Wybrane instytucje i instrumenty finansowe w

Zeszyty naukowe nr 5
2006
Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Bochni
Artur Hołuj
Wybrane instytucje i instrumenty finansowe
w ochronie środowiska naturalnego
Wprowadzenie
Fundusze celowe o charakterze ekologicznym są ważnym podmiotem rynku finansowego w Polsce i mają już stosunkowo długą tradycję. Wspierają finansowo, w zależności od charakteru prowadzonej przez nie działalności, wdrażane
w życie zadania służące przede wszystkim ochronie środowiska na terenie kraju. Pomiędzy funduszami ochrony środowiska i gospodarki wodnej nie występują żadne powiązania i nie stanowią one struktury organizacyjnej. Aktywność
funduszy ekologicznych opiera się na założeniach określonych w ustawie Prawo
ochrony środowiska z 2001 r.1 oraz wytycznych ustawy o finansach publicznych.
Fundusz celowy może funkcjonować, będąc osobą prawną lub organem posiadającym indywidualny rachunek bankowy, wskazanym w ustawie powołującej do istnienia fundusz. Jego wpływy stanowią środki publiczne, natomiast
wydatki służą realizacji ustanowionych zadań. Jedyne relacje, jakie występują
między funduszami ekologicznymi działającymi na różnych szczeblach administracyjnych, dotyczą sposobu zarządzania środkami finansowymi. Fundusze
ekologiczne stanowione przez: Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska
i Gospodarki Wodnej, wojewódzkie, powiatowe oraz gminne fundusze ochrony
środowiska i gospodarki wodnej w liczbie tożsamej z liczbą województw, powiatów i jednostek gminnych w Polsce, wchodzą w skład sektora publicznego2.
1. Powstawanie i rozwój polskich funduszy ekologicznych
Fundusz Gospodarki Wodnej powołany w 1974 roku był pierwszym
w Polsce funduszem celowym o charakterze ekologicznym.3 Na szczeblu wojewódzkim fundusz ten dysponował przekazywanymi na jego rzecz środkami w wysokości 70 %, natomiast pozostałe 30% obligatoryjnie odprowa-
28
dzano do Centralnego Funduszu Gospodarki Wodnej. Na podstawie ustawy
o ochronie i kształtowaniu środowiska4 w 1980 roku powołano Fundusz Ochrony
Środowiska. Pozyskiwane dochody rozdzielano po połowie między Centralny
Fundusz Ochrony Środowiska a fundusze wojewódzkie. Do czerwca 1989 roku
fundusze gospodarki wodnej i fundusze ochrony środowiska prowadziły swoją
działalność odrębnie w formie funduszy centralnych oraz właściwych, co do rodzaju, funduszy wojewódzkich. Nowelizacja ustawy o ochronie i kształtowaniu
środowiska oraz ustawy - Prawo wodne w kwietniu 1989 roku spowodowała, że
od 1 lipca 1989 roku fundusze te zostały połączone5. Powstał, posiadający osobowość prawną, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na
szczeblu centralnym, zaś na szczeblu regionalnym zostały utworzone wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej.
W oparciu o nowelizację ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska,
a także ustawy - Prawo wodne z 3 kwietnia 1993 roku, wprowadzającej istotne zmiany, doszło do rozwoju systemu ekologicznych funduszy celowych
w Polsce6. Powstała trójszczeblowa struktura funduszy ochrony środowiska, która funkcjonowała do końca 1998 roku. Nadano osobowość prawną wojewódzkim funduszom, co zainicjowało proces metamorfozy funduszy ekologicznych
w fundusze rewolwingowe. Nowo nabyte funkcje „parabankowe”, uogólniając,
pozwoliły na udzielanie pożyczek o preferencyjnym oprocentowaniu, czy też
zakładanie spółek oraz emisję obligacji. Do 1993 roku fundusze wojewódzkie
udzielały tylko dotacji na dofinansowanie przedsięwzięć związanych z ochroną
środowiska w obrębie własnych województw. Ponadto zmiany te doprowadziły
do powstania gminnych funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej nieposiadających osobowości prawnej, zarządzanych przez samorządy lokalne.
Do 1998 roku Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej podzielony był na Fundusz Narodowy, następnie 49 funduszy wojewódzkich oraz blisko
2500 funduszy gminnych. Na skutek reformy administracyjnej Polski w 1999 roku
powstały fundusze powiatowe, a liczba funduszy wojewódzkich zmalała do 16.
Na rzecz funduszy przekazywane są ściągnięte przez wojewodów opłaty za
korzystanie ze środowiska oraz kary za naruszanie norm dopuszczalnej emisji
zanieczyszczeń i innych przepisów ekologicznych. Środki funduszy są wyodrębniane z innych środków finansowych oraz przeznaczane na realizację konkretnych zadań. Należy zwrócić uwagę, że opłaty ekologiczne - oprócz funkcji zasilania funduszów - pełnią funkcję bodźcową, pobudzając przedsiębiorstwa do
postępowania ochronnego, oraz - funkcję transferową, dzięki której występuje
ciągły przepływ środków finansowych.
Zyski z działalności kapitałowej czy też z oprocentowania udzielanych pożyczek to środki, które również zaliczamy do dochodów Narodowego Funduszu
Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz funduszy wojewódzkich. Dzięki
posiadanej przez Fundusz Narodowy oraz fundusze wojewódzkie osobowości
29
prawnej, mogą one na własną odpowiedzialność wydawać stosowne decyzje dotyczące rodzaju finansowanego przedsięwzięcia, jego formy oraz warunków,
w oparciu o które ogół działań będzie realizowany. Stwarza to możliwość finansowania przedsięwzięć ochronnych ze środków publicznych za pośrednictwem interesującej, zdywersyfikowanej terytorialnie oferty. Cele ogólne funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, zapisane w aktach prawnych je
inicjujących, obligują fundusze do wspierania finansowo przedsięwzięć proekologicznych. Wskazują również podmiotowe i przedmiotowe ograniczenia dla limitowania środków na ten cel przeznaczonych. 7 W oparciu o nie fundusze indywidualnie wyznaczają warunki i formy oceny, a także dokonują wyboru spośród
sugerowanych do realizacji przedsięwzięć oraz udzielają i umarzają pożyczki na
podstawie własnych przepisów wewnętrznych.
2. Charakterystyka Narodowego Funduszu Ochrony
Środowiska i Gospodarki Wodnej
Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej to największa instytucja w Europie, której podstawowym celem działalności jest finansowanie inwestycji i działań w zakresie ochrony i poprawy stanu środowiska naturalnego oraz gospodarki wodnej. Wspierane inicjatywy, instytucje, organizacje społeczne i gospodarcze służące środowisku, a także poszanowaniu jego wartości,
mają zasięg ponadregionalny oraz ogólnopolski.
