docOcena rządowego projektu ustawy o pomocy społecznej
download 
Reklamacja Transkrypt
Ocena rządowego projektu ustawy o pomocy społecznej
Analyses & Opinions Analizy i Opinie Nr 17 INSTYTUT SPRAW PUBLICZNYCH T H E I N S T I T U T E O F P U B L I C A F FA I R S Ocena rządowego projektu ustawy o pomocy społecznej Tomasz Kaźmierczak 2 Ocena rządowego projektu ustawy o pomocy społecznej Ocena rządowego projektu ustawy o pomocy społecznej Tomasz Kaźmierczak • Rząd powinien wycofać z Sejmu projekt ustawy o pomocy społecznej, nie spełnia on bowiem oczekiwań wiązanych z tą ważną ustawą. W proponowanym kształcie ustawa nie przyczyni się do reformy finansów publicznych, nie wprowadza też istotnych nowych regulacji i rozwiązań, nie proponuje rzeczywistej przebudowy systemu pomocy społecznej w Polsce. Projekt jest niespójny z przyjętymi wcześniej ustawami o organizacjach pożytku publicznego i wolontariacie oraz ustawą o zatrudnieniu socjalnym. Przyjęcie ustawy w obecnym kształcie może utrudnić i poważnie odwlec rzeczywistą reformę systemu polityki społecznej w Polsce. Rząd skierował do Sejmu projekt nowej ustawy o pomocy społecznej. Oceniając ten projekt trzeba uwzględnić szczególny kontekst, w jakim nowe przedłożenie rządowe się pojawiło. Po pierwsze, nowa ustawa przygotowywana jest jednocześnie z działaniami rządu zmierzającymi do reformy finansów publicznych. Należałoby zatem oczekiwać, że albo znajdą się w niej regulacje pozwalające osiągać cele pomocy społecznej w sposób bardziej efektywny, albo też takie, które ograniczą jej zakres. i wolontariacie, o zatrudnieniu socjalnym oraz trzy inne przygotowywane ustawy: o świadczeniach rodzinnych, promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz właśnie ustawa o pomocy społecznej. Można by oczekiwać, że w całym tym pakiecie ostatnia ustawa pełniłaby centralną rolę. Pojawia się zatem pytanie, w jakich relacjach do już przyjętych ustaw pozostaje złożony w Sejmie projekt ustawy. Czy rzeczywiście obserwujemy jakąś istotną zmianę, by nie powiedzieć jakościowy Innymi słowy, że projektowana ustawa będzie spójna z polityką społeczno-gospodarczą rządu. przełom, w podejściu do polityki społecznej? Po drugie, aktywność legislacyjna rządu w zakresie polityki społecznej oraz deklaracje przedstawicieli rządu wskazują, że mamy do czynienia z zamiarem wprowadzenia w życie nowej całościowej koncepcji regulacji tej sfery życia społecznego. Składają się nań m.in. przyjęte przez Sejm ustawy o organizacjach pożytku publicznego Instytut Spraw Publicznych Po trzecie, polityka społeczna w wielu krajach europejskich, ale nie tylko, znajduje się w fazie poszukiwania nowych rozwiązań po załamaniu się modelu polityki społecznej państwa opiekuńczego, którego istotą był szeroki zakres transferów socjalnych. Zmierzch redystrybucyjnej polityki społecznej wiąże się przede wszystkim z jej kosztami, których nawet najlepsze gospodarki Analizy i Opinie, 17 3 Ocena rządowego projektu ustawy o pomocy społecznej nie są w stanie udźwignąć. Nie bez znaczenia jest również jej destrukcyjny wpływ na kondycję moralną społeczeństwa i rozpowszechnianie się postawy „jazdy na gapę” – czerpania korzyści z dóbr, które powstały bez własnego udziału. W niektórych krajach poszukiwania te przybrały już formę wdrożonych reform (np. w Wielkiej Brytanii i w Stanach Zjednoczonych), w innych dyskusja trwa. W szczególności rozważany jest model tzw. aktywnej polityki społecznej, w którym wsparcie ze środków publicznych ma służyć aktywnemu uczestnictwu w życiu społecznym. Poszukiwania te odzwierciedlają także długofalowe plany Unii Europejskiej, czego najlepszym wyrazem jest Strategia Lizbońska. Pojawia się zatem pytanie, czy w projekcie nowej ustawy o pomocy społecznej owe współczesne poszukiwania i dylematy znalazły swoje odbicie? Czy stanowi ona polski wkład w toczącą się dyskusję nad nowym paradygmatem polityki społecznej? Oceniając rządowy projekt ustawy o pomocy społecznej trzeba uwzględnić powyższe