego prawa do zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia. Obecne przepisy na to nie pozwalają, a jak daje się
to zauważyć w praktyce, w wielu przypadkach podmiotom występującym o zwrot nieruchomości nie chodzi w zasadzie o odzyskanie utraconych nieruchomości, ale o uzyskanie za nie
odszkodowania odpowiadającego ich wartości.
III. Stwierdzenie, że właścicielem nieruchomości wywłaszczonych i ich następcom prawnym przysługuje prawo do nabycia
własności tych nieruchomości nie określa charakteru tego prawa.
Nasuwa się mianowicie pytanie, czy wynikające z art. 69 ustawy
o g.g. uprawnienia i obowiązki mają charakter administracyjno prawny, czy też przepis art. 69 tej ustawy jest źródłem roszczenia
cywilnoprawnego. Rozstrzygnięcie tej kwestii- interesującej od
strony teoretycznej - nie ma wszakże, jak się wydaje, większego
znaczenia praktycznego. W każdym bowiem razie bezsporne jest
z jednej strony, że przy zaistnieniu przesłanki z art. 69, podmiotom określonym w tym przepisie przysługuje uprawnienie do
żądania przeniesienia na nich własności nieruchomości, a więc
roszczenie; z drugiej strony to, że realizacja tego roszczenia następuje w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji przez
organ administracji państwowej.
64
Zwrot wywłaszczonych nieruchomości
Uprawnieni mogą realizować swoje prawo środkami o charakterze administracyjno - prawnym przewidzianymi przez przepisy kpa. łącznie ze złożeniem skargi do NSA. W tym trybie
uprawnieni będą mogli domagać się zweryfikowania wadliwych
decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości, jak również będą
mogli domagać się wydania decyzji w przypadku bezczynności
organu administracyjnego.
Niezależnie od powyższych uprawnień byłym właścicielom
przejętych na Skarb Państwa nieruchomości, w przypadku nieuzasadnionego przeciągania się realizacji w trybie administracyjnym roszczenia o zwrot nieruchomości, jeżeli z tego tytułu
powstała szkoda, przysługuje względem Skarbu Państwa roszczenia o odszkodowanie, którego mogą dochodzić przed sądem na
podstawie art. 417 kc, oczywiście jeżeli spełnione zostaną wszystkie przesłanki z tego artykułu.
IV.Stosownie do przepisu art. 48 ust. 1 ustawy o g.g. w zw. z
art. 69 ust. 2 ustawy, o zwrocie nieruchomości orzeka rejonowy
organ administracji ogólnej, wydając w tym przedmiocie decyzję
administracyjną. Przepis art. 48 ww. ustawy nie określa samodzielnie pojęcia nieruchomości wywłaszczonej, a dotyczy zwrotu
nieruchomości, o którym mowa w art. 69 ustawy o g.g. W związku z tym należy przyjąć, że zakres zastosowania przepisu art. 48
ustawy jest taki sam jak przepisu art. 69 tej ustawy. Konsekwentnie należy powiedzieć, że o zwrocie wszystkich nieruchomości
objętych art. 69 ustawy o g.g. orzeka rejonowy organ rządowej
administracji ogólnej. Używając w ust. 2 art. 69 ustawy terminu
„decyzja" na orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej,
który to termin w języku prawniczym oznacza formę załatwiania
sprawy, co do jej istoty w postępowaniu administracyjnym (art.
104 kpa.) omawiany przepis koresponduje z art. 48 ust. 1 ustawy,
przewidującym w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej
kompetencje organu administracji państwowej we wszystkich
sprawach objętych art. 69 ustawy. Ustawodawca nie czyni przy
tym wyjątku dla sytuacji, gdy nieruchomość została zbyta na
podstawie umowy przewidzianej przez art. 6 ustawy z dnia 12
marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Za stanowiskiem powyższym przemawia zestawienie przepisów
§ 8 i § 9 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r.
65
REJENT Nr 7/8 - lipiec/sierpień 1992 r.
Pomijając poruszoną już kwestię wydania przepisu § 8 tego rozporządzenia bez upoważnienia ustawowego, trzeba stwierdzić, iż
w sytuacji, gdy przepis ten wyraźnie rozróżnia wywłaszczenia na
podstawie decyzji od nabycia nieruchomości na podstawie art. 6
ustawy z dnia 12 marca 1958 r., określenie w § 9 ust. 2 rozporządzenia, iż decyzję o zwrocie nieruchomości wydaje rejonowy organ rządowej administracji ogólnej, nie może być, jak to słusznie
podkreśla SN 1 8 rozumiane inaczej, jak obejmujące zwrot nieruchomości, których własność została odjęta na mocy obu wymienionych podstaw.