Organami NFOŚiGW są Rada Nadzorcza oraz Zarząd. Prezes Zarządu reprezentuje fundusz na zewnątrz oraz wykonuje przypisane mu obowiązki z zakresu gospodarowania majątkiem Narodowego Funduszu. Zarząd (w 5-osobowym składzie) kieruje realizowanymi pracami oraz zadaniami z obszaru8:
- opracowywania projektów planów działalności oraz rocznych planów finansowych,
- wyboru przedsięwzięć do finansowania ze środków funduszu,
- gospodarowania środkami, w tym kontroli wykorzystania przyznanych pożyczek i dotacji,
- opracowywania analiz i ocen ekologicznej efektywności funkcjonowania funduszu.
Zarząd składa Radzie Nadzorczej sprawozdania z działalności funduszu
oraz, od 1 stycznia 2006 r., ma obowiązek przekazywać raz na kwartał Głównemu
Inspektorowi Ochrony Środowiska (GIOŚ) zestawienie o podmiotach wpłacających opłaty, o których mówi ustawa z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2005 r., Nr 25, poz. 202). W kompetencjach Zarządu mieści się również informowanie Ministra Środowiska o całkowitej masie odpadów poddanych odzyskowi i recyklingowi, pochodzących
30
z pojazdów wycofanych z eksploatacji; liczbie, markach, roku produkcji tych pojazdów; osiągniętym poziomie odzysku i recyklingu w skali kraju oraz wielkości
dofinansowania stacji demontażu i gmin w przedmiotowym zakresie. Natomiast
od 1 stycznia 2008 r. Zarząd będzie zobligowany do wykonania i przedstawienia Ministrowi Środowiska oraz GIOŚ zbiorczej informacji na temat wpływów
i przeznaczenia środków pochodzących z opłat, o których jest mowa w ustawie
z 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U.
z 2005 r., Nr 180, poz. 1495). Zarząd zajmuje się także opracowywaniem strategii działania Narodowego Funduszu oraz wspólnej strategii dla szczebli: krajowego i wojewódzkich. Jednym z takich opracowań jest, uchwalana raz na cztery
lata przez Radę Nadzorczą, „Wspólna strategia działania Narodowego Funduszu
Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i wojewódzkich funduszy ochrony
środowiska i gospodarki wodnej na lata 2005-2008”.9 Nadzór nad działalnością
Zarządu sprawuje 15-osobowa Rada Nadzorcza Narodowego Funduszu. Do najważniejszych zadań Rady należy10:
- ustalanie zasad udzielania i umarzania pożyczek, udzielania dotacji, a także
dopłat do oprocentowania preferencyjnych kredytów i pożyczek,
- ustalanie kryteriów wyboru przedsięwzięć finansowanych ze środków funduszu,
- uchwalanie projektów rocznych planów finansowych,
- zatwierdzanie wniosków zarządu dotyczących emisji obligacji własnych, nabywania obligacji, akcji i udziałów spółek, zaciągania kredytów i pożyczek,
wnoszenia udziałów do spółek, a także udzielania pożyczek (gdy wartość jednostkowa przekracza równowartość 1 mln EURO) i dotacji (kiedy kwota jest
większa niż 0,5 mln EURO),
- zatwierdzanie rocznych sprawozdań zarządu z działalności i sprawozdania finansowego funduszu oraz ustalanie zasad wynagradzania członków Zarządu
oraz pracowników biura.
Rada Nadzorcza składa sprawozdanie z działalności funduszu Ministrowi
Środowiska jak również uchwala, zgodnie z polityką ekologiczną państwa, listę programów priorytetowych. Do najpilniejszych zadań Narodowy Fundusz
w 2005 r. zaliczył wszystkie te, które muszą zostać zrealizowane w celu spełnienia wymagań określonych w dyrektywach Wspólnot Europejskich wdrożonych
do prawa krajowego. Przyjęto zasadę, że przedsięwzięcia realizowane z udziałem bezzwrotnych środków Unii Europejskiej będą w pierwszej kolejności dofinansowywane przez fundusz. W celu wykonania ustaleń akcesyjnych w obszarze „Środowisko” podjęto prace w następujących dziedzinach i obszarach działania:11
- ochrona wód przed zanieczyszczeniem,
- gospodarka wodna,
31
- ochrona powierzchni ziemi i wód poprzez zapobieganie powstawaniu odpadów, ich zagospodarowanie oraz rekultywację terenów zdegradowanych,
- ochrona powietrza przed zanieczyszczeniem poprzez zapobieganie i ograniczenie emisji zanieczyszczeń oraz oszczędzanie surowców i energii,
- zastosowanie technologii zapewniających czystszą i energooszczędną produkcję,
- zapobieganie i ograniczenie negatywnego oddziaływania hałasu i wibracji na
środowisko,
- ochrona przyrody i krajobrazu,
- zwiększenie lesistości kraju oraz ochrona zasobów leśnych,
- zmniejszenie uciążliwości wynikających z wydobywania kopalin i ich wzbogacania oraz ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko procesów likwidacji zakładów górniczych,
- finansowanie potrzeb geologii w zakresie poznania budowy geologicznej kraju oraz w zakresie gospodarki zasobami złóż kopalin i wód podziemnych,
- realizacja Programu Państwowego Monitoringu Środowiska,
- zapobieganie klęskom żywiołowym i poważnym awariom oraz usuwanie ich
skutków,
- kształtowanie ekologicznych postaw i zachowań społeczeństwa oraz profilaktyka zdrowotna dzieci i młodzieży z obszarów, na których występują przekroczenia standardów jakości środowiska,
- wspieranie działalności badawczej, eksperckiej na rzecz ochrony środowiska
i gospodarki wodnej oraz działalności pozarządowych organizacji ekologicznych.
NFOŚiGW uczestniczy także w przygotowywaniu wniosków niezbędnych
do otrzymania bezzwrotnej, pieniężnej pomocy z funduszy Unii Europejskiej.
Poza przytoczonymi dziedzinami Narodowy Fundusz wspiera budowę: kanalizacji sanitarnej, małych oraz przydomowych oczyszczalni ścieków, stacji uzdatniania wody, ścieżek rowerowych, inwestycje w zakresie odnawialnych źródeł energii, ograniczenia hałasu, termomodernizacji itp.