pytania. Co nowego wnosi projekt rządowy do systemu pomocy społecznej? O mawiany projekt ustawy jest uderzająco podobny do ustawy obecnie obowiązujacej. Wiele zapisów pozostało bez zmian, wiele innych zostało nieco zmienionych (przy tym często nowa formuła jest gorsza od starej). W gruncie rzeczy „nowa” ustawa w niczym nie zmienia funkcjonującego systemu pomocy społecznej. Nie zmienia się ani podstawa ani charakter uprawnień obywateli. W zasadzie nie zmienia się katalog ustawowych świadczeń – form pomocy. Nie ulegają zmianie procedury. Nie zmieniają się zadania w zakresie pomocy społecznej, pewnym przesunięciom podlegają jedynie kompetencje władz samorządowych poszczególnych szczebli i administracji rządowej. Co zatem jest w projekcie nowego? • Proponuje się nowe kryterium dochodowe uprawniajace do świadczeń pieniężnych i rezygnuje z jego rewaloryzacji; uproszczeniu ulega katalog zasiłków. Analizy i Opinie, 17 • Wprowadza się trójskładową odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej - odpłatność ta ma obciążać w kolejności: pensjonariusza domu, jego rodzinę oraz, w ostateczności, gminę, z której pensjonariusz pochodzi, gdy jego własne środki są niewystarczające. • Wprowadza się nowe formy rodzinnej opieki zastępczej: wielodzietne rodziny zastępcze i specjalistyczne rodziny zastępcze. • Reguluje się kwestie pomocy uchodźcom. • Zmniejsza się zakres świadczeń finansowanych z budżetu państwa; w proponowanej wersji obejmuje on: zasiłki stałe, świadczenia dla uchodźców, zasiłki celowe z tytułu klęski żywiołowej, specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi, środowiskowe domy samopomocy. Najpopularniejszy typ zasiłku – zasiłek okresowy – staje się zadaniem własnym gminy, ale w okresie przejściowym (3 lata) dotowanym z budżetu państwa. Instytut Spraw Publicznych 4 Ocena rządowego projektu ustawy o pomocy społecznej Powyższe zmiany identyfikowane są w Uzasadnieniu do projektu ustawy jako główne kierunki zmian. Do „nowej” ustawy włączono także cały szereg przepisów z obecnie obowiązujących rozporządzeń. Choć zabieg ten zwiększa różnice między zapisami „starej” i „nowej” ustawy, to dla funkcjonowania systemu pomocy społecznej nie wnosi on nic istotnie nowego. Zakres proponowanych innowacji jest w istocie ograniczony. Choć w jednym z pierwszych zdań dołączonego do projektu Uzasadnienia czytamy, iż zasadniczym celem projektowanych zmian jest przebudowa systemu pomocy społecznej, trudno oprzeć się wrażeniu, iż tak naprawdę mamy do czynienia jedynie z pewną jego korektą. Za hasłem „nowej ustawy” nie kryje się nic poza nowelizacją starej. Co więcej, część wnoszonych zmian stanowi kontynuację wcześniejszych nowelizacji. Dotyczy to w szczególności zmiany być może najbardziej doniosłej – uczynienia z zasiłków okresowych zadania własnego gmin. Przesuwanie zadań z grupy zadań zleconych (tj. finasowanych z budżetu państwa) do grupy zadań własnych samorzadów (tj. finansowanych z budżetów gmin lub powiatów) oddaje podstawowy kierunek ewolucji obecnego systemu pomocy społecznej od chwili jego powstania w 1990 roku. Projekt ustawy nie wpisuje się w program reformy finansów publicznych P rojektowana ustawa nie nawiązuje do reformy finansów publicznych nawet na poziomie deklaracji. Nie zawiera w sobie żadnych rozwiązań pro-efektywnościowych, choćby. takich jak tzw. mechanizmy quasi-rynkowe. Jedynym wyraźnym śladem dążenia do obniżenia kosztów, ale tylko po stronie obciążeń państwa, jest propozycja trójskładowej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Punktem wyjścia dla przygotowania projektu ustawy była nie tyle wola racjonalizacji wydatków publicznych, w tym wydatków na pomoc społeczną, ale przekonanie o niedofinansowaniu systemu. To problemy stąd wynikające stanowią zdaniem rządu o konieczności przeprowadzenia zmian. System pomocy społecznej - czytamy w Uzasadnieniu Instytut Spraw Publicznych - jako „ostatnie ogniwo” przy braku środków na wspieranie coraz szerszej grupy klientów