W świetle powyższych wywodów należy powiedzieć za Sądem
Najwyższym 19 , że podjęta w 1985 r. na gruncie art. 34 ust. 1
ustawy z 1958 r. uchwała Sądu Najwyższego 20 , wyrażająca pogląd, według którego o zwrocie nieruchomości zbytej na podstawie umowy przewidzianej w art. 6 ustawy z 1958 r. orzeka sąd
powszechny w drodze procesu cywilnego stracił aktualność.
Aktualnie obowiązującym w przedmiocie zwrotu wszelkich nieruchomości, o których mowa w art. 69, jest przepis art. 48 ust. 1
ustawy o g.g., w myśl którego o zwrocie nieruchomości orzeka
rejonowy organ administracji państwowej.
V. Decyzja wydana w powyższym trybie jest decyzją tworzącą
bezpośrednio stosunki cywilnoprawne. Przenosi ona, jeżeli uwzględnia wniosek uprawnionego, własność nieruchomości na adresata decyzji. Za stanowiskiem takim przemawia fakt, że
regulacja przewidziana w przepisie art. 69 ustawy o g.g. odnosi
się w zasadzie do sytuacji powstałych w drodze decyzji administracyjnych, które to decyzje rodziły bezpośrednio skutki cywilnoprawne (przenosiły własność na Skarb Państwa). Obecna
regulacja ma niejako przywrócić stan poprzedni i znieść skutki
tamtej pierwszej decyzji (wywłaszczeniowej) z uwagi na odpadnięcie przyczyny jej wydania (zbędność nieruchomości wywłaszczonej). Funkcję tę w zamiarze ustawodawcy pełni właśnie
decyzja o zwrocie nieruchomości, która przenosi bezpośrednio na
uprawnionego z art. 69 ustawy, prawo własności. Stosownie do
ust 2 art. 69 ustawy o g.g. decyzja powyższa powinna również
zawierać rozliczenia między Skarbem Państwa lub gminą, na
rzecz których dokonano wywłaszczenia a osobą, na której rzecz
następuje zwrot. Powstaje pytanie, czy ustanowiony w ww. prze-
66
Zwrot wywłaszczonych nieruchomości
pisie wymóg dokonania rozliczeń odnosi się tylko do rozliczeń
finansowych związanych z pobranym przez wywłaszczonego odszkodowaniem, a zwrotu uzyskanej tytułem odszkodowania
działki zamiennej należy dochodzić w trybie cywilnoprawnym
(410 kc.) czy też w decyzji o zwrocie nieruchomości winno znaleźć
się rozstrzygnięcie wszystkich kwestii związanych ze zwrotem
tej nieruchomości, a więc również orzeczenie o przejściu na
Skarb Państwa (gminę) własności działki zamiennej. Sądzę, że
trafne jest to drugie rozwiązanie. Wykładnia językowa bynajmniej nie wyklucza takiego szerokiego rozumienia ujętego w powołanym przepisie określenia „rozliczenia". Za proponowanym
stanowiskiem przemawiają natomiast następujące względy; Uzyskanie działki zamiennej jest elementem procesu wywłaszczeniowego i następuje, tak jak samo wywłaszczenię, w drodze decyzji
administracyjnej; ustawodawca zatem przyjmuje jednolity tryb
(administracyjny) nadania własności nieruchomości wywłaszczonej i nieruchomości zamiennej. Wychodząc z założenia racjonalności prawodawcy, brak jest przesłanek, by sądzić, że proces
odwrotny do wywłaszczenia, mający na celu odwrócenie jego
skutków, ma - według intencji ustawodawcy - przebiegać w niejednolitym trybie; zwrot wywłaszczonej nieruchomości w trybie
administracyjnym, zaś zwrot nieruchomości zamiennej w trybie
umowy o przeniesienie własności. Nie od rzeczy będzie też dodać,
że bronione tutaj stanowisko upraszcza „powrót" nieruchomości
zamiennej do Skarbu Państwa (gminy), gwarantuje „symetryczność" trybu powrotnego nabycia nieruchomości wywłaszczonej
przez wywłaszczonego i nieruchomości zamiennej przez Skarb
Państwa (gminę) i nie zagraża w żaden sposób interesom któregokolwiek z uczestników postępowania „rewindykacyjnego".
Są to, jak sądzę, dostateczne przesłanki, by przyjąć, że o zwrocie nieruchomości zamiennej orzeka organ administracyjny w
ramach „rozliczeń" dokonywanych w decyzji o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej.