Środki finansowe, które ma do swojej dyspozycji NFOŚiGW, pochodzą
przede wszystkim z opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych. Opłaty za składowanie odpadów i kary związane
z niewłaściwym ich składowaniem (14% z ogółu uzyskiwanych opłat i kar ekologicznych), opłaty i kary ekologiczne za emisję zanieczyszczeń do powietrza
(24,5%) oraz pobór wody (24%) i odprowadzanie ścieków (24,5%) zalicza się
również do znaczących przychodów funduszu. NFOŚiGW uzyskuje także wpływy z tytułu:
- opłat ustalanych w oparciu o ustawę z dnia 11.05.2001 r. o obowiązkach
przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz opłacie produktowej i opłacie depozytowej (Dz. U. z 2001 r., Nr 63, poz. 639
z późn. zm.),
32
- opłat i kar pieniężnych (eksploatacyjnych, quasi-eksploatacyjnych, sankcyjnych) ustalanych na podstawie prawa geologicznego i górniczego,12
- emisji obligacji,
- dobrowolnych wpłat, zapisów i darowizn osób fizycznych i prawnych,
- posiadanych udziałów w spółkach,
- odsetek od udzielonych pożyczek,
- zysków ze sprzedaży i posiadania papierów wartościowych,
- zaciągania kredytów oraz oprocentowania rachunków bankowych i lokat,
- wpłat z innych funduszy oraz dobrowolnych wpłat z zakładów pracy,
- wpływów z przedsięwzięć organizowanych na rzecz ochrony środowiska i gospodarki wodnej,
- świadczeń rzeczowych i środków pochodzących z fundacji, a także innych dochodów określonych przez Radę Ministrów.13
Narodowy Fundusz zgromadzone środki może przeznaczyć na dofinansowanie działań proekologicznych prowadzonych przez różne podmioty oraz wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej w celu realizowania
ustawowych wytycznych. Uchwałę o dofinansowaniu, zgodną z planem działalności, listą priorytetowych programów oraz warunkami wyboru przedsięwzięć,
podejmuje Zarząd. Przedmiotowa uchwała wchodzi w życie, gdy zostaną spełnione następujące kryteria:14
- projekt jest zgodny z listą priorytetowych programów, kryteriami wyboru przedsięwzięć oraz planem działalności, a w przypadku dotacji - został
umieszczony na liście przedsięwzięć do dofinansowania,
- wnioskodawca uiszcza nałożone opłaty i kary, stanowiące przychody
Narodowego Funduszu,
- wnioskodawca udokumentował możliwość pokrycia planowanych kosztów
przedsięwzięcia,
- przedmiotowe przedsięwzięcie, wskazane we wniosku o udzielenie dofinansowania, nie zostało zakończone.
Podstawowymi formami finansowania przez NFOŚiGW są: pożyczki, pożyczki płatnicze, kredyty udzielane ze środków Narodowego Funduszu przez
banki, dopłaty do oprocentowania preferencyjnych kredytów i pożyczek, dotacje oraz umorzenia. Udzielane dofinansowanie nie może być większe niż 80%
całkowitych kosztów przedsięwzięcia, a minimalna kwota zaciągniętej pożyczki nie może być niższa niż 300 tys. zł. Wyjątek stanowią jedynie wspierane
działania z „Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności
Przedsiębiorstw”. Czas spłaty pożyczki nie może być dłuższy niż 15 lat, a w razie udzielenia dofinansowania z wpływów z tytułu opłat produktowych, całkowity okres kredytowania musi zamknąć się w 10 latach. Oprocentowanie preferencyjnych pożyczek i kredytów jest uzależnione od charakteru dofinansowy-
33
wanej inwestycji, rodzaju pożyczko/kredyto-biorcy oraz wysokości stopy redyskontowej weksli, ogłaszanej przez Narodowy Bank Polski. Pożyczkobiorca
może wpłynąć na wysokość oprocentowania, dokumentując zasadność swojej
propozycji względem aktualnych uwarunkowań rynkowych. Pożyczki płatnicze udzielane są wówczas, gdy powstaje konieczność zachowania ciągłości finansowania przedsięwzięć w dziedzinie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, a fundusz brał udział w ocenie przedsięwzięć dofinansowanych ze środków
Unii Europejskiej. Pożyczka płatnicza oprocentowana jest w wysokości 0,5 stopy redyskontowej weksli w stosunku rocznym. Wysokość dopłaty Narodowego
Funduszu do oprocentowania preferencyjnych kredytów udzielanych przez banki to różnica między stopą do rozliczeń, wynikającej z zawartej umowy funduszu
z bankiem, a ustaloną wysokością stopy oprocentowania. Pożyczkobiorca może
starać się o częściowe jej umorzenie, gdy spełni następujące wytyczne15:
- osiągnięto oraz udokumentowano najpóźniej w ciągu 30 dni od terminu określonego w umowie efekt ekologiczny,
- wykonano przedsięwzięcie zgodnie z umową, co do czasu oraz harmonogramu
rzeczowo-finansowego,
- spłacono, co najmniej 50% wypłaconej kwoty pożyczki i/lub 70% kwoty pożyczki udzielonej z wpływów z tytułu opłat produktowych, a raty kapitałowe
i odsetki z tytułu oprocentowania spłacano w terminie określonym w umowie,
- pożyczkobiorca wywiązuje się ze wszystkich zobowiązań w stosunku do
Narodowego Funduszu oraz wydatkuje umorzoną kwotę na przedsięwzięcie
z zakresu ochrony środowiska, określone we wniosku o umorzenie, zgodnie
z warunkami ustalonymi w odrębnej umowie, zawartej z Funduszem.
Zgodnie z przyjętymi zasadami, przedmiotowe umorzenie może mieć wysokości: 30% pożyczki wypłaconej z wpływów z tytułu opłat produktowych, 15%
pożyczki wypłaconej jednostkom samorządu terytorialnego lub ich związkom
oraz 10% pożyczki wypłaconej innym pożyczkobiorcom. Umorzeniu nie podlegają:16
- kwoty pożyczek i kredytów, w przypadku których wnioskodawca o umorzenie
wystąpił po ich spłacie,
- pożyczki wypłacone w wysokości do 500 tys. zł. na podstawie umów zawartych po dniu 30 kwietnia 2002 r.,
- kredyty wypłacone ze środków Narodowego Funduszu w wysokości do 100
tys. zł, udzielone na podstawie umów kredytowych oraz kredyty zawarte na
podstawie umów konsorcjalnych oraz po dniu 30 kwietnia 2002 r., w ramach
linii kredytowych,
- pożyczki płatnicze oraz udzielane wojewódzkim funduszom,
- pożyczki wypłacone beneficjentom, którzy korzystali także z dofinansowania
ze środków zagranicznych, niepodlegających zwrotowi.
34
Udzielane przez Narodowy Fundusz dotacje obejmują wiele działań służących poprawie stanu środowiska w kraju. Do przykładowych dofinansowywanych przedsięwzięć proekologicznych zalicza się następujące priorytetowe programy: „Zwiększenie lesistości kraju oraz ochrona zasobów leśnych”;
„Kształtowanie ekologicznych postaw i zachowań społeczeństwa oraz profilaktyka zdrowotna dzieci i młodzieży z obszarów, na których występują przekroczenia
standardów jakości środowiska”; „Wspieranie działalności pozarządowych organizacji ekologicznych”; „Ochrona przyrody i krajobrazu”; „Zapobieganie klęskom żywiołowym i poważnym awariom oraz usuwanie ich skutków”; „Program
Państwowego Monitoringu Środowiska”; „Ochrona powietrza przed zanieczyszczeniem poprzez zapobieganie i ograniczenie emisji zanieczyszczeń oraz oszczędzanie surowców i energii”; „Ochrona powierzchni ziemi i wód poprzez zapobieganie powstawania odpadów, ich zagospodarowywanie oraz rekultywację terenów zdegradowanych”; „Gospodarka wodna” i inne.