staje się sam w sobie niewydolny i restrykcyjny, dlatego konieczne staje się podjęcie skuteczniejszych i efektywniejszych działań. W projekcie ustawy te „skuteczniejsze i efektywniejsze działania” oznaczają przede wszystkim zmiany w zasiłku okresowym. Mimo świadomości ograniczeń budżetowych rząd przyjmuje, iż pociągną one za sobą wzrost wydatków w kolejnych latach (ponad 650 mln zł w 2004 roku i ponad 1 530 mln zł w roku 2008). Jakkolwiek oceniać by cząstkowe rozwiązania zawarte w projekcie ustawy i punkt wyjścia przyjęty do ich opracowania, który skądinąd odpowiada prawdzie – system pomocy społecznej Analizy i Opinie, 17 5 Ocena rządowego projektu ustawy o pomocy społecznej od kilku lat jest rzeczywiście niedofinansowany, reformy finansów publicznych. Pytanie tylko, czy to tzn. przyznawane środki budżetowe nie wystarczają decyzja zamierzona, czy też efekt braku koordynacji na realizację uprawnień obywatelskich – pomoc w pracach rządu? społeczna zdaje się być wyłączona z obszaru Projektowana ustawa nie jest zaczątkiem nowej koncepcji polityki społecznej Z arówno ustawa o organizacjach pożytku publicznego i wolontariacie jak i ustawa o zatrudnieniu socjalnym stanowią niewątpliwie nową jakość w sferze polityki społecznej. Pierwszą z nich można traktować nie tylko jako formalno-prawne rozwinięcie konstytucyjnej zasady subsydiarności oraz przede wszystkim jako wolę włączenia organizacji pozarządowych, z ich energią i innowacyjnością, w procesy zaradzania kwestiom społecznym. Druga ustawa podejmuje całkowicie do tej pory pomijany przez politykę społeczną problem aktywizowania osób wykluczonych z rynku pracy. Obie ustawy można rozumieć jako elementy nowej polityki społecznej, aktywnej i aktywizującej, odwołującej się do społecznego partnerstwa, a zatem angażującej w większym niż do tej pory zakresie społeczności społecznej. Trudno w tej sytuacji oprzeć się wrażeniu, iż projekt ustawy o pomocy społecznej z jednej strony, i wspominane dwie ustawy z drugiej, przynależą do dwóch odrębnych porządków. lokalne. Otóż w projekcie ustawy o pomocy społecznej śladów takiej koncepcji polityki społecznej, ani też powiązań ze wspomnianymi ustawami, znaleźć nie sposób. Nie wprowadzono żadnych specjalnych zapisów stymulujących współpracę samorządów z organizacjami pozarządowymi (sama możliwość takiej współpracy istnieje od dawna). Z kolei zatrudnienie socjalne nie znalazło się w wykazie świadczeń pomocy społecznej, a centra i kluby integracji społecznej - w wykazie placówek pomocy odnośnie jego efektywności wyrażają zresztą sami autorzy projektu, którzy w Uzasadnieniu piszą m.in. że nie stwierdza się istotnego wpływu projektowanej regulacji na rynek pracy. Pewien wpływ polegający na zwiększeniu się aktywności świadczeniobiorców pomocy społecznej w poszukiwaniu pracy może wywołać wprowadzenie instytucji kontraktu socjalnego. Niemniej skala tego zjawiska i jej wpływ na rynek pracy jest trudna do oszacowania. Analizy i Opinie, 17 Wypada wszakże zauważyć, iż wedle intencji rządu projektowane zmiany mają przede wszystkim na celu zaktywizowanie klienta przy jednoczesnym wzmacnianiu jego postawy; radzenia sobie z trudną sytuacją życiową. Zgodnie z projektem ustawy kluczowe znaczenie ma mieć tzw. kontrakt socjalny. Pomijając wątpliwość, czy pewna technika pracy, która jak każda technika ma swój zakres stosowalności, może być podniesiona do rangi zasady ustawowej, pojawia się pytanie o podstawy nadziei z tym wiązanych. Kontrakt socjalny praktykowany jest w ośrodkach pomocy społecznej już od lat, bez szczególnych rezultatów. Sceptycyzm Instytut Spraw Publicznych 6 Ocena rządowego projektu ustawy o pomocy społecznej Projekt ustawy o pomocy społecznej nie stanowi zatem kroku w kierunku wdrożenia nowej koncepcji polityki społecznej. W tej sytuacji musi powstać pytanie, które inicjatywy legislacyjne rządu należy traktować jako wyraz jego rzeczywistych intencji, skoro nie tworzą one spójnej całości? Rządowy projekt nie