Ustanowienie przez ustawodawcę trybu administracyjnego w
sprawach o zwrot nieruchomości jak i w sprawach rozliczeń
związanych ze zwrotem, a więc zarówno o zwrot pobranego odszkodowania jak i o zwrot działki zamiennej, wyłącza oczywiście
drogę sądową.
67
REJENT Nr 7/8 - lipiec/sierpień 1992 r.
Zwrot nieruchomości wywłaszczonej uprawnionym z art. 69
ustawy o g.g. następuje z dniem, w którym decyzja o zwrocie
stała sie ostateczna. Również z tym dniem następuje przejście na
Skarb Państwa (gminę) własności działki zamiennej. Decyzja
taka stanowi podstawę do dokonania wpisu własności do księgi
wieczystej.
VI. Zasady rozliczeń między Skarbem Państwa lub gminą, na
rzecz których dokonano wywłaszczenia a osobą, na rzecz której
następuje zwrot nieruchomości regulują przepisy przytoczonego
już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w
sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych
nieruchomości.
W myśl tych przepisów nieruchomość podlega zwrotowi w stanie
w jakim znajduje się w momencie zwrotu, a byłym właścicielom
nie przysługuje roszczenie o przywrócenie nieruchomości do stanu istniejącego przed wywłaszczeniem, ani odszkodowanie za
zmianę jej stanu oraz za pozbawienie korzystania z nieruchomości (§ 2 rozporządzenia). Właściciel zwraca na rzecz Skarbu Państwa lub gminy wypłacone odszkodowanie a także nieruchomość
zamienną 21 , jeżeli była przyznana. Zwrotowi podlegają również
sumy, które z przyznanego byłemu właścicielowi nieruchomości
odszkodowania pieniężnego zostały potrącone na spłatę jego zobowiązań względem Skarbu Państwa, gminy lub innych wierzycieli (§
3 rozporządzenia). W przypadku częściowego
zmniejszenia wartości nieruchomości po jej wywłaszczeniu - kwota odszkodowania podlegająca zwrotowi ulega odpowiedniemu
zmniejszeniu. W razie zwiększenia się wartości nieruchomości po
jej wywłaszczeniu, właściciel zwraca kwoty nakładów na tej nieruchomości zwiększającej jej wartość w chwili wydania, z wyjątkiem kosztów nakładów, z których nie mógł skorzystać (§ 4
rozporządzenia). Rozliczenia pieniężne dotyczące spłaty należności z tytułu pobranego odszkodowania i z tytułu kosztów nakładów podlegają waloryzacji przy zastosowaniu wskaźników cen, o
któiych mowa w § 6 tego rozporządzenia.
Postanowienia powyższego rozporządzenia, jakkolwiek dotyczą rozliczeń przy zwrocie nieruchomości wywłaszczonych, powinny mieć, moim zdaniem, odpowiednie zastosowanie przy
rozliczeniach w razie zwrotu nieruchomości nabytych na podsta-
68
Zwrot wywłaszczonych nieruchomości
wie art. 6 ustawy z 1958 r. jak również przy zwrocie wszystkich
innych nieruchomości objętych przepisem art. 69 ustawy o g.g.
Brak jest bowiem innych podstaw prawnych, w oparciu o które
można by było dokonać rozliczeń w tych przypadkach, a z kolei
wyciąganie wniosku, iż w tych innych przypadkach nie dokonuje
się rozliczeń, pozbawione byłoby logiki. Skoro zatem przyjęliśmy,
że tryb zwrotu nieruchomości jest jednakowy w odniesieniu do
wszystkich nieruchomości objętych art. 69, należy konsekwentnie powiedzieć, że również do wszystkich uprawnionych z tego
tytułu należy stosować jednakowe zasady rozliczeń.
VII. Na zakończenie rozważań nad zwrotem nieruchomości
wywłaszczonych należy powiedzieć, że niezależnie od omówionej
materialnoprawnej podstawy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości także formalnoprawna podstawa takiego zwrotu. Są to
przepisy postępowania administracyjnego (kpa.) normujące
wzruszenie ostatecznych decyzji w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, wznowienia postępowania bądź uchylenia decyzji
administracyjnych.
Postępowanie wywłaszczeniowe jest bowiem postępowaniem
administracyjnym prowadzonym według kpa., którego przepisy
dotyczące m.in. uchylenia i zmiany ostatecznych decyzji mają
również zastosowanie do orzeczeń wywłaszczeniowych. O ile
materialnoprawne przesłanki zwrotu nieruchomości w trybie
przepisów art. 69 ustawy o g.g. są ograniczone pod względem
przedmiotowym, bo dotyczą tylko nieruchomości, które stały się
zbędne na cele, dla których je przejęto, to wspomniane formalnoprawne podstawy wzruszenia decyzji wywłaszczeniowych mogą
być zat tosowane do nieruchomości zarówno już wykorzystanych
jak i nadal niezbędnych dla określonych celów jak i nieruchomości zbędnych dla tych celów.