NFOŚiGW wydatkuje swoje środki na większość celów szczegółowych realizowanych przez gminne oraz wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, a także wspiera finansowo następujące dziedziny:17
- rozwój przemysłu produkcji środków technicznych i aparatury kontrolno-pomiarowej, służących ochronie środowiska i gospodarce wodnej;
- rozwój specjalistycznego potencjału wykonawczego służącego realizacji inwestycji na rzecz ochrony środowiska i gospodarki wodnej;
- rozwój sieci stacji pomiarowych, laboratoriów i ośrodków przetwarzania informacji, służących badaniu stanu środowiska;
- realizację kompleksowych programów badawczych, rozwojowych i wdrożeniowych służących ochronie środowiska i gospodarce wodnej oraz programów edukacji ekologicznej;
- wspomaganie realizacji wojewódzkich i ponadwojewódzkich programów
ochrony środowiska, programów ochrony powietrza i przed hałasem, planów
gospodarki odpadami oraz gospodarowania wodami;
- realizację innych zadań służących ochronie środowiska i gospodarce wodnej,
wynikających z zasady zrównoważonego rozwoju, ustalonych w planie działalności NFOŚiGW.
Informacje o funkcjonowaniu i działalności funduszu ogłaszane są raz na
rok w Monitorze Polskim B. Natomiast szczegółowe zasady gospodarowania
środkami finansowymi Funduszu Narodowego i funduszy wojewódzkich określa
Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20.12.2002 r.18
35
3. Funkcjonowanie wojewódzkich funduszy ochrony
środowiska i gospodarki wodnej
Wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej to bardzo ważny element systemu finansowego, służący realizacji polityki ekologicznej państwa. Działając w oparciu o Prawo ochrony środowiska, gospodarują mieniem będącym częścią Skarbu Państwa. Prowadzą samodzielną gospodarkę finansową zgodnie z ustawą z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 155 poz. 1014) oraz stosownie do rozporządzenia Ministra
Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 29 grudnia
1998 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Narodowego
Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej (Dz. U. z 1999 r., Nr 3, poz. 17)
w sposób zapewniający pełne wykorzystanie środków pochodzących z Unii
Europejskiej niepodlegających zwrotowi, przeznaczonych na ochronę środowiska i gospodarkę wodną. Ogół wykonywanych działań ma charakter samodzielny, nastawiony głównie na finansowanie zadań służących ochronie środowiska. Organami wojewódzkich funduszy są: Rada Nadzorcza oraz Zarząd. Od
1 stycznia 2006 r. (Dz. U. z 2005 r., Nr 113, poz. 954) na obsadę 7-osobowej
Rady wchodzą19:
- dyrektor lub wicedyrektor wydziału do spraw ochrony środowiska urzędu wojewódzkiego albo wojewódzki inspektor ochrony środowiska albo jego zastępca;
- przewodniczący wojewódzkiej rady ochrony przyrody lub przewodniczący
wojewódzkiej komisji do spraw ocen oddziaływania na środowisko albo ich
zastępcy;
- przewodniczący właściwej komisji do spraw środowiska sejmiku województwa albo jego zastępca;
- dyrektor lub wicedyrektor departamentu do spraw ochrony środowiska urzędu
marszałkowskiego;
- przedstawiciel organizacji ekologicznej, zgłoszony przez organizacje działające i posiadające struktury organizacyjne na terenie danego województwa i cieszący się poparciem największej ich liczby;
- przedstawiciel samorządu gospodarczego wybrany przez sejmik województwa;
- przewodniczący rady, wyznaczony przez ministra właściwego do spraw środowiska spośród pracowników Narodowego Funduszu lub urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw środowiska.
Zadania rad nadzorczych wojewódzkich funduszy są zasadniczo
zbieżne z zadaniami Rady Nadzorczej Narodowego Funduszu, w ramach
art. 414 ust. 1 ustawy (Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627 z późn. zm.). Należy
36
jednak wskazać, że wymagalność zatwierdzania wniosków zarządu o udzielenie pożyczek i dotacji ma miejsce, gdy wysokość dotacji lub pożyczki przekracza 0,5% przychodów przez zainteresowany fundusz w roku poprzednim. Do 30
kwietnia każdego roku kalendarzowego obowiązkowo składane są sprawozdania z działalności funduszy wojewódzkich właściwym wojewodom oraz zarządom wojewódzkim. Do pozostałych zadań zalicza się zatwierdzanie list przedsięwzięć priorytetowych wojewódzkich funduszy (do dnia 30 czerwca każdego
roku na rok następny), a także uchwalanie, co cztery lata, strategii działania wojewódzkich funduszy (do 30 września roku poprzedzającego pierwszy rok objęty tymi strategiami oraz planów działalności (do 19 października każdego roku
na rok następny).
Zarządy wojewódzkich funduszy mogą liczyć od 2 do 5 osób. Zarząd
Funduszu stanowią Prezes Zarządu, reprezentujący go na zewnątrz i kierujący
jego pracami, oraz Zastępcy prezesa, powoływani i odwoływani przez Zarząd
Województwa na wniosek Rady Nadzorczej. Zarząd realizuje zadania określone
w art. 415 ust. 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz podejmuje uchwały we
wszystkich sprawach wynikających z jego kompetencji. Do pozostałych jego obowiązków należy opracowywanie projektów strategii działania wojewódzkich funduszy oraz od 1 stycznia 2008 r., w ślad za wytycznymi ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1495) realizacja
art. 415 ust. 6b i 6c znowelizowanej ustawy - Prawo ochrony środowiska.
Zasadniczym źródłem przychodów funduszy wojewódzkich są wpływy
z tytułu opłat i kar pieniężnych, egzekwowanych zgodnie z ustawą o ochronie
i kształtowaniu środowiska oraz odrębnych przepisów (z podziału wtórnego wynika, że po 45% opłat i kar za: emisję zanieczyszczeń do powietrza, pobór wód
oraz odprowadzanie ścieków i 26% za składowanie odpadów przypada funduszom wojewódzkim). Dochody stanowią także opłaty i kary pieniężne wynikające z przepisów ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz, podobnie jak w przypadku NFOŚiGW, inne środki pochodzące np.: z emisji obligacji własnych, odsetek od udzielonych pożyczek czy wpływów z przedsięwzięć organizowanych
na rzecz ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Do przychodów natomiast
zalicza się m.in.: spłaty rat udzielonych pożyczek oraz przychody ze sprzedaży
usług. Powstające z tytułu kar i opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska
naturalnego środki pieniężne odprowadzane są odrębne rachunki bankowe zarządów województw.
Środki WFOŚiGW przeznacza się na finansowanie ochrony środowiska
i gospodarki wodnej w celu realizacji zasady zrównoważonego rozwoju, zgodnie
z wskazanymi przedsięwzięciami priorytetowymi oraz na wspomaganie działalności wynikającej z art. 406 pkt 1-11 ustawy - Prawo ochrony środowiska.