odpowiada na obecne wyzwania i potrzeby społeczne P odjęcie prac nad nową ustawą o pomocy społecznej nie wynikało z chęci wypracowania nowych form zaradzania problemom społecznym. Wręcz przeciwnie, projekt zasadza się na założeniu, że obecny system pomocy społecznej odpowiada potrzebom społeczeństwa polskiego, cierpi tylko na niedofinansowanie. Stan finansów publicznych państwa – czytamy w Uzasadnieniu – uniemożliwia wprowadzenie powszechnego gwarantowanego wsparcia finansowego dla wszystkich, którzy posiadają niskie dochody, dlatego nowe regulacje koncentrują się na grupach „adresowanych”, w których występują dodatkowe kryteria uprawniające do świadczeń, m.in. takie jak: długotrwała choroba, niepełnosprawność, brak możliwości zatrudnienia. Idealna pomoc społeczna zdaniem rządu to taka, która zagwarantowałaby wszystkim minimalny dochód. Ten punkt widzenia tkwi korzeniami w odchodzącym do lamusa redystrybucyjnym modelu polityki społecznej. Nie da się zatem ukryć, iż w tym kontekście projektowana ustawa o pomocy społecznej jest „przestarzała” już ze swej istoty. Polska obecnie potrzebuje. A takiej pewności nie ma. Wypada przypomnieć, iż system ten projektowany był na przełomie lat 1989/90, w przededniu Wielkiej Zmiany. Jego celem było zapewnienie ochrony socjalnej – minimalizowanie społecznych kosztów transformacji, których rozmiary były wówczas trudne do przewidzenia. Z misji tej pomoc społeczna niewątpliwie się wywiązała. Obecnie wyzwaniem nie jest ochrona najsłabszych, ale stymulowanie rozwoju społeczno-gospodarczego, tak, by dla najsłabszych znalazło się miejsce w społeczeństwie, a nie na jego marginesie. Obowiązująca ustawa nie dokonała reorientacji praktyki pomocy społecznej i dlatego wymaga zmian. Konieczna jest przede wszystkim redefinicja zadań i sięgnięcie po nowe instrumenty. Przygotowany przez rząd projekt zadania tego nie podejmuje, próbując nowe problemy rozwiązywać starymi środkami. Jest on więc „przestarzały” także w drugim znaczeniu – nieadekwatności wobec aktualnych potrzeb społecznych. Można by oczywiście nie przejmować się tym, co dzieje się gdzie indziej, gdyby była pewność, że podtrzymywany nowym projektem ustawy system pomocy społecznej jest rzeczywiście tym, jakiego Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 17 Wycofać z Sejmu projekt ustawy o pomocy społecznej N ie sposób dostrzec racjonalnych powodów, dla których został przygotowany projekt nowej ustawy o pomocy spolecznej. Nie jest to ani potrzeba zreformowania finansów publicznych, bo ta kwestia w ogóle nie jest brana pod uwagę; nie jest to też wola wprowadzenia do praktyki społecznej nowych rozwiazań i regulacji, co prowadziłoby do jakiejś rzeczywistej przebudowy systemu, bo takich się nie proponuje. Niewątpliwie zakres wnoszonych zmian uzasadnia przeprowadzenie nowelizacji DR TOMASZ KAŹMIERCZAK jest socjologiem, pracuje w Instytucie Profilaktyki Społecznej i Resocjalizacji Uniwersytetu Warszawskiego, współpracuje z Instytutem Spraw Publicznych. Zajmuje się analizą systemu polityki społecznej w Polsce. Ostatnio wydał „W stronę aktywnej polityki społecznej” (pod redakcją Tomasza Kaźmierczaka i Marka Rymszy). ustawy obecnie obowiązującej. Co więcej, trzeba przyznać, że niektóre propozycje są oczekiwane i odnoszą się do ważnych kwestii szczegółowych, jak np. uregulowanie statusu prywatnych placówek opiekuńczych i objęcie ich publicznym nadzorem. Ale dlaczego ta nowelizacja zyskała formę nowej inicjatywy ustawodawczej? Nie byłoby być może o co kruszyć kopii, gdyby nie jedno, ale za to zasadnicze zagrożenie. Przyjęcie nowej ustawy może bowiem odwlec rzeczywistą reformę pomocy społecznej. Lepiej więc wycofać z Sejmu obecny projekt i rozpocząć prace nad ustawą od nowa. Analizy i Opinie Nr 17, grudzień 2003 Redaktor: Mateusz Fałkowski Projekt graficzny: Andrzej Jasiocha e-mail: [email protected] Instytut Spraw Publicznych Adres: ul.Szpitalna 5 lok. 22 00-031 Warszawa, Polska e-mail: [email protected] www.isp.org.pl