Jest rzeczą oczywistą, że wzruszenie decyzji ostatecznych
wywłaszczeniowych może nastąpić tylko w przypadkach i z przyczyn określonych kpa.; dla wznowienia postępowania (art. 145
kpa.), stwierdzenia nieważności (art. 156 kpa.), uchylenia za zgodą strony decyzji wywłaszczeniowej, na mocy której strona nabyła prawo (art. 155 kpa.), oraz uchylenie decyzji przez organ
naczelny (art. 161 kpa.).
69
REJENT Nr 7/8 - lipiec/sierpień 1992 r.
Powyższe uwagi końcowe odnoszą się oczywiście wyłącznie do
nieruchomości wywłaszczonych sensu stricte w drodze decyzji
administracyjnych w rozumieniu kpa.
70
Zwrot wywłaszczonych nieruchomości
Przypisy:
1. Dz. U. Nr 79 z 1990 r. poz. 404.
2. Tekst jednolity Dz. U. Nr 30 z 1991 r. poz. 127. W tekście artykułu będę
posługiwała się zwrotem - ustawa o g.g.
3. Tekst jednolity Dz. U. Nr 10 z 1974 r. poz. 64.
4. Por. W. Remus, Prawo wywłaszczeniowe, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa
1975 r. s. 66.
5. Por. W. Remus, Prawo wywłaszczeniowe... , s. 66 i nast.; por. też S. Czuba,
Cywilnoprawna problematyka wywłaszczenia, P W N Warszawa 1980 r. s.
; por.
również Orzeczenie SN z dnia 31 stycznia 1969 r. (II CR 578/69) i uchwała SN z
dnia 21 listopada 1969 r. (III CZP 80/69) - Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego Nr 8 - 9/1970, s. 285.
6. Dz. U. Nr 72 z 1991 r. poz. 315.
7. W dniu 16 marca 1992 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził tę niezgodność.
8. Tekst jednolity Dz. U. Nr 4 z 1952 r. poz. 31.
9. Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. w sprawie
utworzenia Tatrzańskiego Parku Narodowego (Dz. U. Nr 4 z 1955 r. poz. 23).
10. Dz. U. RP z dnia 29 kwietnia 1949 r. Nr 25, poz. 180.
11. Por. też dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu
przestrzennym kraju (Dz. U. RP z dnia 21 maja 1946 r. Nr 16, poz. 109).
12. Jz. U. Nr 27 z 1969 r. poz. 216 z późn. zmianami.
13. Dz. U. Nr 27 z 1972 r. poz. 192 z późn. zmianami. Problem stanowi, czy w trybie
przepisów art. 69 ustawy o g.g. można wystąpić o zwrot nieruchomości przejętych
na własność państwa na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach
budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31 z 1958
r. poz. 138 z późn. zmianami). Powyższa ustawa została uchylona i zastąpiona
ustawą z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach.
14. Por. S. Czuba, Cywilnoprawna problematyka wywłaszczenia..., s. 48.
15. W myśl § 8 Rozporządzenia RM z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu
rozliczeń w razie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych (Dz. U. Nr 72 z 1991 r.)
o uznaniu za zbędne nieruchomości wywłaszczonych lub nabytych w drodze umowy
na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, orzeka zarząd gminy. Powyższy przepis został wydany z
przekroczeniem delegacji ustawowej, co stwierdził Trybunał Konstytucyjny w dniu
16 lutego 1991 r.
71
REJENT Nr 7/8 - lipiec/sierpień 1992 r.
Por. np. wyrok IV SA 1053/86 z dnia 6 maja 1986 r., IV SA 105/87, z dnia 9 czerwca
1987 r., IV SA 938/86 z dnia 10 kwietnia 1987 r., IV SA 970/87 z dnia 2 marca
1987 r.
17. Tekst jednolity Dz. U. Nr 14 z 1989 r. poz. 74.
18. Por. uzasadnienie uchwały SN (III CZP 82/91) nie publikowane.
19. Por. uchwała SN (III CZP 82/91)
20. Por. uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 20 lutego 1985 r. (III AZP 8/84).
21. Wydaje się, iż w przypadku, gdy były właściciel zbył działkę zamienną na rzecz
osoby trzeciej przed wystąpieniem z wnioskiem o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, roszczenie o zwrot takiej nieruchomości nie przysługuje mu.
72