Do podstawowych i najważniejszych wydatków funduszy wojewódzkich zalicza się:
37
- udzielane pożyczki lub dotacje podmiotom gospodarczym, jednostkom samorządowym, a także innym instytucjom prowadzącym działalność proekologiczną,
- wydatki na obsługę zaciągniętych kredytów,
- dopłaty do oprocentowania kredytów preferencyjnych,
- wydatki związane z prowadzoną działalnością oraz działaniami inwestycyjnymi.
Szczegółowe rozwinięcie tematu kryteriów oraz zasad wspierania przez
WFOŚiGW finansowania zwrotnego i bezzwrotnego, które w dużej części są
porównywalne z postanowieniami NFOŚiGW, gdzie do rozbieżności dochodzi
w zakresie np. maksymalnej wysokości pożyczki, okresu kredytowania, karencji czy oprocentowania, mieści się w zapisach ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz innych szczegółowych aktach wykonawczych. Fundusze wojewódzkie wykorzystują posiadane zasoby finansowe poprzez dofinansowanie następujących zagadnień:20
- inwestycji ekologicznych realizowanych ze środków pochodzących z Unii
Europejskiej oraz funduszy krajowych,
- działań związanych z utrzymaniem i zachowaniem parków oraz ogrodów, będących przedmiotem ochrony na podstawie przepisów o ochronie zabytków
i opiece nad zabytkami,
- badań, upowszechniania ich wyników, a także postępu technicznego w zakresie ochrony środowiska i gospodarki wodnej,
- opracowywania i wdrażania nowych technik i technologii, w szczególności
dotyczących ograniczenia emisji i zużycia wody, a także efektywnego wykorzystania paliw,
- zapobiegania lub usuwania skutków zanieczyszczenia środowiska, w przypadku, gdy nie można ustalić podmiotu za nie odpowiedzialnego,
- systemu kontroli wnoszenia przewidzianych ustawą opłat za korzystanie ze
środowiska, a w szczególności tworzenie baz danych podmiotów korzystających ze środowiska, obowiązanych do ponoszenia opłat,
- opracowywania planów służących gospodarowaniu zasobami wodnymi oraz
utworzenia katastru wodnego,
- innych zadań służących ochronie środowiska i gospodarce wodnej, wynikających z zasady zrównoważonego rozwoju, ustalonych w planach działalności
Wojewódzkiego Funduszu,
- zadania związane ze zwiększeniem lesistości oraz zapobieganiem i likwidacją
szkód w lasach, spowodowanych przez czynniki biotyczne i abiotyczne,
- opracowanie planów ochrony obszarów objętych ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody oraz prowadzeniu monitoringu przyrodniczego,
- działań, o których mowa w ustawie z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu
gruntów rolnych do zalesień (Dz. U. z 2001 r., Nr 73, poz. 764 oraz Dz. U.
38
z 2003 r., Nr 46, poz. 392), w tym na pokrywanie kosztów sporządzania planów zalesień oraz kosztów sadzonek przekazanych rolnikom w celu zalesienia gruntów rolnych,
- przeciwdziałanie klęskom żywiołowym i likwidacji ich skutków dla środowiska,
- działania polegające na zapobieganiu i likwidacji poważnych awarii i ich skutków,
- kosztów gospodarowania odpadami z wypadków.
Pożyczki i dotacje powinny być przyznawane zgodnie z kryteriami wyboru przedsięwzięć finansowanych ze środków funduszy wojewódzkich. Za podstawowe i niezbędne uważa się następujące kryteria: zgodności z polityką ekologiczną państwa, skuteczności ekologicznej oraz zasięgu oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia.
4. Działalność powiatowych i gminnych funduszy
ochrony środowiska i gospodarki wodnej
Pierwszego stycznia 1999 roku, jednocześnie z powstaniem powiatów jako
jednostek administracji samorządowej drugiego stopnia, rozpoczęły swą działalność powiatowe fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Nie
posiadają one osobowości prawnej, podobnie jak fundusze gminne. Środki powiatowych funduszy przeznacza się głównie na realizację zadań związanych ze
składowaniem i unieszkodliwianiem odpadów, w tym na dofinansowanie inwestycji ekologicznych o charakterze ponadgminnym21. Służą one także wspomaganiu działalności, o której mowa w art. 406 pkt 1-11 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska,22 a ponadto:
- prowadzeniu obserwacji terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz
terenów, na których występują te ruchy,
- innym zadaniom ustalonym przez radę powiatu, służącym ochronie środowiska i gospodarce wodnej, wynikającym z zasady zrównoważonego rozwoju
oraz programów ochrony środowiska.
Przychodami funduszy powiatowych mogą być wpływy z tytułu dobrowolnych wpłat, zapisów, darowizn, świadczeń rzeczowych, przedsięwzięć organizowanych na rzecz ochrony środowiska i gospodarki wodnej. W skład dochodów
PFOŚiGW wchodzą przede wszystkim po 10% wpływów z opłat i kar za:
- emisję zanieczyszczeń do powietrza,
- odprowadzanie ścieków,
- składowanie odpadów,
- pobór wód.
Środki te przekazywane są one na rachunki starostw i w budżecie powiatu
39
stanowią odrębny fundusz celowy. Niestety w wielu powiatach fundusze ekologiczne nie mają możliwości podjęcia samodzielnej realizacji zadań inwestycyjnych. Ich budżety są zbyt niskie.
Gminne fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, niewyodrębnione prawnie ani organizacyjnie ze struktury samorządu terytorialnego, uzupełniają system polskich funduszy ekologicznych. W związku ze znaczną ograniczonością środków oraz skąpym przedziałem posiadanych instrumentów, zakres możliwości ich działań jest niewielki. Gminne fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej zostały utworzone w 1994 roku, w oparciu o ustawę o ochronie
i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r., Nr 49, poz. 196 – Dział V. Środki
ekonomiczne ochrony środowiska). Podstawą gospodarki finansowej funduszów
są roczne plany przychodów i rozchodów uchwalane przez rady gmin. W oparciu o przepisy prawa, a w szczególności o ustawę, fundusze gromadzą środki pieniężne z tytułu kar i opłat na wyodrębnionych rachunkach bankowych.
Ich dochodami, które są środkami publicznymi w rozumieniu ustawy
– Prawo zamówień publicznych z dnia 29 stycznia 2004 roku, mogą być ponadto: wpływy z przedsięwzięć organizowanych na rzecz ochrony środowiska i gospodarki wodnej; dobrowolne wpłaty z zakładów pracy, dobrowolne wpłaty i darowizny osób fizycznych i prawnych; świadczenia rzeczowe oraz środki pochodzące z fundacji. W przypadku, gdy na terenie gminy znajduje się składowisko
odpadów, wpływy za ich składowanie stanowią 50% przychodu gminnego funduszu. Kiedy składowisko jest zlokalizowane na obszarze więcej niż jednej gminy przychód podlega proporcjonalnemu podziałowi, uzależnionemu od zajmowanych powierzchni przez nie w poszczególnych gminach. Dochodami gminnego funduszu jest także całość wpływów z tytułu kar i opłat z terenu danej gminy
za usuwanie drzew i krzewów. Z zastrzeżeniem ust. 7, dochodami gminnego funduszu jest 20% wpływów z opłat i kar za pozostałe rodzaje gospodarczego korzystania ze środowiska i dokonywania w nim zmian oraz szczególnego korzystania
z wód i urządzeń wodnych.23
W oparciu o ustawę o ochronie środowiska, środki gminnych funduszy przeznacza się na następujące obszary zadaniowe:
- edukacja ekologiczna oraz propagowanie działań proekologicznych i zasady
zrównoważonego rozwoju,
- wspomaganie realizacji zadań państwowego monitoringu środowiska,
- wspomaganie innych systemów kontrolno pomiarowych oraz badań stanu
środowiska, a także systemów pomiarów zużycia wody i ciepła,
- wspomaganie systemów gromadzenia i przetwarzania danych związanych
z dostępem do informacji o środowisku,
- realizowanie zadań modernizacyjnych i inwestycyjnych służących ochronie
środowiska i gospodarce wodnej,
- urządzanie i utrzymanie terenów zieleni, zadrzewień, zakrzewień oraz parków
40
ustanowionych przez radę gminy,
- realizacja przedsięwzięć związanych z gospodarczym wykorzystaniem oraz
składowaniem odpadów,
- przedsięwzięcia związane z ochroną powietrza oraz wód,
- wspieranie ekologicznych form transportu,
- wspieranie działań zapobiegających powstawaniu zanieczyszczeń i odpadów,
w szczególności zmierzających do wprowadzenia czystszej produkcji,
- profilaktyka zdrowotna dzieci na obszarach szczególnej ochrony środowiska,
na których występują przekroczenia norm zanieczyszczeń środowiska,
- działania z zakresu rolnictwa ekologicznego oraz inne cele służące ochronie
środowiska wynikające z zasady zrównoważonego rozwoju w gminie, ustalone przez radę gminy.
Jeżeli dochody gminnych i powiatowych funduszy osiągną poziom dziesięciokrotnie wyższy od średniej krajowej z roku poprzedniego, przypadającego na
jednego mieszkańca, liczone odpowiednio dla gmin i powiatów, to fundusze, które wykazały nadwyżkę, zobligowane są do przekazania jej do właściwego funduszu wojewódzkiego.
5. Ekonomiczne aspekty ochrony środowiska
Ochrona środowiska naturalnego wiąże się z wydatkami, a konkretnie rzecz
ujmując z inwestycjami ekologicznymi z zakresu: ochrony powietrza atmosferycznego, wód, powierzchni ziemi, przyrody, krajobrazu, ochrony przed hałasem,
promieniowaniem jonizującym i in. W Polsce nakłady inwestycyjne na ochronę
środowiska ogółem tylko do 1998 roku miały tendencję wzrostową (9,02 mld zł),
natomiast od roku 1999 odnotowano znaczne uszczuplenie środków przeznaczanych na ten obszar gospodarki. W ciągu pięciu ostatnich lat zmniejszono nakłady inwestycyjne o 3,24 mld zł, chociaż od 2003 r. zauważalna jest niewielka poprawa w tym zakresie. Bardzo ważną miarą inwestowania w ochronę środowiska
jest wskaźnik udziału w dochodzie narodowym (PKB), który w latach 1996-1998
wyniósł 1,6% (pomijając nakłady w przeliczeniu na jednego mieszkańca taka
wartość jest już porównywalna z wskaźnikami krajów Unii Europejskiej), a następnie zmalał do 0,8% w 2001 roku oraz 0,6% w latach 2002-2004. Tak niska
wartość wskaźnika, wynikająca z malejącego tempa inwestowania jest niestety zbieżna ze stanem jeszcze z lat 1991-1992. Zmniejszenie nakładów na inwestycje ochrony środowiska pokrywa się z malejącymi nakładami inwestycyjnymi w całej gospodarce. Najwyższą wartość udziału nakładów na ochronę środowiska w nakładach inwestycyjnych ogółem odnotowano w 1996 r. (9,4%). W latach 1997-1998 był to 8% udział, natomiast od 1999 r. (6,8%) rozpoczął się wyraźny spadek w tym zakresie by w 2004 r. przyjąć najniższy poziom 4,4 % od
blisko 15 lat. Od 1997 roku dynamika nakładów inwestycyjnych na ochronę śro-
41
dowiska zaczęła maleć, podobnie zresztą jak nakłady inwestycyjne w cenach
stałych, które w latach 1998-2001 zmniejszyły się aż o około 30%. Natomiast
dynamika nakładów inwestycyjnych w cenach bieżących od 2002 r. sukcesywnie, chociaż bardzo powoli, rośnie.24
Struktura rodzajowa nakładów inwestycyjnych, ujęta na rysunku 1 w szczególności zwraca uwagę na wysokie wydatki z zakresu ochrony wód w latach
2000 i 2004 (50,9 i 61,1%), które są na zbliżonym poziomie do lat dziewięćdziesiątych. Stosunkowo wysokie nakłady na ochronę powietrza w latach 1995-1999
(około 50%) od 2000 roku (poniżej 40%) maleją, by w 2002 r. z 30% udziału sięgnąć 22,6% w roku 2004. Relatywnie niewielkie środki przeznaczane są obecnie na gospodarkę odpadami, chociaż można już powiedzieć, że przystąpienie
do struktur unijnych wymusiło w wielu przypadkach na samorządach terytorialnych realizację drogich projektów z zakresu składowania, sortowania, utylizacji odpadów itp., co daje wzrost do 14,4% udziału w inwestycjach proekologicznych w Polsce.
Rysunek 1.
Struktura rodzajowa inwestycji ekologicznych na ochronę środowiska w Polsce
w latach 1990-2004 w %
Źródło: Ochrona środowiska. GUS Warszawa 2002, s.377; 2005 s. 405 oraz inne
materiały GUS
Do najczęstszych inwestycji z zakresu ochrony wód i gospodarki ściekowej
zalicza się pobudowanie komunalnych oczyszczalni ścieków, natomiast w obrę-
42
bie ochrony powietrza atmosferycznego i klimatu budowę urządzeń służących
redukcji zanieczyszczeń pyłowych i gazowych. Te dwa kierunki inwestycyjne
stanowią ponad 80% wszystkich wydatków proekologicznych. W tablicy 1 wykazano w cenach bieżących wielkość wydatkowanych środków finansowych na
inwestycje służące ochronie środowiska w latach 1999-2004.
Najmniejszy udział w wydatkach na działalność proekologiczną stanowią
inwestycje obejmujące następujące komponenty środowiska: ochronę różnorodności biologicznej, krajobrazu, powierzchni ziemi, przed hałasem i wibracjami
a także promieniowaniem jonizującym. Niepokojące staje się zmniejszanie zaangażowanych środków na ochronę powietrza atmosferycznego i klimatu. Od 1999
roku do 2004 na ochronę w tym zakresie przeznaczono o blisko 2,9 mld zł mniej.
Do pozostałych dziedzin zalicza się m.in. inwestycje energooszczędne dotyczące centralnego ogrzewania i ciepłej wody oraz docieplania budynków; wymianę
oświetlenia na energooszczędne, działalność badawczo rozwojową oraz edukacyjną i szkoleniową.
Tablica 1.
Wydatki inwestycyjne na ochronę środowiska w mln zł (ceny bieżące)
Wyszczególnienie
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Razem
8584,9
6570,3
6168,9
5027,1
5141,4
5337,4
Ochrona powietrza atmosferycznego i klimatu
4042,2
2417,8
2157,3
1485,4
1500,2
1155,1
Gospodarka ściekowa
i ochrona wód
3765,2
3341,2
3277,3
2833,6
2915,1
3126,7
Gospodarka odpadami,
ochrona gleb i wód
703,5
650,6
463,9
573,1
576,9
736,1
Ochrona różnorodności
biologicznej i krajobrazu
6,8
4,0
6,7
4,2
3,7
10,1
Zmniejszanie hałasu i
wibracji
16,2
47,3
31,5
23,2
35,9
88,1
Ochrona przed promieniowaniem jonizującym
0,8
0,3
0,1
0,7
0,1
0,0
Pozostałe dziedziny
50,2
109,1
232,1
106,9
109,5
221,3
Źródło: Opracowanie na podstawie: Ochrona Środowiska, GUS, Warszawa 2005, s. 406
W badanym okresie 1999-2004 najważniejsze źródła finansowania inwestycji proekologicznych w Polsce, pomimo tendencji spadkowej w tej grupie, stanowiły środki własne podmiotów gospodarczych. Drugą w kolejności są fundusze ekologiczne, których udział w latach 1999-2001 wyniósł średnio 22%
a więc znacznie mniej niż w poprzednich czasokresach. W 2002 roku wskaźnik ten wzrósł do 26%. Obecnie charakteryzują się one ustabilizowanym na po-
43
ziomie 24-25% udziałem w omawianej strukturze, co świadczy o ich znaczeniu
w prowadzonych działaniach na rzecz poprawy stanu środowiska naturalnego
w kraju.
Udział środków z budżetu państwa regularnie maleje i tak z poziomu 7,6%
w 1997 r. spadł do 2,8% w 2004 r. W kwestii środków pochodzących z zagranicy można się było spodziewać wzrostu ich udziału z średnio 5% (fundusze przedakcesyjne) do około 12 % (2004 r.), a w latach kolejnych nawet do 15-16% przy
założeniu, że nie powstaną trudności w korzystaniu z zasobów funduszy strukturalnych i kohezyjnych Unii Europejskiej. W analizowanym okresie w grupie
inwestorów przedsięwzięć proekologicznych największy swój wkład stanowiły
przedsiębiorstwa w myśl zasady „zanieczyszczający płaci”, co dawało średnio
około 50% wszystkich nakładów.
Jednak w okresie sześciu lat udział ten zmalał o 15,7%, co związane jest bezpośrednio z wzrostem znaczenia gmin, jako grupy finansującej inwestycje służące ochronie środowiska. Zmiana preferencji inwestycyjnych uwypukla się 15,1%
zwyżką udziału w strukturze wydatkowanych środków na rzecz gmin.
Tablica 2.
Struktura środków finansowych wydatkowanych przez grupy inwestorów w Polsce w
latach 1999-2004 w %
Wyszczególnienie
Przedsiębiorstwa
Gminy
Jednostki budżetowe
1999
62,4
35,5
2,1
2000
52,3
44,4
3,3
2001
51,5
46,6
1,9
2002
49,3
47,7
3,0
2003
47,7
50,5
1,8
2004
46,7
50,6
2,7
Źródło: Jak do tablicy 1.
Projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska z dnia 18
grudnia 2002 roku przewidywał likwidację powiatowych i gminnych funduszy
ochrony środowiska i gospodarki wodnej oraz przekazanie ich środków na rzecz
budżetów gmin i powiatów. Oznaczałoby to brak możliwości zagwarantowania,
iż te zasoby finansowe przeznaczone będą na wcześniej założone cele z zakresu
inwestycji w ochronie środowiska25. W wyniku protestów organizacji ekologicznych i samorządów, decyzję taką wstrzymano i nie znalazła się ona w ustawie
o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska z 3 X 2003 roku.
44
Tablica 3.
Wpływy funduszy ekologicznych w Polsce w latach 1995-2004
Wyszczególnienie
Wpływy funduszy ochrony
środowiska i gospodarki wodnej
w mld zł
w tym w procentach
opłaty i kary
spłaty pożyczek i ich oprocentowanie
wpływy z operacji finansowych
inne wpływy
1995
1997
1998
1999
2000
2001
2004
2,02
2,87
3,46
3,17
3,78
3,36
2,47
63,4
18,3
6,4
11,9
57,8
28,2
4,3
9,7
50,0
32,5
4,9
12,6
46,1
38,7
5,0
10,2
38,1
41,4
3,3
17,2
36,5
50,6
6,3
6,7
79,9
11,9
3,2
5,1
Źródło: Opracowanie na podstawie: Ochrona Środowiska, GUS, Warszawa 2002 i 2005
W latach 1998-2001 wpływy funduszy ekologicznych charakteryzowały
się zbliżonym poziomem (tablica 3), natomiast w 2004 r. doszło do wyraźnego zmniejszenia tej wartości. Spadek wpływów z tytułu opłat i kar o blisko 30%
do roku 2001 był konsekwencją wystąpienia trzech czynników. Pierwszy z nich
to nowelizacja zasad naliczania opłat ekologicznych (jednostki gospodarcze musiały prowadzić ewidencję zanieczyszczeń oraz same naliczać wysokość opłat
w oparciu o rozporządzenia Rady Ministrów, za czym szły znaczne nieścisłości
w deklaracjach i stanie faktycznym). Kolejny to brak należytej kontroli ze strony właściwych organów samorządowych. Zmniejszenie emisji zanieczyszczeń
to ostatni czynnik wynikający z poprawy świadomości społeczeństwa, malejącej
liczby uciążliwych przedsiębiorstw oraz wprowadzania coraz to lepszych technologii produkcji.
Tablica 4.
Struktura wydatków funduszy ekologicznych w Polsce w latach 1996-2004
Wyszczególnienie
Fundusz Narodowy
Fundusze wojewódzkie
Fundusze powiatowe
Fundusze gminne
1996
49,4
38,2
12,4
1997
45,4
41,6
13,0
1998
38,1
48,8
13,1
2000
41,8
39,0
3,0
16,2
2001
48,9
35,6
2,9
12,6
2004
29,0
52,1
4,3
14,7
Źródło: jak do tablicy 3
Struktura wydatków oraz formy finansowania przez fundusze ekologiczne
w każdym z przedstawionych okresów były inne, a w 2004 r. ukształtowały się
w sposób przedstawiony w tablicy 5.
45
Tablica 5.
Formy finansowania z funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej w 2004 r.
Formy finansowania
Gospo- Ochrona podarka wietrza
GospościekoOgóatmos- darka
wa
łem
feryodpai
dami
ochro- cznego
i klina wód matu
w mln zł
3 792,2 1 723,7
787,3
339,1
1 901,8 1 080,7
488,9
149,6
Pozostałe
dziedziny
Ogółem:
942,1
• zwrotne (pożyczki, kredyty, konsorcja)
182,6
• bezzwrotne (dotacje, dopłaty, umorzenia
1 841,2
643,0
298,5
189,5
710,3
• kapitałowe (akcje, udziały, obligacje)
48,2
–
–
–
48,2
• inne ( w tym poręczenia)
1,0
–
–
–
1,0
NARODOWY FUNDUSZ OCHRONY ŚRODOWISKA I GOSPODARKI WODNEJ
Razem:
1 097,7
402,2
232,6
83,7
379,2
• zwrotne (pożyczki, kredyty, konsorcja)
524,5
234,2
191,8
54,5
44,0
• bezzwrotne (dotacje, dopłaty, umorzenia)
531,4
167,9
40,8
29,3
293,4
• kapitałowe (akcje, udziały, obligacje)
41,8
–
–
–
41,8
• inne ( w tym poręczenia)
–
–
–
–
–
WOJEWÓDZKIE FUNDUSZE OCHRONY ŚRODOWISKA I GOSPODARKI WODNEJ
Razem:
1 976,7 1 075,8
414,6
151,5
334,8
• zwrotne (pożyczki, kredyty, konsorcja)
1 377,3
846,5
297,1
95,1
138,6
• bezzwrotne (dotacje, dopłaty, umorzenia)
592,0
229,3
117,5
56,3
188,8
• kapitałowe (akcje, udziały, obligacje)
6,4
–
–
–
6,4
• inne ( w tym poręczenia)
1,0
–
–
–
1,0
POWIATOWE FUNDUSZE OCHRONY ŚRODOWISKA I GOSPODARKI WODNEJ
• wyłącznie w formie bezzwrotnej
161,0
24,9
47,3
42,4
46,4
GMINNE FUNDUSZE OCHRONY ŚRODOWISKA I GOSPODARKI WODNEJ
• wyłącznie w formie bezzwrotnej
556,9
220,8
92,9
61,5
181,6
Źródło: Ochrona Środowiska, GUS, Warszawa 2005, s. 469
Zdecydowanie wzrosły w 2004 r. wydatki wojewódzkich funduszy w zakresie ochrony wód oraz powietrza atmosferycznego. Należy jednak zwrócić uwagę na bardzo niski stopień inwestowania w zakresie gospodarki odpadami na
wszystkich prezentowanych szczeblach administracyjnych. Niepokojący jest już
od wielu lat znikomy udział powiatowych funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej w ogólnej strukturze wydatków funduszy.
46
6. Podsumowanie
Funkcjonujące fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej mają bardzo duży wpływ na sytuację ekologiczną kraju oraz są ważnym podmiotem rynku finansowego. Istniejące metody zarządzania ochroną środowiska cechują
się relatywnie nowoczesnymi rozwiązaniami, ale w wielu przypadkach zawierają ułomności i braki merytoryczne. Ich reorganizacja oraz dostosowanie do
poziomu strukturalnego i jakościowego reprezentowanego przez kraje wysoko
rozwinięte wymaga czasu oraz potencjału finansowego. Realizowane działania
proekologiczne oraz tempo ich rozwoju muszą być kompatybilne z poziomem
wzrostu gospodarki narodowej.
Ostateczne dostosowanie i wdrożenie norm i przepisów Unii wymaga wiele
czasu. Można jednak podkreślić, że polski system funduszy jest pozytywnie oceniany przez ekspertów unijnych i spełnia swoją rolę, chociaż zachowanie trójstopniowego systemu ochrony środowiska w Polsce mogłoby przynieść znacznie
więcej pozytywnych efektów ekologicznych.
47
Przypisy
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r., nr 62,
poz. 627 z późn. zm.)
W myśl art. 5 Ustawy o finansach publicznych z 26 listopada 1998 r. (Dz. U. z 1998
r., nr 155, poz. 1014 poźn. zm.) do sektora finansów publicznych zalicza się również
fundusze celowe.
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz.
230)
Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U.
z 1980 r., nr 3, poz. 6)
Ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu
środowiska oraz ustawa – Prawo wodne (Dz. U. z 1989 r., nr 26, poz. 139)
Ustawa z dnia 3 kwietnia 1993 roku o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu
środowiska oraz ustawa - Prawo wodne (Dz. U. z 1993 r., nr 40, poz. 183)
A. Hołuj. Funkcjonowanie Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki
Wodnej na przykładzie miasta Krakowa, Zeszyty Naukowe AE w Krakowie nr
617,Kraków 2003, s 132.
art. 415 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001
r., nr 62, poz. 627 z późn. zm.).
Wspólna strategia działania Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki
Wodnej i wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i i gospodarki wodnej na lata
2005-2008, NFOŚiGW, Warszawa 2004.
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, op. cit., art. 414.
Uchwała Rady Nadzorczej Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki
Wodnej nr 89/04 z 20.09.2004 r.
Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 1994 r., Nr 27,
poz. 96 z późn. zm.)
Sprawozdanie finansowe za rok obrotowy 2004 r., NFOŚiGW, Warszawa, marzec
2005, s. 2.
Zasady udzielania i umarzania pożyczek, udzielania dotacji oraz dopłat do
oprocentowania preferencyjnych kredytów i pożyczek, ze środków Narodowego
Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, NFOŚiGW, Warszawa 2005,
Uchwała Rady Nadzorczej 41/05.
Tamże.
Tamże.
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, op. cit., art. 410.
Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie
szczegółowych zasad gospodarki finansowej Narodowego Funduszu Ochrony
Środowiska i Gospodarki Wodnej i wojewódzkich funduszy ochrony środowiska
i gospodarki wodnej (Dz. U. z 2002 r., Nr 230, poz. 1934).
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, op. cit., art. 413.
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, op. cit., art. 409.
Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 roku o ochronie i kształtowaniu środowiska
48
22
23
24
25
(Dz. U. z 1998 r., Nr 106, poz. 668); porównaj z Ustawą z 27 kwietnia 2001 roku
Prawo Ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627)
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, op. cit., art. 406.
A. Hołuj, Funkcjonowanie..., op. cit. s.134.
Opracowanie własne na podstawie: Ochrona Środowiska, GUS, Warszawa 2005,
s. 406
Bez powiatowych i gminnych funduszy ekologicznych, ,,EkoFinanse”, 2003,
nr 1, s.8